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Les volutions du pilotage et du contrle de la gestion des collectivits locales

_____________________ PRESENTATION ____________________ Les dpenses des collectivits locales reprsentent en 2007, avec 200 milliards deuros, la moiti de celles de lEtat et un cinquime des dpenses publiques. Elles atteignent 11,1% du produit intrieur brut aprs avoir progress de plus de 3 points dans les vingt-cinq dernires annes. Laccroissement de ces charges, face des ressources contraintes, a conduit les collectivits dvelopper librement, par del les exigences lgales et rglementaires comptences, normes comptables, rgles budgtaires- des dispositifs de contrle interne et de pilotage plus ou moins aboutis tendant assurer non seulement la rgularit juridique, comptable et financire de leur fonctionnement mais aussi latteinte au meilleur cot des objectifs quelles se sont fixs. Accompagnant et parfois anticipant les efforts accomplis au niveau de lEtat pour mettre en place des dmarches de performance, dont tmoignent la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 et laffirmation de la place de lvaluation des politiques publiques dans la rvision constitutionnelle de juillet 2008, les collectivits locales sefforcent de rpondre du meilleur emploi de largent public et de concourir la matrise globale des finances publiques. Le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2008, constatant la rduction des marges de manuvre des collectivits locales, a esquiss les voies dune matrise de leurs dpenses respectant leur libre administration. Parmi les multiples travaux sur la performance de la gestion des collectivits locales publis ces dernires annes, un change dexpriences entre collectivits volontaires, coordonn par la direction gnrale des collectivits locales et la direction gnrale de la

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comptabilit publique, a abouti fin 2007 la rdaction dun guide pratique pour une dmarche damlioration globale et progressive de la gestion publique locale . Les juridictions financires souhaitent apporter par la prsente insertion une contribution ces rflexions par un tmoignage sur les dispositifs de pilotage et de contrle effectivement mis en place et une valuation de leur efficacit. Ce tmoignage sappuie sur les rapports dobservations arrts par lensemble des chambres rgionales des comptes durant les annes les plus rcentes, et sur une enqute spcifique aux processus de contrle et de pilotage conduite en 2007 et 2008 par six chambres rgionales ou territoriales des comptes 113 sur une trentaine de grandes collectivits principalement situes dans le grand ouest. Les principales associations dlus, consultes, en partagent les constats et souscrivent aux recommandations qui en dcoulent, ds lors quelles ne sont pas contraignantes et ne portent pas atteinte la libert dadministration des collectivits locales. Loin de stigmatiser les insuffisances, dont les observations des chambres et le rapport public annuel lui-mme apportent un tmoignage rcurrent, la prsente insertion a pour objectif de souligner les initiatives les plus porteuses denseignement dont les chambres rgionales des comptes ont eu connaissance loccasion de leurs travaux.

Les termes de contrle et de pilotage utiliss ici ne calquent pas les notions couramment employes et largement partages avec les entreprises de contrle interne, de contrle de gestion, dinspection, daudit ou dvaluation. Lorganisation et la pratique des collectivits en la matire montrant en effet la complmentarit de ces notions, prsentes ci-aprs, il a paru prfrable dassocier sous les deux termes de pilotage et de contrle lensemble des procdures et dispositifs permettant aux collectivits dassurer la rgularit et la scurit de leur gestion et datteindre au meilleur cot leurs objectifs.

113) Basse Normandie, Bretagne, Pays de la Loire, Centre, Nord-Pas-de-Calais, et Nouvelle Caldonie

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Laudit Laudit est une activit qui vise diagnostiquer objectivement et de manire indpendante, au sein dune organisation ou dun service, le degr de matrise des oprations, et, le cas chant, apporter cette organisation ou ce service des conseils en vue damliorer lefficacit de ses processus de contrle. Laudit tel que pratiqu dans les collectivits locales est le plus souvent ponctuel et peut porter sur un de ses services, sur un aspect de sa politique ou sur un de ses projets, comme sur un de ses partenaires, comme une socit dconomie mixte. Il peut tre conduit par un agent ou un service, comme par un prestataire extrieur. Laudit des comptes dont l'objectif est d'mettre une opinion sur la rgularit, la sincrit et limage fidle des tats financiers dune entit est toujours confi un prestataire extrieur, le commissaire aux comptes. Lexamen de la gestion des collectivits territoriales a t confi par la loi aux chambres rgionales des comptes, faisant de celles-ci des auditeurs externes de ces collectivits. Le contrle interne. Le contrle interne, la diffrence de laudit, nest pas un service, mais un ensemble permanent de dispositifs par lequel la collectivit organise ses travaux de manire obtenir lassurance du respect des normes qui simposent elle (par exemple en matire de march), supprimer les risques derreur ou de manipulation sur les donnes ou des rsultats (ce qui recouvre la fiabilit de ses comptes), et plus gnralement assurer la qualit des services. Le contrle de gestion. Le contrle de gestion peut tre dfini comme un systme de pilotage mis en uvre par un responsable dun service en vue datteindre des objectifs pralablement fixs, en suivant et en analysant, la fois en temps rel et expost, les ralisations pour en expliquer et en rduire les carts avec les objectifs . Il permet dassurer tout la fois le pilotage des services sur la base dobjectifs et dengagements des services et la connaissance des cots, des activits et des rsultats. Il permet de mesurer la performance dune entit, soit son cot, son efficience (quel est le rapport entre le cot et le rsultat ?) et son efficacit (quel est lcart entre le rsultat et lobjectif ?). Il peut sexercer sur lactivit des services de la collectivit elle-mme comme vers ses partenaires, par exemple dans la prparation et le suivi dune dlgation de service public. Il repose le plus souvent sur un service central du contrle de gestion, qui agit comme une interface entre la direction gnrale et les services, mais mme dans les collectivits dpourvues dun service ddi certaines des fonctions du contrle de gestion peuvent tre effectues au sein des services oprationnels, en particulier dans les directions techniques.

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Lvaluation Lvaluation dune politique publique a pour objet dapprcier lefficacit de cette politique en comparant ses rsultats aux objectifs assigns et aux moyens mis en uvre .Elle concourt lamlioration de la dcision et va souvent de pair avec la prospective ou la programmation. Cest un outil daide la dcision et de management mais aussi un moyen de communication de laction publique.

I - La dfinition pralable des objectifs et leur traduction budgtaire


A - La fixation des objectifs
Comme lEtat, auquel la loi organique relative aux lois de finances a impos de nouvelles rgles en la matire, les collectivits locales ne peuvent aujourdhui se contenter dexercer leurs comptences traditionnelles ou nouvelles par une reconduction budgtaire des moyens correspondant aux services vots . Outre les objectifs purement financiers tenant notamment la politique fiscale -, les assembles dlibrantes sont de plus en plus tenues de hirarchiser leurs objectifs pour assurer la satisfaction des besoins de la population au meilleur cot. La fixation des objectifs, mme si elle senrichit au cours du mandat du travail des services, est fondamentalement de nature politique. Les objectifs de la majorit lue doivent tre exprims clairement, la fois pour informer le citoyen et pour servir de guide laction des services, tant en termes doffres de service quen termes financiers, pour permettre den assurer la faisabilit. Ils doivent donc tre chiffrs et hirarchiss. Cette exigence est encore souvent imparfaitement satisfaite, et lexpression des objectifs reste parfois implicite, comme le constatent les chambres rgionales des comptes dont, prcisment, les examens de gestion doivent mettre en perspective les rsultats dune administration territoriale en regard des objectifs fixs par lassemble dlibrante. Des exemples, de plus en plus nombreux et de mieux en mieux labors, mettent toutefois en vidence des collectivits dans lesquelles la fixation dobjectifs permet ensuite dapprcier les rsultats et de procder des valuations.

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Tout en pouvant sinflchir en cours de mandat, ces objectifs participent la vie dmocratique lorsquils prennent la forme dun projet correspondant la dure dun mandat lectif, labor en concertation avec la population. Ils pourront par ailleurs tre dautant plus efficacement mis en uvre quils ne resteront pas au stade de programme lectoral, mais seront enrichis et dclins en termes oprationnels aprs llection grce la collaboration des services. La municipalit de Saint-Nazaire a ainsi depuis 1989 inscrit son action dans le cadre dun projet global de dveloppement correspondant la dure dun mandat, exposant les objectifs de la collectivit en matire de dveloppement conomique, de dveloppement urbain, dducation et de formation et de dveloppement solidaire, assortis dun objectif financier. Adopt par dlibration du conseil municipal en dbut de mandat, selon un programme oprationnel chiffr et un calendrier prvisionnel, le projet global de dveloppement est actualis lors des dbats d'orientation budgtaire sur la base de rapports d'tape. De mme Nantes a engag en 2002 une dmarche managriale sous le titre Nantes sengage la Ville au service des Nantais , en dfinissant, pour chaque politique publique, des objectifs stratgiques, des objectifs oprationnels, et un plan de plus de mille actions servant ensuite de cadre, constamment actualis, laction de services municipaux organiss en centres de responsabilit. La mme dmarche de projet peut tre mise en uvre par des structures intercommunales, mme si cest dans un cadre partenarial plus complexe et sur des comptences limites, notamment dans des contrats dagglomration. La communaut dagglomration Caen la Mer a ainsi dfini en 2003 un projet dagglomration partiellement contractualis avec lEtat et la rgion, en associant sa dfinition les lus de la communaut, mais aussi ceux des communes, des reprsentants des administrations et de la socit civile de son territoire.

B - La traduction budgtaire des objectifs


Lannualit budgtaire doit se combiner avec une programmation pluriannuelle, mise en uvre et adapte annuellement lors du vote du budget, lui-mme clair par le dbat dorientation budgtaire. 1) La programmation pluriannuelle repose ncessairement sur une analyse prospective permettant de sassurer de la capacit de la collectivit raliser des projets assortis de prvisions de financement. Ce type de prvision peut notamment tre formalis dans un programme pluriannuel dinvestissement, permettant la programmation sur cinq ans

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des oprations dinvestissement les plus importantes. La mise en uvre budgtaire pourra alors sappuyer sur la procdure des autorisations de programme et des crdits de paiement. Cette procdure nest toutefois pratique que par une partie des grandes collectivits ; ainsi, seulement 26 collectivits ou groupements du dpartement du Nord pratiquent cette procdure. En revanche, mme si la loi du 19 fvrier 2003 pour les dpartements et les rgions, puis lordonnance du 26 aot 2005 pour les communes, ont ouvert la possibilit dappliquer pour un nombre limit de dpenses de fonctionnement un mcanisme dautorisations dengagement pluriannuel, la programmation pluriannuelle concerne encore essentiellement les investissements. Le dbat dorientation budgtaire constitue depuis 1992 une formalit substantielle dans la procdure dadoption du budget des collectivits les plus importantes, qui doivent le tenir dans les deux mois prcdant le vote du budget. Ce dbat doit tre, comme Saint Nazaire, le lieu dinformation et dchange au cours duquel, sur la base de lanalyse des ralisations et de la situation financire et des propositions de lexcutif, le projet pluriannuel peut tre adapt. En revanche, un dbat trop tardif, trop court, ou insuffisamment prpar ne permet pas aux conseillers denrichir les prvisions budgtaires formules par ladministration en place. Une tenue du dbat dorientation budgtaire une date proche de celle de ladoption du compte administratif de lanne prcdente permet de concilier lintrt dorientations budgtaires suffisamment prcoces avec la ncessit de les adapter la situation financire de la collectivit. 2) Ladoption du budget annuel constitue une tape essentielle de mise en uvre du projet de la collectivit. Les collectivits locales peuvent voter leur budget par nature ou par fonction, une prsentation croise devant permettre aux lus de disposer de toute linformation ncessaire. Toutefois, le vote par nature est le plus souvent choisi et la prsentation fonctionnelle ne joue quimparfaitement son rle. La nomenclature budgtaire et comptable applicable aux communes permet que certaines fonctions recoupent certaines politiques, mais elle napparat pas toujours adapte aux spcificits de chaque collectivit. La nouvelle nomenclature comptable applicable aux rgions compter du 1er janvier 2007 introduit une nomenclature fonctionnelle spcifique retraant les principales politiques rgionales. En outre la structure budgtaire elle-mme, sparant les crdits de fonctionnement et dinvestissement, nest pas adapte une approche globale des politiques locales.

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Pour pallier ces lacunes, plusieurs grandes collectivits, dont le dpartement de la Mayenne, souhaitent une volution des textes leur permettant de voter et excuter leur budget selon la nomenclature quelles auraient elles-mmes labore. Une prsentation budgtaire par missionprogramme-action permettrait une plus grande lisibilit des choix politiques exprims dans le budget, favoriserait la mise en place dobjectifs et dindicateurs structurant lactivit, voire lorganisation des services, et en faciliterait lvaluation. Les dispositions lgislatives prvoient que le vote du budget, comme son excution et le compte-rendu qui en est fait dans le compte administratif, reposent sur les prsentations fonctionnelles ou par nature dfinies par les nomenclatures comptables propres chaque niveau de collectivit. Les nomenclatures homognes prsentent lavantage de permettre lagrgation nationale de leurs comptes. La prsentation en mission/programme/action oblige donc la collectivit tenir une double comptabilit permettant de suivre la fois lexcution budgtaire et le suivi de ses politiques. Ainsi la ville de Nantes prsente son budget et son compte administratif sous la forme exige par la nomenclature budgtaire et comptable applicable actuellement aux communes, mais aussi selon la rpartition par centre de responsabilits correspondant ses politiques publiques, ces deux prsentations concordant.

II - La mise en uvre des objectifs de la collectivit doit reposer sur des procdures scurises
La ralisation des objectifs de la collectivit ainsi inscrits au budget suppose lexistence de procdures scurises. Tout incident juridique invalidant une procdure retardera en effet la ralisation dune action. Le respect des normes est donc une condition essentielle de la performance de la collectivit, particulirement lorsque, en matire de commande publique, la rglementation vise assurer une mise en concurrence optimale, garante du meilleur rapport cot/prestation.

A - Les procdures internes


La scurisation des procdures internes est multiforme. Elle commence par un respect global des comptences de chacun des organes, de manire sassurer de la rgularit de la dcision ou de lengagement pris. Il en va ainsi du partage des comptences entre lassemble dlibrante et lexcutif, et au sein de ce dernier, de la clart et de

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leffectivit des dlgations de comptence et de signature. Lexistence dun organigramme fonctionnel dtaill et actualis, appuy dune dfinition prcise des comptences de chaque service et de chaque agent, constitue un premier lment de scurisation de la gestion dune collectivit, de mme que la formalisation contractuelle des relations avec les services du comptable. Ldiction de normes de procdures, reprenant les normes lgislatives et rglementaires dans divers domaines et les traduisant en prescriptions pratiques utilisables par lensemble des agents, sous forme de guides de procdure, en constitue un second. La rgion Centre par exemple sest dote doutils qui lui permettent de scuriser ses procdures (rglement financier, guide pratique sur les subventions, procdures de marchs publics, guide de prparation des commissions permanentes). La mise en uvre de ces normes devient efficace ds lors que les personnels reoivent une formation adapte tant aux procdures quaux outils de gestion qui y sont lis. La commande publique est un point particulirement sensible, en raison de la complexit des procdures, des risques de contentieux qui y sont lis, y compris de mise en jeu de la responsabilit pnale des lus et des fonctionnaires. Ds lors la centralisation par une cellule des marchs, comme la rgion des Pays de la Loire ou la communaut dagglomration Caen la Mer, des appels doffres et de ce qui sy rapporte (formation du personnel, communications, insertions, rception des offres, secrtariat de la commission dattribution des marchs, contentieux) constitue une mesure apte prvenir les risques, comme en tmoigne la faiblesse du nombre de contentieux.

B - Les politiques conduites en partenariat


1 - Avec les associations
Pour atteindre les objectifs de certaines de leurs politiques, particulirement sociales, ducatives, sportives ou culturelles, les collectivits concourent au financement des missions dintrt gnral poursuivies par les associations, quand elles ne les associent pas la ralisation de vritables missions de service public. Cette collaboration prend le plus souvent la forme de subventions ou de garanties demprunt; elle prend aussi la forme de mise disposition de moyens matriels et humains. Parfois, les lus simpliquent dans ladministration des associations, dont ils dtiennent la prsidence ou une reprsentation consquente dans les bureaux ou conseils dadministration.

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Ces situations peuvent gnrer un risque juridique de requalification du lien contractuel, de subvention en march public ou dlgation de service public, ou de report sur la collectivit des engagements pris par une association qualifie de para-administrative ou de transparente. Cette dernire situation peut tre constitutive de gestion de fait, ds lors que lexcutif conserve le contrle des subventions verses lassociation, situation que les collectivits locales se sont depuis dix ans employes rgulariser ou prvenir. Enfin la collectivit peut tre galement conduite supporter la mise en jeu de garanties demprunt, ou couvrir en dehors de toute obligation contractuelle le dficit dune association dont la survie apparat socialement ncessaire. Le suivi des associations est donc une ncessit. La rglementation offre aux collectivits publiques de multiples outils leur permettant dassurer la transparence, le suivi et lefficacit de leurs interventions en faveur des associations. Ces obligations sont toutefois imparfaitement suivies. Linformation du conseil municipal et des citoyens sur les concours apports aux associations loccasion de la prsentation des documents budgtaires ne respecte pas toujours les obligations lgales, comme la prsence en annexe au budget primitif et au compte administratif de la liste des concours attribus aux associations sous forme de prestations en nature et de subventions. Les chambres rgionales des comptes relvent parfois labsence de conventionnement avec certaines associations recevant des concours et subventions suprieures 23 000 , qui repose sur une exigence lgale pose par la loi du 12 avril 2000. Lexistence de conventions ne dispense pas les collectivits de sassurer de leur excution, ce qui suppose quelles sont suffisamment prcises et comportent un engagement sur des objectifs chiffrs et un calendrier de ralisation. Les chambres rgionales des comptes relvent aussi parfois des lacunes en ce domaine, mme lgard de structures troitement associes lexcution dun service public, notamment social. La formalisation des procdures de contrle dont peut tre charg le service comptent fonctionnellement, la direction charge des finances ou une structure spcifique, ou encore des prestataires extrieurs, permet de pallier ce type de carence. La rgion Aquitaine a sign des conventions d'objectifs pluriannuelles, notamment avec deux agences culturelles. Pour mener bien sa mission de surveillance, la rgion a cr une cellule de coordination administrative et financire, qui intervient dans la prvision, l'excution, le suivi des demandes de subvention, veille au respect des conventions pluriannuelles et annuelles et dite des tableaux de bord, sans toutefois conduire d'valuation de laction de ces agences.

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2 - Avec les socits dconomie mixte locales


Les socits dconomie mixte locales permettent une plus grande souplesse de gestion que la conduite doprations en rgie. Les oprations ralises par ces socits prsentent toutefois des risques financiers qui peuvent savrer dautant plus importants que leur traduction dans les comptes de la collectivit sera diffre. Il en va ainsi du risque support sur les concessions damnagement, la collectivit concdante assumant in fine lquilibre dune opration dont lventuelle drive ne lui sera que tardivement rvle. Il en va de mme, plus gnralement, de la responsabilit de la collectivit en tant quactionnaire, qui devra assumer les pertes enregistres notamment du fait des activits propres de la socit, qui peut se traduire par la condamnation combler le passif dune socit mise en liquidation. Enfin linscription symtrique dans les comptes de la collectivit et de la socit dconomie mixte des crances que chacun prtend dtenir sur lautre nest pas toujours assure. Le budget de la collectivit peut galement ne pas comporter les provisions ncessaires la couverture des crances incertaines. Si en tant quactionnaires, les collectivits territoriales bnficient dune reprsentation globalement majoritaire au conseil dadministration de la socit, linformation de lassemble dlibrante de la collectivit actionnaire, tant lgard du fonctionnement gnral de la socit dconomie mixte que des oprations qui lui sont confies, est souvent lacunaire. Larticle L. 1524-5 du code gnral des collectivits territoriales prvoit que les organes dlibrants des collectivits actionnaires se prononcent sur le rapport crit qui leur est soumis au moins une fois par an par leurs reprsentants au conseil dadministration. Cette obligation nest pas toujours satisfaite, les reprsentants des collectivits se retranchant parfois derrire les termes employs par larticle prcit, qui prcise que ce rapport porte notamment sur les modifications des statuts qui ont pu tre apportes la socit dconomie mixte , pour limiter leur obligation cette rare occurrence. Les insuffisances des comptes-rendus dactivit la collectivit dans le cadre doprations damnagement sont souvent soulignes par les chambres rgionales des comptes. En application de larticle L.300-5 du code de lurbanisme, le concessionnaire doit fournir chaque anne un compte rendu financier comportant notamment en annexe le bilan prvisionnel actualis des activits, objet de la concession, faisant apparatre, d'une part, l'tat des ralisations en recettes et en dpenses et, d'autre part, l'estimation des

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recettes et dpenses restant raliser, un plan de trsorerie actualis et un tableau des acquisitions et cessions immobilires. L'ensemble de ces documents est transmis au concdant, qui a le droit de contrler les renseignements fournis, et soumis l'examen de son organe dlibrant qui se prononce par un vote. Ces obligations lgales offrent aux collectivits les moyens de suivre lvolution de leurs engagements. Encore faut-il que les comptesrendus soient complets et prcis, et que les collectivits aient les moyens humains et techniques de les exploiter. Tel nest pas toujours le cas.

3 - Avec les dlgations de service public


Les dlgations de service public, attribues pour librer la collectivit de la gestion directe des services concds, ne la dispensent pas dune obligation de contrle, tant du respect par le dlgataire de ses obligations contractuelles de qualit du service, que de lquilibre financier du contrat. Le fait que la rmunration de lexploitant y soit substantiellement assure par les rsultats de lexploitation nexclut en effet pas la participation financire de la collectivit, selon des modalits diverses, allant de la rpercussion dans ses comptes des dpenses et recettes de lactivit dlgue, dans le cadre dune rgie intresse, une contribution forfaitaire fixe pralablement, mais rvisable en fonction de lvolution des conditions de lexploitation. Le suivi des dlgations de service public repose en premier lieu sur la production de documents dinformation prvus par le code gnral des collectivits territoriales. Le rapport comportant les comptes de la dlgation et une analyse de la qualit du service nest parfois pas produit. Depuis le 1er janvier 2005 le rapport annuel du dlgataire doit tre joint au compte administratif. Cette nouvelle obligation nest pas toujours satisfaite. La production et la diffusion de ces comptes-rendus doivent saccompagner dun contrle des informations qui y sont portes. Le Mans Mtropole a fait procder en juin 2006 un audit de sa dlgation du traitement des dchets, qui a permis de rvler des survaluations de charges et des sous-valuations de recettes dans les comptes financiers de la dlgation, ce qui dmontre lutilit dune telle dmarche.

C - La matrise budgtaire et comptable


Dans ses rapports publics de 2004, sur la fiabilit des comptes des collectivits territoriales et 2006, propos de leur comptabilit patrimoniale, la Cour des comptes a dj soulign des insuffisances dans

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le respect des rgles et des procdures qui doivent garantir la bonne excution du budget et la fiabilit des comptes. La matrise de lexcution du budget et de la comptabilit budgtaire conditionne, pour une large part, la prsentation dtats financiers rguliers, sincres et fidles, conformes aux principes du plan comptable des collectivits locales inspirs du plan comptable gnral, dont la ncessit trouve un fondement nouveau avec la rvision constitutionnelle de juillet 2008, larticle 47-2 de la Constitution disposant dsormais que les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres. Ils donnent une image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire. Cette exigence conditionne la matrise de lexcution budgtaire et la connaissance des marges de manuvre financires, et partant le pouvoir de pilotage de ladministration municipale, par des tableaux de bord mensuels, et, priodiquement, de lassemble dlibrante, notamment loccasion de lapprobation du compte administratif et du dbat dorientation budgtaire. Un tel suivi repose notamment sur la qualit de la comptabilit dengagement, qui permettra de rattacher correctement chaque exercice les charges qui le concernent et de quantifier les restes raliser en investissement reportables au budget de lexercice suivant, permettant lajustement des dpenses nouvelles aux capacits financires de la collectivit en rvisant, le cas chant, le programme pluriannuel de ses investissements. Or de nombreuses collectivits ne tiennent pas de comptabilit dengagement fiable. En 2005, 45,3 % des communes de 3 500 habitants et plus, astreintes oprer le rattachement des charges et des produits lexercice, se sont totalement abstenues de le faire. Cette lacune peut avoir une incidence significative sur le montant des charges de fonctionnement imputables lexercice concern et sur le rsultat comptable de cet exercice. En sens inverse, mais plus rarement, des retards de budgtisation de recettes demprunt ou de cessions immobilires sont galement de nature fausser les rsultats budgtaires de lexercice, tant en investissement quen fonctionnement, et majorer inutilement lemprunt de fin dexercice. La bonne tenue de la comptabilit budgtaire conditionne galement le ralisme de toute valuation de la performance, travers une comptabilit analytique ou, plus modestement, une comptabilit danalyse des cots. La fiabilit de la comptabilit patrimoniale repose galement sur un inventaire des immobilisations qui nest pas toujours ralis et dont la

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concordance avec ltat de lactif tabli par le comptable est frquemment imparfaite. Des imputations tardives de travaux aux comptes dimmobilisations ne permettent pas de budgtiser rgulirement les amortissements. Les immobilisations financires doivent galement faire lobjet dun suivi rigoureux, faute de quoi la collectivit pourrait compromettre la mise en recouvrement de crances sur des tiers auxquels elle a consenti des prts et avances. Or des divergences apparaissent souvent entre les donnes prsentes par lordonnateur lappui du compte administratif et celles dtenues par le comptable qui tient le compte de gestion. La fiabilit de la comptabilit patrimoniale suppose galement le provisionnement des risques et charges, ainsi que la dprciation des actifs ou le passage en perte, notamment pour les crances dont le recouvrement apparat irrmdiablement compromis. Ces observations rejoignent celles formules prcdemment par la Cour dans ses rapports publics de 2004 sur la fiabilit des comptes des collectivits locales ou de 2006 sur la comptabilit patrimoniale de la Ville de Paris.

III - Lassociation des services la mise en uvre de la dmarche de performance


La dmarche implique une animation des services, des outils, et une communication envers lassemble dlibrante mais aussi envers le citoyen.

A - Des modalits dorganisation trs diverses


Les collectivits mettent en place librement les diffrents instruments de pilotage et de contrle, en fonction de la volont politique des lus et de lvolution des comptences de leurs services, ou des incitations lies notamment des financements contractualiss, qui explique lavance prise par les rgions dans le domaine de lvaluation. Il en rsulte des modes dorganisation diversifis et volutifs, adapts aux spcificits locales, sans quapparaisse un modle type dorganisation. La fonction de contrle interne, qui se caractrise essentiellement par la mise en place de procdures, nest que rarement identifie en tant que service. Limportance du contrle financier interne explique en outre le rle important jou dans ce domaine par les directions des finances. Au contraire, la fonction de contrle de gestion est gnralement identifie en tant que telle, quitte y agrger dautres fonctions telles que laudit ou lvaluation.

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La complmentarit des diverses fonctions et la ncessit dassurer la cohrence du pilotage au plus haut niveau conduit en effet souvent au regroupement des diverses fonctions de contrle et de pilotage dans un ple, sous les dnominations les plus diverses, qui reprennent dailleurs ou non fidlement la totalit des comptences rellement exerces : contrle de gestion, audit interne, valuation, voire organisation, conseil ou dmarche de qualit. Le ple de contrle de gestion de la ville de Nantes regroupe ainsi des attributions de contrle interne (y compris lgard des satellites et des organismes subventionns), de contrle de gestion, daudit interne (analyses financires, audits), de consultance interne (aide llaboration et au montage de dossiers complexes) ainsi que des missions qui relvent de la gestion. A linstar des inspections gnrales de lEtat, qui, dans les ministres, constituent un corps ou un service, en rgle gnrale directement rattach au ministre dont il reoit les missions et qui il rend compte de manire exclusive, linspection gnrale dune collectivit locale, gnralement rattache lexcutif politique, peut tre charge de missions trs diverses qui peuvent en faire le ple principal de contrle et de pilotage. Toutefois, certaines collectivits, mme parmi celles ayant dvelopp lensemble des dispositifs de contrle et de pilotage, peuvent choisir un mode dorganisation dconcentr. La rgion des Pays de la Loire a ainsi choisi un mode dorganisation dans lequel les missions de contrle de gestion et dvaluation sont partages. En raison de la diversit de ses politiques, elle a dcid de constituer une cellule de contrle de gestion dans chacune des directions, quelle accompagne par une direction transversale, charge de lorganisation et de la communication interne et directement rattache au directeur gnral des services. Le recours des auditeurs extrieurs, notamment pour le contrle des satellites, les audits de procdure ou dorganisation, les valuations ou la prparation dune opration dinvestissement, varie en fonction de limportance des moyens propres de la collectivit en ce domaine. Ainsi la ville de Nouma, qui ne dispose pas de service interne ddi laudit, a recours des auditeurs extrieurs en particulier pour lanalyse de ses dlgations de service public, plus rarement pour amliorer son fonctionnement interne 114, mais pas pour contrler les organismes subventionns.

114) Une convention entre la ville de Nouma et la trsorerie gnrale, signe en 2006 pour une dure de 4 ans, prvoit la ralisation par cette dernire, titre gratuit, de 12 audits portant sur le fonctionnement interne de la mairie et les organismes subventionns. Dans sa rponse du 28 novembre 2008, le maire de Nouma a inform la Cour qu cette date, deux audits, portant respectivement sur la fonction ressources humaines et le processus de paye de la mairie, avaient t effectus.

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Ces fonctions de contrle et dvaluation peuvent tre coteuses et supposent un personnel qualifi. Leur effectif varie beaucoup et dpend videmment de la taille de la collectivit. Leffectif travaillant au contrle de gestion, laudit interne ou lvaluation peut aller dun contrleur ou charg de mission six pour les services les plus importants. Les ples voqus plus haut regroupent plusieurs fonctions et peuvent compter une quinzaine dagents. Les services dinspection peuvent tre plus toffs encore lorsquils regroupent de nombreuses missions et relvent de grandes collectivits. La formation des personnes charges de services relativement novateurs comme le contrle de gestion ou lvaluation, constitue une difficult que les plus grandes collectivits pourront plus facilement dpasser, par la richesse de leurs effectifs, leur capacit financire crer un emploi spcifique et recruter sur ce type de poste. La cration de postes de contrleurs de gestion se heurte en pratique des difficults en regard du statut de la fonction publique territoriale (absence de filires et de formations spcialises), ce qui conduit les collectivits recruter contractuellement des personnes ayant eu une exprience professionnelle de contrle de gestion dans les entreprises prives. Afin den rduire le cot et den permettre laccs dans les meilleures conditions, ces fonctions de pilotage peuvent tre mutualises comme les fonctions support. Plusieurs rapports (Rapport Mauroy en 2000 Refonder laction locale , Rapport Richard en 2006 solidarit et performance : les enjeux de la matrise des dpenses publiques locales notamment) ont ainsi prsent la mutualisation comme une mesure de rationalisation des structures administratives et de diffusion de la culture de contrle interne. Les expriences sont plus nombreuses au sein dtablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre, cette mutualisation ayant t encourage par les lois du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit et du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales. Un exemple en est fourni par la communaut urbaine de Brest. La communaut dagglomration Angers-LoireMtropole, aprs avoir cr son propre service, a rcemment dcid de le mutualiser avec celui dont la ville dAngers sest dote depuis plus de 20 ans ; cette mutualisation du conseil de gestion sinscrit dans la poursuite de la dmarche du rapprochement engage en 2006 avec le conseil de gestion du centre communal daction sociale de la ville dAngers.

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Cette forme de mutualisation reste toutefois parcellaire, puisquelle concerne des tablissements publics de coopration intercommunale de grande taille, et le plus souvent la seule collectivit centre, matrice de cette mutualisation. Le dveloppement de services mutualiss de contrle, de conseil ou daudit au profit des collectivits de plus petite taille reste donc pos. A cet gard, le recours la constitution dune agence pouvant intervenir dans le domaine de lassistance technique et juridique aux communes, prvu par la loi du 2 mars 1982 sous la forme dun tablissement public dpartemental, a rencontr peu de succs, mme si une structure de cette nature a t cre dans le dpartement du Nord ds 1989, mais sous la forme dune association de la loi de 1901.

B - Le positionnement et lanimation des services


Les dmarches de contrle et de pilotage proviennent autant des services, soucieux de se doter doutils pour rpondre aux demandes des lus, que des lus eux-mmes qui ont faire face des dveloppements de comptences entranant des contraintes budgtaires plus fortes, ainsi qu une exigence dinformation du citoyen sur les objectifs et la performance de la collectivit. Si une telle dmarche est gnralement pilote par la direction gnrale des services sappuyant sur une structure ddie, limplication des lus constitue un lment dcisif sa russite. Le positionnement des services de contrle et de pilotage dans lorganigramme dune collectivit territoriale, qui constitue une mesure dorganisation interne pour laquelle la collectivit dispose dune grande libert, doit permettre dassurer la fois lefficacit de leurs interventions sur lensemble des services mais aussi la qualit de linformation apporte lexcutif lu. Le rattachement direct la direction gnrale des services, comme Angers ou dans le dpartement dIlle-et-Vilaine, donne au service charg du contrle de gestion une visibilit, une transversalit et une lgitimit permettant lutilisation effective des outils mis en place dans la gestion quotidienne. La contrepartie peut tre la perception par les services dun contrle de gestion coercitif. Le rattachement la direction des finances, comme Laval, ou la rgion Centre, o la direction du contrle de gestion est rattache la direction gnrale finances et droit , risque de traduire aux yeux des autres services une approche essentiellement financire, plus soucieuse de produire des indicateurs financiers, voire de cots, que des donnes quantitatives et encore moins qualitatives sur lactivit des services. Llargissement des fonctions dvolues au ple contrle de gestion doit donc apparatre clairement,

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comme cest le cas Nantes, o le ple sinscrit dans la composante plus large du centre de responsabilit Finances et Gestion . Le service du contrle de gestion doit susciter ladhsion des services oprationnels. Les responsables administratifs, directeurs gnraux de services et cadres, sont plus sensibiliss au contrle interne contribuant anticiper des risques, quau contrle de gestion, qui ncessite une rforme managriale de lorganisation, ou qu lvaluation, qui peut tre ressentie plus comme un verdict que comme un diagnostic permettant une stratgie damlioration du service. Cest pourquoi les dmarches de pilotage menes par une collectivit (audit, valuation, contrle de gestion) ne peuvent russir que si elles associent lensemble des services dans une dmarche progressive, dont dpendent la faisabilit des objectifs, la validit des indicateurs de gestion, comme la possibilit de donner des suites concrtes aux valuations. Un dialogue de gestion doit stablir entre le service charg du pilotage et les services oprationnels, permettant chacun deux de sinterroger sur ses missions, ses cots, sa gestion et son organisation, sur la qualit du service rendu et ses volutions futures, de dfinir des objectifs et den apprcier la ralisation. Le contrle de gestion de la ville dAngers organise chaque anne avec chaque direction une runion bilan/objectifs, entre mai et octobre, en prsence du directeur gnral qui anime s qualits la runion, concernant tous les aspects, techniques, humains, financiers, quantitatifs et qualitatifs. Ces runions, qui concernent tous les aspects quantitatifs et qualitatifs, sur le plan technique, humain et financier engagent les services et influent sur les arbitrages budgtaires. Dans le cadre dun projet de service et de la mutualisation du conseil de gestion avec la communaut dagglomration, cette dmarche va voluer progressivement vers un accompagnement des services en vue de la formalisation des objectifs et la cration des indicateurs associs. Lassociation des services la dfinition des objectifs et leur traduction budgtaire peut saccompagner dune structuration spcifique de ladministration locale. Lorganisation des services de la ville de Nantes a ainsi t modifie en 2000 avec la mise en place de centres de responsabilits, au nombre de 21 aujourdhui, qui dcoupent en publics ou activits homognes lensemble des activits de la ville. Faisant prvaloir la notion dactivit sur celle dadministration, les centres de responsabilit ne se confondent pas avec lorganigramme de la ville, les directions, moins nombreuses, pouvant regrouper plusieurs centres de responsabilit. Les 21 centres de responsabilit correspondent ainsi 16 politiques publiques places chacune sous la responsabilit dun lu

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rfrent, et constituent lunit dlaboration mais aussi dexcution du budget. De mme quils doivent tre associs la dfinition des objectifs et leur suivi, les services doivent tre associs aux dmarches daudits, dont les recommandations ne sont pas toujours suivies, parce quelles sont peu oprationnelles, faute dune association suffisante des personnes concernes leur dfinition, ou dune restitution dficiente des recommandations auprs de ces mmes personnes.

C - Les outils : tableaux de bord, indicateurs et rfrentiels


Le contrle de gestion repose largement sur la saisie, le traitement et la diffusion de nombreuses informations alimentant, de manire informatise, des tableaux de bord prsentant non seulement les moyens mis en uvre, financiers ou humains, mais aussi des donnes physiques relatives lactivit des services, voire leur impact, permettant de dgager les cots significatifs, ventuellement dans le cadre dune comptabilit analytique. Lalimentation des tableaux de bord doit tre coordonne par le service en charge du contrle de gestion, qui en dfinit la mthodologie dlaboration et en permet ainsi lventuelle agrgation. Elle doit aussi reposer sur linitiative des services oprationnels, qui sont les plus mme de rvler et valider les indicateurs les plus pertinents et qui doivent se les approprier. Ainsi, le service valuation et prospective du dpartement dIlle-et-Vilaine a-t-il apport un soutien mthodologique non contraignant aux services, leur permettant de dresser des bilans quantifis et qualitatifs des politiques du dpartement, pralables son programme stratgique. Le choix des indicateurs et leur suivi peuvent associer des partenaires, comme le mme dpartement la fait par la cration dun observatoire dpartemental charg dvaluer sa politique de protection de lenfance. Le choix des indicateurs et leur fiabilit sont essentiels. Les objectifs quantitatifs sont les plus faciles dfinir : nombre demplois crs ou maintenus dans le cas dune intervention conomique, frquentation des quipements collectifs culturels et sportifs, ou de la restauration scolaire. Les indicateurs qualitatifs sont plus complexes, mais peuvent tre aussi utiles lanalyse de lefficacit de la politique mise en place. Le dpartement du Lot-et-Garonne a ainsi suivi, pour lopration dnomme contrat de bonne conduite , un taux de sinistralit , dont lvolution sest au demeurant avre positive. Les tableaux de bord peuvent tre utiliss pour la gestion du personnel, non seulement pour

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suivre la consommation des crdits ou lvolution de la masse salariale par service et par catgorie, mais aussi, pour alimenter le bilan social, des lments comme labsentisme, les accidents du travail, les profils de postes, la pyramide des ges ou la parit. Le suivi de ces tableaux de bord doit permettre la mise en uvre de mesures correctrices. La communaut dagglomration Caen la Mer a ainsi, au vu du tableau de bord relatif lcole rgionale des Beaux Arts, constat la baisse de frquentation des cours dinitiation et de loisirs culturels sur deux annes conscutives malgr une liste dattente de plus de cent personnes, et mis en uvre des mesures correctrices, tout en se fixant un nouvel objectif de frquentation et de recettes et en adaptant ses tarifs. De mme le suivi des indicateurs de gestion de la direction du dveloppement durable a rvl un tonnage de verre collect jug trop faible en 2004. La collectivit a pris diverses mesures, dont la diffusion dun flash info spcial sur la collecte du verre, qui ont permis de remonter de manire durable de 5 % la quantit de verre collecte. Les indicateurs de cot rvls par la mme direction ont conduit la communaut, loccasion du renouvellement des marchs les plus importants et de la rorganisation de la collecte en 2006, lorganiser pour partie en rgie et pour partie par recours des prestataires, les cots comparatifs de ces deux solutions faisant lobjet dun suivi. La connaissance des cots de production des services, au moins pour ceux destins faire lobjet dune tarification, est un lment essentiel du contrle de gestion. La communaut dagglomration Caen la Mer suit ainsi le cot par lve de chaque catgorie de cours (enseignement suprieur, cours dinitiation et de loisirs culturels, animations en milieu scolaire) pour lcole rgionale des Beaux Arts, et le dpartement dIlle-et-Vilaine a mis en place une comptabilit analytique pour son laboratoire dpartemental danalyses. Le contrle de gestion a longtemps t associ la ncessit dune comptabilit analytique complte de lorganisation, qui suppose un recensement exhaustif et une valorisation exacte des charges de fonctionnement imputes en comptabilit gnrale permettant de garantir le calcul dun cot complet de ces actions. La fiabilit de la comptabilit budgtaire et de la comptabilit patrimoniale conditionne donc la fiabilit du recensement et de la valorisation des charges de fonctionnement prises en compte par la comptabilit analytique. La tenue dune telle comptabilit analytique complte est apparue beaucoup lourde, coteuse et contraignante btir, alors mme quelle ne permettait pas toujours de bien rendre compte de la performance de la collectivit. Les recherches de connaissance des cots sont pour ces raisons parfois moins ambitieuses et davantage cibles.

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La ville dAngers a mis en place une comptabilit analytique depuis plusieurs annes. Clture au 31 mars, elle fournit des donnes financires, qui, compltes par les donnes fournies par les services oprationnels, servent de base aux runions annuelles bilan/objectifs. La ville de Nantes, pourtant bien dote en instruments de pilotage, ne recherche pas une connaissance exhaustive des cots par la comptabilit analytique ; cest ainsi que le cot complet de la restauration scolaire est tabli annuellement de manire extracomptable, pour intgrer notamment les dpenses de personnel, les fluides et les dotations aux amortissements. La connaissance des cots prend tout son sens lorsquelle permet la collectivit non seulement de mesurer ses propres volutions, mais de se situer par rapport des collectivits de mme niveau pour les mmes services. Comme le souligne le rapport Richard , la constitution de tels rfrentiels, notamment pour les grands services publics locaux comme leau, lassainissement, le traitement des dchets, le transport ou la restauration scolaire, permettrait de dfinir des cots unitaires pouvant servir de rfrence au gestionnaire local qui le souhaite pour se comparer, analyser les causes dventuels carts et laider dans ses choix de mode de gestion, dans ses marchs ou ses dlgations de service public. Les rfrentiels nationaux de cots sont toutefois encore insuffisamment dvelopps, malgr les ralisations dorganismes tels que lobservatoire des finances locales, le Centre d'tudes sur les Rseaux, les Transports, l'Urbanisme et les constructions publiques (CERTU) ou de lAgence pour le Dveloppement et la Matrise de lEnergie (ADEME). Lappropriation par les lus de tels rfrentiels suppose quils soient adapts et non contraignants, ce quoi peuvent rpondre des initiatives telles que celle prise par lassociation des dpartements de France de mettre en place, grce au rseau des contrleurs de gestion, des rfrentiels correspondant aux politiques publiques conduites par les conseils gnraux.

D - La communication
Le contrle et le pilotage de la gestion dune collectivit ne doivent pas se limiter un dialogue entre la direction gnrale et chacun des services, ni un compte-rendu de la direction gnrale lordonnateur. Ds lors quils ont vocation rpondre aux objectifs politiques de manire optimale, et de participer leur rorientation ou leur dfinition, ils doivent faire lobjet dune communication adquate envers lassemble dlibrante et le citoyen.

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A lgard de lassemble dlibrante, le lgislateur a impos la communication dinformations diverses sur la situation financire et budgtaire, les engagements pris par la collectivit, la situation des organismes dont elle dtient une partie du capital ou dont elle finance lactivit, ou encore sur les conditions dans lesquelles sont conduits les services publics dont elle a dlgu la gestion. Certaines insuffisances dans ce domaine ont t releves dans le prsent rapport ; le respect des obligations lgales ne peut donc qutre imprativement rappel. Par del ces obligations lgales, il parat toutefois ncessaire de recommander dinformer lassemble dlibrante des tudes et rapports susceptibles dclairer ses choix, en lui communiquant les conclusions des audits, les rapports des inspections sous rserve de dispositions lgislatives en sens contraire, de vritables rapports dactivit des services, ou encore en lui prsentant les rsultats des valuations et les suites quentend y donner lexcutif. Linformation du citoyen est souvent thorique. Si la loi lui donne accs de nombreux documents- budgtaires, comptes-rendus des dlgataires par exemple- lusage en est peu rpandu en raison la fois dune formation insuffisante la comprhension de documents manquant souvent de lisibilit et dune accessibilit limite la consultation de documents papiers, voire dune ignorance par le citoyen de ses droits ou dune surestimation de la difficult de la dmarche. Le dveloppement de linternet doit permettre de faciliter laccs des citoyens aux informations qui ont un caractre public. Certaines collectivits diffusent ainsi sur leur site internet des prsentations dont la vertu pdagogique doit aller de pair avec lexactitude des donnes. La ville de Nantes prsente sur son site un rapport annuel accompagn dannexes financires extraites du compte administratif et du compte de gestion et des comptes dorganismes satellites, le rapport financier prsent au conseil municipal loccasion de la prsentation du compte administratif, un rapport dactivit des services, organis par grandes directions et, lintrieur de chacune, par centre de responsabilit , le bilan social, la synthse du rapport des administrateurs de la Ville dans les organismes associs , SEM et associations, et les rapports des dlgations de services publics. De telles politiques de communication attestent de la ralit des activits de contrle et de pilotage de la collectivit, mais aussi de la diffusion de leurs travaux non seulement lexcutif mais aussi lassemble dlibrante, et permettent dassurer une information complte du citoyen.

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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Le dveloppement des fonctions de contrle et de pilotage dmontre les efforts dj accomplis par certaines collectivits locales pour moderniser leur gestion. - En sattachant la dfinition par lassemble dlibrante dobjectifs chiffrs et hirarchiss, en offrant aux lus les lments dinformation leur permettant dorienter laction de la collectivit par la mise en uvre des moyens budgtaires adapts la mise en uvre de leurs politiques, elles associent dmocratie et performance locales. - En dveloppant parmi lensemble du personnel les exigences de rigueur permettant dasseoir la scurit juridique et financire de leurs politiques, en associant par un dialogue de gestion les services la ralisation des objectifs dans une dmarche de performance, les collectivits se donnent les moyens de satisfaire au meilleur cot les besoins de leur population. - Enfin la qualit de leur contrle interne conditionne la relation de la collectivit avec ses contrleurs externes. Le comptable public peut dj sappuyer, dans une dmarche partenariale, sur ce contrle interne pour exercer de manire optimale ses contrles sur les dpenses et les recettes. A lavenir, la mise en uvre de toute certification des comptes des collectivits locales reposera de mme sur lefficacit des contrles internes comptables.

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RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR, DE LOUTRE MER ET DES COLLECTIVITS TERRITORIALES Linsertion de la Cour des comptes sur Les volutions du pilotage et du contrle de la gestion des collectivits locales appelle plusieurs observations de ma part. 1 - Sur la modification, souhaite par plusieurs grandes collectivits , de permettre un vote de budget selon la nomenclature quelles auraient elles-mmes labore Linsertion adresse par la Cour des comptes fait tat des souhaits de certaines grandes collectivits de sexonrer de la nomenclature budgtaire impose rglementairement dont elles regretteraient : le caractre inadapt certaines spcificits locales, notamment la prsentation selon la prsentation fonctionnelle ; une prsentation par section qui nest pas adapte une approche globale des politiques locales ; linformation imparfaite qui en rsulte. La transposition de lapproche par mission/programme/action (MPA) induite par le modle LOLF propre chaque collectivit ncessiterait une profonde rforme des nomenclatures budgtaires adaptes lhtrognit des collectivits, en particulier des communes, et de leurs mcanismes de liaison avec la comptabilit gnrale, utilise pour suivre lexcution budgtaire. Si cette proposition venait tre retenue, elle impliquerait une rforme profonde des modalits de fongibilit des crdits et poserait la question du maintien des deux sections. La prennit de la rgle actuelle de lquilibre viendrait donc sans doute tre discute. Lutilisation dune prsentation budgtaire spcifique chaque collectivit aurait galement pour consquence une difficult presque insurmontable de comparabilit des prvisions budgtaires entre collectivits qui nuirait sans doute une complte information des assembles dlibrantes et de la population. Le rapport Migaud-Lambert de novembre 2006 laisse par ailleurs supposer quil nexiste aujourdhui pas de consensus pour soutenir cette prsentation, en remplacement des nomenclatures obligatoires : il ne parat pas souhaitable dorganiser autour de ces outils (la LOLF) la structure des autorisations budgtaires : une prsentation en missions et programmes pourrait venir clairer ce budget des collectivits les plus importantes mais naurait pas vocation se substituer aux formes actuelles. La modification de la prsentation budgtaire parat par ailleurs contenir les ferments dun bouleversement plus profond qui rend hasardeuse la transformation radicale des rgles existantes dans le seul objectif dune

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meilleure transcription de toutes les spcificits de lapproche locale des politiques publiques exerces par les collectivits territoriales. En revanche, il faut signaler que les collectivits les plus avances dans ce chantier ont recouru aux facilits techniques de leur systmes dinformation et de communication (SIC) financire afin dadapter, grce ladjonction de repres informatiques et de balises, leur prsentation budgtaire rglementaire (par nature et par fonction) aux objectifs de prsentation recherche, et cela de manire automatique. Certains progiciels dvelopps par les collectivits elles-mmes rpondent dores et dj ces besoins ; ils sont plutt rservs de grandes collectivits. 2 - Concernant la mise en uvre des objectifs des collectivits et plus particulirement des politiques conduites en partenariats avec leurs socits dconomie mixte Dans son rapport, la Cour des Comptes fait un constat favorable de leffort ralis par les collectivits territoriales en matire de matrise des finances publiques. Ainsi, les collectivits territoriales sefforcent-elles de dfinir de manire prcise leurs objectifs et de les traduire ensuite de manire cohrente dans leur budget. Au stade de la mise en uvre de leurs politiques, elles sont contraintes de respecter des procdures destines scuriser leur action. En particulier, le respect des normes en matire de commande publique constitue une condition essentielle de la ralisation de leurs projets afin dviter toute remise en question contentieuse qui pourrait avoir, le cas chant, de graves incidences financires. La mise en uvre des politiques locales se traduit, dans certains cas, soit par la dlgation de services publics industriels et commerciaux des socits dconomie mixte locales (SEML), soit par lattribution ces socits de contrats de concession ou de contrats de matrise douvrage dlgue. Ces contrats peuvent comporter des risques financiers importants du fait de limportance des sommes en cause mais aussi de la forme du contrat lui-mme qui fait ou non peser sur les collectivits les risques conomiques et financiers qui leur sont inhrents. Comme le rappelle la Cour des comptes, les collectivits territoriales disposent de plusieurs outils leur permettant de contrler laction de leurs SEML et de suivre lvolution des contrats quelles leur ont attribus. En premier lieu, larticle L. 1524-5 du Code gnral de collectivits territoriales (CGCT) prvoit ainsi que les reprsentants des collectivits territoriales dans les conseils dadministration des SEML dont elles sont actionnaires doivent tablir un rapport crit chaque anne. Il est prcis que ce rapport porte notamment sur les modifications qui ont pu tre apportes aux statuts de la SEML. Nanmoins, il devrait retracer lensemble des vnements marquant concernant la SEML au cours de lanne coule. Ce rapport est soumis aux organes dlibrants des collectivits territoriales.

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La loi na pas prvu la forme selon laquelle doivent se prononcer les collectivits territoriales mais il ne peut sagir en tout tat de cause que dune dlibration prise au terme dun dbat au sein de lorgane dlibrant. En second lieu, larticle L. 1524-6 prvoit que lorsquune collectivit territoriale a accord sa garantie aux emprunts contracts par une SEML, elle a le droit, condition de ne pas en tre actionnaire directement reprsent au conseil dadministration de la socit, dtre reprsente auprs de la socit par un dlgu spcial. Le dlgu spcial doit tre entendu, sur sa demande, par tous les organes de la direction de la socit. Ses observations sont consignes au procs verbal des runions du conseil dadministration. Le dlgu spcial peut procder la vrification des livres et des documents comptables et sassurer de lexactitude de leurs mentions. Le dlgu rend compte de son mandat dans les mmes conditions que celles prvues pour les reprsentants des collectivits territoriales au sein des conseils dadministration. Ce contrle est la contrepartie du risque pris par la collectivit non actionnaire en accordant sa caution financire. 3 - Sur la fiabilit des comptes des collectivits territoriales et notamment sur labsence de comptabilit dengagement dans une majorit de communes qui y sont astreintes La tenue obligatoire dune comptabilit dengagement par lordonnateur rsulte des dispositions de larticle L. 2342-2 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT) pour les communes, (L. 3341-1 pour les dpartements et L. 4341-1 pour les rgions) ainsi que larrt du 26 avril 1996 relatif la comptabilit de lengagement des dpenses des communes, des dpartements, des rgions et de leurs tablissements publics. Le ministre de lintrieur, de lOutre-mer et des collectivits territoriales partage le constat de la Cour des comptes sur la qualit trs ingale de la comptabilit dengagement. Cette lacune est notamment prjudiciable la sincrit des dpenses et des recettes inscrites par les collectivits en restes raliser ; lextrme, cette insuffisance de qualit peut dboucher sur des situations de risques impossibles dceler temps par le contrle budgtaire comme par la CRC. Lors du contrle de la sincrit des comptes administratifs, il est constat un manque dappropriation des rgles de base applicables lexcution budgtaire. En ralit, ces faiblesses concernent davantage une application insuffisamment rigoureuse des rgles que des lacunes de la rglementation. Linscription au compte administratif de restes raliser doit tre plus systmatiquement justifie par la production de la comptabilit dengagement. Des instructions en ce sens pourraient tre donnes aux

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prfectures, ce qui implique que le contrle budgtaire dplace ses frontires pour se porter plus franchement sur le terrain de lordonnateur. 4 Sur le manque de fiabilit de la comptabilit patrimoniale Contrairement aux entreprises, les collectivits publiques ne peuvent trouver dans leur rsultat, non impos, la justification de la tenue dune comptabilit patrimoniale dtaille. Le patrimoine des collectivits publiques, souvent difficilement valorisable et en grande partie hors du march, na videmment par le mme sens que celui dune entit prive. Le sens et lobjectif du suivi de la comptabilit patrimoniale sen trouvent significativement modifis. La M14 en premier, puis la M52 et la M71, ont dj amlior les conditions de suivi du patrimoine : - lamortissement des biens renouvelables est aujourdhui un principe qui sapplique toutes les collectivits, avec des exceptions toutefois, comme on les retrouve dans les nomenclatures comptables locales dans les principaux autres pays de lOCDE ; - les provisions pour risques et charges peuvent tre inscrites. Ces innovations permettent aujourdhui de sassurer que le renouvellement des biens amortissables peut tre financ par les recettes courantes. Il permet galement danticiper des variations importantes de patrimoine lies une exposition particulire de la collectivit au risque. La question de lapprofondissement des contraintes de suivi de cette comptabilit patrimoniale peut tre pose. Hormis des situations atypiques, les collectivits territoriales ne disposent pas dun patrimoine priv aisment valorisable dune importance telle que lavantage tir dune vision exhaustive de celui-ci soit dterminant ou rellement utile dans lapprciation de sa situation financire, sauf souhaiter disposer dune vision comptable parfaitement fiable mais lintrt largement instrumental. Ds lors, cette approche bilancielle nest pas, au sens du ministre de lintrieur, une priorit essentielle. Elle relve dune dmarche dexcellence quil convient certes dencourager mais quil est sans doute ncessaire de rserver des collectivits importantes et motives pour mettre en uvre des mcanismes de gestion innovante. 5 - Sur labsence de comptabilit analytique dans les collectivits territoriales Afin de distinguer les recettes et les cots des services publics, les collectivits doivent (SPIC) ou peuvent (SPA) grer leurs services publics dans le cadre de budgets annexes. Le but de ce budget est disoler les lments financiers relatifs un service et permet par consquent, dassurer un suivi du cot du service.

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Par ailleurs, pour certains services publics administratifs, les textes prvoient parfois la cration dannexes retraant une recette fiscale et les dpenses auxquelles elle a donn lieu. Contrairement au budget annexe, il ne sagit pas de grer ces fonds et leur utilisation de manire isole. Les donnes qui figurent dans ces tats sont directement issues du BP (ex : L. 2333-99 du CGCT : Etat annexe au compte administratif retraant lutilisation de la taxe sur les eaux pluviales : R. 2333-43 : Etat annexe au compte administratif retraant lutilisation de la taxe de sjour). La comptabilit gnrale na pas les mmes objectifs que la comptabilit analytique : si la premire a pour objet de dcrire et de permettre le contrle des oprations comptables de lordonnateur, la seconde prsente une image conomique de lactivit de la collectivit des fins de gestion - elle relve clairement dune vision conomique dont la dtermination du primtre relve largement du libre arbitre de la collectivit. La question se pose du caractre substituable des deux comptabilits qui sont avant tout complmentaires : la comptabilit analytique se fonde sur les donnes de la comptabilit gnrale (article 53 du dcret de 1962). Quant aux calculs de cot, il nexiste pas dobligation lgislative ou rglementaire les rendant obligatoires ni mme prvoyant leur mode de calcul dans un cadre facultatif. Quelques services de lEtat ont dcid, dinitiative, de mettre disposition des services oprationnels des calculs de cot moyen permettant une meilleure comparabilit de la gestion. Cest notamment le cas de la direction de la scurit civile (DSC) qui a mis disposition des calculs de cot moyen pour les SDIS (rendu possible du fait de lhomognit des missions des SDIS). 6 - Le manque daccessibilit de linformation financire des collectivits territoriales A ct des contrles juridictionnels et du contrle budgtaire opr par les prfets, il existe dautres contrles qui pourraient tre dvelopps afin que soit apprcie, non pas la lgalit de la dpense, mais son opportunit. Parmi ces contrles figurent le contrle politique et le contrle de la population, principalement concerne par la modration de la pression fiscale. Le dveloppement de ces contrles ncessite toutefois que soient amnags des espaces de dbat sur la politique budgtaire de la collectivit et que linformation financire, accessible facilement, soit prsente de manire intelligible. Un effort important a t mis en place aprs les rformes intervenues depuis 1992 la suite de la loi ATR (Administration Territoriale de la Rpublique). Depuis plusieurs annes, la pratique des dbats dorientation budgtaire, au contenu certes perfectible, a permis de fournir aux lus mais

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galement aux citoyens et aux populations, une information pralable aux dcisions budgtaires permettant linterpellation et les demandes dinformation. La mise disposition du document budgtaire a galement t prvue et linformation facilite. Toutefois, il est apparu quun meilleur accs des citoyens aux donnes financires agrges, de leur commune, de leur dpartement, de leur rgion, sur des sries statistiques pertinentes de trois voire cinq exercices, est susceptible de favoriser une prise de conscience tant sur lvolution de la dpense publique locale que sur celle des prlvements obligatoires. Ces donnes, enrichies par celles de lINSEE (sur le besoin de financement des APUL), doivent, pour tre interprtes correctement par des tiers, pouvoir tre compares, soit dans la dure (ncessit dobtenir des sries longues), soit par rapport des moyennes pour des collectivits comparables. Une grande de partie de ces donnes existent dj et sont disponibles sur les sites de la DGCL et du MINEFI. Toutefois, des travaux ont t engags de constitution dun site interministriel complet et surtout ddi la communication grand public de donnes agrges par famille de collectivits, partir des ratios prvus par la loi ATR et des ratios prudentiels mis en uvre dans le cadre du rseau dalerte (rfrences nationales et sries sur plusieurs exercices), assortis dlments macroconomiques fournis par lINSEE (volution des prix, de la richesse nationale, de la FBCF, du besoin de financement et de lendettement des APUL). Pour la comparaison fine collectivit par collectivit, ce site, qui dpendrait de lObservatoire des Finances Locales (OFL) dont le rapport annuel fait dsormais rfrence, renverrait par des liens sur les deux sites spcialiss DGCP/DGCL qui fournissent aussi peu de frais la majeure partie du contenu dun nouveau site plus pdagogique et plus mdiatis.

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RPONSE DU PRSIDENT DU DPARTEMENT DU NORD La lecture des extraits, concernant le Dpartement du Nord, de linsertion de la Cour des comptes sur Les volutions du pilotage et du contrle de la gestion des collectivits locales appelle quelques remarques de ma part. Vous citez la cration, en 1989, par le Dpartement du Nord, en association avec un grand nombre de Communes, dune Agence Technique Dpartementale du Nord (ATD 59), titre dexemple dune exprience de mutualisation des moyens disposition des collectivits territoriales pour lexercice de leurs comptences. Vous voquez la possibilit de constituer une telle agence sous la forme dun tablissement public, en application des dispositions de larticle L. 5511-1 du Code Gnral des Collectivits Territoriales. Le soutien du Dpartement aux Communes qui le demandent pour l'exercice de leurs comptences a t organis, dans le Nord, dans le cadre dun projet de coopration locale, sur le fondement des dispositions de larticle L. 3233-1 du mme code et, plus largement, sur celui de son article L. 5111-1. La forme juridique retenue est celle dune association de la loi de 1901 qui rassemble, aujourdhui, le Dpartement et 515 Communes du Nord sur un total de 653, ainsi que 27 de leurs groupements. Je souhaite galement attirer votre attention sur les dcisions prises dans le Nord au titre du dveloppement du pilotage du Dpartement. Ds 1998, jai entam une dmarche de modernisation de ladministration dpartementale afin de ladapter au mieux aux besoins de la population, tout en matrisant les cots et en scurisant les procdures. De nombreuses dcisions sont intervenues dans ce sens, la plus emblmatique tant la territorialisation de laction sociale. Dans le mme temps, il est apparu le dveloppement interne de mtiers adapts au pilotage dune grande collectivit territoriale. Pour adapter au mieux les actions dpartementales lvolution des besoins des habitants du Nord et des territoires, jai souhait crer linterne une valuation des politiques publiques, conue comme un outil daide la dcision. Cette valuation rpond des questions prcises dfinies par une lettre de mandat et recourt aux indicateurs traditionnels de lvaluation : la pertinence, lefficacit, lefficience, la cohrence et lutilit.

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Avec une volont dassurer lintgrit de la dmarche, les valuations sont soumises lavis dun Conseil Dpartemental de lEvaluation des Politiques Publiques, compos dlus et dexperts de la socit civile. Si la procdure dvaluation participe lvolution des politiques publiques, il convient par ailleurs de dfinir des normes qui mettent en uvre ces politiques de manire quitable sur lensemble du territoire. Les directions de la collectivit ont donc t encourages dterminer leurs propres procdures, le service procdures de gestion ayant pour mission dcrire les procdures transversales. Les normes tant dfinies et crites, il est ncessaire de scuriser les procdures et actions dpartementales. Ainsi, jai souhait, ds 1998, que soient coordonnes au sein dune mme Direction Gnrale Adjointe, les directions vocation transversale dj existantes telles que la Direction des Finances, la Direction de lInformatique Dpartementale, la Direction des Etudes et des Affaires Juridiques et des directions nouvelles telles que la Direction des Marchs et la Direction de lEvaluation et du Pilotage de Gestion. Cette organisation a permis de scuriser les procdures et actions dpartementales par la consolidation de comptences techniques et aussi par lvolution des mthodes existantes. La Direction des Etudes et des Affaires Juridiques est positionne aujourdhui en qualit de conseil auprs des autres directions. Elle gre les contentieux et agit au mieux pour les prvenir. Lorsque le ministre davocat nest pas obligatoire, ses juristes reprsentent directement la collectivit devant les juridictions. Cette organisation permet un retour rgulier lintention des Directions oprationnelles sur les difficults traites, et assure au Dpartement les moyens dajuster les procdures de la collectivit. Dans la mme logique, les responsabilits de la Direction des marchs et de la commande publique garantissent, en soutien aux activits des autres Directions, le respect des rgles qui rgissent les achats publics. Aprs lcriture des normes crites et la scurisation de leur application, il convient dlaborer des outils qui permettent de suivre la mise en uvre des politiques et les cots affrents ; cest le rle du contrle de gestion. Sil sest dvelopp dune faon plus ou moins structure dans les diffrents services dpartementaux en rponse des besoins propres, le contrle de gestion a donn lieu la cration dun service spcifique centralis. Aujourdhui, le service pilotage de gestion rattach la Direction de lvaluation et du pilotage de gestion, a pour mission premire de dvelopper le contrle interne au sein des services dpartementaux.

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Des tableaux de bord de consommation budgtaire et de suivi dactivits ont t ainsi construits. Des tudes de cots sont rgulirement menes sur des sujets enjeux, comme celle mene rcemment sur limpact des transferts de comptences au Dpartement par lEtat suite la loi du 13 aot 2004. Par ailleurs, un systme dinformation et daide la dcision sera prochainement oprationnel. Son objectif est de mettre disposition des cadres dpartementaux les donnes utiles au pilotage quotidien de leur activit. Chaque personne habilite pourra accder facilement une information fiable, disponible sur une priode longue. Le service pilotage de gestion dveloppe galement un contrle de gestion externe en suivant directement ou en aidant les autres services suivre les organismes bnficiant dune participation dpartementale, dune subvention, dune tarification, dune dlgation de service public, ou dune garantie demprunt de la part du Dpartement. Ce suivi porte sur les aspects comptables, financiers et juridiques. Tous ces services et Directions concourent la dfinition et la scurisation des normes. Afin de vrifier leur bonne mise en uvre, ds 1999, jai souhait la cration dune Inspection gnrale des services dont la mission est de mener toute inspection que jestime ncessaire au sein de ladministration dpartementale ou des organismes associs la collectivit. Les rapports de lInspection sassurent que les normes de gestion sont bien respectes. Enfin, plus rcemment, un service organisation et conduite de projets, rattach au Directeur Gnral des Services, a t cr. Il mne des audits et des actions daccompagnement au changement, et fonctionne selon les principes dun cabinet conseil. La conclusion de lextrait que vous mavez transmis met en lumire un lment important la russite dun pilotage de gestion efficace, savoir ladhsion des responsables administratifs la dmarche, avec linstauration dun vritable dialogue de gestion. Les services et directions concerns doivent tre associs aux tudes et lanalyse des rsultats. Cette dmarche de coopration permet une meilleure mise en uvre des dcisions qui en dcoulent. A titre dexemple, le Conseiller Gnral en responsabilit, par dlgation de lexcutif dpartemental, dune politique value, ainsi que la Direction en charge de sa mise en uvre, sont troitement associs au processus valuatif.

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Les collectivits territoriales ont men depuis de nombreuses annes des dmarches de dveloppement de la performance et de rationalisation des cots. En ce qui concerne le Dpartement du Nord, le choix a t de dvelopper lensemble des diffrents mtiers y affrant. Les travaux de lInspection des services ne peuvent tre confondus ni avec une valuation dune politique publique, ni avec un audit organisationnel. Les rsultats dune inspection peuvent entraner une rorganisation de service. Une valuation peut avoir les mmes conclusions, mais claires par des lments en rapport avec lefficacit, lefficience et la cohrence dune politique. Mais, si le souhait est dobtenir des rsultats probants et accepts de tous, ces mtiers doivent se dvelopper de manire autonome, se spcialisant, puisquils requirent chacun des comptences spcifiques. Ce choix nexclut pas lvidence des changes de rsultats et dexpriences profitables pour tous. Cette organisation exige galement que les professionnels employs dans ces diffrents services matrisent le mtier quils exercent. Ainsi pour tre valuateur, il est ncessaire davoir suivi le cursus universitaire correspondant ou davoir bnfici dune exprience professionnelle adapte. Comme le souligne lextrait de linsertion, pour certains mtiers nouveaux comme les valuateurs, les contrleurs de gestion, les auditeurs internes, les recrutements sont souvent longs et difficiles et le passage par un contrat dure dtermine, le temps dobtenir un concours administratif, est souvent la rgle. Bien que complexe, le dveloppement de ces mtiers demeure fondamental pour notre collectivit en vue de favoriser une diffusion progressive de la culture de gestion et de sensibiliser chacun aux exigences defficacit de laction publique.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LA RGION DES PAYS DE LA LOIRE La Rgion des Pays de la Loire prend note des extraits la concernant de linsertion de la Cour des comptes sur Les volutions du pilotage et du contrle de la gestion des collectivits locales qui portent sur les procdures internes, en particulier de commande publique, et sur les modalits dorganisation et de mise en uvre de la dmarche de performance. Bass sur des constats effectus par la Chambre rgionale des comptes lors de son dernier contrle, ces lments sont bien connus, et nappellent pas de rponse ou de remarque particulire de la part de la Rgion. En revanche, lextrait relatif la scurisation des procdures internes sinscrivant au sein des dveloppements plus vastes de la premire partie de votre rapport, qui porte sur la dfinition pralable des objectifs et leur traduction budgtaire , je souhaite galement souligner certains constats effectus par la Chambre rgionale des comptes des Pays de la Loire sur ce dernier point. En effet, pour son pilotage budgtaire et financier, la Rgion sest dote doutils assez labors, comme une segmentation stratgique de ses dpenses croisant la fois le dcoupage des politiques rgionales et celui de la comptabilit fonctionnelle M71, ou comme un programme pluriannuel dinvestissement (PPI) sur cinq ans, qui porte la fois sur les dpenses et sur les recettes. Sur ce dernier point en particulier, la dmarche de la Rgion me semble particulirement novatrice, parce que lintgralit de ce PPI largi, qui dcline prcisment et de manire pluriannuelle les objectifs de chaque politique rgionale, donne lieu un dbat et une prsentation dtaille lors de chaque dcision budgtaire. Dans cette mesure, on peut considrer quil sagit dun outil majeur la fois de dfinition dobjectifs et de pilotage budgtaire de leur mise en uvre. La chambre rgionale des comptes avait dailleurs soulign cet lment dans ses observations dfinitives, considrant que les diffrents outils employs montrent un rel pilotage lors des diffrentes phases de la procdure budgtaire, [] et que la procdure dAP/CP [comme] le programme pluriannuel dinvestissement sur 5 ans confrent aux dbats dorientations budgtaires une lisibilit sur le besoin exact de financement et les ressources permettant dy rpondre .

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