IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov.

2004

Los determinantes de la agenda pblica Ernesto Carrillo

(Universidad Complutense de Madrid)

Manuel Tamayo
(Universidad Rey Juan Carlos)

I.

INTRODUCCIN.

El propsito de esta ponencia es analizar los determinantes de la agenda pblica recurriendo para ello a un mtodo comparativo. La investigacin se inscribe dentro de los estudios de polticas pblicas, ms concretamente en las indagaciones sobre la construccin de la agenda y el anlisis de las demandas hacia el sistema poltico1. Con objeto de identificar los factores que contribuyen a la formacin de la agenda se ha recurrido a diversas tradiciones tericas: el ciclo de atencin de los temas, formulado por Downs; la teora sobre el establecimiento de la agenda, desarrollada por los estudios de opinin pblica; y la teora postmaterialista sobre el cambio cultural y la emergencia de la nueva agenda poltica. La propuesta de Downs es de utilidad para describir la evolucin de los temas pblicos. Segn este autor la atencin hacia los temas seguira un comportamiento cclico consistente en que de repente surge un problema, sobresale, llama la atencin durante un breve perodo y luego muchas veces sin haber encontrado solucindesaparece paulatinamente del centro de la atencin pblica, para aadir despus que cualquier problema importante que alguna vez capt el inters del pblico es capaz de recapturarlo espordicamente (Downs, 1993[1972], p. 141 y 145)2. La teora sobre el establecimiento de la agenda, por su parte, ha puesto el nfasis en el papel de los medios de comunicacin. As, para McCombs y Shaw (1972) la agenda pblica sera como una especie de espejo en el que se reflejan los temas a los que dan cobertura prioritaria los medios de comunicacin. Desde esta perspectiva, los medios no influiran tanto en las actitudes de los ciudadanos como en las percepciones cognitivas de cules son los temas ms importantes (Erbring, Goldenberg y Miller, 1980, 16)3.
Cobb, Ross y Ross (1976) denominan construccin de la agenda al proceso mediante el cual las demandas de los diferentes grupos de la poblacin se convierten en asuntos que compiten por la atencin de las autoridades pblicas (p. 126). Distinguen entre: la agenda pblica, que estara integrada por todos aquellos temas que son objeto de una amplia atencin o, por lo menos, conocimiento; requieren de accin desde el punto de vista de una considerable proporcin del pblico; y son percibidos por los miembros de la comunidad como cuestiones que entran dentro de las competencias de alguna unidad gubernamental (p. 127); y la agenda formal, esto es, la lista de temas que quienes adoptan decisiones han aceptado, formalmente, tomar en seria consideracin (p. 126). 2 El autor distingue cinco etapas del ciclo, que pueden variar sus tiempos de duracin en cada problema, pero que suelen suceder de acuerdo con la siguiente secuencia: el estado anterior al problema; el descubrimiento alarmante y el entusiasmo eufrico; la comprensin de los costes de conseguir un progreso significativo; el declive gradual del inters pblico; el estado posterior al problema (Downs, 1993 [1972], 142-144). 3 La evolucin posterior de los estudios sobre el establecimiento de la agenda ha ido refinando esta hiptesis inicial (Neuman, 1990, 160-162). As surgi la cuestin de quin influye a quin, la agenda de los medios a la agenda pblica o la agenda pblica a la de los medios. Ambas a su vez estn relacionadas con una tercera variable, las seales que emite el mundo real, surgiendo la cuestin de en qu medida el pblico reacciona o no ante esas seales de forma independiente de los medios. Tambin se analizaron otras facetas del problema: por ejemplo, qu tipo de medio -prensa, radio o televisin-es el que ms influye en el establecimiento de la agenda pblica--; qu tipo de temas eran ms susceptibles de ser influidos por los medios y cules por las propias experiencias de los ciudadanos; qu caractersticas socio-demogrficas o de cualquier otra ndole convierten a un segmento de la audiencia en ms o menos influenciable por los medios; y en qu medida la 1
1

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Las teoras sobre el cambio cultural, y especialmente el postmaterialismo, insistira en que en las sociedades industriales avanzadas --que cuentan con un notable desarrollo econmico y estados de bienestar-- se estara produciendo un desplazamiento en las prioridades de los valores desde los valores materialistas, relativos a la seguridad fsica y econmica, hacia otros valores postmaterialistas, que ponen mayor nfasis en la libertad, la manifestacin de la personalidad y la calidad de vida (Inglehart, 1971). Este cambio de valores estara ejerciendo numerosos impactos en el mbito poltico, entre otros el desplazamiento hacia nuevas metas polticas --igualdad social, proteccin medioambiental, proteccin contra el peligro de la energa nuclear, igualdad de la mujer, derechos humanos, etc.-- que configuran una nueva agenda poltica (Dalton, 1996,10) que se aadira o sustituira a la vieja agenda poltica (Roller, 1995). Dos temas ms resultan transversales para algunas de estas teoras: el de la sofisticacin de la opinin pblica y el de la existencia de issue public. La primera de estas cuestiones nos dirige hacia el problema de en qu medida en las naciones desarrolladas se dispone de una opinin pblica bien informada gracias a la reduccin de los costes de la obtencin de la informacin polticay con las habilidades suficientes para procesar esa informacin debido al aumento de los niveles educativos de la poblacin--4. De ser as la agenda debera reflejar los cambios en las condiciones reales de los problemas. La segunda cuestin, nos lleva a considerar que los ciudadanos --heterogneos desde el punto de vista de sus intereses y valores-- centran su atencin en unas pocas reas, de modo que cada individuo pertenece a uno o ms issue publics, estando relativamente bien informado sobre el rea objeto de su inters y sobre la que realiza un seguimiento ms o menos profundo de las acciones de los polticos y de los partidos respecto de ese tema (Dalton, 1996, 111). II. METODOLOGA.

La informacin sobre la composicin de la agenda pblica nuestra variable dependiente-- se ha extrado de los estudios de opinin pblica, concretamente se han seleccionado encuestas que contuvieran una variante de la clsica pregunta de Gallup sobre los principales problemas del pas. As, en el caso de Espaa, la pregunta seleccionada ha sido la siguiente Cules son, a su juicio, los tres problemas principales que existen actualmente en Espaa? (Respuesta espontnea) (Multirrespuesta: mximo tres respuestas). Con ello se ha optado por una pregunta abierta sobre la agenda, en particular sobre la agenda nacional, con un horizonte temporal actual y de carcter sociotropic5. A partir de las teoras arriba expuestas podemos identificar una serie de factores las variables independientes de esta investigacin-- que contribuyen a la formacin de la agenda pblica: la competencia entre temas, el cambio cultural, los medios de comunicacin, la agenda formal de los poderes pblicos, las condiciones reales de los problemas, y los intereses y valores de los individuos. En cuanto a los comportamientos previstos por las teoras se resumen en el siguiente cuadro:

agenda formal, la de las instituciones, y de manera muy especial la de los ejecutivos, influye sobre la conformacin de la agenda pblica (Behr e Iyengar, 1985; Cohen, 1995). 4 Vase lo que Dalton denomina procesos de movilizacin cognitiva (Dalton, 1996, 21). 5 Sobre las distintas formas de indagar sobre la agenda pblica vase Roller (1995). 2

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Cuadro 1.Comportamientos previstos por las teoras

1. Competencia entre temas. a. Volatilidad de los temas en el tiempo. b. Predominio de temas intermitentes con ciclos sucesivos de emergencia, ascenso, descenso, desaparicin. c. Unos temas desplazan a otros temas y stos a su vez son desplazados. d. Volatilidad de la agenda en el tiempo. Cambio cultural. a. Descenso de temas de la vieja agenda y ascenso de la nueva agenda. b. Diversificacin de la agenda: incremento en el nmero efectivo de temas. c. Asociacin entre grado de postmaterialismo de la cultura de un pas e importancia de la nueva agenda y grado de diversificacin de la agenda. Establecimiento de la agenda. a. Los medios de comunicacin fijan la agenda. b. Los medios reflejan las seales que emite el mundo real. c. El papel de los medios y las seales del mundo real vara con el tipo de tema. d. Distintos tipos de medios (prensa, televisin, etc.) influyen de forma distinta. Sofisticacin de la opinin pblica. a. La opinin pblica vara de acuerdo con los cambios en las condiciones reales de los problemas. Issue public. a. Cada tema tiene su pblico, los individuos centran su atencin en los temas en funcin de sus intereses y valores.

2.

3.

4.

5.

Con objeto de comprobar en qu medida se experimentan los comportamientos previstos por las teoras se han adoptado una serie de mbitos de comparacin: datos agrupados en series temporales mensuales y anuales sobre la agenda en Espaa, datos agregados por pases de la Unin Europea, y datos individuales de Espaa y de la Unin Europea. Cada mbito de comparacin permite contrastar una teora. As, para analizar el ciclo de atencin de los temas pblicos y la teora sobre el establecimiento de la agenda es de utilidad recurrir a series temporales, ya sean mensuales y/o anuales; para las teoras sobre el cambio cultural, las series anuales y las comparaciones entre pases resultan adecuadas; la cuestin de los issue publics requiere de datos individuales; la sofisticacin de la opinin pblica se puede comprobar desde cualquiera de los mbitos de comparacin mencionados; por ltimo, para analizar el efecto simultneo de varios de estos factores podemos recurrir a datos individuales por pases en los que aadir para cada individuo informacin sobre la cultura y las condiciones objetivas de los problemas pblicos en su pas. El diseo de la investigacin tambin incluye indicadores sobre los temas de la agenda y sobre la propia agenda vase cuadro 2--, tipologas de temas en funcin de su volatilidad y de su contenido sustantivo vanse ms adelante las tablas 1 y 2-- y modelos a partir de los cuales analizar la influencia de algunos de los factores arriba sealados sobre la formacin de la agenda pblica6 --vase cuadro 3--. Las fuentes de informacin de las que se han obtenido los datos de agenda son las series temporales del Centro de Investigaciones Sociolgicas en adelante CIS-- (1985-2004), los microdatos del estudio Instituciones y Autonomas II del CIS (2002) y los datos agregados y los microdatos del European
6

De todos los factores mencionados nicamente no se ha tratado la cuestin de la agenda formal de los poderes pblicos ni la de otros actores sociales. 3

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Election Study de 1999. Otras fuentes empleadas han sido la hemeroteca de El Pas edicin impresa (1985-2004)-- para elaborar series sobre noticias y, tambin, se ha recurrido a datos de diversos organismos espaoles (INE, Ministerio del Interior, Centro Nacional de Epidemiologa, Consorcio de Compensacin de Seguros) y multilaterales (EUROSTAT, OCDE, Banco Mundial) sobre condiciones reales de los problemas pblicos. Cuadro 2. Indicadores empleados.
Indicadores de temas Prioridad del tema = Pi Prioridad media del tema = XPi Recurrencia del tema = Ri Pi = % de encuestados que mencionan el tema i (i vara de 1 a k) como uno de los tres ms importantes. XPi (t1- tn) = Media de Pi entre el momento t1 (fecha inicial) y tn (fecha final). Ri (t1- tn) = Nmero de veces que el tema i (i vara de 1 a k) ha sido mencionado entre los temas que integran la agenda entre el momento t1 (fecha inicial) y tn (fecha final). SPi (t1- tn) = Suma de Pi entre el momento t1 (fecha inicial) y tn (fecha final). CVPi (t1- tn) = Coeficiente de variacin de Pi entre el momento t1 (fecha inicial) y tn (fecha final). RPi (t1- tn) = Coeficiente de correlacin entre (Pi y tiempo) entre el momento t1 (fecha inicial) y tn (fecha final). DA = (( Pi) / 100)/( (Pi/100)2)
i=1 k i=1 k k

Prioridad acumulada del tema = SPi Volatilidad del tema = CVPi Pauta de crecimiento del tema = RPi Indicadores de la agenda Diversificacin de la agenda = DA . Volatilidad de la agenda = VA

VA = ( Pi t - Pi t-1) / 2
i=1

En el caso de que Pi t - Pi t-1 < 0 entonces (Pi t - Pi t-1) * -1

Cuadro 3. Modelos empleados. Modelo 1. Agenda pblica, seales del mundo real y medios de comunicacin
Pi = a + b NP i + c DO i + e Pi = prioridad del tema i. NP i = nmero de noticias de prensa aparecidas sobre el tema i. DO i = indicador o dato objetivo-- sobre la situacin del tema i. a, b, c = parmetros a calcular. e = error.

Modelo 2. Agenda pblica e intereses y valores de los individuos.

Mi = a + b TH + c S + d E + f NI + g R + h AID + e

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Mi = menciona el tema i como uno de los ms importantes (0 = no menciona, 1 = menciona) TH = Tamao del hbitat de residencia. S = Sexo (0 = hombre, 1 = mujer). E = Edad NI = Nivel de instruccin ordinal de menos a ms. R = Escala laico religioso. AID = Escala izquierda derecha. a, b, c, d, f, g, h = parmetros a calcular. e = error.

Modelo 3. Agenda pblica, indicadores objetivos del problema en el pas, cultura del pas, exposicin directa a medios, valores e intereses de los individuos.
Mi = a + b DO i p + c M p + d AID + f R + g P + h TV + j S + k E + l NI + m CS + n TH + e Mi = menciona el tema i como uno de los ms importantes (0 = no menciona, 1 = menciona) DO i = indicador o dato objetivo-- sobre la situacin del tema i en el pas p. M p = % de materialistas del pas p. AID = Escala izquierda derecha. R = Asistencia a actos religiosos. P = frecuencia de lectura de noticias polticas en peridicos. TV = frecuencia de lectura de noticias polticas en la TV. S = Sexo (0 = hombre, 1 = mujer). E = Ao de nacimiento. NI = Edad termin estudios. CS = Clase social. TH = Tamao del hbitat de residencia. a, b, c, d, f, g, h, j, k, l, m, n = parmetros a calcular. e = error.

III.

RESULTADOS.

A) La competencia entre temas. La imagen que se saca de la agenda tras la lectura de Downs, es la de una agenda extraordinariamente voltil, en la que se suceden las crisis, poco o nada vinculadas a la evolucin de las condiciones reales de los problemas, en la que unos temas compiten con otros por la atencin de un pblico poco sofisticado, que tarde o temprano termina por aburrirse de los temas sustituyndolos por otros nuevos. Con independencia de que se comparta o no esta visin de la agenda pblica, la propuesta de Downs, puede ser una gua til con la que contrastar la evolucin de los temas de la agenda. As, por ejemplo, se observa, conforme a lo previsto por la teora, un elevado grado de volatilidad de los temas a lo largo del tiempo. En el caso de Espaa el nico tema que mantiene un nivel de prioridad verdaderamente estable es el del desempleo. Este tema contaba con un coeficiente de variacin en la serie mensual --en el perodo septiembre de 2000-abril de 2004-- de tan solo el 4.9 por 100. El resto de

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

los temas presentaban unos niveles de volatilidad sensiblemente superiores7. Sin embargo, la cuestin de la competencia entre temas no es tan ntida. En la serie mensual mencionada, que es bastante dilatada en el tiempo --superior a los tres aos-- se observa una competencia nicamente entre dos temas: paro y terrorismo, con un claro predominio del primero sobre el segundo. Se trata, por tanto, de una competencia muy limitada. Otra cosa es lo que suceda en las terceras y siguientes posiciones, que si estn mucho ms disputadas. Es verdad, que en trminos de recurrencia predominan los temas intermitentes, pero no as en lo que respecta a la prioridad acumulada (vase la tabla 1). Por otro lado, la tipologa de temas que encontramos en la realidad es ms amplia de lo que se desprende de la teora del ciclo de atencin de los temas pblicos. En este sentido, puede ser til clasificar los temas segn sus pautas de evolucin a lo largo del tiempo8. As, podemos distinguir entre: Los problemas crnicos. Se caracterizan por ser un tipo de problemas considerados prioritarios por una alta proporcin de la poblacin, que forman parte de la agenda desde un punto en el tiempo difcil de identificar pero, en cualquier modo, bastante lejano, y que integran la agenda de manera permanente. Un ejemplo en el caso espaol podra ser el del desempleo. Los temas intermitentes. Por lo general suelen recibir una atencin media o baja por parte del pblico. Se trata de temas que forman parte de la agenda tambin desde hace mucho tiempo, pero cuya presencia es discontinua. Son de todos los tipos de temas los que mejor se ajustan al modelo de Downs. Un ejemplo en Espaa podra ser el de la vivienda. Los temas nuevos. Se hace referencia a temas de reciente aparicin y de los que, por tanto, conocemos aproximadamente el momento en que han comenzado a atraer la atencin del pblico. Los ciudadanos les otorgan una prioridad media o media-alta. La inmigracin se ajusta a esta pauta en el caso espaol. Finalmente, podemos identificar tambin las crisis, incluyendo en este apartado las reacciones de la poblacin frente a polticas concretas del gobierno. Lo que caracteriza a las crisis es que podemos delimitar su inicio y su final y suelen estar vinculadas a la coyuntura. Las regulaciones sobre el empleo o la crisis de las vacas locas pueden ilustrar este tipo de temas. Ni qu decir tiene que el paso del tiempo puede hacer pasar a los temas de una a otra categora9.

El siguiente asunto con mayor estabilidad es el de los problemas econmicos con un coeficiente de variacin del 19.7% sensiblemente superior. Otros 6 temas ms tienen coeficientes entre el 20 y el 25%, 13 entre el 26 y el 49%, 12 entre el 50 y el 99% y finalmente 7 temas tienen valores superiores al 100%. 8 As, por ejemplo, Neuman (1990, 167) distingue entre crisis, crisis simblicas, problemas y no problemas, utilizando como criterios para la clasificacin: la magnitud de los picos de atencin del pblico y de los medios de comunicacin, el grado y forma de la correlacin entre la atencin del pblico y de los medios de comunicacin, y la duracin de los temas. 9 La tipologa que se propone es, en parte, similar a la de Neuman, aunque en nuestro caso ha sido construida fundamentalmente a partir del criterio de estabilidad-volatilidad de los temas, junto con los de magnitud de la prioridad y novedad, sin incluir referencia alguna al papel de los medios de comunicacin. As, la definicin de crisis, es parecida en ambos casos --nicamente se aaden a esta categora las reacciones de la ciudadana frente a las polticas gubernamentales; las crisis simblicas son idnticas a lo que hemos denominado temas intermitentes, y los problemas en la terminologa de Neuman son iguales a lo que hemos llamado problemas crnicos. Hemos incluido, otro tipo, que sera el de temas nuevos. En cualquier caso, lo que se intenta subrayar con las tipologas de temas es que existen ms tipos de temas que los descritos por Downs. 6

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Tabla 1. Tipologa de temas de la agenda pblica en Espaa. Recurrencia y prioridad acumulada (Septiembre 2000- abril 2004).
Tipo Crnico Intermitente Tema Delincuencia, inseguridad ciudadana. Droga, alcoholismo. Paro. Problemas econmicos. Terrorismo, ETA. Actuacin judicial. Agricultura, ganadera, pesca. Contaminacin, medio ambiente. Corrupcin y fraude. Crisis de valores. Educacin. Infraestructuras y transporte. La situacin poltica del Pas Vasco. Pensiones. Problemas derivados de las autonomas. Problemas polticos. Problemas sociales/pobreza. Racismo. Sanidad. Situacin de la juventud. Vivienda. El euro. Escasez y/o mal funcionamiento de los servicios pblicos. Inmigracin. Problemas relacionados con el empleo. Problemas relacionados con el ocio de los jvenes. Problemas relacionados con la mujer. Salud. Violencia contra la mujer. Acuerdos pesqueros. Alimentacin. Atentado del 11-M. Atentado Nueva York y sus consecuencias. El conflicto del islote de Perejil. El desastre del "Prestige". La ley sobre la reforma del desempleo. Las guerras. Problema de las "vacas locas". Subida de los carburantes. Recurrencia Prioridad acumulada 18,0% 69,4% 50,6% 17,8%

Nuevo

25,1%

9,8%

Crisis / polticas pblicas

6,4%

3,1%

Total Fuente: Series CIS.

100.0% 100.0%

4. Volatilidad mensual de la agenda pblica en Espaa (2000-2004)

50 45 40 35 30 % Volatilidad 25 20 15 10 5 0 01/02/2001 01/09/2001 01/04/2002 01/07/2002 01/11/2002 01/02/2003 01/05/2003 01/09/2003 01/12/2003 01/03/2004 01/10/2000 01/05/2001 01/01/2002 01/12/2000 01/03/2001 01/06/2001 01/11/2001 01/02/2002 01/05/2002 01/09/2002 01/12/2002 01/03/2003 01/06/2003 01/10/2003 01/01/2004 01/04/2004 01/01/2001 02/04/2001 01/07/2001 01/12/2001 01/03/2002 01/06/2002 01/10/2002 01/01/2003 01/04/2003 01/07/2003 01/11/2003 01/02/2004 01/11/2000

Por ltimo, cabe sealar que la agenda en su conjunto no es tan voltil como cabra deducir por la teora. En la siguiente figura se muestra el ndice de volatilidad. Este se sita en torno al 15 por 100. Tambin se observan picos que salen fuera de esta pauta, pero estos no se deben a la existencia de una opinin pblica caprichosa, sino a crisis reales de considerable magnitud ante las que la ciudadana reacciona. As, los valores que han superado el 30 por 100 coinciden cronolgicamente con los casos
7

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

de: la crisis de las vacas locas, la de la fiebre aftosa, el desastre del petrolero Prestige en las costas gallegas, la foto de la Azores previa a la guerra de Irak, la toma de Bagdad por los Estados Unidos de Amrica, y los atentados del 11 de marzo en Madrid. B) El cambio cultural. Para analizar la agenda en su conjunto, y no tanto los temas que la integran, resulta de inters la teora sobre el cambio cultural. Desde este punto de vista, una de las cuestiones a las que se ha dedicado ms atencin por las investigaciones sobre la agenda ha sido a la clasificacin de los temas en funcin de su contenido. As, se distingue entre vieja agenda y nueva agenda. Lo de viejo y nuevo es siempre relativo. Con vieja agenda se alude a la agenda materialista y a los temas existentes antes de la dcada de 1960, mientras que por nueva agenda se entiende los temas post-materialistas surgidos con posterioridad (Roller, 1995, 61). Los temas tpicos de la vieja agenda son los relativos a la seguridad, ya sea fsica o econmica. Sobre los temas de la nueva agenda disponemos de diversas clasificaciones una de las ms destacadas es la de Dalton (1996, 112-134). En relacin con la poltica interior menciona los temas socioeconmicos --aquellos que tienen que ver con el papel del Estado en la economa y la sociedad en cuanto a la provisin de necesidades sociales bsicas--; temas vinculados a la igualdad social --con especial referencia a la igualdad racial y a los asuntos vinculados a la inmigracin--; la igualdad entre los gneros; la proteccin del medio ambiente; y una serie de temas de carcter social, con un fuerte contenido moral e influidos por los valores religiosos, en los que se discute sobre normas sociales que afectan a las relaciones interpersonales y a las opciones personales en cuanto a los estilos de vida -asuntos como el aborto, el divorcio, la homosexualidad, etc.--. En lo que respecta a la poltica exterior -uno de los asuntos que ms ha cambiado tras la cada del muro de Berln-- se mencionan los conflictos regionales o locales --frente a los antiguos conflictos entre superpoderes--, el sentimiento de un incremento de la inseguridad tras es el fin de la Guerra Fra, la importancia de las organizaciones supranacionales ONU, NATO, UE--, las relaciones de Europa con los Estados Unidos de Amrica, etc. Ni qu decir tienen que las clasificaciones de los temas son siempre arbitrarias, sin embargo, nos ayudan a entender las transformaciones de la agenda vinculadas al cambio cultural. En la tabla 2 se ha adaptado la tipologa de Dalton al caso espaol analizando una serie anual bastante larga de 20 aos. Estos datos muestran como la agenda espaola est dominada por temas de carcter materialista. La seguridad interna y la seguridad econmica concentran el 79.3 por 100 de la prioridad acumulada. Sin embargo, la pauta de crecimiento de estos temas marca una lnea descendente. Los temas de nueva agenda, por el contrario tienden a crecer, pero su prioridad acumulada es mucho ms reducida. Tabla 2. Tipologa sustantiva de la agenda pblica en Espaa. Recurrencia, peso y tendencia. (19852004).
Tipo Seguridad interna Seguridad econmica Tema Atentado del 11-M. Delincuencia, inseguridad ciudadana. Droga, alcoholismo. Terrorismo, ETA. Agricultura, ganadera, pesca. El euro. La ley sobre la reforma del desempleo. Paro. Problemas econmicos. Problemas relacionados con el empleo. Subida de los carburantes. Recurrencia 16,8% 18,8% Prioridad acumulada Pauta crecimiento R 37,0% -0,195 -0,716

42,3%

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Papel del Estado Educacin. Escasez y/o mal funcionamiento de en la economa y los servicios pblicos. Infraestructuras y la sociedad transporte. Prestaciones sociales. Vivienda. Inmigracin. Problemas sociales/pobreza. Racismo. Igualdad de Problemas relacionados con la mujer. gneros Violencia contra la mujer. Medio ambiente Alimentacin. Contaminacin, medio ambiente. El desastre del "Prestige". La sequa. Problema de las "vacas locas". Normas sociales Crisis de valores. Problemas relacionados con estilos de vida el ocio de los jvenes. Salud. Sida. Situacin de la juventud. Proceso poltico Actuacin judicial. Corrupcin y fraude. La situacin poltica del Pas Vasco. Problemas derivados de las autonomas. Problemas polticos. Relaciones Acuerdos pesqueros. Atentado Nueva York y internacionales y sus consecuencias. El conflicto del islote de poltica exterior Perejil. Las guerras. Mercado Comn. OTAN. Situacin exterior. Total Igualdad social

17,1%

7,5%

0,314

8,6% 3,1% 6,2% 11,0% 14,7%

4,1% 0,5% 0,9% 1,2% 6,0%

0,721 0,746 0,366 0,266 0,001

3,8%

0,6%

0,253

100,0%

100,0%

En la siguiente figura se puede observar con ms nitidez la pauta claramente descendente de la agenda materialista. A primera vista ello puede hacer pensar que se trata de un proceso lento de sustitucin de una agenda por la otra, pero el predominio de la agenda materialista sigue siendo abrumador. Lo que sucede tambin es que la agenda se est diversificando, por la adicin de los temas de la nueva agenda, segn puede comprobarse por el incremento en el nmero efectivo de problemas vase figura 8--. En consecuencia, nos encontramos ante una mezcla de modelos de sustitucin paulatina y de adicin de temas. Por otro lado, otra de las formas en las que podemos contrastar los efectos del cambio cultural sobre la agenda es mediante el estudio comparado de pases. En este sentido, se observa para los pases de la Unin Europea en 1999 una asociacin significativa y positiva (R=0.479), conforme lo previsto a la teora, entre el porcentaje de poblacin con una orientacin cultural materialista y la prioridad otorgada en sus respectivas agendas nacionales a los temas de seguridad interna y seguridad econmica. Asimismo, tambin existe una asociacin significativa y negativa (R=-0.515) tambin de acuerdo a lo previsto por la teoraentre el porcentaje de poblacin materialista y el grado de diversificacin de la agenda.

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

7. Evolucin de la vieja y la nueva agenda en Espaa: 1985-2004.

250,0

200,0
Peso medio anual por tipo de agenda

150,0

100,0

50,0

0,0 1985 1986 1988 1991 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Seguridad interna y econmica

Resto de tem as

8. Diversificacin de la agenda pblica en Espaa. 1985-2004.

3,5

3,0

Nmero efectivo medio anual de temas

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0 1985 1986 1988 1991 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

C) Los medios de comunicacin. La teora sobre el establecimiento de la agenda relaciona la agenda pblica con los medios de comunicacin, convirtiendo a estos, en un verdadero determinante de aquella, al establecer al menos en sus formulaciones iniciales-- que la opinin pblica lo que hace es reflejar los temas sobresalientes recogidos por los medios de masas. En este punto tratamos de comprobar esta cuestin. Para ello se utilizan series temporales anuales y mensuales-- que relacionan el nmero de noticias aparecidas en la
10

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

prensa sobre algunos temas con la prioridad dada a los mismos por los ciudadanos. Los resultados se muestran en la tabla 3. Tabla 3. Agenda pblica y medios de comunicacin en Espaa. Coeficientes de correlacin entre nmero de noticias de prensa y prioridad de diversos temas.
Tema Paro Terrorismo, ETA Droga, alcoholismo Delincuencia, inseguridad ciudadana Educacin Corrupcin y fraude Vivienda Serie Anual Anual Anual Anual Anual Anual Anual Perodo 1985-2003 1985-2003 1985-2003 1985-2003 1985-2003 1993-2003 1985-2003 9/2000-4/2004 9/2000-4/2004 9/2000-4/2004 9/2000-4/2004 9/2000-4/2004 9/2000-4/2004 9/2000-4/2004 9/2000-4/2004 11/2002-1/2004 R 0.730 0.635 0.830 -0.154 0.750 0.375 0.696 0.349 0,692 0,306 0,689 0,106 0,267 0,303 0.457 0.948 R2 0.533 0.403 0.688 0.024 0.463 0.149 0.484 0.122 0,479 0,094 0,475 0,011 0,071 0,092 0.209 0.898

Paro Mensual Terrorismo, ETA Mensual Droga, alcoholismo Mensual Delincuencia, inseguridad ciudadana Mensual Educacin Mensual Corrupcin y fraude Mensual Vivienda Mensual Inmigracin Mensual El desastre del "Prestige" Mensual Fuentes: Series del CIS. El Pas. Nota: en cursiva coeficientes con sig. mayor que 0.05..

Para la mayora de los temas seleccionados, se demuestra la bondad de la teora. Los medios aparecen como un determinante eficaz de la agenda pblica, tanto en las series anuales como en las de carcter mensual. Estos datos parecen indicar que las preocupaciones de los ciudadanos las establecen los medios, ahora bien, esta impresin no es del todo cierta. Si observamos la tabla 4, el panorama cambia considerablemente. En esta tabla se puede ver el impacto combinado de los medios y las seales del mundo real sobre la prioridad de los temas. El primer efecto es muy visible, la prioridad otorgada a los temas queda mejor explicada cuando se consideran los dos determinantes de modo conjunto. Es decir, la opinin pblica refleja, simultneamente, la situacin objetiva de los temas y la atencin concedida a estos por los medios de comunicacin. Si damos un paso ms y descomponemos el impacto conjunto de las seales del mundo real y los medios sobre la agenda, el resultado es muy revelador: es la realidad la que predomina. En otros trminos, la realidad influye sobre los medios e influye tambin sobre la opinin, de ah que, si no controlamos su efecto, parezca que son los medios los que determinan el contenido y las prioridades de la agenda. Si miramos la tabla 4, se observa con claridad cmo el estadstico que revela la asociacin entre las variables es de una magnitud superior, en el caso de la relacin entre realidad y opinin, que en el de la relacin entre opinin y prensa. En suma, la prensa determina la opinin en la medida en que refleja la realidad. La prensa y, en general los medios, influyen porque informan, es mediante ese papel de transmisores de informacin a travs del cual ayudan a conformar la opinin pblica. Pero, la realidad es el verdadero determinante, es la variable que explica el nmero de noticias que aparecen sobre un tema y, a la vez, la que est detrs de la prioridad otorgada a un tema. El cuarto poder es, sobre todo, un mensajero, tanto ms poderoso cuanto mejor refleje la realidad de los temas y su evolucin.

11

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Tabla 4. Agenda pblica, seales del mundo real y medios de comunicacin en Espaa (1985-2003).
Coef.est. beta Coef.est. beta dato objetivo n noticias Paro 0.863 0.748 0.000 0.688 0.222 Terrorismo, ETA 0.873 0.762 0.000 0.678 0.299 Droga, alcoholismo 0.953 0.909 0.000 0.683 0.325 Delincuencia inseguridad ciudadana 0.588 0.346 0.097 -0.572 -0.046 Educacin 0.927 0.859 0.003 -0.610 0.484 Corrupcin y fraude 0.844 0.712 0.009 -0.870 -0.060 Fuentes: Series del CIS. El Pas. 1. INEBASE.-. 2. Estadstica de Riesgos Extraordinarios. 1971-2002 del Consorcio de Compensacin de Seguros.- 3. Estadsticas Sanitarias del Centro Nacional de Epidemiologa-.4. Anuario Estadstico del Ministerio del Interior.- 5. EUROSTAT.- 6. Transparencia Internacional. Nota: en cursiva coeficientes con sig. mayor que 0.05.. Datos objetivos: 1. Tasa de paro primer trimestre. 2. N de expedientes causados por terrorismo. Daos en los bienes. 3. Tasa de morbilidad hospitalaria. Psicosis y adicin a alcohol y drogas por 100.000 habitantes. 4. % de delitos esclarecidos sobre delitos conocidos. 5. % de gasto pblico en educacin respecto PIB. 6. ndice de corrupcin percibida (este ndice es inverso y va de mayor a menor corrupcin). Tema R R2 Sig.

En el punto siguiente, se abunda en argumentos y evidencias sobre la relacin entre realidad objetiva y opinin pblica. D) La sofisticacin de la opinin pblica. El efecto combinado del crecimiento de los niveles de instruccin de la poblacin y la reduccin de los costes de acceso a la informacin poltica, han dado lugar a una opinin pblica ms sofisticada, ms sensible y capaz de analizar la evolucin de los acontecimientos polticos. La teora prev, como se ha establecido, que la opinin pblica vara de acuerdo con los cambios en las condiciones reales de los problemas. Algo se ha tratado sobre este asunto en el punto anterior y, en este, tratamos el tema con ms profundidad. Para comprobar la teora hemos realizado dos pruebas. En primer lugar, mediante series temporales, se establecen los niveles de relacin existentes entre las condiciones objetivas10 de una lista discreta de temas de la agenda --el paro, el terrorismo, las drogas y el alcohol, la inseguridad ciudadana, la economa, la corrupcin y la educacin-- y la prioridad otorgada a los mismos por los ciudadanos. En segundo lugar, recurriendo a comparaciones espaciales, se analiza la misma cuestin con el objetivo de ver en qu medida la distinta situacin de los problemas en el territorio, produce niveles de prioridad diferentes. En este segundo caso la comprobacin se realiza nicamente para el tema del desempleo. En la tabla 5, se presentan los resultados del primer test. A la luz de los datos, se puede asegurar que la opinin pblica es sensible a las seales del mundo real. En todos los temas elegidos se observa una relacin robusta entre percepcin y realidad, entre la evolucin de las magnitudes objetivas de los problemas pblicos y la variacin del nivel de importancia concedida a los temas correspondientes En otras palabras, la prioridad que los ciudadanos otorgan a cada tema est en relacin directa con su magnitud, con la evolucin de su situacin real a lo largo del tiempo. En algunos casos, como en el tema de las drogas, la proximidad entre percepcin y realidad es particularmente intensa.

La seleccin de indicadores que se presenta no es azarosa. Para llegar a ella se ha realizado un proceso de contrastacin entre la opinin y una batera de indicadores para cada tema, eligiendo finalmente, aquel que resultaba ser el ms sensible. 12

10

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Tabla 5. Coeficientes de correlacin entre indicadores objetivos y prioridad otorgada a diversos temas en Espaa (1985-2004).
Tema Paro Terrorismo, ETA Droga, alcoholismo Delincuencia, inseguridad ciudadana Problemas econmicos Corrupcin y fraude Educacin Indicador Tasa de paro primer trimestre. N de expedientes causados por terrorismo. Daos en los bienes. Tasa de morbilidad hospitalaria. Psicosis y adicin a alcohol y drogas por 100.000 habitantes. % de delitos esclarecidos sobre delitos conocidos. Perodo 1985-2004 1985-2002 1989-2001 1985-2002 R 0.873 0.835 0.930 -0.587 R2 0.762 0.697 0.864 0.344

Tasa de variacin interanual del PIB 1985-2004 -0.691 0.487 primer trimestre precios constantes. ndice de corrupcin percibida. 1995-2003 -0.842 0.709 % de gasto pblico en educacin respecto 1985-2001 -0.817 0.667 PIB. Fuentes: Series del CIS. 1. INEBASE.-. 2. Estadstica de Riesgos Extraordinarios. 1971-2002 del Consorcio de Compensacin de Seguros.- 3. Estadsticas Sanitarias del Centro Nacional de Epidemiologa-.4. Anuario Estadstico del Ministerio del Interior.- 5. INEBASE, 6. Transparencia Internacional.- 7.EUROSTAT.

Estos hechos tienen importancia, para entender mejor el proceso de conversin de deseos en demandas hacia el sistema. Por lo que parece, los ciudadanos no mantienen, como en ocasiones se sostiene, una estrategia de demandas independiente de la capacidad de la oferta y el comportamiento de esta, estrategia que podra conducir a una sobrecarga del sistema. Ms bien al contrario, como se ilustra con el tema de la educacin, la demanda no es independiente. La preocupacin crece al caer el gasto y viceversa. Si nos centramos en las comparaciones espaciales los resultados son congruentes con lo previsto por la teora. En este caso, la prioridad otorgada al problema del desempleo covara con la tasa de paro a nivel nacional en la serie temporal anual --como vimos ms arriba (R = 0. 873), a nivel autonmico (R = 0.508 en el ao 2002) y a nivel europeo (R = 0.742 en el ao 1999). En resumen, la teora de partida queda demostrada mediante dos frmulas diferentes comparacin temporal y espacial y, por tanto, se puede asegurar que las seales que emite el mundo real son un determinante principal de la agenda pblica. As, si queremos entender la evolucin de la agenda de una comunidad, en parte, esa evolucin se explica por la variacin de la situacin objetiva de los temas que la conforman. D) Issue public. Abordamos el tema de los issue public, el ltimo de los determinantes de la agenda pblica, que se consideran en esta investigacin. La teora establece que cada tema tiene su pblico y que, por tanto, los individuos centran su atencin en los temas en funcin de sus intereses y valores. La hiptesis que se trata de comprobar es en qu medida determinados valores de los individuos y sus caractersticas socio-demogrficas les predisponen a otorgar mayor o menor prioridad a los distintos temas pblicos. Para ello, se han seleccionado cuatro variables que ayudan a conformar los intereses de la gente el tamao del hbitat, el sexo, la edad del entrevistado y el nivel de estudios terminado, y otras dos relacionadas con los valores religiosidad y autoubicacin ideolgica en la escala izquierdaderecha--. En la tabla 6, se presentan las evidencias.

13

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

La primera consecuencia que se extrae de la lectura de la tabla es que los niveles de asociacin entre las variables consideradas son bajos. Es decir, los intereses y valores no aparentan ser un determinante principal a la hora de explicar los niveles de prioridad otorgados a los temas. A pesar de ello, la teora se confirma y resulta ser cierto que algunos temas tienen sus pblicos. Veamos algunos detalles. Tabla 6. La importancia otorgada a los temas y los intereses y valores de los ciudadanos en Espaa. Coeficientes Beta normalizados significativos al 0.05 o menos,
Tema Tamao Hbitat Edad Sexo -0,061 0,038 0,075 -0,042 -0,062 0,044 -0,042 Nivel educativo 0,081 0,090 0,035 0,043 -0,118 -0,035 0,057 0,060 Religiosidad Autoubicacin Izda-dcha -0,069 0,082 0,037 0,027 0,035 0,029 -0,025 -0,077 -0,042 -0,028 0,029 -0,042 0,181 0,054 -0,063 0,039 0,032 -0,034 -0,041 -0,048 -0,048 -0,033 N

Paro Terrorismo, ETA -0,037 -0,036 Inseguridad ciudadana 0,097 Inmigracin 0,046 Drogas -0,029 0,043 Problemas econmicos Problemas polticos -0,036 Educacin 0,031 0,054 Problemas sociales 0,047 0,042 Sanidad 0,030 Violencia contra la mujer 0,081 Vivienda 0,038 Las pensiones 0,031 Prob. Relac. con el empleo 0,049 -0,025 Crisis de valores Medio ambiente 0,041 El gobierno central -0,056 Infraestructuras -0,048 Racismo 0,028 Problemas de la juventud 0,024 Prob. Relac. ocio jvenes Corrupcin y fraude -0,041 Fuente, CIS., Estudio n 2.455. Septiembre de 2002 Elaboracin propia

-0,034 -0,052 -0,030

-0,062

-0,085 0,024

-0,032

0,038 -0,029 -0,050

6185 5803 2529 2139 1131 736 521 419 356 354 354 351 309 243 158 118 106 105 98 93 57 53

El tamao del hbitat influye de modo significativo sobre doce de los temas considerados. Al reducirse el tamao del hbitat crece la preocupacin por el terrorismo, las drogas, la justicia o el gobierno central. Al aumentar el tamao del municipio en el que vive el encuestado se incrementa la prioridad dada a la inseguridad ciudadana, la inmigracin, los problemas sociales, la vivienda, los problemas del empleo, las pensiones y los problemas de la juventud. El sexo est asociado a doce de los problemas de la agenda pblica. A los hombres parece importarles ms cuestiones como el terrorismo, los problemas polticos, la corrupcin y el fraude, los problemas del empleo y las infraestructuras. Las mujeres tienden a estar ms sensibilizadas por los asuntos de las drogas, la educacin, la sanidad, los problemas sociales, la violencia contra las mujeres, el racismo y el medio ambiente. La edad correlaciona significativamente con once de los temas considerados. La gente ms joven da mayor prioridad al desempleo, la vivienda, la educacin, las drogas, el racismo y la inmigracin. Los mayores ponen en primer plano los asuntos del terrorismo, la inseguridad ciudadana, los problemas polticos, las pensiones, la crisis de valores y la justicia.

14

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

El nivel de estudios es la variable que aparece asociada a un mayor nmero de temas de la agenda. Si el nivel de estudios terminados es bajo, se otorga ms prioridad a las drogas, a los problemas econmicos, a las pensiones, y a los temas de juventud. Cuando el nivel de estudios terminados aumenta, crece la preocupacin por un gran nmero de temas entre los que figuran todos los de la nueva agenda. Como puede verse, los intereses de los ciudadanos dan lugar a pautas de priorizacin de temas distintas, y cargadas de lgica. Que el empleo y la vivienda preocupen ms a los jvenes que las pensiones y la crisis de valores, parece bastante razonable. Estos datos indican, simplificando mucho, que la nueva agenda es sobre todo un fenmeno de la gran ciudad, de mujeres y de jvenes, y la vieja agenda un asunto de ciudades de provincias, de hombres y de adultos maduros. Por lo que respecta a los valores, la situacin es del mismo estilo observndose niveles de asociacin reducidos pero significativos. La religiosidad de los ciudadanos influye en once de los problemas de la agenda. Al aumentar la religiosidad los individuos concentran ms su atencin en el problema del terrorismo y de la inseguridad ciudadana. Al disminuir la religiosidad se atienden otras cuestiones como los problemas polticos, econmicos, la educacin, la sanidad, la vivienda, las pensiones, los problemas del empleo, el medio ambiente y el gobierno central. Por ltimo la ideologa poltica se relaciona de modo significativo con nueve asuntos de la agenda pblica. La gente de derechas tiene una sensibilidad especial hacia la inseguridad ciudadana, la inmigracin, las drogas y las infraestructuras. Los que se autoubican en posiciones de izquierda, se preocupan ms por el paro, los problemas econmicos, los problemas polticos, los problemas sociales y el gobierno central. En conclusin, la teora queda demostrada, si bien los intereses y valores de los ciudadanos no parecen ser el determinante principal de la agenda pblica. E) Hacia un modelo integrado. Para terminar hemos elaborado un modelo en el que intentamos analizar de forma simultnea varios de los determinantes que hemos considerado. Concretamente lo relativo a la influencia de las condiciones objetivas de los problemas, el cambio cultural, la exposicin a distintos tipos de medios de comunicacin y los intereses y valores de los individuos. Con objeto de aminorar, en lo posible, el efecto del tipo de problema y poltica pblica, se aplica el modelo a distintos tipos de problemas. Los resultados se encuentran en la tabla 7. Segn puede observarse en esta tabla la variable que ms incide sobre la conformacin de la agenda es la de las condiciones objetivas de los problemas, seguida de los factores culturales. Las otras cuestiones influyen, pero con una intensidad sensiblemente menor. IV. CONCLUSIONES. Lo primero que habra que sealar es que la propuesta de Downs sobre el ciclo de atencin de los temas pblicos permite describir parcialmente la evolucin de los temas, pero no nos ayuda a interpretar la evolucin de la agenda en su conjunto. As, para el caso espaol cerca de la mitad de los temas cambian de acuerdo a lo previsto por el ciclo de atencin. Para explicar el resto de los items, hay que construir tipologas ms complejas. Por otra parte, el grado de estabilidad de la agenda y la conexin de sus contenidos con las condiciones reales de los problemas son sensiblemente superiores a las que cabe deducir del modelo de Downs.
15

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Para interpretar la evolucin de la agenda desde la ptica del cambio cultural hay que recurrir a una mezcla de los modelos de adicin y de sustitucin. Conforme prev el modelo de la adicin, la agenda espaola est cada vez ms diversificada debido a la incorporacin de temas de la nueva agenda. Al mismo tiempo, de acuerdo con el modelo de la sustitucin, se han producido cambios en las prioridades que asignan los ciudadanos a los distintos problemas. As, los temas de la vieja agenda tienden a bajar en prioridad y los de la nueva, a subir. El resultado final es una agenda ms grande, integrada por viejos temas que siguen concentrando el grueso de la atencin pblica pero que van perdiendo prioridad, y por temas de la nueva agenda que se unen a aquellos y tienden a ser cada vez ms importantes. El estudio comparado entre pases de la Unin Europea la Europa de los 15 de 1999muestra como existe una importante asociacin entre temas de nueva agenda y postmaterialismo as como entre ste ltimo y diversificacin de la agenda, tal y como prevea la teora sobre el cambio cultural. Los medios de comunicacin ejercen una enorme influencia en el establecimiento de la agenda, pero no tanto porque manipulen la realidad, como porque informan sobre las condiciones reales de los problemas. Su capacidad para influir sobre el establecimiento de la agenda por otras vas es muy limitada prioridad ofrecida a las noticias o prcticamente inexistente enmarcando la noticia (Nelson, Clawson y Oxley, 1997)--. Ello se comprueba respectivamente cuando se controla el efecto de las condiciones reales sobre los problemas y la ideologa de los individuos que consumen los diversos medios. El grado de sofisticacin de la opinin pblica es muy notable y se manifiesta en diversos aspectos: en la creciente diversificacin de la agenda, propia de unas mentalidades cada vez ms abiertas asociadas al crecimiento del nivel de instruccin de la poblacin; en el alto grado de receptividad que presenta la opinin pblica ante la coyuntura, siendo sensible a las crisis y al surgimiento de nuevos problemas; en el filtro que suponen los intereses y valores de los individuos cuando establecen su atencin hacia los temas, y el hecho mismo de que ese filtro no sea el factor ms determinante; y, por ltimo, en que la evolucin de las prioridades en la agenda tiende a reflejar las condiciones reales de los problemas. Cuando se considera simultneamente el conjunto de determinantes se observa cmo los ms influyentes son aquellos que guardan relacin con las condiciones objetivas de los problemas sin duda el aspecto ms relevante-- y los factores de carcter cultural. La exposicin a medios sean escritos o de TV--, los intereses y los valores de los individuos, si bien influyen conforme a lo previsto, lo hacen de una manera muy moderada. Finalmente, --y aunque pueda resultar una obviedad-- otra de las conclusiones que se extraen del anlisis es la de la relevancia de la eleccin del lapso temporal y el mbito territorial con el que se observa la agenda pblica, pues para cada lapso temporal y territorial son de aplicacin distintas teoras sobre el establecimiento de la agenda. As, para interpretar los cambios a corto plazo en un nico pas, un modelo basado en la competencia de los temas por atraer la atencin del pblico puede resultar relevante. A largo plazo y en las comparaciones internacionales, las interpretaciones basadas en las teoras sobre el cambio cultural son las ms adecuadas. Por ltimo, la agenda pblica, al menos en las naciones desarrolladas, es enormemente sensible a la evolucin de las condiciones objetivas de los problemas, independientemente del lapso temporal y el mbito territorial con el que se observe. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Almond, G.A. (1991) The Civic Culture Revisited. Sage. Newbur Park. [Traduccin en Aguila, R. y Vallespn, F. y otros, La democracia en sus textos. Alianza Editorial. Madrid. 1998. 343-373].
16

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Behr, R.L. e Iyengar, S. (1985) Television News, Real-World Cues, and Changes in the Public Agenda, en Public Opinion Quarterly. 49: 38-57. Borre, O. y Goldsmith, M. (1995) The Scope of Government, en Borre, O. y Scarbrough, E. (comps.) (1995) The Scope of Government. Oxford University Press. Oxford. Borre, O. y Scarbrough, E. (comps.) (1995) The Scope of Government. Oxford University Press. Oxford. Cobb, R. y Elder, Ch. (1972) Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building. The Johns Hopkins University Press. Baltimore. Cobb, R, Ross, J-K., R, M.H. (1976) Agenda Building as a Comparative Political Process, en The American Political Science Review. 70: 126-138. Cohen, J.E. (1995) Presidential Rhetoric and the Public Agenda, en American Journal of Political Science. 39: 87-107. Conover, P.J. Feldman, S. y Knight, K. (1986) Judging Inflationand Unemployment: The Origins of Retrospective Evaluations, en The Journal of Politics. 48: 565-588. Converse, P.E. (1964) The Nature of Belief Systems in Mass Publics, en Alter, D. (comp.) Ideology and Discontent. Free Press, Nueva York. Dalton, R.J. (1996) Citizens Politics. Public Opinion and Political Parties in Advanced Western Democracies. Chatham House. Chatham. Downs, A. (1972) Up and Down with Ecology: The Issue Attention Cycle, en Public Interest. 32: 3850. Traduccin El ciclo de atencin a los problemas sociales. Los altibajos de la ecologa, en Aguilar, L.F. Problemas pblicos y agenda de gobierno. Miguel ngel Porra, Mxico. 1993. Easton, D. (1965) A Systems Analysis of Political Life. John Wiley. Nueva York. Erbring, L., Goldenberg, E.N. y Miller, A.H. (1980) Front-Page News and Real-World Cues: a New Look at Agenda-Setting by the Media, en The American Political Science Review. 24: 16-49. Flemming, R.B.,Wood, B.D. y Bohte, J. (1999). Attention to Issues in a System of Separeted Powers: The Macrodynamics of American Policy Agendas, en The Journal of Politics. 61: 76-108. Inglehart, R. (1971) The Silent Revolution in Europe: Intergenerational Change in Post-Industrial Societies, en The Amerian Political Science Review. 65: 991-1017. Kaase, M. y Newton, K. (1995) Beliefs in Government. Oxford University Press. Oxford. Kinder, D.R. y Kiewiet, D.R. (1979) Economic Discontent and Political Behavior: The Role of Personal Grievances and Collective Economic Judgments in Congressional Voting, en The Amerian Political Science Review. 23: 495-527. Kinder, D.R. y Kiewiet, D.R. (1981) Sociotropic Politics: The American Case, en British Journal of Political Science. 11: 129-161. Lasswell, H.D. (1957) The Impact of Public Opinion Research On Our Society, en Public Opinion Quarterly. 21: 33-38. Lasswell, H. D. (1972), Communication Research and Public Policy, en Public Opinion Quarterly. 36: 301-310. Lippmann, W., (1922), Public Opinion, Macmillan, Nueva York. McCombs, M.E. y Shaw, D.L. (1972) The Agenda-Setting Function of Mass Media, en Public Opinion Quarterly. 36: 176-187. McCombs, M. E. y Shaw, D. L. (1993) The evolution of agenda setting research: Twenty-five years in the marketplace of ideas, en Journal of Communication. 43: 58-67. McCombs, M. E. y Zhu, J-H. (1995) Capacity, Diversity, and Volatility of the Public Agenda: Trends From 1954 to 1994, Public Opinion Quarterly. 59: 495-525. Neuman, W.R. (1990) The Threshold of Public Attention Public Opinion Quarterly. 54: 159-176. Page,B.I. y Shapiro, R.I. (1993) The Racional Public and Democracy, en Marcus, G.E. y Hanson, R.L. (comps.) Reconsidering the Democratic Republics. Pennsylvania State University Press. State College.
17

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Parsons, W., (1995), Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice or Policy Analysis, Edward Elgar, Aldershot, U.K. Roller, E. (1995) Political Agendas and Beliefs about the Scope of Government, en Borre, O. y Scarbrough, E. (comps.) (1995) The Scope of Government. Oxford University Press. Oxford.

18

Tabla 7. La importancia otorgada a los temas, indicadores objetivos, cultura, exposicin directa a medios, valores e intereses de los ciudadanos en Europa (1999). Coeficientes Beta normalizados significativos al 0.05 o menos.
Tema Indicador objetivo % Materialistas Izd.der. Religiosidad Lectura peridicos Noticias televisin Sexo Ao nacimiento Edad termin estudios Clase social 0,032 0,056 -0,045 -0,030 0,040 -0,033 -0,051 0,052 0,029 -0,046 0,052 -0,037 Tamao hbitat 0,048

Presupuesto sector 0,149 0,059 -0,041 pblico Seguridad ciudadana -0,076 0,054 0,041 -0,033 0,037 -0,032 0,068 -0,063 0,034 Drogas 0,195 -0,076 0,029 0,048 0,046 Educacin -0,105 -0,064 0,031 Medio ambiente -0,126 -0,045 Salud -0,456 -0,402 -0,039 0,058 -0,035 0,027 0,027 -0,043 0,029 Inmigracin -0,217 -0,259 Impuestos 0,224 0,053 0,042 0,062 -0,083 -0,038 0,057 0,074 Desempleo 0,457 Polticas sociales 0,055 -0,034 0,044 Fuente: European Election Study. 1999. Indicadores objetivos y fuentes mencionados en tabla 10. Eurobarmetros. Series Mannheim. Nota: subrayados valores de beta ms altos para cada tema.