A REPARTIO DE COMPETNCIAS EM MATRIA AMBIENTAL 1 Ubiracy Arajo2 I ANTECEDENTES HISTRICOS II COMPETNCIA CONCORRENTE CLSSICA E COMPETNCIA CONCORRENTE LIMITADA NAS

AS CONSTITUIES BRASILEIRAS III A REPARTIO DE COMPETNCIAS EM MATRIA AMBIENTAL NA CONSTITUIO DE 1988 1 - COMPETNCIA PRIVATIVA/EXCLUSIVA DA UNIO 2 - COMPETNCIA PRIVATIVA/EXCLUSIVA DOS ESTADOS 3 COMPETNCIA MUNICPIOS PRIVATIVA/EXCLUSIVA DOS

4 - COMPETNCIA MATERIAL COMUM ENTRE A UNIO, ESTADOS, DF E MUNICPIOS 5 - COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE ENTRE A UNIO, ESTADOS E O DISTRITO FEDERAL IV - CONCLUSO

Palestra proferida em 20.09.2000, no Seminrio Tcnico Causas e Dinmica do Desmatamento na Amaznia promovido pela Secretaria de Coordenao da Amaznia - Ministrio do Meio Ambiente. 2 Assessor Jurdico da 4 Cmara de Coordenao e Reviso - Meio Ambiente e Patrimnio Cultural, do Ministrio Pblico Federal; Procurador do IBAMA; Membro Fundador do IPANEMA - Instituto de Pesquisas Avanadas em Economia e Meio Ambiente; Vice-Presidente para a Regio Centro Oeste do IDPV - Instituto O Direito por um Planeta Verde; Coordenador Regional (Centro Oeste) do IBAP Instituto Brasileiro de Advocacia Pblica; Professor de Ps Graduao em Direito Ambiental UnB/OAB.

I ANTECEDENTES HISTRICOS

A sistemtica de repartio de competncias trazida pela Constituio de 1988, remonta, de alguma forma, Constituio dos Estados Unidos da Amrica, promulgada em 1787. Obviamente que neste perodo de duzentos anos que as separam, vrias foram as alteraes que se processaram mas, indubitavelmente, a inovao trazida pela Constituio Norte Americana, ao enumerar no artigo 1, Seo 8, os poderes do Congresso, deixando aos Estados-membros os poderes remanescentes ou que no lhes era vedados, foi o divisor de guas nesta questo. Naquela poca, as eventuais dvidas que poderiam da decorrer foram dissipadas com a edio da Emenda X, que dispe expressamente que os poderes no delegados aos Estados Unidos pela Constituio, nem por ela negados aos Estados, so reservados aos Estados ou ao povo. Esta partilha federativa, a mais antiga que se institucionalizou, deu origem s conhecidas classificaes de poderes enumerados e poderes remanescentes e de poderes explcitos e poderes implcitos, como nos lembra o eminente Professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto3. Obviamente que tal diviso deixava uma seara confusa, uma zona cinzenta, onde certas competncias poderiam ser exercidas tanto pela Unio quanto pelos Estados. Embora a maioria dos poderes se constitusse de competncias exclusivas prprias de cada um, a existncia de poderes compartilhados levou a uma terceira classificao: de poderes exclusivos e poderes concorrentes, segue explicando o respeitado Professor. Em outros pases, como o Canad, adotou-se o modelo contrrio ao dos Estados Unidos ao enumerar-se os poderes dos Estados, ficando para a Unio os poderes remanescentes. J em pases como Mxico e Venezuela explicitou-se, no texto constitucional as competncias especficas federais e estaduais.

COMPETNCIA CONCORRENTE LIMITADA (O problema da conceituao das normas gerais) Tese apresentada no XIV Congresso Nacional de Procuradores de Estado 1988.

II COMPETNCIA CONCORRENTE CLSSICA E COMPETNCIA CONCORRENTE LIMITADA NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS Excetuando-se a Constituio Imperial de 1824, que no especificou matrias sobre as quais a Assemblia Geral teria competncia para legislar, limitando-se a fixar no artigo 15, 8, a competncia para fazer leis, interpret-las, suspend-las e revog-las, as seguintes trataram especificamente da questo. A primeira Constituio Federativa e Republicana 1891, seguiu o modelo norte americano, enumerando no artigo 33, as competncias privativas e no artigo 344 as competncias no privativas do Congresso Nacional e fixando no artigo 63 que cada estado reger-se- pela Constituio e pelas leis que adotar, respeitados os princpios constitucionais da Unio. A Constituio de 1934 alm de manter a competncia concorrente clssica5 em que a Unio legisla de forma ilimitada e os Estados supletiva e complementarmente - fixou vrias hipteses de competncia concorrente limitada, caso em que a competncia no nvel federal e estadual limitada ao respectivo mbito de atuao de cada ente. Tal previso, nas palavras de Diogo de Figueiredo Moreira Neto teve forte inspirao no artigo 10 da Carta de Weimar Constituio Alem promulgada em 19197. O fato que o artigo 5., inciso XIX da Constituio de 1934, fixava na sua alnea j , ser competncia privativa da Unio legislar sobre
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Com as emendas de 1926, os artigos foram alterados, respectivamente, para 34 e 35 com o acrscimo de algumas competncias privativas. 5 Cf. art. 5, 3 . 6 op. Cit.
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Atualmente a Constituio da Repblica Federal da Alemanha, promulgada em 1949, dispe que: Art. 74 - A legislao concorrente7 abrange as seguintes matrias: .............. 20 - proteo do comrcio de produtos alimentares e estimulantes, assim como de artigos de consumo, forragens, sementes e plantas agrcolas e florestais, a proteo de plantas contra enfermidades e pragas, assim como a proteo de animais; ............... 24 - eliminao do lixo, combate a poluio e luta contra o rudo. Art. 75 A Federao tem o direito de determinar normas gerais, segundo as condies estabelecidas no artigo 72, sobre: ................. 3 - a caa, a proteo da natureza e a esttica da paisagem.

bens do domnio federal, riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia hidreltrica, florestas, caa e pesca e a sua explorao. De outra parte asseverava no 3 de tal artigo que a competncia federal para legislar sobre as matrias dos nmeros XIV e XIX (...)no exclui a legislao estadual supletiva ou complementar sobre as mesmas matrias. As leis estaduais, nestes casos, podero, atendendo s peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficincias da legislao federal, sem dispensar as exigncias desta. Estvamos em 1934. Mesmo na Constituio unitria de 1937 tal princpio foi mantido, ao dispor-se no artigo 16, inciso XIV que competia privativamente Unio o poder de legislar sobre os bens de domnio federal, minas, metalurgia, energia hidrulica, guas, florestas, caa e pesca e sua explorao e no artigo 18 que independentemente de autorizao, os Estados podem legislar, no caso de haver lei federal sobre a matria, para suprir-lhes as deficincias ou atender s peculiaridades locais, desde que no dispensem ou diminuam as exigncias da lei federal, ou, em no havendo lei federal e at que esta os regule, sobre os seguintes assuntos: riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia hidreltrica, florestas, caa e pesca e sua explorao (alnea a). E tal fato ocorreu tambm na Constituio de 1946 que dispunha no artigo 5, inciso XV, alnea l competir Unio legislar sobre riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia eltrica, florestas, caa e pesca e logo no artigo 6, asseverar que a competncia federal para legislar sobre as matrias do artigo 5 , (...) no exclui a legislao estadual supletiva ou complementar. A Constituio de 1967, bem como a Emenda Constitucional No. 01 de 1969, embora tenham fixado nos respectivos artigos 8 , inciso XVII, alneas h, como competncia da Unio legislar sobre jazidas, minas e outros recursos minerais; metalurgia; florestas, caa e pesca, no tendo aberto tal possibilidade aos Estados, para outras matrias previram no pargrafo nico de tal artigo que a competncia da Unio no exclui a dos Estados para legislar supletivamente sobre as matrias das alneas (...) respeitada a lei federal.

III A REPARTIO DE COMPETNCIAS EM MATRIA AMBIENTAL NA CONSTITUIO DE 1988 Segundo as palavras do eminente constitucionalista, Prof. Jos Afonso da Silva8, a constituio de 1988 foi, portanto, a primeira a tratar deliberadamente da questo ambiental. Pode-se at dizer que ela uma constituio eminentemente ambientalista. Assumiu o tratamento da matria em termos amplos e modernos. Traz um captulo especfico do sobre o meio ambiente, inserido no ttulo da ordem social. Mas a questo permeia todo o seu texto, correlacionada com os temas fundamentais da ordem constitucional. Tais palavras esto carregadas de verdade e experincia, no entanto, no tocante repartio de competncias, em tal rea, constata-se um sistema por demais complexo e intrincado, com previso de competncias privativas, comuns e concorrentes para os trs nveis de poder das entidades que compem a federao brasileira. Podemos vislumbrar a magnitude do problema ao verificarmos que o meio ambiente nico, indissocivel, indivisvel, integrado e interdigo e, talvez, por isto mesmo, embora a Carta de 88 contenha um Captulo especfico sobre o meio ambiente, a questo permeia explicita ou implicitamente sete dos nove ttulos que a compem. Ainda segundo as palavras do Prof. Jos Afonso da Silva9, a constituio de 1988 busca realizar o equilbrio federativo por meio de uma repartio de competncias que se fundamenta na tcnica de enumerao dos poderes da Unio (arts. 21 e 22) com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, 1) e poderes definidos indicativamente para os municpios (arts. 29 e 30), mas combina, com esta reserva de campos especficos, reas comuns em que se prevem atuaes paralelas da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 23) e setores concorrentes entre Unio e Estados, em que a competncia para estabelecer polticas gerais, diretrizes gerais e normas gerais cabe Unio, enquanto se defere aos Estados e at aos municpios a competncia suplementar (arts. 24 e 30). Assim temos a seguinte diviso de competncias:
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Direito Ambiental Constitucional. Malheiros Editores. So Paulo. 1994. Pg. 26. Op. Cit. Pag. 46.

COMPETNCIA MATERIAL 1.1 Exclusiva 1.1.1 - da Unio art. 21 1.1.2 - dos Estados art. 25, 1 . 1.1.3 - dos Municpios art. 30, III a VIII Comum da Unio, dos Estados, do DF e dos Municpios art. 23.

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COMPETNCIA LEGISLATIVA 2.1 Privativa ou Exclusiva 2.1.1 da Unio art. 22. 2.1.2 dos Estados art. 25, 1, e 2. 2.1.3 dos Municpios art. 30, I. Concorrente entre a Unio, os Estados e DF art. 24 - Suplementar dos Municpios art. 30, II.

2.2 2.3

Verifica-se verificar no tarefa fcil percorrer este labirinto onde existem caminhos definidos competncia material e legislativa exclusiva ou privativa - e outros que interpenetram-se, caso das competncia material comum e legislativa concorrente. Em face disto e, na tentativa de diminuir a complexidade da anlise, ainda que temtica e numericamente, passemos anlise da questo no que se refere aos aspectos ambientais.

1 - COMPETNCIA PRIVATIVA/EXCLUSIVA DA UNIO Como visto no esquema anterior, a competncia privativa ou exclusiva da Unio est disposta nos artigos 21 competncia material e 22 competncia legislativa. No que se refere aos aspectos ambientais, vejamos como a questo tratada em tais artigos:

Art. 21. Compete Unio: .............................. IV- permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente;

Sabe-se que tal Lei Complementar ainda no existe e causa estranha sensao um Acordo firmado entre o Brasil, atravs do Ministrio da Cincia e Tecnologia e os Estados Unidos, visando permitir a este a utilizao da base de lanamento de foguetes de Alcntara MA. Neste acordo prev-se que, nem mesmo brasileiros podem ter acesso a determinados locais do Centro de Lanamento. Desta forma, determinados estudos ambientais de tal centro, ficariam indisponveis ou no podem ser conferidos e constatados. Tal aspecto, alm de ferir frontalmente a soberania nacional, um dos fundamentos do estado democrtico de direito e previsto j no artigo 1, da Constituio, impede a todos ns cidados brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas o exerccio do elementar direito publicidade dos estudos ambientais. Considerando que o Senado Federal ainda no aprovou tal acordo, condio indispensvel sua eficcia. Portanto ainda h tempo de evitar mais esta afronta aos nossos direitos. IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; Tal disposio vem somar-se previso constitucional contida no artigo 30, inciso VIII no sentido de que compete aos municpios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;

Apesar de ser incumbncia dos municpios promover o adequado ordenamento territorial, incumbncia primeira da Unio, no s elaborar mas tambm executar plano de ordenao do territrio. Ademais o inciso VII do artigo 30 contm o alerta de que a competncia do municpio no que couber. Mas o que deve-se realar o fato de que estamos tratando de competncias privativas/exclusivas da Unio e nos deparamos com atribuies que tm relao direta com os municpios. XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso; Desde 1997 entrou no nosso ordenamento jurdico a Lei No. 9.433, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e d outras providncias. No art. 39 ficou previsto que os Comits de Bacia Hidrogrfica so compostos por representantes: I - da Unio; II - dos Estados e do Distrito Federal cujos territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas reas de atuao; III - dos Municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao; IV - dos usurios das guas de sua rea de atuao;

XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; Fatores que tm implicao direta com a qualidade ambiental e se processa, igualmente, no mbito das polticas pblicas dos Estado e dos municpios.

XXIII- explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o

enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional; b) sob regime de concesso ou permisso, autorizada a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos medicinais, agrcolas, industriais e atividades anlogas; c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa; Neste caso temos, talvez, uma das poucas previses onde a mesma se processa quase que integralmente no mbito da Unio. As eventuais atribuies concedidas aos estados e aos municpios, neste caso, so a possibilidade de opinar nos estudos ambientais, notadamente no que diz respeito localizao de tais atividades, plano de emergncia para evacuao de rea, entre outros. Note-se que na hiptese de danos nucleares a constituio definiu a responsabilidade objetiva da Unio, j que garantiu-lhe o monoplio - ao dispor que a responsabilidade civil independe da existncia de culpa. Em tal caso, como sabemos, a responsabilidade direta, no h que cogitar-se de culpa imprudncia, impercia ou negligncia nem de dolo inteno em alcanar o resultado. Basta provar o nexo de causalidade entre o dano e o agente causador. No que tange s competncias privativas da Unio, para legislar, temos o seguinte:

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I direito (...) agrrio; Esta questo est diretamente relacionada qualidade ambiental. Para ter-se uma plida noo da interface com o meio ambiente, basta notar que um dos principais programas da reforma agrria a Agricultura Familiar - responsvel por cerca de 36% de todo desmatamento existente no pas e que nos anos de 1995 a 1999 o INCRA realizou o assentamento de 372.866 famlias, em todo o pas. de notar-se que o programa de Agricultura Familiar, est presente em 3.792 municpios brasileiros10. Se consideramos uma mdia de 3 hectares desmatados por famlia/ano, temos um desmatamento total de 1.118.598 hectares/ano, decorrente diretamente de um programa governamental. II - desapropriao; Datam da dcadas de 40 e 60 as leis que disciplinam os caso de desapropriao por utilidade pblica Decreto-lei No. 3.365/41 e por interesse social Lei No. 4.132/62, ainda que com algumas atualizaes e alteraes. A Lei No. 9.985/2000, que dispe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservao, recentemente aprovada, previu no seu artigo 45 que excluem-se das indenizaes referentes regularizao fundiria das unidades de conservao, derivadas ou no de desapropriao: I - as reas que contenham vegetaes consideradas de preservao permanente, conforme descritas no art. 2o da Lei no 4.771 de 15 de setembro de 1965; vetado II - as reas de reserva legal que no forem objeto de plano de manejo florestal sustentado ou estudo de impacto ambiental aprovados pelo rgo competente; vetado III - as espcies arbreas declaradas imunes de corte pelo Poder Pblico.
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Informaes retiradas da homepage do INCRA (http://www.incra.gov.br)

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IV - expectativas de ganhos e lucro cessante; V - o resultado de clculo efetuado mediante a operao de juros compostos; VI - as reas que no tenham prova de domnio inequvoco e anterior criao da unidade. No entanto, contrariando farta jurisprudncia e a grande maioria dos doutrinadores de direito ambiental, o governo bateu o carimbo de vetado nos incisos I e II de tal artigo, deixando assim, que as reas de preservao permanente e de reserva legal possam ser indenizadas, no obstante as conhecidas limitaes que incidem sobre tais reas. IV - guas, energia, (...); Como visto, a Unio Federal j exercitou tal previso, atravs da edio da Lei No. 9.433/97, que dispe sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Merece destaque, tambm, a criao da Agncia Nacional de Energia Eltrica, atravs da Lei No. 9.427/96 e da Agncia Nacional de guas, por fora da Lei No. 9.984/2000. Curioso que embora seja competncia privativa da Unio legislar sobre gua, vrios estados j editaram lei sobre o assunto, a exemplo do Rio Grande do Sul, Maranho, Bahia, etc.

XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; Tal previso est indissociavelmente ligada ao fato de que os recursos minerais, inclusive os do subsolo constituem-se em bens da Unio, a teor do artigo 20, inciso IX da Constituio Federal. Em assim sendo, fixou-se o carter privativo da mesma para legislar sobre um bem do seu domnio, da sua titularidade. Neste sentido continua em vigor o Cdigo de Minerao Decreto-lei No. 227/67, com alteraes procedidas pela Lei No. 7.805, editada em 1989, portanto posterior atual Constituio.

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Fator de grande relevncia trazida pela Lei No. 7.805 foi a previso nos seus artigos 3 , 16, 17, 18 e 19 que: Art. 3. A outorga da permisso de lavra garimpeira depende de prvio licenciamento ambiental concedido pelo rgo ambiental competente. (g.n.). .......................... Art. 16. A concesso de lavras depende de prvio licenciamento do rgo ambiental competente. (g.n.). Art. 17. A realizao de trabalhos de pesquisa e lavra em reas de conservao depender de prvia autorizao do rgo ambiental que as administre. (g.n.). Art. 18. Os trabalhos de pesquisa ou lavra que causarem danos ao meio ambiente so passveis de suspenso temporria ou definitiva, de acordo com parecer do rgo ambiental competente. (g.n.). Art. 19. O titular de autorizao de pesquisa, de permisso de lavra garimpeira, de concesso de lavra, de licenciamento ou de manifesto de mina responde pelos danos causados ao meio ambiente. (g.n.). Tais disposies vm preencher, indubitavelmente, o comando constitucional inserto no 2 do artigo 225, que reza: 2 Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com

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soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei. (g.n.). XIV - populaes indgenas; Da mesma forma, o artigo 20, inciso XI enumera entre os bens da Unio as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios e, neste particular, sabe-se que a Constituio prev a possibilidade de o Congresso Nacional autorizar a explorao e o aproveitamento dos recursos hdricos, a pesquisa e a lavra de riqueza minerais, nos termos do artigo 49, inciso XVI. Ocorre que a atual Lei No. 6.001/73, no contempla tal hiptese, alis a afasta, nos termos do artigo 18, que assim dispe: As terras indgenas no podero ser objeto de arrendamento ou de qualquer ato ou negcio jurdico que restrinja o pleno exerccio da posse direta pela comunidade indgena ou pelos silvcolas. No entanto tal possibilidade est prevista, no Substitutivo do Deputado Luciano Pizzato (Projeto de Lei N 2.057/91), no Ttulo V - Do Aproveitamento dos Recursos Naturais Minerais, Hdricos e Florestais; Captulo I - Dos Recursos Minerais, da seguinte forma: Art. 59. As atividades de pesquisa e lavra de recursos minerais em terras indgenas reger-se-o pelo disposto nesta Lei e, no que couber, pelo Cdigo de Minerao e pela legislao ambiental e a relativa faixa de fronteira. Art. 60. A pesquisa e a lavra de recursos minerais em terras indgenas s podem ser realizadas mediante autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, sendo-lhes assegurada participao nos resultados da lavra. Art. 61. A pesquisa e a lavra de recursos minerais em terras indgenas sero efetivadas, no interesse nacional, sob os regimes de autorizao de pesquisa e de concesso de lavra de que trata o Cdigo de Minerao, por empresa legalmente constituda no Brasil. Pargrafo nico. O aproveitamento de recursos minerais em terras indgenas pelo regime de garimpagem privativo dos ndios, e poder ocorrer nas reas delimitadas para este fim por Portaria conjunta do rgo federal indigenista, do rgo federal gestor dos recursos minerais e do rgo federal responsvel pelo meio ambiente, dispensada a edio da

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Permisso de Lavra Garimpeira prevista na Lei 7.805, de 18 de julho de 1989. XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; Vide comentrios ao inciso XXIII do artigo 21. Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especificas das matrias relacionadas neste artigo. Outro ponto que refora a nossa afirmao de quo complexa a repartio de competncia. Embora o artigo trate de competncia privativa da Unio, o pargrafo nico contempla a possibilidade de os Estados legislarem sobre questes especficas relativas s matrias tratadas neste artigo. Como tal Lei complementar ainda no vige no nosso ordenamento jurdico, as eventuais incurses, pelos estados, neste campo, carecerem de legalidade e legitimidade. 2 COMPETNCIA ESTADOS PRIVATIVA/EXCLUSIVA DOS

As competncias materiais e legislativas, esto contidas no artigo 25 1 a 3 nos quais se encerra o carter privativo, exclusivo e, at mesmo, remanescente que tais disposies lhes confere. Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio. 1 So reservadas aos Estados as competncias que no Ihes sejam vedadas por esta Constituio. 2 Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso a empresa estatal, com exclusividade de distribuio, os servios locais de gs canalizado.

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 3 Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Nota-se que no h uma referncia expressa, em tal dispositivo, aos aspectos diretamente relacionados matria ambiental, mas como eles regem-se e organizam-se pelas suas prprias constituies e leis que adotarem observados os princpios da Constituio Federal abre-se aos mesmos vasta competncia no campo legislativo incluindo, indubitavelmente, as questes ambientais. Tal poder reforado pelo disposto no 1 o, do artigo 25 so reservadas aos Estados as competncias que no Ihes sejam vedadas por esta Constituio medida que, sem dvida, credencia os Estados a fazerem no s o que a Constituio lhes autoriza, como tambm, tudo que por ela no lhes for vedado. Este um fato que merece relevo, eis que tal princpio usual e rotineiramente dirigido s pessoas fsicas e jurdicas de direito privado, j que as pessoas jurdicas de direito pblicos so presas ao princpio da legalidade, onde s possvel fazer o que a lei expressamente autoriza. Com base em tais disposies, que se somam contida no pargrafo nico do artigo 22 j enfocada e s determinaes do artigo 24 competncia legislativa concorrente com a Unio, que ser examinada em seguida, v-se o quanto o Estado dotado de previses constitucionais que lhes autorizam a legislar nos mais variados campos. De outra parte no se pode olvidar que no exerccio da sua competncia legislativa privativa ou exclusiva - art. 25 - os Estados devero estar adstritos aos princpios da Carta Magna, assim como no caso da competncia concorrente art. 24 - havero de respeitar as normas gerais, ou a moldura legal fixada pela Unio. 3 COMPETNCIA MUNICPIOS PRIVATIVA/EXCLUSIVA DOS

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Tem-se, na dico do artigo 30, incisos III a IX as competncias materiais dos Municpios, ficando a competncia legislativa contemplada no incisos I e II de tal artigo. Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; Seguindo a regra geral a que esto submetidos os estados observar os princpios da Constituio e as normas gerais da Unio - os municpios quando do exerccio de suas competncias legislativas devero observar, alm do acima mencionado, as leis estaduais, de forma a no ferir o ordenamento legal a que esto submetidos eis que, como visto anteriormente, mesmo na competncia privativa da Unio ou dos Estados, (vide p. ex. o inciso IX do artigo 21 e o 3 do artigo 25) existem determinaes que influenciam diretamente o ordenamento territorial do municpio. No imagine, entretanto, que em decorrncia de tal fato, os municpios fiquem limitados ou manietados no seu poder legiferante, pois muitos e variados so os aspectos que podem ser disciplinados em stio municipal, eis que at mesmo a edio de cdigos so freqentes. Tome-se como exemplo os conhecidos cdigos de posturas municipais e, mais atualmente, os cdigos ambientais dos municpios, como o de Rio Branco-Ac, Cuiab-MT, So Jos do Rio Preto-SP, entre outros. Importa destacar relevante aspecto deste inciso, trazido pelo magistrio de Vladimir Passos de Freitas11, eminente Juiz Federal da 4 Regio: A nova Constituio inovou ao substituir a expresso tradicional peculiar interesse por interesse local. Com isso, perdeu-se entendimento consolidado em doutrina de dezenas de anos, j que desde a Constituio Republicana de 1891 usava-se a expresso peculiar interesse (conforme artigo 61). Pois bem: qual o assunto ambiental de interesse federal ou estadual que no interessa comunidade? Ento, raciocinando em sentido contrrio, tudo do interesse local e, portanto, da competncia municipal? O subjetivismo da expresso origina as mais
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A Constituio Federal e a Efetividade das Normas Ambientais. Ed. RT. SP. 20000

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atrozes dvidas. E, apesar dos anos passados da promulgao da nova Constituio, ainda no se definiram a doutrina e a jurisprudncia. II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; Sabe-se que os municpios no foram contemplados no artigo 24, como titulares de competncia legislativa concorrente. No entanto o Constituinte de 1988 assegurou a tais entes alm da possiblidade de legislar sobre assuntos de interesse local a de suplementar a legislao federal e a estadual no que couber, o que de uma certa forma supre a omisso dos mesmos no artigo 24. De outra parte, h um vasto campo a ser explorado pelos municpios eis que, na dico do artigo 182 da Constituio Federal, a poltica do desenvolvimento urbano ser exercida pelo Poder Pblico Municipal. O dinmico Promotor de Justia Jos Roque Nunes Marques nos lembra que a municipalidade exerce papel fundamental no detalhamento das leis, adequando as diretrizes realidade local, especialmente no que diz respeito ao relacionamento do desenvolvimento urbano com respeito ao meio ambiente.
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E esta realmente a seara a ser perseguida pelo Municpio no cumprimento das suas atribuies e, notadamente na promoo adequada do ordenamento territorial (inciso VIII) e da proteo do patrimnio histrico-cultural local (inciso IX), entre tantos. 4 - COMPETNCIA MATERIAL COMUM ENTRE A UNIO, ESTADOS, DF E MUNICPIOS Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: .........................

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Mestre em Direito Ambiental pela PUC-SP, Professor de Direito Ambiental da Universidade Federal do Amazonas e atual Secretrio de Meio Ambiente de Manaus, em palestra proferida na Ordem dos Advogados do Brasil em junho/2000, sob o ttulo A Constituio Federal e o Meio Ambiente Participao Constitucional de Competncias, Independncia e Complementaridade Administrativa e as Normas Ambientais Propriamente Ditas.

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III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; ......................... VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; ..................... Pargrafo nico. Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Aqui o Constituinte tratou de elencar as competncias comuns a todos os entes polticos, o que eqivale dizer que no h supremacia de uns sobre os outros. Diferentemente da competncia concorrente, prevista no artigo 24, onde existem determinadas regras de prevalncia das normas da Unio sobre as normas estaduais, na competncia comum, a tnica a cooperao entre as variadas unidades polticas para, em conjunto, executarem diversas medidas visando, entre outros aspectos, a proteo de bens de uso comum v.g. meio ambiente - ou que, embora de titularidade especfica - p. ex. mar territorial que bem da unio (art. 20) - interessem a todos, indistintamente. certo que o elenco de bens protegidos por vezes parecem redundantes e, noutras, realmente o so. Prova disto so os bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos que a prpria Constituio, no seu artigo 216 tratou de defini-los como patrimnio cultural brasileiro, vejamos:

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Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: .................. V - os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico. J no caso dos incisos VI e VII - proteger o meio ambiente e preservar as florestas, a fauna e a flora, patente que o meio ambiente encerra as florestas, a fauna e a flora, alis encerra tudo, se lembrarmos do conceito trazido pelo inciso I do artigo 3 da Lei No. 6.938/8113, a nica diferena entre os dois incisos, est nos verbos utilizados: proteger e preservar, eis que proteo envolve uso disciplinado, enquanto preservao a manuteno do ecossistema em sua integralidade. Tal verbete, nos termos do Dicionrio Brasileiro de Cincias Ambientais , recebe a seguinte definio:
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Preservao. Ecol. Ato de proteger, contra a destruio de qualquer forma de dano ou degradao, um ecossistema, uma rea geogrfica definida, ou espcie de animais e vegetais ameaadas de extino, adotando-se as medidas preventivas legalmente necessrias e as medidas de vigilncia adequadas. Difere de conservao por preservar a rea de qualquer uso que possa modificar sua estrutura natural original. Nos parece at que esta no foi a inteno do Constituinte, eis que h possibilidade legal de utilizao da floresta, da flora e at mesmo da fauna. E o termo preservar aparece outras vezes ao referir-se ao meio ambiente, como no artigo 225, 1, incisos I e II. Mas o certo os bens arrolados em tal artigo guardam grande importncia, em alguns casos vital, a todos os habitantes e aos ecossistemas, e em razo disto facultou-se a todos os atores polticos da Repblica envidar esforos na sua proteo, conservao e preservao. Fato que nem poderia ser diferente, eis que, na questo ambiental, at mesmo coletividade, ou a todos ns cidados, titulares do
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Meio Ambiente conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Fica algo de fora? 14 Pedro Paulo de Lima e Silva, Telma Malheiros, et al., Rio de Janeiro. Thex Editora. 1999

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meio ambiente ecologicamente equilibrado, foi imposto o dever de defend-lo e preserv-lo, nos termos do artigo 225, in fine. Vicente Gomes da Silva15 acrescenta que decorre desse dispositivo, a manifesta vontade do legislador no sentido de que os poderes pblicos, indistintamente, cooperem na execuo das tarefas ambientais. Ou seja, a responsabilidade de zelar do meio ambiente, no pode ficar submetida a questes relacionadas com limites jurisdicionais ou espaos territoriais de cada ente poltico. So todos, neste caso, compelidos a cumprir e fazer cumprir tais obrigaes. Ainda nos valendo da percucincia de Vladimir Passos de Freitas , vemos que: em face da competncia comum, pouco importa quem seja o detentor do domnio do bem ou o ente que legislou a respeito. Todos podem atuar na preservao das rvores, da fauna, da flora.
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Esta posio, entretanto, encontra divergncia entre doutrinadores, a exemplo de Flvio Dino de Castro e Costa17, que assevera: (...) normalmente, a competncia para o exerccio do poder de polcia pertence ao ente que detm a competncia constitucional para legislar sobre a matria, regra esta que s excepcionada quando a prpria Constituio dispe em outro sentido. (...)Na vigente Constituio Federal, legislar sobre floresta, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio" constitui competncia legislativa concorrente da Unio e dos Estados, cujas regras de manejo esto expostas nos pargrafos do art. 24. Destas, pertinente destacar neste momento a que adjetiva a competncia estadual como sendo suplementar. Isto posto, conclui-se - segundo a premissa terica acima assinalada - que se a competncia dos Estados para legislar em matria ambiental suplementar, do mesmo modo a sua competncia administrativa deve ser assim qualificada. (...)Assim sendo, luz da ordem jurdica positiva vigente, podemos chegar ao seguinte rol de bens, servios ou interesses que, se atingidos,

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Comentrios Legislao Ambiental. Editora WD Ambiental. Braslia. 1999. Op. Cit. 17 Juiz Federal, atual presidente da Associao dos Juizes Federais e Professor de Direito Constitucional da Universidade Federal do Maranho. Palestra proferida no Congresso Internacional de Meio Ambiente So Paulo em 1998.

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ensejaro num primeiro plano a competncia de ente federal para a atuao destinada represso administrativa dos infratores: a) Bens que integram o patrimnio da Unio, especificados no art. 20 da Constituio Federal. Em diversos precedentes jurisprudenciais este parmetro tem sido empregado, a exemplo do Conflito de Competncia no 168631SP (rel. Min. Demcrito Reinaldo, DJ 19108196 b) Unidades de conservao institudas pela Unio. Algumas delas necessariamente somente podero ser criadas em reas pertencentes Unio, como por exemplo as Estaes Ecolgicas, a teor do art. 2' da Lei no 6.902181. Contudo, mesmo naquelas hipteses em que as unidades de conservao incidem em reas de propriedade particular - v.g. uma rea de Proteo Ambiental - se tal restrio for imposta por ato jurdico emanado dos rgos federais, a organismos desta natureza competir a atividade de policia. Idntico raciocnio pode ser aplicado nos casos de tombamento de bens visando proteo do patrimnio histrico. c) Fauna. A interpretao conferida ao art. 1 da Lei no 5.197167 j foi submetida a intensos debates por largo espao de tempo, sempre prevalecendo a orientao de consagrar hiptese de competncia federal. Neste sentido, foi editada a Smula no 91 do Colendo STJ, "in verbis ": "Compete Justia Federal processar e julgar os crimes praticados contra a fauna. " Da mesma maneira, compete a rgo ou ente federal a represso a delitos administrativos perpetrados em detrimento da fauna. d) Atividades que estejam sob fiscalizao do IBAMA (impacto ambiental de mbito nacional ou regional). Por fora do art. 10, pargrafo 4' da Lei n' 6938181 o licenciamento ambiental nestes casos atribuio do IBAMA. Como assinalado anteriormente, o plexo licenciar-fiscalizar-punir indivisvel, por conseguinte na hiptese de agresso ilcita ao meio ambiente que tenha alcance nacional ou regional caber ao IBAMA adotar as medidas repressivas na seara administrativa. e) Florestas. Dispe o art. 19 da Lei no. 4.771165 que "a explorao de florestas e formaes sucessoras, tanto de domnio pblico como de domnio privado, depender da aprovao prvia do Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA". Por este dispositivo, a autarquia mencionada foi colocada na condio de licenciadora (portanto, repressora) de toda atividade que se refira s florestas. f) Regies declaradas como patrimnio nacional pela Constituio. Consoante o art. 225, pargrafo 40, da Carta Poltica "a Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Matogrossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional". consenso que este preceito no significou trasladar-se todas estas reas para o domnio

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da Unio, ante o evidente absurdo que esta interpretao implicaria. No outro extremo, est a leitura que enxerga neste artigo uma mera enunciao destituda de qualquer efeito prtico. Esta, contudo, choca-se contra o inafastvel dever do intrprete de dotar a Constituio de mxima efetividade, sempre procurando extrair conseqncias dos comandos nela inseridos. Em prol da tese de representar a regra em anlise a consagrao da competncia federal para exercer todas as atribuies jurisdicionais e administrativas que digam respeito s reas enumeradas, dois argumentos podem ser apresentados. Por primeiro, h que se considerar que em todas as ocasies que o texto constitucional utiliza o termo nacional est se reportando a um rgo ou a uma competncia da Unio. (Veja-se como exemplo os artigos 21, IX, X, XV, XIX, XXI, 22, IX, XVI, XVIII, XXIV, 91, 137, I, 142 e 192). No havendo qualquer justificativa ou amparo formal para entender-se o trecho em anlise como revestido de sentido diverso. Em segundo lugar - conforme demonstrado no item d - nos termos da Lei no. 6938/81 as obras e atividades que tenham impacto ambiental nacional esto sujeitas ao poder de polcia federal. Deste modo, todas as vezes que a agresso ambiental atingir reas cuja conservao de interesse nacional - de acordo com a regra constitucional em exame - incidir a lei referida, implicando a atuao do rgo ambiental federal. Esta atuao - determinada pelo direito positivo ptrio - sob a tica material justifica-se a partir da considerao de que a preservao de tais ecossistemas transcende o plexo de valores locais, dizendo respeito direta e simultaneamente a todos os brasileiros, e no apenas aos habitantes da regio, consoante sublinhado por Nicolao Dino de Castro e Costa (A Competncia Criminal em Matria Ambiental). O que remanesce a partir da fixao da seara em que a competncia eminentemente federal fica sob a responsabilidade dos Estados. No tocante aos Municpios, seguindo a linha de raciocnio at aqui adotada, a sua competncia em matria ambiental puramente suplementar em relao Unio e aos Estados. Isto porque a regra de regncia de suas atribuies neste campo no a constante do art. 30, inciso I, da CF. V-se que tais afirmaes, embora diametralmente oposta a de outros doutrinadores - esto embasadas em atos normativos ou jurisprudncia dos tribunais.

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5 - COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE ENTRE A UNIO, ESTADOS E O DISTRITO FEDERAL Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: ............................... VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que Ihe for contrrio. No tocante competncia legislativa concorrente a ser exercida pelos estados, atentemos para o seguinte: dispe o pargrafo 1 o. do artigo 24 que no mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer as normas gerais e, logo em seguida, o pargrafo 2o. estabelece que a competncia da Unio para legislar sobre normas gerais, no exclui a competncia suplementar dos Estados. Percebe-se, primeira vista, uma maior autonomia dos Estados, nesta questo. Em primeiro lugar pelo fato de o verbo utilizado no 1, referindo-se Unio o verbo limitar: a competncia da Unio

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limitar-se- a estabelecer as normas gerais. Em segundo lugar, porque at mesmo nesta funo estabelecimento de normas gerais ainda h o concurso do Estado, a teor do 2: a competncia da Unio para legislar sobre normas gerais, no exclui a competncia suplementar dos Estados. Assim, s nos trs primeiros pargrafos vemos que o constituinte delegou aos mesmos estados trs espcies de competncias: complementar (1), suplementar (2) e plena (3). No nos esqueamos de que j vimos as outras competncias privativas ou exclusivas e comuns destes entes. Na prtica, entretanto, luz da doutrina mais acurada do direito ambiental e algumas jurisprudncias j existentes sobre a questo, a leitura de tal artigo assume contornos mais complexos. Valemo-nos da sempre lcida lio do Prof. Prof. Paulo Affonso Leme Machado 18, para verificar que: Normas Gerais so aquelas que pela sua natureza podem ser aplicadas a todo territrio brasileiro. (...) a norma no geral porque uniforme. A generalidade deve comportar a possibilidade de ser uniforme. Entretanto, a norma geral aquela que diz respeito a um interesse geral. E continua afirmando que a norma federal no ficar em posio de superioridade sobre as normas estaduais e municipais simplesmente porque federal. A superioridade da norma federal (...) existe porque a norma federal geral. J com relao competncia suplementar dos Estados, ao consultarmos o Dicionrio Aurlio, vemos que suplementar significa, ampliar, adicionar, acrescer. Enquanto suplemento parte que se adiciona a um todo para ampli-lo, esclarec-lo e aperfeio-lo19 , o que vem ratificar a funo que pode ser desenvolvida pelo Estado. Acerca deste tema o Prof. Paulo Afonso Leme Machado20 nos lembra que:

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Direito Ambiental Brasileiro, 6a. Ed. Malheiros Editores, SP. 1996. Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa. 2 a. Edio Revista e Ampliada. Ed. Nova Fronteira, RJ. 1986. 20 Palestra proferida na reunio da Cmara Tcnica de Assuntos Jurdicos do CONAMA, em Macei-AL, em 27.07.96.

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...no se suplementa a legislao que no exista. E no se suplementa simplesmente pela vontade dos Estados inovarem diante da legislao federal. (...) a suplementariedade est condicionada necessidade de aperfeioar a legislao federal ou diante da constatao de lacunas da norma geral federal. Invocando novamente as palavras do Juiz Flvio Dino de Castro e Costa, necessrio refletirmos quanto ao seguinte: 0 alcance desta atividade de suplementao, foi definido em reiterados precedentes do STF, dentre os quais destaca-se a representao de inconstitucionalidade no. 1153/RS, relator o eminente Ministro Aldir Passarinho, na qual assentado: "(...) Competncia constitucional da Unio para legislar sobre normas gerais de defesa e proteo sade (artigo 8, XJ/71, c, da CF), e, supletivamente, dos Estados (pargrafo nico do art. 89). Supremacia da Lei Federal, Limites. Carter supletivo da lei estadual, de modo que supra hipteses irreguladas preenchendo o vazio', o 'branco' que restar, sobretudo quanto s condies locais(...)" (DJ 25110185). Na mesma direo, decidiu recentemente o Tribunal Regional Federal da 1 Regio, na AMS no. 95.01.35063-0/MG (j. 24/03/98), sendo relator o Juiz Aldir Passarinho Jnior: "Administrativo. Empresa Siderrgica. Consumo de Carvo Vegetal. Florestas prprias. Plano Integrado Florestal - PIF e Plano de Auto-Suprimento. Mandado de Segurana anterior. Coisa Julgada. Legislao Estadual concorrente. Impossibilidade de acrescentar exigncia em superposio ao previsto em lei Federal. Constituio Federal, art. 24, inciso 1/7. Lei 4.771165. Lei Estadual-MG 10.561191. Decreto Federal 1.282194. I - A competncia concorrente entre a Unio e os Estados e Distrito Federal no autoriza os ltimos a traarem normas destoantes de procedimentos j estabelecidos na legislao federal, hierarquicamente superior. Neste passo, para definir os "vazios", os "brancos", nos quais atuaro as autoridades estaduais, necessrio enunciar as hipteses em que a competncia ser primacialmente da Unio. Para tanto, em complemento ao acima exposto, um critrio objetivo - e coerente com o

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sistema constitucional brasileiro - o de aplicar-se analogicamente o disposto no art. 109, IV, da Carta Poltica no tocante fixao do elemento leso a bens-servios-interesses" (da Unio, suas autarquias, fundaes e empresas pblicas) como gerador da competncia federal.
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Martins

Tais afirmaes somam-se s do jurista Ives Gandra da Silva ao estabelecer que:

...muito embora os doutrinadores tendam a no ver a superioridade entre os diversos entes federativos (...) entendo que a prpria lex maxima oferta tais diferenas, na medida em que faz prevalecer a legislao federal sobre a estadual e esta sobre a municipal no que diz respeito competncia comum e legislativa concorrente (...); embora (a Constituio Federal) no sendo da Unio, mas da Nao, foi produzida pelo aparelho legislativo que a Unio emprestou ao Pas, em face de ter sido o poder constitutivo derivado da Emenda Constitucional no. 26/86. foroso admitir que, em muitos casos, s mesmo a interveno do Poder Judicirio que vai definir a questo quando posta em termos prticos, em face da constatao da sua real complexidade: um s ambiente e variados atores disciplinando, fiscalizando e legislando, quais sejam a Unio, os Estados e os Municpios, atravs dos seus trs poderes, bem como os cidados tomados individualmente22 ou integrando uma Organizao No Governamental23, que podem agir diretamente ou atravs do Ministrio Pblico24.

IV - CONCLUSO Assim, s mesmo a prtica equilibrada, ponderada e equnime dos variados entes polticos na execuo diria das suas competncias materiais comuns e legislativas concorrentes que iro delinear este tnue limite horizontal e vertical - que separa suas responsabilidades.

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Comentrios Constituio do Brasil. 3o. Volume, Tomo I. Ed. Saraiva, SP. 1.992. Por exemplo, fazendo denncias aos rgos ambientais ou a Ministrio Pblico ou interpondo Mandados de Segurana, Ao Popular e outras com fins ambientais e ainda na realizao de Mutires Ambientais, na forma da Resoluo CONAMA 03/88. 23 ONGs constitudas h mais de um ano tm competncia para ingressar com Ao Civil Pblica, nos termos do artigo 5, incisos I e II da Lei No. 7.347/85. 24 Agindo como titular da Ao Penal Pblica ou realizando Inquritos Civis e Criminais ou propondo Aes Civis Pblicas.

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Uma certeza, entretanto, temos: se tais competncias forem utilizadas para o bem comum, para a real proteo, preservao, conservao, uso racional, sustentvel e equilibrado dos recuros naturais, muitos pontos de discrdia deixaro de existir. Afinal, em se tratando de meio ambiente, o que est em jogo um bem de valor incalculvel, intergeracional e indissocivel: a vida de todas as formas de espcies vivas.

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