RICARDO ARREDONDO

La cuestin nuclear iran: derecho soberano o desafo al sistema de no proliferacin?

El Gobierno de Irn, haciendo uso de sus derechos contemplados en el Tratado de No Proliferacin de Armas Nucleares (TNP), decidi reanudar sus investigaciones y desarrollo nuclear con fines pacficos a partir del 9 de enero de 2006. Ello gener una vasta reaccin de la comunidad internacional, ya que, si bien se trata de un derecho soberano, este proceso puede llevar a la posibilidad de enriquecer uranio y, eventualmente, a obtener la capacidad para fabricar armas nucleares. Dos meses ms tarde, la escalada de tensiones ha llevado el caso hasta el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

El estallido de la crisis nuclear iran tiene su origen no tanto en lo hecho por el rgimen de Tehern en materia nuclear, sino por haberlo ocultado. Durante 18 aos, Irn desarroll actividades nucleares paralelas a las informadas. El descubrimiento de este secreto, hace pocos aos, llev a la desconfianza y a que la comunidad internacional procurara que este pas suspendiera sus planes de enriquecer uranio. Esa preocupacin se vio acrecentada en los ltimos meses por la actitud del actual presidente iran, Mahmoud Ahmadinejad, que ha elevado el ya alto grado de tensin existente en la regin de Oriente Prximo. En este sentido, el lder iran declar que Israel debera ser borrado del mapa y calific al holocausto judo como un mito inventado por Occidente. Ello gener una amplia respuesta de la comunidad internacional, incluido el Consejo de Seguridad de la ONU. Ningn aspecto relacionado con el control de armas produce ms preocupacin que el de la proliferacin de armas nucleares. Por ello, el TNP es un elemento central de este captulo de las relaciones internacionales y es el nico compromiso vinculante para alcanzar la meta del desarme por parte de los Estados que poseen armas nucleares. El objetivo de este tratado es evitar la proliferacin de este tipo de armas, fomentar la cooperacin en el uso pacfico de la energa nuclear y promover la meta del desarme nuclear, as como el desarme general y completo. El encargado de verificar el cumplimiento de

Ricardo Arredondo es diplomtico y profesor honorario de Derecho Internacional Pblico en la Universidad Autnoma de Madrid

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n 93 2006 las normas es el Organismo Internacional de Energa Atmica (OIEA). Su rgano ejecutivo es la Junta de Gobernadores, compuesta por 35 Estados miembros de la organizacin. Asimismo, los Estados parte del tratado se comprometen a compartir los beneficios de la tecnologa nuclear de uso pacfico con aquellos Estados que no tienen este tipo de tecnologa. El TNP dispone especficamente que todos los Estados, incluido Irn, tienen el derecho inalienable de desarrollar la investigacin, la produccin y la utilizacin de la energa nuclear con fines pacficos. La pregunta que surge entonces es por qu la comunidad internacional cuestiona el derecho soberano de Irn?

La reaccin de la comunidad internacional

En 2004, la Unin Europea, a travs de un grupo de pases denominado E3-EU (Alemania, Francia y Reino Unido), ante la posibilidad de que la cuestin iran fuera remitida directamente al Consejo de Seguridad, decidi entablar una negociacin que desemboc en el denominado Acuerdo de Pars de noviembre de 2004. Este acuerdo prevea la suspensin por parte de Irn de las actividades relacionadas con el enriquecimiento y la conversin, incluyendo las actividades de investigacin y de desarrollo.1 El E3-EU emprendi negociaciones con Irn procurando, por una parte, atemperar la dura posicin de EEUU y, por otra, tratando de que el rgimen iran prolongara la suspensin de las actividades de enriquecimiento, hasta transformarla en permanente, concediendo, mientras tanto, incentivos comerciales, polticos, econmicos y de seguridad.2 El objetivo del E3-EU era otorgar a Tehern los medios para fomentar la confianza de la comunidad internacional sobre el objetivo exclusivamente pacfico de su programa nuclear y construir una relacin slida entre Europa e Irn. El rgimen iran, por el contrario, se resisti a la postura europea sealando que la suspensin slo tendra carcter temporal. En febrero de 2005, EEUU acept respaldar la iniciativa de la UE, pero mantuvo sus dudas sobre si el enfoque europeo funcionara. El tiempo pareci, esta vez, darle la razn. En septiembre de 2005, la Junta de Gobernadores del OIEA emiti una resolucin en la que pona de manifiesto el reiterado incumplimiento de Irn con las resoluciones del organismo.3

1 El texto puede verse en www.iaea.org/Publications/Documents/Infcircs/2004/infcirc637.pdf 2 El subdirector del Consejo Nacional de Seguridad de EEUU, Stephen J. Hadley, afirm que Irn es el principal pas patrocinador del terrorismo, aadiendo que la poltica iran consiste en eliminar a Israel, The New York Times, 26 de junio de 2005, p. 10. 3 Al respecto es ilustrativa la Resol. GOV/2005/77, de 24 de septiembre de 2005, de la Junta de Gobernadores del OIEA y las resoluciones all citadas, disponible en www.iaea.org/Publications/Documents/Board/2005/gov2005-77.pdf

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La intervencin del OIEA

Ante la decisin iran de seguir adelante con su poltica nuclear, el E3-EU decidi dar por concluido el proceso negociador, porque consider que las actividades nucleares de Irn representan una violacin de los compromisos asumidos por este pas en los Acuerdos de Pars y de las resoluciones pertinentes de la Junta de Gobernadores del OIEA. Asimismo, el E3-EU celebr dos reuniones en enero de 2006 en la que participaron los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad (China, EEUU, Francia, Reino Unido y Rusia), Alemania y representantes de la UE, en las que se ha observado un amplio margen de acuerdo respecto a la gravedad de las decisiones de Irn y sobre la necesidad de reafirmar la credibilidad del dispositivo internacional de lucha contra la proliferacin nuclear.4 Entonces se decidi llevar el asunto al OIEA y solicitarle a ste que votara el envo de la cuestin iran al Consejo de Seguridad. Para poder sumar a Rusia y a China a los esfuerzos del E3-EU y EEUU y adoptar este consenso, fue necesario que el resto de pases aceptara las pretensiones rusas y chinas en el sentido de que el proyecto de resolucin a presentar no incluyera la remisin inmediata del asunto al Consejo de Seguridad.

EEUU acept respaldar la iniciativa de la UE, pero mantuvo sus dudas sobre si el enfoque europeo funcionara. El tiempo pareci, esta vez, darle la razn

Irn reaccion negativamente al consenso alcanzado en Londres, desestim el acuerdo anunciado y seal que no hay fundamentos legales para dicha accin. Asimismo, logr cooptar ciertos apoyos tanto en Amrica Latina (Venezuela y Cuba) como en Oriente Prximo (Siria). Ya antes de la reunin de la Junta de Gobernadores, estos pases ofrecieron su respaldo a Irn respecto a su programa nuclear. El 31 de enero, el Organismo Internacional de Energa Atmica circul entre los Estados miembros un informe de actualizacin, en el que se afirma que Irn posee documentos en los que hay diseos de cabezas nucleares y en los que se describe cmo verter uranio enriquecido en cabezas hemisfricas de misiles.5 Si bien en su informe la OIEA manifiesta que
4 Ver las Declaraciones Diarias del Portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores, Pars, 17 de enero de 2006, disponibles en www.francia.org.mx/embajada/prensa/declaraciones.html 5 El informe puede verse en www.iaea.org/NewsCenter/Statements/DDGs/2006/heinonen31012006.pdf

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n 93 2006 los diseos contienen instrucciones para fabricar armas nucleares, no afirma que haya evidencias de que en Irn haya instalaciones para fabricar esas armas nucleares. Antes de la reunin de la Junta de Gobernadores del OIEA de 2-4 de febrero de 2006, Irn ofreci retomar el dilogo con el E3-EU y eliminar las ambigedades existentes en la negociacin. Sin embargo, los representantes de la UE rechazaron la oferta de dilogo iran y expresaron que la negociacin slo sera retomada si Irn suspende su programa de enriquecimiento de uranio.

Fracaso de las negociaciones

El 4 de febrero, la Junta de Gobernadores del OIEA adopt una resolucin cuyo texto fue fruto de una transaccin entre la Unin Europea, EEUU, Rusia y China, por una parte, y de algunos pases del denominado Movimiento de No Alineados (NOAL), que pretendan un texto ms lavado que el inicialmente sometido a consideracin de la Junta, y que el mismo contuviera una referencia expresa a la desnuclearizacin de Medio Oriente, incluyendo a Israel.6 La resolucin recuerda las reiteradas faltas de Irn y los quebrantamientos a sus obligaciones de cumplir con el acuerdo de salvaguardias del TNP, as como la falta de confianza de la comunidad internacional en que el programa nuclear de Irn tiene exclusivamente fines pacficos. La resolucin subraya que el mejor modo de resolver las cuestiones pendientes y fomentar la confianza en la naturaleza exclusivamente pacfica del programa nuclear iran es a travs de la respuesta positiva de Irn a las llamadas que la Junta de Gobernadores le ha hecho al respecto. Asimismo, la resolucin expresa la seria preocupacin ante la imposibilidad del OIEA de clarificar algunas cuestiones importantes relacionadas con el programa nuclear iran, incluyendo el hecho de que este pas posee un documento referido a la produccin de cabezas hemisfricas de metal de uranio. Finalmente, se solicita al director general que presente un informe sobre la puesta en prctica de esta resolucin y otras anteriores, y que inmediatamente despus de eso, junto con cualquier resolucin de la Junta, informe al Consejo de Seguridad. Como era de esperar, Irn nuevamente reaccion de manera negativa. El 6 de febrero, anunci la suspensin de su cooperacin voluntaria en el marco del Protocolo Adicional al TNP. Sumado a la crisis provocada por la publicacin de las vietas de Mahoma, Irn apro-

6 La Resolucin GOV/2006/14 fue adoptada por 27 votos a favor, 3 en contra (Cuba, Siria y Venezuela) y 5 abstenciones (Argelia, Bielorrusia, Indonesia, Libia y Surfrica). www.iaea.org/Publications/Documents/Board/2006/gov2006-14.pdf

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vech esta circunstancia para hablar de un ataque organizado al mundo musulmn y pidi una reunin extraordinaria de la Organizacin de la Conferencia Islmica.7 A principios de marzo, pocos das antes de la reunin de la Junta de Gobernadores, Irn solicit al E3-EU la realizacin de una reunin, que supuestamente tena como objetivo limar las asperezas de la mesa de negociacin. Las partes se reunieron el 3 de marzo pero no llegaron a ningn acuerdo. Seguidamente, Irn reafirm su posicin de continuar con sus actividades nucleares y amenaz, en caso de que EEUU decida hacer uso de la fuerza, con reaccionar siguiendo su propio curso de accin. Asimismo, Irn ha solicitado a Occidente una compensacin econmica por las prdidas incurridas al suspender su programa de investigacin y desarrollo nuclear.8 El 8 de marzo la Junta de Gobernadores de la OIEA examin el informe sobre Irn remitido por el Director General del organismo y decidi referir el caso iran al Consejo de Seguridad de la ONU. Las razones aducidas por El Baradei para la adopcin de dicha decisin fueron la falta de claridad del programa nuclear iran y la escasa cooperacin de las autoridades de ese pas. El Consejo puede pronunciarse de tres maneras: a travs de una resolucin, de carcter vinculante para todos los Estados que componen la Organizacin; por medio de una declaracin presidencial o con una declaracin de prensa del presidente. En estos dos ltimos supuestos se requiere el consenso de los Estados miembros del Consejo de Seguridad, por lo que no se produce una votacin y se trata de instrumentos no vinculantes. Lo probable en este caso es que el Consejo se pronuncie a travs de una declaracin presidencial, cuyo objetivo sera, como hasta ahora, reforzar la autoridad y el rol de la OIEA y procurar que Irn cumpla con sus resoluciones. Este requerimiento ira acompaado de un plazo determinado para su cumplimiento. Fuentes de prensa sealan que EEUU y la UE estaran discutiendo un perodo de 30 das, aunque se especula que se le podra requerir a la OIEA que informe nuevamente en un plazo de dos semanas. La UE, durante la reunin de Ministros de Asuntos Exteriores de Salzburgo, celebrada el 10 y 11 de marzo de 2006, consider conveniente presionar ms a las autoridades de Irn, aunque la Comisario de Asuntos Exteriores, Benita Ferrero-Waldner, al igual que el director general de la OIEA, consider que el envo del caso iran al Consejo de Seguridad es tan slo una nueva fase del proceso de negociacin y que el dilogo poltico contina.

7 Para una visin ms detallada de los antecedentes de este conflicto ver Ricardo Arredondo, La cuestin nuclear iran a la luz del derecho internacional, Revista Electrnica de Estudios Internacionales, febrero de 2006, N 11 (www.reei.org). 8 Cabe recordar que la suspensin fue aceptada voluntariamente por Irn.

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n 93 2006 En este sentido, se remarc la importancia de no aislar a Irn y que este pas tampoco debe aislarse a s mismo.

La cuestin iran en el Consejo de Seguridad

La actitud de Irn va ms all de un mero enfrentamiento con EEUU o con la UE, que ha venido haciendo de buffer entre estos dos pases. Al violar de modo reiterado los compromisos asumidos por medio de acuerdos internacionales o establecidos en tratados multilaterales a cuyo cumplimiento se ha obligado, Irn pareciera decidido a romper con la comunidad internacional en su conjunto. No puede interpretarse de otro modo su repetida falta de cumplimiento con medidas dispuestas en las resoluciones pertinentes de la Junta de Gobernadores del OIEA. A principios de marzo, el caso iran lleg finalmente al Consejo de Seguridad. Cules son los posibles pasos a seguir ahora? En primer lugar, para poner en marcha los procedimientos previstos en el Captulo VII de la Carta, el Consejo debe determinar que la continuacin de las actividades nucleares de Irn representa una amenaza a la paz y seguridad internacionales (Art. 39). Esta decisin debe adoptarse con el voto de los cinco miembros permanentes. Sin embargo, debe tenerse presente que el Consejo tiene un doble carcter: es, por un lado, un rgano jurdico; pero, tambin y esencialmente, es un rgano poltico, por lo que su actividad se caracteriza por un amplio margen de discrecionalidad. El Consejo puede emitir una declaracin o una resolucin requiriendo a Irn que suspenda su programa nuclear, permita el acceso de los inspectores de Naciones Unidas a sus instalaciones y coopere para resolver la crisis. En este caso, al igual que sucedi con Irak entre 1991 y 2003, se solicitara al OIEA la presentacin de informes sobre el grado de cumplimiento de Irn con esta resolucin. En adicin a esta recomendacin y en caso de que la misma no surtiera efecto, el Consejo podra decidir medidas de conformidad con los Arts. 41 y 42 de la Carta. El Captulo VII de la Carta propone medidas que van aumentando de intensidad progresivamente. En este marco, el consejo podra incrementar la presin sobre Irn mediante la amenaza o, eventualmente, la aplicacin de medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada, conocidas popularmente como sanciones: interrupcin total o parcial de las relaciones econmicas y de las comunicaciones ferroviarias, martimas, areas, postales, telegrficas, as como la ruptura de relaciones diplomticas (Art. 41). Eventualmente, como ltima instancia, podran disponerse medidas que impliquen el uso de la fuerza armada (Art. 42).
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El papel del petrleo y el gas

Si bien desde el punto de vista jurdico todas las posibilidades estn abiertas, hay que ver si las mismas son polticamente viables. En el seno del Consejo de Seguridad entran en juego los intereses de los pases con derecho de veto, que tienen un peso determinante en un proceso decisorio donde los elementos poltico y discrecional son muy amplios. El precedente ms cercano es el caso del plan nuclear de Corea del Norte, que fue tratado por el Consejo en abril de 2003. En esa oportunidad, los miembros, ante la amenaza de un potencial veto chino, se limitaron a adoptar una declaracin presidencial. Dado los importantes factores econmicos y polticos en juego, el caso iran presenta caractersticas peculiares que tienen una consecuencia directa en la naturaleza de las medidas que el Consejo podra adoptar. En tal sentido, es evidente el impacto que un bloqueo al petrleo o gas iran podra tener sobre la economa mundial. Particularmente, hay que tener en cuenta que China es uno de los principales mercados del petrleo iran, por lo que no sera extrao que este pas bloqueara un potencial embargo a las exportaciones del petrleo de Irn. Asimismo, empresas rusas continan con la construccin de la central nuclear de Busher, un proyecto de mil millones de dlares (826 millones de euros). Segn el Financial Times, la exportacin nuclear slo representa un pequeo porcentaje de todo el comercio ruso con Irn, que incluye petrleo, gas, lneas ferroviarias y comunicaciones. Por su parte, China ha colaborado con el ente atmico iran en la explotacin de los depsitos de uranio iranes. Tanto el Gobierno ruso como el chino se han mostrado renuentes a la imposicin de sanciones a Irn. El Gobierno ruso ha efectuado una propuesta concreta a Tehern para enriquecer combustible nuclear iran en instalaciones rusas, pero las partes todava no han llegado a un acuerdo sobre la creacin de una empresa mixta que se encargara de dicha tarea. Irn rechaz la propuesta de Rusia de enriquecer uranio fuera del pas, que inclua la supervisin del OIEA y permita garantizar que el proceso no podra ser utilizado para fabricar armas nucleares, aunque posteriormente seal, de modo contradictorio, que las negociaciones con Rusia an siguen abiertas. China ha exhortado a Irn a que coopere con la comunidad internacional. A fin de evitar los potenciales efectos de un embargo de fondos, existen versiones de que Irn ha comenzado a transferir sus reservas de divisas en bancos europeos a otros bancos, aunque esas transferencias han sido posActualidad
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China y Rusia, renuentes a la imposicin de sanciones a Irn

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n 93 2006 teriormente negadas. Un ataque militar contra Irn slo servira para inflamar el sentimiento nacionalista. Por lo tanto, hoy, la accin militar no parece siquiera una alternativa en el mediano plazo. Por su parte, Irn ha amenazado con abandonar el Tratado de No Proliferacin Nuclear y su Protocolo Adicional si la cuestin fuera remitida al Consejo de Seguridad.

Golpe al sistema de no proliferacin

Sera deseable que Irn recapacite y acepte la propuesta rusa de proveerle uranio enriquecido para su desarrollo nuclear. Sin embargo, a la luz de las consistentes declaraciones emitidas por las autoridades iranes, no parece probable que Irn vaya a dar marcha atrs en su poltica nuclear, al menos en un futuro inmediato. Si Irn obtiene la capacidad para fabricar armas nucleares, en clara violacin de las normas establecidas en el TNP, nico tratado de naturaleza multilateral que regula la materia, se producira un claro debilitamiento del esquema jurdico que rige la no proliferacin de armas nucleares, lo que podra estimular a que muchos de sus vecinos decidieran embarcarse en polticas similares y declararan abiertamente su disposicin a fabricarlas o adquirirlas. Ello pondra en dudas el esquema vigente e introducira un claro factor de inestabilidad no slo regional sino mundial. Por otra parte, los pases vecinos de Irn estn sumamente preocupados ante la posibilidad latente de que el desarrollo nuclear iran contribuya an ms a desestabilizar el frgil equilibrio de una regin ya de por s altamente conflictiva. El primer ministro interino israel, Ehud Olmert, ha afirmado que su pas bajo ninguna circunstancia permitir que un Estado con intenciones hostiles posea armas nucleares. Por ello, es necesario reforzar los esfuerzos diplomticos para encontrar una estrategia que resulte efectiva y conducente a fin de obtener una ecuacin de equilibrio entre las ambiciones nucleares iranes y la potencialidad que dicho programa podra tener para la adquisicin de la capacidad de fabricar armas nucleares. Ello resulta esencial, dado que se trata de un pas de gran importancia en una regin de incomparable significacin geoestratgica.

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