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1 Les finances publiques consistent en : -Les autorisations budgtaires : le droit budgtaire -lexcution budgtaire : un contrle rigoureux : il sagit du droit

de la comptabilit publique Bibliographie : -Chatail (C) Finances publiques CPU collection manuel -Devaux (G) La comptabilit publique, tome I principes PUF 1957 -Di Qual A Colin -Montagnier (G) Principes de la comptabilit publique Dalloz 81 -Magnet (J) Elments de la comptabilit publique LGDJ collection systme dition 2001 -Auby (J.F) Gestion des satellites locaux -Magnet (J) lexique de droit budgtaire et comptabilit publique PUF 1980. Voir cours de finances publiques, surtout pour la dualit des procdures dexcution.

Comptabilit publique

INTRODUCTION
Cest une matire du droit qui correspond aux rapports de ceux qui gouvernent et des gouverns (Montesquieu). Cest une branche des finances publiques qui se regroupent en deux catgories : -Les autorisations budgtaires : les autorits publiques doivent tre autorises raliser des oprations budgtaires. Le droit budgtaire est le droit des oprations budgtaire. -Lexcution budgtaire : le droit financier public pose les conditions dans lesquelles les autorits publiques doivent effectuer leurs oprations, des rgles strictes pour viter le gaspillage. Le droit de la comptabilit publique est le droit de lexcution budgtaire.

TITRE I

DFINITION DE LA COMPTABILIT PUBLIQUE


La comptabilit publique regroupe lensemble des rgles juridiques et techniques qui sappliquent lexcution et au contrle des oprations financires des organismes publics. La comptabilit publique est la comptabilit des organismes publics et se distingue de la comptabilit prive.

CHAPITRE I

LA COMPTABILIT PUBLIQUE, LA COMPTABILIT DES


ORGANISMES PUBLICS
Lart 1 du dcret du 29 dcembre 1962, portant rglement gnral de la comptabilit publique, rpertorie les diffrents organes publics. La comptabilit publique est la comptabilit de lEtat et des organismes intertatiques. I/ La comptabilit sapplique de plein droit aux organisations publiques 1 : La comptabilit publique sapplique de plein droit LEtat et aux organismes publics intertatiques Toutes les oprations financires de lEtat sont soumises aux rgles de la comptabilit publique. Il sagit des oprations budgtaires (dpenses et recettes), les oprations de trsorerie, la gestion du domaine public et priv, les SPIC de lEtat. Ces derniers sont, dans leurs rapports avec les personnes prives, soumis aux rgles de droit priv mais dans le cadre public ils sont soumis aux rgles de la comptabilit publique, dans toutefois des conditions adaptes par des instructions comptables (dont la M9.5). Les rgles de la comptabilit publique trouvent une certaine application en droit international mais elles sont labores et se dveloppent au sein dorganisations qui reoivent des participations. Elles se dveloppent en droit europen au sein du Conseil de lEurope : son rglement financier met en place des rgles constituant une bauche dun droit budgtaire qui dtermine les conditions dans lesquelles le comit des ministres labore le budget ainsi que les rgles dexcution.

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3 Le droit de la comptabilit publique se dveloppe galement en droit communautaire : ainsi le rglement financier de lUE emprunte beaucoup au systme franais, comme la distinction entre les crdits dengagement et de paiement, le principe dannualit, les ordonnateurs de dpenses, les contrleurs financiers et le comptable, le trait de Maastricht a institu la Cour des comptes europennes. Cette dernire a t rige en institution, mais ce nest pas un juge et na pas de pouvoir de sanction. Cest toutefois un organe de contrle trs efficace. En parallle le droit communautaire joue un rle de plus en plus important dans lexcution des budgets nationaux : le trait de Maastricht donne un pouvoir de recommandation au Conseil, le Pacte de stabilit et de croissance (Dublin de 1996 1999) soumet lexcution des budgets nationaux un cadre contraignant. Il prvoit notamment une stricte excution budgtaire et financire avec un systme de sanction. Le sommet de Bruxelles du 29 mars 2005 en a assoupli les rgles, qui sont donc plus respectes par les Etats membres : il prvoit par exemple quen cas de circonstances exceptionnelles et temporaires des dispenses seront possibles. Il y a galement un allongement du dlai de rglement des dficits et des facteurs pertinents (comme le cot de runification de lAllemagne) peuvent permettre de dpasser les critres du pacte de stabilit. 2 : Les organismes publics secondaires On fait rfrence ici la dcentralisation, une volution profonde car lEtat dcharge une grande partie de ses oprations financires vers les collectivits territoriales. A/ La comptabilit publique sapplique de plein droit aux collectivits territoriales Lart 72 de la Constitution (rvision de 2003) dispose quil sagit des communes, dpartements, rgions, collectivits statut spcial et collectivits dOutre-mer. Les rgles de la comptabilit publique sappliquent de plein droit aux collectivits territoriales. Par ailleurs lart L2311-1 et suivants du Code gnral des collectivits territoriales dispose quil existe une nouvelle comptabilit dpartementale (dcret du 21 octobre 2003). Il y a deux principes : le principe de libre administration, de subsidiarit et dexprimentation. Toutes les oprations financires des collectivits territoriales sont soumises aux rgles de comptabilit publique, sauf quand elles accomplissent leur mission travers des socits prives. Il y a eu une rforme UMP de la comptabilit communale (la loi du 22 juin 1974) avec la modification de linstruction M14 en 1997, ainsi que lart 2271-1 et suivants du CGCT modifi en 2005. Le cadre budgtaire et comptable pour les dpartements est dtermin par la loi du 19 fvrier 2003, instruction M52 et pour les rgions cest linstruction M71. B/ La comptabilit publique sapplique de plein droit aux organismes du secteur public Ces organismes posent le problme de la dlimitation du champ dintervention des rgles de la comptabilit publique. Les tablissements publics sont des personnes morales de droit public. Leur objectif est de mettre en uvre une action spcifique de lEtat ou dune collectivit territoriale pour mieux la raliser. Cest la dcentralisation fonctionnelle ou technique. On attribue ainsi un service public spcifique la personnalit juridique et lautonomie financire. Ces tablissements publics sont caractriss par une comptence spcialise et ils se rpartissent en plusieurs catgories : tablissements publics nationaux, locaux, qui bnficient ou non dune libre administration. 1. La comptabilit publique sapplique aux tablissements publics nationaux et locaux Pour distinguer les deux, il faut se reporter la collectivit de rattachement : Etat (nationaux) et collectivit territoriale (locaux). Le rattachement permet de dterminer le rgime public et financier des Comptabilit publique

4 tablissements : arrt du Conseil d'Etat de 1991 Crpin. Si le rattachement nest pas prvu, ltablissement public est un tablissement public national. Un tablissement public, mme sil a une implantation locale, peut tre malgr tout national, comme par exemple les universits. En principe le niveau de rattachement et le domaine de comptence concident : arrt du Conseil d'Etat de 1964 ville dAix de Provence, dans lequel il est considr que les facults ne sont pas limites une circonscription locale dtermine. Certains tablissements publics ont une implantation locale et une comptence locale, mais lamnagement de villes nouvelles est un tablissement public national. Par exemple le Code rural pour les tablissements publics agricoles, les rgles changent selon que ltablissement public est local ou national. 2. La comptabilit publique tous les tablissements publics quils bnficient ou non du principe de libre administration. administration La comptabilit publique sapplique aux tablissements publics transparents, de simples dmembrements de ladministration, qui nont pas de libre administration : les membres sont des reprsentants de lEtat, comme la CADS cre en 1996 (caisse damortissement de la dette sociale) qui peroit un impt. La comptabilit publique sapplique aussi aux tablissements publics qui bnficient du principe de libre administration : ce sont les tablissements publics territoriaux, de coopration intercommunale, interrgionaux (communaut de communes, communaut urbaine, syndicat de commune, coopration interrgionales et communales). La libre administration sapplique aussi aux tablissements publics corporatifs : ils sont auto organisateurs des intrts conomiques et sociaux de leurs membres. Par exemple, pour les viticulteurs, cest lINAOL, des chambres dagricultures qui sont soumises au rgime de droit commun des tablissements publics nationaux. Les chambres du commerce et de lindustrie ou des mtiers chappent aux rgles de la comptabilit publique. Elles sont dotes dune trsorerie et soustraites la juridiction du juge des comptes, mais sont soumises au contrle administratif de la Cour des comptes et leurs rgles comptables sont trs proches des rgles de comptabilit publique. Les grands tablissements publics culturels, caractre scientifique et technologiques ou caractre scientifique culturel et professionnel (facults) sont soumis aux rgles de la comptabilit publique. II/ La comptabilit publique sappliquent aux satellites des organismes publics 1 : Les tablissements dutilit publique Ce sont des associations ou des fondations. Les associations sont des personnes prives soumises au droit priv, elles sont soustraites aux rgles de la comptabilit publique sauf si des textes particuliers prvoient de leur appliquer des rgles de la comptabilit publique. Cest le cas pour les associations qui bnficient de concours financier public (taxe parafiscale, subvention publique). Cest le cas aussi des organismes qui font appel public lpargne publique. La loi du 7 aot 1991 scandale de lassociation de lArc) prvoit dassujettir les associations des rgles de comptabilit publique, dont le contrle du compte demploi des ressources collectes au public pour vrifier la rgularit des dpenses engages : contrle de la Cour des comptes. 2 : Les services publics caractre industriel et commercial LEtat ou les collectivits territoriales peuvent exploiter des SPIC de diffrentes manires. En rgie directe les rgles de la comptabilit publique sapplique. Lexploitation peut ne pas tre directe, de deux manires :

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5 -Lexploitation faite par des SPIC qui sont des personnes de droit public est soumise la comptabilit publique dont les rgles sont adaptes (art 190 222 du dcret de 1962). -Lorsquelle est faite par des socits nationales, dont lEtat ou les autres organismes publics sont simplement actionnaires, ce sont des entreprises publiques qui sont contrles par lEtat et sont soumises au droit priv, sauf disposition contraire : elles sont soumises au contrle conomique et financier et au contrle de la Cour des comptes et de la chambre rgionale des comptes. Les comptes des entreprises publiques locales doivent tre transmis tous les ans au prfet. Lart 190 du dcret de 1962 a dfini un critre pour distinguer les EPIC des entreprises publiques : sont soumis la comptabilit publique les organismes dots dun comptable public. 3 : Une organisation prive percevant des prlvements obligatoires. Il sagit des organismes de scurit sociale : les finances sociales sont des finances publiques (dcision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 1961).Leurs finances sont publiques cependant depuis lordonnance de 1967, cinq caisses nationales ont t instaures (assurance maladie, vieillesse, allocations, ) et il sagit dorganismes privs. Les organismes nationaux de scurit sociale qui sont des tablissements publics et sont donc soumis aux rgles de la comptabilit publique. Les caisses rgionales et locales sont des organismes privs paritaires, mutualistes, donc soumis au droit priv. Ces organismes ont fait lobjet dune premire rforme en 1967 (Pompidou) et dune seconde en 1996 (Jupp). Ils peroivent galement des prlvements obligatoires (des cotisations, des impts) donc ils sont soumis, pour la gestion de leurs finances des rgles trs proches de la comptabilit publique, fixes par des dcrets incorpors au Code de la Scurit sociale (art 253-1 et suivants).

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CHAPITRE II

DISTINCTION ENTRE COMPTABILIT PUBLIQUE ET COMPTABILIT


PRIVE
Ce sont les conditions trs particulires par lesquelles lEtat et ses autres organismes publics adoptent leur budget qui font la spcificit des rgles de la comptabilit publique, se distinguant ainsi sur le plan des objectifs et des rgles applicables de la comptabilit prive. I/ Les objectifs de deux comptabilits On ne compare pas la comptabilit publique et la comptabilit prive car la premire ne se rduit pas comme la seconde poser des rgles techniques qui sont des rgles de prsentations de comptes. La comptabilit publique pose avant tout des rgles juridiques, des rgles concernant la responsabilit des oprateurs financiers publics, qui pose des informations strictes aux oprateurs financiers publics, et pose galement des rgles visant permettre la vrification de la rgularit des oprations. La comptabilit prive vise connatre le rsultat des oprations pour contrler le rendement, la rentabilit de laquelle dcoule le profit. Ces rgles sont beaucoup plus souples et lexcution des oprations financires prives nest pas soumise des contrles trs stricts. Les tentatives dassouplissement de la comptabilit publique sont nombreuses et illustrent un rapprochement des objectifs entre la comptabilit publique et la comptabilit prive. 1 : Lalignement sur les objectifs privs. Les organismes publics multiplient la cration de satellites autonomes (SEM, associations) qui visent lexclusion de la comptabilit publique. Par exemple la SOFREMI est une socit franaise dexportation du Ministre de lIntrieur, et son but est dexporter du matriel policier, (en vrit : trafiquant darmes ), et elle chappe la comptabilit publique. Une politique dassouplissement des rgles de la comptabilit publique a donc t mise en uvre. A/ La voie de la dconcentration financire Elle est ralise par des centres de responsabilit (cres par la circulaire du 23 fvrier 1989 relative au renouveau du service public). Ces centres visent assouplir les rgles financires et locales au profit des services de ladministration autoriss grer des moyens ngocis avec ladministration pour pouvoir mettre en uvre un projet de service. Le service administratif ngocie avec son administration une enveloppe de crdit qui sera gre de faon autonome, dans le cadre de rgles financires et comptables assouplies. Lobjectif est dassocier des agents pour dvelopper leur sens de la responsabilit et pour dvelopper la productivit du service. Le service accepte de se doter doutils de gestion ainsi quune valuation priodique de ses rsultats. Le contrat est conclu pour une dure de trois ans (le service peut tre remis en question), le service tablit son propre budget, il peroit une dotation globale de fonctionnement libre demploi et il peut utiliser ses propres ressources : cest une exception au principe duniversalit des recettes. B/ La dcentralisation

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7 Cela concerne les groupements dintrt public. Il sagit dorganisations autonomes cres par la loi du 15 aot 1982 (loi Chevnement sur la recherche et le dveloppement technologique, amliore par la loi Allgre de 1999) afin de limiter la privatisation des activits publiques. Ils ont t cres pour permettre une gestion plus souple que celle des tablissements publics et permettent une coopration spcialise entre des personnes publiques et des personnes prives. Ces groupements dintrt public sont classs parmi les personnes morales de droit public et prsentent trois caractristiques : -Ils sont cres pour une dure limite : la coopration est temporaire pour trois ans, sauf exception lorsque le texte que la coopration a vocation sinscrire dans une dure indtermine, comme par exemple lagence rgionale de lhospitalisation a t cre le 24 avril 1996 (ordonnance) pour assurer la gestion, la coordination et le contrle de la politique hospitalire au niveau rgional. Ces groupements dintrt public associent lEtat, les caisses locales dassurance maladie, les caisses maladies dorganismes indpendants et les caisses maladies agricoles. -Ils sont soumis en principe aux rgles de droit priv. Mais la plupart des textes prvoient de leur appliquer les rgles de la comptabilit publique, comme par exemple lagence nationale de lhospitalisation. -Ils ont une spcialisation accentue. Ces organismes ont pour but dapporter une rponse prcise un besoin particulier de laction administrative, comme par exemple dans le sport pour dvelopper les activits physiques et sportives, ou dans le domaine de la Scurit sociale. Cest aussi le cas dans le domaine de lenseignement : les loi Chevnement et Allgre visent relancer la recherche et prvoit que les chercheurs fonctionnaires peuvent crer des entreprises innovantes tout en gardant leur statut. Les universits peuvent crer des SPIC qui ont la possibilit de grer les moyens mis leur disposition et contrats, notamment pour commercialiser le produit de leurs recherches. Ces tentatives dassouplissement sont dans la loi organique du 1er aot 2001 qui vise deux objectifs : -renforcer le pouvoir de contrle financier du Parlement. -Amliorer la gestion publique en passant dune logique de moyen une logique de rsultat. 2 : Le maintien de la spcificit de la comptabilit publique Ce maintien se justifie par les conditions de fonctionnement des organismes qui sinscrivent dans une conomie de budget. Pour les entreprises prives, llment rgulateur important est le rsultat financier. Les initiatives des entreprises prives sont larges et les erreurs vont tre sanctionnes par des pertes de recettes et la dfaillance de lentreprise. Les organismes publics ne sont pas soumis la dictature du rsultat financier, ils doivent obir des rgles strictes car lobjet nest pas de constater du rsultat mais de vrifier la rgularit de lopration. Cest essentiel pour une raison politique : le contenu du budget reprsente laboutissement darbitrages politiques. Le budget est adopt par le Parlement et on ne peut concevoir que ladministration, au moment de ladoption, remette en cause le budget, les arbitrages budgtaires. Il y a galement une raison tenant au statut du fonctionnaire en finance, qui ne permet pas de sanctionner efficacement pour des erreurs de gestion. Il y a aussi le principe de continuit des services publics (Conseil dEtat de 1918 Heyris) : la continuit fait chapper les entreprises aux servitudes du produit de revient. Les recettes des organismes publics sont en gnral le produit de prlvements obligatoires : elles rsultent pour lessentiel de limpt qui vise raliser les objectifs assigns par les pouvoirs publics. Les contribuables ne sont pas toujours les bnficiaires du service public. Il ny a aucun quilibre naturel dintrts opposs qui permettraient que les recettes seraient utilises dans les services publics et ajustes aux dpenses.

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8 Le rsultat financier peut tre important pour les organismes publics, pas pour faire des profits mais pour avoir une gestion quilibre. Les services publics qui assurent des fonctions dintrt gnral ne cherchent pas tre rentables mais efficaces. Les organismes publics peuvent avoir un budget un budget dficitaire, ils doivent assurer des dpenses mme si elles sont dficitaires (droit la sant, droit linstruction). Le budget public constate et prvoit ce qui doit tre fait : cest un problme politique, tandis que le budget priv constate et prvoit ce qui peut tre fait : cest un problme de disponibilit. Le budget public est financ par un pouvoir souverain de contrainte : limposition. Lactivit financire publique repose sur limpt auquel on ne peut pas se soustraire et ce pouvoir est sans limite. Lactivit financire prive repose sur un patrimoine qui, par dfinition, est limit. Le corollaire de ce pouvoir dimposition, cest pour lEtat une solvabilit perptuelle : fiscus semper solvendo censetu r (lEtat est toujours cens tre solvable). Cette solvabilit perptuelle saccompagne de la scurit des cranciers et dune immunit et dun privilge dinsaisissabilit. La Cour de cassation, dans un arrt du 21 dcembre 1987, BRGM tend ce privilge dinsaisissabilit des personnes publiques aux EPIC. La loi organique relative aux lois de finances a la volont de rapproches les finances publiques des finances prives mais reconnat lirrductible spcificit des finances publiques : art 30 de la LOLF. II/ Les rgles applicables Le fait que lEtat ne subisse pas de sanction pour sa gestion nautorise naturellement pas le gaspillage, la dilapidation des deniers publics. Par exemple les organismes publics comme les personnes prives doivent rechercher assurer une bonne gestion des fonds publics, rechercher augmenter les rendements et rduire les cots. Cet objectif nest atteint quen respectant les rgles de la comptabilit publique car elles rglementent les conditions dexcution des oprations financires. 1 : Les rgles spcifiques Elles trouvent leur fondement dans la dclaration des droits de lhomme de 1789 aux arts 14 ( Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement d'en suivre l'emploi, et d'en dterminer la quotit, l'assiette, le recouvrement et la dure ) et lart 15 qui dispose que la socit est en droit de demander des comptes tout agent public de son administration . Dans la constitution de 1958, les arts 47 et 47-1 posent le principe de lintervention de la Cour dans le contrle de lexcution des budgets publics. Ces articles constitutionnalisent de faon implicite la responsabilit des comptables publics. Les fondements de la LOLF du 1er aot 2001 par la LOLF du 12 juillet 2005. La mise en uvre des rgles de la comptabilit publique est faite par : -Les lois de finances annuelles, qui prvoient le budget et qui peuvent prvoir des dispositions lgislatives, cest--dire des dispositions permanentes, comme par exemple la loi de finances du 23 fvrier 1963 qui organise la responsabilit des comptables publics. -La loi du 2 mars 1982(droits et liberts des communes, rgions et dpartements) cre les chambres rgionales des comptes et prvoit le jugement des comptes des comptables publics locaux. Cette disposition est reprise dans le Code des juridictions financires et dans le Code des collectivits territoriales modifi en dernier lieu par lordonnance du 26 aot 2005 relative la simplification et lamlioration des rgles budgtaires applicables aux collectivits territoriales. Lessentiel des rgles sont imposes par le Ministre des Finances. 2 : Les rgles poses par le Ministre des finances Les rgles relatives lexcution des budgets publics rsultent toutes des rglements pris linitiative du Ministre des Finances. Les rgles rsultent donc de rglements pour une raison juridique : Comptabilit publique

9 les rgles de comptabilit publique nappartiennent pas au domaine de la loi (art 34), car elles ne concernent que des rapports internes ladministration. Il y a une galement une raison politique : linfluence des services financiers et le monopole impos par le ministre des finances. Les rglements adopts privilgient une suprmatie administrative, ils illustrent le triomphe du pouvoir administratif sur le pouvoir politique, triomphe qui date de 1822 avec Villle, Ministre des Finances qui devient prsident du Conseil. Il dcide que le Ministre des finances doit tre au premier rang et le poste de prsident du Conseil le plaait dans une position de force par rapport aux autres ministres, notamment les ministres de la guerre et de la marine, qui staient opposs ce que l ministre des finances contrle leur gestion et leur comptabilit. Cest une vritable mainmise sur les ministres et le contrle des ministres et cette mainmise place le Ministre des finances dans la position dune administration gnrale de lEtat, dun contrleur des ministres. Cest aussi une victoire sur le Parlement : dans la logique du rgime dmocratique, le pouvoir financier appartient au Parlement. Cest la logique rvolutionnaire, logique qui avait donn au Parlement le pouvoir financier et le contrle du budget. Par exemple la Constitution du 5 fructidor an III cre deux commissions parlementaires permanentes de Trsorerie et de comptabilit. Aux Etats-Unis le pouvoir financier est donn au Congrs (art 1 de la constitution amricaine) et le prsident amricain se voit confier lexcution comptable. Mais cette architecture confrait trop de pouvoir au Snat et en 1921 (Budget and Accounting Act) un acte du Congrs donne au prsident linitiative en matire budgtaire et on prvoit le GAO (General Control Act), une sorte de cour des comptes lgislative et donc un organe du Congrs qui contrle lexcution des oprations financires et les comptables. En 1994 un organe supplmentaire de contrle (CBO : Control Budget Office) est cre pour amliorer le pouvoir dexpertise du Congrs. En France, il y a des solutions diffrentes mais le Ministre des Finances reste seul : il y a eu plusieurs tentatives pour lutter contre lhgmonie de Bercy. Sous Sguin, loffice parlementaire dvaluation des politiques publiques (OPEPP) est cre en 1996, visant amliorer le pouvoir dexpertise des parlementaires. Il est tomb en dsutude et remplac par Fabius par la Mission dvaluation et de contrle qui produit des rapports et a notamment particip llaboration de la LOLF. Lobjectif est double : instaurer les pouvoirs du Parlement et amliorer la gestion publique en assouplissant les rgles au profit de chaque ministre qui devient ministre des finances de son ministre. Mais il existe tout de mme une aberration, comme lindpendance de la Banque de France, linstitutionnalisation et lindpendance de la BCE. 3 : Les rgles techniques L'essentiel des rgles juridiques a t pos par un dcret du 29 dcembre 1962 portant rglement gnral sur la comptabilit publique (dcret du centenaire). Il va remplacer un dcret imprial de 1862 rdigs entirement par Audiffret. Un dcret du 29 dcembre 1992 (dcret du trentenaire) va modifier le dcret du centenaire. Mais ces rgles juridiques sont compltes par un important pouvoir rglementaire du Ministre des finances qui prend la forme darrts, de circulaires (art 49 et 50 du dcret). Ces rgles techniques concernent les oprations financires et leur mode de prsentation de comptabilit (art 49 et 50 du dcret de 1962). Les dispositions en vigueur ont t compltes par un dcret du 21 mai 2004, avec ladoption de rgles relatives la comptabilit gnrale. La LOLF impose ct de la comptabilit budgtaire une comptabilit gnrale dexercice qui doit tenir compte de lensemble du territoire. Les rgles techniques, pour lEtat, font lobjet dinstructions MF du 29 octobre 1987. Pour les collectivits locales, les rgles techniques doivent sinspirer du plan comptable gnral : art 52 du dcret de 1962. Ces rgles ont t formalises pour les communes dans linstruction M14 en vigueur duis le 1er janvier 1997, pou les dpartements dans linstruction M52 (1er janvier 2004)et pour les rgions Comptabilit publique

10 linstruction M71. Pour les service publics locaux il sagit de linstruction M4, la comptabilit publique des tablissements publics administratifs nationaux est rgie par linstruction M9.1 et celles des EPIC par linstruction M95 qui prvoit que la comptabilit de lEPIC doit suivre les rgles de la comptabilit commerciale. 4 : Les rgles de droit public Ces rgles mettent en cause des prrogatives de puissance publique ; toutes les rgles de droit public sont des rgles de droit administratif. Mais ces rgles de la comptabilit publique au sein du droit administratif se sont constitues en une discipline propre quon tudie avec le droit budgtaire et le droit de finances publiques. Ces rgles prsente des particularits : -Ce sont des rgles de forme qui rglementent des rapports internes ladministration et qui ne sappliquent quaux agents publics chargs des oprations financires. Ainsi, lintrieur de ladministration, ce ne sont pas des droits et obligations rciproques mais des procdures et des comptences : la comptabilit publique fixe les voies et moyens de ralisations des droits et obligations. Il y a galement des rgles de forme qui simposent aux agents chargs des oprations financires. -Ces rgles de la comptabilit publique ont une sanction propre, elles ne connaissent pas le recours pour excs de pouvoir, le recours en annulation des actes illgaux ni le recours de plein contentieux. La seule sanction est une responsabilit personnelle, pcuniaire et disciplinaire des agents dexcution. Cette responsabilit est mise en uvre devant des juridictions spciales relevant du Conseil d'Etat par la voie de cassation : Cour des comptes, Chambre rgionale des comptes, Cour de discipline budgtaire et financire.

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TITRE II

LVOLUTION DU DROIT DE LA COMPTABILIT PUBLIQUE


CHAPITRE I

LIMPLANTATION DE LA COMPTABILIT PUBLIQUE


Le droit de la comptabilit publique sest dvelopp la priode classique des finances publiques au XIXe sicle comme lment structurant de lEtat nation la franaise. Mais cest la monarchie captienne qui a permis dans un premier temps la mise en place dune organisation financire centralise. La rpublique franaise est lhritire de la monarchie captienne et y a mis le point final. I/ Lorigine de la comptabilit publique A lorigine, la comptabilit publique sest dveloppe avant le droit budgtaire pour une raison simple : le droit budgtaire est issu du principe de consentement limpt. Or La coutume au Moyenge exige que le roi vive du sien (du produit de son domaine) sans avoir demander dautorisation ses sujets. Pendant cette priode, le pouvoir avait un caractre domestique : toute puissance procde de lengendrement mais aussi un caractre patrimonial : les rois sont ns pour possder tout et pour commander tout (Louis XIV). Philippe Auguste a t le premier avoir pris lhabitude de convoquer les barons du royaume quand il manquait de ressources pour lever les impts ncessaires et cest donc partir de cette poque quest cre le consentement limpt (principe dj consacr en Angleterre). Le roi vit ici toujours du sien et cest avec de la gestion de son domaine que vont natre les rgles comptables. Philippe le Bel fut le premier artisan de lunit franaise et a mis en place les structures essentielles dune comptabilit publique appuye sur une institution financire centralise place sous lautorit dun surintendant : Enguerrand de Marigny (Colbert le sera sous Louis XIV). Son deuxime fils Philippe V le Long perfectionne ce systme et met en place une juridiction spciale, la Chambre des comptes, juridiction spciale charge de contrler la comptabilit du royaume (1318). Il met galement en place des rgles de comptabilit publique et il pose un certain nombre de principes : -Le principe dannualit : chaque mois il est fait au roi en Grand conseil un rapport sur ltat du Trsor, la situation des finances lui est prsente une fois par an. -Le principe dunit budgtaire : les trsoriers rendent compte de leur gestion au roi tous les six mois dans un compte unique sans laisser aucun article part -La sparation ordonnateur/comptable : les clercs du Trsor sont tenus de jurer sur les Saints Evangiles, sous peine de rvocation, quils ncriront aucun article de recette ni de dpense si lopration nen a t faite par lchangeur des trsors. Franois Ier cre lpargne : cest la mer laquelle toutes les recettes gnrales et particulires doivent se rendre . Cest lbauche du principe de lunit de caisse, dunit de trsorerie. LEpargne deviendra sous Louis XIV le trsor royal. Jusqu Louis XIV, lEtat en formation est un Etat de justice (forme de lEtat dorigine). La justice attire elle toutes les autres fonctions de lEtat et le personnage le plus important est le chancelier et les parlements judiciaires. Mais Louis XIV va substituer lEtat de justice lEtat administratif avec Colbert en 1661 qui a le contrle gnral des finances. Ladministration des finances va attirer elle toutes les autres fonctions de lEtat. Comptabilit publique

12 Aprs Louis XIV, la comptabilit publique va se perfectionner au XIX sicle. II/ La priode classique de la comptabilit publique Au XIXe sicle le droit de la comptabilit publique se dveloppe en mme temps que le droit budgtaire et sont poses les rgles de la comptabilit publique qui rgissent lexcution du budget pour permettre un contrle des services financiers sur la rgularit juridique et financire des oprations, et sur la conformit de celles-ci aux autorisations donnes par le Parlement. Ces principes ont t poss par : -La loi du 15 mai 1818 partir de laquelle sest dveloppe la loi de compte, anctre de la loi de rglement. Lide est que cest le Parlement qui contrler lexcution du budget. On cr galement la caisse des dpts et consignations. -Lordonnance du roi du 14 septembre 1822 concernant la comptabilit et la justification des dpenses publiques. Ce texte est considr comme texte fondateur de la comptabilit publique moderne. Avec ce texte le contrle de lexcution du budget passe au Ministre des finances. -Lordonnance du roi du 31 mai 1838 portant rglement gnral sur la comptabilit publique. Luvre de codification est rdige par le marquis dAudiffret (directeur gnral de la comptabilit publique). -Le dcret imprial du 31 mai 1862 portant rglement gnral sur la comptabilit publique, qui restera en vigueur pendant un sicle : cest la sparation ordonnateur / comptable et le contrle des comptes par le Ministre des finances. Ces textes dfinissent la comptabilit publique dans des termes qui ont volu.
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CHAPITRE II

LVOLUTION DE LA DFINITION DE LA COMPTABILIT PUBLIQUE


Les textes du XIXe sicle dfinissent la comptabilit publique comme tant un ensemble de rgles relatives la gestion des deniers publics. Cette dfinition est actuellement insuffisante car lvolution a t marque par une restriction du domaine de la comptabilit publique et une extension de son objet. I/ La restriction du domaine de la comptabilit publique A lorigine, durant la priode classique, la comptabilit publique ne se distinguait pas du droit budgtaire et la comptabilit publique avait un domaine large, qui incluait la prparation et le vote du budget : la comptabilit publique cest tablir des rgles qui sappliquent au vote, lexcution et au contrle des budgets publics (Victor Mac). Aussi la conception du dcret du 31 mai 1862 qui rcapitule lensemble des rgles de comptabilit publique, toutes les dispositions constitutionnelles et lgislatives relatives au vote, prparation et prsentation des lois de finances. Cette conception avait une influence sur lorganisation des services financiers : il ny a pas de direction du budget, la direction de la comptabilit publique prparait et assurait lexcution du budget. Aim Trescaze, fonctionnaire du Ministre des finances a dclar que la direction gnrale de la comptabilit publique est charge de la prparation du budget de lEtat et des lois connectives (lois de finances rectificatives) (cours de comptabilit publique). Actuellement le domaine de la comptabilit publique sest rtrci et toutes les oprations prparatoires la gestion des deniers publics sont exclues. Le droit budgtaire ne sapplique qu lautorisation et la prparation du budget. Le droit de la comptabilit publique concerne lexcution et le contrle des oprations financires. Cette nouvelle conception influe sur lorganisation du ministre des finances : en 1919 la direction du budget prpare le budget des recettes et assure la prparation du budget. En 1998 il sagit de la direction gnrale de la comptabilit publique. De la mme faon les organismes publics secondaires avaient des rgles de comptabilit spcifiques : les tablissements publics administratifs dpendaient du droit budgtaire (dcrets du 9 aot et 10 dcembre 1953) les tablissements publics culturels et professionnels (dcret du 14 juillet 1994). Dsormais les EPA ont leur comptabilit rgie par les arts 151 224 du dcret de 1962 et par des instructions particulires dont la M9-1. Seules les collectivits territoriales et les tablissements publics doivent inclure dans le comptabilit non seulement lexcution et le contrle du budget mais aussi son laboration. II/ Lextension de lobjet de la comptabilit publique Dans la conception classique, la comptabilit publique tait la comptabilit des deniers publics. Ils constituaient la matire mme de la comptabilit publique et appartenaient aux personnes morales publiques : Etat, collectivits territoriales, tablissements publics (Trescaze). Mais ces deniers publics sont constitus par des fonds et valeurs : -les fonds : ce sont des fonds de caisse, constitus despces, de numraire, de liquidits primaires, montaires, constituant ainsi la monnaie (fiduciaire, scripturale, divisionnaire). Ce sont donc les actifs financiers parfaitement liquides permettant le paiement sans dlai ; ce sont aussi les disponibilits, les moyens de paiement ayant cours lgal et un caractre libratoire. -les valeurs : ce sont les valeurs de portefeuilles (titres de dettes, de crances) qui peuvent rapidement et facilement devenir liquides, constituant ainsi des deniers par anticipation car ils autorisent se procurer Comptabilit publique

14 des fonds par prsentation lescompte (bons du trsor, traites, ). Ce sont donc des actifs mobilisables, des actifs secondaires, des valeurs tenant lieu despce : Conseil d'Etat Ministre de lIntrieur c/ Chasteau du 5 mai 1982. Seuls les fonds et valeurs sont soumis la comptabilit publique. Les valeurs inactives, des titres non mobilisables qui servent faire la preuve de lacquittement de la crance, sont assimiles la comptabilit des matires, ainsi que les immeubles, objets mobiliers et matires. Ces biens font en effet lobjet dune comptabilit spare (les produits des immeubles sont par contre intgrs la comptabilit publique). Dans la conception classique, la gestion des immeubles ntait soumise au rgles de comptabilit publique que pour le pcuniaire. Actuellement le dcret du 29 dcembre 1962 (rglement gnral de la comptabilit publique) tablit lobjet de la comptabilit publique incluant ct des fonds et valeurs appartenant aux organismes publics les fonds et valeurs confis aux organismes publics les deniers privs qui obissent aux mme rgles que les deniers publics (ils ne sont pas soumis aux rgles du contrat de dpt du Code civil) car ils deviennent, en entrant dans les caisses de lEtat, des deniers publics charge de restitution, il sagit des dpts, consignations (jusquen 2002 le Trsor public faisait commerce de banque). Il inclut aussi les deniers dtenus par les fournisseurs, entrepreneurs, soumissionnaires de marchs, lorsquils sont affects par un conseil dadministration une mission qui sexerce dans le cadre dun service public. On a ajout un critre organique un critre matriel, laffectation une mission de service public (consquence de la LOLF). Le dcret inclut galement la gestion de tous les biens des organismes publics : biens immobiliers, objets, mobiliers et les matires Cette extension a une porte variable selon les organismes concerns : -Pour lEtat cette extension restait largement thorique car le dcret ne contient aucune disposition pratique et la prsentation technique de la comptabilit publique fait une large place aux fonds et valeurs et une place rsiduelle pour la contre-valeur des biens non pcuniaires (Code du domaine de lEtat). Mais depuis, la LOLF tend le champ dintervention de la comptabilit publique pour permettre une meilleure prise en compte du patrimoine. La comptabilit publique devra dornavant permettre de mesurer les rsultats dexcution, la performance de laction publique (ce qui ressemble beaucoup la comptabilit prive). Elle doit galement assurer une information transparente sur les finances de lEtat et sur son patrimoine. La comptabilit publique ne doit donc plus tre une comptabilit budgtaire comme ctait le cas jusqualors (comptabilit de caisse, dencaissement, ), elle doit tre galement une comptabilit gnrale dexercice qui vise dcrire la situation patrimoniale de lEtat. Cest donc ici une redfinition des rgles de la comptabilit publique opre par la LOLF. -Cette extension est plus efficace pour les organismes publics secondaires, car leur comptabilit doit inclure les biens non pcuniaires pour leur contre-valeur pcuniaire. Mais la porte varie en fonction des organismes. Elle ne sapplique vraiment quaux tablissements publics caractre commercial et industriel car leur comptabilit est aligne sur la comptabilit prive. Pour les autres organismes publics secondaires, leur comptabilit doit inclure les biens non pcuniaires pour leur contre-valeur pcuniaire, mais sans en tirer toutes les consquences de la comptabilit prive : lvaluation du patrimoine est difficile faire, leurs biens tant en gnral inalinables. De plus ces organismes ne peuvent pas faire faillite. Le seul quilibre qui simpose eux est un quilibre de caisse. Ceci dit les nouvelles dispositions imposent aux collectivits locales un alignement aussi troit que possible sur la comptabilit prive. Par exemple les nouvelles dispositions imposent aux organismes publics secondaires le principe dun amortissement obligatoire, qui ne porte ni sur la voirie dpartementale ni sur les btiments publics communaux (pour viter une fiscalit trop lourde : loi du 22 juin 1994 pour les communes et loi du 12 fvrier 2003 pour les dpartements), mais qui porte sur tous les biens susceptibles de se dprcier. Les collectivits locales doivent donc connatre des dotations aux provisions et aux amortissements, qui ont le caractre de dpenses obligatoires (liste des dpenses obligatoires : art L2321-2, modifi par lordonnance du 26 aot 2005 qui a ajout un 28me concernant les communes de moins de 350 habitants). Cet effort dalignement ne pourra jamais tre complet, car les Comptabilit publique

15 finances publiques gardent une spcificit avec les biens inalinables , quilibre de caisse , prrogatives de puissance publique , la satisfaction de lintrt gnral . Le contenu de la comptabilit publique a pour objectif dtablir des rgles de procdure dexcution et den contrler le respect et dassortir de sanctions les manquements la rgularit et ces objectifs sont atteints par la mise en uvre dun principe : le principe de sparations des ordonnateurs et des comptables. Les finances publiques ne visent pas le profit mais lintrt gnral.

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PARTIE I

LA DUALIT DES AGENTS DEXCUTION


Toute organisation comptable publique repose sur le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables pour assurer lexcution du budget. Le principe repose sur la distinction des fonctions : lart 3 du dcret distingue deux domaines daction trs diffrents, lopportunit (ordonnateurs) et la rgularit (comptables). Lexcution du budget suppose lexistence dadministrateurs placs la tte des administrations, et qui sont chargs des dpenses et recettes en leur qualit dordonnateurs. Lexcution exige lexistence dun corps particulier de fonctionnaires, les comptables publics, tous rattachs au Ministre des finances et qui interviennent pour manier les deniers publics. Ce principe a t rig pendant la Restauration par Villle pour permettre au Ministres de finances dimposer son hgmonie sur lensemble des services financiers.

TITRE I

LES ORDONNATEURS
Ils sont seuls comptents pour assurer lensemble des oprations administratives de lexcution des dpenses et des recettes dans les conditions prvues par lart 5 du dcret de 1962 et sont soumis une responsabilit qui est en principe trs lourde.

CHAPITRE I

LA QUALIT DORDONNATEUR
Il sagit des chefs de service des administrations ou les responsables des organismes publics (art 6 du dcret). Les ordonnateurs sont des administrateurs actifs formant une catgorie htrogne. Leurs fonctions ne sont que le prolongement de leurs fonctions administratives et politiques. On distingue les ordonnateurs principaux des ordonnateurs secondaires. Leur rle a t considrablement modifi par la LOLF et on distingue les ordonnateurs principaux des ordonnateurs secondaires. I/ Le rle des ordonnateurs Ils doivent mettre en uvre une politique, faire des choix, avoir des initiatives ; ils agissent en fonction de considrations dopportunit. Lordonnateur sera jug avant tout sur ses rsultats : soit il russit, soit il choue (pour la rgularit : cest avoir tort ou raison). Le dcret du 9 aot 1953 (qui nest plus en vigueur) dcrit ce rle comme actif, lordonnateur dispose de linitiative politique. Les plus importants sont les ministres. Ils sont galement responsables : par exemple un ministre rpondra de ses actes devant une assemble lue (responsabilit rarement mise en cause). Leurs comptences sont dfinies par lart 5 du dcret de 1962 : les ordonnateurs prescrivent lexcution dpenses et recettes. A cet effet ils constatent les droits des organismes publics, liquident les

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17 recettes, engagent et liquident les dpenses : ils assurent lensemble de la phase administrative de lopration financire. Mais les fonctions dordonnateurs ne doivent pas tre confondues avec celle dadministrateur : -Les ordonnateurs sont seuls comptents pour mettre des ordres de recettes et de dpenses. -Ladministrateur est responsable de ladministration, de la politique, il assure aussi bien la gestion dun service public et des attributions financires que le complment de leurs attributions administratives. Ladministrateur-ordonnateur peut tre second par des fonctionnaires qui nont pas la qualit dordonnateur mais qui peuvent exercer des fonctions dadministrateur. Ces fonctionnaires interviennent dans les fonctions de lordonnateur : ils vont procder lengagement de la dpense, liquider les droits, constater les dpenses et dans certaines administrations ou tablissements publics ce sont les comptables publics eux-mmes qui assurent la direction des services financiers : il y a ici une altration une principe de la sparation. Les dispositions de la LOLF modifient le rle de lordonnateur qui nest plus seulement un administrateur mais un manager public. Elles multiplient aussi les ples de responsabilit financire : dornavant les crdits seront mis la disposition des ministres et ceux-ci devront dfinir les programmes et devront choisir des responsables de programmes : les directeurs financiers et les ministres^^. Les programmes sinscrivent dans la nouvelle nomenclature budgtaire : les missions relvent de diffrents ministres pour regrouper les programmes qui servent mettre en uvre une politique dfinie. Les crdits ne sont pas des fonds mais des sommes dargents avec une autorisation de dpense spcialise par programme. Un programme est un ensemble de crdits destins mettre en uvre un ensemble dactions relevant dun mme ministre et auquel sont associs des objectifs devant tre dfinis en fonction de finalits dintrt gnral et auquel sont associs des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation. Les responsables de programme sont la tte dun ensemble de crdits. Ceux-ci sont fongibles et un management efficace suppose pour les responsables de programmes plus de marges de manuvre, une fongibilit des crdits (libert), et une responsabilit des responsables de programmes quant leurs objectifs dfinis par le ministre. (entre 5 et 10 par action). Il y a trois sortes dobjectifs : un objectif socio-conomique, un objectif defficacit et un objectif de qualit. Par exemple la mission de recherche et de lenseignement suprieur se voit attribuer un programme, la formation suprieure des recherches universitaires dont lobjectif est de rpondre aux besoins de qualification suprieure. Lindicateur de performance est le diplme aprs trois ans de formation. Les managers doivent dlguer aux responsables des programmes qui dlguent leur tour la gestion des programmes en constituant des budgets oprationnels de programmes : en service dconcentr cest le budget local. Le responsable de ces derniers doivent leur tour chercher optimiser les crdits qui leur sont confis et sengagent sur des rsultats. Cette nouvelle forme de management public suppose une responsabilit effective chaque niveau (et un salaire au mrite) et un contrle de gestion efficace, lassociation de personnels et un dialogue de gestion efficace : il sagit dun processus dchange entre un niveau administratif suprieur et un niveau subordonn. Lobjectif final du dialogue de gestion est la facilit, la participation et linitiative tous les niveaux. II/ La classification des ordonnateurs Selon lart 6 du rglement de la comptabilit publique il y a deux catgories : les ordonnateurs principaux et les ordonnateurs secondaires. 1 : Les ordonnateurs principaux Ils sont la tte des administrations de lEtat et des organismes publics secondaires Comptabilit publique

18 A/ Les ordonnateurs principaux de lEtat Il ny a pas de vritable dfinition ; lart 9 indique seulement les ministres ordonnateurs principaux de lEtat . On peut donc considrer que sont ordonnateurs principaux les personnes auxquelles les autorisations budgtaires, les crdits sont directement ouverts tous les ans par la loi de finances. La centralisation les ordres de dpenses, la gestion des crdits au sein des dpartements ministriels permet au ministre de grer les dpenses et les recettes du budget gnral, des budgets annexes et des comptes spciaux du trsor. Elle permet aussi de dfinir des politiques, didentifier des politiques dans des programmes, de fixer des objectifs, dassocier les indicateurs et une premire valuation des rsultats. Elle lui permet galement de dlguer des crdits, des responsabilits pour piloter la mise en uvre oprationnelle et de rendre des comptes au Parlement. (Lobjectif de la LOLF est de restaurer le pouvoir du Parlement.) Il peut exister dautres ordonnateurs principaux : des fonctionnaires qui sont des chefs de service, qualit attribue par les rglements de ces services (art 63 et 64 du dcret de 1962). Le nombre dordonnateurs principaux est variable en fonction du ministre. Certains ministres sont ordonnateurs principaux de plusieurs budgets parce que le budget est divis entre les ministres et affecte des crdits des services qui nont pas la qualit de dpartement ministriel. Cest au Ministre des finances quil y a le plus dordonnateurs principaux car le Ministre des finances diriges les services financiers (directeur du budget, directeur gnrale de la comptabilit publique, directeur gnral des impts, directeur gnral du trsor). Le ministre des finances gre le budget des charges communes et ce budget est ventil entre un certain nombre de services qui ont leur tte un ordonnateur principal. B/ Les ordonnateurs principaux des organismes publics secondaires Il sagit des collectivits territoriales. Lordonnateur principal est un agent responsable de la collectivit territoriale : le maire pour la commune, le prsident du Conseil gnral du dpartement, le prsident du Conseil rgional pour la rgion. Avant 1982 lordonnateur principal du dpartement tait le prfet du dpartement et pour la rgion il sagissait du prfet de rgion. En 1982 il y a eu transfert du pouvoir financier du prfet vers le chef de lexcutif rgional ou dpartemental. Il sagit aussi des tablissements publics : lordonnateur principal est une personne responsable de ltablissement, c'est--dire le prsident ou le directeur en gnral (art 154 pour les EPA et 191 pour les EPIC, dcret de 1962). Et lorsque les tablissements publics nont pas dautonomie, lordonnateur principal est lagent du ministre des finances. Lordonnateur principal des organismes publics secondaires gre les crdits qui lui ont t ouverts par son conseil dlibrant. Les crdits de lEtat sont grs par le prfet, ordonnateur secondaire. 2 : Les ordonnateurs secondaires Ce sont les administrateurs de lEtat ayant la qualit dordonnateur et qui ne sont pas ministres. Ils exercent leurs comptences es qualit (=attach ses fonctions, exercer les fonctions des ordonnateurs secondaires)), c'est--dire quils reoivent une dlgation pour grer ses autorisations budgtaires. A/ La qualit dordonnateur secondaire Lordonnateur secondaire gre les crdits qui lui ont t dlgus par lordonnateur principal. Donc la qualit dordonnateur secondaire est lgalement rattache des fonctions dtermines. Un agent public est ordonnateur secondaire quand il est investi de ses fonctions (art 64 du dcret de 1962). Actuellement le prfet est dsign comme ordonnateur secondaire de droit commun des services dconcentrs de toutes les administrations de lEtat, au sein des circonscriptions rgionales et Comptabilit publique

19 dpartementales, depuis le dcret du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs des commissaires de la rpublique, qui accompagne la dconcentration (qui elle-mme renforce les prrogatives des autorits de droit commun). Avant chaque responsable des services de lEtat tait ordonnateur secondaire et le prfet ne ltait que pour les services du ministre de lIntrieur. Cette rgle a t reprise par le dcret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des prfets : le prfet exerce sa comptence sur lensemble des services dconcentrs de lEtat dans sa circonscription, pouvoirs qui sexercent mme sur les autorits administratives autonomes comme les recteurs dacadmie. Le prfet est donc responsable des actes financiers des recteurs : il peut les voquer et faire lui-mme ces actes financiers. Cette affirmation de principe doit tre nuance : le prfet ne peut pas tout faire, il doit dlguer (condition du management public) et les autorits administratives dconcentres (recteurs) continuent dexercer des responsabilits financires. Par ailleurs le dcret de 2004 prvoit dans son art 33 que lexcution des dcisions directement lies lassiette ou au recouvrement des impts et des autres recettes publiques est ralise au niveau local par les agents du Ministre des finances : ce sont donc des ordonnateurs secondaires. Il existe dautres ordonnateurs secondaires, notamment dans les administrations dEtat, dans les administrations centrales o les chefs de service sont ordonnateur secondaire comptence nationale. A ltranger, les ordonnateurs secondaires de droit commun sont les ambassadeurs responsables de lexcution des recettes et dpenses publiques ltranger. Dans les armes les ordonnateurs secondaires sont le responsable du commandement aux armes et le responsable financier des comptes de commerce (qui retracent les oprations financires de service de lEtat et qui ont, titre accessoire, ont une activit industrielle). Le dcret de 1962 prvoit que dans certains cas des EPA ou EPIC peuvent avoir eux-mmes des ordonnateurs secondaires. Il sagit par exemple des universits (loi du 6 janvier 1984) : les facults sont dpouilles de leur personnalit juridique mais leur individualisation est plus ou moins pousse. Ainsi les IUT ont une large autonomie financire : le directeur de lIUT est de droit ordonnateur secondaire de son institut et tient sa comptence de la loi (ce nest pas un ordonnateur principal). Les facults ont une individualisation moyenne : elles disposent dune autonomie pdagogique et scientifique. Les centres de recherches sont les moins autonomes. Il ny a jamais dordonnateur secondaire dans les collectivits territoriales. B/ La dlgation de crdits Lordonnateur secondaire sinscrit dans la nouvelle forme de management public qui instaure une vritable chane de responsabilit et qui impose pour russir une vritable politique de dlgation de crdits : Ministres responsables de programmes (RPROG) responsables du budget oprationnel de programme (RBOP) aux responsables dunits oprationnelles (RUO, unit lmentaire dexcution des crdits). Le dcret de 2004 prvoit la possibilit pour les prfets, afin de permettre la conduite dactions communes pour crer des ples de comptences, de crer une dlgation interservices la tte de laquelle il va placer un responsable : le dlgu interservices quil peut dsigner comme ordonnateur secondaire dlgu (OSD). A linverse une unit lmentaire oprationnelle doit obligatoirement rpondre un OSD. Lordonnateur secondaire exerce ses fonctions es qualits parce quil a reu du ministre une ordonnance de dlgation. Il sagit dune dlgation de comptences, de pouvoir, c'est--dire le fait pour une autorit de se dessaisir dans les limites lgales dune partie de ses attributions au profit dune autre autorit qui les exerce sa place. Donc le dlgu est considr comme lauteur rel de lacte, la dlgation dessaisit lautorit suprieure (le ministre) qui ne peut plus rvoquer les affaires soumises cette dlgation, elle perd tout contrle, toute responsabilit, sur la comptence dlgue. Par consquent lordonnateur secondaire doit rpondre personnellement de son action (art 7 et 9 du dcret de 1962). Comptabilit publique

20 Il sagit dune dlgation dautorit autorit, elle est impersonnelle et se maintient mme si le dlgu ou le dlgant change. Cette dlgation subsiste : mme sil est rvoqu, le dlgu se retrouve dans un statut particulier qui se dtache du statut juridique et hirarchique dorigine. Cest une dlgation limite : les attributions du dlgu doivent tre limites. Sa comptence gographique doit tre limite sa circonscription administrative et gre un montant limit de crdit. Une autorit suprieure ne peut dlguer quune partie de ces fonctions, la dlgation totale tant prohibe : arrt du Conseil d'Etat du 13 mai 1949, Couvrat. Lordonnateur principal peut dlguer sa comptence et sa signature. Lordonnateur ne peut pas dlguer sa propre comptence mais seulement sa signature : cest le fait pour une autorit dhabiliter dans les limites lgales un autre agent exercer concurrement avec elle une ou plusieurs de ses fonctions. Les ordonnateurs dlgus grent par dlgation de lordonnateur secondaire. Les autorisation budgtaires cest--dire les crdits ouverts concurramment avec eux sous la responsabilit de lordonnateur secondaire (art 6 du dcret de 1962). Les dlgations de signatures sont rglementes. Le dlgu nexerce pas ses fonctions es qualit (pas de dlgation de comptence) et il est rvocable la qualit ad nutum du dlgant. Ce nest quun collaborateur de lordonnateur secondaire. Les ordonnateurs supplants sont des agents de ladministration dsigns lavance pour ventuellement exercer les fonctions de lordonnateur en cas dabsence ou dempchement de lordonnateur en titre. Lempchement est limpossibilit effectivement constate pour une autorit administrative dexercer ses fonctions (dlgation de signature). Les ordonnateurs, une fois nomms, doivent saccrditer auprs des comptables sur les caisses desquelles ils devront assigner leurs ordres de recettes et de dpense (obligation). Lordonnateur et le comptable forment un couple insparable : ils doivent saccrditer lun lautre. Saccrditer signifie que lordonnateur doit informer le comptable de sa nomination et doit lui fournir un exemplaire de sa signature.

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CHAPITRE II

LA RESPONSABILIT DES ORDONNATEURS


Les irrgularits de procdure, les erreurs de gestion engagent la responsabilit de leurs auteurs, ordonnateurs ou comptables. Cette responsabilit doit tre resitue dans le cadre gnral plus gnral de la responsabilit des fonctionnaires. En principe un agent public qui agit dans lintrt du service ne peut pas tre appel supporter sur son patrimoine les consquences dommageables des irrgularits ou erreurs quil a pu commettre. Dans larrt Laruelle de 1951 (GAJA) le Conseil d'Etat considre que les fonctionnaires ne sont pas pcuniairement responsables de leurs fautes de service. En revanche les agents publics, dans leur responsabilit financire, subissent une responsabilit exorbitante du droit commun. La responsabilit des agents qui interviennent dans le budget est proclame loccasion de faits qui ne sont que des fautes de service. Il sagit dune responsabilit exorbitant car elle est mise en uvre devant des juridictions spcialises (Cour des comptes, chambre rgionale des comptes et pour la gestion de fait devant la Cour de discipline budgtaire et financire). I/ La responsabilit des ministres (les ordonnateurs politiques sont diffrents des ordonnateurs fonctionnaires, art 9) Les ministres encourent les responsabilits que prvoit la constitution dans lexercice de leurs fonctions. Dans les annes 90 la loi du 6 fvrier 1992 ATR (administration territoriale de la rpublique) a tent damliorer laccs aux documents administratifs et damliorer les mesures de publicit des documents financiers et budgtaires. La loi Sapin sur la prvention de la corruption du 29 janvier 1993 tente damliorer les conditions des contrles financiers et les conditions de mise en jeu de la responsabilit des lues. La loi 27 juillet 1993 cre une juridiction spciale : la Cour de justice de la Rpublique pour mettre en cause les ordonnateurs politiques, cest--dire les ministres. La responsabilit des ministres peut tre pnale, politique et pcuniaire. 1 : La responsabilit politique Il sagit des arts 49 et 50 de la Constitution de 1958. Mais cette responsabilit politique nest jamais applique car il y a une disproportion entre une irrgularit financire et le renversement du gouvernement. Mais les ministres sont investis de nouvelles responsabilits, ils doivent tre des managers publics, dfinir des politiques, des objectifs et associer des indicateurs de performances. Il y a un contrle de ses actions Certains proposent dinstaurer une censure individuelle qui permettrait au Parlement deffectuer un contrle comme en Hollande. Le Parlement pourrait provoquer la dmission du ministre mais pour prserver les intrts suprieurs, le Premier ministre pourrait dcider dengager la responsabilit collective du gouvernement. 2 : La responsabilit pnale Pour les ministres, les actes accomplis en-dehors de leurs fonctions relvent des tribunaux ordinaires. La jurisprudence du Conseil constitutionnel estime que le Prsident de la rpublique a une immunit totale et absolue.

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22 Dans lexercice de leurs fonctions, le principe de leur responsabilit pnale est affirme par lart 10 de la Constitution et au plan financier le principe de leur responsabilit pnale par la loi du 10 aot 1922 dans son art 9 (actualise) qui indique le dpassement des crdits par un ministre est un crime de forfaiture. Cette responsabilit pnale des ministres en matire financire ne pouvait pas sappliquer jusquen 1994 car les ministres, dans lexercice de leurs fonctions, relevaient de la comptence de la Haute cour de justice qui na jamais eu se prononcer sur la responsabilit pnale des ministres. La cration en 1993 de la Cour de justice de la Rpublique qui permet de mettre en cause la responsabilit pnale des ministres dans lexercice de leurs fonctions. Cette juridiction est compose de trois magistrats lus par la Cour de cassation et 12 parlementaires (6 dputs et 6 snateurs) lus par leurs pairs. Le prsident est un magistrat (il nest pas lu). Cette juridiction peut tre saisie par toute personne pour un crime ou un dlit imput un ministre dans lexercice de ses fonctions. La procdure consiste en une saisine dune commission de requte forme de sept membres lus par la Cour de cassation, le Conseil dEtat et la Cour des comptes ; le prsident est un membre de la Cour de cassation et cette commission dcide de lopportunit des poursuites. Si la requte est recevable, le procureur gnral de la cour de justice de la rpublique prs la Cour de cassation peut dcider de transfrer la commission dinstruction compose de trois magistrats prs la Cour de cassation qui la transmet la Cour qui est lie au Code pnal. Le dossier instruit peut tre transmis la Cour qui peut prononcer toutes les peines pnales (la Haute cour de justice nest pas lie au Code pnal). Laffaire la plus rcente est celle du sang contamin (Fabius). 3 : La responsabilit pcuniaire de leur gestion La loi du 15 mai 1850 (art 9), qui est toujours en vigueur, laisse aux ministres le soin de couvrir financirement les dpenses ordonnes en dpassement de crdits : les dpenses sont la charge des ministres. (donc responsabilit pcuniaire trs lourde). Lart 9 prvoit pour les ministres en matire financire une responsabilit civile spciale : un ministre peut supporter sur son patrimoine les consquences dommageables dune dpense faite sans provisionnement de crdits. Le ministre encourt une responsabilit pouvant tre mise en jeu devant la Cour des comptes qui peut condamner le ministre pour gestion de fait et lobliger au remboursement des sommes indment manies et ces sommes peuvent tre assorties dune amende quivalente au montant des sommes dtournes. II/ La responsabilit des fonctionnaires 1 : La responsabilit traditionnelle Elle peut tre pnale et la loi du 18 aot 1982 tend aux fonctionnaires la responsabilit des ministres. Il sagit dune responsabilit disciplinaire : les irrgularits budgtaires peuvent servir de base une sanction de droit commun de la fonction publique. La loi oblige les ministres (sous peine de voir leur propre responsabilit engage) poursuivre au plan disciplinaire les agents dont les agissements irrguliers auraient t dnoncs par un rfr de la Cour des comptes. Cette responsabilit peut tre pcuniaire si une irrgularit budgtaire constitue une faute personnelle dtachable du service : cest le droit commun de la responsabilit qui sapplique. 2 : La responsabilit devant la Cour de discipline budgtaire et financire A/ Composition et comptences

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23 Il sagit dune juridiction spciale de lordre administratif qui relve du Conseil dEtat par voie de cassation. Cest galement une institution associe la Cour des comptes et la loi du 25 septembre 1948 lincorpore au Code des juridictions financires (art L311-1 et suivants). Cette juridiction est forme de magistrats inamovibles, qui sont issus paritairement du Conseil dEtat et de la Cour des comptes. Elle est prside par le premier prsident de la Cour des comptes (Seguin depuis le 24 juillet 2004), assist de deux conseillers dEtat et de deux conseillers matres la Cour des comptes. Les membres sont nomms par dcret pour 5 ans. Le ministre public est reprsent par le procureur gnral prs la Cour des comptes, assists par des avocats gnraux et un commissaire du gouvernement. La Cour a une comptence trs large : elle stend toutes les personnes qui participent lexcution du budget de lEtat, des collectivits territoriales, aux fonctionnaires et agents civils de lEtat et des collectivits territoriales, aux membres du cabinet des ministres, aux fonctionnaires et agents civils, militaires de lEtat. A titre dexception chappent la juridiction de cette cour les ministres et lus locaux, mme si la loi du 29 janvier 1993 contre la corruption dcide dassujettir les lus locaux la juridiction de cette cour, en cas de rquisition illgale du comptable (refus de payer) et en cas dinexcution dune dcision de justice (art L312-3 du Code des juridictions financires). Echappent galement la Cour de discipline budgtaire et financire les ordonnateurs sils peuvent se prvaloir dun ordre du ministre (art L313-9 du Code). Cest le ministre qui endosse la responsabilit de lordonnateur mais cest une responsabilit illusoire donc les poursuites prennent fin. Sont justiciables de cette cour les administrateurs et agents dorganismes non publics mais soumis au contrle extra-juridictionnel de la Cour des comptes (organismes de scurit sociale, organismes mutualistes), les entreprises lorsque celles-ci nont pas le statut dtablissement public, tous les organismes privs qui reoivent des subventions de lEtat ou toute forme de concours financier de lEtat. Ne sont pas justiciables de la cour les administrateurs lus quand ils nexercent pas les fonctions de prsident et quand ils ne sont pas rmunrs. Elle peut stendre tous les comptables publics mais cela concerne surtout les ordonnateurs. B/ Les irrgularits Il sagit dirrgularits budgtaires : un dpassement de crdits, une excution irrgulire des dpenses et recettes, toutes les manuvres visant accorder un bnfice excessif au cocontractant de lEtat (dans le droit des marchs publics). Les sanctions constituent principalement en des amendes et sont adaptes la situation des agents. Les amendes peuvent correspondre au montant annuel du traitement du fonctionnaire. Ces amendes sont impossibles dfinir. En effet ce ne sont pas des dommages et intrts car elles dpendent de la situation de lordonnateur. Ce ne sont pas non plus des sanctions disciplinaires ou pnales ; lart L1314-8 prvoit que outre ces amendes lordonnateur peut tre poursuivi au plan disciplinaire et pnal. Donc la rgle non bis in idem interdit dtre puni deux fois pour le mme fait donc ce nest pas une sanction pnale mais une sanction suis generis et prsente les mmes caractristiques que les amendes infliges par la Cour des comptes. Ces amendes ont tout de mme une coloration pnale et elles prsentent un caractre subjectif aussi ce caractre impose une protection particulire : commissaire du gouvernement Seban dans larrt du 23 fvrier 2000 du Conseil d'Etat, socit Labor Metal. Cette particularit de coloration pnale rend indispensable une protection qui soit sensiblement quivalente celle dont les personnes concernes joueraient dans un procs pnal. C/ La procdure devant la Cour de discipline budgtaire et financire Elle peut tre engage par des autorits publiques : prsident du Snat, prsident de lAssemble nationale, le Premier ministre, les ministres dont le ministre des Finances (pour tout irrgularit quil aura constat dans nimporte quel ministre) et la Cour des comptes (qui reprsente 100% des saisines de la Comptabilit publique

24 Cour). La Cour peut tre galement saisie par des cranciers en cas dinexcution dune dcision de justice (art L314 du Code des juridictions financires). La procdure est de type inquisitoire, on respecte les rgles du Code de procdure pnale. Le justiciable est directement mis en cause, il peut produire des tmoins, se faire assister dun avocat, les audiences sont publiques. Le Conseil d'Etat, dans un arrt du 30 octobre 1998 Lorenzi (RDP 99 p.635) oblige le Cour respecter le principe de publicit des audiences, en faisant prvaloir les dispositions dun trait (art 6 de la Convention europenne des droits de lHomme) sur le Code des juridictions financires (les audiences de la Cour ne sont pas publiques : art L315-15). Le recours en cassation se fait devant le Conseil d'Etat. Cette Cour rend deux ou trois arrts par an et lobjectif de la LOLF est de la dynamiser

Comptabilit publique

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TITRE II

LES COMPTABLES PUBLICS


La dimension importante de la distinction ordonnateurs/comptables cest lincompatibilit des fonctionnaires qui est consacre par lart 20 du dcret de 1962. Il impose que des agents diffrents des ordonnateurs soient investis des fonctions comptables, ce qui implique lorganisation dun service de comptabilit spcial Les comptables constituent un corps unique de fonctionnaires, comptence exclusivement financire et dpendent du Ministre des finances. Le Ministre des Finances est le chef hirarchique de tous les comptables, ce qui permet dassurer lunit de la comptabilit de lEtat et des organismes publics secondaires. Les comptables publics contrlent toutes les oprations des ordonnateurs lgard desquels ils nont pas de lien de subordination (ils ne sont soumis quau Ministre des finances), et ce contrle est une condition essentielle de la rgularit de lopration financire publique. Cette catgorie est plus homogne que celle des ordonnateurs.

CHAPITRE I

LES COMPTABLES OFFICIELS


Il existe plusieurs catgories mais ils sont tous soumis au mme statut contraignant. I/ La classification des comptables publics Ils son classs selon leurs fonctions et leur hirarchie. 1 : La classification par fonction Tous les comptables nexercent pas les mmes fonctions. En effet certains comptables ne manient pas de deniers publics, tiennent des comptes, des livres, des grands livres : ce sont des comptables dordre. Ainsi lagent comptable central du Trsor Paris centralise dans ses critures comptables toutes les oprations de trsorerie faites par dautres comptables (art 73 du dcret de 1962). Les comptables matires (ou en matire) ne grent pas de deniers publics mais sont chargs dassurer la conservations des biens mobiliers (art 54), grent les denres (comptables militaires, hospitaliers, ). Ils ne relvent pas du contrle de la Cour des comptes mais pas linspection gnrale de ladministration et le contrle gnral des armes. Les comptables deniers (ou en deniers) sont investis de la plnitude des comptences du comptable en matire financire : ils manipulent les deniers publics. Lart 14 du dcret de 1962 distingue les comptables principaux et les comptables secondaires. Les premiers sont directement assujettis au contrle de la Cour de comptes. Les seconds sont subordonns et leurs comptes sont vrifis et ventuellement apurs par le comptable principal et repris dans les comptes du comptable principal.

Comptabilit publique

26 2 : La classification selon la hirarchie A/ Les comptables des organismes publics secondaires Ce sont les comptables des tablissements publics nationaux plus ceux soumis aux rgles des art 156 et suivants du dcret de 1962 : il existe par tablissement public national un agent comptable principal, chef des services de la comptabilit de cet tablissement (CAF par exemple). Les comptables sont nomms par arrt conjoint du Ministre des finances et du ou des ministres concerns ou avec lagrment du Ministre des finances. Pour les EPIC, sauf drogation du rglement, il sagit dun agent comptable principal, nomm par arrt du Ministre des finances sur avis du conseil dadministration de lEPIC. Pour les collectivits territoriales, les comptables sont rgis par les dispositions de la loi du 2 mars 1982 : ce sont des comptables directs du Trsor et prsentent les mmes caractres pour les communes, dpartements et rgions. Selon lart L2431-1 du CGCT, ces comptables sont des comptables principaux, qui sont nomms par le Ministre des finances aprs information du chef de lexcutif local. Ils prtent serment devant la chambre rgionale des comptes et doivent produire tous les ans leur comptabilit devant cette mme chambre qui les contrle par voie darrt. Dans les dpartements et rgions, les comptables locaux ne peuvent pas tre en mme temps comptables de lEtat. Dans les petites communes, cest le comptable de lEtat qui est en mme temps le comptable de la commune : il sagit du receveur percepteur de la commune. Le mouvement de dcentralisation a transfr les fonctions de comptabilit publique de lEtat la comptabilit publique locale. B/ Les comptables de lEtat Ils ne relvent pas tous de la mme administration. 1. Les comptables directs du Trsor Ce sont les comptables de droit commun qui excutent toutes les oprations financires de lEtat, sauf les oprations expressment attribues par un texte dautres comptables. Ils relvent de la Direction Gnrale de la comptabilit publique et cest le rseau du Trsor. Le rle du comptable direct du Trsor est dfini par le dcret du 2 novembre 1998 : il assure le recouvrement des ressources budgtaires, le paiement des dpenses publiques, les oprations de trsorerie qui permettent deffectuer le paiement ininterrompu des dpenses de lEtat. Ils forment une hirarchie, au sommet de laquelle se trouve le Trsorier payeur gnral (TPG), qui se trouve dans le chef lieu du dpartement : le comptable direct du Trsor principal est le TPG de rgion. A Paris, deux comptables exercent les fonctions de TPG : le Receveur gnral des finances et le Payeur gnral du Trsor. Le Trsorier payeur gnral est la tte dune trsorerie gnrale. En dessous il y a le receveur particulier des finances, du chef-lieu darrondissement. Il est en contact avec le public, il a un rle danimation. Il est vou disparatre (55 en 2002, 31 en 2005). Il est la tte dune recette de finances. Encore en dessous il y a le Trsorier qui est la tte dune trsorerie principale (chef lieu de canton). Mais la rforme de Bercy vise supprimer les trsoriers ; il y aura dsormais une permanence dans les locaux de la mairie les jours de marchs, tenue par des agents dots dordinateurs connects au public. 2. Les comptables spciaux du Trsor Ce sont des agents comptables nomms par dcret (contresign par le Ministre des finances), chargs de lexcution doprations particulires de dpenses et de recettes. Cest une comptence financire dattribution (le comptable aux armes est le payeur gnral des armes). Il sagit du payeur Comptabilit publique

27 gnral des armes, le payeur aux armes (comptable secondaire), les comptables des corps de troupe (pas de vritable comptable). Il sagit aussi des comptables de commerce du Ministre de la dfense : il sagit par exemple de lagence comptable du service dapprovisionnement des armes aux produits ptroliers (ce sont des comptes qui retracent des oprations internationales et commerciales titre accessoire par des administrations de lEtat). 3. Les comptables des administrations financires Il sagit des comptables de la Direction gnrale des impts, cre par Bonaparte. Elle a une administration centrale Paris et des services dconcentrs rgionaux et dpartementaux. Ces comptables se subdivisent en receveurs divisionnaires, les receveurs principaux et les receveurs locaux. Le receveur divisionnaire est la tte dune recette divisionnaire : il doit centraliser la comptabilit des receveurs principaux, apporter un soutien aux receveurs principaux dans le recouvrement des impts difficiles recouvrer et recouvrer les impts de la circonscription du chef lieu du dpartement. Il y a deux circonscriptions : -La circonscription foncire avec le centre des impts fonciers qui nont pas de rle de comptable, mais ils assurent la gestion du cadastre et du domaine. La conservation des hypothques a le rle administratif du conservateur, comme la publication des actes des immeubles et ils ont des attributions fiscales : ils recouvrent certaines taxes (taxe de publication foncire). -La circonscription fiscale avec le centre des impts : il na pas de rle comptable et soccupe de lassiette et du contrle des impts directs, des taxes sur le chiffre daffaire et des droits denregistrement. Le receveur principal sont chargs du recouvrement des impts dont la DGI a la charge (essentiellement la TVA, la vignette automobile, la redevance audiovisuelle pour les professionnel). Il sagit galement les comptables de la Direction gnrale des douanes et droits indirects, qui regroupent les receveurs principaux et rgionaux. Ils partagent le recouvrement des impts avec la DGI, sauf la TVA (depuis 1993 avec la mise en place de lUE). Les Ministre des finances peut, par arrt, transfrer une partie des comptences de ces administrations financires des fonctionnaires du rseau du Trsor (Direction gnrale de la comptabilit publique)
[la DGI calcule lassiette, contrle la gestion, tablit la lgislation fiscale et assure le recouvrement des impts indirects, comme la TVA, et la DG des douanes les autres impts indirects]

Lobjet de la rforme est que les administrations financires dtiennent un monopole de recouvrement de toutes les crances fiscales, quil y ait un seul interlocuteur fiscal et que la DGI soccupe de lassiette et la Trsorerie du paiement. Le Trsor (comptabilit publique) soccuperait de la gestion des dpenses publiques et dispenserait conseil aux collectivits territoriales. II/ Le statut des comptables Il est contraignant tant en ce qui concerne linstallation que la discipline et la cessation des fonctions. 1 : Linstallation des comptables Selon lart 16 du dcret de 1962, les comptables publics sont nomms par le Ministre des finances ou avec son agrment. Lagrment peut rsulter de laccord donn par le Ministre ou par le texte ou rglement en vertu duquel la nomination du comptable est prononce. Une fois nomm il ne peut exercer ses fonctions que sil a t install dans le poste comptable qui a lui a t attribu. Cette installation est effectue par les autorits par linstruction gnrale du 16 aot 1966 sur lorganisation du service des comptables publics (IGOSCP, modifie par linstruction gnrale du 3 mars 2004). Pour les comptables spciaux du Trsor linstallation est faite par le directeur gnral de la comptabilit publique. Les comptables directs du Trsor sont installs par le Prfet.

Comptabilit publique

28 Le comptable fait le bilan de la situation du poste comptable et il peut pendant 6 mois formuler des rserves crites et motives sur la gestion du comptable sortant. Linstallation donne lieu la prestation de serment professionnel, devant la Cour des comptes (devant la chambre rgionale des comptes pour les comptables locaux), qui est lacte par lequel les comptables publics jurent de sacquitter de leurs fonctions avec probit et fidlit, se conformer exactement aux lois et rglements qui ont pour objet dassurer linviolabilit et le bon emploi des fonds publics . Lart 17 du dcret de 1962 prcise que la prestation de serment est obligatoire sous peine de sanctions pnales. Linstallation donne lieu aussi une constitution de garanties, qui sont particulires car le comptable doit rendre des comptes : il est donc responsables des comptes. Elles sont poses sont poses par lart 17 (qui concerne essentiellement le cautionnement et les hypothques). La rglementation sur le cautionnement a t fixe par un dcret du 2 juillet 1964 : doit tre constitu pour un montant dtermin, fix par arrt du Ministre des finances ou conjoint du Ministre des finances et du ministre intress (arrt interministriel) . Le montant dpend de limportance du poste comptable gr. A lorigine les comptables pouvaient sacquitter facilement de ces exigences car ils taient traditionnellement banquiers. Mais aujourdhui ils sont fonctionnaires et ne peuvent constituer les sommes dues donc en gnral le cautionnement peut tre constitu par le comptable ou par lengagement dun cautionnement solidaire, reprsente par laffiliation du comptable public une association ou un organisme de cautionnement agre par le Ministre des finances (association des conservations des hypothques). Le cautionnement est entre les mains du Trsor public et sert de garantie la solvabilit du comptable. Lhypothque est un droit rel accessoire qui grve un immeuble, en garantie du paiement de la dette. Elle est constitue sur les biens immobiliers du comptable au profit des organismes dont il est comptable. Elle ne grve pas seulement ses biens mais aussi, sil y a rgime de communaut du mariage, les biens de son conjoint. Cette installation donne lieu une accrditation du comptable auprs de lordonnateur dont il contrle les comptes et le cas chant des autres comptables avec lesquels il est en relation (art 17 du dcret de 1962). Pour les ordonnateurs nationaux pour les dpenses faites aprs ordonnancement il sagit du payeur gnral du Trsor Paris et les ordonnateurs locaux il sagit du TPG du dpartement et pour les dpenses faites sans ordonnancement cest le TPG du lieu o le paiement doit avoir lieu. 2 : La discipline gnrale Les comptables publics sont responsables des fonds et valeurs dont ils ont la charge et doivent mettre en uvre toutes les mesures ncessaires pour assurer la scurit, une protection passive. Ils sont soumis un certain nombre dincompatibilits : -incompatibilit gnrale et absolue avec la fonction dordonnateur. Cest une incompatibilit ancienne pose ds 1821 et est trs large car elle simpose galement au conjoint. Cette incompatibilit souffre peu dexception : dans certains cas lagent comptable peut en mme temps dirige les services financiers et donc joue le rle dadministrateur et est amen engager et liquider les dpenses de lorganisme. Le comptable est donc le collaborateur de lordonnateur. Mais le comptable nest jamais comptent pour signer, mettre les ordonnances ou mandats de paiement. Il y a une autre exception en matire de recette pour le recouvrement certaines recettes pour lesquelles le comptable peut se substituer lordonnateur, comme lhypothse des impts indirects, cest directement le comptable public qui met des ordres de recettes (DG des contributions indirectes). -incompatibilit particulire : les comptables publics ne peuvent ni exercer ni concourir lexercice dune autorit charge de la surveillance des fonctions quils exercent (dcret du 6 juillet 1937). Ils ne peuvent pas tre lus dans tous les dpartements o ils exercent leurs fonctions (art L2122-5 du Code gnral des collectivits territoriales). Les comptables publics sont tenus au secret professionnel sous peine de sanctions pnales prvues lart 226-13 et 14 du Code pnal. Le secret professionnel, selon les arts L103 et suivants du livre des Comptabilit publique

29 procdures fiscales, a un double aspect : il simpose au comptable (cest un devoir) mais il peut tre invoqu par le comptable (droit de se taire). La peine encourue en cas de violation est dun an de prison et 15 000 damende. De plus le comptable public est astreint la discrtion professionnelle qui impose, sous peine de sanctions disciplinaires, de sabstenir de communiquer des tiers, fonctionnaires ou non, nayant pas la qualit au sens des rglements du service, des renseignements acquis grce aux fonctions, ou des pices et documents de service. Sil y a un dtournement de pices, il y a des sanctions pnales Les comptables doivent rendre des comptes. Pour cela ils doivent donc tablir un compte de gestion et le produire tous les ans la juridiction financire ou biens ils sont contrls par les comptables principaux pour les comptables secondaires (et les comptables principaux sont contrls par la juridiction financire). Les comptables publics sont placs dans une position exorbitante de droit commun et bnficient en principe dune indpendance qui les place en-dehors des rgles habituelles de la subordination hirarchique (dcret du 5 fvrier 1979 modifi par le dcret du 1er mars 1993). Cette indpendance est sanctionne par la jurisprudence : arrt de section du Conseil d'Etat du 6 avril 1962 STACI. Cette indpendance est assure par leur statut et rsulte surtout des responsabilits trs lourdes quils assument et chappent donc aux rgles de la dpendance hirarchique. 3 : La cessation des fonctions Comme nimporte quel fonctionnaire, le comptable public cesse ses fonctions, peut tre mis en disponibilit Elle rsulte de la retraite, dcs, mais contrairement aux autres fonctionnaires, ils doivent tre librs de leurs fonctions par lobtention dun certificat de libration qui les libre des garanties. Cette procdure est fixe par les arts 8 16 du dcret du 2 juillet 1964 et seffectue en deux tapes : -Le comptable obtient un certificat de libration provisoire qui lui est dlivr au moment de la reddition des comptes, une procdure qui consiste pour celui qui a gr les intrts dautrui (le rendant) prsenter celui auquel il est du c'est--dire loyant, un tat dtaill des dpenses et des recettes quil a ralis de manire tablir le reliquat ou dbet. Avec ce certificat le comptable nest libr que de la moiti des garanties quil avait constitues (cautionnement. -Aprs que la gestion du poste ait t examine avec attention et quaucun dbet nest susceptible de lui tre imput, na t dcel alors le comptable obtient un certificat de libration dfinitive et la totalit des garanties est libre : quitus de sa mise en dbet. III/ La responsabilit des comptables Cest une grande originalit de notre systme de comptabilit publique : cest une responsabilit particulire, exorbitante du droit commun de la fonction publique qui simpose au comptable dans lexercice de ses fonctions : cette responsabilit personnelle et pcuniaire et est mise en uvre devant les juridictions financires. 1 : la responsabilit personnelle et pcuniaire Elle est dfinie actuellement par la loi de finances du 23 fvrier 1963. Cette responsabilit ne pse que sur le comptable et par extension elle pse sur tous les agents investis dun titre lgal pour exercer certaines attributions des comptables, comme le rgisseur de recettes ou davance. Par extension cette responsabilit pse sur les comptables de fait. Cette responsabilit est personnelle : elle incombe au comptable propre sur son patrimoine et pour sa gestion propre et par extension pour le fait dautrui (comptables subordonns, comptable prcdent, comptable de fait, rgisseur). Cette responsabilit est automatique, sans faute, et est mise en jeu dans des conditions particulires : elle est engage ds que lirrgularit a t constate sous rserve des limitations poses par la loi, notamment en ce qui concerne la rquisition du comptable. Cest une responsabilit objective. Comptabilit publique

30 Cette responsabilit est toujours mise en jeu pour le montant des sommes dtournes ou irrgulirement manies. Elle existe galement raison des prjudices causs lEtat, dabord concernant lintgrit de la caisse : en cas de manques il doit le couvrir. Le comptable doit veiller aux fonds et valeurs qui lui sont confis : il doit tenir une comptabilit rgulire dont il est responsable ainsi que des pices justificatives. Il peut sagir aussi dun prjudice concernant le paiement des dpenses : le comptable public est responsable des contrles quil doit effectuer en qualit de payeur et caissier et si la dpense est irrgulire il devra en assurer le paiement (on applique ladage : qui paye mal paye deux fois ) : Le prjudice peut aussi dcouler du recouvrement des recettes : le comptable public doit justifier du recouvrement de la totalit des titres de recettes qui lui ont t confis et le principe est que si le dbiteur na pas pay, le comptable public paye sa place. Par la formalit administrative de prise en charge, le comptable se reconnat en quelque sorte solidairement dbiteur avec le redevable des sommes dues lEtat, la personne publique (codbiteur). Ainsi pour limpt sur le revenu, le rle de limpt est adress au comptable public qui doit recouvrer avant trois ans la dette, sinon il doit en assurer le paiement. Cette responsabilit existe aussi raison de prjudices causs des tiers : si le comptable public retarde indment le paiement de certaines dpenses ou sil exerce des poursuites abusives contre les tiers, il pourra tre rendu responsable du prjudice caus ces tiers. Concrtement, ladministr ls va pouvoir obtenir une condamnation de lEtat lui payer une rparation et larticle 60-IV de la loi du 23 fvrier 1963 indique que la responsabilit pcuniaire dun comptable public est engage lorsque, par sa faute, lorganisme public a du procder lindemnisation dun tiers. 2 : La procdure de mise en uvre Lart 60-VII de la loi du 23 fvrier 1963 prvoit une procdure qui se droule en deux tapes : il convient de constater le dbet (=il doit) et de lapurer. A/ La constatation du dbet Lart 60-VII prvoit deux modalits de mise en uvre de la responsabilit du comptable. La mise en dbet peut rsulter dune initiative du Ministre des Finances qui rendra une dcision administrative sil constate un manque dans la comptabilit. Il va tre mis un ordre de versement et si le comptable ny donne pas suite, il est constitu en dbet par arrt ministriel (du Ministre des finances le plus souvent mais aussi par le ministre concern, dont le comptable relve). Cest une dcision excutoire. Le comptable peut galement tre constitu en dbet linitiative de la juridiction financire. Si le comptable ne dfre pas aux ordres de versement, il peut tre constitu en dbet par jugement de la Chambre rgionale des comptes ou par la Cour des comptes : cest le dbet juridictionnel, qui concerne uniquement les comptables principaux (puisque ce sont les seuls qui doivent produire leurs comptes devant la juridiction financire). B/ Lapurement du dbet Il faut pouvoir limputer au comptable et cette imputation du dbet relve de la comptence exclusive du Ministre des finances qui va apprcier la responsabilit personnelle du comptable (sous le contrle juridictionnel du juge administratif de droit commun). Il existe deux procdures pour apprcier la responsabilit du comptable public, notamment sa part de responsabilit relle qui lui sera impute par le Ministre des finances. 1. ladmission en non-valeur Comptabilit publique

31 Elle ne sapplique quaux recettes. Le comptable est mis automatiquement en dbet pour les recettes non perues et ladmission en non-valeur a pour but dexonrer le comptable de cette responsabilit solidaire. Si les recettes nont pas t recouvres il existe deux causes dexonration de la responsabilit : -Linsolvabilit du dbiteur qui peut tre absolue (impossibilit totale de payer) ou relative (insolvabilit telle que le recouvrement se ferait dans des dlais excessifs) -La disparition du dbiteur laissant ainsi subsister la dette qui devient exigible auprs des hritiers en cas de dcs ou si celui-ci a dmnag dans un pays o les poursuites du FISC ne sont pas possibles (pas de convention rciproque). Ladmission en non-valeur est prononce par ladministration, mais les autorits administratives comptentes diffrent selon la nature des recettes : pour les recettes fiscales et les recettes du domaine, ladmission en non-valeur (depuis 1999) est prononce par le Trsorier payeur gnral et par dlgation de signature par les Receveurs particuliers des finances. Pour les droits de douane ladmission est prononce par le directeur rgional des douanes le directeur gnral (Paris) des douanes ou le Ministre des Finances selon le montant. Pour les produits autres que fiscaux ou du domaine cest le Prfet aprs avis de lordonnateur secondaire concern. Cest une mesure dordre intrieur, donc insusceptible de recours contentieux mais le comptable peut se pourvoir devant le Ministre des finances (sorte de juridiction dappel). Cette admission en nonvaleur dgage totalement ou partiellement la responsabilit du comptable ; mais leffet nest que provisoire car cette admission ne simpose ni au Ministre des Finances ni au juge des comptes, qui nest pas li par une dcision dadmission en non-valeur des autorits administratives. Elle na pas deffet non plus lgard du dbiteur qui reste dbiteur et sur lequel le recouvrement peut tre repris sil redevient solvable. 2. La dcharge de responsabilit Elle est en principe soumise au Ministre des finances, mais depuis un dcret du 9 mars 2004 il peut dlguer au Trsorier payeur gnral du dpartement le pouvoir de statuer sur les demandes en dcharge de responsabilit pour les rgisseurs des collectivits territoriales et les rgisseurs des tablissements publics locaux. Pour obtenir une dcharge de responsabilit, le comptable public ne peut invoquer que des circonstances de force majeure : arrt du Conseil d'Etat de 20 fvrier 1935 Barrire (art 5 et 6 du 25 septembre 1964). Ce nest pas une mesure gracieuse et le comptable public est en droit de lobtenir ds quil peut tablir lexistence de circonstances de force majeure (irrsistible, imprvisible et extrieure). Lapplication de ces procds va dterminer le montant qui reste la charge du comptable. Sil y a une obligation financire reste la charge du comptable, elle steindra par le paiement par le comptable en utilisant au besoin les garanties constitues au moment de son installation. Donc en principe lobligation pcuniaire steint par le paiement, mais elle peut galement steindre par la remise de dbet, qui est une remise une dette et qui va tre prononce par le Ministre des finances (mesure gracieuse) en considration de la situation financire et personnelle du comptable dbiteur. [La responsabilit du comptable est un systme archaque qui fonctionne pourtant trs bien et se rvle dune grande modernit.]

Comptabilit publique

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CHAPITRE II

LES COMPTABLES DE FAIT


Le principe de sparation impose aux ordonnateurs et comptables de se limiter leurs attributions propres, sous peine de sanctions svres. Le maniement des deniers publics est rserve aux comptables en titre. Et si lordonnateur singre sans titre dans le maniement des deniers publics il devient comptable de fait. Par consquent il est soumis aux mmes obligations et responsabilits que les comptables en titre. Actuellement la gestion de fait est rgie par la loi de finances du 23 fvrier 1963 (art 60-XI), mais est surtout dorigine jurisprudentielle avec larrt du 23 aot 1834 Cour des comptes c/ ville de Roubaix (le maire de Roubaix percevait des droits destampillage sans lintervention du comptable public). I/ Les conditions de la gestion de fait Toute personne, qui sans avoir la qualit de comptable public, singre dans le recouvrement des recettes affectes ou destines un organisme public dot dun poste comptable ou dpendant dun des postes. Elle doit rendre compte au juge financier de lemploi des fonds et valeurs quelle a irrgulirement dtenus ou manis. Il faut deux conditions : le maniement des deniers publics et labsence autorisation rgulire. 1 : Le maniement des deniers publics A/ Le maniement Le maniement est prvu lart 11 du dcret de 1962 et est rserv aux comptables publics. Si le maniement est irrgulier, il est constitutif dune gestion de fait et cela sentend non seulement comme des oprations actives de recouvrement et de paiement des recettes et dpenses, mais aussi de la simple dtention des fonds et valeurs (contredit ancienne jurisprudence davant 63). Le maniement peut rsulter de : - lextraction irrgulire de fonds ou valeurs de la caisse ou du portefeuille dun organisme public, comme par lexemple lordre de paiement mis par un ordonnateur mais qui ne correspond pas un service fait ou correspond mal au service indiqu. - lingrence dans le recouvrement des recettes destines ou affectes des organismes publics. - du dtournement de deniers publics. Actuellement la gestion de fait peut tre proclame lors du maniement de deniers dun organisme public qui auraient t utiliss dans un intrt priv. Traditionnellement, avant 1963, il tait impossible de dclarer comptable de fait une personne qui avait mani des fonds publics des fins personnelles et seules les juridictions pnales taient comptentes. Cela empchait notamment la restitution totale des sommes dues, cause surtout des prescriptions pnales plus courtes que les prescriptions financires. Cette extension de la gestion de fait, du dtournement de fond, prsente un grand intrt en ce qui concerne ces dlais des prescription parce que la juridiction pnale ne peut condamner au remboursement des sommes qui ne sont pas couvertes par la prescription (en gnral de trois ans). Jusquen 2001 elle tait de 30 ans et a t ramene 10 ans depuis (loi du 31 dcembre 2001). B/ Les deniers publics concerns (voir extension de lobjet de la comptabilit publique) Les deniers publics sont des fonds et valeurs appartenant aux organismes publics, mais galement les fonds et valeurs destins ou confis aux organismes publics (deniers privs rglements). Lart 71 de la loi de 1963 permet de constituer comptable de fait les personnes qui se sont ingrs dans le maniement Comptabilit publique

33 des deniers privs rglements. Les derniers concerns par la gestion de fait sont aussi les deniers manis par les entrepreneurs, les fournisseurs ou des soumissionnaires de marchs publics (donc personnes prives), qui acquirent le caractre de deniers publics parce quils sont affects, par le biais dun contrat administratif, une activit exerce dans le cadre dune mission de service public. Cette extension est prvue par lart 84 du dcret du 29 dcembre 1962 qui se borne reprendre une jurisprudence traditionnelle du Conseil d'Etat : arrt du 11 mai 1938, Fighra. Des fonds allous des activits constituant des services dintrt public, rpondant un intrt public, sont des deniers publics. Il faut galement ajouter tous les fonds de concours (cits expressment dans larrt prcdent) : il sagit des fonds verss des personnes physiques ou morales pour concourir avec les fonds de lEtat ou collectivits territoriales, tablissements publics soumis la comptabilit publique, et sont donc considrs comme des fonds publics (procdure comptable particulire qui correspond lhypothse particulires des contributions volontaires, dans le domaine du mcnat notamment). Sont exclus de la gestion de fait les biens publics non pcuniaires, les dations en paiement dobjets mobiliers, de consommation (paiement sur la base dun acompte au moyen dune chose remplaant une prestation pcuniaire : tableau hrit en paiement des droits de succession ou impt). Sont exclus aussi les deniers privs, mme sils sont manis occasionnellement par des agents publics et si le juge pnal les a qualifis de deniers privs. Dans un arrt de la Cour des comptes de 28 octobre 1999, dpartement du Var, le dpartement avait conclu un march de travaux publics et des irrgularits avaient t commises par des agents du dpartement (extraction des deniers, donc gestion de fait). Le juge rpressif a qualifis les faits dabus de confiance au prjudice dune entreprise prive et le juge des comptes a attendu le juge pnal pour se prononcer sur la gestion de fait. Ce son deux procdures indpendantes, lun ne tient pas lautre en ltat (non-lieu pour la gestion de fait). 2 : Labsence dautorisation rgulire La gestion de fait est fonde sur lide que le juge des comptes doit pour connatre de tous les actes effectus par les comptables, quelque soit les personnes qui les effectuent, dpourvues de titre ou quelles excdent leur titre A/ Les personnes dpourvues de titre lgal Il y a gestion de fait sil y a absence ou dchance de titre lgal pour manier les deniers publics ou privs rglements. Lart 60-XI dfinit le dfaut dhabilitation ngativement : il concerne toutes les personnes dpourvues de titre. Il sagit des ordonnateurs : le juge des comptes na pas juridiction sur les ordonnateurs sauf sils singrent dans la gestion des deniers publics. Il sagit de larrt du 12 avril 1949 Bonnell de la Cour des comptes : le maire dune ville n Algrie sest rendu coupable de graves irrgularits (mission de mandats fictifs au profit des administrs de la commune dcds). Il est traduit devant la juridiction rpressive est relax ; en tant quordonnateur relevait-il de la Cour des comptes ? Celle-ci na pas de comptence en la matire mais elle le dclare comptable de fait, qui, sans autorisation rgulire singre dans la gestion de deniers publics (mandats fictifs). Parmi les ordonnateurs il y a les ordonnateurs principaux des collectivits territoriales (les maires), de lEtat pour les ministres : Cour des comptes du 30 septembre 1992 Nucci, dans lequel le ministre estimait quil relevait de la Haute Cour de justice mais le Conseil d'Etat a considr quil ny avait pas dobstacle ce quil soit considrer comme comptable de fait. Il sagit aussi des ordonnateurs secondaires il sagit essentiellement des prfets : Cour des comptes du 15 janvier 1875 Janvier de la Motte (le prfet de lEure emprunte sans autorisation et est donc dclar comptable de fait). Lordonnateur dclar comptable de fait peut ltre de brve main (quand il dtourne directement les deniers publics) ou de large main (quand il organise le dtournement effectu par dautres). Comptabilit publique

34 Les chambres rgionales des comptes retiennent les mmes situations suivantes : -En cas dingrence de lordonnateur dans lencaissement des crances : un maire dclar comptable de fait pour ingrence de lencaissement des crances. -La dtention des deniers publics au nom lordonnateur : cest la dtention par un tablissement financier de deniers utiliss pour des dpenses de collectivits locales en dehors des rgles de comptabilit publique. -La dtention de deniers publics par des associations para-municipales : elles sont en gnral de simples dmembrement de services publics locaux qui permettent facilement aux lus en gnral et ordonnateur local de se soustraire aux rgles de la comptabilit publique. Il sagit de larrt du 26 mai 1992 de la Cour des comptes, Nice communication, dans lequel des associations para-municipales sont diriges par les lus et elles nont pas le libre emploi des fonds quelles reoivent et ces fonds sont la disposition des lus locaux pour les oprations dintrt communal. Ce sont des associations transparentes et lutilisation des fonds est constitutive de gestion de fait car le contrat dassociation ne recouvre aucune ralit. Mais la jurisprudence des Chambres rgionales des comptes est plus incertaine car certaines retiennent la gestion de fait pour toutes les oprations si lassociation est transparente, si prdominance des ressources provenant de la personne publique, sil sagit dune activit para-municipale et sil y absence de vie associative. Dautres retiennent la gestion de fait que pour les dpenses trangres lobjet de lassociation. Peuvent tre galement dclars comptables de fait toutes les personnes dpourvues de titre lgal, qui nait pas la qualit de comptable ou qui nagissent pas pour le compte dun comptable public. Il sagit des tiers : fournisseurs, entrepreneurs qui tablissent de fausses factures qui permettent au gestionnaire public dextraire des deniers publics : arrt de la Cour des comptes de 1905 Abbs (signature de factures en blanc compltes par le maire, donc collaboration la gestion de fait). Il sagit aussi des hritiers : arrt du Conseil d'Etat de 1999 Dame Wach. M. Wach aide le maire et la Cour des compts a dclar coupable Mme Wach de gestion de fait car Monsieur tait dcd (ce nest pas une sanction pnale). B/ Les personnes excdant leur titre lgal Il sagit des rgisseurs et du comptable lui-mme. 1. Le rgisseur de recettes Il peut tre dclar comptable de fait sil gre irrgulirement sa rgie, sil dtourne des deniers publics ou sil ne rend pas compte au comptable charg du contrle. Arrt du Conseil d'Etat de 1949 Mary : le rgisseur de Montagny est dclar comptable de fait car il refusait de compter de clerc matre avec le comptable assignataire des oprations de la rgie : refus de rendre compte des oprations au comptable et il dpouillait son titre lgal. 2. Les comptables patents Les comptables patents peuvent tre galement dclars comptables de fait pour leur propre gestion et la gestion dautrui : le comptable est en effet responsable de la gestion du comptable subordonn, responsable de son prdcesseur, de la gestion du comptable de fait et pour le fait du rgisseur : la caisse du rgisseur est considr en effet comme le prolongement de la caisse du comptable. Il sagit de larrt de la Cour des comptes de 1952 Levque (receveur municipal la Roche Posay et problme de recettes avec la rgie des eaux), arrt de section du Conseil d'Etat de 1997 Blmont. Il peu galement excder son titre pour une gestion occulte (arrt Bonnell), en participant par exemple des oprations irrgulires. Cette scurit de la jurisprudence ne concerne pas la gestion exceptionnelle qui ne doit pas tre confondue avec une gestion occulte (=latrale). En effet la gestion exceptionnelle est une gestion Comptabilit publique

35 intrimaire, et on lui applique des rgles dfinies par la jurisprudence en matires de circonstances exceptionnelles : arrt du Conseil d'Etat de 1919, Dame Dol et Laurent et celui de la Cour des comptes du 24 mars 1994 Guerrier (le comptable occupe son poste de manire irrgulire, donc comptable de fait). En 1982 la loi transfre pour les oprations financires locales du Trsorier payeur gnral de lEtat vers le payeur de la commune. Et la rgle est quun poste comptable ne doit jamais tre dsert mais le comptable doit nommer lui-mme un comptable intrimaire. II/ Les consquences de la gestion de fait La gestion de fait a pour but de rendre efficace le mcanisme de protection des deniers publics reprsent par la distinction ordonnateur/comptable. Si une personne intervient dans les affaires dun comptable elle doit tre considre comme un comptable ayant agi comme tel et doit tre soumise aux mmes responsabilits et obligations. La premire consquence est le rtablissement des formes budgtaires et comptables qui consiste donner comptence au juge des comptes sur les comptables de fait et en titre. Cela permet la restitution intgrale des deniers qui ont t irrgulirement manis. Les personnes coupables dune gestion de fait doivent tre appels rendre des comptes la Cour des comptes : elles sont sommes de prsenter la Cour des comptes les comptes de recettes et dpenses quelles ont effectues, il sagit dun compte de cuisinire car il nest pas prvu. Le comptable doit tablir un compte car le juge des comptes doit lintgrer dans les formes budgtaires et comptables. La deuxime consquence est une sanction financire, la sanction dune intervention abusive dans lexcution des dpenses et des recettes. Plusieurs types de sanctions peuvent sabattre sur le comptable de fait, notamment une condamnation lamende par le juge des comptes en suivant plusieurs tapes : Le juge des comptes va dabord adresser une injonction de versement ce comptable et si celui-ci ne dfre pas cette injonction il est mis en dbet, c'est--dire dclar dbiteur lgard de la personne publique. Ce nest pas une sanction en soi, mais le juge des comptes peut en plus prononcer une amende dont le montant est automatiquement gal au montant des sommes dtournes. De plus le comptable de fait peut tre condamn principalement pour usurpation de titre ou de fonctions et lamende nest pas prononce dans ce cas (art 433-15 du Code pnal). Il peut tre galement poursuivi pour dlit de concussion (art 432-10 et 17 du Code pnal), aussi pour faux en critures publiques, et dtournement de fonds publics (art 441-2 du Code pnal). Louverture dune procdure de gestion de fait peut avoir des rpercussions sur la situation des lus locaux. Avant 2001 le Code lectoral posait le principe dinligibilit automatique pour les candidats aux lections locales et pour les lus comptables de faits. Actuellement le Code prvoit toujours cette inligibilit des comptables des deniers publics du ressort donc galement les comptables de fait : art L231 du Code lectoral (L95 pour les conseils rgionaux. Mais la demande des lus la loi du 21 dcembre 2001 a exclu les lus du champ dapplication de cette disposition et dornavant seuls les comptables agissant en qualit de fonctionnaire sont concerns. Le code lectoral prvoit toujours une procdure de dmission doffice qui se trouve dans les cas dinligibilit postrieurement leur lection. Lart L236 indique que tout conseiller municipal, pour une cause survenue postrieurement son lection, se trouve dans un des cas dinligibilit est dclar dmissionnaire par le prfet sauf rclamation au tribunal administratif et recours devant le Conseil d'Etat. Avant 2001 un deuxime alina prvoyait dappliquer cette procdure llu dclar comptable de fait : il a t supprim par la loi de 2001. Cette suppression a galement t demande par les lus et a t adopte la quasi-unanimit (un seul dput contre). Dornavant la seule sanction est que llu dclar comptable de fait est suspendu de sa qualit dordonnateur jusqu ce quil ait reu quitus de sa gestion. Le Code gnral des collectivits territoriales (art L2342-3) prvoit que dans ce cas, cest le conseil dlibrant qui, par une dlibration spciale, doit confier un adjoint les attributions dordonnateur jusqu ce que lexcutif ait reu quitus de sa gestion. Ce dbet devra tre apur et il reviendra au Ministre des Finances dapprcier la part de responsabilit relle et la dcharge de responsabilit totale ou partielle.

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36 Le comptable de fait encourt la mme responsabilit pcuniaire que le comptable patent. Cette rigueur dans certaines circonstances peut tre attnue car une ingrence dans le maniement des deniers publics na pas toujours une intention frauduleuse et la jurisprudence distingue de la gestion de fait la gestion exceptionnelle ou extraordinaire, qui nest pas comme la gestion de fait qui est une gestion latrale mais est une gestion intrimaire : Cour des comptes du 5 mai et 18 juillet 1942 Sieur Zaffineur et autres, Cour des comptes 4 juin 1943 Sieur Pelin et Pinguet. Dans certaines circonstances le comptable de fait est en fait lordonnateur qui, loccasion de petites oprations, a pu manier les fonds publics. La loi du 23 fvrier 1963 (art 11) invite le juge lindulgence hors les cas dinfidlits ou de mauvaise foi, lordonnateur peut suppler par des considrations dquit linsuffisance des justifications produites.

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PARTIE II

LA DUALIT DES PROCDURES DEXCUTION


Le budget public est un acte de prvision et doit tre excut. Cette excution, pour viter les irrgularits financires, doit obir aux rgles de la comptabilit publique qui rgissent minutieusement lexcution travers la mise en uvre du principe de sparation des ordonnateurs et des comptables. Ces rgles prvoient des procdures trs rigoureuses et doivent permettre le respect de la rgularit et le respect des autorisations budgtaires donnes par le Parlement. Elles rgissent les recettes et dpenses.

TITRE I

LES PROCDURES DEXCUTION DES DPENSES PUBLIQUES


Les dpenses, permettant les irrgularits les plus graves, sont soumises aux rgles les plus strictes. Elles ne sont pas dexcution spontane : elles doivent tre autorises par le budget (ouverture de crdit). Ce nest pas non plus une excution instantane : le rglement de ces dpenses doit obir une procdure complexe, longue qui fait intervenir une phase administrative (ordonnateur) et une phase comptable (comptable), dont le point de dpart est lautorisation de la dpense. Cette procdure conditionne la validit de lopration.

CHAPITRE I

LAUTORISATION DE DPENSES
Les conditions essentielles sa ralisation sont louverture des crdits et la mise disposition des crdits. I/ Louverture des crdits Il sagit dune autorisation budgtaire spcialise pour un montant et une dure dtermine. 1 : Lautorisation budgtaire Les oprations de dpenses doivent tre en principe prvues et autorises par les budgets qui sont adopts par les conseils dlibrants. Cette exigence dexcution rgulire de la dpense publique est affirme par le dcret du 29 dcembre 1962 : art 4 (dfinition du budget) et 27 ainsi que les arts 13 et 14 de la Dclaration des droits de lHomme et lart 34 de la Constitution. Il sagit du principe dexclusivit du budget : aucune dpense ne peut tre excute si elle nest pas prvue dans les budgets publics. Or ce principe est altr par les pratiques de dbudgtisation, qui consistent modifier le mode de financement des dpenses de lEtat et pour le faire assurer par dautres budgets, dorganismes le plus souvent transparents, sans autonomie vritable. Comptabilit publique

38 Ex : dbudgtisation des investissements autoroutiers en France. Le Conseil constitutionnel a mis un frein ces pratiques dans une dcision du 29 dcembre 1994 en considrant que certaines dpenses constituaient des dpenses budgtaires par nature et donc non susceptibles de faire lobjet de ces pratiques de dbudgtisation et doivent figurer au budget. Dans certains cas, les budgets font lobjet dune ouverture de crdits mais ces budgets chappent la reprsentation lue : ils sont ouverts directement par ladministration. Ainsi des crdits sont ouverts par dcret davance, pour des crdits supplmentaires en cours danne, en cas durgence pour complter les dotations des crdits limitatifs. Dans ce cas, les pouvoirs du Parlement ne sont pas totalement carts, car il doit ratifier ces crdits dans la loi de finances. Des crdits peuvent tre galement ouverts par le Prfet (il sagit ici des organismes publics secondaires). Il exerce un contrle a priori sur le budget et sil constate des irrgularits dans le budget, aprs saisine de la Chambre rgionale des comptes, il peut rgler lui-mme le budget irrgulier (Art L16114-4 du CGCT). Il y a une hypothse similaire pour le budget de lEtat : celui-ci, titre de sanction du Parlement si celuici ne se prononce pas sur le budget dans les dlais prvus par la Constitution (art 47), le gouvernement a la possibilit de mettre en uvre son budget par une ordonnance spciale non soumise ratification (il ny a donc pas dautorisation budgtaire). 2 : Les oprations effectues sans ouverture de crdits : les oprations de trsorerie Lart 40 du dcret les dfinit comme des oprations de trsorerie tout les mouvements de numraires (fonds, valeurs de caisse, ), valeurs mobilisables (valeur de portefeuille), comptes de dpt et comptes courants et, sauf exception propre chaque catgorie dorganismes publics, les oprations intressant les comptes de crances et de dettes1. Ces oprations de trsorerie sont distinguer des oprations budgtaires de recettes (art 22 26) et celles des dpenses (art 27 et 39). Elles sont galement distinguer des autres oprations, c'est--dire celles concernant les biens des organismes publics (art 45 et 46). Le primtre des oprations de trsorerie est diffrent selon les organismes publics : -pour lEtat : les oprations de trsorerie sont prcises lart 113 125 du dcret et se limitent aux emprunts et missions demprunt. Sagissant des emprunts de lEtat, il faut rappeler une distinction fondamentale faite par le Conseil constitutionnel dans une dcision du 3 juillet 1986 : les intrts de la dette doivent en tant que charges permanentes de lEtat figurer dans le titre du budget consacr aux charges de la dette publique. En revanche le produit des emprunts et le remboursement en capital des emprunts contracts par lEtat qui sont des oprations de trsorerie nont pas tre retraces dans le budget et ne doivent pas figurer ncessairement parmi les charges permanentes de lEtat. Ainsi les comptes de dettes constituent pour lEtat des oprations de trsorerie mais les avances et prts (comptes de crance) ne sont pas des oprations de trsorerie parce quils sont inscrits dans la loi de finances sous forme de comptes spciaux du trsor. Certains comptes spciaux sont dots de crdits de dpenses (figurant au budget) : ce sont les comptes daffectation spciale, les comptes de prts et comptes davance (budget : comptes de concours financier). Les autres comptes spciaux du trsor ne sont pas dots de crdits mais simplement dautorisations de dcouvert, et leur prvision de dpenses nont quun caractre valuatif. Comme les oprations de trsorerie ne font pas lobjet dune ouverture de crdit, la loi de finances se contente de donner une autorisation trs gnrale au Ministre des finances de procder des missions demprunts. Et comme lamortissement du capital de la dette ne donne pas lieu non plus une ouverture

Les comptes de crance sont les comptes davances et de prt consentis par les organismes publics. Les comptes de dettes concernent essentiellement les emprunts.

Comptabilit publique

39 de crdit dans la loi de finances, cest le Trsor public (qui excute les oprations de trsorerie), qui doit trouver les moyens financiers pour couvrir cette dpense, en-dehors du Parlement. Parfois lEtat cre une caisse spciale pour participer la gestion de la dette publique. Ainsi la loi du 11 juillet 1986 cre la caisse damortissement de la dette publique (CADEP), cre pour 10 ans, afin de participer lamortissement de la dette publique. Elle a t prolonge pour 10 ans et a t remplace par la loi de finances pour 2003 par la caisse de la dette publique qui a actuellement pour mission de grer la dette de lEtat, c'est--dire de lancer des emprunts sur le march primaire (du neuf ) et de grer activement la dette sur le march secondaire ( occasion ). Cette caisse doit rendre compte tous les ans au Parlement et elle agit en collaboration avec lAgence France Trsor (AFT) 2, service individualis (et non personnalis) du Ministre des Finances et dmembrement de la Direction gnrale du Trsor et des relations conomiques. Pour la dette sociale, Alain Jupp a voulu rformer la scurit sociale en 1996 et a cre la caisse damortissement de la dette sociale (pour 13 ans et prolonge pour 5 ans, donc jusquen 2014). Elle tait charge de grer la dette de la Scurit sociale et donc pouvait recourir lemprunt et le produit de la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale) lui est affect. Elle doit galement tablir un rapport annuel dactivit quelle prsente au Parlement. -Pour les organismes publics secondaires, notamment les collectivits territoriales le primtre est diffrent, car sont exclus des oprations de trsorerie leurs emprunts et lamortissement de leurs emprunts, qui figurent dans leur budget. Ces emprunts font lobjet dune ouverture de crdit pour leur remboursement : il sagit de la neutralisation des emprunts (1 des 3 lments dquilibre rel du budget local par section). Toutes les oprations de trsorerie sont soumises au mme rgime : -Elles sont excutes par les comptables (art 41 du dcret de 1962), en euros et sont dcrites pour leur montant intgral (brut) sans contraction. Elles sont excutes soit spontanment, soit sur ordre de lordonnateur. -Elles sont gres par une seule caisse : il sagit du principe dunit de caisse qui impose des exigences pour chaque poste comptable, pour le rseau du comptable. Il signifie pour chaque poste comptable une seule caisse et une utilisation indistincte des fonds au fur et mesure des besoins (art 44). Ce principe signifie pour le rseau un seul compte courant du Trsor la Banque de France, pour tous les comptables. Il sagit galement dune centralisation des comptes pour toutes les oprations dans les livres de lagent comptable central du Trsor Paris. Il sagit galement dune unit de trsorerie : il y a une seule caisse pour tous les organismes publics. Tous les organismes publics doivent dposer tous leurs fonds disponibles dans les caisses du Trsor, de lEtat, sans intrt (correspondants de lEtat). Cette unit de trsorerie connat des amnagements selon les organismes publics : -Pour les collectivits locales il sagit dune unit de caisse uniquement : elles doivent dposer toutes leurs disponibilits lEtat et larticle 26 de la LOLF consacre lorthodoxie classique (alors que la suppression tait demande). Il y a tout de mme des drogations notamment pour les collectivits territoriales mais ces drogations doivent tre prvues par une disposition expresse de la loi de finances. Elles concernent certains fonds qui proviennent de dons et de legs ou dalination dlments du patrimoine, ou encore certains placements (en valeur des Etats membres de lUE et de lespace conomique europen). Les collectivits locales peuvent procder des placements sous forme douverture dun compte terme auprs du Trsor public. -Pour les tablissements publics, lunit de trsorerie est un compte ouvert, non rmunr, au Trsor, pour les EPA nationaux et EPIC (art 174 et 175 dcret de 1962, art 212 pour les EPIC).
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Rforme par un dcret du 15 novembre 2004 qui cre la direction gnrale du Trsor et de la politique conomique. Elle regroupe trois anciennes directions du Ministre des finances : lancienne direction du trsor, la direction des relations conomiques extrieures et la direction de la prvision. Cette nouvelle direction gre les prvisions, toutes les questions financires, industrielles et commerciales internationales et gre galement la participation de lEtat par lintermdiaire par lagence des participations de lEtat (service individualis et partenaire privilgi des entreprises dans lesquelles lEtat dtient une participation), de la trsorerie et de la dette.

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40 Le ministre des finances peut accorder des drogations : les EPIC sont autoriss par exemple disposer librement de leurs liquidits. 3 : Les autorisations spcialises Les crdits ne sont pas ouverts en bloc, mais doivent correspondre des dpenses prcises. Ils sont spcialiss dans leur objet (A) et dans leur montant (B). A/ La codification des crdits Jusquen 2006 la spcialit des crdits stablissait au niveau de la division de dpenses, appele chapitre et qui regroupait les dpenses selon leur nature ou destination. Il sagit du chapitre, unit dexcution du budget. La spcialisation par chapitre peut tre modifie par des redploiements de crdits sous forme de transferts et virements. La LOLF de 2001 prvoit qu partir du 1er janvier 2006, la spcialisation par chapitre sera remplace par une spcialisation par programme. Elle est fonde sur le principe de budgtisation par programme orient vers les rsultats en fonction dobjectifs dfinis lavance (et non plus dune budgtisation par nature). Lart 7 indique quun programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions, relevant dun mme ministre et auquel sont associs des objectifs prcis dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation. Au sein des programmes (subdivis en titre et en actions purement indtermins) les crdits seront fongibles. Cela signifie que lordonnateur dispose dune grande libert dutilisation des crdits entre les diffrents titres. La seule limite cette fongibilit est que les crdits de personnels (de chaque programme) reprsente le plafond des dpenses de personnels. Six titres sont indicatifs et un seul est limitatif (le Titre II), mais la fongibilit y est asymtrique : les crdits de personnel ne peuvent pas tre majors par des crdits venant dun autre titre. A linverse les crdits de personnel peuvent tre utiliss pour abonder les crdits dautres titres. Le programme constitue lunit lmentaire dexcution du budget et au niveau de la comptabilit publique, il sagit de la mise disposition du crdit. Cest galement le niveau de vrification par les comptables de la disponibilit des crdits et cest encore le niveau o leur responsabilit peut ventuellement tre engage. Les programmes sont intgrs dans des missions, qui regroupent des crdits ministriels ou interministriels, qui correspondent des politiques publiques dfinies. Ces missions constituent lunit de vote du budget (le vote se fait par mission). Le programme dfinit le primtre de limitativit des crdits. B/ La limitativit des crdits Les dpenses portant sur des programmes de crdits limitatifs ne peuvent donner lieu des engagements juridiques et des mises en paiement qui dpasseraient le montant des dotations disponibles. Lordonnateur qui enfreindrait cette rgle serait passible de la Cour de discipline budgtaire et financire et le comptable devrait refuser de payer sinon sa responsabilit pcuniaire et financire serait engage. Le montant des crdits non encore consomms reprsentent tout moment le plafond des dpenses autorises ladministration. La consquence pratique est la ncessit daugmenter ou de complter en cours danne les dotations prvues initialement. Cette augmentation peut tre faite soit par un collectif budgtaire soit par des dcrets davance dont le rgime est proche de celui des crdits limitatifs. Il peut y avoir ncessit de redployer les crdits en cours danne, qui peuvent prendre la forme de transferts de crdits ^^ (art 12-II de la LOLF), de virements de crdits (art 12-I de la LOLF, qui peuvent modifier la nature de la dpense).

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41 Il existe une exception apporte par les crdits valuatifs, qui concernent des dpenses inluctables dcoulant directement de dispositions lgislatives ou juridictionnelles. Ces dpenses peuvent tre payes mme en dpassement des crdits disponibles, ce qui signifie que laspect dautorisation chiffre de la dpense disparat et seule subsiste laspect prvisionnel et lautorisation porte non plus sur le montant mais sur lobjet de la dpense. Il sagit notamment de dpenses de la dette publique3. Cette distinction nexiste que pour lEtat et pas pour les autres organismes publics dont les crdits sont tous limitatifs et font tous lobjet dune spcialisation par chapitre. Il peut y avoir tout de mme des altrations, notamment pour les tablissements scientifiques, culturels et professionnels : le dcret du 14 janvier 1994 prvoit que la spcialit des crdits sinscrit au niveau de marges limitatives. Leur budget est scind en deux, la section de fonctionnement est subdivis en deux marges limitatives une qui regroupe lensemble des chapitres de crdits du personnel et la seconde qui concernent le fonctionnement (toutes les oprations de fonctionnement hormis le personnel). II/ La mise disposition des crdits Les crdits ouverts aux ministres constituent pour eux une simple facult de dpenser. Cest une dcision dopportunit, conditionne par lexistence dune dette. 1 : Une dcision dopportunit Les dotations mises disposition de lordonnateur (ministres) constituent des plafonds de dpenses lintrieur desquels ils puisent librement pour leur permettre dassurer leur mission de politique, dordonnateur et de manager public. Par consquent, les dotations peuvent ne pas tre utilises et lordonnateur a un vritable pouvoir discrtionnaire en matire dutilisation des crdits : lui seul dcide de lopportunit de la dpense. Dans la pratique la LOLF met en place en cours dexcution des oprations une vritable de rgulation budgtaire qui permettent de procder des annulations de crdits en cours danne. Les annulations de crdits peuvent intervenir sil y a des risques de dtrioration de lquilibre budgtaire ou si un crdit est devenu sans objet en cours danne. Ces annulations de crdits ne peuvent intervenir que par dcret pris sur rapport du Ministre des finances et qui suppose laccord des ministres intresss. Ces annulations sont soumises deux conditions : -le montant global des annulations programmes ne peut tre suprieur de 1.5% des crdits ouverts pour lanne par le budget. -Tout projet de dcret dannulation doit tre transmis avant publications aux commissions des finances du Parlement et aux commissions concernes pour information. Les dotations mises disposition des ordonnateurs peuvent tre dlgues des ordonnateurs secondaires, sous forme dordonnance de dlgation, qui eux-mmes peuvent dlguer des ordonnateurs secondaires dlgus. Ces dotations ne peuvent tre utilises que sil existe une dette.

2 : Une dcision conditionne par lexistence dune dette Les dotations dont dispose lordonnateur ne peuvent tre utilises que sil existe la charge dune personne publique une dette exigible. La dette est la forme ngative de la crance, une obligation, un droit personnel au sens du droit civil qui sanalyse en un lien de droit entre deux personnes juridiques, le
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On distingue la dette perptuelle steint avec le remboursement de la dette de la dette viagre steint avec le dcs du crancier

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42 pouvoir pour toute personne (crancier) dexiger dune autre personne (dbiteur) une prestation ou une certaine abstention. En loccurrence le dbiteur est astreint une obligation de payer. Cette dette peut natre dun acte juridique ou dun fait juridique. Le plus souvent elle va natre dun acte juridique, dcision de lordonnateur dengager une dpense. Mais la dette peut natre aussi dun simple fait juridique, par exemple qui va engager la responsabilit de ladministration. Dans ce cas-l linitiative de lordonnateur disparat et la dette va natre dun simple fait matriel, indpendant de la volont de lordonnateur. Toute la procdure de dpense consiste dabord vrifier la ralit de la dette (art 30 du dcret de 1962), ensuite donner lordre de payer la dette et enfin payer la dette (art 33), ce qui librera lorganisme de sa dette. En principe, une fois que lorganisme public est rendu dbiteur, lordonnateur doit donner lordre de payer et en principe la dette doit tre paye. L encore, lordonnateur dispose dun pouvoir discrtionnaire : louverture des crdits et la naissance de la dette rendent cette dette certaine, mais ne la rendent pas obligatoire. Le crancier va pouvoir se tourner vers la justice pour dfendre sa crance et le juge pourra constater que lorganisme public est dbiteur, fixer le montant de la dette : le crancier ne peut pas obtenir un titre excutoire qui lui permettrait par exemple de saisir les biens de lEtat ou de lorganisme public en cause : les biens de lEtat sont insaisissables. (CCI : arrt BRGM). Il ny a pas dexcution force possible.

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CHAPITRE II

LE RGLEMENT DE LA DPENSE
Il faut oprer une distinction entre les comptences, ce qui permet de scinder les oprations en deux phases : Les oprations administratives et les oprations comptables. I/ les oprations administratives Elles se droulent en trois phases. 1 : Lengagement de la dpense Cest la seule phase qui existe toujours, quelque soit la catgorie de dpense engage. Cet engagement reprsente la consquence financire dun acte ou dun fait juridique. Le plus souvent lengagement rsulte dune dcision dont lordonnateur dcide de lopportunit. Larticle 29 dfinit lengagement comme lacte par lequel un organisme public cre ou constate une obligation de laquelle dcoulera une charge. Lengagement va constituer lEtat dbiteur, contrairement aux crdits budgtaires qui nouvre aucun droit au profit. Ladministration est donc constitue dbitrice, mais ce stade de la procdure la dette nest encore ni certaine (la dette nest pas actuelle, pas incontestable), ni exigible (le recouvrement ne peut pas tre poursuivi immdiatement : elle est affecte dun terme suspensif). Lacte dengagement peut prendre des formes varies : -Il peut sagir dun acte dengagement constitutif : lacte cre une obligation. -Il peut sagir galement dun acte contractuel : lengagement va rsulter dun acte administratif bilatral ou multilatral (contrat administratif). Certains contrats rendent ladministration dbitrice dun prix : marchs public4 . La procdure dappel doffres est rserve aux achats les plus importants et son seuil dapplication varie (contrat de fourniture pour lEtat : 150 000 , collectivits territoriales : 230 000 / travaux pour lEtat : 230 000 ). Les autres marchs sont des marchs ngocis et ladministration est libre de choisir son cocontractant aprs mise en concurrence des soumissionnaires : la mise en concurrence nest pas rglemente (donc plus souple). Le dcret du 26 novembre 2004 a modifi larticle 58 et prvoit que les marchs infrieurs 4 000 sont passs sans formalits. Les contrats de partenariats rendent ladministration dbitrice dun loyer. Ce sont des contrats administratifs par lesquels lEtat confie un tiers pour une priode dtermine (en fonction de la dure damortissement) une mission globale relative au financement dinvestissements, dquipements, leur entretien, leur gestion, concourant lexercice par la personne publique dune mission de service public.
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Les contrats de march public obissent une procdure prvue par le dcret du 7 janvier 2004 portant Code des marchs publics. Cette procdure sapplique deux grandes catgories de marchs : les marchs de travaux publics et les marchs de fournitures et de services. Ces marchs sont des contrats administratifs par dtermination de la loi (depuis la loi MURCEF de 2001) et vont tre domins par la procdure dappel la concurrence : ladministration nest pas libre de choisir son cocontractant, elle doit mettre les soumissionnaires de marchs en concurrence selon la procdure des articles 26 et suivants du Code des marchs publics. Jusquen 2001, la procdure fondamentale tait ladjudication qui obligeait ladministration attribuer le march au soumissionnaire qui offrait le prix le plus bas, au moins disant. Depuis mai 2004 la procdure de droit commun est lappel doffre, fond sur la concurrence mais ladministration est libre de choisir le cocontractant qui offre la prestation conomiquement la plus avantageuse (aprs la mise en concurrence). Lappel doffre peut tre restreint ou tous.

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44 -Lengagement peut galement unilatral : lengagement va rsulter dun acte administratif unilatral. Cet engagement unilatral peut tre permanent (acte de recrutement dun fonctionnaire qui signifie lengagement de ladministration au paiement du traitement du fonctionnaire) ou instantan (versement dune subvention). -Lacte peut tre simplement dclaratif, c'est--dire (art 29 du dcret de 1962) : il constate une obligation qui dcoule en gnral dun fait juridique (par exemple une faute de service, un acte matriel entranant un prjudice). Ce fait juridique peut tre galement une dcision juridictionnelle condamnant lEtat payer une somme quelconque. Cet engagement est lengagement juridique qui incombe en principe lordonnateur, mais daprs larticle 29 cet engagement peut tre pris par des fonctionnaires qui nont pas le titre dordonnateur et sont simplement des reprsentants qualifis. Cet engagement juridique constitue une comptence discrtionnaire. Cet engagement juridique est complt par lengagement comptable, qui ne peut tre ralis que par lordonnateur et qui consiste pour lordonnateur rserver les crdits ncessaires pour lacquittement ultrieur de la dpense. Lobjectif de cet engagement comptable est double : -il permet dabord de connatre le montant prvisible de la consommation des crdits budgtaires, -il permet ensuite daffecter en comptabilit les crdits non utiliss pour dautres dpenses. Cet engagement comptable doit prcder lengagement juridique quand il rsulte dun acte, alors que lorsque lengagement juridique rsulte dun fait, lengagement comptable suit lengagement juridique. Cet engagement comptable se fait partir dune valuation approximative du montant de la dpense. En principe lengagement doit tre ralis pendant lexercice budgtaire mais il existe des engagements par anticipation prvu actuellement larticle 9 de la LOLF. Il existe galement une priode complmentaire qui permet aprs la fin de lexercice des rgularisations dengagement. Il sagit de la journe complmentaire dun mois pour les collectivits territoriales (pour lEtat cest jusquau 20 janvier). Il sagit de la phase essentielle qui va constituer lEtat dbiteur, cest la raison pour laquelle le contrle des engagements rigoureux et dans chaque ministre existe le contrl des dpenses engages, qui sexerce sur le projet dengagement de dpenses et assur par des contrleurs financiers (directement rattachs au Ministre des finances). Si la dpense t engage de faon irrgulire, la dpense ne sera pas annule et lengagement restera valable vis--vis du tiers, seule la responsabilit personnelle de lordonnateur sera engag, et le comptable public ne pourra payer si lirrgularit rsulte dune absence de crdit. 2 : La liquidation de la dpense Il sagit de lopration administrative qui a un double objet : -vrifier la ralit de la dette, -calculer le montant de la dpense. Elle est prvue lart 30 du dcret de 1962 et prvoit que lvaluation de la dette de lEtat vis--vis de son crancier comporte deux actes : -La constatation du service fait, -le calcul du montant. A/La constatation du service fait

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45 Selon une formule traditionnelle, aucun paiement ne peut tre effectu que pour lacquittement dun service fait. Ce principe est repris dans un certain nombre darticles du dcret de 1962 : art 13, 30 (constater la ralit de la dette), 33, 110. LEtat nest pas rendu incontestablement dbiteur par le seul acte dengagement, il faut que le service soit fait, que le travail soit fait ou que la fourniture soit livre. Encore faut-il quil y ait service faire : sil ny a pas de service faire, la liquidation ne comporte que lvaluation du montant de la dpense : il sagit par exemple de tous les actes unilatraux dengagement (versement dune subvention). Cette rgle du service fait entrane un certain nombre de consquences, notamment en ce qui concerne le rgime des avances et en droit de la fonction publique. En matire davances, il existe un principe selon lequel les organismes publics ne peuvent pas payer des avances. Il existe galement des exceptions : le versement davances par des organismes publics doit tre prvu par un texte spcifique et cette possibilit davance est ouverte par larticle 33 du dcret de 1962 au profit des entrepreneurs et au profit des agents publics. Ex : -le Code marchs publics prvoit tout un systme davance et dacomptes au profit des entrepreneurs et des fournisseurs (art 87 et suivants du Code). Une avance forfaitaire est accorde au titulaire du march lorsque le montant initial du march ou de la tranche de march est suprieur 50 000 . Lart 89 indique que les prestations qui ont donn lieu un commencement dexcution de march ouvrent droit des acomptes. Ces avances et acomptes ne constituent pas des paiements dfinitifs et rendent le bnficiaire dbiteur de lorganisme public et le remboursement ventuel peut tre poursuivi dans les conditions prvues par larticle 84 du dcret de 1962, c'est--dire par la voie de larrt de dbet. - les avances au profit des fonctionnaires (dcret du 7 octobre 1996 relatif loctroi davances). Lincidence sur le droit de la fonction publique se fait dabord sur le contentieux, dans lhypothse dun agent de ladministration a t cart de son service et si cette dcision est annule par le juge, lagent ne pourra pas prtendre au versement dun traitement pour la priode durant laquelle il na pas travaill parce quaucune dette naura pu prendre naissance, faute de service fait. La seule solution est que lagent peut demander en rparation du prjudice subi une indemnit, calcule en fonction des fautes commises par lagent, du prjudice rellement subi notamment. Cette solution repose sur la jurisprudence Deberles, arrt du Conseil dEtat du 7 avril 1933. Il y a galement une incidence sur le droit de grve des fonctionnaires : le fonctionnaire qui fait la grve ne peut pas obtenir la rmunration pour la priode pendant laquelle il a fait la grve. Il ne sagit as dune sanction mais juridiquement il na pas obtenir de rmunration car il ny a pas eu de service fait. B/ Le calcul du montant de la dpense Le calcul est plus ou moins complexe selon la dpense. Pour certaines dpenses la liquidation est instantane parce quelle est matriellement simple, elle nest pas ressentie comme une opration autonome, elle est faite automatiquement et linitiative du crancier. Cest le cas par exemple pour le paiement des arrrages des rentes publiques (emprunts), la liquidation se faisant au moment de la prsentation par le crancier de son titre de crance et ladministration se contente de vrifier matriellement le montant payer et la liquidation consiste simplement pour ladministration arrter juridiquement le montant de la dette dont elle se reconnat dbitrice. Pour dautres dpenses, la liquidation est mcanique : ce sont les dpenses de personnels. La liquidation est matriellement complexe, mais le rle de lordonnateur est purement mcanique, machinal , qui consiste simplement appliquer une rglementation extrmement complexe qui porte sur des indices de rmunration, des primes, indemnits, mais la liquidation est faite doffice au vu des constatations que ladministration a faite mcaniquement par les machines. Comptabilit publique

46 Enfin la liquidation est active pour certaines dpenses, c'est--dire que lordonnateur joue un rle actif, par exemple pour les dpenses dinvestissements. En effet lordonnateur doit vrifier un certain nombre de choses, notamment si louvrage a t livr, que louvrage prsente les qualits requises par le cahier des charges, que les clauses pnales ont t appliques, il doit tenir compte des avances et acomptes verss et partir de tout ces paramtres il pourra dterminer le montant exact de la dpense. Le plus souvent, la liquidation est arrte contradictoirement par le crancier et ladministration qui vont constater dun commun accord la ralit du service fait et le montant des sommes payer. Par exemple pour les marchs publics de travaux, le calcul du prix se fait en deux temps : il faut dabord une constatation matrielle contradictoire des travaux effectus, constat sign par ladministration et par lentrepreneur. Dans un deuxime temps il faut calculer le dcompte des sommes dues lentrepreneur dans les conditions prvues par le Code des marchs publics. Comme pour lengagement, lordonnateur doit en principe procder la liquidation, mais dautres agents peuvent intervenir, notamment pour la vrification du service fait il sagit du suprieur hirarchique. Pour les fournitures, il y aura le procs-verbal de livraison qui sera tabli par le magasinier. Toutefois la liquidation nest opposable ladministration quune fois quelle a t reprise par lordonnateur. Avec la liquidation, la dette est devenue certaines mais elle nest pas encore excutoire, exigible. 3 : Lordonnancement de la dpense (ordre de dpense) Il est prvu larticle 31 du dcret de 1962 : cest lacte administratif donnant, conformment au rsultat de la liquidation, lordre de payer la dette. Cette phase nexiste pas toujours et la tendance actuelle est de restreindre son champ dapplication. Mais le paiement sans ordonnancement ne peut intervenir sans lautorisation du Ministre des Finances et le paiement aprs ordonnancement constitue le droit commun. Lordonnancement est ncessaire, en principe, car il rend la dette excutoire. Il sagit dune comptence exclusive appartient toujours lorgane excutif, dans un domaine administrative domine par le principe de sparation des organes excutif et des organes dlibrants. Dans un domaine administratif domin par le principe de sparation des comptables et des ordonnateurs, la comptence exclusive appartient lordonnateur (cur de sa comptence). Cette comptence exclusive est galement discrtionnaire : lordonnateur est juge de lopportunit de lordonnancement : mme si la dette de lEtat est certaine, lordonnateur peut refuser de donner lordre de payer pour des raisons dopportunit . Ce principe connat galement des exceptions : Lordonnateur perd son pouvoir discrtionnaire en ce qui concerne les dpenses des pouvoirs publics constitutionnels, les dcisions de justice et les dpenses obligatoires : lordonnancement est obligatoire. Lordonnancement est en principe individualis (par catgorie doprations) et lordonnateur de la dpense doit tablir deux sries de documents : -lordonnance ou le mandat : ordre de payer proprement dit qui doit intervenir pendant lexercice budgtaire et qui revt le cas chant le visa du contrleur financier. Il est adress au comptable public (celui-ci devra le conserver) qui loblige payer la dette rgulirement contracte aprs engagement et liquidation. -le titre de rglement : cela peut tre un chque mais cela peut tre un des moyens de paiements prvus larticle 1er du dcret 65-97 du 4 fvrier 1965, donc par virement de compte ou par chque du Trsor. Toutefois ces dpenses peuvent tre rgles par chque tir sur un compte de dpt au Trsor, en espces ou par mandat carte postal, par carte bancaire, par remise de valeurs publiques, par lettre de change relev5 (moyen de paiement possible pour tous les marchs publics).
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Lettre de change informatise supprime la circulation papier et elle est possible sans limitation de montant pour les marchs publics. Elle est mise aprs autorisation du cocontractant, avec une chance convenue (30,40, 50 ou 60 jours) et lorsque

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47 Les documents mis par lordonnateur, accompagns des pices justifiant la dpense, sont adresss au comptable dont la comptence commence la fin de lopration dordonnancement. II/ Les oprations comptables Le comptable public comptent est le comptable assignataire qui tablit les moyens de rglement et qui excute le rglement lui-mme. Ltablissement des moyens de rglement incombe en principe lordonnateur : larticle 10 du dcret de 1965 prvoit que lautorit comptente dans ce domaine est lautorit charge de la liquidation et de lordonnancement. Cependant il ajoute que dans les conditions prvues par le Ministre des Finances, cest le comptable lui-mme qui peut directement tablir ces documents. Lexcution du rglement se dcompose en deux : -les oprations qui vont prcder le dcaissement -les oprations du dcaissement lui-mme. Le comptable public, contrairement au comptable priv qui se contente de faire des oprations de caisse, de dlivrer une quittance libratoire, doit exercer un contrle sur la rgularit de la mise en paiement de la dpense, avant de procder au dcaissement. Il sagit son rle de payeur. 1 : Les oprations de contrle (rle de payeur) Le payeur nintervient que pour les oprations payables aprs ordonnancement. Le comptable doit dabord contrler la rgularit budgtaire, c'est--dire la conformit des oprations aux autorisations donnes. Il doit sassurer de la disponibilit des crdits, de lexacte imputation de la dpense au programme quelle concerne, Il doit galement contrler la rgularit de fond, c'est--dire la conformit de lopration aux lois et rglements. Mais il na pas le droit de contrler lopportunit de lopration. La sparation est parfois difficile faire entre la rgularit de fond et lopportunit. Cest la raison pour laquelle le Ministre des finances exige que le contrle de la rgularit de fond se limite au contrle des multiples pices justificatives que lordonnateur doit produire avec les ordres de dpense. Les pices justificatives font lobjet pour lEtat dune nomenclature des pices justificatives des dpenses de lEtat il sagit de lart D1617-19 du CGCT pour les collectivits territoriales (complt par une annexe 4). Le comptable doit effectuer son contrle dans un dlai maximal de 15 jours (pour ne pas retarder le paiement) et doit se prononcer sur la rgularit avec deux possibilits : -si le comptable ne dcle aucune irrgularit, il appose son visa sous la forme vu, bon payer et ce visa constitue la fin du rle du payeur. -sil constate une irrgularit, il refuse dapposer son visa, ce qui suspend la procdure et le comptable doit informer lordonnateur. La dcision du comptable est mesure dordre intrieur, donc insusceptible de recours (arrt de 1955 du Conseil d'Etat Pommier [Lebon p.31]) Lordonnateur peut passer outre le refus de visa en mettant une rquisition de paiement qui oblige comptable procder au visa et ce moment-l lordonnateur endosse la responsabilit personnelle et
lchance survient, le bnficiaire du march prsente la lettre de change et est pay directement. Actuellement tous les virements papiers sont remplacs par des virements magntiques qui permettent la transmission dinformations financires aux services informatiques du Trsor public. Lordonnateur utilise les coordonnes bancaires du crancier et cela gnre le virement au crancier aprs vrification du comptable.

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48 pcuniaire du comptable public et donc pourrait tre traduit devant la Cour de discipline budgtaire et financire, y compris les lus locaux. Pour les organismes publics secondaires, il sagit de lart L233-1 du Code des juridictions financires, L1617-2 et L1617-3 du CGCT. Le comptable doit refuser de payer pour les irrgularits les plus graves, numres par larticle 110 du dcret de 1962 (indisponibilit des crdits, absence de justificatifs du service fait, 2 : Les oprations de caisses (rle du caissier) Les oprations de contrleur ne peuvent tre ralises que par le comptable assignataire, alors que les oprations de caisses peuvent tre effectues par dautres comptables, notamment les comptables directs du Trsor. Il sagit de procder au dcaissement qui teint la dette. A ce stade, le comptable doit encore procder des vrifications : il doit dabord vrifier lexistence du visa du contrleur financier, ensuite vrifier que lacquit (mention figurant sur le titre prsent par le crancier et signifiant que la dette a t paye) y est bien mentionn. Toutefois les organismes publics sont mauvais payeurs et dans un souci de modernisation sont prvues des techniques de paiement prdtermines, notamment la lettre de change relev. Des techniques de paiement rapides des achats publics existent depuis 1997 : toute dette de lEtat non conteste doit tre rgle selon une procdure rapide dans les 15 jours suivant la rclamation du crancier, avec une sanction si lEtat ne respecte pas la procdure (les ventuelles contrles fiscaux seraient suspendues jusquau paiement de la dette). Si la dette nest pas paye, elle peut steindre par la prescription. III/ La prescription des dpenses publiques non payes Aprs lcoulement dun certain dlai, le comptable doit refuser de payer. Une priode de droit commun est prvue par le Code civil toutes les actions tant relles que personnelles sont prescrites par 30 ans . Mais pour les organismes publics, la prescription extinctive par la loi du 31 dcembre 1968 (6812150), modifie par un dcret du 11 fvrier 1998 (avant on parlait de dchance). Le dlai de droit commun pour les organismes publics (Etat, collectivits territoriales et organismes soumis au dcret de 1962) est de 4 ans (dchance quadriennale), sauf exception, par exemple il y a une prescription instantane pour les restitutions fiscales infrieures un montant prvu par le Code gnral des impts (8 ). Il existe galement des prescriptions trentenaires pour les dpts et consignations. Si le dlai de prescription est coul, le comptable doit refuser de payer mais il doit avertir lordonnateur seul comptent pour opposer la prescription au crancier. Lordonnateur ne peut pas renoncer la prescription mais une fois que la prescription est acquise, il peut relever le crancier en considration de sa situation personnelle. Pour relever le crancier de la prescription il faut pour lEtat une dcision du Ministre ordonnateur et du Ministre des finances (arrt conjoint). Pour les organismes publics secondaires, il faut une dlibration spciale du conseil dlibrant.

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CHAPITRE III

LES ASSOUPLISSEMENTS DE LA PROCDURE


Le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables a pour but essentiel dviter la fraude sur les deniers publics qui concerne essentiellement les dpenses. Cest pourquoi seuls les comptables publics peuvent manier les deniers publics. Mais cette rgle prsente de graves inconvnients car le crancier ne pourra pas se faire rgler directement par ladministration : il y a donc des amnagements qui concernent surtout les dpenses. Pour les dpenses il y a deux sortes dassouplissements : dans certains cas ce sont les comptables qui exercent directement les fonctions de lordonnateur et inversement dans dautres cas. I/ Labsence dordonnateur 1 : La dfaillance de lordonnateur (carence) Cest lhypothse selon laquelle un organisme public refuse dexcuter la dpense. Lorsquil sagit dun organisme public secondaire qui refuse de mandater une dette exigible, cest lautorit de tutelle qui intervient pour les collectivits territoriales, le prfet peut inscrire doffice la dpense au budget, dans les conditions prvues larticle L1612-15 du CGCT. Il peut galement procder lui-mme au mandatement doffice (art L1612-16 du CGCT). Pour lEtat ce nest pas possible car il ny a pas dautorit de tutelle, mais il existe des solutions alternatives. La loi 2000-597 du 30 juin 2000 permet actuellement un administr crancier de lEtat de saisir le juge des rfrs qui peut accorder une provision subordonne lintroduction dune requte au fond. Il existe galement deux rgimes dastreintes : -Lorsquune dcision du juge administratif nest pas excute, le Conseil dEtat peut prononcer mme doffice une astreinte dans les conditions prcises par la jurisprudence (arrt du 17 mai 1985 Menneret). -Un autre rgime dastreinte a t prvu par la loi du 9 juillet 1980 (art L911-9 et suivants du Code de justice administrative). Lorsquun organisme public est dbiteur sur la base dune dcision de justice, lordonnateur comptent doit donner lordre de paiement dans un dlai de 2 mois, auquel on ajoute 4 mois sil est ncessaire douvrir des crdits correspondants, sinon le comptable lui-mme est tenu de payer sur la simple prsentation de la dcision de justice. Cette procdure sapplique tous les organismes publics, y compris les EPIC qui bnficient du privilge dinsaisissabilit mais contre lesquels peuvent jouer les dispositions de la prsente loi (arrt de la Cour de cassation du 21 dcembre 1987 BRGM). 2 : Les dpenses chance certaine Il sagit dune procdure simplifie qui sapplique certaines dpenses et est prvue larticle 31 du dcret de 1962 : le Ministre des finances dresse la liste des dpenses qui peuvent tre payes sans ordonnancement . Il sagit de dpenses chance certaines, classes en deux catgories : -les dpenses qui correspondent des dpenses obligatoires ou inluctables. Il sagit des dpenses de la dette publique (dette perptuelle+dette viagre), des frais de justice,

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50 Le rglement de ces dpenses intervient sans formalit pralable, simplement au vu des titres prsents par les cranciers. -Les dpenses urgentes ou de faible importance qui vont tre payes sans ordonnancement et pour lesquelles interviendra un ordonnancement de rgularisation a posteriori. 3 : Les dpenses de personnel Les dpenses sont excutes sans ordonnancement pralable parce quil y a la ncessit dun contrle renforc, dtaill, sur cette catgorie de dpenses qui se conjugue avec la facilit matrielle et technique pour calculer le montant de ce type de dpense (grce la mcanisation). Cela a conduit a alourdi la tche du comptable : article 1er du 4 octobre 1965. Le comptable contrle, liquide et paye. Le rle de lordonnateur se termine par la constatation du service fait (ralit de la dette). II/ Labsence des comptables Cest lordonnateur qui effectue toutes les oprations, y compris le paiement. Il sagit des rgisseurs davance. Les rgies davance sont prvues par larticle 18 du dcret de 1962. Elles ont t organises par un certain nombre de textes pour les dpenses pour lesquelles la procdure normale serait trop complique ou dune lourdeur, rigueur excessive. Le dcret du 28 mai 1964 prvoyait lintervention du rgisseur davance pour les petites dpenses de matriel et pour les dpenses de personnel caractre exceptionnel. Le dcret du 20 juillet 1992 largit la dfinition des dpenses aux dpenses de matriel et de fonctionnement dans la limite dun seuil fix par arrt et des dpenses urgentes exceptionnelles. Le dcret du 13 janvier 1997 ajoute les dpenses dintervention et de subventions dans la limite dun seuil fix par arrt. La rgie davance est cre par arrt conjoint du Ministre des finances et du ministre intress et une fois la rgie cre, lordonnateur va recevoir une somme forfaitaire du comptable public et il est autoris payer les sommes pour des dpenses strictement dtermines avec un montant plafonn par opration. Le montant de lavance maximale est depuis 1997 le quart des dpenses annuelles prvisibles. La rgie est place sous la responsabilit dun rgisseur qui subit une double contrainte. Ladministration peut engager des procdures contre le rgisseur, une action rcursoire contre les rgisseurs dans les conditions du droit commun et pour ce faire, le rgisseur est astreint un cautionnement : il doit constituer un cautionnement dans les mmes conditions que le comptable publics. Le dcret de 1992 (sur les rgies davance) assouplit cette exigence et prvoit une dispense de cautionnement lorsque le montant mensuel des avances consenties au rgisseur nexcde pas un certain montant (fix par arrt du Ministre des Finance, 1 220 ).

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TITRE II

LES PROCDURES DEXCUTION DES RECETTES


La procdure dexcution des recettes prsente un paralllisme parfait avec celle des dpenses, mais elle diffre pour un certain nombre de raison : -La trs grande varit de recettes publiques soumises des rgimes dexcution trs varis. En effet les recettes publiques proviennent de crances et il existe 2 grandes catgories de crance : les crances unilatrales de puissance publique (impts, taxes, amendes) et les crances contractuelles (prix, loyers, dividendes, ). -La dpense est prvue par un crdit et les crdits ouvrent une facult de dpenser et non une obligation. Lautorisation de la recette tablit une vritable obligation de percevoir cette recette, sous peine de concussion (sauf exceptions prvues lart 82 du dcret de 1962). -Il existe au profit de la puissance publique une prrogative spcifique : le privilge du pralable et lexcution force, doffice. Il sagit de larrt du Tribunal des conflits de 1902, socit immobilire Saint Just : ladministration na pas sadresser un juge pour obtenir un titre excutoire ncessaire pour vaincre linertie du dbiteur ; elle se dlivre elle-mme lordre de la recette. Elle dispose de moyens exorbitants du droit commun pour rcuprer sa dette. Lordre de recette est prvu larticle 81 et il constitue actuellement une unique catgorie de titres : il remplace depuis 1992 (dcret du 29 dcembre 1992) les anciens ordres de versement6. Lordre de recette se subdivise en titres de perception pour toutes les recettes pour lesquelles il nest pas prvu une procdure particulire. Ces titres de perception sont excutoires ds leur mission par lordonnateur (art 85 du dcret de 1992) Larrt de dbet pour les crances particulires prvues larticle 84 du dcret de 1962 : les crances sur les comptables publics, les rgisseurs davances et de recette, les fournisseurs et soumissionnaires des marchs publics. Lordre de recette opre en mme temps liquidation de la crance et comporte obligatoirement tous les lments relatifs lexistence de la crance, mais galement sa liquidation. Cette ordre de recette est adress et pris en charge par le comptable assignataire, aux fins de recouvrement. En matire de recettes les pouvoirs du comptable sont plus tendus quen matire de dpense, notamment pour les impts indirects : il est non seulement comptent pour manier les deniers mais il intervient galement pour assurer la liquidation. Comme pour les dpenses il existe des hypothses dabsence dordonnateur : ce sont les rgies de recettes. Le rgime est identique et les recettes qui sont susceptibles de faire lobjet dune rgie sont
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titres non excutoires, et auxquels lordonnateur devait ensuite donner une force excutoire sous la forme des tats excutoires

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52 extrmement limites : il sagit des recettes lies la gestion des services publics rmunration des services publics et prix de vente des objets fabriqus par les services publics. Ne peuvent faire lobjet dune rgie les impts, les taxes et les produits du domaine.

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PARTIE III

LES CONTRLES DE LEXCUTION


TITRE IER

LES CONTRLES PAR LADMINISTRATION


Ce sont les contrles les plus efficaces. Il y a 2 grandes catgories de contrle par ladministration : les contrles qui interviennent lorigine de la dpense et les contrles qui interviennent en cours dexcution de la dpense. I/ Le contrle financier En principe, il sagit dun contrle de rgularit des oprations, ce nest pas un contrle dopportunit et ce nest pas un contrle de lgalit. Mais dans le systme LOLF, les missions de ce contrle financier se sont considrablement largies. Actuellement il sagit du contrle gnral conomique et financier, institu par le dcret 2005-124 du 27 janvier 2005. Ce contrle regroupe les 4 anciens corps de contrle du Ministre des finances : -Le contrle financier stricto sensu, -Le contrle dEtat, -Linspection gnrale de lindustrie et du commerce, -Linspection gnrales des postes et tlcommunication Ce contrle financier rform doit permettre dajouter au contrle stricto sensu un rle de conseil visant amliorer la gestion publique et les missions du contrle financier sont actuellement prcises par larticle 1er du dcret de 2005. Le contrleur financier appose son visa sur deux catgories dacte : -Le document annuel de programmation budgtaire initiale. Il est tabli au sein de chaque ministre par les responsables de programme. Le contenu de ce document est prcis par un arrt du Ministre des finances (prvu larticle 15). Il doit prsenter de manire sincre les prvisions demploi et de dpenses de chaque programme. Il doit prvoir galement une rserve de crdits permettant de prvenir ventuellement une dtrioration de lquilibre budgtaire. Il doit tre tabli dans le moi qui prcde louverture de lexercice budgtaire car il doit tre vis par le contrleur financier et le visa permet la mise en place auprs des gestionnaires les crdits ouverts pour chaque programme. Seul le Ministre des finances peut passer outre ce refus de visa. -Les actes dexcution. Il sagit notamment des projets de modification de la rpartition des crdits qui diminuerait la rserve de crdit prvue par le document prcdent. Il sagit galement de tous les projets de dpenses dune certaine importance, dont la liste est tablie par arrt du Ministre des finances (contrle classique). Le contrle porte galement sur limputation de la dpense, sur la disponibilit des crdits, lexactitude des valuations et limpacte sur les finances publiques (dcret de 2005 article 12). Le visa ne peut pas tre refus pour un motif de lgalit.

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54 Le contrle financier sexerce actuellement sur les administrations centrales, lEtat, et sur les administrations dconcentres. Il nexiste pas pour les collectivits territoriales. Le contrle financier central est assur par un fonctionnaire du Ministre des finances, dsign par le Ministre des finances (plac sous son autorit) et rattach la direction du budget. Il contrle dans chaque ministre. Le contrle financier dconcentr est exerc par le Trsorier payeur gnral des rgions, assist par un contrleur financier (article 4-I du dcret 2005). Cest un agent du Ministre des finances et rattach la direction du budget. Ce contrle est fond sur un visa pralable dans les mmes conditions que le contrle financier central. II/ Les contrles en cours dexcution de la dpense 1 : Contrle par les comptables publics Ils sont prvus aux arts 11,12 et 13 du dcret de 1962, pour les EPA (art 159) et certains actes peuvent tre approuvs par le comptable public (art 167), comme les remises gracieuses. Pour les EPIC, il sagit de lart 196. Dans le systme LOLF le champ du contrle opr par le comptable devrait progressivement se rduire, car une partie de ces contrles nont plus lieu dtre. Les administrations doivent mettre en place actuellement un systme dinformation intgr et grce ce systme de nombreuses donnes sont enregistres par le gestionnaire et par le comptable. Il sagit essentiellement de lhabilitation de lordonnateur, la disponibilit des crdits, limputation des dpenses, ce qui fait que le contrle ne devrait plus porter que sur la validit de la crance et le caractre libratoire du rglement. La validit de la crance est conditionne par une liquidation rgulire (article 13). Il sagit en fait de la constatation du service fait (qui doit tre galement contrl), sans possibilit de rquisition (art 110) et cest aussi le contrle de lexactitude du calcul ; en gnral la liquidation consiste appliquer soit un taux, soit un barme, soit un tarif et si le taux ou le barme prvu nest pas respect, la validit de la crance est remise en cause et le comptable doit refuser le paiement (mais la rquisition est possible). Toutefois le rle du comptable slargit car le contrle du comptable doit actuellement tenir compte de la responsabilisation accrue du gestionnaire et il sagit de deux contrles en cours dexprimentation : -le contrle hirarchis : le comptable pour faire ce contrle, devra hirarchiser les dpenses et son contrle ne devra porter que sur les dpenses les plus importantes, qui ont un vritable impact sur les crdits. -le contrle partenarial : le comptable doit sentendre avec lordonnateur sur une dmarche daudit. Le comptable devra apprcier la fiabilit des procdures en partenariat avec le gestionnaire (=ordonnateur) et si les procdures dexcution de la dpense paraissent fiables, les contrles ne pourront intervenir qua posteriori. 2 : Contrle par les corps dinspection Chaque ministre dispose dun corps dinspection particulier mais il existe galement un corps dinspection comptence interministriel en matire financire : linspection gnrale des finances. Il signale au Ministre des finances les irrgularits financires constates loccasion de ses contrles limproviste, sur place et sur pices.

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TITRE II

LE CONTRLE PAR LES JURIDICTIONS


Il sidentifie au contrle effectu par la Cour des comptes. I/ La Cour des comptes Il sagit de la juridiction spcialise de lordre administratif qui relve du Conseil d'Etat par la voie de cassation. (hritire de la chambre des comptes de 1318 et Napolon a cre sa forme actuelle en 1807). Cest une juridiction compose de magistrats, prside par un Premier prsident (Philippe Sguin depuis 2004). 1 : Contrle juridictionnel Elle exerce dabord un contrle juridictionnel : elle juge les comptes annuels des comptables de lEtat et des tablissements publics nationaux. Depuis 1982 elle statue en appel des jugements des Chambres rgionales des comptes. La procdure est inquisitoire et crite. Elle est galement contradictoire. Elle se droule en labsence du comptable et la Cour prononce deux sries darrts (pour respecter le principe du contradictoire) : un arrt provisoire par lequel elle somme le comptable de redresser lopration ou de se justifier et ensuite un arrt dfinitif aprs la procdure crite. Dans cet arrt dfinitif la Cour peut dclarer le comptable en avance (il a recouvr plus de recettes quil naurait du), quitte (la Cour lui donne quitus de sa gestion) ou en dbet. Les arrts provisoires sont susceptibles de recours uniquement devant la Cour elle-mme ; les arrts dfinitifs sont susceptibles dun pouvoir en cassation devant le Conseil dEtat et sa dcision simposera la Cour lors du renvoi. La Cour peut prononcer des amendes en cas de retard dans la production des comptes et pour le comptable de fait. 2 : Contrle administratif : le contrle de gestion Elle vrifie lemploi rgulier des fonds et valeurs des deniers publics par lensemble des organismes publics et dans le cadre de ce contrle, la Cour dispose dun pouvoir de remontrance (donc pas un pouvoir de sanction) de trois sortes selon la gravit des irrgularits constates : -La note du Prsident ou la note du Parquet. Il sagit dune note adresse au fonctionnaire concern e son suprieur pour lui signaler lirrgularit constate. -Le rfr : cest une lettre adresse au ministre concern qui doit rpondre dans un dlai de trois mois mais il est seul des juges des suites donner et ventuellement ce rfr peut tre lorigine de la mise en cause de la responsabilit personnelle de lordonnateur. -Rapport public annuel au Prsident de la rpublique, prsent au Parlement et publi au JO (peu deffet pratique). II/ Les chambres rgionales des comptes Elles ont t cres par la loi de 1982 sur la dcentralisation. Elles exercent comme la Cour des comptes un contrle juridictionnel, un contrle de gestion, mais elle exerce galement le contrle budgtaire. Comptabilit publique

56 Ce contrle est exerc par le prfet avec lassistance de la Chambre rgionale des comptes qui intervient comme Conseiller financier. Il y a trois cas douverture : -Le retard dans la votation du budget (art L1612-2 du CGCT) -En cas de dsquilibre du budget (art L1612-5 CGCT et L1612-10 CGCT). -Les dpenses obligatoires. Il sagit des dpenses ncessaires lacquittement des dettes exigibles. Le prfet a la possibilit dinscrire doffice les crdits concernant ces dpenses (art L1612-5) et de procder au mandatement dune dpense (art L1612-16). Pour linscription doffice, la chambre rgionale des comptes peut tre saisie par le Prfet mais aussi par le comptable public concern ou par les cranciers. La chambre doit alors adresser une mise en demeure la collectivit locale dinscrire la dpense au budget dans un dlai dun mois sinon le Prfet, la demande de la chambre, procdera linscription doffice.

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