UTILIZAN LOS GOBIERNOS LA ECONOMIA CON FINES ELECTORALES?

--Una interpretacin del Ciclo Poltico Econmico en Colombia en los ltimos 35 aos*

INTRODUCCION Varias manifestaciones intelectuales han examinado las relaciones entre la economa y la poltica. Ya no es correcto considerar que las diferentes actuaciones econmicas de los gobiernos se determinan por fuera del conjunto de relaciones sociales e institucionales, y que existe una clara separacin entre el mbito econmico y el poltico. En una democracia, los gobernantes y partidos polticos deben competir para mantenerse en el poder o para que los suceda el candidato de la misma corriente poltica. Una manera de lograrlo es utilizar polticas econmicas que aseguren sus posibilidades de triunfar. Este enfoque se ha dado en llamar la Teora del Ciclo Poltico Econmico, segn el cual los gobiernos utilizarn las principales herramientas de la poltica econmica, vale decir la poltica fiscal, monetaria y cambiaria, para mejorar las condiciones econmicas en el periodo anterior a las elecciones, y, gracias a la creacin de una especie de estado generalizado de euforia, obtener ms votos. En estas notas se intenta comprobar qu tanta aplicacin ha tenido en Colombia la Teora del Ciclo Poltico Econmico (CPE) en el pasado reciente, previa una rpida descripcin de los antecedentes de dichos planteamientos.
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Documento de Trabajo preparado y actualizado por Rafael Espaa, de la Direccin Econmica de FENALCO. Febrero de 2010
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EL CICLO POLITICO ECONOMICO Una definicin convencional sostiene que el Ciclo Econmico Poltico es el comportamiento econmico de los gobiernos que estn cerca de competir en un evento electoral (elecciones parlamentarias, autoridades regionales, reeleccin etc.). Bsicamente el gobierno utiliza activamente las instituciones del estado y de los instrumentos de la poltica pblica (donde el gasto pblico es el eslabn ms importante, pero tambin se incluye la poltica monetaria), para tratar de mejorarle el rostro a la economa y con esto ganar las preferencias de los votantes. Al final esto se traduce en una asignacin de recursos ineficiente, tanto en el calendario de ejecucin como en el destino de las variables a utilizar.1 La Teora del CPE parte del supuesto de que al electorado le importa la situacin econmica de su pas y que elige sus representantes polticos sobre la base de los resultados econmicos recientes. Dicho enfoque supone que la memoria de los votantes es corta, en el sentido de que slo toman en cuenta la ltima fraccin del mandato presidencial y no todo el periodo de gobierno: ellos valorarn solamente la situacin actual y votarn, en consecuencia, por el partido que est en el poder o por el candidato que ha recibido el guio del actual mandatario, si por la poca de las elecciones la economa tiene una marcha adecuada. Si no se estn produciendo los resultados econmicos aceptables, el electorado castigar al gobierno de turno, votando por la oposicin. En la prctica, la Teora del CPE implica que los gobiernos siguen diferentes reglas de poltica econmica en funcin de la proximidad o lejana de las elecciones. As, tienden a aplicar polticas expansivas pocos
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meses

antes

de

la

fecha

de

votacin

restrictivas

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inmediatamente despus de haber ganando las mismas. Por ejemplo, al comenzar un nuevo periodo de gobierno, podra esperarse un reajuste en los impuestos, o austeridad en el gasto pblico o la aplicacin de una dura poltica antiinflacionaria que encarezca los intereses y restrinja los consumos. Las consecuencias negativas de estas medidas, en trminos de popularidad, pueden controlarse con el paso del tiempo y al acercarse la fecha de las elecciones, el gobierno aplicar medidas expansionistas que permitan reducir el desempleo y acelerar temporalmente el crecimiento del PIB. Los ajustes y alzas de impuestos tienden a suceder despus de las elecciones. EL CPE EN COLOMBIA Para determinar si en Colombia tiene cabida la Teora del CPE, se debe examinar si las polticas monetaria y fiscal son particularmente expansivas antes de las elecciones. En relacin con el manejo cambiario, se debe mirar si existe o no algo atpico con la tasa de cambio cercano a la fecha de las elecciones. Permitir la revaluacin de la moneda es un incentivo para elevar el gasto va endeudamiento, o tambin para obtener una menor inflacin, razn por la cual, un gobierno saliente estara dispuesto a postergar los costos de la devaluacin para despus de las elecciones, y mejor an, para el prximo periodo presidencial. En el anlisis se tendrn en cuenta las administraciones

comprendidas entre 1974 y 2002, es decir, los gobiernos de Alfonso Lpez Michelsen, Julio Cesar Turbay, Belisario Betancur, Virgilio Barco, Cesar Gaviria, Ernesto Samper Pizano, Andrs Pastrana y lvaro Uribe. No se contemplan gobiernos anteriores debido a que desde 1958 hasta 1974 rigi la alternancia de los principales partidos en el poder.

Los criterios para verificar la existencia de un Ciclo Poltico Econmico son:

---La poltica monetaria es consistente con el CPE si el crecimiento anual del dinero en circulacin en el trimestre de las elecciones presidenciales resulta 20% superior al promedio del crecimiento del dinero durante todo el periodo de gobierno. ---La poltica fiscal se calific consistente con la teora del CPE si en el ao de las elecciones hay un aumento del dficit pblico real respecto al ao anterior. Tambin puede examinarse si hubo aumento del dficit como proporcin del PIB. ---La poltica cambiaria se consider consistente con el CPE si ocurri alguno de los siguientes eventos: a. En el ao electoral el pas pierde ms del 20% de sus reservas internacionales o aumenta en ms del 10% su deuda externa; b. El gobierno siguiente devala en ms del 10% la moneda inmediatamente despus de asumir el mando. En el cuadro adjunto se presentan los resultados obtenidos, donde se marca con un SI los indicadores que apoyan la Teora del CPE y con NO los que no la apoyan. Poltica monetaria El comportamiento monetario en la poca de elecciones de los ltimos seis gobiernos no confirma la utilizacin de una poltica expansiva o laxa, para favorecer al candidato de las simpatas de la Administracin saliente, salvo en un caso. Veamos una breve digresin de cada uno de los periodos analizados.

Los criterios han sido sugeridos por los profesores chilenos Felipe Larran y Paola Assael, en un ensayo titulado El ciclo poltico econmico en Chile en el ltimo medio siglo, publicado en la Revista Estudios Pblicos, No. 68, Primavera de 1997, Universidad Catlica, Santiago. 4

Durante el ltimo recodo del gobierno de Alfonso Lpez Michelsen, se aplic una poltica monetaria austera que permiti reducir el crecimiento del dinero en circulacin en forma notoria: mientras que a junio de 1977 la variacin anual de los medios de pago fue de 44%, un ao despus el aumento fue de apenas 25.5%. Por cierto, que una exitosa combinacin de medidas restrictivas en los frentes monetario y fiscal le permitieron al gobierno de Lpez bajar la inflacin del 42% en junio de 1977 al 13% un ao despus. Entre 1975 y 1978, el crecimiento promedio del dinero en circulacin fue de 30.8% anual; en el trimestre abril-junio de 1978, la variacin anual de dicha variable fue de 25.5%. La Administracin Turbay (1978-1982) tampoco apel a la expansin monetaria para fines electorales: a junio de 1982 la expansin anual de los medios de pago fue de 24.8%, variacin inferior a la registrada un ao antes, del 27.4%. El crecimiento monetario en 1982 fue de 25.4%. Incluso, hasta mayo 31, la moneda en circulacin en lo corrido de ese ao creci en slo 0.6% y la eleccin se realiz a finales de ese mes. En el periodo 1979-1982 el dinero en circulacin creci a una tasa anual del 24.7%, y en el segundo trimestre de 1982 la variacin fue del 24.8% anual. Tampoco en este caso aplica el criterio sealado en este trabajo para determinar si se adoptaron polticas expansivas en el periodo de elecciones. El gobierno de Belisario Betancur, justo en su ltimo ao de gobierno, disfrut de las mieles de una bonanza cafetera que le permiti mejorar ostensiblemente la situacin de la hacienda pblica. Durante los primeros tramos del 86 se registr una fuerte expansin monetaria: en 1985 el crecimiento de los medios de pago fue de 28.2%, y para junio siguiente la variacin anual de este indicador lleg al 37.9%. El segundo trimestre de aquel ao electoral (la eleccin presidencial ocurri el 25 de mayo), fue de abundancia de moneda. Hay que admitir que el nuevo gobierno puso freno a la
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expansin monetaria obteniendo, para el ao completo, una variacin del 22.7%. Para el cuatrienio 1983-1986 el crecimiento monetario fue de 24.8%(la variacin del dinero en circulacin en el segundo trimestre de 1986 fue de 36.4%). La Administracin Betancur entonces, aplic una poltica preelectoral expansiva. En el gobierno Barco, en el trimestre crtico de la eleccin de su sucesor, no se aplicaron polticas expansivas. Los medios de pago, que venan creciendo a tasas anuales de 28.9 y 28.1% en diciembre del 89 y marzo del 90, lo hicieron en 26% al terminar el mes de junio. En el periodo 1987-1990 el dinero en circulacin creci en 27.9% anual. Tampoco en el gobierno Gaviria aplicara el CPE en cuanto al manejo monetario, ya que el aumento en los medios de pago al finalizar junio de 1994 fue del 30.4% anual, cifra sensiblemente igual a la registrada al cierre del ao anterior(30.1%). La variacin alcanzada en el cuatrienio 1991-1994 de la variable comentada fue del 32.4% anual. Cabe recordar que para esas calendas el ente encargado del manejo monetario ya era la Junta Directiva del Banco de la Repblica, que por Constitucin Nacional ejerce su funcin en forma autnoma. Dicha independencia se puso de manifiesto durante el siguiente gobierno, el de Samper, ya que la expansin monetaria durante el segundo trimestre de 1998 fue inexistente: los medios de pago crecieron en 21.7% en 1997, y para el ao terminado en junio de 1998 apenas crecieron en 2.2%. En el gobierno Pastrana (1998-2002) se registr una grave crisis financiera que oblig a las autoridades econmicas a ejecutar un plan de salvamento que incluy la privatizacin de Bancaf y Granahorrar, as como la liquidacin de la Caja Agraria, el BCH y del Banco del Estado. Los recursos salieron del llamado impuesto a las transacciones financieras (inicialmente, el dos por mil), y prstamos del Banco de la Repblica, prestamista de ltima instancia de la banca. Sin embargo, por el ambiente recesivo que se prolong
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prcticamente durante todo el cuatrienio, la inflacin registr una tendencia decreciente. El ndice de precios al consumidor alcanz al finalizar 1999 el nivel de un dgito, situacin que por fortuna se mantiene hasta la fecha. Y durante el primer gobierno del doctor lvaro Uribe Vlez (2002-2006), se mantuvo la ortodoxia monetaria en los meses que antecedieron las elecciones de 2006. Es ms, a lo largo del 2006, desde abril, el Banco de la Repblica aument las tasas de inters en 150 puntos bsicos, una poltica que contradice el llamado ciclo poltico electoral. Desde la Constitucin de 1991 la poltica monetaria ha quedado un poco ms libre de compromisos de carcter poltico y electoral, y por lo tanto su manejo se hace con un criterio ms tcnico. Sin embargo, es interesante ver que en los gobiernos aqu analizados antes de la Constitucin, el manejo monetario en tiempo de elecciones presidenciales no fue particularmente expansivo. Slo en el caso de la Administracin Betancur se detecta un crecimiento significativo del dinero en circulacin durante el segundo trimestre de 1986. Gran parte de la expansin primaria de dinero estuvo en la minibonanza cafetera registrada en el primer semestre de 1986. No sobra subrayar la importancia que para la poltica econmica significa contar con un banco central independiente. Es ms, en el hipottico caso que se diera un tercer mandato del presidente Uribe, sera muy necesaria una reforma constitucional que preserve la autonoma de la Junta Directiva del Banco de la Repblica. Algunos observadores han llegado a sugerir que el Ministro de Hacienda no debe pertenecer a la Junta. La Teora del CPE predice no slo una expansin del dinero previa a las elecciones, sino tambin una contraccin monetaria despus de ellas para eliminar los efectos inflacionarios resultantes de la expansin anterior. Este supuesto no ha sido de aplicacin en el caso colombiano: el gobierno de Turbay elev fuertemente la cantidad de
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dinero en circulacin en los albores de su mandato pero al final del mismo aplic medidas contraccionistas; Betancur, durante los ltimos meses de 1982, o sea los primeros de su administracin, estimul un crecimiento de la oferta monetaria, cosa que tambin hizo al final de su gobierno; Barco fue ligeramente contraccionista al principio y al final de su periodo; a partir de Gaviria, entra en accin la autonoma de la Junta y la poltica monetaria entra a manejarse con una mayor rigurosidad tcnica, sin responder a presiones polticas para que se recurra a una expansin estacional de la oferta monetaria. Poltica fiscal Respecto a la poltica fiscal se obtienen resultados mixtos. En los gobiernos de Lpez, Betancur, Barco y Uribe I, hubo una reduccin del dficit fiscal(o aumento del supervit) con respecto al ao anterior. En contraste, para los gobiernos de Turbay, Gaviria, Samper y Pastrana, se encontraron evidencias de polticas expansivas antes de las elecciones, lo que es consistente con las predicciones de la teora del Ciclo Poltico Econmico. En 1978 el dficit del sector pblico baj de 0.6% del PIB en 1977 a 0.1%, en el gobierno central se registr supervit y la inversin pblica cay en 12% en trminos reales. Durante el ltimo ao del gobierno del doctor Lpez, fue clara la utilizacin de la austeridad fiscal como instrumento de estabilizacin macroeconmica, que es algo as como la anttesis de la teora del CPE. Caso contrario ocurri durante la Administracin Turbay, ya que el dficit consolidado del sector pblico pas de 5.3% del PIB en 1981 a 6% al ao electoral de 1982, en tanto que el dficit del gobierno central casi se duplic frente al de 1981. El gobierno Betancur pudo mostrar un saneamiento importante de las finanzas pblicas al final de su periodo, que se reflej en una
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reduccin del dficit total como proporcin del PIB del 5.1% en 1985 a 0.5% en el 86. Igual consideracin aplica al gobierno siguiente, ya que el dficit del sector pblico baj de 1.9% del PIB en 1989 a slo 0.4% en el 90. Igual se obtuvo una reduccin del dficit en el gobierno central. Algo paradjico durante el gobierno Barco fue la reduccin en el nivel general de impuestos aprobada inmediatamente despus de las elecciones, lo que no concuerda con la teora del CPE. Los ltimos dos gobiernos liberales fueron generosos en materia de gasto, durante todos los ocho aos de mandato. En 1994 el gasto del gobierno central creci en un 40%, lo que redujo el supervit de la nacin del 2.6% del PIB en 1993 a 0.5% en 1994. En su ltimo ao de gobierno, Gaviria tuvo la fortuna de disponer de recursos Banco de extraordinarios provenientes de la privatizacin del

Colombia y de la adjudicacin de la telefona celular; al excluir dichas partidas, el supervit del sector pblico prcticamente se elimin. El gobierno Samper dispar el dficit de la nacin de 4.5 billones de pesos en 1997 a 6.9 billones en 1998(4.2% y 5.5% del PIB), as como el dficit consolidado, al pasar de una situacin de equilibrio a un faltante equivalente a 3.9% del PIB. El gobierno Pastrana tuvo que enfrentar en 1999 una crisis fiscal de gigantescas proporciones: el dficit consolidado alcanz el 5.2% del PIB y con severos ajustes monitoreados por el FMI, con reformas constitucionales incluidas, se redujo en 2001 al 3.7% y en 2002 se registr un ligero aumento del dficit al representar el 3.9% del PIB. En el caso de Uribe I, en general los indicadores fiscales mejoraron entre 2005 y 2006, llegndose incluso a registrar un supervit primario. El dficit del gobierno central se redujo entre un ao y otro en $700 mil millones, y como proporcin del PIB dicho dficit baj de 4.8% a 4.1%. La popularidad del Presidente Uribe era en ese ao electoral tan arrolladora que ni una poltica monetaria austera ni una

poltica fiscal activa hicieron mella en el resultado electoral: barrida en primera vuelta. Respecto al papel de la poltica fiscal, los estudios para Colombia sugieren que en general el gasto pblico es procclico, es decir, cuando la economa anda bien se registra una mejora en los indicadores fiscales y cuando se vive una fase de desaceleracin o de estancamiento econmicos se aumenta el dficit fiscal. Una poltica fiscal anticclica en tiempos de auge consistira en reducir el gasto pblico para contribuir a enfriar la economa y a controlar presiones sobre la inflacin y las tasas de inters. Lo que parece registrarse en Colombia es que la poltica fiscal no se maneja de acuerdo con el ciclo poltico sino que marcha en la misma direccin que la actividad econmica.2 Este fenmeno, presente tambin en toda Amrica Latina, contradice el principio bblico de que en tiempos de vacas flacas se gaste el ahorro efectuado en los tiempos de bonanza. Poltica cambiaria Respecto a la poltica cambiaria, en los gobiernos de Turbay y Samper se registr alguno de los dos criterios adoptados lo cual indica que hubo una poltica preelectoral expansiva. En el gobierno de Turbay, el indicador que apoya la teora del CPE es el notorio aumento de la deuda pblica externa en un 18% entre 1981 y 1982. Tambin se produjo una cada del 13% en las reservas internacionales. En 1998 las reservas internacionales del pas cayeron en casi 1.200 millones de dlares, al tiempo que la deuda pblica externa aument en 9%. En septiembre de 1998 se modific la banda cambiaria que convalid las expectativas de devaluacin. Estas evidencias apuntan todas a pensar que la teora del CPE, en cuanto a la variable cambiaria, aplic
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Se sugiere consultar la lectura Poltica fiscal y ciclo poltico en Colombia, publicada en la Revista del Banco de la Repblica, junio de 2007, p. 83-87. 10

para la Administracin Samper. El ministro de Hacienda de la ltima poca de ese gobierno fue Antonio Urdinola. Para los otros gobernantes el manejo de la mencionada variable en tiempo de elecciones se sintetiza as: Durante el gobierno de Lpez, particularmente en 1978, las reservas internacionales aumentaron en un 36% y la deuda pblica externa en slo un 5%. Si bien hubo revaluacin, sta fue an ms intensa en 1979. El gobierno Betancur tampoco us la variable cambiaria con fines electorales, a juzgar por el incremento del 52% en las reservas internacionales en 1986 y por la aceleracin de la devaluacin real registrada durante el ltimo ao de su mandato. En aquel 86 las amortizaciones de crdito externo para el sector pblico superaron a los desembolsos. El gobierno Barco logr elevar considerablemente las reservas internacionales en 1990; la deuda externa pblica creci en ese ao 5%. En tal caso, no aplica la teora del CPE. La misma consideracin es vlida para las Administraciones Gaviria y Pastrana. En 1994 hubo un aumento en las reservas internacionales y un ligero descenso en la relacin deuda externa/PIB frente a 1993. En el 2002 las reservas internacionales crecieron notoriamente, al tiempo que la relacin deuda externa/PIB descendi. Una acotacin respecto a la situacin cambiaria: en 1990 la devaluacin alcanz un 31.3%, un nivel bastante elevado, pero curiosamente, de haberse mantenido todo el ao el ritmo de devaluacin observada en el primer semestre, ste habra sido superior al 34%. Un manejo contrario al sugerido por la teora del CPE de que el gobierno saliente intenta revaluar y el entrante devaluar. Con la independencia del Banco de la Repblica(1991), el gobierno perdi la discrecionalidad sobre el tipo de cambio. Y mientras se mantenga la autonoma de la autoridad monetaria no parece factible

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que los gobiernos utilicen el manejo cambiario con oportunismo poltico.

DEBIL EVIDENCIA DEL CPE De este somero examen de la poltica monetaria, fiscal y cambiaria se infiere que en Colombia no ha sido generalizada la adopcin de polticas expansionistas previas a las elecciones, aunque s existe evidencia de que algunos gobernantes han expresado al menos la intencin de estimular la economa con fines electorales. En Colombia, la utilizacin de los instrumentos de poltica econmica con fines eminentemente electorales al parecer no ha dado buenos resultados, ya que el sistema democrtico ha favorecido justamente a los candidatos opositores, en tanto que la estabilidad econmica se ha comprometido gravemente, al encontrarse los nuevos dignatarios con la olla raspada. No todos los periodos electorales estudiados cumplen con uno de los requisitos en que se fundamenta la teora del CPE, que es el de la sucesin. En efecto, esta teora postula que los gobernantes quieren mejorar la economa del pas, a la espera de que con esto su sucesor triunfe en las urnas. Julio Cesar Turbay era el elegido del Presidente Lpez pero ste no utiliz la poltica macroeconmica para ayudarlo en la contienda con el candidato opositor, Belisario Betancur. Una explicacin racional del comportamiento del gobierno del mandato claro es que al doctor Lpez le interesaba de todas maneras irse con una buena imagen, ante la eventualidad de volver a ser candidato, como en efecto sucedi en 1982. En el gobierno del Presidente Turbay se observa evidencia del CPE en las polticas fiscal y cambiaria, pero su copartidario, el doctor Lpez, fue derrotado por el candidato opositor, Belisario Betancur. Como se
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acaba de mencionar, no le alcanz al candidato del partido de gobierno con la ayuda brindada por el Presidente Turbay. Numerosas versiones se tejieron para explicar la derrota del liberalismo en el 82, pero la que se menciona con ms frecuencia es que en Colombia la figura de la reeleccin no tena arraigo popular. La poltica monetaria expansiva del gobierno del Presidente Betancur, coherente con la teora del CPE, no sirvi para evitar la reconquista del poder por parte del partido liberal con su candidato Virgilio Barco. Se deca que el candidato conservador, lvaro Gmez Hurtado, era relacionado con la poca de la violencia. Al gobierno Barco no se le aplica la teora del CPE, y sin embargo triunf el candidato del partido de gobierno, Cesar Gaviria Trujillo frente a Gmez Hurtado, a Antonio Navarro y a Rodrigo Lloreda. El partido conservador lleg dividido a las elecciones con dos candidatos: Gmez Hurtado y Lloreda Caicedo. En el ltimo ao de su gobierno, Gaviria elev considerablemente el gasto pblico, lo que redujo el supervit fiscal casi a cero. Comportamiento coherente con la teora del CPE. Mencionemos de nuevo que en el caso del periodo del Presidente Samper, la evidencia indica que se quiso estimular la economa con fines electorales, sin haber obtenido xito, ya que en 1998 triunf el candidato opositor. En cuanto al gobierno Pastrana, justo es reconocer los esfuerzos fiscales con sabor draconiano liderados por los ministros de hacienda, Juan Camilo Restrepo y Juan Manuel Santos. Empero, stos fueron insuficientes y el nuevo gobierno del Presidente lvaro Uribe apel a la figura de la emergencia econmica para recaudar ms recursos con destino a la seguridad democrtica. Acto seguido sac adelante una dura reforma Tributaria y otra ms en 2003, con algo de zanahoria. En este 2010 habr elecciones presidenciales. Si aplicara la teora del ciclo poltico el actual mandatario, se estara proyectando un
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incremento notable en el dficit fiscal. De all que no deje de causar sorpresa que las autoridades econmicas hayan decidido en consejo de ministros del 21 de enero, aplazar gastos por 5.8 billones de pesos para la vigencia fiscal del presente ao El gobierno ha procedido en esta direccin para no tener que aumentar su deuda, cuyo nivel en la actualidad es de un 34% del PIB. En los pases desarrollados se est manejando un nivel de endeudamiento cercano al 60% del PIB, pero tambin es cierto que en tiempos de prosperidad dichos niveles se reducen fuertemente, lo que indica que en esas latitudes la poltica fiscal es contracclica. Hay quienes incluso se han atrevido a decir que con la decisin del Gobierno se est postergando la recuperacin econmica. Tambin es impactante encontrar que en pleno ao electoral el actual gobierno haya procedido a elevar los impuestos a licores, cigarrillos, cerveza y juegos de azar, medida que ciertamente afecta el capital poltico del Presidente, mxime si la medida se aprob bajo la figura de la emergencia social. Estas consideraciones acerca del CPE en Colombia y el problema de la sucesin arrojan que en slo uno de los casos analizados, se encontr evidencia concordante con la teora del CPE. El rasgo ha sido que o bien los gobernantes no han aplicado polticas expansionistas en la poca preelectoral (el caso de Lpez Michelsen y de Barco), o si lo han hecho, an con leve intensidad, no les ha servido para catapultar al poder al candidato de su propio partido(casos de Turbay, Belisario y Samper). En referencia al gobierno de Cesar Gaviria, existe evidencia acerca del uso generoso del gasto pblico en la poca preelectoral, pero luce aventurado conjeturar que esa poltica expansionista hubiese sido una actitud deliberada del gobierno para darle una mano al candidato del partido oficial. No son pocos los observadores que se atreven a
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sugerir que el candidato del partido liberal en las justas de 1994 no era del total agrado del Presidente Gaviria. Pero esas son palabras pendientes. Al relacionar la teora del CPE con el desempeo econmico general y con la inflacin, la evidencia para Colombia no muestra que se produzca una aceleracin en el crecimiento del producto alrededor de las elecciones. El cuadro adjunto muestra el comportamiento econmico del pas en el ao previo a la eleccin presidencial y en el ao de los comicios. En algunos periodos el crecimiento ha sido mayor en el ao previo a la eleccin, por ejemplo en 1997, pero en otros, la economa se ha comportado mejor en el ao electoral. No se encuentran, pues, pruebas contundentes acerca de un supuesto efecto positivo o negativo, de la realizacin de elecciones para Presidente sobre el desempeo general de la economa. En el anexo aparece la evidencia estadstica correspondiente. OBSERVACIONES FINALES La versin de la Teora del Ciclo Poltico argumenta que la periodicidad de las elecciones en los sistemas democrticos unida al poder de los gobiernos para estimular la economa, provocan ciclos econmicos de duracin ajustada a la de los perodos legislativos. Antes de las elecciones, el gobierno aprobar medidas expansivas, que promuevan la inversin y la creacin de empleos para que en el momento de acudir a las urnas, la mayora de los votantes est satisfecha y apoye al partido en el poder. Esa expansin artificial provocar un exceso de demanda y presiones inflacionarias que debern ser corregidos mediante medidas impopulares que sern adoptadas poco despus de las elecciones, cuando pueda dejarse pasar mucho tiempo antes de someterse de nuevo a la aprobacin popular.

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En una democracia, las autoridades tienen incentivos para utilizar los instrumentos a su alcance para mejorar el desempeo econmico y agradar al electorado, que compensa dicha actitud con ms votos. Al confrontar las cifras para determinar si en nuestro pas aplica la teora del Ciclo Poltico Econmico, se obtuvo lo siguiente: La evidencia no apoya la utilizacin de polticas monetarias

expansivas alrededor de los comicios presidenciales, rasgo que se manifiesta an ms a partir de la nueva Constitucin, que concede autonoma e independencia a la Junta del Banco de la Repblica para manejar los asuntos monetarios. La independencia del emisor ha contribuido a atenuar el ciclo poltico econmico. El uso de la poltica fiscal para fines electorales en los ltimos siete gobiernos, aplic al menos para tres y en los otros, se registr un comportamiento poco esperado: las cuentas fiscales mejoraron en el ao de las elecciones presidenciales. Hubo un caso algo excepcional para nuestro contexto y fue cuando un presidente redujo impuestos recin posesionado (Barco), cuando lo usual es que ocurra el aumento de la tributacin justo despus de las elecciones(caso Lpez Michelsen). La teora del CPE no aplica en forma contundente con la variable fiscal (Ver anexo). En lo que hace referencia al manejo del tipo de cambio, se establecieron tres criterios para determinar si ste se hace con fines electorales. En la mayora de los casos, ninguno de los indicadores utilizados apoy la tesis de que previamente a las elecciones los gobernantes intentaron evitar una devaluacin, medida que en general se adopta en los inicios de una administracin. Se supone que el gobierno saliente trata de posponer para despus de elecciones los costos de corto plazo que tendra una devaluacin real, como por ejemplo un aumento de la inflacin y una reduccin del gasto agregado.

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Durante la primera administracin analizada, la de Alfonso Lpez Michelsen, fue deliberada la intencin de revaluar el peso desde que el pas comenz a experimentar un aumento inusitado de reservas internacionales por efecto de la bonanza cafetera y de otras bonanzas. El nuevo gobierno continu revaluando en forma notoria, no slo en lo que restaba del 78 sino a lo largo de todo 1979. El gobierno de Betancur recibi un pas con una difcil situacin cambiaria, sin embargo opt por no acelerar la devaluacin; es ms, en 1982 el ndice de la Tasa de Cambio Real se contrajo. Durante los primeros meses de mandato de Barco, de Gaviria y de Samper, tampoco se produjo una devaluacin anormal. El nico gobernante que al final de su periodo prefiri no estimular una mayor depreciacin del peso, a pesar de que las circunstancias as lo sugeran, fue Samper. La administracin que lo sucedi, a las pocas semanas(a comienzos de septiembre de 1998), convalid una aceleracin de la devaluacin al modificar hacia arriba la hoy desaparecida banda cambiaria. En Colombia la evidencia emprica tampoco avala la teora de que los aos electorales son de buen comportamiento del PIB. Los aos electorales que han ms registrado alto que un el crecimiento obtenido econmico en el ao considerablemente

inmediatamente anterior son 1978 y 1986. En 1990 y 1994 hubo un crecimiento ligeramente ms alto que en los aos precedentes. En contraste, en 1982 y 1998 se obtuvieron malos resultados. De otro lado, los resultados referentes a la tasa de inflacin tampoco son determinantes en el sentido que sta aumente en el ao de las elecciones presidenciales, o que tal aumento ocurra antes de las elecciones y no despus de ellas. En Colombia la teora del Ciclo Poltico Econmico tiene un alcance ms bien limitado. Por qu no es un hecho contundente y generalizado que los gobiernos utilicen los instrumentos econmicos
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para afectar el resultado electoral? Por qu aqu no se adoptan polticas expansivas relacionadas con el ciclo electoral? Y por qu, cuando los gobiernos tiran la casa por la ventana para influir en la conducta de los votantes han perdido los candidatos oficialistas? La primera explicacin tiene que ver con el carcter procclico del gasto pblico en Colombia: as, las decisiones de gastar ms o recortar presupuesto no parecen estar motivadas por cuestiones electorales, es decir, para hacerse al favor de los votantes, sino que se relacionan con el desempeo de la economa. En la actual coyuntura de vacas flacas el gasto pblico no puede aumentar vigorosamente y eso lo ha entendido este gobierno al decretar una reduccin en el nivel de gasto en vsperas de las elecciones legislativas y para presidente. Una hiptesis, quizs sorprendente, es que la memoria de los colombianos no es tan corta como lo suponen los defensores de la teora del Ciclo Poltico Econmico. Segn estos ltimos, los sufragantes slo toman en cuenta la ltima fraccin del mandato presidencial para evaluar el desempeo del partido poltico en el poder, lo que implica que en los votantes slo tienen influencia los hechos econmicos que se produjeron en los meses anteriores a la contienda electoral. Parecera que ms bien los ciudadanos, al evaluar la gestin de un Presidente, toman en cuenta un horizonte de tiempo algo mayor. Las personas medianamente informadas, y que estn en capacidad de influir en las decisiones de los votantes, aprenden de las experiencias anteriores que incorporan en sus expectativas futuras. Esta buena memoria de los votantes, y en particular de quienes tienen cierta anuencia ante la opinin pblica, hace que el gobierno de turno tenga menos estmulo para comportarse como oportunista mediante la manipulacin de variables econmicas. Aparentemente, los votantes colombianos no son tan ingenuos como para no percatarse de que ciertos polticos intentan
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hacer manipulaciones preelectorales de los instrumentos de la poltica econmica. En la prctica, lo que seguramente se registra en Colombia es que los ciudadanos votan no solamente influenciados por la evolucin de los indicadores que miden el desempeo econmico de una determinada administracin presidencial, como por ejemplo la tasa de desempleo, la inflacin y el crecimiento del PIB, sino que tambin se ven estimulados por la marcha de variables ms complejas como la corrupcin, la libertad de expresin, la violencia, la independencia de los poderes pblicos y otros elementos de difcil medicin. Otra explicacin acerca de la poco vigorosa evidencia a favor de la teora del CPE tiene que ver con la influencia decisiva del entorno econmico y poltico internacional y sobre el cual un gobierno como el colombiano no tiene una abundante capacidad de maniobra y de anticipacin. A manera de ejemplo se citan la bonanza cafetera iniciada en 1975 que trastorn los propsitos del Plan de Desarrollo de Lpez, la crisis de la deuda externa que estall en junio de 1982, la mini-bonanza cafetera del 86 y la crisis asitica cuyos efectos negativos los sufrieron las economas emergentes entre 1997 y 1998. Por otra parte, el hecho de que la Junta Directiva del Banco de la Repblica tenga autonoma y goce de independencia frente al gobierno de turno, le dificulta a ste utilizar con fines electorales instrumentos de poltica macroeconmica como el tipo de cambio o la emisin de dinero. Otro enfoque sugiere lo valioso que resulta disponer de una tecnocracia calificada, conformada por economistas profesionales, que han ocupado las posiciones claves en la formulacin de las polticas econmicas, casi independientemente del gobierno de turno, y con una relativa ausencia de polarizacin ideolgica en este grupo.
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Ha sido un grupo con estrechas redes personales y profesionales, lo cual ha contribuido a crear un clima de cordialidad an entre los economistas de diferentes partidos y orientaciones.3 Valdra la pena convalidar la siguiente afirmacin: en el pas se han venido estableciendo una serie de normas de actuacin en materia de poltica econmica sobre las cuales se forma cierto tipo de consenso, tales como reglas monetarias, o reglas de equilibrio presupuestal. Esta situacin, estara aportando un notable grado de coordinacin intertemporal en las acciones econmicas emprendidas por los gobiernos durante distintos mandatos. La influencia de las condiciones econmicas sobre el comportamiento de los votantes existe, pero no incide con la fortaleza que las formulaciones tericas plantean. Un caso reciente sobre la no aplicacin del Ciclo Poltico Econmico lo constituye el de los Estados Unidos: durante el mandato de Bill Clinton la economa norteamericana goz un prolongado crecimiento sin precedentes, con inflacin y desempleo casi inexistentes, y con una hacienda pblica boyante. Sin embargo, el electorado opt por castigar al partido de gobierno. De ello cabe deducir que el comportamiento poltico del electorado, an estando influenciado por la situacin de la economa, se encuentra en realidad mucho ms afectado por factores de tipo extraeconmico, entre los cuales figuran la personalidad de los candidatos, su simpata, la imagen que proyectan, la imagen del partido o partidos que los apoyan, las campaas publicitarias realizadas, o la manera como reaccionan ante las cmaras de televisin frente a alguna pregunta capciosa. Todos estos asuntos preocupan a los expertos en marketing poltico, que aconsejan a los candidatos reducir la imagen negativa y fortalecer la positiva.

Meisel Adolfo. Por qu Colombia no ha tenido hiperinflacin? Ensayos de Poltica Econmica, Banco de la Repblica, diciembre de 1997. 20

ANEXOS

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INFLACIN EN AOS ELECTORALES

P e r io d o Ele c to r a l
73 - 74 77 - 78 81 - 82 85 - 86 89 - 90 93 - 94 97 - 98 01 - 02 05 - 06

V a r ia c i n P IB R e a l
6 ,7 2 4 ,1 6 2 ,2 8 3 ,1 1 3 ,4 1 5 ,2 7 3 ,4 0 1 ,4 0 5 ,7 0 5 ,7 5 8 ,4 7 0 ,9 5 5 ,8 2 4 ,2 8 5 ,7 0 ,5 1 ,6 6 ,9

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 6,72 5,75

8,47

6,9 5,82 5,70 5,27 4,28 3,11 2,28 0,95 1,6 1,40 0,5 3,41 3,40 5,70

4,16

73 - 74 77 - 78 81 - 82 85 - 86 89 - 90 93 - 94 97 - 98 01 - 02 05 - 06

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CICLO POLTICO ECONMICO EN COLOMBIA

GOBIERNO PERIODO

Alfonso Lpez 1974-1978

Julio Cesar Turbay 1978-1982

Belisario Betancur 1982-1986

Virgilio Barco Cesar Gaviria 1986-1990 1990-1998

Ernesto Samper 1994-1998

Andrs Pastrana 1998-2002

lvaro Uribe I 2002-2006

Evidencia favorable al CPE en = 1. POLTICA MONETARIA

NO

NO

SI

NO

NO

NO

NO

NO

2. POLTICA FISCAL 3. POLTICA CAMBIARIA

NO

SI

NO

NO

SI

SI

SI

NO

NO

SI

NO

NO

NO

SI

NO

NO

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