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Banque mondiale

Mars 2011

LURBANISATION OU LE NOUVEAU DEFI MALGACHE

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Table des Matires


Remerciements ........................................................................................................................................... vii RESUME EXECUTIF : LURBANISATION OU LE NOUVEAU DEFI MALGACHE ................................................ ix INTRODUCTION ............................................................................................................................................. 1 PARTIE I : Le paysage dmographique et lurbanisation de Madagascar ..................................................... 4 Chapitre 1 : Lurbanisation de Madagascar est en route.......................................................................... 5 Chapitre 2 : La population urbaine est plus prospre mais moins protge.......................................... 16 Conclusion : Aller au-del des ides conventionnelles sur la dmographie malgache .......................... 24 PARTIE II : Comprendre les dfis et opportunits dans les centres urbains de Madagascar ..................... 25 Chapitre 3 : Les villes comme moteur de croissance conomique et demploi ..................................... 27 Chapitre 4 : Laccs au terrain et le dveloppement du foncier en milieu urbain ................................. 47 Chapitre 5 : Le dfi de la connectivit urbaine ....................................................................................... 67 Chapitre 6 : Un mal urbain leau et lassainissement........................................................................... 84 Chapitre 7 : Lducation en milieu urbain............................................................................................. 103 Conclusion : Un tour dhorizon qui illustre lurgence ........................................................................... 122 PARTIE III : Le rle des autorits locales dans le dveloppement des villes ............................................ 124 Chapitre 8 : Un tat des lieux chaotique le rle imprcis des communes face au dfi urbain ......... 126 Chapitre 9 : Comprendre linefficacit des communes ........................................................................ 132 Chapitre 10 : Vers une action concerte en faveur des communes ..................................................... 142 Conclusion : Aider les excutifs communaux sortir du cercle vicieux de la sous-administration et de la non-existence budgtaire ................................................................................................................. 156 Partie IV : Un plan daction pour russir une politique de la ville ............................................................ 158 Axe 1 : Acclrer le dveloppement et les opportunits conomiques ............................................... 166 Axe 2 : Amliorer les conditions de vie et rduire les ingalits .......................................................... 175 Axe 3 : Une politique de protection sociale pour que la pauvret ne se transforme pas en misre ... 182 Conclusion : Se donner les moyens dy croire ...................................................................................... 191 Annexe : statistiques dmographiques sur la population urbaine Madagascar.................................... 196

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Equivalents Montaires Unit montaire = Ariary 1.0 dollars US = 2009 Ariary Anne Fiscale 1er janvier au 31 Dcembre

SIGLES ET ABREVIATIONS

ADQUA AFD ANDEA APIPA BADEA BDEA BEI BEPC BIANCO CA CAC CEM CEPE CIRDOMA CIRTOPO CNFPT CQP CSB CUA DATAR DRTP DTI EDBM ENAM EPP EPT FIAS FID FIFTAMA FNRE FONDEF GCU

Antananarivo Assainissement Durable des Quartiers Agence Franaise de Dveloppement Autorit Nationale de lEau et de lAssainissement Autorit pour la Protection contre les Inondations de la plaine dAntananarivo Banque Arabe pour le Dveloppement Economique en Afrique Base de Donnes Eau et Assainissement Banque Europenne dInvestissement Brevet dtudes du Premier Cycle Bureau Indpendant Anti-Corruption Compte administratif Centres dappui aux communes Country Economique Memorandum Certificat dEtudes Primaires et Elmentaires Circonscription Domaniale Circonscription Topographique Centre National de la Fonction Publique Territoriale Certificat de Qualification Professionnelle Centre de Sant de Base Commune Urbaine dAntananarivo Dlgation interministrielle l'Amnagement du Territoire et l'Attractivit Rgionale Directions Rgionales des Travaux Publics Direction Technique et Infrastructure Economic Development Board of Madagascar Ecole Nationale dAdministration et de la Magistrature Ecole Primaire Publique Education Pour Tous Foreign Investment Advisory Services Fonds dIntervention pour le Dveloppement Farimbona Iom-bonan'ny Firaisan'ireo tanna manodidina an'Antananarivo Fonds National de Ressources en Eau Fonds de Dveloppement de l'Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle Grand Centre Urbain v|Page

IFPB IMV INSTAT IRD JIRAMA MAP MEDDEA MEN NTIC OMEFP ONEF ONG OPCI PDLU PDU PIB PIP PME PNAEPA PNUD PSNA PUDE PUDI QMM RIA SAHA SAMVA SEIMAD SOGECOA SOREA SSPA UCTU UIMM UNICEF WSUP WWF

Impt sur les Proprits Bties Institut des mtiers de la Ville Institut National de la Statistique Institut de Recherche pour le Dveloppement Jiro sy Rano Malagasy Madagascar Action Plan Mcanismes Durables de Dveloppement de laccs lEau potable et lAssainissement Ministre de lEducation Nationale Nouvelles Technologies de lInformation et de la Communication Organisation Malagasy de lEmploi et de la Formation Professionnelle Observatoire National de lEmploi et de la Formation Organisation Non Gouvernementale Organisme public de coopration intercommunale Programme de Dveloppement Local Urbain Plan de Dveloppement Urbain Produit Intrieur Brut Programme dInvestissement Public Petites et Moyennes Entreprises Programme National dApprovisionnement en Eau Potable et Assainissement Programme des Nations Unis pour le Dveloppement Politique et Stratgie Nationale de lAssainissement Plan dUrbanisme de Dtail Plan dUrbanisme Directeur QIT Madagascar Minerals Regulatory Impact Analysis Sahan'Asa Hampandrosoana ny eny Ambanivohitra Service Autonome de Maintenance de la Ville d'Antananarivo Socit d'quipement immobilier de Madagascar Socit de lEconomie Extrieure et de la Construction de Madagascar Organisme Rgulateur du Service Public de lEau Potable et de lAssainissement Stratgie Sectorielle et Plan dActions Union des Coopratives des Transports Urbains Union des Industries et des Mtiers de la Mtallurgie United Nations Children's Fund Water Sanitation for Urban Poor World Wide Fund for Nature

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REMERCIEMENTS
Lorsque sest impose lide dune tude sur le dfi urbain Madagascar la fin 2009, la raction a t si positive que bon nombre de parties prenantes ont dcid de sy associer avec enthousiasme. Cette tude de la Banque mondiale a t dirige par Jacques Morisset qui a coordonn une quipe compose de Noro Aina Andriamihaja (aspects dmographiques et conomiques), Zaza Burton Randriamiarana (enqutes et conditions de vie des mnages), Pierre Graftieaux (transports), Patrice Rakotoniaina (eau et assainissement), Harisoa Danielle Rasolonjatovo Andriamihamina (ducation), Albert Daussin (finances municipales) et Daan Struyven (entreprises et emplois). Cynthia Faure a aid la mise en forme de ce rapport et nous a guid lors de nos rencontres avec les oprateurs conomiques, notamment du secteur informel, dans plusieurs villes malgaches. La diversit de cette quipe illustre pleinement lapproche transversale adopte dans cette tude. Les apports dAdolfo Brizzi (Country Manager pour Madagascar), Erick Rabemananoro, Christian Diou, Philip English, John Panzer et Kenneth Simler sont galement remercier. Plusieurs partenaires ont contribu directement cette tude notamment sur les thmes consacrs au foncier (UN Habitat), la migration urbaine, leau et lassainissement (UNICEF) et les gouvernements communaux (PNUD). Dautres sont intervenus dans les quipes de travail ou en commentant nos travaux y compris lAgence Franaise du Dveloppement et le Programme National Foncier. A un niveau individuel, nous voudrions remercier Olivier Pezet, Nicolas Kazadi, Dorothe Klaus, Macoumba Thiam, Jean-Jacques Helluin et Monique Rakotoarison qui ont soutenu et motiv cet effort. Ltude a bnfici de la participation de lONG ATD-Quart Monde qui a guid nos rflexions sur la misre urbaine et comment y remdier. Lexprience de son dlgu rgional, Xavier Godinot, a compt pour beaucoup, y compris en nous invitant participer au forum sur la Journe de la Misre organis Antananarivo en octobre 2010, dans lesprit de la journe mondiale du refus de la misre. Plusieurs ONG et associations nous ont apport leurs rflexions et expriences de terrains, y compris Water Aid, lInstitut Suprieur du Travail Social, IMV- Rgion Ile de France, Enda et lIRD. En dpit du contexte politique marqu par la non-reconnaissance du gouvernement en place par la communaut internationale durant la prparation de cette tude, une collaboration technique a pris place avec les services de plusieurs ministres et agences. Cest ainsi que lINSTAT a partag et analys avec nous les donnes de la cartographie censitaire et des rcentes enqutes des mnages. Le Secrtaire Gnral de lEconomie Jean Gabriel Randrianarison a non seulement contribu notre comprhension du paysage conomique (entreprises et emplois) en milieu urbain mais a aussi su nous motiver en participant activement plusieurs restitutions et discussions sur les thmes qui composent cette tude. Plusieurs reprsentants des Ministres de lAmnagement du territoire, de lEau et dentreprises publiques (JIRAMA) ont galement particip des rencontres de rflexions au sein de la Banque mondiale. Enfin, les autorits municipales, notamment celles dAntananarivo, de Toliara et de Moramanga, ont rpondu nos questions sur leur rle administratif et budgtaire.
Vice-prsident: Directeur des oprations: Directeur sectoriel: Chef secteur: Chef dquipe de projet: Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP) Constantine Chikosi (AFTS1) Marcelo Guigale (AFTPM) John Panzer (AFTP1) Jacques Morisset (AFTP1)

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RESUME EXECUTIF : LURBANISATION OU LE NOUVEAU DEFI MALGACHE


1. Cette nouvelle tude de la Banque mondiale (avec les contributions du PNUD, lUNHabitat, lUNICEF et ATD-QuartMonde) a pour objectif de placer le dfi urbain sur le radar des dcideurs politiques et des partenaires Madagascar. Ce pays est avant tout peru comme vocation agricole ce qui sest traduit par ladoption de stratgies de dveloppement, notamment le Madagascar Action Plan (MAP) en 2006,1 qui mettent laccent presque exclusivement sur le dveloppement agricole et la gestion des ressources naturelles. Ces priorits, justifiables et justifies, ngligent toutefois de prendre en compte le phnomne de lurbanisation qui est en train de prendre place, et qui sacclre, dans le pays. Cette tude vise combler cet oubli avec lespoir de rquilibrer le dbat. 2. Lurbanisation doit tre prise en compte dans la vision de dveloppement de Madagascar pour au moins 4 raisons majeures et complmentaires : Elle est une ralit dmographique : Dj plus dun mnage sur trois vit dans une agglomration urbaine et, au rythme actuel, prs de la moiti de la population sera localise en ville dans une dizaine dannes. Elle est gnratrice de croissance conomique et demplois : Aujourdhui, les centres urbains gnrent prs de du PIB national et concentrent presque toutes les grandes entreprises du pays. Les perspectives de trouver un emploi sont de plus en plus cantonnes dans et autour des villes. Elle guide la transformation sociale : La concentration dmographique entraine lclatement des familles et la disparition graduelle des mcanismes dentraides traditionnels. Les facteurs de vulnrabilit ne sont plus les mmes quen zones rurales car les familles sont moins dpendantes des conditions climatiques mais davantage affectes par lenvironnement conomique. Elle est dterminante pour la stabilit politique : Les crises politiques malgaches ont toutes t exclusivement urbaines, y compris celle en cours, peut-tre parce que la richesse y est plus concentre, les ingalits plus visibles, et les capacits de mobilisation plus aises.

3. Une clarification initiale peut tre ncessaire : cette tude ne cherche pas comparer le dveloppement rural et urbain mme si le lecteur sera souvent tent de procder une telle comparaison. Lambition est ici de fournir des informations, des analyses et des
Parmi les 8 engagements du MAP sur la priode 2007-15, il peut y tre distingu ceux consacrs au dveloppement rural et lenvironnement. Il ny aucun engagement spcifique sur lurbain, ou de manire indirecte dans des engagements transversaux sur linfrastructure relie, lducation et lconomie forte croissance. Laccent sur le rural par rapport lurbain est aussi visible dans le fait que le terme rural (ou agri) est utilis 7 fois plus de fois quurbain (ou ville) dans ce document stratgique. Pour plus dtails, cf. ltude publie par lInstitut des mtiers de la ville, Ile de France-Antananarivo, Carole Guilloux, Le biais anti-urbain de laide au dveloppement Madagascar, dcembre 2010.
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recommandations sur comment confronter le dfi urbain parce que ce thme a t relativement nglig Madagascar (il nexiste pour ainsi dire pas dautres tudes). Dailleurs, il serait une erreur profonde dopposer le dveloppement urbain et rural car les deux sont complmentaires comme lillustre lexemple suivant. Les villes doivent offrir des opportunits dtudes et demplois pour absorber les flux de jeunes qui quittent leur campagnes dans lespoir dune vie meilleure, alors que les paysans doivent devenir plus productifs pour assurer la scurit alimentaire des centres urbains. Dans le mme ordre dides, cette tude napportera pas de rponses prcises en matire damnagement du territoire car cela dpasse le cadre qui lui a t imparti. Ces questions stratgiques devront tre abordes dans une tape de rflexion ultrieure ; au cours de laquelle les multiples enjeux de lconomie malgache devront tre pris en compte, y compris celui du dfi urbain. Rapidement, des choix devront pourtant tre effectus, entre les villes et les campagnes et entre les villes elles-mmes, car il nest pas possible, ni mme rationnel de chercher couvrir lensemble du territoire par des politiques et des investissements uniformes.2

Lurbanisation est une opportunitmais les villes ne sont pas prpares


4. Lurbanisation croissante du pays offre une opportunit pour la socit malgache. Lattirance des villes rpond lmergence dopportunits conomiques puisque les mnages urbains sont en gnral deux fois plus riches que ceux localiss en campagne. La concentration dmographique offre en outre des marchs de consommateurs qui attirent les oprateurs conomiques, qui peuvent tirer eux-mmes des avantages de leur proximit. La littrature conomique rcente a montr que le dveloppement conomique repose en partie sur lmergence et lintensification de rseaux entre les entreprises et entre ces dernires et leurs clients, qui sont essentiels pour crer des conomies dchelle au niveau de la production et de la distribution, et qui facilitent la rduction des cots de production et de commercialisation ainsi que les transferts technologiques. Cette vision correspond dailleurs la trajectoire historique de nombreux pays industrialiss et mergents qui ont vu leur transition guide par la graduelle concentration gographique de leur population et de leurs activits conomiques au cours du temps. 5. Pourtant lurbanisation est aussi un dfi. Les pertes des repres traditionnels sont une ralit qui laissent la place un vide culturel o se cultivent lenvie et la peur selon le pre Urfer. 3 Les organisations de paysans ou familiales, encore prsentes dans les campagnes, ne sont pas remplaces par dautres mcanismes de redistribution et de protection sociale pour ceux qui sont dans le besoin. Non seulement les ingalits deviennent alors plus visibles en ville quen campagne, mais la misre se dveloppe, surtout parmi les jeunes, plantant les graines qui

Pour une discussion plus approfondie sur ce sujet, cf. Banque mondiale, Rapport du Dveloppement dans le Monde, Repenser la Gographie, 2009, et plus spcifiquement pour Madagascar, A la recherche de la croissance perdue, Mmorandum conomique-pays. 2009. 3 S. Urfer, LEspoir et le Doute - Un Quart de Sicle Malgache, Srie Questions Actuelles, Editions Foi et Justice, Antananarivo, 2006.

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mnent lexclusion et aux violences qui sont devenues une ralit dans les grandes villes du pays. 6. Les villes malgaches sont mal prpares face leur avenir. Les opportunits conomiques sont freines par de nombreux obstacles, lhabitat y est prcaire et nest gure soutenu par une gestion foncire opaque et chaotique, le transport rendu difficile par les congestions et le manque dinfrastructure, laccs lducation perturb par larrive de nouveaux lves et les rseaux deau et dassainissement tant dlabrs quAntananarivo est perue comme une des villes les plus sales du monde.4 Plus grave encore, les villes sont peu quipes pour rpondre ces multiples dfis. 7. Dabord, la rpartition institutionnelle des responsabilits est si imprcise que personne ne prend en charge la mise en uvre dune vritable politique de proximit. Les pouvoirs locaux nagissent que face lurgence ou quand le pouvoir central nest plus capable de jouer son rle. En outre, mme lorsquelles voudraient agir, les municipalits nont ni ressources financires, ni ressources humaines. Le budget annuel de la ville dAntananarivo (4 US$ par habitant) est 7 fois moindre que celui de Dakar et le budget dinvestissement de Toliara (la cinquime ville du pays) nest que de 7 000 US$ par an !

Pour que lurbanisation ne se transforme pas en une occasion manque


8. Pour que lurbanisation ne se transforme pas en une nouvelle occasion manque pour Madagascar, cette tude a analys un certain nombre dfis que rencontrent aujourdhui les villes malgaches. Ces dfis sont loin dtre exhaustifs, et ne couvrent pas toutes les villes malgaches. Ils sont cependant suffisamment illustratifs en portant lattention sur la cration dentreprises et demplois, le dveloppement foncier, le transport, leau et lassainissement, et lducation. Lanalyse montre que les obstacles sont nombreux, les carences normes, inscrites dans un dveloppement historique ingal, et vont saccentuer en raison de la pression dmographique qui va encore plus peser sur les zones urbaines du pays dans un proche avenir. A titre dillustration, le nombre dlves dans les grands centres urbains de Madagascar est prvu augmenter de 55% entre 2008 et 2020, ce qui supposerait le recrutement de plus de 10 000 enseignants et la construction denviron 2 640 salles de classe supplmentaires, juste pour conserver les niveaux daccueil actuel ! Des projections similaires pourraient tre fournies pour les transports, leau et lassainissement dont les retards en infrastructures ne vont pas manquer de saccrotre. 9. Pour rpondre lurgence et baucher un premier sens des priorits, cette tude propose une srie de recommandations qui : (i) sont organises autour de trois axes transversaux, (ii) militent pour un renforcement du cadre institutionnel autour des communes et (iii) argumente pour la mise en place dune vritable politique de mobilisation de revenus. Ces trois dimensions sont rsumes ci-dessous.

Mercer Human Resource Consulting 2007 Health and Sanitation Rankings.

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10. La mise en place dune politique de la ville devrait sappuyer sur trois axes : (i) promouvoir une croissance acclre en exploitant les effets dagglomrations au sein des centres urbains, (ii) partager les gains de la croissance pour quune amlioration gnralise des conditions de vie mne une croissance auto-entretenue et au support continu en faveur des rformes, et (iii) protger les exclus par une politique de protection sociale. Lorganisation des recommandations autour de ces trois axes cherche montrer que le dveloppement harmonieux des villes ncessite la combinaison de croissance, de partage et de protection sociale. La croissance est indispensable pour crer des emplois et crer une dynamique positive, le partage ncessaire pour renforcer la demande et loffre globale et linclusion du plus grand nombre de mnages dans le processus, et la protection sociale obligatoire pour protger les plus vulnrables, notamment les jeunes qui composent la majorit de la population malgache. La synthse de toutes les actions qui composent ces trois axes peut tre trouve dans le texte principal (tableau 19). Axe 1 : La promotion des emplois et du secteur priv 11. La croissance urbaine reprsente avant tout une opportunit conomique. Dj lappareil de production national, lexception des mines, du tourisme et du secteur primaire, est concentr autour des villes, ce qui signifie quune amlioration de lefficience urbaine aurait tout de suite des implications majeures sur le PIB national. A titre dexemple, un gain de 10 % des rendements conomiques au sein des centres urbains permettrait dengendrer une hausse de 7% du PIB. Le mme effet dentranement ne serait pas aussi visible en matire demploi car 2/3 de la force de travail est encore localise dans les campagnes mais, dans une approche dynamique, les villes restent le meilleur vhicule pour crer et diversifier les emplois et ainsi absorber les 300-500 000 jeunes qui dbouchent chaque anne sur le march du travail. 12. Une combinaison de cinq actions prioritaires est propose pour encourager la croissance conomique, travers la cration dentreprises et demplois qui est indispensable pour gnrer et encourager les effets dagglomration qui demeurent limits dans les mtropoles malgaches. Avant de passer en revue ces actions, il est utile dinsister sur la ncessit dadopter une approche intgre car, comme lillustre le paradoxe du sousdveloppement de lentrepreneuriat priv Toamasina, il ne suffit pas doffrir un ou deux atouts si dautres barrires subsistent. Cette dernire ville offre la connectivit avec des routes et le plus grand port du pays, mais souffre de dficits en matire de gestion foncire et de capital humain qui nuisent au dveloppement de ses entreprises. 13. Actions 1 et 2 : La promotion du secteur priv commence par une double action qui devrait cibler les entrepreneurs, notamment ceux la tte de petites et moyennes entreprises qui sont non seulement majoritaires dans le paysage conomique malgache mais qui sont aussi les plus exposs aux obstacles qui empchent leur essor. Action 1 : Rationaliser les procdures administratives que les entreprises doivent effectuer tant au moment de leur cration que de leurs oprations. Ces procdures doivent tre simplifies et (certaines) dlocalises pour entretenir une politique de
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proximit avec les entreprises et les administrations. Cette dlocalisation peut alimenter la concurrence entre les centres urbains ainsi que celle entre les administrations locales (y compris dconcentres) qui se mettront alors davantage au service du service priv (et non plus linverse). Action 2 : Amliorer laccs au crdit ; la formation professionnelle et linformation dont souffrent surtout les PME qui cherchent stendre. Ces carences, identifies dans la littrature conomique, sont visibles Madagascar et peuvent tre en partie corriges par la mise en place de partenariats avec le secteur priv, qui chercheront repartir tant les cots que les bnfices des ces programmes, y compris avec les autorits locales qui ne doivent pas rester passives. Les exemples (de russites et dchecs) au niveau international devraient inspirer les dcideurs politiques malgaches, comme cela est dtaill dans le texte principal de cette tude.

14. Parce que le dveloppement de zones franches ou industrielles peut servir faciliter les dmarches administratives (souvent en les minimisant) et mieux rpondre aux carences sur le march du crdit, de la formation professionnelle et de linformation, il est suggr de les prserver, voire mme de les tendre, dans les villes malgaches. Leur succs ne repose pas tant sur leurs avantages fiscaux mais sur les effets dagglomration qui leur permettront de gnrer des conomies dchelles et ainsi faciliter laccs aux diffrents marchs. Ces dernires ont t utiles dans le secteur du textile (avec plus de 200 entreprises au dbut des annes 2000) et pourraient appuyer lessor de secteurs prometteurs tels que les nouvelles technologies (centres dappel) et les industries basse technologie (assemblage). 15. Action 3 : Trouver un emploi suppose quon soit productif pour motiver une entreprise vous embaucher ou pour crer sa propre entreprise, mme petite, qui peut survivre dans la dure. Or, pour tre productif, il faut tre duqu. Laccent doit tre mis sur le besoin daccroitre lemployabilit des tudiants en mettant le systme post-primaire en adquation avec les besoins du march du travail. Autrement dit, lobjectif est daugmenter la rentabilit de linvestissement en capital humain que doivent faire les familles ce qui passe par (i) une rvision du curriculum national denseignement ; (ii) la promotion de stratgies dapprentissage ; (iii) la formation et la gestion amliore des enseignants ; (iv) lintroduction dun systme de suivi et dvaluation tant des enseignants que des rsultats des lves et (v) une comptition accrue entre les tablissements. Laugmentation de la rentabilit devrait aider garder les enfants dans le systme scolaire (le flau urbain ) puisque seuls 3 tudiants sur 100 atteignent le niveau denseignement postsecondaire. Parce que ces rformes cotent chres, la complmentarit avec le secteur priv doit tre recherche. Elle existe dj mais devrait tre optimise par la rvision des programmes de subventions existants qui devraient davantage chercher promouvoir la qualit de lenseignement par une diffusion de linformation et lintroduction dun vritable systme daccrditation transparent. Enfin, il y a urgence de renforcer la formation professionnelle (le parent pauvre) dont les effectifs sont 10 fois moindres que ceux des collges et des lyces alors quelle devrait constituer le dbouch privilgi pour les jeunes qui transitent vers le march de lemploi. La formation continue

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devrait tre encourage par des partenariats, en suivant lexemple de plusieurs initiatives, y compris en Afrique. 16. Action 4 : Le dveloppement du secteur priv en milieu urbain se heurte souvent la difficult didentifier et de scuriser un terrain amnag. Pour beaucoup dentreprises, il ne sagit pas dacqurir un terrain mais den possder les droits lgaux dusage sur une longue priode de manire rentabiliser leur investissement sur le long-terme. Or, le march immobilier, en particulier Antananarivo, est non seulement quasi-sclros mais aussi incapable de fournir des garanties juridiques aux entreprises. Les titres fonciers nexistent pas toujours et ne sont pas mis jour quand ils existent. Souvent, les terrains sont squattriss, ce qui empche leur usage par leurs propritaires. LEtat plutt que dtre le facilitateur de ce march en procurant des informations et en faisant respecter la rglementation joue souvent un rle contraire : ses propres oprations immobilires sont le plus souvent opaques, son application de la rglementation alatoire, et il existe un manque de coordination entre les autorits centrales, communales et celles de quartiers comme lillustre lexistence des petits papiers . Ces derniers sont des documents qui procurent une certaine reconnaissance juridique leurs possesseurs par les chefs de quartiers, mais aucune par les autres autorits. LEtat doit se repositionner sur le march foncier en adoptant quatre mesures : (i) il doit devenir le collecteur et le pourvoyeur dinformations sur le march foncier et les oprations prives pour augmenter la fluidit de ce march ; (ii) il doit instaurer une politique de transparence (y compris sur les prix) en ce qui concerne ses propres oprations car la cession du domaine publique reste un des moyens privilgis pour favoriser les politiciens ou ceux proches deux ; (iii) il faut amliorer la gestion du patrimoine de lEtat qui reste sous-exploite comme par exemple les 24 hectares autour de la gare dAntananarivo et de nombreuses parcelles autour des ministres et dentreprises dEtat ; et (iv) il se doit de simplifier et dappliquer la fiscalit foncire notamment sur les espaces fonciers qui ne sont pas exploits par leurs propritaires de manire les motiver les rentabiliser ou les vendre. En parallle, il est propos de simplifier les dmarches tant dacquisition que de ventes, en cherchant les dcentraliser, tout en renforant la comptence et les moyens des services concerns. 17. Action 5 : Le dveloppement des entreprises est fortement li la mobilit des biens et des personnes tant pour leur propre efficience interne que pour lallocation optimale de ces marchs. Parce que les centres urbains rapprochent les distances et offrent une densit de rseaux de transports plus leve que la moyenne nationale, ils deviennent automatiquement des lieux privilgis pour les entrepreneurs. La rpartition gographique des entreprises Madagascar nchappe pas cette rgle ; elles sont localises pour la plupart dans le corridor Antsirabe-Antananarivo-Toamasina. Les recommandations sont de deux types. Dabord, il sagit de continuer amliorer la mobilit entre les villes, notamment sur le corridor AntsirabeAntananarivo-Toamasina ; ensuite, il faut rduire les effets de congestion que ne manquent pas de crer la concentration dmographique et conomique. Les recommandations ne sont pas dtailles car elles sont en fait alignes sur une des actions prioritaires inclues dans laxe 2 discut ci-dessous.

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Axe 2 : Le partage des gains qui doit mener une croissance auto-entretenue et quilibre 18. Encourager la croissance conomique nest pas une fin en soi. Elle est indispensable mais elle ne mne pas automatiquement une amlioration des conditions de vie de la majorit des mnages qui est somme toute lobjectif ultime du dveloppement conomique. Cest pourquoi la croissance doit tre partage pour gnrer les effets croiss et multiplicateurs qui peuvent stimuler la croissance travers une augmentation du pouvoir dachat des mnages qui son tour entraine une augmentation de leur demande et de leur capacit investir tant en capital physique quhumain. Ce cercle vertueux est aussi ncessaire pour minimiser les tensions sociales qui ne manquent pas dapparaitre lorsque les ingalits deviennent trop grandes. Ce dernier dfi est particulirement important car les carts de richesse sont davantage visibles dans les villes que dans les campagnes. 19. Action 6 : Pour la majorit des malgaches, y compris ceux qui vivent en ville, leur unique richesse est constitue de leur possession foncire. Les mnages sont pauvres, voire trs pauvres, mais sont le plus souvent propritaires des murs de leurs maisons, ce qui leur permet de cultiver leur jardin et de conserver une certaine indpendance alimentaire.5 Leurs conditions de logement restent cependant prcaires, proches de la survie, et linstabilit juridique associe leurs droits de proprit ne leur permet pas de capitaliser sur leur actif immobilier. En effet, leurs droits de proprits sont prcaires, reconnus uniquement par les petits papiers dlivrs par les chefs de quartiers, susceptibles dtre remis en cause tout moment. En labsence de vritable reconnaissance lgale, ces mnages ne peuvent pas recourir au systme bancaire (car leur proprit nest pas reconnue) et ainsi ne peuvent pas compter sur ce levier du dveloppement conomique popularis par H. de Soto.6 Cette incertitude juridique autour des droits de proprit fonciers doit tre brise. Dabord par un rapprochement des procdures semi-officielles et officielles ; ensuite par une simplification des ces dernires. En parallle, il est galement suggr que lEtat mette en place une politique de logement social, longtemps mise de cot au profit de dveloppements immobiliers plus rentables car plus luxueux. 20. Action 7 : Contrairement aux autres services comme lducation ou llectricit, laccs leau et lassainissement est avant tout un mal urbain. De moins en moins de mnages ont accs de leau potable en ville et la gestion des dchets tant solides que liquides devient quasi-impossible dans une grande agglomration ce qui aggrave les conditions de vie des mnages urbains et nuit leur productivit. Le besoin dagir repose sur la mobilisation des acteurs qui ont aujourdhui un sens diffus de leurs responsabilits. Si lentreprise publique JIRAMA est le prestataire de services, elle doit voluer dans un cadre lgal et institutionnel complexe et incomplet. En outre, les moyens financiers et humains de ces deux secteurs sont
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Selon la dernire enqute des mnages, prs de 85% des mnages dclarent possder leur logement et prs de la moiti des mnages urbains cultivent encore du riz. 6 H. de Soto, The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else. Basic Books, 2000.

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drisoires en fonction des besoins, y compris pour lentretien de linfrastructure actuelle. Il faut donc remobiliser durgence les acteurs en trouvant les moyens et en dterminant les comptences, ce qui suppose une certaine dcentralisation. Plus de financement est indispensable, mais il faut aussi sassurer que celui-ci est utilis (les taux dexcution budgtaire sont trs bas dans ces secteurs) et bon escient. Parce que les fonds publics seront certainement insuffisants, il faudra davantage impliquer les acteurs privs (par les partenariats) et les communauts/usagers. Lexprience internationale, dcrite dans le texte principal, a montr que ces initiatives fonctionnent et devraient tre encourages Madagascar. Si les actions du ct de loffre sont indispensables, il ne faut pas ngliger les changements de comportements que la proximit en ville impose aux mnages en matire de consommation deau et de pratiques dhygines. 21. Action 8 : Offrir des opportunits passe par une ducation de qualit accessible tous. Or, aujourdhui, le taux dabandon scolaire reste un des problmes majeurs dans les villes malgaches, notamment partir du cycle post-primaire. Ce dfi risque mme daugmenter car la pression dmographique va se traduire par larrive de nombreux lves supplmentaires au cours de ces prochaines annes, testant encore plus la rsistance du systme scolaire. Pour y rpondre, plusieurs actions simultanes devront tre entreprises, commencer par maintenir et, si possible amliorer, la capacit daccueil du systme scolaire en construisant davantage dcoles et en formant plus denseignants (surtout quun grand nombre dentre eux sont prvus partir la retraite dici 2015). Le secteur priv, par des partenariats judicieux, devra jouer un rle important dans cette rponse. Pour diminuer les taux dabandon, il faudra aussi allger la contrainte financire qui pse sur les familles les plus dmunies car aller lcole cote cher (les cots directs sont relativement levs partir du post primaire et les cots dopportunit ne sont pas ngligeables pour un adolescent qui peut dj exercer un mtier ). Il existe en effet une forte corrlation inverse entre les taux dabandon et le revenu des mnages. Laide financire devient si importante, quil convient de cibler avec attention les familles les plus ncessiteuses, en utilisant un systme de vouchers qui laissera en plus aux familles le choix de ltablissement scolaire. 22. Action 9 : Connecter les gens se trouve au centre du partage conomique. Si les oprateurs conomiques et les mnages ne peuvent pas interagir, ou seulement travers des cots exorbitants, le risque est quun grand nombre dentre eux se retrouvent en marge des processus de production et de distribution. Ce risque existe Madagascar, mme si les villes sont mieux connectes que les campagnes, car de nombreux centres urbains se trouvent encore isols et il devient de plus en plus difficile de se dplacer au sein de lagglomration dAntananarivo. Les actions entreprendre visent donc accroitre la connectivit de certains centres urbains (comme Fort Dauphin) et de rduire les risques de congestion qui sont surtout apparents dans et autour de lagglomration de la capitale. Les progrs vont surtout se mesurer en matire dinfrastructure de transport, avec un accent particulier sur lentretien. Cet effort ne passe pas forcment par des grands travaux mais des amnagements judicieux autours des points/carrefours nvralgiques. En outre, il faut reconnatre que les transports collectifs fonctionnent relativement bien dans les centres urbains, peut-tre parce que la majorit de la population se dplace encore pied, et cela sans intervention ou subvention de lEtat.
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Toutefois, il sagit danticiper lavenir et de limiter les risques de congestion en (i) renforant les rgles de scurit qui mettent en danger les passagers ainsi que les autres conducteurs ; et (ii) organisant les transports publics sur et entre les lignes car la coordination actuelle est chaotique. Une voie suivre, initie avec le projet-pilote sur la ligne de taxi-be 119 appuy par la Rgion de lIle de France, est de substituer une partie de la flotte actuelle compose de vhicules trop petits par des plus grands qui augmenterait la fluidit du trafic. Cette substitution saccompagnerait par la mise en place darrts des endroits fixes qui gneraient le moins possible lensemble de la circulation. Axe 3 : Mobiliser un rseau de protection sociale pour les plus dmunis 23. Les deux premiers axes du plan dactions cherchent promouvoir une croissance conomique tout en y incluant le plus grand nombre doprateurs et de mnages possibles. Cette ambition justifie laccent donn la cration et lexpansion des PME, la gnration demplois, lopportunit des chances par lducation et lamlioration des conditions de vie par laccs au logement et la provision adquate de services de base tels que leau et la gestion des dchets. Or, malgr tous ces efforts, certains groupes dfavoriss risquent de rester lcart 24. des mcanismes traditionnels de croissance conomique et de solidarit. Lexclusion urbaine est dj une ralit, concernant au moins 500 000 personnes, sans compter quune frange nonmarginale reste vulnrable tout moment en raison de leur prcarit quasi-chronique. Cette exclusion est dautant plus prononce car, part la famille et parfois les voisins, il nexiste pratiquement pas de soutien collectif et organis pour les mnages urbains, ce qui empche la diversification des risques et lmergence dconomies dchelle deux caractristiques essentielles pour la russite de nimporte quels mcanismes dassurance sociale. 25. Ce troisime axe repose sur trois actions complmentaires : Action 10 : redonner lespoir ceux qui sont exclus par la promotion de lcoute et du dialogue, notamment par laccs lducation et lEtat civil. Action 11 : encourager le soutien organis par des mcanismes simples et collectifs, en mettant laccent sur la gnration de revenus comme les programmes de travaux haute intensit de main duvre et dappui lauto-emploi ainsi que lexprimentation de programmes de transferts dargents aux bnficiaires suivants des conditions prtablies Action 12 : Favoriser les initiatives qui manent des groupes vulnrables eux-mmes, en soutenant leurs efforts de mutualisation.

26. Ces trois actions visent donner une existence administrative aux plus dmunis, car ils sont souvent invisibles, tout en leur procurant un moyen de subsistance par la formation (simple) et le travail et, enfin, en les aidant se mobiliser et sorganiser car il ne faut pas seulement aider les pauvres mais les encourager saider eux-mmes. Le ciblage de cet appui est important et les groupes les plus dfavoriss sont ceux qui rencontrent au moins une des
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caractristiques suivantes ; (i) labsence de logement fixe, (ii) jeune (moins de 15 ans) et (iii) arriv en ville depuis moins de 5 ans.

Comment donner un sens des priorits ?


27. Ces trois axes constituent lbauche dun plan dactions qui vise promouvoir une politique de la ville gnrale et transversale. Cette politique se doit dtre ambitieuse car les besoins sont nombreux ; et interdpendante car les rsultats sont intimement lis. Lessor des entreprises repose sur lamlioration de la mobilit et de laccs au terrain, qui exigent leur tour des efforts en termes damnagement de lespace et daccs aux infrastructures de base. De la mme manire, la scolarisation des lves sera amliore si leurs transports sont facilits et si leur sant est moins affecte par les carences en matire de consommation deau potable et dassainissement.7 28. A la lecture des actions proposes, le dcideur politique aurait certainement aim percevoir un premier sens des priorits. Malheureusement, il nexiste pas de rponse facile ; en premier lieu parce que les besoins, les ressources et les capacits varient suivant les villes du pays. Cest ainsi que lassainissement est certainement une priorit dans la capitale, elle lest moins intensment Toliara ou dans les autres villes secondaires. Par contre, laccs aux marchs fait cruellement dfaut dans des villes moyennes alors quil est relativement acceptable pour lagglomration dAntananarivo. Les actions proposes autour des trois axes prcits doivent donc tre interprtes comme un menu qui met en vidence les principales mesures qui devraient tre prises dans une politique de la ville Madagascar, mais pas forcment comme une liste rigide qui devrait tre mise en place uniformment dans tous les centres urbains. 29. Pour la mise en action, le dcideur politique malgache devra toutefois russir dcanter ce quil doit faire, en fonction de ce quil peut faire et des rsultats quil escompte obtenir. Pour cela ses choix devraient reposer sur des critres prcis dont certains ont t identifis grce lexprience internationale. Premirement, il est gnralement admis quil faut concentrer laction sur les mesures qui ont le plus de chances de parvenir des rsultats tangibles et rapides afin de crer une dynamique en faveur des rformes. Deuximement, il est conseill de chercher des mesures qui sont susceptibles dengendrer des bnfices doubles ( une pierre, deux coups ) de manire maximiser leurs gains par rapport leurs cots. Troisimement, les actions prennes doivent tre favorises, car le dveloppement sinscrit dans la dure et les rsultats doivent survivre la fin dun financement extrieur ou dun appui ponctuel dune ONG. Enfin, il est important que les mesures soient places sous la tutelle dun responsable bien dfini lavance pour quil sapproprie les mcanismes de suivi et dvaluation (voire de sanctions).

Il est estim que 5 millions de journes de travail sont perdues par an cause des maladies lies au manque daccs leau potable et lassainissement.

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30. Lapplication de ces quatre critres, non-exhaustifs, peut guider certains choix, comme lillustrent les quelques exemples ci-dessous. La finalisation du cadre lgal autour des partenariats public-priv dans le domaine de leau et de lassainissement ne devrait pas rencontrer de forte opposition alors que larrive de producteurs et distributeurs privs pourrait augmenter loffre de ce secteur en milieu urbain, rpondant ainsi aux attentes des usagers et en crant de nouveaux postes de travail. Lentretien des routes ou des petites infrastructures de base pourraient en partie se faire en collaboration avec les communauts locales, qui en contre partie pourraient recevoir des vouchers pour le financement des tudes et/ou le transport scolaire. Il nen reste pas moins que les actions proposes ne cherchent ni fixer un ordre rigide de priorits, ni quantifier les cots associs aux mesures proposes. Ces oublis sont volontaires afin de motiver lappropriation des rformes proposes en laissant aux autorits le soin de prendre ces dcisions (mme si elles devront tres prises en concertation avec les autres acteurs) et de laisser une place lexprimentation dans un contexte marqu par une forte volatilit.

Le besoin dorganiser laction


31. Si la russite dune politique de la ville requiert lidentification dun certain nombre dactions prioritaires, il faut encore dterminer qui sera responsable de coordonner les actions qui doivent toutes converger pour aboutir une politique cohrente de la ville. Lexprience internationale rappelle que la participation et lengagement de tous les acteurs sont importants, mais que les communes doivent devenir le pilier dune politique de proximit au sein des agglomrations urbaines malgaches. Dabord, elles doivent prendre la responsabilit dorganiser lespace, leur espace, travers le dveloppement et ladoption dun plan durbanisme. Ensuite, les villes, presque partout, sont pourvoyeurs de services (ducation, eau, etc.,) et gestionnaires des rgles (pour le foncier, la justice, lordre administratif, la scurit, etc.), seules ou en collaboration avec lautorit centrale. Or, aujourdhui Madagascar, les communes ne jouent pas ce double rle si bien que les usagers/citoyens attendent peu de leurs lus communaux et que ces derniers ne sont finalement gure redevables de leurs actions par rapport leurs constituants. 32. Cette tude propose de renforcer le rle des communes urbaines Madagascar par : (i) la clarification des relations institutionnelles entre les diffrents niveaux dadministration ; (ii) le renforcement des capacits budgtaires des communes ; (iii) lamlioration de la gouvernance financire des autorits locales ; et (iv) lappui aux ressources humaines de leurs administrations. (Le dtail de ces recommandations peut tre trouv dans le tableau 18 du texte principal). La premire dimension est importante car si les excutifs locaux veulent jouer le rle qui doit tre le leur sur le territoire dont ils sont les lus, il faut dfinir clairement la place quils doivent occuper dans le processus de dcentralisation et les relations quils doivent entretenir avec les autres collectivits dcentralises (rgions et provinces) et les services de lEtat centraux et dconcentrs. Aujourdhui, ces relations sont complexes, mal dfinies et empreintes de mfiance. Par exemple, le rle des Provinces et des rgions reste imprcis et le rseau dconcentr de ladministration centrale incomplet si bien que ses interactions avec les autorits locales sont plus duplicatives que complmentaires. En plus, lautorit des communes
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sur leur territoire nest pas assise car les chefs de quartiers sont choisis par le pouvoir central et non pas le maire. Enfin, la coopration intercommunale (essentielle dans les agglomrations) est dlaisse en raison des carences dans le cadre lgal et le manque dincitations pour les autorits locales y participer. 33. Le processus de dcentralisation nest pas une fin en soi ; sa justification est de permettre la mise en place dune vritable politique de proximit, qui prend en compte les besoins mais aussi les ressources financires et humaines de chaque collectivit locale. Cest pourquoi, au lieu de sen remettre pour cela des textes gnraux et impratifs, mieux vaut sans doute, partir dune liste de comptences transfrables, dvelopper une politique de contractualisation offrant aux communes la possibilit de choisir celles des comptences quelles se sentent en mesure dexercer en fonction de leur dveloppement et pour lesquelles des ressources leur seraient alloues par lEtat central. Ce dernier doit accompagner les communes ; dabord, par des transferts de connaissances qui seraient facilits par ltablissement dun statut de fonctionnaire territorial ; ensuite, par des mesures visant aider les communes amliorer leur gouvernance et leur gestion des finances publiques notamment en conditionnant loctroi de subventions au respect dune stricte orthodoxie budgtaire. 34. Les autorits municipales ne devront pas se borner fournir des services ou raliser des investissements, mais ils leur incombent galement de devenir les accoucheurs et les facilitateurs des initiatives extrieures et prives, collectives et individuelles. Ces dernires sont amenes jouer un rle primordial dans nombre de secteurs urbains essentiels au bien tre des citoyens. Lexprimentation sera ncessaire de manire tenir compte de lvolution des besoins, des capacits et des rsultats au sein de chaque commune. Toutefois, prudence ne signifie pas immobilisme et les carences du systme actuel ainsi que la hauteur du dfi urbain indiquent que laction est indispensable.

et de mobiliser des ressources financires


35. La mise en uvre dune politique de la ville va coter de largent, quil faudra trouver, justifiant encore plus le besoin dimpliquer le maximum dacteurs. Par son rle central, la commune doit prendre linitiative de mener une politique de gnration de revenus, quelle a fortement nglig jusqu aujourdhui. Les options existent, notamment de mieux rentabiliser les impts et redevances dont elle a la responsabilit, en premier lieu la fiscalit foncire dont le potentiel pourrait se multiplier amplement (par exemple lassiette fiscale est sous-estime par un ordre de grandeur de 2-3 dans la Commune Urbaine dAntananarivo), mais aussi les redevances sur les activits commerciales (marchs, etc.). Mme sil est difficile de rpertorier le patrimoine immobilier de lEtat (y compris celui des communes), celui-ci nest pas ngligeable en milieu urbain et des ventes ou locations, dans un respect des rgles de transparence, possdent le potentiel de gnrer des revenus non ngligeables pour le financement dinfrastructure dans les villes. 36. En parallle aux efforts de la commune, lEtat central doit accompagner le financement de la politique de la ville par des transferts, en distinguant les communes selon
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leurs statuts. Le Ministre de lIntrieur a bien adopt une classification des communes en diffrenciant celles qui sont urbaines (de 1re et 2me catgories) et rurales, mais elle est ancienne et ne correspond plus la ralit. La politique de transfert doit reposer sur des rgles dallocation simples de manire assurer une transparence. Elle peut aussi en partie sappuyer, comme cela est recommand ci-dessus, sur une politique de contractualisation entre lEtat central et la commune qui serait adapt en fonction des rsultats de la commune (de manire fournir des incitations) et pourrait sinscrire dans le cadre dun fonds qui instaurerait un degr de comptition entre les communes et rcompenserait ainsi les meilleures dentre elles. 37. LEtat central doit contribuer au dveloppement des villes par sa politique dinvestissement, dont les priorits restent pourtant difficiles cerner. Il nexiste pas de classification (vidente) des projets dinvestissements selon leur localisation gographique, ne permettant pas de discerner leur distribution entre le milieu rural et urbain, et entre les villes du pays. Cette lacune trouve son origine dans les dficits en termes de prparation et de planification du Programme dInvestissement Public (PIP), qui rpond plus lurgence et aux disponibilits de financement en provenance de lextrieur, et dans lexcution trop centralise des projets. En effet, 2/3 du PIP est financ traditionnellement par des fonds extrieurs qui, semblent-ils, ont nglig lespace urbain au cours de la dernire dcennie.8 38. La liaison est vidente pour argumenter que les partenaires extrieurs devraient jouer un rle croissant dans le financement dune politique de la ville Madagascar. Cela concerne surtout les bailleurs traditionnels car dautres partenaires sont dj prsents sur le terrain, comme le jumelage avec des rgions ou des villes et les ONG. Leur action devrait cependant tre mieux coordonne ( la fois verticalement avec le pouvoir central et horizontalement entre plusieurs communes qui cohabitent sur un espace urbain commun) et incorpore dans les budgets des communes pour une meilleure appropriation par les lus locaux. 39. Au-del du secteur public, les autres agents offrent des sources potentielles de financement non-ngligeables, qui ont dj commenc apparatre dans certains secteurs. Les partenariats avec le secteur priv devront se renforcer afin de subvenir aux besoins dinvestissements et dentretien de linfrastructure physique (eau, assainissement, routes) ainsi que pour rpondre la pression dmographique sur lenseignement (surtout post primaire et professionnel). Enfin, la socit civile (les ONG, les glises, les associations, etc.) doit se mobiliser pour se prendre en main par leurs propres initiatives et pour que les comportements des usagers sadaptent aux exigences de la vie urbaine et que les politiciens deviennent plus redevables par rapport leurs engagements.

Voire Carole Guilloux, op.cit.

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INTRODUCTION
1. Pourquoi sintresser lurbanisation de Madagascar ? La majorit de la population malgache vit encore dans des zones rurales de faible densit, et reste principalement occupe des activits agricoles et dlevage. De ltranger aussi, le pays est avant tout connu pour ses espaces verts, ses forts, ses plages et ses ressources naturelles. Cette perception explique lattention privilgie donne traditionnellement au dveloppement rural par le Gouvernement et ses partenaires techniques et financiers au cours de cette dernire dcennie. 2. Pourtant, lurbanisation du pays est en cours, sacclrant depuis 2005, avec plus de 200 000 habitants supplmentaires qui sinstallent dans les villes chaque anne. Aujourdhui, lagglomration dAntananarivo compte presque 3 millions dhabitants et fait dj partie des 160 plus grandes villes de la plante. La richesse du pays est aussi urbaine : 2/3 du PIB national y est gnr et toutes les grandes entreprises (sauf minires) y sont localises. Enfin, les crises politiques sont des phnomnes urbains comme le rappellent les pisodes de 1972, 1991, 2002 et 2009-10. Ce triple constat dmographique, conomique, et politique-- nest pas original Madagascar car il se retrouve non seulement dans presque tous les pays du monde mais il est aussi amen samplifier dans les annes venir. 3. Pour mieux comprendre le dfi urbain Madagascar, cette tude cherche rpondre aux sries de questions suivantes : Comment la population malgache est rpartie entre les zones rurales et urbaines ? Quel est le processus durbanisation et la taille des centres urbains ? Pourquoi les villes constituent-elles une attraction conomique pour la majorit de la population ? Est-ce que les mnages gagnent plus dans les villes que dans les campagnes ? Quels sont les risques sociaux et conomiques lis la vie dans les cits malgaches ? Quelles sont les opportunits et les conditions de vie dans les centres urbains Madagascar ? Quelles sont les principales activits conomiques et leur volution au cours du temps ? Est-ce que les mnages travaillent et quel genre demplois ? Est-il facile dacqurir une proprit foncire et de scuriser un logement dcent ? Comment se dplacent les habitants dans les villes et entre les villes ? Peut-on y boire de leau et se laver ? Quel genre dcoles est disponible tant pour les enfants que pour les adolescents des centres urbains ? Quelles sont les comptences des autorits locales dans le dveloppement et la gestion des villes ? Que font les services des mairies ? Comment les communes financent-elles leurs dpenses ? Existe-il un contrle de leurs dpenses budgtaires ? Quelles sont les interactions entre les services dcentraliss et dconcentrs ?

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4. Cette tude est organise en quatre parties. Les trois premires proposent respectivement des rponses aux questions ci-dessus, alors que la dernire dveloppe un plan de rformes en faveur dune politique de la ville Madagascar. Celle-ci fait cruellement dfaut alors que les villes voluent constamment entre deux forces opposes qui imposent un sens des priorits et non pas une simple gestion de lurgence. 5. Lurbanisation correspond en effet un processus volutif o des rseaux sont constitus pour que les villes se transforment en hubs conomiques et culturels.9 Lautre force, ngative, consiste en la pression quexerce la concentration dmographique sur les conditions de vie, notamment en matire de logements et dhygine. Au cours de son volution, chaque ville est confronte ces deux forces. Par exemple, les conditions de vie dans les banlieues parisiennes au dbut du XXme sicle ressemblaient trangement celles que lon retrouve aujourdhui dans certains quartiers dAntananarivo (cf. photo). Pourtant, Paris est devenu un centre conomique et culturel et les conditions de vie sy sont amliores graduellement grce une politique de la ville. Photo : les conditions Paris (1903) et Antananarivo (2010)

6. Cette comparaison entre Antananarivo et Paris, peut-tre brutale et provocatrice, cherche simplement mettre en avant que les villes ne sont pas figes et que les autorits se doivent dagir afin de maintenir ce processus volutif dans la bonne direction. Comme cela a t exprim dans le rcent rapport de lUN-Habitat : Une forte croissance dmographique nest en soi ni une bonne ni une mauvaise chose pour une ville. Lexprience montre qu travers le monde, lurbanisation est alle de pair avec un meilleur panouissement humain, des revenus en hausse et de meilleures conditions de vie. Toutefois, ces avantages nont rien dautomatiques ; ils passent par des politiques publiques bien conues .10 La polarisation et

Les rseaux sont essentiels pour gnrer les changes dides et les conomies dchelles qui sont llment moteur de lmergence conomique pour un conomiste comme Paul Romer. Ce nest pas un hasard que ce dernier a mis laccent sur le dveloppement des villes, pour les changes dides, travers sa rcente initiative : charter cities (www.chartercities.org). 10 UN Habitat, LEtat des villes Africaines, 2010, Gouvernance, ingalit et marchs foncier urbains, 2010 ;

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les antagonismes se sont intensifis dans les villes du fait des attitudes de laisser-faire face une expansion dmographique acclre. 7. Avant de conclure cette introduction, une clarification peut savrer utile afin dviter certains malentendus. Cette tude sur le dfi urbain ne cherche pas argumenter que le dveloppement des villes est plus important que celui du monde rural. Cette confrontation serait non seulement inutile mais strile car un dveloppement harmonieux et maitris impose une coordination entre ces deux espaces. Les villes vont, par exemple, dpendre des gains de productivit du secteur de lagriculture pour garantir leur scurit alimentaire, alors que le dveloppement du secteur priv en milieu urbain sera dcisif pour absorber le nombre important de jeunes qui dbouchent en provenance des campagnes et cela sans vritable perspective de trouver un travail.

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PARTIE I : LE PAYSAGE DEMOGRAPHIQUE ET LURBANISATION DE MADAGASCAR


8. Madagascar est un pays qui surbanise, peut tre moins vite que beaucoup dautres pays africains, certainement avec un lger retard, mais une vitesse qui a tendance sacclrer, notamment au cours des 5 dernires annes. Comprendre le phnomne de lurbanisation devient donc de premire importance pour les dcideurs politiques malgaches. 9. A laide de nouvelles informations statistiques, il sera montr quenviron 1/3 de la population malgache vit aujourdhui dans des agglomrations urbaines, dont prs de la moiti autour de la commune urbaine dAntananarivo. Cette vue densemble sera ensuite complte par une description des conditions de vie des mnages dans les centres urbains, en utilisant les informations de plusieurs enqutes rcentes. Enfin, parce quune frange non-ngligeable de la population urbaine vit en marge des enqutes et des statistiques officielles, nous chercherons apprhender ces groupes qui vivent dans la misre, en nous appuyant sur les expriences de plusieurs associations et organisations non-gouvernementales. Cet effort squentiel permettra de situer lenjeu mais aussi de mettre mal plusieurs 10. ides prconues sur Madagascar. Si ce pays reste avant tout rural, il a tendance surbaniser avec le regroupement de plus en plus rapide de la population autour de petites villes et de lagglomration dAntananarivo, alors que les villes secondaires ne prsentent pas actuellement le mme dynamisme. Les mnages en ville sont en gnral moins pauvres que dans les campagnes mais les ingalits y sont clairement plus prononces. En outre, la misre y est certainement plus prsente car les sources de revenus non-montaires sont moins disponibles (notamment lautoconsommation) et les besoins plus criants, mme si laccs aux services de base y est plus facile. Plus encore que dans le monde rural, lconomie dmographique des villes est deux vitesses : une minorit privilgie qui bnficie de conditions de vie dcentes et une majorit qui senlise dans la pauvret, voir la misre extrme. Cette dualit risque daggraver les tensions politiques qui sont avant tout des phnomnes urbains. 11. Cette premire partie cherche donc offrir une description du paysage dmographique actuel Madagascar en montrant o vivent les gens et dans quelles conditions. Elle doit tre interprte comme un point de dpart pour la suite de lanalyse qui portera lattention sur les dfis et les opportunits conomiques et sociaux auxquels doit faire face Madagascar dans un contexte durbanisation croissante.

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Chapitre 1 : Lurbanisation de Madagascar est en route11


12. La dimension spatiale est un lment dcisif de nimporte quelle stratgie de dveloppement. Elle intresse les dcideurs politiques car la rpartition gographique des mnages leur permet didentifier leurs lecteurs et donc dorienter leurs actions sur le territoire. Elle intervient galement dans les choix stratgiques des entreprises car les foyers de population sont pour elles des rservoirs de main duvre et de consommateurs. Enfin, elle est pertinente pour les mnages eux-mmes car leur concentration leur permet de sorganiser et damliorer leur protection sociale ainsi que leur accs des services de base. Bref, la dimension spatiale est la fois le moteur et la consquence de nombreux comportements au sein dun pays et Madagascar nchappe pas cette rgle. 13. Or, aujourdhui, il est difficile de saisir la rpartition gographique de la population malgache et notamment limportance de la population urbaine. Le problme principal provient de labsence de recensement rcent de la population puisque le dernier en date est celui de 1993. Les projections qui sont depuis utilises pchent par leur imprcision car il est pour ainsi dire impossible de prvoir sur une priode aussi longue le comportement des mnages en matire de natalit, de mortalit et de migration. Il serait toutefois rducteur dinterprter cette difficult la seule absence de statistiques fiables et rcentes car les projections actuelles souffrent galement de carences au niveau des dfinitions utilises pour mesurer la population qui est regroupe dans les centres urbains.

La population urbaine atteint 1/3 de la population totale en 2008


14. Il nexiste pas une dfinition unique des centres urbains et les concepts varient suivant les tudes et les intentions. A Madagascar, les villes ont t traditionnellement dfinies selon leur fonction administrative par le Ministre de lIntrieur, donnant naissance la distinction entre communes urbaines et rurales.12 Parce que cette dfinition est limitative, le Schma National de lAmnagement du Territoire utilise une dfinition qui comprend les communes avec plus de 5000 habitants et disposant dinfrastructures damnagement.13 A nouveau, il devient difficile dapprhender les villes de manire dpourvue dambigit car les superficies communales varient normment et il est toujours subjectif de juger de ladquation des infrastructures.

Ce chapitre a t crit sur la base du rapport : Une analyse de la cartographie censitaire et de lenqute des mnages sous la direction de Noro Andriamihaja (Banque mondiale) mene conjointement avec lINSTAT et Zaza Randriamiarana (consultant/Banque mondiale). LUNICEF a conduit une tude sur la migration rural-urbaine (Patterns, features and Impacts of rural-urban migration in Antananarivo, juin 2010). 12 Outre la commune urbaine dAntananarivo (qui comprend les 6 arrondissements), les communes urbaines se classent en deux catgories, (i) 8 communes urbaines de premire catgorie, qui comprennent en plus des cinq chefs lieux de province, Antsirabe I et les deux iles de Nosy Be et de Sainte-Marie, comme communes urbaines statuts particuliers et (ii) 36 communes urbaines de deuxime catgorie. 13 Cette dfinition est reprise par le Code de lurbanisme de 2004.

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15. La littrature conomique rcente a propos une approche simple qui repose sur le concept de densit.14 Plus la population est concentre sur un espace donn, plus il est probable quelle soit regroupe dans une ville.15 En suivant le rcent Rapport du Dveloppement dans le Monde publi par la Banque mondiale en 2009, les seuils de densit de 150, 300 et 500 habitants par km2 sont gnralement retenus car ils correspondent une faible, moyenne et forte concentration de population urbaine. 16. En utilisant cette dfinition de lurbain et sur la base des nouvelles donnes statistiques fournies par les travaux prparatoires au recensement de la population (cf. encadr sur la cartographie censitaire), qui tait prvu prendre place en 2010 (avant les vnements politiques), il peut tre estim quenviron 1/3 de la population malgache, soit presque 7 millions de personnes, vit aujourdhui dans des communes avec une densit gale ou suprieure 150 habitants par km2 (tableau 1). Cette proportion atteint 22% et 19% lorsque les seuils de 300 et 500 habitants par km2 sont utiliss comme points de rfrences. Lannexe 1 fournit des dtails sur la distribution de la population entre les communes, de la population urbaine entre rgions et lvolution historique de la population de certaines communes. Tableau 1. : La population urbaine Madagascar, 2008
Dfinition Seuil de densit >150 hab. /km2 >300 hab./km2 >500 hab./km2 Dfinitions historiques de lurbain Commune urbaines (Ministre de lIntrieur) Communes avec population suprieure 5000 hab. et avec plan dinfrastructure (Schma National dAmnagement)
Source : INSTAT

Population

En % population totale

6 907 801 4 624 029 4 074 898 3 496 042 4 976 290

32,9 22,1 19,4 16,7 22,3

17. Cette nouvelle estimation de la population urbaine Madagascar est plus leve que celle traditionnellement reporte par les sources officielles. A titre dillustration, selon les dfinitions du Ministre de lIntrieur et du Schma National de lAmnagement du Territoire, la population urbaine actuelle se situerait respectivement autour de 16% et 22% de la population totale. La premire dfinition laisse de ct de nombreuses communes rurales, dont la population a explos au cours de ces 15 dernires annes, alors que la deuxime repose sur

Banque mondiale, Rapport sur le Dveloppement dans le Monde 2009, repenser la gographie conomique. Bien entendu, plusieurs critres supplmentaires peuvent venir se rajouter comme la distance, la prsence dinfrastructure structurantes et relies et responsabilits administratives et politiques
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le jugement dlicat de la pertinence du plan des infrastructures damnagement, qui est souvent inadquat et gure conforme la ralit, pour la plupart des communes malgaches.16
La cartographie numrique censitaire La cartographie censitaire est utilise comme un lment prparatoire un recensement de la population. Il sagit de collecter des informations monographiques, dmographiques et conomiques afin de brosser un tat des lieux qui sert de base la conduite du recensement, afin de dcouper le territoire national en zone de dnombrement et de manire ce que celui ci-ci soit reprsentatif du pays. Cet effort a t men par lInstitut Nationale de la Statistique entre 2008 et dbut 2010. Il a permis de collecter des informations rcentes sur leffectif de la population et linfrastructure scolaire et sanitaire au niveau national. Certaines informations sur les infrastructures routires, portuaires, et aroportuaires, les btiments administratives, les marchs et les zones industrielles sont disponibles dans la cartographie censitaire, mais elles ne sont pas exhaustives. Les informations dmographiques proviennent du nombre des mnages et individus enregistrs auprs des fokontany et des mairies. Ces donnes sont donc indicatives mais ne remplacent pas le recensement qui est encore venir. Elles nous semblent cependant plus prcises que celles qui peuvent tre extrapoles partir de lancien recensement de 1993.

Au niveau international, avec 1/3 de sa population localise dans les centres urbains, la 18. Grande Ile est indniablement en train de se transformer et de rejoindre en terme durbanisation la moyenne du continent africain et mme de dpasser les pays bas revenus (tableau 2). Aujourdhui, Madagascar se situe approximativement au niveau de celui report dans des pays comme le Mali et le Mozambique, encore loin du Sngal et de lAfrique du Sud mais largement au-dessus du Burkina Faso et de lOuganda. Ce taux durbanisation reste bien entendu en de de ceux observs dans les pays moyen et haut revenus, tant donn la forte corrlation positive entre population urbaine et niveau de dveloppement, mais ce rythme un malgache sur deux vivra en ville dans moins de 10 ans.

En raison de ces lacunes, nous avons encore procd au comptage des communes qui reportent respectivement plus de 5000 habitant, indpendamment de leurs infrastructures. Les rsultats soulignent que prs de 96% des malgaches vivent dans des communes qui reportent plus de 5000 habitants, dont presque 40% dans celles qui ont plus de 20 000 habitants.

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Tableau 2 : Une comparaison internationale de lurbanisation


Population urbaine (% de la population totale) Madagascar Afrique du sud Burkina Faso Kenya Mali Mozambique Sngal Tanzanie Ouganda Afrique Sub-saharienne Amrique Latine Asie du sud-est Moyen Orient Europe et Asie centrale Bas revenu Moyen revenu Haut revenu 32.9 60.3 19.1 21.3 31.6 36.1 42.1 25.1 12.8 35.9 78.2 43.3 57.1 63.6 28.3 47.6 77.4 Population vivant dans la plus grande agglomration (% de la population urbaine) 39.1 11.7 42.8 37.4 38.1 18.3 52.1 28.3 36.2 25.0 21.8 6.9 23.9 14.4 30.7 12.5 14.2 Taille de la plus grande agglomration (en millions) 2.7 3.4 1.1 3.1 1.5 1.4 2.6 2.9 1.4

Source: World Development Report, sauf pour Madagascar.

Lacclration de lurbanisation au cours du temps


19. Si lurbanisation sintensifie Madagascar, son volution nest gure aise quantifier car il ny a pas eu de suivi systmatique au cours du temps. Il est quand mme possible dextrapoler certaines tendances et de montrer que ce phnomne sacclre et quil est parmi les plus rapides en Afrique. 20. La premire tendance est tablie sur la base de lvolution dmographique des grandes communes urbaines (Antananarivo, Antsirabe, Fianarantsoa, Antsiranana, Toliara et Toamasina). En 1975, leur population totale tait autour de 850 000 habitants, pour atteindre 1,4 millions en 2008 puis 1,9 millions en 2005 et enfin 2,4 millions en 2008. Au rythme actuel de croissance dmographique, ces communes devraient rassembler 5 millions dhabitants en 2015 et plus de 10 millions en 2025 (cf. graphique 1). La croissance dmographique de ces grands centres urbains est parmi les plus rapides du continent africain, environ la mme vitesse quAbuja et Ouagadougou et deux fois plus rapide que Nairobi, Bamako, Maputo ou Dar es Salam.17
17

Cette comparaison se fait sur la base des projections formules par UN Habitat dans son rapport sur lEtat des villes africaines en 2010.

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21. La deuxime tendance, confirmant la premire, est dexaminer lvolution dmographique des 45 communes urbaines qui avaient t dfinies par le Ministre de lIntrieur lors du dernier recensement de la population en 1993. Ces communes reportent un taux de croissance dmographique de 83,8% contre environ 48% pour lensemble du pays entre 1993 et 2008. Parmi les communes urbaines de premire catgorie, 15 ont vu leur population au moins doubl pendant cette priode. En plus, les communes urbaines de seconde catgorie ont grandi, certes un rythme moindre, mais quand mme un taux suprieur 50% entre 1993 et 2008. Graphique 1 : La croissance de la population au sein des grandes communes urbaines au cours du temps, 1975-2025
12

Projections
10 Millions de personnes
18

8 6 4 2 0

22. Enfin, la troisime tendance, plus difficile capter, est la croissance acclre de la population au sein de plusieurs communes rurales, notamment celles qui se trouvent en priphrique de la capitale. Nos estimations montrent que lexplosion dmographique a pris surtout place autour de la commune urbaine dAntananarivo plutt quen son intrieur pour la simple raison que cette dernire est dj en partie sature mme sil existe encore des possibilit de densification car les taux restent relativement faibles par rapport aux centres urbains dautres villes de taille comparable.18 La population au sein de la commune urbaine a augment environ de 30 000 habitants par an entre 1993 et 2008, ce qui est non-ngligeable mais infrieur la croissance dmographique reporte dans les communes avoisinantes qui a explos pendant cette priode. Par exemple, la commune dAmbohidratrimo a vu sa population tripl depuis 1993.

Une des raisons principales se trouve dans labsence de btiments en hauteur qui sont dans le paysage urbain dAntananarivo. Il existe encore un certain nombre de petites exploitations agricoles autour des habitations, notamment des rizires. Enfin, plusieurs zones urbaines restent exposes aux risques dinondations en saison des pluies.

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23. La cause principale de lurbanisation trouve son origine dans lacclration de la migration rurale-urbaine. En effet, les familles urbaines sont en gnral plus petites ce qui, par consquent, laisse penser que leurs taux (nets) de natalit sont plus bas. Autrement dit, la croissance dmographique urbaine peut difficilement sexpliquer de manire endogne la ville. Le nombre de personnes qui migrent en direction des centres urbains Madagascar nest pas connu avec prcision mais deux catgories majeures de migrants peuvent tre mises en exergue :19 Les paysans qui sont la recherche de conditions de vie plus favorables, en particulier des opportunits demplois et un accs facilit aux coles (les tudiants) et aux centres de sant. Nous verrons dans le chapitre 2 que les conditions sont effectivement en moyenne meilleures en ville que dans les campagnes, en particulier pour ceux qui peuvent compter sur un appui familial. Les migrants dont le but est de vendre leur surplus de production agricole dans les centres urbains. Ceux-ci, relativement duqus, deviennent alors des commerants ou des vendeurs de produits agricoles, et restent fortement attachs au monde rural par des liens le plus souvent familiaux et thiques.

24. Les migrations existent aussi lintrieur de la ville puisquenviron 1 mnage sur 5 Antananarivo reporte stre dplac dun district de rsidence lautre sur une priode de 6 mois, notamment en quittant le centre pour des quartiers priphriques o les loyers sont plus modrs.20 25. Lmergence et lessor des centres urbains sont la combinaison de multiples facteurs, y compris le climat, la connectivit, la disponibilit de services publics et la prsence de pouvoirs administratifs et politiques. Pour Madagascar, une analyse conomtrique simple suggre que lattirance pour les villes est associe (i) la prsence dtablissements scolaires ; (ii) de rseaux de communications (internet et tlphone) ; (iii) laccs aux services dlectricit et deau ; et (iv) laccs au crdit.21 Par contre, la prsence de fonctions administratives et politiques ainsi que de services de sant ne semblent pas jouer un rle majeur dans les regroupements dmographiques. 26. Les agglomrations se forment donc dans des zones pourvues dcoles et qui proposent de meilleurs services en termes de connectivit ainsi que dnergie et deau. Le poids de laccs lducation correspond aux attentes exprimes par de nombreux migrants qui placent ce facteur comme essentiel dans leur dcision de se dplacer vers les villes.22 Ces rsultats sont intuitifs et correspondent lexprience internationale. Il faut cependant veiller ne pas dvelopper des interprtations abusives sur la base de ces simples rgressions. Dabord, le sens
19 20

UNICEF, Patterns, Features and Impacts of Rural-urban Migration in Antananarivo, Juin 2010. Source: Mc Ram, mai 2010 21 Les rsultats des rgressions sont disponibles sur demande. 22 Laccs lducation est le motif de migration pour environ 7% des mnages au sein dAntananarivo (source : Mc Ram III, mai 2010).

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de leur causalit nest pas toujours ais discerner car les gens se dplacent vers les villes parce quils ont un accs plus facile aux infrastructures mais celles-ci sont aussi construites pour rpondre la pression dmographique. Ensuite, ce nest pas parce quil y a plus dcoles ou dinfrastructures dans les zones fortes densit de population que la qualit de ces services est uniformment plus leve (ce dernier point sera examin avec plus de dtails dans la deuxime partie de cette tude).

La densit dmographique reste faible sauf Antananarivo


27. De plus en plus de malgaches vivent donc dans les villes, mais ces dernires restent de taille relativement rduite. Si lon utilise les simples rgles statistiques bases sur lexprience internationale ( la loi de Zipf )23, les centres urbains Madagascar sont en gnral moins grands que ne laissent prvoir la population totale du pays et celle de sa plus grande agglomration (cf. graphique). Des villes, comme Antsirabe ou Toamasina, apparaissent entre 2 et 4 fois moins grandes que leur potentiel dmographique. La prochaine section confirmera que la densit reste faible dans les villes du pays. Graphique 2 : Les villes malgaches sont petites par rapport la taille de la population du pays

4.5 4 Rang de la ville (en ln) 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 10 11 12 13 Population de la ville (en ln) Ln Rang Villes Madagascar- observ 14
Antananarivo Antsirabe devrait compter 2 fois plus dhabitants Tamatave devait compter 4 fois plus

La ligne (bleue) avec les losanges reprsente le rapport entre la population observe des villes malgaches et leur rang. La plus grande ville est Antananarivo, suivie par Toamasina. Cette ligne est compare avec la population qui aurait t prdite pour chacune des villes (ligne rouge avec les carrs) suivant la population totale de Madagascar et celle de sa plus grande ville, et selon la distribution qui est observe en moyenne en Afrique.

Source : Calculs propres sur base de Soo (2005)

La loi de Zipf stipule que la distribution des villes suivant leur taille suit une distribution de Pareto, une fois quest dtermine la taille totale de la population. Pour plus de dtails sur cette distribution statistique entre les villes, voire K. Soo, Zipfs Law for Cities: A Cross Country Investigation, CEPR working paper, 2005.

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28. Ce diagnostic doit cependant tre nuanc sur deux plans. Dabord, sil est vrai que les villes malgaches sont moins dveloppes que ne le suggrent les comparaisons internationales, cela se vrifie surtout pour celles de taille moyenne mais pas forcment pour les petites agglomrations (celles de moins de 20 000 habitants). 29. Ensuite, lagglomration urbaine dAntananarivo est dj une des plus grandes dAfrique, pas encore une mgapole, mais concentrant presque la moiti de la population urbaine du pays. Il est estim que plus de 100 000 personnes viennent sy installer chaque anne depuis 2005. En fait, la concentration de la population semble suivre laxe AntananarivoAntsirabe jusqu se prolonger en direction de Fianarantsoa et de Manakara (graphique 3) et une pointe Toamasina. Cette zone concentre environ 2/3 de la population urbaine de Madagascar, soit environ 4,5 millions de personnes, et couvre pratiquement toutes les communes qui reportent une densit suprieure 1 000 habitants par km2. Graphique 3 : La concentration de la population autour de laxe Antsirabe-Antananarivo-Toamasina

Zoom sur quelques villes


30. Jusqu prsent, notre approche est reste gnrale et forcment approximative. Audel des limites de linformation drive de la cartographie censitaire, la dfinition de lespace urbain par le concept de densit moyenne peut, suivant les cas, mener une surestimation ou une sous estimation de la taille du centre urbain. Par exemple, une ville peut staler sur
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plusieurs communes (comme Antananarivo) ou, au contraire, une ville peut passer inaperue sur le territoire dune commune relativement tendue. Cest pour cela que nous avons procd ci-dessous une analyse plus dtaille sur un chantillon de villes malgaches. 31. Antananarivo. La capitale prsente de loin la concentration de population urbaine la plus leve du territoire malgache mais lestimation de sa population actuelle varie suivant la dfinition utilise. En retenant le concept de densit, la population totale de lagglomration atteindrait 2,7 millions pour le seuil de 150 habitants par km2 ou 2,3 millions pour le seuil de 300 habitants par km2, soit respectivement 13 % et 11,5 % de la population totale du pays. Ces densits sont des moyennes et nempchent pas la coexistence de zones (sur)peuples et despaces agricoles au sein de lagglomration. Ces estimations dpassent les chiffres officiels qui se basent sur une dfinition administrative de la ville dAntananarivo, soit uniquement les 6 arrondissements de la commune urbaine qui regroupent environ 1,3 million dhabitants. Photo : Panorama dAntananarivo

Une vue arienne confirme que la concentration urbaine va bien au-del des frontires 32. administratives de la ville ; et que trois ceintures priphriques peuvent tre distingues (graphique 4). La premire , avec un rayon de 5 7 km partir du centre ville, est forte densit variant entre 5 000 et 15 000 habitants au km2 , puis la seconde ceinture avec une densit variant entre 1 000 et 5 000 hab./km2 et finalement une troisime ceinture de densit comprise entre 500 et 1 000 habitants au km2. Dans un proche avenir, la priphrie dAntananarivo pourrait stendre jusqu' Imerintsiatosika et se fusionner avec la commune urbaine dArivonimamo vers le Sud-ouest, vers la commune rurale dAmbalavao au Sud, vers Manjakandriana lEst et vers la commune rurale de Mahitsy au Nord-Est et Ambohimanga Rova au Nord.

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Graphique 4:

33. Toamasina. Cette ville, deuxime du pays par la taille, prsente la caractristique daccueillir le principal port de Madagascar, par lequel transite environ du commerce international du pays. Malgr cette position gographique privilgie, la population totale ne dpasse pas 270 000 habitants, ce qui est largement infrieur aux prvisions bases sur les observations internationales (cf. graphique 4) La population est fortement concentre au centre de la ville, avec des densits allant au-del de 24 000 hab. /km2 mais diminue trs rapidement ds quon atteint la priphrie. Le sous-dveloppement dmographique de la ville est a priori une nigme quil conviendra danalyser la lumire des contraintes qui psent sur le climat des affaires et la qualification de la main duvre (cf. Partie II de cette tude). 34. Antsirabe. Cette ville compte environ 200 000 habitants (soit la troisime du pays). Contrairement Toamasina mais de manire similaire Antananarivo, elle a tendance stendre dans lespace, notamment en direction des communes dAntanimandry, Alakamisy et Belazao. La ceinture autour de la ville reporte une densit entre 2 000 et 7 000 habitants par km2, ce qui suggre quun processus dagglomration est en train de prendre place en priphrie de la ville. Moramanga. Cette ville regroupe environ 40 000 habitants, soit la 18me du pays. Sa 35. population a doubl au cours des 15 dernires annes sans doute grce son positionnement stratgique entre Antananarivo et Toamasina. Toutefois, il nexiste pas vraiment des effets dagglomration importants car sa densit moyenne se situe seulement autour de 900 habitants par km2. Les communes autour de la ville sont relativement vides, avec une densit qui varie entre 20 et 50 hab. /km2.
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Photo : Moramanga : une ville de province

36. Ambanja/Morombe. Ces deux villes ctires reportaient respectivement 37 000 et 17 300 habitants en 2008. La distribution de leur population montre que les taux de densit sont plus levs proximit des ctes, en raison de la prdominance des activits de pche. Les taux de densit sont approximativement de 5 000 hab. /km2 au centre de lagglomration mais ils diminuent rapidement ds quon sapproche de la priphrie.

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Chapitre 2 : La population urbaine est plus prospre mais moins protge24


37. Lurbanisation de Madagascar est en cours, mme si une part majoritaire de la population continue de vivre en zone rurale. Les villes ont tendance grandir rapidement, notamment la capitale, car elles constituent un ple dattraction pour ceux qui vivent dans les campagnes. Ces derniers y recherchent un accs lducation et des opportunits de travail ; bref, une meilleure vie. Cette recherche universelle explique les principaux mouvements de population travers le monde, y compris dans bon nombre de pays africains. 38. Ce chapitre examine si les mnages urbains malgaches sont vraiment plus riches que ceux qui vivent en zone rurale. La rponse est dpourvue dambigit : les premiers gagnent et consomment plus en moyenne. Pourtant elle devra tre nuance car les taux de pauvret restent levs en villes, les ingalits plus flagrantes ainsi que les risques de basculer dans la misre. Ce diagnostic est tabli laide de plusieurs enqutes complmentaires, comme celle des mnages effectue en 200525 et celles conduites par le systme des Nation-Unies dans les agglomrations dAntananarivo et de Toliara depuis la mi-2009.

Est-ce que les mnages urbains sont plus riches ?


39. Les donns de lenqute des mnages enseignent que le revenu salarial moyen dun chef de mnages est fortement corrl son lieu de rsidence. Il est environ le double en milieu urbain que celui observ en zone rurale (tableau 3). Les salaires moyens sont galement suprieurs dans les grandes villes, variant de 1,2 million dAriary par an Antananarivo 817 000 Ariary dans les villes entre 20 000 et 50 000 habitants et 728 000 Ariary en zone rurale. Par contre, les disparits salariales sont plus prononces dans les villes que dans les campagnes puisque le ratio entre les salaires reus par le dcile de mnages les plus riches et les plus pauvres atteint 4 dans les grandes villes contre 3 dans les campagnes. Plus prcisment, on saperoit que les riches dans les grandes villes gagnent presque deux fois plus que les riches en zone rurale, alors que les pauvres reportent un revenu qui nest que de 30% suprieur (ce dernier devrait encore tre ajust par rapport au cot de la vie pour dfinir leur pouvoir dachat). 40. Ces disparits salariales sont encore plus leves lorsque la comparaison se fait par catgorie professionnelle : un cadre suprieur Antananarivo gagne en moyenne 22 millions dAriary par an contre seulement 770 000 Ariary pour un petit exploitant agricole, soit 12 fois plus. En milieu rural, cet cart nest que de 3. A nouveau, le mme constat transparat : les riches sont plus riches en villes (un cadre suprieur gagne en moyenne 10 fois plus
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Ce chapitre a bnfici des travaux de Zaza Randriamiarana sur les rsultats de lenqute des mnages (2005) et de lUnicef qui a mis notre disposition son enqute auprs dun chantillon de mnages dans lagglomration dAntananarivo et de Toliara (rsultats de lenqute McRam III, juillet 2010). Enfin, il repose sur une tude dATDQuart Monde intitule : Le Dfi urbain : quand la misre chasse la pauvret, mai 2010. 25 Les donnes de lenqute des mnages effectue mi-2010 ne sont pas encore disponibles.

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Antananarivo que dans les campagnes) alors que les pauvres reportent approximativement le mme revenu salarial quelque soit leur lieu de rsidence. 41. Il est certain que les diffrences en terme de revenus salariaux sous estiment les carts qui existent rellement entre les catgories de population car les plus riches peuvent compter sur dautres sources comme les gains en capital mobilier et immobiliers. Il est noter que cette rapide description sur les salaires sera complte par une description plus approfondie du march du travail en milieu urbain dans la prochaine partie de cette tude. Tableau 3 : Conditions de vie des mnages selon leur milieu de rsidence
Urbain Grandes Villes (Plus de 50 000)
1/

Villes Moyenne (entre 20 et 50 000)

Rural

Revenu salarial par mnage et par an (milliers dAriary) Moyen 1 194 1 205 817 728 Elev 2 909 3 106 1 928 1 602 Bas 699 757 736 516 Ecart (entre lev et 4.2 4.1 2.6 3.1 bas) 2/ Consommation par mnage et par an (milliers dAriary) Moyen 1 203 1 255 1 140 1 184 Elev 3 190 3 225 3 183 2 704 Bas 548 734 587 602 Ecart (entre lev et 5.8 4.4 5.4 4.5 bas) 3/ Pauvret Ratio de pauvret (%) 52.0 39.4 67.9 73.5 Intensit (%) 19.3 13.4 27.0 28.9 Svrit (%) 9.4 6.0 13.9 14.5 Indice de Gini 0.405 0.392 0.377 0.335 Indice de Theil 0.314 0.285 0.293 0.234 Source : EPM 2005, Nos propres calculs. Note : 1/ Le revenu salarial lev est dfini comme celui dun mnage du dcile le plus riche, alors que le bas est celui du plus pauvre. 2/ Le niveau de consommation lev est celui dun mnage du dcile le plus riche, alors que le bas est celui du dcile le plus pauvre. 3/ Le ratio de pauvret capte la proportion de population vivant au dessus du seuil de pauvret qui est dfini comme 305 300 Ariary par personne et par an. Lintensit de la pauvret est mesure comme lcart moyen entre le revenu des personnes vivant au dessus du seuil de pauvret, alors que la svrit reprsente la somme des carrs des carts ente le revenu et le seuil de pauvret. Les indices de Gini et de Theil mesurent les ingalits en termes de revenus, avec 1 comme distribution la plus ingalitaire des revenus.

42. Une approche complmentaire est de sintresser la consommation qui permet de prendre en compte lautoconsommation et les revenus en nature, qui ne sont pas ngligeables pour les plus pauvres Madagascar. Par contre, elle conduit sous estimer le bien-tre des plus riches qui ne consomment quune partie de leur revenus. Les rsultats renforcent ceux trouvs pour les revenus salariaux dans la mesure o les mnages urbains consomment en moyenne
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davantage que ceux dans les zones rurales, et cette propension est corrle positivement la taille de la ville. Si les diffrences entre catgories de population sont moins leves pour la consommation que pour les revenus salariaux, cela sexplique principalement par la capacit dpargne suprieure de la part des mnages les plus riches. 43. Enfin, les taux de pauvret apparaissent inversement corrls la taille de lagglomration. Plus la concentration dmographique grandit, plus ce taux diminue passant de 73% dans les campagnes , par exemple, 45% Fort Dauphin et mme 33% Antananarivo. 44. Si les mnages urbains gagnent plus, consomment davantage et sont moins pauvres que ceux dans les campagnes, leur fragilit financire demeure puisque 4 mnages sur 10 Antananarivo et Toliara touchent moins de 100 000 Ariary par mois (soit lquivalent de 50 US$). Il ny a quun mnage sur 5 qui dclare gagner plus de 300 000 Ariary par mois (150 US$) (graphique 5). En outre, le revenu de presque la moiti des mnages dpend de leurs ventes ou prestations, ce qui souligne leur vulnrabilit. Graphique 5 :
Graphique : Rpartition des mnages selon le niveau de revenu
50 45,3 45 40 35 30 28 29,6 29,1 36,2 42,2

25 20 1 5 9,7 1 0 5 5 0 NR< 50.000 Ar 50.000 NR < 1 00.000 1 00.000 NR < 300.000 300.000 NR < 500.000 NR 500.000 7,7 8,3 9,4 7,1 1 9,3

1 2

1 1

niveau de revenu Source : E nqute M AM cR Antananarivo, 2010


Mnage dirig par un hom e m Mnage dirig par une fem e m Ensem ble

45. Les taux de pauvret sont moins levs en ville que dans le milieu rural, mais le nombre absolu de pauvres urbains a considrablement augment cause de la pression dmographique. En 2001, il tait estim que 2,4 millions de personnes vivaient au-dessous du seuil de pauvret dans les centres urbains, alors que ce nombre aurait dpass 3,5 millions en 2009. Cette forte augmentation nest pas sans poser des problmes sur les services publics et les conditions de vie dans les villes malgaches, notamment lhabitat et lhygine. 46. Enfin, la pauvret des mnages (sauf pour la dtresse aigue) est en partie un concept relatif qui se mesure par rapport ceux qui les entourent ou par rapport leurs ains. Dans ce contexte, les ingalits sont plus grandes et plus visibles en milieu urbain que dans les campagnes, ce qui accentue la perception de leur pauvret ou de leur insatisfaction. Un
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mnage isol en pleine campagne est moins susceptible dobserver les signes denrichissement de llite que dans un centre urbain en raison de son loignement et de son accs limit aux moyens de communication. Cest pourquoi lorsque les mnages urbains sont interrogs sur la perception de leurs propres conditions de vie, ils ont tendance reporter une image beaucoup plus ngative que celle drive des calculs de pauvret. Environ 2 mnages sur 3 considrent tre en difficult ou devant faire attention, contre uniquement 0,4% qui dclarent vivre aisment.

La vulnrabilit des mnages urbains


47. Lanalyse ci-dessus dcrit les conditions de vie des mnages urbains un moment prcis, soit en 2005 sur la base de la dernire enqute disponible. Linformation est une coupe instantane, utile car elle sert de point de rfrence. Il convient pourtant de la complter par une perspective temporelle afin de juger de la vulnrabilit des mnages urbains au cours du temps. 48. Lvolution des conditions de vie des mnages au cours des dernires annes est difficile saisir. En premier lieu, le contexte est extrmement volatile en raison de la crise politique et, en deuxime lieu, les donnes de la dernire enqute nationale des mnages ne sont pas encore disponibles. Lalternative est de sinspirer des rsultats des enqutes menes priodiquement par les Nations-Unies et celle par lINSTAT utilisant la mthodologie 1-2-3, mais qui se limitent lagglomration dAntananarivo (et Toliara pour la premire).26 49. Sans surprise, prs de 3 mnages sur 4 dclarent avoir t confronts des difficults entre novembre 2008 et mai 2010 (jusqu 87% des mnages Toliara), et notamment les femmes qui reportent une baisse du niveau de leurs activits et de leurs revenus. Les chocs ngatifs les plus cits sont par ordre dcroissant dimportance : le prix lev de la nourriture (85% des rponses), la diminution des revenus (69%), et les problmes de sant (50%). La baisse des revenus salariaux serait globalement de lordre de 15% entre 2006 et 2010 selon les rsultats de lenqute 1-2-3, mais avec une baisse plus prononce pour les mnages les plus pauvres. 50. Ce contexte dfavorable a men les mnages urbains rduire leurs dpenses dans les services sociaux. On relve que 67% des mnages interrogs ont eu des difficults payer leurs frais de scolarit et que 47% dentre eux nont pas dbours dargent pour lducation pendant le mois qui a prcd lenqute des Nations-Unies. Les mmes ajustements sont observs pour les dpenses en sant (67% des mnages nont pas dpens pour la sant lors du dernier mois). Linscurit est croissante pour un mnage sur deux. En effet, 40% des mnages enquts sont victimes de cambriolage, 7% dentre eux ont t victimes dacte de violence, de vandalisme ou
Systme des Nations Unies, Situation Economique des mnages des la ville dAntananarivo et impact de la crise sociopolitique au niveau des mnages, Mc Ram, mai 2010. Les rsultats principaux de lenqute 1-2-3, peuvent tre trouvs dans : DIAL and INSTAT, Le march du travail dans lagglomration dAntananarivo en 2010 : une mise en perspective dcennale, juillet 2010.
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de vol par des groupes identifis et/ou des individus isols et 8% reportent larrestation dun membre de la famille ou personne du voisinage par les forces de lordre. 51. Par contre, la crise politique ne semble pas influer significativement sur le niveau dinscurit alimentaire, qui reste autour de 30%, soit approximativement le mme niveau quen fin 2008. La vulnrabilit alimentaire des mnages est surtout lie aux variations saisonnires qui influent sur la disponibilit du riz dans les centres urbains, qui constitue jusquau tiers de leur alimentation de base.27 52. La solidarit familiale est le principal recours des mnages en difficult (utiliss par 2/3 des rpondants suivi par les amis et les voisins). Les autres appuis restent marginaux, notamment lEtat et les glises qui sont utiliss par 1,2 % des mnages, ce qui souligne labsence de protection sociale tant collective quorganise dans les villes malgaches. 53. Bref, la crise politique semble avoir entrain une dtrioration des conditions de vie en milieu urbain, notamment Antananarivo o se sont concentrs la majorit des troubles et des problmes de scurit. Les pertes demplois dans les secteurs du textile et de la construction, touchs par la crise, sont galement des facteurs dexplication. Les rsultats de lenqute des mnages qui vient de se terminer la mi-2010 devraient fournir des indications plus prcises sur lvolution de la pauvret urbaine au cours de ces dernires annes.

Les exclus des villes ou quand la misre chasse la pauvret


54. Les villes produisent le meilleur et le pire. Pour beaucoup de mnages, elles offrent des opportunits dducation et donc demplois. Pour dautres, elles prcipitent la marginalisation et lexclusion car les mcanismes traditionnels de solidarit sociale ont tendance disparatre. En 2005, il tait estim quenviron 1 mnage sur 10 en milieu urbain vivait dans des conditions de pauvret extrme, soit environ 700 000 personnes. Il est probable que la crise politique actuelle ait encore augment cette fragilit pour de nombreux mnages. 55. En outre, les groupes en dtresse sont certainement plus nombreux que ceux reports ci-dessus car beaucoup sont absents des registres officiels. Par exemple, il a t montr par ATD Quart-Monde que 70% des mnages qui vivent dans la dcharge dAndramiarana, 10 kilomtres au nord dAntananarivo, ne sont pas enregistrs au fokontany le plus proche et nont donc pas dEtat-civil. 28 56. Si les personnes qui vivent dans la misre nexistent pas officiellement, elles ne sont pas invisibles. Ce sont ces enfants que lon retrouve dans les dcharges dordures ou ces femmes et leurs bbs qui dorment au bord des routes ou dans des baraquements (photos). Afin de mieux
Lalimentation compte pour 2/3 du panier de consommation des mnages Antananarivo. Il est trs difficile de recenser les mnages en situation dextrme pauvret, car ils habitent des zones rputes non habitables, dans des abris qui ne ressemblent pas des logements, o le recensement porte porte doit tre effectu mme sil ny a pas de portes.
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cerner leurs conditions de vie, lorganisation ATD-Quart monde a men une enqute pour les besoins de cette tude sur 3 groupes reprsentatifs : (i) une population sans abri dplace du centre ville dAntananarivo ; (ii) les conditions de vie et aspirations des familles du hameau dAndramiarana et (iii) le dfi de lamnagement des bas-quartiers dAntananarivo, par lexemple dAntohomadinika III G hangar.29
Photo : Les maisons sachets Antananarivo Photo : Les enfants des dcharges.

Source : ATD Quart monde, p.78.

57. Les tmoignages recueillis sont frappants et ne peuvent quinterpeller. Au del de lmotion, ils permettent de cerner la misre comme une combinaison de : 1. Labsence de logement dcent obligeant les familles vivre dans des cabanes ou des maisons-sachets , faites de cartons, bches, morceaux (quartier de Lalambyphoto) de cellophane et morceaux de bois. 2. Lincapacit assurer un revenu stable et minimal, qui dpasse rarement 50 000 Ariary par mois (25US$) et par mnage, malgr le recours la mendicit, la rcupration des dchets (photo), la prostitution ou les larcins. 3. Une malnutrition chronique ou inscurit alimentaire comme par exemple dans le quartier dAntohomadinika III G hangar Antananarivo o prs de 6 mnages 10 vivent en situation dinscurit alimentaire svre. 4. La privation des capacits lmentaires , notamment laccs aux services sociaux de base que sont lducation et les soins de sant. Cest ainsi quAmlie dcrivait la dtresse : Les enfants n'allaient pas l'cole, les gens ne pouvaient pas se soigner et quand la pluie tombait, l'eau montait jusqu'aux genoux l'intrieur de la maison .

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ATD Quart-Monde, Quand la misre chasse la pauvret, mai 2010.

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58. La misre touche surtout quatre groupes dindividus et de familles. Premirement, elle se concentre autour des groupes qui nont pas de terres ou de domicile fixe.30 Labsence de logement fixe est source dune vulnrabilit accrue car les familles sont frquemment dplaces, soumises au bon vouloir des propritaires ou des actions de lEtat, comme le parcours chaotique subi par le groupe qui vivait Lalamby (juste derrire les bureaux de la Banque mondiale) en 2002.31 Il est valu quenviron 25% des produits agricoles consomms en villes y sont produits (autoconsomms au sein de la famille pour une grande partie). Les familles les plus vulnrables ou exposes un fort risque dinscurit alimentaire sont donc, et surtout, celles qui nont pas la possibilit dexercer dactivits agricoles car sans terre et/ou sans domicile fixe. 59. Deuximement, elle touche les groupes qui ont t et sont encore en bas de lchelle de la socit traditionnelle malgache : les descendants des esclaves (les andevo).32 Le manque de mobilit sociale explique la persistance de la pauvret et la discrimination collective pour ces groupes qui vivent dans une misre quasi-chronique. Ce nest pas tant le fait dtre pauvre qui est dcourageant, mais surtout labsence de lespoir de sen sortir. Cette exclusion est exacerbe par la distinction des mtiers nobles et non nobles, comme fait partie la rcupration de dchets qui caractrise lactivit de la plupart de ces groupes. Les rcuprateurs dordure Antananarivo cumulent le double handicap dune naissance en bas de lchelle sociale et dune activit qui les exclut de la population normale .33 60. Troisimement, les groupes vulnrables rassemblent de plus en plus de migrants, qui sinstallent dans les bas quartiers de la ville et dans les banlieues en raison des loyers plus modrs. Ceux-ci sont de plus en plus nombreux comme le montre lexemple du hameau dAndramiarana o les nouveaux arrivants (moins de 5 ans) constituent environ des familles installes, en provenance de plusieurs rgions, mais surtout dautres quartiers de la ville dAntananarivo (tableau 4).34 Il est important de prciser que la migration urbaine nentrane pas forcment la misre. En fait, leur majorit est constitue de personnes qui sont relativement plus duques et plus ges que la moyenne nationale ce qui facilite leur insertion.35 Par contre, les migrants risquent de basculer dans la misre lorsquils ne peuvent
Jacques Tronchon et Leonce Wing Kong rsumaient ainsi le processus de pauprisation conduisant la condition de sans-logis : des mtiers prcaires au niveau de certains grands-parents et plus souvent des parents ; une migration vers la capitale pour essayer de gagner plus ; de mauvais logements, aux loyers trs faibles, dans les basquartiers ; un licenciement ou une maladie causant la perte de travail et limpossibilit de payer le loyer ; une fois faite lexprience du couchage dans la rue, une limite a t franchie . Jacques Tronchon et Leonce Wing Kong, Les sans-abris dAntananarivo, pp.24-25. 31 Pour une analyse de cette exprience, voir ATD-Quart monde, op. cit. pp. 23-37. 32 Schmatiquement, la socit merina, largement majoritaire dans la capitale se divise en trois castes : les andriana (les nobles), les hova (les hommes libres) et les andevo (les esclaves), entre lesquels la sparation tait trs rigoureuse au XIXe sicle. Cette stratification sociale, aujourdhui informule, est loin davoir totalement disparue. 33 Martine Camacho, Les poubelles de la survie. La dcharge municipale de Tananarive. Paris, LHarmattan, 1986, p.30. 34 Beaucoup dentre eux ont t dplacs suite aux oprations dassainissement de la ville. 35 Cf. Enqute Mc Ram, pour plus de dtails sur les caractristiques des migrants Antananarivo.
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pas compter sur un appui familial ou ethnique lors de leur arrive ou sur des liens avec la famille reste au lieu dorigine. 36 Tableau 4: Rpartition des familles sur la dcharge dAndramiarana
Nombre de familles 30 15 28 Migrants anciens [> de 5 ans] 48 Lieu dorigine Ville dAntananarivo : quartiers de La Runion kely ; Ambohidratrimo ; Ankazobe. Rgion Analamanga : Ankazomanga, Itaosy ; Analakely, familles des rues Zones rurales: Antsahalava, Ambohibary, Ambatotsipihina, Ambatolampy (rgion Vakinakaratra) Zones rurales: Antsahalava, Ambohibary, Ambatotsipihina, Ambatolampy (rgion Vakinakaratra)

Migrants rcents [<5 ans]

Total Source : ATD-Quart Monde

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61. Enfin, la misre touche avant tout les enfants et les jeunes qui reprsentent, par exemple, plus de 60% de la population du groupe qui vit sur la dcharge dAndramiaarana. Pour ces enfants, la scolarit nexiste plus ; le travail devient obligatoire pour survivre. Beaucoup subissent les pires formes dexploitation, y compris la violence physique.37 Le problme de la scolarisation serait trait avec une attention particulire dans le chapitre 7.

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La rcente tude de lUNICEF, op.cit, met en vidence que linsertion russie des migrants est fortement lie lexistence dappui (i) familiaux ; (ii) ethnique ; et (iii) lieu dorigine (tanindrazana). 37 UNICEF, Analyse de la Situation de la femme et de lenfant Madagascar, 2009.

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Conclusion : Aller au-del des ides conventionnelles sur la dmographie malgache


62. Le paradigme du dveloppement Madagascar a t traditionnellement peru comme celui dune conomie rurale. Le dfi tait daccrotre la productivit du secteur agricole de manire promouvoir une augmentation de la production menant lautosuffisance et des recettes dexportations supplmentaires. Cette attention tait aussi justifie par la concentration de la population dans les campagnes. Ce nest donc pas un hasard que les orientations stratgiques des Gouvernements successifs et des partenaires au dveloppement aient vis la promotion du secteur primaire, en poussant au retour la terre pendant les annes 1970-90 et ou donnant une place privilgie au secteur agricole dans la dernire stratgie visionnaire du pays (le Madagascar Action Plan adopt en 2006). 63. Pourtant, le paysage dmographique de Madagascar volue. Au rythme actuel durbanisation, prs de la moiti de sa population vivra en ville et lagglomration dAntananarivo atteindra presque 8 millions dhabitants lhorizon 2020. Lurbanisation de Madagascar suit une logique, similaire dautres pays : les villes attirent les mnages qui en moyenne y vivent mieux que dans les campagnes mme si les ingalits et les risques de basculer dans la misre y sont plus grands. Il convient de noter que limmigration se concentre surtout sur la capitale, o se rassemble dj presque la moiti de la population urbaine du pays. 64. Ces changements dmographiques doivent tre pris en compte dans la recherche dune croissance acclre et partage Madagascar. Il nous faut comprendre si les villes peuvent jouer, et par quels moyens, le rle de moteur de la croissance conomique et de crateurs demplois. Ce processus nest pas automatique car larrive de nouveaux habitants ajoute galement des pressions sur les services publics et la qualit de lhabitat. Les prochaines parties de cette tude seront donc consacres lanalyse de ces multiples aspects pour mieux comprendre le dfi urbain et identifier des recommandations qui pourraient servir de base une politique de la ville, qui fait encore cruellement dfaut Madagascar.

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PARTIE II : COMPRENDRE LES DEFIS ET OPPORTUNITES DANS LES CENTRES URBAINS DE MADAGASCAR
65. La population urbaine augmente Madagascar car les conditions de vie y sont gnralement meilleures que dans le monde rural. Lattirance pour les villes reflte donc lespoir de trouver du travail, de recevoir une meilleure ducation ou simplement de trouver de nouvelles opportunits. Or, cette pression dmographique nest pas sans poser de problmes car les migrants ne sont pas toujours quips pour sadapter ce nouvel environnement lajustement peut tre brutal pour celui qui arrive dune rgion isole de Madagascar- et leur arrive ajoute une pression supplmentaire sur la provision et la qualit des services publics qui laissaient dj souvent dsirer. 66. Lobjectif de cette seconde partie de cette tude est de comprendre les opportunits et les dfis qui existent dans les villes malgaches. Lapproche sera transversale car cette valuation doit prendre en compte une combinaison de facteurs. A la suite dun processus slectif qui a tenu compte la fois des avantages comparatifs de lquipe de la Banque mondiale (et de ses partenaires) et de la pertinence des aspects pour les populations concernes, il a t choisi de rpondre aux questions suivantes : Quelles sont les activits conomiques et les opportunits demplois dans les villes malgaches (chapitre 3) ; Comment scuriser un habitat ou une proprit foncire (chapitre 4) ; Comment se dplacer en ville et dune ville lautre (chapitre 5) ; Comment acqurir de leau potable et vacuer ses dchets (chapitre 6) ; et Comment sduquer pour trouver un emploi (chapitre 7) ?

Ces aspects font partie de la vie quotidienne de la majorit des mnages urbains qui 67. doivent en effet travailler, trouver un logement, se dplacer, avoir accs de leau potable et sduquer. Pour chacun dentre eux, aprs avoir pos le diagnostic et valu les principales contraintes, une srie de recommandations sera propose de manire motiver les dcideurs politiques. 68. Lapproche propose dans cette partie ne saurait pourtant tre exhaustive car, dune part, plusieurs lments comme la sant, lalimentation, laccs llectricit ou la violence urbaine sont laisss de ct et, dautre part, il nest pas possible dexaminer tous les aspects choisis dans toutes les villes malgaches. Le diagnostic sappliquera en premier lieu lagglomration urbaine dAntananarivo qui concentre dj pratiquement la moiti de la population urbaine. Toutefois, une attention particulire sera aussi donne des villes
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secondaires (notamment Toliara la cinquime ville du pays par sa population et situe au bord de locan) ainsi qu des villes moyennes telles que Moramanga qui se situe proximit du projet minier Sherritt et sur laxe Antananarivo-Toamasina. Si les rponses varieront suivant les villes, plusieurs tendances seront dgages qui apportent des lments de rponse sur comment amliorer les conditions de vie en milieu urbain et ainsi crer une dynamique de croissance qui se voudra quilibre car partage.

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Chapitre 3 : Les villes comme moteur de croissance conomique et demploi38


69. Les villes sont des foyers dactivits conomiques. La concentration dentreprises dans des agglomrations urbaines nest pas surprenante pour ceux qui voient le dveloppement conomique comme lmergence et lintensification de rseaux non seulement entre entreprises mais aussi entre ces dernires et leurs clients. Ces rseaux sont essentiels pour la cration dconomies dchelles tant au niveau de la production que de la distribution car ils facilitent la transmission de linnovation technologique et la rduction des cots. Cette vision correspond la trajectoire historique de la plupart des pays industrialiss ou mergents qui ont vu une augmentation de la concentration spatiale tant de leur population que de leurs activits conomiques au cours du temps. 70. La question est de dterminer si les villes jouent dj leur rle de moteur de croissance et de pourvoyeurs demplois Madagascar. Pour rpondre cette question fondamentale, nous examinerons successivement la distribution spatiale des entreprises, leur capacit crer des emplois et quel type demplois, leur contribution la croissance conomique et lexistence dventuels effets dagglomration.

La concentration des activits conomiques est dj une ralit Madagascar


71. Pour lobservateur qui parcourt Madagascar, la concentration urbaine des activits conomiques est dj une ralit. Il est virtuellement impossible de trouver une entreprise, mme de taille modeste dans les campagnes, lexception des projets miniers qui viennent de sinstaller et des exploitations agricoles qui restent pour leur grande majorit artisanale. Mme dans les villes moyennes ou secondaires comme Antsiranana, Toliara ou Fianarantsoa, les tablissements conomiques structurs sont rares au-del des activits de commerce et de transport. Cette image se traduit en chiffres puisque plus de 70% des entreprises qui voient le jour chaque anne Madagascar se localisent dans les communes qui ont plus de 20 000 habitants (tableau 5).39 Cette concentration est encore plus forte pour les grandes entreprises (formelles) qui sont presque toutes tablies dans les grandes villes, en particulier laxe Antananarivo-Antsirabe. 72. La concentration des entreprises dans les centres urbains explique que ceux-ci comptent aujourdhui pour environ du PIB national, alors quils ne reprsentent que le tiers de la population totale.40 Lagglomration dAntananarivo, qui regroupe environ 2,7 millions de
Ce chapitre sappuie sur le rapport : Dfi Urbain - Comprendre et Dvelopper les opportunits conomiques malgaches, par Daan Struyven, juin 2010 39 En normalisant par la taille de la population, il existe une probabilit 5 fois suprieure quune entreprise soit cre dans une grande ville plutt que dans une petite ville. Cette probabilit dpasse 7 fois pour lagglomration dAntananarivo. 40 Ce chiffre reprsente un ordre de grandeur car la base de la comptabilit nationale Madagascar est de 1984, ce qui laisse suggrer que sa structure est fort loigne de la ralit, notamment pour capter le poids de lconomie
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personnes, gnre elle seule la moiti du PIB national. Le poids des activits conomiques urbaines Madagascar est la combinaison de la chute progressive du secteur primaire dans lconomie malgache qui, selon les sources officielles, ne compte plus que pour 1/3 du PIB, et le dveloppement ainsi que la diversification des activits tournes vers lindustrie et surtout les services. Ces dernires ont pris leur essor dans les villes o se trouvent non seulement les plus grands marchs de consommateurs mais aussi la disponibilit de main duvre. Tableau 5 : Indices de concentration conomique Madagascar
Cration d'entreprises (%) 1 27 37 35 27.1 1.5 Grandes 1/ entreprises (%) 0 4 2 94 87 5 Population (%) 3.8 58.4 23.1 14.7 7.6 1.3 Ratio 2/ concentration 0.26 0.46 1.60 2.38 3.57 1.15 Ratio 3/ concentration 0 0.07 0.09 6.19 11.1 4.3

Commune rurales (< 5000) Petites Villes (entre 5000 et 20000) Villas Moyennes (entre 20 et 50000) Grandes Villes (> 50000) Antananarivo Toamasina

1.5 1 1.1 1.36 0.9 Antsirabe Sources : INSTAT et DGI. Notes : 1/ Les grandes entreprises sont dfinies comme ayant un chiffre daffaires suprieur a 2 milliards dAriary (soit environ 1 million de US$). 2/ Calcul comme le ratio de la cration dentreprises (%) divis par population (%) 3/ Calcul comme le ratio des Grandes entreprises (%) divis par population (%)

73. La concentration conomique urbaine est dautant plus leve pour les activits forte valeur ajoute ou qui requirent un niveau plus lev dexpertise. Les grandes villes comptent pour 56 % et 71% des entreprises cres dans le secteur du textile et de la communication (NTIC) entre 2003 et 2008, ce qui est largement suprieur leur poids de 34% dans lentreprenariat national (graphique 6).41 Pour les autres villes, le tissu conomique repose essentiellement sur le commerce et le transport au dtriment dactivits plus forte valeur ajoute qui requirent un plus grand savoir-faire, savoir-crer et savoir-produire.

urbaine. Toutefois, notre calcul a repris la mthodologie de I. Kessides (2005) o lurbain reprsente respectivement 25, 90 et 80 % des activits des secteurs primaire, secondaire et tertiaire. Pour plus de dtails, cf. Ioannis N. Kessides, 2005. Infrastructure Privatization and Regulation: Promises and Perils, World Bank Research Observer, Oxford University Press, vol. 20(1), pages 81-108. 41 Lindice de valeur sectorielle retenue consiste en la valeur moyenne du chiffre daffaires par employ pour les grandes entreprises du secteur en 2009. Par dfaut de donnes plus prcises, nous ngligeons donc des variations de marge ou de dotations en capital intersectorielles.

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Graphique 6 : Distribution gographique de la cration dentreprises par secteur (%)


80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% 210 communes rurales 1149 petites villes 172 villes moyennes 18 grandes villes 0.0% 0.5% 1.0% 5.6% 37.3% 27.2% 23.4%31.0% 12.5% 71.0% 56.0% 34.5%

NTIC

Textile

Tous les secteurs

Quelles sont les occupations dans les villes ?


Si les activits conomiques ont tendance se concentrer dans les centres urbains, il 74. reste encore dmontrer que ce mouvement a men la cration demplois. Entre 2001 et 2007, lemploi a augment 20 fois plus rapidement dans une ville avec une population suprieure 20 000 habitants que dans une ville de 5 000 habitants.42 Dans la mesure o la cration dentreprises prend place avant tout dans les agglomrations urbaines, ce rsultat confirme donc la relation troite entre cration dentreprises et demplois. Dans les villes, la majorit de la population active est occupe ou partiellement occupe 75. mais les taux varient suivant la taille de la ville : Antananarivo (63%) et Toliara (53,9%).43 Les hommes ont une probabilit plus grande que les femmes de travailler, dautant plus quils ont un niveau dducation plus lev. Les taux doccupation diffrent aussi selon lge, linstruction et le statut matrimonial (graphique 7). Les actifs occups Antananarivo sont en moyenne plus gs (37 ans) et moins souvent clibataires (18,5%) que les actifs inoccups (29 ans en moyenne et 43% de clibataires) et les inactifs (27 ans et 72% de clibataires). Ils sont plus instruits que les inoccups (16% ont atteint le secondaire contre 3%) mais moins que les inactifs dont 20% ont atteint le niveau secondaire. 76. Il est intressant de noter que dans une perspective dynamique, le march du travail Antananarivo semble tre en mesure dabsorber le flux de nouveaux arrivants chaque anne. En effet, le taux doccupation est rest constant depuis 2001 alors que la population active a augment dau moins 100 000 personnes par an pendant cette priode.

Ce calcul est effectu sur la base des informations fournies par les enqutes auprs des comme=unes effectues en 2001 et 2007. 43 Source : Enqutes MCRAM III, Systmes des Nations Unies/UNICEF, mai et juin 2010.

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Graphique 7:
Graphique 2.1 : Statut d'activit de la population ge de 15 64 ans de la commune urbaine d'Antananarivo
80 70 60 50 40 30 20 10 0 Homme Source : Enqute McRAM, 2010 Femme Ensem ble Active occupe Active non occupe (chmeur/en qute de premier emploi) Inactive statut d'activit 6,7 21,7 11,6 9,3 % 32,3 27,3 56,1 71,7 63,4

77. Les taux de chmage et dinactivit reports sont relativement faibles mais masquent une propension au sous-emploi ou aux emplois prcaires. Les rsultats montrent un taux de chmage de 13% pour la population active ge de 15 64 ans au sein de la commune urbaine dAntananarivo et de 21,5% Toliara.44 Le chmage affecte beaucoup plus les femmes (17% Antananarivo) que les hommes (9%). Il varie galement fortement en fonction de lge car prs du quart des jeunes actifs gs de 15 24 ans, sans exprience, ont de grandes difficults sinsrer sur le march de travail. A partir de 25 ans, le taux diminue fortement pour atteindre moins de 3% 45 ans. 78. La prcarit de lemploi reste cependant une ralit pour la majorit des mnages urbains. Dabord, comme cela avait t mis en vidence dans la premire partie de cette tude, les salaires sont extrmement bas puisque 80% des mnages dclarent gagner moins de 150 US$ par mois. Lenqute de lINSTAT sur le march du travail confirme quenviron 1 travailleur sur 2 touche moins que le salaire minimum lgal. 79. Ensuite, la prcarit est aussi lie au sous emploi et linstabilit de lemploi. Selon les dclarations des enquts, 14% des populations actives occupes travaillent temps partiel, surtout dans cinq branches : lactivit informelle (46%), le btiment/construction (41%), lagriculture (26%), lartisanat (27%) et le service personnel/domestique (21%). En plus, presque la moiti (46%) des travailleurs reoivent leur rmunration en fonction de leurs ventes/prestations quils ont rendues et, dans 12% des cas, leur salaire dpend du nombre de jours de travail effectus et le paiement se fait de faon journalire. Les hommes sont lgrement plus nombreux exercer des activits qui gnrent des salaires fixes et ils sont deux
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Ces chiffres proviennent de lenqute MC Ram III, et sont suprieurs ceux reports par lenqute 1-2-3 sur le march du travail, qui situent le taux de chmage autour de 6,8% Antananarivo au dbut 2010.

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fois plus nombreux que les femmes toucher des salaires journaliers. Pour ces raisons, de nombreux mnages se trouvent dans lobligation de cumuler plusieurs occupations afin de survivre ou damliorer leurs conditions de vie (cela concerne environ 1 mnage sur 2 Antananarivo et Toliara). Au bout du compte, en cumulant les mnages en situation demploi partiel, de revenus instables et insuffisants ainsi quavec une multiplicit doccupation, le taux de sous-emploi et demplois prcaires se situerait environ au-del de 60 % Antananarivo et Toliara, illustrant la fragilit conomique de la grande majorit des mnages urbains. 80. Quand les gens travaillent (et souvent ils ne peuvent pas faire autrement), ils ont une probabilit plus leve dtre occups dans une catgorie socio-processionnelle qualifie dans les villes quen milieu rural (tableau 6). Le taux de cadre et douvriers qualifis est ainsi 4 fois suprieur dans les agglomrations urbaines que dans les campagnes (ce taux dpasse mme 6 fois dans les grandes villes). Ces proportions expliquent que les salaires soient en moyenne plus levs dans les villes quen milieu rural comme cela avait t tabli dans la premire partie de cette tude. Les enqutes conduites Antananarivo et Toliara indiquent que les mnages sont 81. occups par ordre dcroissant dimportance dans le commerce (30% et 35% respectivement dans ces deux villes), puis les services personnels et domestiques (23% et 25%), les services administratifs (8% et 13,5%) et le transport (7% et 6,9%). Il ressort quune faible proportion de travailleurs sont employs dans le secteur industriel, les services financiers et lartisanat puisque les taux cumuls atteignent respectivement 17,5% Antananarivo et 7,2% Toliara. Le nombre limit demplois dans ces secteurs reflte leur manque de dynamisme, notamment dans les villes secondaires. 82. Le taux doccupations informelles atteint environ 65% des emplois dans la ville dAntananarivo au dbut 2010 car la formalit (dfinie comme linscription la scurit sociale) ne semble concerner que les employs de ladministration publique et ceux des grandes entreprises (notamment trangres). Ce poids est considrable, et traduit en partie les effets cumuls de la crise politique qui a provoqu un mouvement du formel vers linformel, notamment en raison de la mise disposition des travailleurs du secteur textile. Au-del de la crise, il est aussi la consquence que la majorit des emplois sont crs dans des activits informelles, souvent dans le commerce et le transport qui sont les activits principales du secteur priv en particulier dans les villes secondaires.

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Tableau 6 : Catgories socioprofessionnelles des chefs des mnages suivant la taille et la densit des communes
Occupation mnage du chef de Milieu Urban Rural Communes (population) [5000 20 000[ [20 00050 000] 50 000 et + Communes (densit) [150-300 hab./km[ [300 -500 hab./km[ 500 hab./k m et + 1.7 4.3 25.8 19.1 6.3 0.4 21.7 4.7 8.5 5.6 1.1 0.2 0.6 0.1 100.0

Cadre suprieur Cadre moyen ou agent de matrise Ouvrier ou salari qualifi Ouvrier non qualifi Manuvre Stagiaire rmunr Indpendant Chmeur Inactif Petit exploitant agricole Moyen exploitant agricole Grand exploitant agricole Pcheur Autres Total

1.6 3.7 16.2 12.6 4.9 0.3 17.8 3.4 7.3 21.5 7.9 1.6 1.1 0.1 100.0

0.2 0.9 3.7 3.6 3.2 0.1 6.1 0.7 2.1 57.6 17.0 3.5 1.2 0.1 100.0

0.3 0.9 3.2 3.3 3.0 0.2 5.9 0.7 2.0 58.2 17.4 3.7 1.3 0.1 100.0

0.5 2.2 6.4 4.8 4.3 0.0 9.7 1.1 3.7 48.8 14.4 2.8 1.2 0.1 100.0

2.0 4.1 24.6 19.7 5.7 0.5 22.2 5.0 9.1 4.7 1.9 0.1 0.5 0.0 100.0

0.4 2.0 3.4 5.7 4.6 0.2 6.8 1.0 2.5 56.6 13.9 1.2 1.7 0.2 100.0

0.5 1.4 5.8 7.9 3.7 0.0 12.4 0.7 4.4 50.4 10.2 2.4 0.4 0.1 100.0

Source : Analyse Quantitative des conditions de vie des mnages urbains, EPM 2005.

Existe-t-il des effets dagglomration Madagascar ?


83. La rapide description des activits conomiques a rappel que la grande majorit des entreprises sont regroupes dans les centres urbains de Madagascar, notamment les grandes entreprises qui sont presque exclusivement tablies dans laxe Antananarivo-AntsirabeToamasina. Cette concentration permet de gnrer des emplois plus rapidement dans les zones urbaines que rurales. 84. Or, le secteur urbain malgache na pas encore engendr tous ses effets vertueux sur la croissance conomique du pays. Sa contribution est significativement moindre que celle observe en moyenne en Afrique et dans les pays les plus performants du continent (Botswana, lIle Maurice et le Mozambique). Le retard de Madagascar est encore plus vident avec le Brsil et la Core du Sud qui ont russi leur transition vers lmergence conomique, en partie pousse par lurbanisation croissante de leur population (cf. graphique 8).45

45

Cf. Rapport du Dveloppement dans le monde, 2009, pour de nombreux exemples.

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85. Pourquoi lurbanisation et la concentration conomique nont pas encore induit tous les fruits de la croissance et de lemploi Madagascar ? La rcente littrature conomique consacre aux effets dagglomration en milieu urbain apporte un lment de rponse.46 Graphique 8 : Lurbanisation de Madagascar ne se traduit pas par une plus forte croissance conomique
Les points de ce graphique reprsentent les pays du monde, avec une taille proportionnelle leur population, en volution entre 1960 et 2006. La corrlation entre urbanisation (en x) et PIB/Habitant (en y) est trs forte. Madagascar est un des rares pays qui surbanise pour linstant sans croissance conomique, loppos des trajectoires comme celles de la Core du Sud ou du Brsil par exemple.

Donnes Banque mondiale, Traitement Gapminder (www.gapminder.org)

86. Selon ce courant, la concentration urbaine entrane une acclration de la productivit des entreprises travers la mise en place dconomies dchelle internes et externes. Les conomies internes lentreprise rsultent de sa plus grande taille au niveau de lusine qui lui permet de mieux rpartir ses cots fixes, dadopter une exploitation plus rationnelle et dacheter des intrants moins chers. Les conomies externes sont dtermines par la proximit dautres firmes du mme secteur (conomies de localisation) ou dun autre secteur (conomies durbanisation). La proximit spatiale dentreprises du mme secteur leur permet dacheter des intrants des prix intressants (comme les acheteurs attirent les vendeurs spcialiss), de former de la main-duvre spcialise, et de tisser un rseau qui leur permet de se tenir au courant des informations sur les marchs commercial et technologique. La proximit de firmes dautres secteurs permet la diversification des activits, facilite lobservation et ladaptation aux
La discipline Nouvelle Gographie Economique a bnfici dune attention publique importante lors de deux vnements rcents. Dune part, il sagit de la remise du Prix Nobel en conomie 2008 au professeur de Princeton Paul Krugman pour ses travaux qui ont men la rvolution des conomies dchelle dans les domaines du commerce et de la gographie. Dautre part, le rapport sur le dveloppement dans le monde 2009 de la Banque mondiale, intitul Repenser la gographie conomique , a dmontr que la croissance conomique est un processus spatialement dsquilibr. Pour plus de dtails sur cette rvolution des conomies dchelle , cf. http://nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/2008/ecoadv08.pdf.
46

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ides des autres. Elle favorise galement lattraction de nouveaux employs et donc de nouveaux consommateurs potentiels, ce qui augmente la taille du march. Ces conomies dagglomration sont les lments moteurs pour que lurbanisation parvienne stimuler la croissance et le bien-tre des populations. 87. Or, aujourdhui, les conomies dagglomration ne sont pas ou faiblement prsentes Madagascar. Si elles existent comme le rappelle la concentration des entreprises proximit des marchs de consommateurs, leur faible intensit est confirme par lanalyse conomtrique qui ne permet pas de montrer que la productivit des entreprises malgaches est influence positivement et significativement par la proximit dautres entreprises. Si les entreprises localises dans lagglomration dAntananarivo sont plus productives (environ 1/3 plus que les autres) cela est expliqu par une main duvre plus qualifie et davantage dinfrastructures disponibles. Ce rsultat explique leur choix de localisation dans les villes mais pas forcement la prsence deffets dagglomration. Ces derniers auraient t prsents si on avait pu montrer, comme aux Etats-Unis, 47 que les entreprises urbaines malgaches taient prtes payer des salaires plus levs pour des travailleurs qualifications gales. 48 Cette volont aurait tmoign de la prsence de fortes conomies dagglomration, donc une plus forte productivit et une capacit payer leurs facteurs de production plus chers. 88. Un enqute auprs des entreprises elles-mmes souligne que la majorit des entreprises localises en milieu urbain nont pas pris cette dcision pour bnficier deffets dagglomration, sauf peut tre pour se rapprocher des consommateurs. Au contraire, la plupart voit la proximit dautres entreprises comme une concurrence pour attirer des employs qualifis. Il nexiste que peu dinitiatives collectives pour former de la main-duvre ou tisser des rseaux dinformation communs entre plusieurs entreprises du mme secteur. Le manque deffets dagglomration ne doit pas surprendre la lumire des rsultats de la premire partie de cette tude qui avaient montr que la population urbaine restait dans sa majorit insuffisamment regroupe, sauf dans laxe Antananarivo-Antsirabe, pour vritablement influer sur les dcisions de localisation des entreprises. Les villes malgaches ne prsentent pas une densit de population suffisamment leve pour crer un march tant de consommateurs que de fournisseurs qui puissent lui seul attirer des entreprises. 89. Ce diagnostic gnral doit cependant tre nuanc pour deux secteurs. Une enqute auprs des entreprises elles-mmes suggre que des conomies dagglomrations existent dans le textile et dans une moindre mesure dans les NTIC, qui sont des secteurs localiss autour dAntananarivo. Pour 67% des entreprises de textile, la proximit dautres entreprises et surtout de leurs fournisseurs a t un facteur de localisation important voire dterminant. La proximit de fournisseurs leur permet de travailler plus rapidement, de faire du codveloppement ainsi que de dvelopper des relations de confiance personnelles. Le succs de

Wheaton, William C. & Lewis, Mark J., Urban Wages and Labor Market Agglomeration, Journal of Urban Economics, 2002. 48 La base de donnes de lInvestment Climate Assessment a t utilise qui comprend 445 entreprises localises Antananarivo, Mahamasina, Toamasina et Antsirana.

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la filire textile Madagascar (400 investisseurs et plus de 200 000 emplois crs) repose donc en partie sur lmergence deffets dagglomration plus forts que dans les autres secteurs. 90. Le mme potentiel semble exister dans le secteur des NTIC qui vient de bnficier dinvestissements physiques majeurs. Les oprateurs valorisent la proximit dautres entreprises, et de centres denseignement, dans leur choix de localisation, linstar des expriences russies dans dautres pays en dveloppement. Les centres dappel en franais ont dj cr 20 000 emplois au Maroc et en Tunisie ainsi que 6 000 emplois lIle Maurice. Avec 45 000 universitaires francophones en-dessous de 26 ans, les villes malgaches offrent un rservoir de travailleurs non-ngligeable pour se dvelopper dans ce secteur forte intensit de main duvre.

Que faire pour engendrer et stimuler les effets dagglomration ?


91. La concentration spatiale des entreprises est une premire condition pour lmergence deffets dagglomration, mais elle ne suffit pas. Le principal dterminant est de russir crer et perptuer un dynamisme dans le monde des affaires et de lemploi au cours du temps. Ce besoin est dautant plus impratif Madagascar car ses villes nont pas encore atteint la densit dmographique suffisante pour engendrer de forts effets dagglomration. 92. Les entrepreneurs se heurtent deux obstacles majeurs, qui nuisent leur dynamisme. Le premier obstacle est celui du manque de concurrence entre les entreprises existantes alors que celle-ci est indispensable pour motiver la recherche de gains de productivit au cours du temps. Bien quil soit difficile de mesurer, le degr de concurrence lintrieur dune conomie ou dun secteur, la plupart des conomistes saccordent penser que plus une entreprise possde une part importante du march, plus elle est susceptible de contrler et dinfluer sur celui-ci. Cest ainsi quil peut tre montr que le poids des 500 plus grandes entreprises malgaches est indniablement lourd : leurs chiffres daffaires comptent pour environ la moiti du PIB national, alors que la norme se situe autour de 30% et mme 20% dans un grand pays comme la Chine.49 Cette concentration est encore plus visible Madagascar en considrant les dix plus grandes entreprises qui reportaient un chiffre daffaire quivalent 15% du PIB national. En outre, le classement des grandes entreprises malgaches semble relativement fig au cours du temps, avec peu de nouveaux entrants ou de sortants, en tout cas pendant la priode 2006-2009. Les exceptions semblent tre lmergence du secteur des NTIC avec lapparition de deux nouvelles compagnies lors de ces dernires annes. 93. Le deuxime obstacle provient des difficults que rencontrent les nouvelles entreprises, fonctionner et se dployer dans un cadre formel. Dabord, il convient dcarter une opinion souvent avance qui est que le secteur priv malgache souffre dun manque desprit dinitiatives. En effet, il se cre chaque anne environ 1 entreprise pour 900 habitants ce qui est loin dtre ngligeable mme en comparaison dune conomie dynamique comme celle des
Voir, M. Ayyagari, T. Beck et A. Demirguc-Kunt, Small and Medium Enterprises across the Globe: A new Database, World Bank Policy Research Working Paper, n. 3127, aot 2003.
49

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Etats-Unis (environ 1 entreprise pour 400 habitants).50 La raison principale derrire le manque dexpansion du secteur priv est que la majorit des entreprises cres sont de taille relativement rduite et que, contrairement aux pays industrialiss, elles se trouvent souvent dans lincapacit de grandir et donc de raliser des conomies dchelle et ainsi renforcer leur comptitivit et capacit crer des emplois au cours du temps.51 Pareillement, si elles deviennent trop visibles (en exportant) ou trop rentables, elles suscitent les convoitises et sont pnalises. Ces barrires sont si importantes que la plupart des entrepreneurs refusent lexpansion ou prfrent rester en marge de la formalit, ce qui impose des comportements dentente et de dtournements des rgles existantes.52 Plus grave, ce ne sont pas toujours les entreprises les plus performantes qui russissent se dvelopper, ce qui entrane une mauvaise allocation des ressources tant humaines que financires, qui ne sont dj gure disponibles dans un pays comme Madagascar.53 94. Cette brve analyse met en vidence un besoin impratif dliminer les barrires dans le climat des affaires la cration dentreprises et lexpansion des entreprises et dencourager leur dveloppement par une politique de soutien aux PME o il existe des dfaillances du march. Amliorer le climat des Affaires La cration dentreprises formelles doit tre encourage par lamlioration du climat 95. des affaires. Plusieurs tudes, y compris de la Banque mondiale,54 ont mis en vidence que les entreprises malgaches sont fortement pnalises par de nombreux obstacles, dont les plus svres sont : (i) linsuffisance des infrastructures ; (ii) la difficult de scuriser un terrain et de lamnager et (iii) le manque de main duvre qualifie. Ces contraintes sont bien connues au niveau national mais elles se retrouvent aussi en milieu urbain. Limportance de ces trois contraintes justifie lattention qui leur sera alloue dans les prochains chapitres consacrs au foncier, aux transports, et lducation. 96. Laccent est ici donn aux barrires que constituent les procdures administratives la cration et lexpansion des entreprises. Celles-ci sont sources de cots et de dlais qui nuisent lmergence dun secteur priv dynamique. Le premier frein se trouve dans lensemble des formalits lentre qui requiert un dlai estim autour de 149 heures, soit environ 19 jours

50 51

E. Gleaser et al., Clusters of Entrepreurship, Havard Business School, working paper 10-019. Pour une discussion sur ce thme dans les conomies africaines, Cf. par exemple J. Sandefur, On the Evolution of the Firm Size Distribution in An African Economy, Center for the study of African Economies, Working paper, 201005 ou pour une discussion plus gnrale J. Tybout, Manufacturing Firms in Developing Countries: How well Do they Do and Why?, Journal of Economic Literature, vol.. 38 (1), 2000. 52 Les entreprises informelles ou micro-entreprises apparaissent moins productives que les autres, confirmant des pertes defficience (source : Banque mondiale, Madagascar Investment Climate Update, 2010) 53 Pour plus de dtails, cf. Banque mondiale, Madagascar Investment Climate Update, op. cit. qui montre labsence de corrlation entre productivit et croissance des entreprises Madagascar. 54 Cf. Doing business et les rapports dvaluation sur le climat des affaires produits en 2005 et 2010.

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ouvrables (en postulant quelles ne peuvent pas se faire simultanment).55 Les dlais les plus importants sont associs lautorisation dacqurir un terrain (qui reste cependant optionnelle pour une entreprise qui dsire louer le terrain), le droit de stationnement, lobtention du droit de place pour les emplacements rservs, et les visas de sjour (pour les trangers). Le tableau 7 met galement en vidence de fortes variations suivant les municipalits. Tableau 7 : Les procdures gnrales lentre
Nom de License
Extrait de dpt d'acte de socit (cration de socit) Autorisation d'acqurir des terrains Certificat d'existence Droit de stationnement [Toamasina] Avis pour demande d'Ouverture d'Etablissement [Nosy Be] Droit de place pour les emplacements rservs [Antananarivo] Droit de stationnement [Antsirabe] Occupation de parking et bordure [Antsirabe] Taxe de nuisance portuaire [Toamasina] Taxe de sjour [Toamasina] Taxe sur la cession d'eau [Nosy Be] Permis environnemental par la procdure d'Etude d'Impact Environnemental Octroi de visa de long sjour Octroi de visa d'embarquement TOTAL
1/

No. de licence
GN 1

Sous-secteur
Cration et impts imposables toute socit commerciale Acquisition terrain Certificat d'existence

Dlais (heures)
16

Cots directs (en milliers Ar.)


336

GN 2

31 5 19 15

0 20 255 180

GL 187 GL 192

Impt locaux Impts Locaux

GL 130

Impts locaux

22

50

SL 117 GL 113

Impts locaux Impts locaux

23 17

24 6

GL 189 GL 188

Impts locaux Impts locaux

14 15

770 12

GL 190 GN 8

Impts locaux Permis environnemental Visa Visa

13 14

5 7500

GN 150 GN 149

17 18 149

175 0 9068

Note : 1/ Le total est calcul pour les procdures prenant place dans la municipalit de Toamasina. Dans la municipalit dAntananarivo, le dlai est estim autour de 123 heures.

55

Ce dlai est diffrent de celui report par Doing Business car (i) les procdures considres ne sont pas les mmes (elles sont plus exhaustives dans linventaire du FIAS qui inclut les formalits associes aux impts locaux), et (ii) la mthodologie est diffrente pour capter les dlais administratifs. Pour dtails, cf. FIAS/PEP (2008). Source: FIAS, Preliminary estimates of compliance costs related to business licensing in Madagascar: A Standard Cost Model approach.

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97. Non seulement les dlais apparaissent longs, mais leurs cots montaires directs ne sont pas ngligeables notamment pour les PME. Il est estim que laccomplissement de toutes les formalits entrane un cot estim autour de 9,3 millions dAriary, soit environ 5 600 US$, si un permis environnemental est ncessaire lactivit. Mme en labsence de cette dernire formalit, les frais totaux payer restent 1 000 US$, ce qui est considrable par rapport au revenu par habitant de 300 US$ et le fait que 95% des entreprises malgaches sont informelles et possdent un effectif infrieur 10 employs. Le cot associ la cration formelle dune entreprise est un obstacle suffisant dcourager sa cration. 98. Pour fonctionner, lentreprise doit ensuite obtenir des licences sectorielles, qui sont obligatoires dans des secteurs stratgiques comme la pche, lagriculture, la mine, les banques, etc. Au-del du bien fond de ces licences et la complexit de les obtenir, ces freins sont aggravs par le manque de dcentralisation des responsabilits. En effet, la plupart des dmarches doivent tre effectues au niveau de ladministration centrale, qui nest pas toujours physiquement prsente dans les villes secondaires et, surtout, ne prte pas toujours une attention soutenue au dveloppement local. Cest ainsi que la plupart des dmarches, notamment les autorisations sectorielles, doivent tre effectues auprs des Ministres localiss Antananarivo. 99. La dcentralisation nest pas la panace car les dmarches effectuer au niveau local sont aussi sources de proccupations pour les oprateurs conomiques. Bien que la comptence des autorits communales reste rduite Madagascar, celles-ci ont tendance multiplier les demandes et abuser de leur position face aux entreprises. Les nuisances existent au niveau des redevances, comme celles perues sur les activits commerciales ou la leve des ordures, et qui suscitent des ractions ngatives de la part de 3 commerants sur 4 interrogs, par exemple, Toliara. Les caractres alatoire et discrtionnaire des prlvements par les services fiscaux sont une source de plaintes par de nombreux oprateurs. 100. Les entreprises ne souffrent pas toutes de la mme manire des procdures administratives. Les grandes entreprises, ou celles qui sont connectes, ont les moyens de connatre le systme et daccder aux administrations concernes. Elles ont aussi les moyens financiers soit dattendre, soit de contourner les formalits.56 Par contre, les nouveaux-venus ou les petites et moyennes entreprises sont exposes aux abus. Leur vulnrabilit est fortement prjudiciable car ce sont ces dernires qui devraient tre en principe le moteur de la croissance du secteur priv. Pour cette raison, elles renoncent souvent leurs investissements (ou vont ailleurs) ou se confinent dans le secteur informel car cela leur permet de minimiser les interactions avec ladministration tant centrale que locale. Ce diagnostic correspond celui

Elles sont en fait souvent les bnficiaires dun environnement dissuasif car les contraintes constituent des barrires lentre pour leurs ventuels concurrents. Souvent, elles rclament dailleurs des procdures plus lourdes pour ralentir lmergence de ces derniers tant limportation que pour dcourager larrive de nouveaux investisseurs.

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dune tude rcente par des chercheurs de la Banque mondiale sur un vaste chantillon de pays en dveloppement.57 101. Il est donc important pour les autorits malgaches de promouvoir la rationalisation des procdures que doivent effectuer les entreprises qui cherchent stablir et/ou stendre dans les villes malgaches. La premire recommandation est de simplifier les nombreuses formalits, dont plusieurs sont redondantes, voire inutiles ou dmesurment lourdes en suivant le plan dactions qui avait t dvelopp conjointement par lEDBM et les services du FIAS en 2008 (cf. encadr).
La simplification des procdures administratives : Leffort conjoint du FIAS et de lEDBM Depuis le deuxime semestre 2007, le FIAS - the investment climate advisory service of the World Bank Group - a conduit en collaboration avec lEDBM un inventaire des principales procdures administratives que doit effectuer une entreprise qui dsire sinstaller et oprer Madagascar. Sur cette base, un processus de rformes avait t mis en uvre mais qui a t interrompu par la crise politique. Les rformes sont focalises sur la simplification du rgime de licences et autorisations daffaires, en application du principe de guillotine , sous le leadership dEDBM et du Ministre de lEconomie, du Commerce et de lIndustrie. Ces licences sont values sur la base des critres suivants : (i) lgalit ; (ii) ncessit ; (iii) lourdeur des cots et procdures sur le secteur priv. Par ailleurs, un ordre de priorit tient compte aussi des dimensions suivantes : (iv) facilit de mise en uvre ; (v) impact sur le classement de Doing Business ; et (vi) porte sur les secteurs prioritaires du MAP. Ces rformes devraient tre menes en lien avec ltablissement dun registre lectronique des licences valides, ainsi que lintroduction dun systme de Regulatory Impact Analysis (RIA) visant garantir la qualit des propositions futures de rglementation des affaires. Le programme vise aussi au renforcement des capacits des agences de rglementation.

102. En parallle cet effort de simplification, il convient de sinterroger sur le niveau de comptences des administrations concernes et le besoin de mener une politique de proximit. Ces choix ne sont pas anodins car les investisseurs ont maintes fois rpts que la proximit de ladministration tait souvent dcisive dans leur choix de localisation.58 De plus en plus, les investisseurs prtent attention lenvironnement des affaires dans les centres urbains et pas seulement sur lensemble du pays.59 En outre du besoin de rduire la distance entre

Reyes Aterido, Mary Hallward-Driemeier, Carmen Pages, Big Constraints to Small Firm's Growth? Business Environment and Employment Growth across Firms, World Bank Policy Research Working Paper 5032 (August 2009). 58 Cette importance est confirme par une simple analyse statistique qui montre que les chefs-lieux de rgion/district attirent plus facilement au moins 1 grande entreprise (compares des communes de mme taille mais qui ne sont pas des chef-lieu). 59 Limportance du climat des affaires dans les centres urbains sillustre par la cration rcente du Worldwide Centers of Commmerce Index par la socit Mastercard. Cet indicateur cherche classer les centres urbains suivant leur pouvoir dattraction sur les entreprises multinationales. Ses dimensions incluent (i) le cadre lgal et institutionnel ; (ii) la stabilit conomique, (iii) la facilit de faire des affaires ; (iv) les flux financiers ; (v) le centre

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ladministration et ses clients, la dcentralisation de certaines comptences administratives offrirait lopportunit de mettre en place une politique de concurrence entre les municipalits (voir quartiers). Lexprience internationale rcente a montr que linstauration dune concurrence saine (et coordonne par certaines rgles du pouvoir central) est un lment pour motiver les gouvernements locaux agir en faveur de la promotion de cration dentreprises et demplois (cf. encadr).
Une politique de proximit pour motiver les gouvernements locaux agir en faveur des entreprises Plusieurs agglomrations urbaines ont instaur une concurrence dans leur climat des affaires. Cette concurrence se trouve au centre de la stratgie poursuivie par le centre urbain autour de Washington, DC, y compris les gouvernements locaux, et a men des rsultats concrets visant accrotre lattraction des locations potentiels pour les entreprises. Les zones amnages ainsi que les rseaux dinfrastructure ont ainsi vu le jour et se sont perfectionns au fil du temps, au grand bnfice des entreprises. Toutefois, lexprience a montr que cette concurrence doit rester contrle au risque de prcipiter les autorits locales dans une course poursuite infernale et qui nuirait terme au maintien de leur quilibre financier. La mise en place dune institution centrale, responsable de coordonner cet effort, devient un lment essentiel de cette politique de concurrence entre municipalits dun mme centre urbain.
Source : http://www.citiesalliance.org/ca/node/2063

103. Bien entendu, la perspective de dcentraliser les comptences administratives devra se faire en fonction des domaines de responsabilits, des capacits internes et des risques de conflits dintrt (cf. partie III de ltude pour une discussion plus approfondie sur ce sujet). Politique de soutien aux PME 104. Les actions portant sur le climat des affaires sont avant tout transversales car elles devraient en principe influer sur toutes les entreprises. Si lampleur de leurs effets devrait varier suivant le type dentreprises, leur contenu ne devrait pas favoriser un investisseur plutt quun autre car les autorits se doivent de rsister la tentation de privilgier un secteur, une taille dentreprise ou une localisation spcifique. Les rgles doivent rester simples et claires pour assurer une allocation optimale des facteurs de production et des entreprises selon les forces du march et minimiser les risques dinterfrence ou de conflits dintrts avec lEtat (R. Hausmann pour une discussion plus approfondie).60 105. Il y a cependant trois dimensions sur lesquelles les autorits peuvent intervenir de manire cible, principalement pour compenser les dficiences du march, et pour favoriser lmergence et le dveloppement des PME. En effet, les seules forces du march ne permettent pas datteindre une solution optimale pour :
des affaires ; (vi) la cration de connaissance et les changes dinformation et (vii) les conditions de vie. Il ny a quune ville africaine dans ce classement, Johannesburg qui se classe au 58eme rang sur 75 villes. 60 Source : R. Hausmann: The Other Hand: High Bandwidth Development Policy, in What Works in Development? Thinking Big vs. Thinking Small, eds., J. Cohen and W. Easterly, Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2009.

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Laccs au crdit. A Madagascar, comme dans presque tous les pays en dveloppement, le march du crdit est fortement segment. A lun des extrmes se trouvent les grandes entreprises qui ont un accs relativement ais au crdit bancaire, et de lautre, les micro-entreprises qui reposent sur leurs propres ressources ou alors ont recours au microcrdit qui est maintenant relativement dvelopp avec plus de 20 institutions dans le pays. Au milieu, les PME sont les laisses pour compte car elles nont que peu accs au crdit des banques commerciales et la micro-finance. Leurs principaux handicaps sont le manque de formation et dinformations, qui les empchent de convaincre les banques commerciales. La promotion des exportations. Laccs aux marchs internationaux suppose un produit de qualit et concurrentiel. Or, cela ne suffit pas toujours car le cot des transactions internationales dpasse le cot lintrieur de lusine et inclut un certain nombre de facteurs qui vont au-del de lentreprise comme laccs des transporteurs, des transitaires, des acheteurs et des consommateurs tant dans le pays qu destination. Laccs ces rseaux requiert des informations, des contacts et des garanties qui sont gnralement hors de porte des PME. La formation professionnelle et continue. Les PME nont souvent pas les ressources propres pour financer la formation continue de leurs employs. En outre, les entreprises sont susceptibles dinvestir un montant sous-optimal dans la formation de leurs employs car elles anticipent le risque que ces derniers puissent les quitter pour une autre entreprise ou stablir leur propre compte. En raison de ces deux lacunes du march, nombreux sont les gouvernements (y compris locaux) qui ont mis en place des programmes de soutien, le plus souvent en partenariat avec le secteur priv.

106. Ces aspects ont dj bnfici dune attention particulire, notamment dans les rcents travaux analytique de la Banque mondiale Madagascar, expliquant pourquoi seules les grandes lignes dactions sont ici rsumes. 61 En ce qui concerne laccs au crdit, le principal effort devrait cibler laccs au financement par les micros, petites et moyennes entreprises (PME) en adoptant des mesures qui : (i) stimulent la diversification des services financiers ; (ii) renforcent les institutions de micro-finance ; et (iii) amliorent la qualit des flux de demande et dinformations. Les actions de plus long terme devraient inclure lamlioration des infrastructures du secteur financier, lamlioration de la concurrence, et le renforcement et la modernisation de la rglementation et du contrle. 107. La promotion des exportations repose sur la combinaison de quatre actions prioritaires et complmentaires, savoir : (i) accrotre la connectivit des entreprises, en rduisant leurs cots logistiques et administratifs, au cordon douanier ; (ii) accompagner les exportateurs dans
61

Pour laccs au financement, le lecteur peut se rfrer la note de politique conomique : Secteur financier : pour une croissance cratrice demplois par Korotoumou Ouattara. Pour la promotion des exportations, cf. la note intitule : La promotion des exportations : un dfi et une opportunit par Noro Aina Andriamihaja. Ces deux notes sont publies dans Madagascar : Vers un agenda de relance conomique, Banque mondiale, juin 2010.

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leur effort dadopter les standards et les normes dhygine qui leur permettront de mieux pntrer les principaux marchs; (iii) mettre en place une agence de promotion des exportations qui aura non seulement un rle de collecte et de partage dinformation sur les marchs et les produits, mais aussi et surtout de coordonner et de fdrer tous les efforts de promotion existants ; et (iv) dvelopper les instruments financiers qui permettront aux exportateurs de minimiser leurs risques de change. Ces actions prioritaires devront aller de pair avec des actions plus long terme, visant restructurer les filires, notamment celles chaines de valeur leves, afin de mieux accompagner les efforts de diversification des exportations. 108. Le besoin de promouvoir la formation professionnelle et technique sera discut dans le contexte du chapitre 7 consacr au problme de lducation en milieu urbain. Ici, laccent est donn exclusivement la formation continue au sein des entreprises. Lexprience internationale a montr que les programmes doivent fonctionner sur la base dun partenariat troit entre le secteur priv et public. Les autorits malgaches pourraient s'inspirer de l'exprience mene au Sngal, travers le Fonds de dveloppement de l'enseignement technique et de la formation professionnelle (FONDEF), ou au Kenya grce la distribution de " vouchers " des entreprises et des employs dans des micros et petites entreprises (cf. encadr).
Les programmes de formation sur la base de partenariats public/priv L'exprience du Kenya Un des programmes les plus connus de "vouchers" est celui mis en place au Kenya, sous l'appellation "Jua Kali voucher program". Celui-ci a commenc comme un projet pilote gr par le Gouvernement en 1997 en distribuant des "vouchers des jeunes la recherche d'un emploi ou avec un emploi dans une entreprise de moins de 50 employs pour qu'ils puissent slectionner eux-mmes une formation selon leurs besoins et objectifs plutt que par la dcision de fonctionnaires. Cette approche avait dj t utilise avec succs dans certains pays industrialiss (UK et Allemagne) afin de responsabiliser les utilisateurs et mettre en uvre une concurrence entre les fournisseurs de formation, qui pouvaient inclure le secteur priv. Dans le cadre de ce programme, les bnficiaires reoivent un " voucher " qui peut tre chang pour payer un fournisseur de formation. Le voucher couvre 90% des cots de formation et le reste est financ par le bnficiaire. Les matres artisans sont apparus comme les formateurs les plus demands par les bnficiaires. Environ 37606 vouchers ont t distribus entre 1997 et 2001. L'vidence empirique a montr un impact positif sur le degr de qualification, gnrant une croissance de l'emploi chez les participants et des gains de productivit dans les entreprises. Il est cependant apparu que le programme est devenu lourd grer au cours du temps pour les autorits, suggrant que son transfert au secteur priv aurait t souhaitable. De manire mieux motiver les participants, un mcanisme d'incitation aurait d tre introduit pour continuer la formation lorsque la subvention fournie par le programme touche sa fin, en particulier avec les entreprises qui employaient ces travailleurs.

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L'exprience du Sngal Le Fonds de dveloppement de l'enseignement technique et de la formation professionnelle (FONDEF), cr en 2004 par l'Etat sngalais en accord avec les partenaires sociaux, a pour objectif de promouvoir une formation professionnelle continue (FPC) en accord avec les besoins des entreprises au Sngal. Le FONDEF est financ conjointement par l'Etat qui verse celui-ci une partie de la taxe CFCE rcolte auprs des entreprises, et par les entreprises qui, demandant l'appui du FONDEF pour une opration de formation continue destine leurs propres salaris, doivent prendre en charge 25% des cots de l'opration et verser cette somme au FONDEF sur un compte bloqu. D'une manire gnrale, le FONDEF intervient dans tous les secteurs d'activits conomiques, en particulier, dans le financement des plans de formation des entreprises publiques et prives, voire dans des programmes de formation dfinis avec les organisations professionnelles pour les filires, les branches et les groupements d'entreprises. Une fois les projets de formation prsents par les entreprises ou les branches retenues par le Comit de slection et d'agrment (constitu de reprsentants des partenaires sociaux et de l'administration), leur excution est assure, aprs appel d'offres qui garantissent la transparence et l'quit, des oprateurs prestataires de formation. contribution du FONDEF peut atteindre 75% des cots pdagogiques - le solde ainsi que la dfinition des besoins et des actions de formation revenant aux entreprises sollicitant un appui financier du FONDEF. A ce jour, prs de 130 prestataires de formation sont agrs par le FONDEF, dont prs de la moiti tant des centres de formation publics et privs sous la tutelle du Ministre de l'Education. En 2006 et 2007, le FONDEF a contribu au financement d'actions/de plans de formation de 106 entreprises (89% du secteur priv) - soit au total prs de 650 actions de formation ralises pour prs de 6 900 stagiaires de formation - le cot global des contrats s'levant prs de 790 millions FCFA, dont 221 millions FCFA provenant des entreprises. Sur ce total, 52% des demandes ont t prsentes par des PME et 31% par des grandes entreprises.
Source : Banque mondiale, Sngal : A la recherche de l'emploi -Le chemin vers la prosprit, septembre 2007.

109. Ces partenariats doivent stendre aux oprateurs informels, travers la formalisation de l'apprentissage traditionnel qui reste le mode prvalant d'acquisition des comptences dans un pays comme Madagascar (cf. lexprience du Bnin). Pour la mise en uvre effective de ces formes structures d'apprentissage, il est utile de s'appuyer sur les structures intermdiaires comme les chambres consulaires et les organisations professionnelles qui peuvent jouer un rle d'interface, voire d'oprateurs pour le bnfice de plusieurs PME/PMI (et trs petites entreprises) du secteur ou de la zone gographique concerne. Cette solution soulagerait les entreprises prives qui, dans un pays comme Madagascar sont le plus souvent des PME ou des micro-entreprises informelles ne disposant pas de grands moyens financiers et humains pour s'intresser la formation. 110. Les partenariats avec les entreprises trangres sont privilgier car ces dernires sont des vecteurs de transferts de comptences techniques et de gestion. Pour cette raison, des pays comme la Malaisie et la Tunisie ont plac le dveloppement de programmes de formation continue avec les entreprises trangres qui viennent s'installer chez eux au cur de leur stratgie. Pour le Gouvernement malgache, une politique proactive pourrait inclure la mise en place d'incitations en contrepartie de programmes de formation continue, non seulement au
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sein de ces entreprises mais pour les PME locales uvrant autour de la filire. Cette approche devrait s'tendre aux entreprises qui sont slectionnes pour effectuer des travaux publics d'envergure (chantiers routiers, ports, etc...). La mise en place de programmes de formation devrait faire partie de leur cahier de charge et influer sur leur processus de slection. Le dveloppement du stock de capital humain est un des bnfices tangibles que peuvent apporter les investissements trangers dans un pays comme Madagascar, mme pour les projets de courte dure car les travailleurs locaux qui sont forms resteront dans le pays alors que les capitaux sont mobiles et peuvent repartir tout moment.
Bnin - Les certificats de qualification professionnelle (CQP) Les CQP s'adressent avant tout aux apprentis de plus de 14 ans ayant au moins le niveau de cours moyen 1re anne. Il conjugue une formation auprs d'un artisan et au sein d'un centre de formation (qui peut tre une " Maison des mtiers " ou une " Maison de l'outil ") gr par la Chambre des mtiers et/ou par une organisation professionnelle. Il s'agit de formations de base, voire de mise niveau (3 niveaux de 200 heures chacun). L'apprenti se rend une fois par semaine au centre et reste les 5 autres jours auprs de son " matre d'apprentissage ". La formation dure de 2 3 ans et est cogre par l'association professionnelle dont sont issus le patron et le centre. Au terme des trois cycles de formation, l'apprenti est inscrit aux examens nationaux de CQP qui attesteront d'un niveau de qualification d'ouvrier qualifi. Ce qui fait l'intrt et l'originalit de cette dmarche est moins le CQP en tant que tel (qui trouve son origine dans une formule similaire mise en uvre en France par l'UIMM) que l'ingnierie pdagogique centre la fois sur les comptences et les savoir faire ainsi que sur une nomenclature des mtiers de l'artisanat. Il y a actuellement 1 500 apprentis en cours de formation et le dfi est d'arriver former 3 000 apprentis par an avec une vingtaine de CQP, allant de la coupe-couture au froid-climatisation. D'autres CQP sont en cours d'examen dans des domaines comme la mcanique automobile ou la rparation TV/radio, secteurs dans lesquels l'emploi informel est trs dvelopp.

111. En parallle aux actions qui peuvent tre menes par le Gouvernement central sur la facilitation de crdits, laccs aux marchs et la formation continue, les autorits locales ont un rle jouer, notamment pour fournir une information homogne aux diffrents acteurs concerns qui est un des lments indispensable un fonctionnement harmonieux des marchs. A cause de la difficult dacqurir des informations fiables, tant pour les investisseurs potentiels que pour les banques, de nombreux projets sont abandonns. Si lentreprise est livre elle-mme pour obtenir de linformation, elle va vouloir la conserver pour rentabiliser son effort. Si ce comportement est rationnel au niveau individuel, il nuit lensemble du secteur priv et lmergence deffets dagglomration car les entreprises deviennent concurrentes plutt que partenaires. 112. Ce rle de pourvoyeur dinformation peut sembler anodin pour les gouvernements locaux mais il a t compris par de nombreuses villes de par le monde. Il ny a qu voir les ressources, notamment sur linternet, quelles consacrent pour informer les investisseurs potentiels et appuyer les PME dans leur choix de localisation (cf. encadr). Parce quacqurir
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des informations fiables est un exercice difficile et coteux Madagascar, cette fonction est dautant plus indispensable alors quil nexiste aucun service de promotion conomique et dappui aux entreprises au niveau communal, mme dans la ville dAntananarivo qui concentre la grande majorit des crations dentreprises.
La promotion des villes : Plus quun phnomne de mode Avant le city branding, le marketing territorial... tait apparu ds les annes 1960 en Irlande. Ce pays, dlaiss par les investissements, dcide en effet de lancer une campagne de promotion afin de changer son image d'le froide et isole. Pour se faire, l'Etat ouvre en 1969 une agence de promotion des investissements. La cration d'agences de promotion devient une ncessit et la plupart des pays voisins suivent rapidement. Il y a aujourdhui plus de 150 agences de promotion nationale de par le monde. Le marketing territorial, a donc pour objectif d'entretenir l'image d'un pays l'tranger, en vantant ses mrites et ses capacits. Mais les agences de promotion des investissements ont de plus larges capacits: aprs avoir convaincu les entreprises de s'installer dans leur pays, elles favorisent leur installation et peuvent recourir au pouvoir politique afin de favoriser leur russite. Pour faciliter l'insertion durable d'une entreprise dans un pays, il faut ainsi souvent amnager le territoire (voies de communications...) et parfois changer la lgislation. Le marketing rgional est apparu aprs le marketing au niveau national, mais il est souvent plus visible que ce dernier dans la vie courante. En effet, si les agences ne faisaient leur promotion qu' l'tranger et le plus souvent auprs de milieux slectionns, le marketing rgional, qui ne s'occupe que d'une rgion restreinte, est gnralement prsent dans la rgion-mme et en tous cas, dans le pays auquel la rgion appartient. Car le marketing rgional ne s'intresse pas uniquement aux multinationales, mais toutes les entreprises susceptibles de s'installer dans la rgion concerne. Une campagne de promotion rgionale intgre aussi frquemment le tourisme et peut s'adresser aux particuliers qui pourraient venir vivre dans la rgion. Aprs le marketing local, est enfin apparu le marketing urbain, qui ne s'intresse lui qu' une ville (et, en gnral, son agglomration). De nombreuses mtropoles se sont d'abord dotes d'agences de promotion des investissements (par exemple, Invest in Reims), qui ont dpos une ou plusieurs marques attaches la ville. Ainsi, Londres a d'abord eu sa marque Lond-On, puis deux autres marques plus spcialises, Visit London pour le tourisme, et Think London pour l'conomie. Le phnomne s'est vite propag et sont apparues les marques I Amsterdam, be Berlin, COPENhagen, Me!bourne, B Belfast, Youotterdam, Barcelona...

113. Enfin, ce chapitre conclut sur la question du dveloppement de zones franches ou industrielles en zones urbaines. Leur contribution la russite de lindustrie textile et de confection (plus de 200 entreprises et 40 000 emplois au dbut des annes 2000) rappelle quelles peuvent jouer un rle indniable mme si elles imposent des mcanismes de gestion transparents et provoquent des distorsions dans lallocation des ressources et des facteurs dans le moyen terme. Parfois, elles peuvent aussi retarder ladoption de rformes plus gnrales car elles diminuent lurgence pour un certain nombre dentrepreneurs. Pourtant, dans le contexte
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actuel, le maintien et mme lextension de ces zones nous semble une voie suivre. Elles ne doivent pas servir fournir des exemptions fiscales dmesures et coteuses mais plutt favoriser lmergence dconomie dchelle, et cela plusieurs niveaux. Dabord, elles permettent de scuriser un terrain et de lamnager souvent en partenariat avec le gestionnaire de la zone (comme cela est en train de se produire Fort Dauphin avec la participation de la socit minire QMM qui va grer cette zone). Ensuite, ces zones doivent permettre de faciliter les dmarches administratives, non seulement en les minimisant mais encore en dlocalisant les administrations concernes. Finalement, la proximit des entreprises leur permet de gnrer des effets dagglomration qui entrainent des conomies dchelle tant au niveau de la production que de la formation et de la distribution. Ltablissement de telles zones peut aider lmergence dun secteur comme celui des nouvelles technologies (les centres dappel). Cest dailleurs cette logique qui a prvalu dans la mise en uvre des ples de croissance (autour de Nosy be, Fort Dauphin et Antsirabe/Antananarivo). 62

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Pour plus de dtails, sur les ples de croissance Madagascar, cf. Banque mondiale : A la recherche du temps perdu, 2009.

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Chapitre 4 : Laccs au terrain et le dveloppement du foncier en milieu urbain63


114. La terre est lunique richesse pour la majorit des malgaches. Cest pourquoi elle est convoite par de nombreux acteurs dans les centres urbains, y compris lEtat qui a besoin despace pour jouer son rle de pourvoyeur dinfrastructures et de services publics. Paralllement, les entreprises, attires par la prsence dun march potentiel de consommateurs, cherchent sinstaller en ville et veulent donc y acqurir ou pouvoir utiliser des terrains amnags. Enfin, les mnages aspirent devenir propritaire de leur logement pour scuriser leur habitat et lguer une richesse leurs descendants. 115. Si la terre est une source denjeu dans les villes malgaches, la gestion du foncier est loin dtre optimale. Cette mauvaise gestion est apparente dans les difficults identifier un terrain, le scuriser par un titre foncier et lamnager ; ce qui entrane des pertes et des frustrations pour de nombreux acteurs ci-dessus mentionns. Le nombre doprations immobilires est aussi restreint ce qui nuit une bonne allocation des ressources. Sil existe un march informel ou semi-formel, celui-ci nest que rarement transparent et privilgie de manire disproportionne ceux qui sont lintrieur du systme. Bref, il y a un besoin urgent de revoir le systme foncier actuel qui est une des barrires essentielles au dveloppement harmonieux des villes Madagascar. 116. La dmarche poursuivie dans ce chapitre est la suivante. Premirement, il sagit de brosser le paysage urbain du foncier en sintressant notamment la rpartition de la proprit foncire dans un chantillon (reprsentatif) de villes malgaches. Deuximement, lintrt sera donn aux facteurs qui expliquent le dysfonctionnement du march foncier formel en milieu urbain. Troisimement, lattention sera donne au rle de lEtat qui intervient de multiples manires sur le march foncier tant au niveau de lorganisation de lespace, de la rglementation des transactions, de la fiscalit et qui est lui-mme propritaire de nombreux terrains en milieu urbain. Quatrimement, le fonctionnement du march informel ou semiinformel sera pass en revue, notamment en y dressant ses avantages et ses inconvnients. Enfin, la conclusion proposera des pistes de recommandations qui serviront orienter les actions qui composeront notre agenda de rformes dans la dernire partie de cette tude.

Le paysage foncier dans les villes malgaches


117. Il nest gure ais de procder une description du march foncier tel quil existe dans les centres urbains de Madagascar. Linformation y est rare, souvent imparfaite, en mauvais tat et confidentielle, loin dtre mise jour. Ces difficults expliquent que cette problmatique, pourtant pertinente, nait gure reu lattention des autorits et des
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Ce chapitre sappui sur les travaux de Rosat Ramanankolazaina et Serge Ramanantsoa, consultants de lUN Habitat, juin 2010. Il a bnfici des remarques et suggestions de Rmi Legendre du Programme National Foncier et dAndr Teyssier du CIRAD.

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partenaires techniques et financiers. Les rcents efforts de rformes se sont surtout focaliss sur le monde rural, au travers notamment de la dcentralisation de la gestion foncire au niveau communal, pour pallier la capacit insuffisante des services fonciers de lEtat. Mais ces rformes nont concern le milieu urbain que de manire marginale.64 118. Le paysage foncier dans les villes malgaches est complexe et varie dune ville lautre. Dabord, il convient de distinguer la commune urbaine dAntananarivo et le reste des centres urbains. En effet, dans la capitale, la presque totalit des parcelles sont enregistres au registre foncier et devront tre en principe scurises par un titre foncier. Dans les autres villes, la situation foncire est proche de celle qui existe dans le monde rural, savoir que les titres fonciers nexistent que de manire parcimonieuse. Pour illustrer ces cas de figure, le tableau 8 rappelle que la proportion de parcelles bnficiant dun titre foncier est proche de 100% dans les arrondissements de la capitale, alors quelle natteint que 43 % Ivato dans la banlieue dAntanarivo, 54 % Toliara et 11 % Moramanga. Bien que ces rsultats ne portent que sur un chantillon restreint de villes, ils peuvent certainement tre extrapols pour lensemble des centres urbains Madagascar. Tableau 8 : Structure du march foncier en milieu urbain
Villes Quartiers Population Densit (hab. par ha) Nombre de Parcelles Titres (% du total) Priv (%) Etat (%) Inconnu (%) Taille moyenne des parcelles (en ha) Antananarivo Ambatobe 2432 400 99.6 54.0 40.0 5.6 0.15 0.03 0.06 0.06 8.79 Ivato K3 1 351 254 27.1 25.3 1.8 K4 4 131 25 52.6 48.0 4.6 Toliara Tsimenast Mitsinjo e 6 059 26 493 306 34.8 24.3 10.5 23 92.3 90.4 1.8 Moramanga Antanamandroso Est et Ouest 8 586 24 11.6 9.3 1.9 0.5

Source : enqute sur le terrain, Banque mondiale/UN habitat

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Pour une description et analyse de cet effort de rforme, cf. Banque mondiale, Vers un agenda de relance conomique, Juin 2010. Depuis le milieu de lanne 2005, le Gouvernement sest lanc dans la mise en uvre dun programme national ambitieux de rforme foncire, qui a commenc avec le vote et ladoption de deux nouvelles lois importantes, la Loi Cadre de 2005 et la Loi de 2006 sur la Proprit Prive non titre. Ce plan initial se voulait ambitieux, peut-tre pour des motifs politiques, et ciblait son terme en 2012 ltablissement de quelques 900 guichets fonciers au niveau communal qui auraient dlivr 1,6 million de certificats et modernis tous les 33 services fonciers rgionaux. Depuis que le premier guichet foncier local avait t inaugur au mois de fvrier 2006, 301 guichets fonciers supplmentaires (sur un objectif de 900) ont vu le jour dans 16 des 22 rgions de Madagascar et cela jusquau mois de dcembre 2009. Ces guichets fonciers ont reu aux alentours de 107 000 demandes de certificats fonciers, dont environ 49 000 ont t dlivrs (cest--dire un taux dachvement de 45%). Bien que seulement 18 % des communes possdent actuellement des guichets fonciers locaux, ces derniers ont dj dlivr 60 % de tous les documents fonciers dlivrs dans le pays entre 2006 et mars 2009.

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119. Aprs cette remarque importante mais prliminaire sur lexistence ou non de titres fonciers et leur mauvaise gestion, il convient de dterminer de manire plus prcise la structure de la proprit foncire dans les villes de Madagascar ; autrement dit qui appartiennent les terrains. La rponse est fournie pour lagglomration dAntananarivo, la commune dIvato et les villes secondaires de Toliara et Moramanga. A nouveau, cet exercice est rendu ardu par labsence de vritable recensement des proprits foncires et repose essentiellement sur une enqute de terrain effectue durant les premiers mois de lanne 2010. 120. Commune urbaine dAntananarivo. La presque totalit des parcelles est occupe et enregistre au livre foncier.65 Leur majorit est de petite taille (moins de 0,2 ha dans le quartier dAmbatobe par exemple) mais un nombre restreint de propritaires dtient des espaces qui comptent pour une superficie non ngligeable de la ville. Ces grands propritaires sont difficiles identifier en labsence de vritable recensement des biens immobiliers mais quelques exemples peuvent servir dillustration. La Socit Immobilire SOGECOA, auquel lEtat a cd une partie de ses terrains, dtient prs de 40% de la superficie totale titre lEtat dans le quartier dAmbatobe. La Socit Madarail possde lusufruit denviron 27 ha au centre de la ville, soit lquivalent de 15 % de la superficie totale du 1er arrondissement de la ville. Enfin, la socit publique SEIMAD (Socit dEquipement Immobilier de Madagascar) et les congrgations religieuses possdent respectivement environ 130 ha et 226 ha Antananarivo,66 soit plus de 3% de la superficie totale de la ville. 121. Si lEtat nest pas le plus grand propritaire foncier dans lagglomration urbaine, il dtient encore 40% des titres fonciers dans, par exemple, le quartier dAmbatobe. Son patrimoine foncier se rpartit entre lEtat central (les Ministres), la municipalit et les entreprises publiques et parapubliques. A nouveau, un recensement des actifs immobiliers dtenus par le secteur public nest pas disponible, mis part celui du Ministre de la Sant, ce qui nuit la description et lanalyse. 122. Commune dIvato (quartiers K3 et K4). Environ 45% des parcelles sont titres, avec toutefois une variation relativement grande entre les quartiers K2 et K3. Les parcelles titres sont gnralement petites, et dtenues par des privs. LEtat nest propritaire que de 3,6 % des parcelles titres dans cette commune. Les parcelles non titres appartiennent en principe au domaine de lEtat, sauf si elles ont dj fait lobjet dune premire occupation ou dune premire appropriation (loi 2005-019). En raison des forts taux de densit de population, la plupart des terrains non titrs sont dj occups, comme le rvle le nombre lev de demandes pour la scurisation foncire reues par le guichet foncier cr au sein de la commune en 2007.

Les registres fonciers sont en mauvais tat de conservation dans les services fonciers de lEtat, puisque seulement 37,8% des livres fonciers sont considrs en bon tat. Les conditions des cadastres et des livres fonciers sont encore pires puisque seuls 15% de ces documents sont considrs en bon tat par le service de conservation de la commune. 66 Il est estim que 23 congrgations religieuses dtiennent 226 ha dans la Commune urbaine dAntananarivo et ses environs, avec 114 ha non-occups.

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123. Toliara (quartiers de Tsimenatse et Mitsinjo) : La structure foncire diffre significativement entre le centre et la priphrie de cette ville. Dans le centre (Tsimenatse), le taux de parcelles titres est infrieur 30% si bien que bon nombre despaces sont occups illgalement. En priphrie, la presque totalit des terrains sont titrs et attribus au priv aprs des soustractions progressives au domaine de lEtat. Beaucoup de parcelles prives sont relativement petites (95% ont moins de 10ha), mais 3 propritaires se partagent 53% de la superficie totale de la commune rurale de Mitsinjo qui est en priphrie de la ville. Si le nombre de parcelles titres qui reste lEtat est aujourdhui rduit, celles-ci sont de taille relativement grande totalisant une superficie de 236 ha. 124. Moramanga. Une partie infime des terrains sont titrs (1 parcelle sur 10) au sein de cette localit avec une rpartition ingale puisque 5 propritaires privs dtiennent 80% de ces parcelles. Les terrains non titrs font partie du domaine public ou priv de lEtat mais sont en gnral occups (surtout au centre-ville).

Les carences du march foncier (formel)


125. Le march foncier formel nest gure actif dans la plupart des centres urbains de Madagascar. Le nombre de transactions foncires effectues dans la CUA tait de 2 246 en 2009, avec une forte concentration dans le 4me arrondissement, ce qui correspond celui observ dans une ville europenne 6 fois plus petite (ex. Genve). En outre, presque 1/3 de ces transactions sont des successions. Le nombre de transactions foncires est aussi extrmement rduit dans les autres villes de notre chantillon : 35 transactions par an Ivato; 148 Toliara et 185 Moramanga.67 126. Le prix lev des biens immobiliers lors des transactions est un indicateur que le taux dactivit sur le march foncier formel est loin de rpondre la demande. A nouveau, linformation est difficile obtenir en labsence de vritables marchs, mais le terrain viabilis Antananarivo est vendu autour de 25 000 80 000 Ariary le m2, pouvant mme atteindre 500 000 Ariary au centre de la ville. Les prix se situent vers 50 000 Ariary le m2 pour un terrain de premier plan Moramanga. Ces prix doivent tre compars au revenu dun mnage moyen en milieu urbain qui est autour de 1,1 million dAriary par an. En dautres termes, un mnage malgache devrait conomiser la totalit de ses revenus pendant 7 annes pour pouvoir sacheter un terrain de 100 m2 qui couterait 80 000 Ariary le m2. Lacquisition dun terrain urbain est donc devenue un luxe Madagascar. 127. Pourquoi le march formel est-il presque inexistant ? La rponse cette quasi-paralysie trouve son origine dans la structure de la proprit foncire dcrite auparavant, notamment
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A ces transactions classiques , il faut rajouter celle des prescriptions acquisitives, qui sont des demandes de rgularisation par leurs occupants de parcelles au nom de lEtat ou laisses vacantes depuis plus de 20 ans par leurs propritaires. En 2008, les services dconcentrs de lEtat Antananarivo avaient reu 346 demandes. Cette procdure est rpandue Moramanga (81 requtes en 2009). Il faut toutefois noter que leur rgularisation est trs longue, puisquelle peut prendre jusqu 10 ans.

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labsence de titres fonciers mais aussi le manque de scurit juridique associ ces titres quand ils existent. 128. Labsence de titres fonciers. A lexception de la capitale et du centre-ville des agglomrations secondaires, la principale contrainte lmergence dun march formel urbain est celle qui a t identifie dans les campagnes, savoir que la majorit des parcelles ne sont pas titres et quil est par consquent extrmement difficile de dfinir qui elles appartiennent selon la Loi. Ce problme est bien connu, et il a donn naissance aux guichets fonciers communaux qui ont la responsabilit de dlivrer des certificats fonciers pour ceux qui occupent des parcelles non-titres. Cest ainsi, comme dcrit auparavant, de tels guichets existent aujourdhui dans la priphrie de Moramanga et Ivato et des initiatives existent galement Toliara. Toutefois, il convient de souligner que ces certificats, en raison de leur cration rcente, nont pas encore la crdibilit du titre foncier mme sils sont opposables au tiers sauf preuve contraire (tableau 9). Tableau 9 : Avantages et Inconvnients associs aux titres doccupation lgale
Rubriques Titre Avantages scurit absolue = Scurisation foncire optimale Dfinitif et inattaquable Fait preuve devant toutes les juridictions Accept par les banques commerciales. Il confre son titulaire le droit de proprit sur limmeuble qui en est lobjet. Tout dtenteur dun certificat peut en demander la transformation en titre foncier. Thoriquement peut servir de garantie bancaire Protection tant que dure le bail (maximum 99 ans) Utilisation du terrain selon le terme du contrat Mise disposition dun terrain au ministre pour ses besoins. Possibilit dexploiter le terrain selon le terme de lacte daffectation Exploiter le terrain mis disposition dune collectivit dcentralise ou dune association vocation culturelle ou cultuelle ou sociale Protection tant que dure la location Possibilit de transformer le titre de Inconvnients Obligation de mise jour du titre et de mise en valeur

Certificat foncier

Certificats fonciers sont opposables aux tiers jusqu preuve du contraire. Nest pas (encore) accept comme garantie par toutes les institutions de crdits.

Bail emphytotique Occupation prcaire Affectation

Obligation de se conformer aux termes du contrat de bail sous peine de rsiliation du contrat Ds que ladministration a besoin du terrain, elle peut dnoncer le contrat prcaire et rvocable Obligation de se conformer au terme de lacte daffectation sinon possibilit de dsaffectation Respect total des termes de lacte de mise disposition sinon reprise par lEtat du terrain en cause Obligation stricte de se conformer aux termes du contrat de location 51 | P a g e

Disposition gratuite

Location

Droit coutumier

location en titre de cession dfinitive si le locataire est un ressortissant malagasy (= conversion du titre de location en titre de vente dfinitive) Droit reconnu par lEtat et la communaut Droit non inscrit au livre foncier donc locale ne bnficie pas dune scurisation optimale Les banques naccordent jamais de prts au propritaire coutumier.

129. Le manque de garantie des titres fonciers. Dans lagglomration urbaine dAntananarivo ou dans certains quartiers des villes secondaires, les parcelles sont dj titres. Malgr tout, la possession dun titre foncier nest pas une garantie juridique suffisamment fiable, dans la mesure o, dune part, les titres sont trs peu souvent gorfrencs et/ou reports sur un plan de reprage, ce qui fait quils sont difficilement localisables, et que dautre part les titres sont rarement actualiss notamment du fait de la complexit des procdures et du cot des taxes lies aux mutations-, donc loccupant ou le titulaire informel du droit de proprit nest pas celui figurant sur le titre de proprit. En plus, la possession du titre ne garantit pas lusage, car les terrains sont occups illicitement. Tous ces problmes expliquent non seulement le faible niveau dactivits sur le march mais aussi limportance relative des conflits fonciers (cf. encadr). Dans la commune urbaine dAntananarivo, le nombre de conflits fonciers reus par les tribunaux est denviron 1200 par an, soit prs de la moiti du nombre de procdures qui sont abouties.68 La rsolution des conflits fonciers est gnralement longue et peut atteindre plus de 10 ans. En outre, mme lorsquune dcision judicaire est adopte, elle nest que rarement applique dans la ralit, car la justice ne possde pas les moyens pour imposer sa dcision et/ou sanctionner le transgresseur. 130. Complexit administrative. Labsence de scurit foncire, si elle est lobstacle majeur, nest pas la seule carence qui explique la quasi-paralysie du march foncier formel Madagascar. En effet, les transactions naboutissent pas souvent cause des lourdeurs administratives qui imposent des cots excessifs et/ou des dlais inacceptables. A titre dexemple, dans la commune urbaine dAntananarivo, environ 2 requrants sur 3 abandonnent leurs procdures avant leur aboutissement. Les rsultats dune enqute rcente Ivato indiquent que 71% des personnes interroges vitent ladministration foncire parce que les dmarches cotent trop chres (28,9%) ; quelles sont trop longues (11,3%) ou encore parce quelles sont trop compliques (30,9%).

Dans la ville de Toliara, le nombre de conflits fonciers reus par les tribunaux est denviron 60 par an, dont plus de la moiti ne sont pas traits.

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Quelques exemples concrets de conflits fonciers Parcelle titre squatte par plusieurs familles depuis 15 ans, qui appartient le terrain ? Le terrain appartient toujours au propritaire inscrit au titre foncier. Les mnages occupants ne peuvent pas encore entreprendre la prescription acquisitive pour insuffisance de dlai prescrit par la loi qui exige au moins 20 ans. Et le propritaire ne peut pas non plus accder son terrain sans recours aux instances judiciaires puis aux forces de lordre pour faire excuter le jugement Comment accder lacquisition dune parcelle transmise en succession aux hritiers ? Pour acqurir la parcelle tant dj transmise en succession aux hritiers, ce sont ces derniers qui constituent le vendeur, ils dsignent un mandataire avec une procuration et le contrat de vente peut tre tabli. Toutefois, si les diffrentes successions nont pas t enregistres au niveau des services fonciers, lacqureur ne pourra pas lgalement disposer de titre foncier. Comment grer les multiples rquisitions pour une mme parcelle ? Les auteurs des rquisitions sont encore de simples demandeurs et non encore propritaires. Dans ce cas l, le terrain appartient encore lEtat. Il faut toutefois identifier loccupant rel du terrain pouvant tre lauteur de la mise en valeur et qui il faut tablir le contrat et dposer une nouvelle demande sa place.

131. Les formalits associes aux transactions immobilires sont complexes, longues et coteuses, impliquant de nombreux acteurs (tableau 10). Les textes doivent tre revus pour rpondre la ralit du contexte. Par exemple, la procdure aboutissant limmatriculation individuelle des terres (acqurir un titre foncier) compte au moins 17 tapes, peut durer en moyenne jusqu 6 ans, et ncessite lintervention de nombreux corps de ladministration. Le dossier remonte aux plus hauts niveaux de ladministration car le Chef de Rgion (remplaant le Prsident du Faritany), le Ministre charg des Domaines et le Premier Ministre, en fonction de la superficie du terrain, sont les seules autorits habilites approuver les actes dattribution des terrains domaniaux. Ainsi sexpliquent le cot moyen pour lobtention dun titre estim 600 000-1 000 000 Ariary (300-500 US$) et, surtout, les dlais parfois suprieurs une quinzaine dannes. La dlivrance de certificats fonciers ( travers la cration de guichets unique) a rpondu ce souci defficacit en rduisant la fois les dlais et les cots, qui sont estims autour de 37 000 Ariary pour chaque dlivrance, avec des dlais infrieurs 1 an. Le succs de cette opration montre quil existe une vritable demande et que les acteurs concerns rpondent positivement aux incitations qui leur sont fournies. 132. Les procdures pour des oprations plus simples, comme la mutation (vente et hritage) souffrent aussi de longs dlais. 133. Manque de capacit des services administratifs. Un des obstacles au fonctionnement du march formel est le manque de moyens de ladministration. Par exemple, leffectif des circonscriptions domaniales comptentes sur la CUA (CIRDOMA) ne compte que 2 inspecteurs et 1 contrleur et le matriel disposition est dsuet (3 ordinateurs et 4 machines crire). De son ct, la circonscription topographique (CIRTOPO) de la CUA ne compte quun ingnieur et 7
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gomtres. A Toliara, il ny a que 2 inspecteurs la CIRDOMA et 5 topographes/ingnieurs la CIRTOPO. Dans ces conditions, il nest gure surprenant que le cadastre, bornage et la dlivrance de titres fonciers souffrent de retards importants.69 Plus grave, ce manque de capacit mne souvent la corruption et lutilisation de procdures parallles. Ce constat nest pas nouveau et a justifi lappui de partenaires au dveloppement au cours de ces dernires annes visant la modernisation des services fonciers dans les rgions, avec la numrisation des documents papiers et la fourniture des quipements, mais les progrs sont encore trs lents, peut-tre en raison du manque dimplication des services locaux. Tableau 10 : Principaux acteurs sur le march immobilier
Acteurs Service des domaines Rles Inscription des actes portant sur les immeubles immatriculs ou cadastrs Service de lEnregistrement Enregistrement des actes portant sur les immeubles et des timbres immatriculs ou cadastrs et perception des droits Service de lAmnagement Prescriptions durbanisme et Avis technique sur la du Territoire destination des immeubles objets de transactions Communes Lgalisation des signatures des actes de vente sous seing priv en la forme foncire (acte de vente sous seing priv) Officier public rdige et conserve dans ses archives les actes de vente (acte de vente authentifi) Inscription des actes portant sur les immeubles objets de certificats fonciers Agences et Socits de Font la promotion du march immobilier promotion immobilire Notaires Rdige et conserve les actes de vente immobilire (acte de vente notari). A noter quune loi datant de 2008 stipule que toutes les transactions immobilires portant sur des biens dune valeur suprieure de 15 millions dAriary doivent tre enregistres chez un notaire. Cette loi ne semble pas applique ni par les services fonciers ni par les services fiscaux. Intermdiaires Mettent en relation les parties vendeur et acqureur

134. La complexit des rgles et les dficiences des services publics ne sont pas les seuls facteurs qui nuisent la fluidit du march foncier. Comme dans la plupart des pays, les oprations sur le march foncier se font souvent travers des intermdiaires, qui sont parfois des socits commerciales tablies ou des individus avec une bonne exprience et les connections ncessaires. Ces intermdiaires jouent, en principe, un rle utile en rendant
Cest ainsi que seulement 350 000 titres ont t tablis depuis un sicle dans le pays, soit peu prs 7 % du nombre total de parcelles de terrain Madagascar, alors que le rythme de dlivrance d'actes stagne autour de 1 000 titres par an. Teyssier A., Andrianirina Ratsialonana R., Razafindralambo R. et Razafindrakoto Y., Decentralizing Land Management in Madagascar : Process, Innovations and Initial Outcomes, (Dcentralisation de lamnagement du territoire Madagascar : processus, innovations et rsultats initiaux), manuscrit, 2009.
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linformation plus accessible et homogne qui est une des conditions ncessaires pour le bon fonctionnement dun march de libre concurrence. A Madagascar, il semble que les intermdiaires abusent de leur passage oblig, car ils possdent linformation, contribuant renchrir considrablement le cot des transactions car leur commission est rarement infrieur 10%. 135. Ce rapide tour dhorizon, sil reste incomplet, met en vidence le dsarroi dans lequel se trouvent les oprateurs malgaches qui veulent respecter les rgles en vigueur. Non seulement le nombre de titres fonciers est faible, mais quand ceux-ci existent, ils ne sont pas fiables, et les procdures dobtention ou de rgularisation dun titre foncier sont tellement complexes que la plupart des requrants abandonnent, sans oublier le risque non-ngligeable de se retrouver devant le tribunal qui prendra un temps considrable pour tablir un jugement qui ne sera pas toujours respect.

Le rle de lEtat sur le march foncier


136. LEtat malgache est un acteur principal sur le march du foncier. Son premier rle est de planifier et organiser loccupation de lespace. Plusieurs outils de planification territoriale ont t dvelopps, souvent avec lappui de partenaires techniques et financiers mais ne sont que rarement utiliss ou, quand ils le sont, mis jour par les communes (tableau 11). Le plan durbanisme directeur pour la ville dAntananarivo na pas t actualis depuis 2004 alors que lagglomration a vu sa population augmenter de prs de 300 000 habitants jusquen 2009. Ce plan se concentre surtout sur la commune urbaine sans une vritable intgration des quartiers/communes priphriques, nuisant la cohrence de lensemble de la rgion. Entre autres, le document de planification ne tient pas compte des zones non structures considres comme non urbanisables et non constructibles mais qui pourtant font objet doccupation et constructions anarchiques. Enfin, les documents de planification sont rests au niveau directeur mais ne sont pas descendus au stade du dtail dans les quartiers. Tableau 11 : Les outils de planification territoriale
Description Commune Commune Urbaine dIvato dAntananari vo Le (PUDI) trace le cadre Existant mais Existant gnral de pas actualis lamnagement et en fixe depuis 2004 les lments essentiels. Il peut tre complt et mesure des besoins par des plans durbanisme de dtail portant sur certains secteurs ou quartiers (Art. Toliara Moramanga

Plan dUrbanisme Directeur (PUDI)

Existant Existant mais pas actualis depuis 2004

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10 du dcret 63-192). Sont tenu d'avoir un PUDI : i) les groupements d'urbanisme, ii) les communes suprieures ou gales 10.000 habitants. Plan Le PUD dtermine, en Inexistant dUrbanisme fonction des ncessits de dtail propres aux secteurs ou (PUD) quartiers: les modes particuliers dutilisation du sol, le trac des voies principales ou secondaires, lexclusion des voies ne devant servir qu la desserte des immeubles, les emplacements rservs aux secteurs publics, aux installations dintrt gnral aux espaces libres et aux espaces verts, les rgles et servitudes de constructions justifies par le caractre des lieux ou les ncessits du fonctionnement des services publics (Art. 12 du code de lUrbanisme et dhabitat).

Existant

Existant pour le centre ville mais pas pour la priphrie

Existant pour le centre ville mais pas pour la priphrie

137. Le deuxime rle de lEtat est dadministrer et de rglementer les transactions immobilires entre les oprateurs privs. Ce rle nest pas rempli avec beaucoup defficacit en raison des dviances et du manque de capacit de ladministration qui ont t dcrites dans la section prcdente. 138. Une troisime fonction des pouvoirs publics sur le march foncier est de percevoir des impts et/ou redevances. Le systme de fiscalit foncire a subi un toilettage bienvenu au cours de ces dernires annes, qui a permis une rationalisation et une baisse des taux en vigueur. Aujourdhui, la fiscalit foncire est de deux types : les droits et taxes perus sur les oprations immobilires ; lassujettissement des immeubles et terrains limpt sur les Proprits Bties (IFPB) qui est structur de la manire suivante : (i) habit par le propritaire avec un taux de
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3% de la valeur locative + abattement 70% ; (ii) autre usage du propritaire avec un taux de 4% de la valeur locative + abattement 25% ; (iii) habit par les tiers avec un taux de 5% de la valeur locative et (iv) autres usages par les tiers avec un taux de 5% de la valeur locative. 139. La perception des droits et taxes sur les oprations immobilires sont sous la responsabilit du Trsor (le service de lenregistrement et des timbres) alors que le recouvrement de lIFPB a t dvolu aux services communaux en 2008. Ce dernier transfert de responsabilit est une avance majeure dans leffort (encore timide) de dcentralisation budgtaire dans le pays. 140. En raison du faible taux dactivit sur le march foncier formel, les recettes associes aux droits et taxes sur les oprations immobilires sont drisoires. Sur la circonscription de la commune urbaine dAntananarivo, les recettes sont autour de 4 millions dAriary par an (soit environ 2000 US$), alors quelles natteignent que 300 000 Ariary Toliara (150 US$)et 100 000 Ariary Moramanga (50 US$). 141. Le recouvrement de lIFPB rapporte davantage de revenus fiscaux aux administrations communales mme sil reste loin de son potentiel. Les recettes au sein de la CUA taient de 2110 millions dAriary en 2007 (soit environ 1 million de US dollar). Pour Toliara et Ivato, les revenus annuels reprsentaient respectivement environ 130 millions dAriary (65 000 US$) et 50 millions dAriary (25 000 US$). A Moramanga, les recettes taient de lordre de 7 millions dAriary (3 500 US$) uniquement. Les biens immobiliers ne sont pas tous rpertoris et leur valeur est sujette des sous-estimations systmatiques qui conduisent des pertes fiscales considrables comme le dmontrent les deux exercices de simulations que nous avons effectus sur les communes de Toliara et dIvato (tableau 12). Ces simulations doivent tre interprtes comme indicatives mais illustrent que la fiscalit foncire est loin de sappliquer selon les termes de la loi dans la pratique. Toliara : En supposant que le taux moyen de lIFPB est de 2% et que le prix moyen du terrain se situe autour de 10 000 Ariary par m2, le total des recettes perues sur les terrains titrs auraient du tre 1,4 suprieur ce qui avait t observ en 2009. Si le taux moyen est de 3%, les recettes auraient d tre 2,2 fois suprieures. Si lassiette est tendue tous les terrains occups, le montant des recettes aurait pu tre 5.7 fois suprieur celles recouvres avec un taux moyen de 2% ou 8,6 fois avec un taux moyen de 3%. En supposant, un prix du terrain de 50 000 Ariary par m, les recettes auraient pu se multiplier par 28 (avec un taux de 2% sur toutes les surfaces occupes). Ivato : Si le taux moyen est de 3% et le prix moyen du terrain est fix 60 000 Ariary par m2, les recettes auraient pu tre 6,4 fois suprieures sur les terrains titrs ou mme 14,9 fois si limpt avait t peru sur lensemble des surfaces occupes.

142. A nouveau dans un but illustratif, il peut tre montr que les recettes de limpt foncier sur la Commune Urbaine dAntanarivo supposent que le prix moyen du m2 se situerait autour
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de 100 000 Ariary (50 US$)en supposant que la proportion de surfaces bties est gal 60% et que le taux de lIFPB est de 2%. Ce calcul, approximatif mais bas sur des hypothses prudentes, montre que le recouvrement de limpt est faible puisque le prix du m2 dune surface btie au sein de la CUA est videmment beaucoup lev, quoique variable selon les emplacements, et peut dpasser aisment 500 000 Ariary par m2 dans des quartiers priss. Tableau 12 : Ecart entre les recettes potentielles et observes de lIFPB Toliara et Ivato, 2009
Toliara Prix du terrain (Ar) Taux (%) 10 000 50 000 Hyp 1:Surface titre 2 1.4 7.2 3 2.2 10.8 4 2.2 14.4 Hyp 2: Surface occupe 2 5.7 28.6 3 8.6 43.0 4 11.5 57.3 Ivato 100 000 14.4 21.7 28.9 57.3 85.9 114.6 30 000 2.1 3.2 4.3 4.9 7.4 9.9 60 000 4.3 6.4 8.6 9.9 14.9 19.8 200 000 14.3 21.5 28.6 32.9 49.4 65.9

Sources : propres calculs sur la base des informations fournies par les communes

143. Le systme dimposition foncire ne rapporte gure de recettes aux communes, mais il est en plus une source diniquit entre les contribuables. Plusieurs parcelles de taille importante semblent bnficier de traitement fiscal favorable car le calcul de leur valeur fiscale par les services administratifs reste occulte et sujette des ngociations intenses avec les propritaires. 144. Enfin, lEtat joue un rle en tant que propritaire foncier dans les villes malgaches. Son patrimoine immobilier couvre le domaine public, mais aussi le domaine priv qui inclut les proprits des Ministres, des socits dEtat, des agences et des entits administratives dcentralises (provinces, rgions et communes). Il est presque impossible de rpertorier lensemble du patrimoine foncier de lEtat dans les villes malgaches car linformation reste confidentielle et quand elle est publique, rarement actualise dans les livres fonciers. 145. La gestion du patrimoine de lEtat nest ni transparente ni efficiente comme cela est illustr par les trois exemples suivants : Malgr leur suppression en 2007 (mais rapparaissant dans la nouvelle constitution approuve en novembre 2010), le patrimoine des provinces navait pas encore reu une dvolution dfinitive. Exemple 1 : la proprit dite VONTOVORONA TN151-C, sise Vontovorona, commune dAmbatomirahavavy, fivondronam-pokontany dArivonimamo. Exemple 2 : La proprit dite : LAROUCHE ANNEXE , titre foncier n22.857-A, sise Tsaralalana, Antananarivo.

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Parce que les terrains de lEtat sont en partie sous utiliss par les Ministres affectataires ou les tablissements publics, ils deviennent occups illicitement. Exemple 1 : Les domaines universitaires sont en grande partie occups par des particuliers. Exemple 2 : un domaine priv de lEtat Toliara est squatt par 162 mnages. Exemple 3 : Plus de 411 parcelles du domaine public sont occupes illicitement par 451 mnages Moramanga. La situation juridique des terrains utiliss par lEtat nest pas clarifie. Par exemple, lon trouve des services de formation sanitaires (affilis au Ministre de la sant) sur des parcelles qui sont encore titres au nom de la province (cest le cas du CSB2 dAndohalo ou celui dAmbohimanarina), ou sur des parcelles dont lacte de vente na pas encore t finalis (le CHD1 dAmbohidroa) ou dont les processus dacquisition ou dexpropriation nont pas encore aboutit.

146. Quand lEtat est propritaire de grands domaines, une pratique courante est de procder leur dmantlement en les cdant graduellement des tiers. Pour les terrains urbains dont la superficie est infrieure ou gale 1000 m2, lautorit dapprobation est le chef de rgion, tandis que pour les autres lautorit dapprobation revient au Ministre de tutelle. Par exemple, dans le quartier dAmbatobe, lEtat possdait une parcelle de 13,57 ha qui a subi 21 distractions au cours du temps, dont 3ha la Socit Immobilire SOGECOA et 1,9 ha un particulier. Le mme procd a pris place pour la proprit dite Akaikiniarivo dans le district dIlafy en banlieue dAntananarivo. Cette parcelle de 19ha a t en grande partie cde la SOGECOA. Cette pratique semble galement tre courante dans les villes secondaires, notamment Toliara o des domaines publics sont cds des particuliers par des procdures non transparentes et des prix inconnus. Ces quelques exemples ne servent qu illustrer une pratique courante et qui sexerce dans une presque totale opacit en matire de prix et de procdures dans lensemble des villes malgaches. 147. De lautre ct, lEtat nest que rarement un acheteur de terrains. Le manque de moyens financiers est certainement une raison invoque, mais aussi la difficult justifier le recours lexpropriation.70 Les pouvoirs publics, comme les autres oprateurs, se heurtent galement la lenteur et la complexit des procdures ainsi quaux dysfonctionnements de la justice lors de conflits avec des occupants illicites ou des propritaires rcalcitrants. 148. Ces problmes expliquent que le patrimoine immobilier de lEtat est mal gr. Il existe parfois des grands espaces non exploits ou occups illicitement (comme les 27 ha autour de la
La procdure dexpropriation requiert la dmonstration que lintrt gnral prime sur lintrt priv. Ensuite, les montants des indemnits sont fixs par une commission administrative au sein de laquelle sont reprsents le Service des Domaines (Prsident), le service des Finances, le Service expropriant (ex : Travaux Publics (infrastructure routire), sur la base du barme de lEnregistrement et des Timbres. Enfin, les expropris peuvent avoir recours au tribunal si le montant ne leur convient pas. Quelques exemples dexpropriation 2009 : route daccs aux 54 villas prsidentielles, Ankadimbahoaka : bretelle Ankadimbahoaka Ankadievo, By-pass ; 2008 : assainissement du lac Mandroseza, Rte dAndohatapenaka, 2007 : Boulevard de lEurope, 1979 : Palais dEtat de Iavoloha
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gare dAntananarivo) ; alors quailleurs les rserves foncires sont insuffisantes pour tablir des services dinfrastructures de base tels que les routes ou des rseaux dassainissement. La Socit publique SEIMAD, en charge de dvelopper du logement urbain, se trouve dans la situation paradoxale de vendre ou cder une partie de ses terrains pour permettre son fonctionnement, alors que ses rserves foncires sont dj insuffisantes pour jouer pleinement son rle de pourvoyeur de logements sociaux.71 149. Au bout du compte, les pouvoirs publics plutt que dencourager un march foncier fonctionnant avec des rgles claires et transparentes, sont eux-mmes, lorigine de ses dysfonctionnements.

Le march foncier informel ou semi informel


150. Le march foncier nest pas totalement fig dans les villes malgaches car un certain nombre de transactions prennent place en dehors du cadre lgal formel, dnommes par la population comme les petits papiers . Ces actes sous seing priv sont enregistrs par les chefs de quartiers, savoir les fokontany, et sont conus de manire identique sur l'ensemble du territoire malgr l'absence de normes nationales. Le chef de fokontany joue parfois le rle de mdiateur pour rgler les conflits en demandant chaque partie de faire des concessions. Les reprsentants de lEtat sont donc impliqus, signifiant que ces transactions ne sont pas compltement informelles, un exemple du paradoxe malgache o la frontire entre le formel et linformel nest pas toujours ais distinguer. 151. A cause de la nature de ces transactions, leur importance quantitative est difficile cerner ; mais elles sont surtout utilises pour : l'hritage ou l'appropriation par voie successorale (il n'y a pas de mutation lgale ou inscrite). le dfrichement en tant que premiers venus ( mamariparitra ). la procdure d'achat informel verbale ou crite par taratasy tsotra . la donation du terrain avec compensation de la mise en valeur effectue (maison). la vente (verbale) avec une autre personne qui devient co-propritaire de la parcelle et qui construit sa maison et en contre partie construit une maison pour le premier venu.

152. Ce systme informel prsente lavantage indniable dapporter une plus grande fluidit au march foncier qui serait autrement quasi-sclros dans les villes malgaches. Son existence se justifie par les lourdeurs du cadre lgal et rglementaire, qui ne correspond gure aux ralits et aux capacits de la grande majorit de la population. Si ces transactions petits papiers apportent une certaine scurisation foncire aux mnages, ces derniers sont quand mme habits par l'inquitude car leur occupation peut tre remise en cause tout moment. Ces petits papiers ont une faible porte juridique, leur dtention ne prserve pas des
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Les ambiguts sur la qualit de la gestion de SEIMAD sont nombreuses, ainsi que sur son mode de gouvernance.

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tentatives de spoliation provenant de l'extrieur et ils ne peuvent pas servir de garantie auprs des institutions financires telles que les banques. Enfin, les pertes fiscales sont indniables pour lEtat car ces transactions ne sont pas enregistres.

Des pistes pour amliorer le systme actuel


153. Le march foncier urbain fonctionne mal. Il ne permet pas une allocation optimale des terrains, avec des usages qui ne correspondent gure aux besoins des villes en expansion, ce qui empche leur transformation en des moteurs de la croissance conomique. Les problmes ne manquent pas, commencer par des parcelles appartenant lEtat, comme celle autour de la gare au centre dAntananarivo, qui sont sous ou mal utilises ou celles, au contraire, qui ne peuvent plus servir car occupes illicitement. Le manque de scurit foncire chronique dont souffrent les entreprises et les mnages les empche dutiliser la terre comme une garantie bancaire (gnralement leur seule richesse) et nuit lmergence dun cercle vertueux de croissance tel quil a t popularis par H. de Soto en Amrique Latine. Le crdit bancaire ne dcolle pas un des maux chroniques de lconomie malgache avec une pntration du crdit infrieur 1 % du PIB. 154. Le systme foncier actuel est non seulement inefficient, mais aussi fortement ingalitaire. Il privilgie ceux qui dtiennent dj des titres fonciers, au vu de la difficult procder des oprations immobilires, et ceux qui ont des connections avec lEtat. Ces connections peuvent jouer de deux manires : en ngociant des cessions de parcelles appartenant au domaine priv de lEtat ou en possdant les moyens dacclrer les procdures. Les pauvres sont donc presque automatiquement exclus de ce march en raison de leur manque de moyens financiers et de connections. 155. Afin damliorer le fonctionnement du march foncier dans les villes malgaches, le point de dpart est de reprendre les principes qui avaient t tablis lors du lancement de la rforme foncire en 2005/2006, qui sont : (i) la suppression de prsomption de domanialit, (ii) la dcentralisation de la gestion foncire, (iii) la rnovation de la rglementation foncire et domaniale et (iv) la reconnaissance lgale de droit de proprit sur les terrains occups mais non titrs. 156. Sur cette base, il est propos doprationnaliser ces principes en milieu urbain autour de trois recommandations majeures. 157. Premire recommandation : actualiser la vision stratgique et la planification urbaine. Quelle que soit la rforme du systme foncier dans les villes malgaches, elle doit commencer par ladoption d'une vision claire et partage sur lamnagement du territoire, notamment pour trouver une adquation entre les besoins en infrastructures et en logements et les disponibilits de lespace. En raison de la forte croissance dmographique au sein des villes, les choix simposent sur la base de processus clairs et rationnels afin dviter les conflits.

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158. Au-del des principes accords en 2005-06, il y a donc un besoin urgent de : (i) rationaliser et harmoniser les stratgies existantes au sein des agglomrations urbaines (le projet de ville prpar par la Commission Municipale de lUrbanisme ; le Plan durbanisme Directeur et le Plan dUrbanisme de dtail) et (ii) de chercher rendre oprationnel ces stratgies par des actions claires et dfinies dans le temps, avec un partage prtabli des responsabilits et des financements entre les administrations centrales et communales. Il y a un besoin daccrotre la visibilit et les comptences au sein des communes, avec une politique de collaboration entre les services dconcentrs (du Ministre de lAmnagement du Territoire) et ceux des communes (cf. partie III pour des recommandations visant renforcer cette coordination). La coordination ne doit pas seulement tre verticale mais aussi horizontale entre les communes au sein dune agglomration travers la mise en place de commissions intercommunales. Ces relations intertatiques, verticales et horizontales, seront discutes en dtail dans la troisime partie de cette tude lorsque sera examin le rle de lEtat et des communes dans la gestion des villes malgaches. 159. Cet effort de mise en cohrence de lamnagement de lespace urbain se doit de reposer sur une approche participative, avec les communauts et les habitants, pour assurer leur appropriation et ainsi minimiser les risques de conflits. Le consensus ne sera pas toujours possible et des mcanismes de recours clairs et efficaces doivent tre mis en place pour grer les plaintes ventuelles. 160. Deuxime recommandation : renforcer la scurisation foncire. Le manque de scurisation foncire est sans nul doute le frein principal lmergence dun march foncier fonctionnel et transparent. Ce constat est bien connu et a fait lobjet de plusieurs initiatives, surtout en zone rurale comme les guichets fonciers en charge de distribuer des certificats fonciers. 161. Il convient de sparer dans lapproche les zones dj titres et les zones non titres : Dans les zones dj titres, la dmarche pourrait tre la suivante : Ralisation dun inventaire permettant didentifier les diffrentes situations : parcelles occupes par le titulaire du titre foncier, parcelles occupes, voire morceles par les hritiers du titre foncier, parcelles vendues, parcelles squattes Ces situations seraient alors caractrises avec, dun ct, celles susceptibles dtre rgularises facilement, et de lautre, celles pour lesquelles la rglementation en vigueur constitue un frein important, voire rdhibitoire. Compte tenu de limportance de la tche, cet inventaire pourrait tre conduit en priorit sur les grandes parcelles, les quartiers rsidentiels, susceptibles tout deux de gnrer les recettes fiscales les plus importantes, ainsi que sur le domaine de lEtat. Paralllement, laboration dun nouveau corpus rglementaire, voire lgislatif, permettant de simplifier les dmarches fiscales (droits denregistrement, taxes sur les plus-values immobilires) et foncires denregistrement des droits fonciers, sur une base de concertation entre les diffrents acteurs tatiques et non-tatiques. Ce
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travail dlaboration pourrait tre enrichi par les diffrents problmes rencontrs par les occupants et relevs lors de linventaire. Engagement dune dmarche de rgularisation pour les situations les plus simples, sur une base volontaire, en veillant ce que cette dmarche soit incitative (au niveau fiscal par exemple, soit en allgeant limpt foncier, soit en menaant de laugmenter en cas de non rgularisation). Puis, quand un nouveau cadre rglementaire sera adopt, rgularisation progressive de lensemble des occupants de parcelles, ventuellement en mettant en place des procdures daccompagnement (par exemple pour la mise en uvre des mesures de prescription acquisitive pour les squatters depuis plus de 20 ans de parcelles titres).

162. Sur le territoire de lagglomration dAntananarivo, en grande partie titre, ce travail dinventaire et de rgularisation foncire constitue une tche gigantesque, mais indispensable, pour doter la capitale malgache des moyens de gestion et de dveloppement de son territoire. Aussi, la cration dune agence foncire, matre duvre de la politique foncire sur le territoire de lagglomration, serait utile. Cette agence aurait pour fonctions : La mise en uvre dun observatoire foncier (aliment dans un premier temps par linventaire), La gestion des procdures foncires sur la proprit prive titre, par transfert de comptences de lEtat, Si des communes priphriques disposent de proprit prive non titre, lagence foncire pourrait faire office de guichet foncier intercommunal, La gestion du domaine priv de lEtat, compte tenu de limportance de ce domaine, et des opportunits quil reprsente en termes de dveloppement urbain matris.

163. Une tude de faisabilit dune telle agence, portant sur ses missions, son organisation et son financement pourrait tre engage. 164. En dehors de la capitale, dans les zones urbaines o subsiste une part importante de parcelles occupes mais non titres, des guichets fonciers communaux pourraient tre crs. Il conviendrait alors de modifier les procdures en vigueur dinstruction des certificats fonciers afin de les adapter au milieu urbain, car leurs modalits correspondent aujourdhui davantage un environnement rural. 165. Dans tous les cas, une urgence supplmentaire est de rendre plus facile lobtention et le transfert des titres fonciers. Lexprience internationale a montr que la rationalisation des procdures passe avant tout par une dlgation des responsabilits (cf. encadr). La russite des guichets fonciers repose sur cette dlgation aux communes qui a permis de rduire considrablement les lourdeurs administratives puisque lacquisition dun certificat foncier est
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50 fois moins chre et 6 fois plus rapide que pour un titre foncier. C est pourquoi, il est prconis de simplifier les dmarches pour obtenir un titre foncier, notamment en dlguant les pouvoirs de signature et en imposant la publication des transferts et des attributions pour garantir la transparence de ces oprations. L'immatriculation foncire collective est une option considrer car elle prsente l'avantage d'une procdure plus simple et permet des conomies dchelle, notamment en matire de visite sur le terrain (bornage, etc.). Lorsque la volont politique existe, la scurisation foncire par la dlivrance de titres fonciers a t possible dans des oprations ponctuelles o lEtat a dlivr plus de 200 titres fonciers en moins dun mois Moramanga.
Dlguer la dlivrance des titres fonciers : Lexprience ailleurs en Afrique La lourdeur des dmarches pour obtenir un titre foncier est un problme auquel a d et doit encore faire face la majorit des pays africains, en particulier ceux qui ont un systme lgal et juridique reposant sur le droit francophone. Au cours de ces dernires annes, plusieurs pays ont procd une rationalisation de leurs procdures avec lobjectif de rduire les cots et les dlais. Le principe retenu a t celui de la dlgation des responsabilits du niveau central au niveau dcentralis. Au Cameroun, la rforme de 2005, a donn plus de pouvoirs aux chefs de rgions, alors quau Bnin la responsabilit a t dcentralise aux maires. Avant la rforme de 2005, les Camerounais manifestaient peu d'engouement pour l'obtention du titre foncier, du fait de la lourdeur et de la complexit des procdures d'immatriculation des terres. La procdure tait centralise au niveau de la capitale, et tous les dossiers instruits au niveau des dpartements devaient absolument tre traits au Ministre des domaines. Il y avait, par ailleurs, un trop grand nombre d'intervenants dans la procdure, toutes choses qui ont chang avec la rforme de 2005, dont la mise en uvre a permis depuis lors la dlivrance de milliers de titres fonciers dans diverses rgions du pays. Les nouvelles dispositions ont effectivement raccourci les dlais et simplifi la procdure d'obtention du titre foncier. Par exemple, le visa des dossiers d'immatriculation directe, issus des tenues de palabre, sera dsormais accord au service rgional des affaires foncires, et non plus la direction centrale ; les avis de clture de bornage, jusqu'ici insrs au Journal Officiel du Cameroun, sont dsormais publis dans un bulletin provincial des avis domaniaux et fonciers cr cet effet au sein des dlgations rgionales du Ministre des affaires foncires, devant paratre chaque mois ; le rglement des litiges lis aux oppositions, jusqu' prsent effectu par dcision du ministre, est dsormais dlgu aux gouverneurs de rgions ; les titres fonciers dlivrs auparavant par le chef du service rgional des domaines seront dornavant tablis dans chaque dpartement par le conservateur foncier ; des dlais contraignants sont imposs aux responsables, toutes les phases du traitement des dossiers, en vue d'acclrer leur acheminement aux tapes suivantes.

166. En plus de la simplification des procdures, il est indispensable de renforcer la capacit des services concerns. Toutefois, ce renforcement doit accompagner, et non prcder la simplification des formalits. Si les responsabilits sont graduellement dlgues aux communes, laccent doit tre mis sur leurs services, notamment travers une coopration avec les services dconcentrs de lEtat central. Afin de renforcer leur capacit financire, une
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option est de lier leurs besoins avec les recettes fiscales qui sont maintenant de la responsabilit de la commune. Cette interdpendance peut tre une source de motivation pour les services concerns car le potentiel de recouvrement nest pas ngligeable comme cela avait t dmontr prcdemment. 167. Simultanment, il faut lutter contre lvasion fiscale qui est tout simplement spectaculaire. Comme indiqu ci-dessus, linventaire des grandes parcelles est une mesure urgente, limage de ce qui a t fait au sein de la Direction des Impts pour les grandes entreprises (pour des recommandations plus dtailles, cf. partie III). Un meilleur recouvrement des impts fonciers, en particulier sur les grandes parcelles, permettrait daugmenter les capacits dinvestissement des communes urbaines, et donc de leur permettre de mieux amnager leur espace. 168. Ces efforts visant renforcer le rle et les capacits des services locaux sont importants mais doivent saccompagner de mesures de suivi et de contrle. Les services administratifs doivent tre tenus de produire des rsultats, tablis partir de plans dactions, et tre rcompenss en cas de russite mais aussi pnaliss en cas dchec. Le poids de ce dernier ne doit pas tre support par le requrant qui aujourdhui, na pas dautres alternatives que dabandonner la dmarche. Un systme efficace de recours doit tre mis en place afin de contourner au besoin les dlais inacceptables qui pourraient subsister dans le circuit. Finalement, il est important de sanctionner les abus et la corruption au sein de ladministration. Pour cela, des mcanismes de contrles internes mais aussi externes (et indpendants) doivent tre crs, avec un vritable pouvoir de sanction. 169. Troisime recommandation : Rationaliser le rle de lEtat. Il ny a gure de doute que la russite de deux premiers axes dpendra en grande partie de lengagement des autorits. La volont politique est primordiale pour dfinir la vision stratgique, pour amliorer le dispositif rglementaire et lgislatif, ainsi que pour assurer la mise en cohrence de la rpartition des responsabilits et des moyens entre les administrations concernes pour amliorer la scurisation foncire et engager des actions foncires au service du dveloppement urbain. 170. Une des responsabilits majeures des pouvoirs publics pour le fonctionnement harmonieux du march foncier consiste en la mise disposition de linformation. Aujourdhui, la plupart des oprations se passent dans la quasi-clandestinit, sans information sur les montants et les personnes impliques. Les intermdiaires fonctionnent sans rgles de conduite, laissant la place tous les abus. La difficult collecter des informations fiables par lquipe de la Banque mondiale (et de UN-Habitat) et rpondre des questions relativement simples sur les montants dimpts fonciers collects par les communes, sur lamplitude du patrimoine foncier de lEtat, sur le nombre et la qualit des transactions foncires qui prennent place dans une ville illustrent lampleur du problme. Un oprateur ne peut fonctionner sans information fiable sur les terrains disponibles, leur tat juridique et leur prix. La cration dune Agence foncire, sur la base dun partenariat priv-public, notamment pour la ville dAntananarivo, pourrait savrer utile pour recueillir ces informations et les partager avec le public, voire pour grer les procdures de mutations des droits de proprit.
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171. En plus, lEtat doit montrer lexemple en amliorant la gestion de son patrimoine foncier. A nouveau, notre proposition serait de commencer par un inventaire car il est difficile didentifier les parcelles qui appartiennent tant au gouvernement central quaux communes ainsi quaux provinces/rgions et aux entreprises publiques. Sur la base de cet inventaire, il deviendrait alors possible de cerner le patrimoine de lEtat pour ensuite en vrifier son usage rel. Lobservation a montr que souvent le terrain du domaine priv ou public de lEtat est occup, parfois de manire illgale ce qui impose une rgularisation de cette situation en cohrence avec les documents de planification territoriale. Ltablissement dun tel inventaire serait aussi primordial pour que lEtat puisse dfinir lamnagement du territoire et ainsi amliorer sa politique de logements sociaux et son rle de pourvoyeur de services dans lespace urbain, en partenariat avec les communes concernes.72 Enfin, lEtat devra tre le premier respecter les rgles dfinies par la Loi, notamment en matire de ventes de terrains qui ne se passent pas toujours dans la transparence.

Le besoin de logements dcents transparat traves les statistiques qui tablissent que la superficie moyenne des logements dans la commune urbaine dAntananarivo est de 31 m2, soit environ 3,7 personnes par pice, et que le quart des logements sont considrs comme prcaire (sans eau, insalubre et en matriaux de rcupration.

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Chapitre 5 : Le dfi de la connectivit urbaine

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172. Partout dans le monde, les centres urbains sont connects : routes, voies ferres, aroports, voire ports les desservent. Pourtant, y regarder de plus prs, cette corrlation nest pas si simple. Dun ct, le dveloppement du transport favorise les mouvements de biens et de personnes en direction des villes, qui deviennent alors les hubs commerciaux, technologiques et culturels du pays.74 De lautre, la concentration des mnages et des entreprises sur un espace rduit accrot les risques de congestion, contribuant ainsi ralentir le rythme de lurbanisation. 173. Ces deux forces centrifuge et centripte-sont aujourdhui prsentes Madagascar. Lextension de lurbanisation est troitement lie au dveloppement du rseau de transports interurbains, notamment sur le corridor entre Toamasina et les agglomrations dAntananarivo et Antsirabe o se concentre plus de de la population urbaine malgache. A contrario, lisolement des villes comme Fort-Dauphin ou Maroantsetra explique leur faible croissance tant dmographique quconomique. Lafflux de population dans lagglomration urbaine dAntananarivo ne sest pas accompagn dune adaptation de son rseau routier et de ses moyens de transport si bien que les embouteillages et les difficults de dplacements vont croissants. Cette dtrioration des conditions de circulation provoque des pertes conomiques considrables et pourrait ralentir graduellement les flux migratoires vers cette agglomration. 174. Ce chapitre commence par prsenter un tat des lieux en examinant successivement la problmatique de la connectivit entre les villes malgaches et celle de la congestion qui est surtout apparente dans lagglomration urbaine dAntananarivo mais qui transparat aussi dans quelques villes secondaires en raison des difficults rencontres par celles-ci pour entretenir leur voirie. Sur cette base, plusieurs recommandations seront proposes dans la perspective de les intgrer dans le plan dactions qui sera prsent dans la dernire partie de cette tude.

La mobilit interurbaine
175. Un regard une carte routire (voire ferroviaire) de Madagascar donne une ide assez prcise du dveloppement des villes dans le pays (graphique 9). Bien sr, la causalit entre connectivit et densit de la population va dans les deux sens, mais il est indniable quaujourdhui il existe une forte corrlation positive entre accessibilit dune part, et urbanisation et dveloppement conomique dautre part.75 Cette corrlation est dautant plus grande que la mobilit physique ne peut pas tre entirement substitue par une mobilit
Ce chapitre sinspire des analyses de Pierre Graftieaux (Banque mondiale) et Dina Ranarifidy (consultant) : Les Transport Urbains Antananarivo et Les transports dans les villes moyennes de Madagascar, septembre 2010. 74 Pour des arguments sur linfluence de la connectivit, virtuelle et physique, comme facteur de localisation dterminant, cf. Banque mondiale, le Rapport du Dveloppement Mondial, 2009 et pour Madagascar, voir C. Moser, Transport and communication infrastructure in the communes of Madagascar, 2008 75 Par exemple, les 240 communes de Madagascar qui ont au moins attir une entreprise manufacturire entre 2002 et 2007 sont accessibles par une route revtue.
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virtuelle dans un pays comme Madagascar o les moyens de tlcommunication, mme sils sont en rapide extension, restent peu accessibles une vaste partie de la population.76 Graphique 9 : Le rseau routier et la concentration dmographique

176. Pour les dcideurs politiques, il sagit alors de dfinir leur vision moyen terme en ce qui concerne lamnagement du territoire. Depuis le dbut des annes 2000, leurs choix semblent avoir mis en avant (i) laxe Toamasina Toamasina-Antananarivo-Antsirabe avec la modernisation Antsirabe tant de linfrastructure ferroviaire que routire (RN2 et RN7) et (ii) le dveloppement dune meilleure connectivit pour plusieurs villes secondaires ou communes urbaines. 177. Le premier choix rpond un besoin de faciliter le mouvement des biens et des personnes sur le corridor qui concentre dj la majeure partie de la population urbaine et du commerce de biens (environ 80% des importations transitent par le port de Toamasina). Bien que la stratgie gouvernementale ne soit pas toujours explicite, il semble quelle soit articule explicite, autour dune quadruple complmentarit : laroport dAntananarivo et le port de Toamasina comme ouverture vers lextrieur, et les rseaux ferroviaires et routiers pour le transport terrestre entre ces agglomrations. Si les deux premiers canaux sont cruciaux dans cette agglomrations. stratgie, notre attention est ici tourne exclusivement vers les deux derniers qui cherchent amliorer la connectivit terrestre sur le territoire malgache.
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Malgr une hausse spectaculaire entre 2001 et 2009, le nombre de personnes ayan accs au rseau ayant tlphonique (fixe et/ou mobile) reste bas Madagascar (1/4 des habitants) ce qui est loign des standards ou rgionaux. Pour plus de dtails, cf. Isabel Neto, Secteur de la Communication : La Concurrence pour une connectivit abordable, note publie dans Madagascar : Vers un agenda de relance conomique, Banque conomique mondiale, juin 2010.

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178. Il faut reconnaitre que le Gouvernement, avec le soutien de ses partenaires, a produit un effort considrable pour rhabiliter tant laxe routier entre Toamasina et Antananarivo que la connexion avec Antsirabe. En parallle, le chemin de fer qui stait immobilis au tout dbut des annes 2000 est devenu nouveau oprationnel entre Antananarivo et Toamasina grce des investissements consquents tant dans les installations fixes que le matriel roulant. Ces travaux ont port leurs fruits puisque les transports routier (tant de marchandises que de personnes) et ferroviaire (quasi exclusivement de marchandises) ont augment de manire exponentielle entre 2005 et 2008. 179. Cependant, des problmes subsistent. Le chemin de fer est tort peru comme un concurrent du secteur routier alors que ces deux modes sont complmentaires lun de lautre. Le fer a vocation transporter les marchandises pondreuses (produits miniers comme la chromite, conteneurs, riz) et/ou dangereuses (hydrocarbures) tandis que la route devrait se concentrer sur le vrac, les produits prissables, etc Dans la pratique, ils sont malheureusement en concurrence sur des produits comme les hydrocarbures, mais en concurrence sur des bases fausses, notamment par le non-respect de la charge lessieu, qui permet aux routiers de pratiquer des prix infrieurs au cot rel du transport par camion, la diffrence tant supporte par les pouvoirs publics, via les campagnes dentretien priodique et de rhabilitation de la RN2, plus frquentes en raison dune dtrioration acclre de la chausse due la circulation de poids lourds surchargs. Aujourdhui, bien que leur prix du transport par chemin de fer soit environ 1/3 moins cher que par la route (mme si le temps de trajet est plus long, mais ceci importe peu pour la majorit des marchandises concernes), la compagnie ferroviaire fonctionne bien en de de sa capacit. Il semble que les lobbies de camionneurs soient assez puissants pour influer sur les dcisions des entreprises et des autorits.77 La sous-utilisation de loutil ferroviaire rend impossible la matrialisation de lintgralit des bnfices attendus de la rhabilitation du rseau ferr, cest--dire une baisse du cot moyen de transport, qui doit bnficier en bout de chane au consommateur, lequel se trouve donc pnalis. De plus, la RN2 (et dans une moindre mesure la RN7) continue tre sature et tre une des plus dangereuses au monde, en raison de la circulation de poidslourds, parfois dfectueux, souvent surchargs, et contribuant ainsi la dgradation acclre de la chausse, une source de proccupation et de dpenses superflues, pour les autorits nationales. 180. Un problme supplmentaire concerne la fluidit du dplacement non pas entre les villes mais lentre et la sortie des agglomrations urbaines. Plusieurs tudes rcentes ont montr que les goulots dtranglement se trouvent surtout au port de Toamasina et sur les voies daccs la ville dAntananarivo.78 Les files dattente sont longues pour dcharger les camions lentre du port, et les emplacements ainsi que la gestion des dchargements ne
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Les deux entreprises qui importent presque tous lensemble des produits ptroliers sont Logistique Ptrolire et JIRAMA. 78 Voir par exemple le Rapport Economique sur le pays de la Banque mondiale, A la recherche du temps perdu vers une croissance soutenue et quilibre, dcembre 2008.

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sont pas appropris. Lentre dans lagglomration dAntananarivo est aussi une source de retard car les dplacements en ville sont restreints pour les poids lourds pendant la journe, afin dviter daggraver la congestion dj trs proccupante en ville sans les poids-lourds. Lalternative est de dvelopper un centre multimodal de transport et de chargement aux alentours de la ville, option qui sera discute plus tard dans la dernire section consacre aux recommandations. 181. Le deuxime choix, plus prospectif, vise diversifier les sources de croissance urbaine sur lensemble du territoire. Il nous parat intressant de revenir sur cette stratgie en examinant lexprience rcente autour de plusieurs agglomrations secondaires qui ont bnfici rcemment dun projet de bitumage : celles de la rgion SAVA (Sambava, Antalaha, Vohmar et Andapa), ainsi que les deux villes principales de la rgion Vatovavy Fitovinany : Manakara, la capitale de la rgion, et Mananjary.7980Laccent est mis sur les russites alors que les consquences de lisolement terrestre de centres urbains tels que Fort-Dauphin auraient pu tre mis en exergue. Afin de rappeler lampleur du dfi de la connectivit Madagascar, il suffit de rappeler quune commune sur 5 dclarait ntre accessible qu pied dans lenqute mene auprs des maires en 2007. 182. Il est encore trop tt pour conclure si ces travaux vont engendrer une acclration de lurbanisation de ces agglomrations, mme si une commune comme celle de Mananjary a vu sa population augmenter 3 fois plus vite que la moyenne nationale pendant ces 15 dernires annes. Le bitumage a dj exerc des effets spectaculaires sur la rduction des temps de trajets et de leurs cots, engendrant des gains tant pour les producteurs que les consommateurs, ce qui devrait accrotre lattrait de ces communes dans les annes venir.
Des transports plus rapides et moins chers Les travaux de bitumage rendent la gographie malgache plus compacte . Chaque rgion dsenclave cesse dtre une le peu ou prou inaccessible, et lexistence de ces cordons ombilicaux favorise les changes de toute sorte. Le bitumage permet une rduction des temps de parcours et de rendre circulable la route toute lanne, mme au plus fort de la saison des pluies. Alors que le trajet Antalaha-Sambava, avant revtement des
Ces communes ont bnfici au cours des dernires annes de travaux routiers financs par lUnion Europenne qui leur ont permis de mettre fin leur enclavement : la RN5a reliant Vohemar Antalaha en passant par Sambava et la RN3b reliant Sambava Andapa ont t rhabilites et bitumes de 2003 2008 et permettent maintenant ces quatre villes qui ont donn leur nom la rgion SAVA (Sambava, Antalaha, Vohemar, Andapa) dtre connectes entre elles. Les travaux financs paralllement par lUE et la BM en 2007-2009 sur la RN45, la RN25 et la RN12 ont permis de dsenclaver Mananjary et Manakara grce des voies bitumes les reliant au grand axe structurant quest la RN7 (qui relie Antananarivo et Toliara). 80 Notre valuation inclut des tmoignages des principales parties prenantes locales tels que (i) les transporteurs, et plus particulirement les coopratives dont les vhicules desservent les villes mentionnes ci-dessus afin de comprendre l'impact du revtement des routes sur leurs activits ; (ii) les producteurs et commerants pour apprcier l'impact d'une meilleure connectivit ; (iii) les Organisations Non Gouvernementales impliques dans des projets dits " d'accompagnement " des travaux routiers pour le bnfice des populations et (iv) les voyageurs qui empruntent les lignes Antananarivo-Antalaha / Antananarivo-Mananjary.
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routes, ncessitait 7 heures, on peut relier aujourdhui ces deux villes en 2 heures, et ce quelle que soit la saison. Le trajet Antananarivo Manakara se fait dsormais en 13h alors quil fallait 18 heures avant le revtement ; de mme, alors quil fallait 5 jours pour relier la capitale Antalaha, il ne faut dsormais plus que 3 jours, grce leffet combin des travaux sur la RN6 et entre Sambava et Antalaha. Les transporteurs ont augment leur offre tout en baissant leurs prix. Des entretiens ont t mens auprs des transporteurs81 dont les vhicules relient Antananarivo aux villes de la rgion SAVA. Lun des principaux impacts positifs directs du revtement des routes sur les activits des transporteurs concerne le tonnage des marchandises : en effet, la plupart des camions ont une capacit thorique de 15 tonnes mais quils ne pouvaient utiliser que partiellement (souvent seulement moiti) cause de ltat des routes en terre et par exemple du risque de sembourber. Aujourdhui, ils circulent 15 tonnes de charge utile entre les villes de la SAVA82. Les vhicules souffrent moins, ce qui fait baisser les cots dentretien. La consommation de carburant par kilomtre se rduit, la rduction des temps de parcours permet de faire des conomies sur les cots de conduite et surtout de raliser plus dallers-retours par mois avec la mme flotte, qui est donc plus rapidement amortie. Tout cela rduit bien sr considrablement les cots moyens dexploitation par tonne-km, et permet aux transporteurs de rpercuter une partie de ces conomies sur leurs prix, qui sont passs en moyenne de 500 Ariary le kilo 300 aujourdhui sur la liaison Antananarivo SAVA, malgr la hausse du prix du carburant. De la mme faon, le prix du ticket pour un voyageur se rendant dAntananarivo Sambava est pass de 80 000 60 000 Ar aprs le revtement des routes.

183. La meilleure connectivit a lavantage doffrir davantage de produits disponibles un meilleur prix pour les consommateurs urbains. titre dexemple, la rhabilitation de la route facilite lacheminement des produits de premire ncessit, comme le riz. En effet, le riz dAndapa (ville autrefois enclave au cur de la SAVA, au fond dune cuvette rizicole trs productive), rput dexcellente qualit, peut tre dsormais transport toute lanne vers les villes de la cte Est de la SAVA. Il est maintenant propos sur les marchs dAntalaha, Sambava et Vohemar un prix infrieur (950 Ariary le kilo au lieu de 1050) celui du riz - produit sur les Hautes Terres ou ltranger, et transport depuis le port de Toamasina par cabotage jusqu

Il existe deux types de transport : le transport de marchandises, par camion, et le transport de voyageurs, par taxi-brousse. Les camions transportent des marchandises en vrac, avec une capacit pouvant aller jusqu 15 tonnes. Ces marchandises sont des PPN, des matriaux de constructions, des balles de friperie, des tissus Pendant les priodes de rentres scolaires, les fournitures scolaires sont galement achemines depuis Antananarivo. Les taxi-brousse disposent en gnral dune vingtaine de places, chaque voyageur ayant droit 15 / 20 kg de bagages. Les bagages prsentant ventuellement un poids excdentaire sont achemins par camion. 82 Il convient de mentionner ici que les bnfices attendus du bitumage des routes de la SAVA ne se matrialiseront pleinement que lorsque tout litinraire entre Antananarivo et la SAVA sera bitum, cest--dire lorsque la liaison Ambanja-Vohemar sera enfin praticable dans de bonnes conditions toute lanne. Ces dernires annes ont vu la rhabilitation de la RN6 jusqu Ambanja et le bitumage de la route liant Vohemar aux trois autres villes de la SAVA. Le bitumage dAmbanja-Vohemar permettra dapporter la dernire pierre ldifice et doffrir une liaison sre, circulable toute lanne y compris pour les camions de 15 tonnes, qui entranera la matrialisation de bnfices conomiques lis aux rcents travaux mais aujourdhui encore latents du fait de lexistence de ce chanon manquant quest Ambilobe-Vohemar.

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Antalaha, qui tait souvent le seul disponible auparavant.83 Dautres exemples incluent le prix de la farine, qui est pass de 2 200 1 500 Ariary le kilo Andapa, pendant que celui de lhuile passait de 3 000 2 000 Ariary le litre.84 La diversification des produits disponibles sur les marchs ne se limite pas larrive de nouveaux produits ; il est aussi possible de choisir entre plus de marques pour un produit donn, comme par exemple le savon, disponible aujourdhui sous trois marques, OMO, MADIO ou KLIN. 184. Les consommateurs bien sr sont gagnants avec des produits moins chers, plus diversifis et ventuellement de meilleure qualit, mais aussi les producteurs de la rgion dAndapa qui peuvent maintenant couler lintgralit de leur production un prix raisonnable, plutt que de devoir la brader, voire en perdre une partie, comme ctait le cas quand leur zone de chalandise se limitait Andapa et quils se retrouvaient en quelque sorte prisonniers des rares collecteurs prsents Andapa et dont le comportement tait srement opportuniste, voire profiteur. Les nouveaux dbouchs disponibles pour les producteurs locaux dpassent la rgion car ils sont connects plus facilement aux ports dAntalaha et de Sambava, ce qui leur permet dalimenter des marchs accessibles par mer, comme par exemple Antsiranana ou encore les Comores. A plus long terme, ces effets doivent se transformer en incitation pour les paysans produire diffremment et davantage, ou encourager lmergence dune culture de diversification , comme aime le rpter le Maire dAntalaha. Rpute pour la production de ses produits phares : la vanille, le girofle, le caf, couls vers les grandes villes ou exports, la rgion SAVA peut dsormais, avec les nouvelles connexions existantes, esprer couler dautres produits, quelle peut fournir en quantit, parmi lesquels on compte notamment les ananas dont la production avoisine les 3000 tonnes par an, les lgumes secs (haricots, pois casss), les bananes ou encore les letchis. 185. Il est important de noter que ces acquis restent fragiles. titre dexemple, immdiatement aprs le passage du cyclone Hubert, les coopratives desservant les villes Mananjary et Manankara ont dcid daugmenter de nouveau le tarif voyageur (de 20 000 32 000 Ariary), notamment parce quil tait devenu ncessaire de transborder les marchandises sur une distance de 7km.

La congestion urbaine
186. Lafflux de personnes dans une agglomration urbaine, sil est mal gr, provoque des congestions qui peuvent aller jusqu nuire voire liminer les avantages attendus des effets dagglomration (concentration des emplois, mise en relation plus efficace des employs potentiels et des employeurs do une meilleure adquation de loffre et de la demande sur le march de lemploi et donc une conomie plus performante).
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C. Moser (2008, op. cit.) a montr que la meilleure connectivit des communes permettait une meilleure intgration des marchs dans le pays ce qui provoquait une baisse du prix moyen du riz et une rduction de sa variabilit entre rgions (et aussi de la variabilit saisonnire, non ?). 84 Dautres facteurs ont pu bien sr peser dans la balance (notamment lapparition rcente de nouveaux importateurs dhuile alimentaire) mais ces chiffres tendent confirmer que le bilan gnral est plus que positif.

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187. Seule lagglomration dAntananarivo est aujourdhui concerne par les problmes de congestion car les autres villes de Madagascar nont pas encore atteint une densit dmographique suffisante. Pourtant, mme dans ces villes, les dplacements urbains sont perturbs par linsuffisance et le mauvais tat de linfrastructure routire, souvent d au manque de ressources chroniques des autorits municipales. Nous allons revenir ci-dessous successivement sur ces deux problmes. 188. Le problme de la congestion urbaine Antananarivo est visible, mais pas encore critique en comparaison de nombreuses villes de taille similaire. La raison principale est que la majorit des dplacements (75% dentre eux) seffectuent pied, en raison de linsuffisance de moyens financiers (cf. encadr). Les autres utilisent les transports communs (24%), les motos et les voitures particulires. 85 Ces deux dernires catgories ne comptent que pour environ 8% des dplacements des mnages.
Les pitons Antananarivo : Une recherche dexplication En 2003 et en 2010 encore, on estime 75% la part modale de la marche, soit trois dplacements sur quatre effectus pied au sein de lagglomration dAntananarivo. Ce constat est visible dans les rues de la capitale engorges de pitons, notamment autour des carrefours o se concentrent les vendeurs ambulants. La premire et principale raison derrire la prpondrance de la marche pied comme moyen de transport est dabord dordre financier. A partir du moment o 4 mnages sur 10 gagnent moins de 50 US$ par mois, il est logique que le cot du transport motoris ne soit pas supportable pour la plupart dentre eux. Une analyse des moyens de transport selon le niveau de revenu montre que la proportion des dplacements effectus pied diminue au fur et mesure que le niveau de revenu augmente. Pour les mnages revenus trs faibles, presque 90% des dplacements sont effectus pied, alors que cette proportion diminue 49% pour les mnages ayant un revenu suprieur 250 US$ par mois. Pourtant, cette explication ne saurait tre suffisante car la marche pied ne se retrouve pas avec autant de forces dans dautres villes en voie de dveloppement o la pauvret est aussi leve. La deuxime explication provient des dplacements relativement courts queffectue la population puisque le temps moyen consacr aux dplacements est denviron 1h 11 minutes par jour. Bien entendu la causalit va dans les deux sens, mais lon trouve des marchs et des commerces parpills dans presque tous les quartiers de la ville si bien que les habitants nont pas besoin deffectuer de longs trajets pour sapprovisionner ou pour travailler. Les coles, en tout cas primaires, sont assez nombreuses pour tre prsentes dans tous les quartiers de la capitale.

Lutilisation de voiture personnelle reste un luxe qui est permis aux seuls mnages aiss. Aucun dplacement des individus vivant dans un mnage ayant un revenu infrieur 50 000 Ariary par mois na t effectu en voiture personnelle (trop catgorique prciser sur lchantillon tudi par lenqute McRAM 2010 ). La proportion correspondante reste trs minime dans les mnages ayant un revenu compris entre 50 000 et 300 000 Ariary, et augmente avec le niveau de revenu. Aussi, dans les mnages un niveau de revenu suprieur 500 000 Ariary, 8% des dplacements effectus lont t en voiture personnelle (incohrent avec le 8% mentionn juste avant la box, et qui recouvre la moto et la voiture, sur tous les habitants de Tana). Source : UNICEF, Enqute McRAM Antananarivo, mai 2010.

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La topographie, trs accidente, joue ainsi un rle, les itinraires les plus courts empruntant bien souvent des escaliers, nombreux Antananarivo. Enfin, il nexiste que peu dalternatives la marche pied pour les populations vulnrables. Contrairement des villes comme Ouagadougou ou Cotonou qui se distinguent par des hordes de vlos et de mobylettes, ceux-ci sont rares dans les rues dAntananarivo puisquutiliss pour seulement 1,4% des dplacements. Il semble que ces moyens de transports existaient jusquau milieu des annes 90 mais ils ont disparu sans avoir t remplacs pour autant par des vhicules moteur.

189. Ce diagnostic statique ne prend pas en compte la possibilit que lutilisation des vhicules va augmenter dans un proche avenir ; dabord automatiquement par la croissance dmographique et ensuite parce que le dveloppement conomique est associ un usage plus prononc des vhicules motoriss. La combinaison de ces deux phnomnes laisse anticiper une hausse sensible et continue du nombre de vhicules moteur au sein de lagglomration dAntananarivo au cours de ces prochaines annes. 190. La raison principale derrire lengorgement des rues Antananarivo se trouve dans linsuffisance et le mauvais tat de linfrastructure routire. Les infrastructures sont dficientes, que l'on parle des trottoirs ou des voies de circulation, tant au niveau du linaire de voies disponibles, insuffisant pour une agglomration de cette taille, que de l'tat de ces voies. Les conclusions de l'analyse ralise en 2004 par Louis Berge Inc. dans le cadre du Plan de Dplacements Urbains d'Antananarivo restent valides, et ses principales conclusions sont rappeles ci-dessous : A Antananarivo, il est assez clair que le piton n'est gure considr par les amnageurs, qui pensent surtout l'automobiliste. Les trottoirs sont parfois inexistants, et quasiment systmatiquement trop troits. Ils sont occups par des tals de petits commerants qui forcent les pitons marcher sur la chausse et sous-dimensionns par rapport au nombre de pitons qui les utilisent. Les bacs ordures bloquent le passage quand ce ne sont pas des vhicules en stationnement (autoris ou illicite). A quelques exceptions prs, les principaux axes du rseau de voirie sont trop troits (de 6 7m) pour le volume de trafic qu'ils accueillent. Dans le mme temps, alors que la surface de voirie volue peu, le nombre de vhicules en circulation crot d'environ 7% par an. La capacit d'un rseau de voirie urbaine et la fluidit de la circulation dpendent essentiellement du fonctionnement des carrefours et autres intersections entre ces voies. Or, Antananarivo, de nombreux carrefours ont t construits pendant les annes 60, et conus pour de faibles volumes de circulation. Leur fonctionnement ne rpond plus aux volumes actuels. Toutefois, les engorgements des carrefours ne sont pas toujours dus un problme de conception ou d'inadaptation. Ils sont aussi causs par la mauvaise localisation des arrts de bus, au chargement et au dchargement impromptus de clients par les taxis, au stationnement illicite, ou l'encombrement des trottoirs par des choppes qui forcent les pitons marcher sur la chausse.
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Peu d'axes grande circulation sont amnags de faon cohrente pour permettre un coulement continu de la circulation. Les files pour "tourne gauche" ou "tourne droite" sont rares. Les feux de signalisation qui avaient t installs ne fonctionnent plus faute d'entretien. La rgulation de la circulation aux carrefours les plus importants est confie des policiers qui assurent au mieux la gestion des conflits des mouvements des vhicules, mais n'ont pas la vision de l'ensemble de la circulation sur un itinraire. Le mauvais tat des chausses et des assainissements est lui aussi un facteur aggravant de la congestion notamment lors de la saison de pluies, lorsque la multiplication des " nids de poule " et l'inondation rcurrente de la voirie contribuent accrotre la gravit des embouteillages.

191. Un des problmes rcurrents lis la mauvaise qualit de linfrastructure routire concerne le manque de clart sur les comptences en matire dentretien des routes. Si la division des tches se fait en principe en fonction de limportance de la route (les routes nationales relvent de la responsabilit de lAutorit Routire et du Ministre charg des Travaux Publics ; les rgionales des autorits rgionales et les communales des autorits communales), cette rpartition nest pas claire dans la pratique. Surtout, les autorits communales nont pas les moyens financiers pour assurer un entretien continu des routes en raison de leurs faibles ressources budgtaires (cf. Partie III de cette tude). Cela est vrai pour lensemble des communes de taille rduite, mais aussi pour lagglomration urbaine dAntananarivo. Si des ressources sont parfois disponibles, notamment travers le Fonds dEntretien Routier, les mcanismes daccs ces fonds sont compliqus et/ou mconnus de la plupart des maires. Les travaux dentretien sont donc incomplets et rpondent plus une logique durgence ( on rpare quand a casse ) qu une dmarche planifie et rationnelle. 192. Les difficults des communes dpassent souvent le simple cadre budgtaire. La plupart dentre elles ne disposent gnralement pas des comptences, ni des ressources techniques et humaines ncessaires pour raliser lentretien, voire les investissements, dans leurs diffrentes phases (identification, budgtisation, programmation et ralisation effective, rception). Elles ne peuvent pas jouer leur rle de matre douvrage et suivre lensemble de la chane des projets, qui va de la recherche de financement jusqu la rception des travaux. Enfin, la coopration entre les services dconcentrs du Ministre des Travaux Publics et les administrations locales laisse dsirer alors quelle devrait jouer un rle central dans le transfert des comptences. 193. Au-del des problmes associs linfrastructure, les dplacements souffrent de certaines insuffisances au niveau des transports publics. Ceux-ci ne desservent pas tous les quartiers et sont encore inabordables pour une bonne partie de la population. Parmi les problmes mis en avant par les usagers figurent le temps perdu dans les embouteillages, linefficacit des contrleurs en matire de rgulation des frquences, mais surtout lindiscipline et lincivisme des chauffeurs (non-respect des arrts, conduite souvent dangereuse, course au passager , etc.), et le comportement des receveurs. Il est toutefois intressant de relever que la plupart des personnes interroges reconnaissent,
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indpendamment des effets de la crise, que le prix du ticket 300 Ariary est raisonnable. Certaines se disent mme prtes accepter parfois divers inconvnients tels que la promiscuit car il faut bien endurer certains dsagrments pour un ticket 300 Ariary .
Lorganisation du secteur et les difficults rencontres par les transporteurs On recense aujourdhui au niveau de la CUA : 58 coopratives fonctionnelles, rparties en 74 lignes de taxis-be desservant la zone urbaine dAntananarivo Renivohitra. Les 58 coopratives fonctionnelles sont regroupes au sein dune entit dnomme lUnion des Coopratives des Transports Urbains (UCTU)86. LUCTU est charge de dfendre les intrts des coopratives quelle compte parmi ses membres et joue le rle dinterlocuteur entre les coopratives et la Commune Urbaine dAntananarivo. Una autorit de tutelle, la CUA, qui est lentit de tutelle de lUCTU dont elle supervise les activits. Elle a assign chaque dirigeant de coopratives la mission de sassurer que les usagers sont informs et conscients de leurs droits et obligations tels quinscrits dans le cahier des charges des transporteurs. 2 410 vhicules dont 595 mini bus et 1 816 bus de marque Mercedes Benz. des lignes de transports rparties en 5 axes principaux. Les transporteurs tentent de sorganiser au sein de coopratives et semblent pour la plupart dsireux de sacquitter au mieux de leur mission de service public. Toutefois, leurs efforts sont battus en brche par un manque vident de moyens financiers, mais aussi par des initiatives souvent chaotiques, sporadiques et non coordonnes de la part des autorits en charge de la politique des transports publics, qui semblent rencontrer des difficults identifier les sources des problmes du secteur.

194. Un des problmes lis aux transports communs et qui mrite dtre soulign concerne le mode de rmunration des chauffeurs (et des receveurs). Ceux-ci sont effet pays au rendement, cest--dire fonction du nombre de passagers quils transportent et du nombre de kilomtre parcourus par jour. Cette mthode rpond une logique de march mais est source de nuisances pour la collectivit car elle engendre des comportements dangereux. Les chauffeurs sont enclins des excs de vitesse et des dpassements dangereux dont se plaignent les usagers. Parfois, ils prfrent attendre que leur taxi-be soit plein avant dentamer leur parcours, entranant des retards pouvant aller jusqu quinze minutes et se rpercutant sur tout litinraire. Le long de litinraire, nombre de chauffeurs ont aussi tendance sarrter en pleine voie pour laisser leurs passagers monter ou descendre alors quils disposent souvent de points darrts disposs latralement par rapport aux voies de circulation de manire viter de bloquer la circulation. 195. Il ne faut pas se tromper de cible car les chauffeurs et les receveurs ne doivent en aucun cas tre considrs comme les seuls responsables de la situation qui prvaut aujourdhui. Ils ne font que ragir rationnellement face aux incitations issues dune rglementation au mieux inadapte, sinon inexistante. Leurs conditions de travail sont de plus extrmement difficiles et
86

LUCTU est la forme la plus aboutie dunions qui ont tent de se former avant elle dans le secteur des transports urbains : le Bureau Professionnel de Transport (urbain, suburbain, rgional et national), lUnion des Professionnels des Transports Urbains ou le Comit de Solidarit des Transports Urbains

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mme dangereuses tant pour eux que pour leurs passagers : les chauffeurs sont tenus de se prsenter ds 5h du matin pour ne quitter leurs vhicules qu 20 heures, des horaires particulirement contraignants surtout lorsquon sait que le nombre de tours 87 journaliers effectuer ne leur laisse gure le temps de faire une pause-djeuner. 196. Enfin, les rgles ne sont pas enfreintes seulement par les transporteurs elles le sont aussipar les reprsentants de lordre ! En effet, certains chauffeurs consults se plaignent de la corruption rampante chez la police, laquelle aggrave la situation financire des transporteurs. Certains policiers trop zls ou peu scrupuleux appliquent par exemple des sanctions aux chauffeurs de bus qui tarderaient quitter le primus parce que des passagers ncessitant une assistance (vieillards, femmes enceintes) mettent plus de temps descendre du bus. La sanction applique est, en gnral, le retrait des papiers, ou dans des cas extrmes la conduite du vhicule la fourrire. Contrairement la procdure officielle qui prvoit que les chauffeurs rcuprent les papiers sous 24 heures au centre de police Tsaralalana, certains policiers proposent au chauffeur de les rcuprer dans le quartier des 67 ha, dans laprs-midi, moyennant une somme pouvant aller de 5 000 10 000 Ariary. Cependant, toute cette organisation semble entendue et convient mme souvent aux deux parties. Les chauffeurs se mettent parfois daccord avec les policiers qui acceptent de fermer les yeux sur certaines infractions (conduite en excs de vitesse, arrts en pleine voie) moyennant une petite somme en fin de journe (les sommes journalires avoisinant les 200 Ariary, parfois plus).

Quelques pistes de recommandations


197. Il est certain que le dveloppement dun rseau de transports entre les villes et en leur sein joue un rle crucial tant dans lvolution de lurbanisation que dans ses consquences sur les populations et le tissu conomique. Notre ambition nest pas ici de nous substituer une stratgie nationale qui doit tre discute entre toutes les parties prenantes et quilibrer les besoins des zones urbaines et rurales, mais de rappeler quil nest simplement pas possible doffrir des routes en bon tat, partout et tout de suite, et des choix doivent et devront tre faits. 198. Dans ce contexte, il nest pas inutile de rappeler trois principes : dabord, laccent doit tre mis sur lentretien du rseau national bitum, de faon ne pas rejeter 20 ans en arrire des zones rcemment dsenclaves.88 Ensuite, il convient aussi de dvelopper une logique ditinraires continus, de liens avec la capitale, les grandes villes, voire les ports dexportation lorsque cest pertinent, de manire maximiser les bnfices attendus dun rseau routier en bon tat ; saupoudrer les investissements routiers sur tout le territoire en rhabilitant de petits tronons disperss et non connects entre eux est clairement sub-optimal. Rien ne sert de
87

Tours lment de jargon signifiant aller-retour , du primus au terminus. Lun des objectifs assigns par les propritaires de taxis be leurs chauffeurs consistent maximiser le nombre de tours journaliers. 88 Pour plus de dtails, cf. Pierre Graftieaux, Le maitre-mot des transports : prenniser tant les infrastructures que les rformes institutionnelles, note publie dans Madagascar : Vers un agenda de relance conomique, Banque mondiale, juin 2010.

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disposer de 100 km de bonne route, circulable par des poids lourds, si en amont et en aval de cette route, il faut procder un transbordement pour pouvoir poursuivre son chemin. En consquence, si lon doit faire de nouveaux investissements, il faut privilgier les chanons manquants qui viendront complter des itinraires et augmenter la connectivit du rseau, ou encore identifier les tronons qui permettront de relier des zones productives isoles au rseau national. Enfin, le bitumage nest pas ncessairement la panace partout. Il est onreux et une bonne partie des bnfices socio-conomiques quil gnre peuvent se matrialiser via une route en terre correctement entretenue. 199. En suivant lapproche suivie jusquici, nos recommandations se concentrent dabord sur lamlioration de la connectivit entre les centres urbains pour ensuite viser accrotre fluidit du transport au sein des villes, en particulier Antananarivo. 200. Amliorer la connectivit interurbaine. Le dveloppement interurbain devra continuer privilgier les zones o les gens se regroupent comme laxe Antananarivo-Toamasina-Antsirabe et viser au dsenclavement de villes secondaires comme Fort Dauphin et Maroantsetra. Ce besoin a dj t compris par le Gouvernement et ses partenaires si bien que nos recommandations portent surtout sur lamlioration de la fluidit du trafic de personnes et de marchandise entre le port de Toamasina et la capitale. Au-del de lentretien indispensable sur une route forte circulation, les actions proposes sont de deux types : Rduire les goulots dtranglement lentre et la sortie des agglomrations urbaines : cela commence par lamlioration de la logistique l'entre de la ville de Toamasina car l'enlvement des marchandises peut durer plusieurs heures (voire jours) et le stationnement des camions et des chauffeurs sur une aire non amnage pose de nombreux problmes d'hygine et de sant publique pour la population locale. Il est donc urgent d'amnager une zone d'attente l'entre de la ville qui serait elle-mme gre par un systme intgr et lectronique d'entre et de sortie. Ces systmes sont relativement peu coteux par rapport de lourds investissements en infrastructure et peuvent gnrer des gains de temps et d'utilisation substantiels en facilitant la coopration entre la profession routire et les autorits portuaires. A lentre dAntananarivo, la construction dune plateforme multimodale pourrait tre envisage.89 Promouvoir des rgles de jeu claires entre modes de transports, notamment le chemin de fer et les transporteurs routiers. Une rpartition du march de transport de marchandises base sur le respect de la lgislation existante devrait permettre une allocation plus optimale des ressources (avec notamment le transport des marchandises lourdes et dangereuses par le train).

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Pour plus de dtail, voir CPCS, Inception report : Madagascar, Multimodal Logistics Plateform on the ToamasinaAntananarivo Corridor , mai 2008.

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201. Accrotre la mobilit urbaine. En accord avec le constat ralis en dbut de chapitre sur limportance de la marche pied lintrieur des villes malgaches, la premire recommandation est sans doute de se focaliser dans un premier temps sur les trottoirs, surtout si lon souhaite cibler en priorit les personnes faibles revenus.90 Le ramnagement des trottoirs est essentiel pour la scurit et le confort des pitons. En ce qui concerne les voiries existantes, il est recommand damnager des trottoirs denviron 2 mtres de largeur si lespace disponible le permet. Dans le cas contraire, qui est malheureusement aussi le cas le plus courant, il faut imprativement privilgier la continuit en tchant de crer des cheminements sans obstacle tels que poteaux de signalisation, dlectricit, etc. Pour la construction dune nouvelle voie ou rue, il faudra amnager des trottoirs denviron 2m50 de largeur, munis de bordures abaisses au droit des passages pitons pour la circulation des handicaps et dun revtement non glissant et facile entretenir. 202. Llargissement et lamlioration des trottoirs dans lagglomration dAntananarivo reprsentent un investissement lev qui ne pourra pas tre ralis court terme, spcialement dans un contexte de crise. Il semble nanmoins ncessaire de raliser rapidement certains amnagements, proximit des coles par exemple, comme - linstallation de passages pitons sur un large dos dne surlev de 10 cm environ par rapport la chausse. 203. La deuxime recommandation est de promouvoir des investissements lgers, mais avec un impact immdiat et significatif sur la fluidit de la circulation routire. II est sans doute illusoire de recommander des investissements massifs visant tendre et/ou largir le rseau viaire et dgorger les principaux axes, mme si ceux-ci pourraient se justifier dans un environnement plus propice dun point de vue budgtaire. En revanche, la situation du trafic Antananarivo pourrait sensiblement samliorer via de lgers investissements, notamment au niveau de certains carrefours plus ou moins dysfonctionnels ou sous-dimensionns. Les conclusions du PDU de 2004 avaient montr quil est possible de rorganiser et de fluidifier la circulation dans le centre ville dAntananarivo en instaurant des itinraires en boucle et sens unique formant des couronnes concentriques autour du centre ville. Ce schma de rorganisation est prsent dans le rapport de Louis Berger Group, qui liste les carrefours sur lesquels intervenir (une quarantaine), et dfinit les boucles de circulation mettre en place dans le cadre dun plan de circulation pour lensemble du centre ville.91 A titre dexemple, la mise en voie unique de certaines routes (comme la rue Callet, la rue Mohammed V, etc...) ainsi que la cration de passerelles (rue Pasteur) ou dilots (rue du 26 juin) seraient rentables car ils pourraient rduire les dlais de circulation tout en augmentant la scurit pour un cot dinvestissement matrisable.

90 91

Cette recommandation a t aussi retenue au terme de latelier organis par le PAMU, fvrier 2010. Voir par exemple en page 34 du rsum du PDU intitul Rsum, conclusions et recommandations. Louis Berger Inc. disposait lors de llaboration du PDU dun modle de simulation de trafic qui a valu lefficacit de la rorganisation de la circulation recommande par rapport la situation existante. Les conclusions de ce modle tendaient dmontrer que les amnagements de carrefours et la rorganisation de la circulation pourraient conduire une rduction du temps total pass par les usagers sur le rseau du centre ville de lordre de 60% et que la dure moyenne des dplacements serait rduite de 50 minutes 33 minutes lheure de pointe.

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204. Le dveloppement et lentretien de linfrastructure routire posent des questions en matire de responsabilit, de financement et de comptences qui dpassent le cadre de la CUA et interpellent lensemble des communes, mais auxquelles il convient de rpondre : Il est ncessaire de clarifier les responsabilits de chaque niveau de gouvernement, ce qui touche le cur du processus de dcentralisation et de dfinition du rle des communes (ce qui sera discut en dtail dans la Partie III). Cet effort devra inclure une mise jour de la Charte Routire (qui tablit la rpartition des responsabilits entre niveaux de lEtat). Les DRTP (Directions Rgionales des Travaux Publics) qui, suite la cration de lAutorit Routire sont amenes terme ne plus soccuper du rseau national, ne savent pas encore clairement quel rle leur sera dvolu. Tout cela appelle une refonte de la Charte Routire et un recentrage des responsabilits des DRTP sur lappui aux collectivits locales dont la capacit technique est limite, voire inexistante. Dans le mme ordre dides, laccs au financement pour les gouvernements municipaux est un vaste dbat (qui sera trait dans la partie III). Toutefois, en ce qui concerne le domaine spcifique des routes, il est recommand de simplifier et rendre plus transparent le mode de postulation aux ressources du FER qui savre compliqu pour les petites communes. Les procdures doivent pouvoir tre simplifies pour viter de ne bnficier qu un cercle restreint de communes inities . Une des priorits serait de remdier aux carences de comptences humaines et techniques au sein des communes. Ce renforcement de capacit doit commencer par une bonne coopration avec les services dconcentrs (notamment les DRTP comme suggr ci-dessus) mais aussi en encourageant la mutualisation des comptences entre les communes (cf. encadr pour la rgion de la SAVA). Il faut aussi chercher encourager lengagement des communauts locales car cela permet de mieux comprendre leurs besoins et de sensibiliser les pouvoirs publics (cf. encadr sur lexemple dune telle initiative par lONG Lalana)

Le Programme de Dveloppement Local Urbain (PDLU) dans la rgion de la SAVA Le PDLU a, entres autres, encourag la cration dune association intercommunale rassemblant les quatre communes urbaines de la rgion, Sambava, Antalaha, Vohmar et Andapa. La mise en place de cette structure permet daugmenter la capacit de ces communes, dune part par la mutualisation des ressources et des comptences, et dautre part par le renforcement des capacits par le biais de formations. Lun des principaux facteurs-cls de la russite du programme rside dans la mise en rseau des services techniques et des services financiers des quatre communes urbaines. Les Services techniques matrisent aujourdhui les rformes des Marchs Publics et sont forms la gestion des ouvrages et la cartographie. De leur ct, les Services Financiers sont rorganiss et disposent doutils de suivi et danalyse budgtaires ; ils sont forms leur utilisation et permettent aux lus de disposer dune connaissance claire des capacits financires des Communes.

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205. La troisime srie de recommandations pour amliorer les dplacements au sein des villes porte sur le respect des rgles qui doit devenir une priorit. Il sagit l dune mesure au cot financier ngligeable mais qui pourrait avoir un impact rapide. Les pouvoirs publics et en particulier la CUA doivent notamment (i) lutter contre le stationnement illicite qui vient encombrer les voies de circulation et les trottoirs, (ii) obliger les chauffeurs de taxi-be respecter les arrts et ne pas stopper leurs vhicules de manire anarchique mais aussi, et peut-tre (iii) mieux contrler la dlivrance des permis de conduire. Bref, il sagit de dvelopper une culture citoyenne qui favorise une utilisation responsable de lespace public et des comportements plus civiques tant de la part des automobilistes que des chauffeurs de taxi-be. Ce dernier point peut paratre quelque peu thorique et trop idaliste mais il est fondamental : une responsabilisation des citoyens et linculcation de valeurs civiques peuvent dplacer des montagnes. Il suffit pour sen convaincre de lire les myriades darticles consacrs la transformation de Bogot sous les mandats des maires Antanas Mockus et Enrique Pealosa de 1994 2003 qui ont centr leur action sur le dveloppement dune vritable culture citoyenne autour de lutilisation de lespace public.
Accompagner et sensibiliser les communes : lexemple de lONG Lalana Lalana (route, en malgache) est une Organisation Non Gouvernementale dont lobjectif est de catalyser un processus de dveloppement durable dans le monde rural, en particulier travers les infrastructures routires et le transport, via notamment des actions daccompagnement diverses. Les actions de l'ONG Lalana ont t de trois ordres : 1. Des actions sociales d'accompagnement (campagnes d'animation et de sensibilisation) en vue de la prennisation de la route particulirement durant la saison des pluies et pour viter le vandalisme 2. La construction d'quipements communautaires et de ruelles dans les zones traverses par les grands projets routiers 3. L'encadrement des autorits locales pour la constitution des dossiers de requte de financement, le suivi et le contrle des travaux.

206. La quatrime recommandation concerne lamlioration des transports publics, qui est dailleurs devenu lun des principaux objectifs de la CUA. Cest dans cette optique quelle a prconis lorganisation de formations lintention des chauffeurs et receveurs depuis 2007. Cette dmarche rpond aux proccupations exprimes par les usagers et a t bien reue par les principales coopratives. Les rsultats semblent encore tarder se matrialiser sur le terrain mais un changement culturel requiert du temps pour senraciner dans les comportements et il semble tre important de continuer sur cette voie, en combinant formation mais aussi rpression des comportements illicites et/ou irrespectueux vis--vis des usagers de la part des chauffeurs/receveurs. Cest dans ce cadre que sinscrit le PAMU avec son projet pilote de la ligne 119 financ par la Rgion le-de-France et mis en uvre localement par lInstitut des Mtiers de la Ville (cf. encadr).

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Le projet pilote de la ligne 119 Dans le but damliorer la qualit du service dans les transports collectifs, le projet prvoit la fois des amnagements au niveau de linfrastructure fixe, et notamment des arrts, et lachat de nouveaux bus de plus grande capacit, qui devraient remplacer les actuels taxis be. Le projet propose que ces nouveaux bus soient achets par les propritaires, dont certains pourraient se constituer en groupes dintrt commun pour disposer de la capacit financire suffisante. Les pourparlers avec les transporteurs sont un stade avanc mais se heurtent encore semble-t-il au fait quaucune proposition ni solution de rachat des anciens vhicules nest envisage. LUnion des Coopratives des Transports Urbains (UCTU) sest prononce en faveur des propritaires de bus en proposant, parmi les mesures daccompagnement mettre en place, une exonration des taxes sur limportation des nouveaux vhicules. Il est bien sr encore trop tt pour tirer des enseignements utiles de ce projet pilote mais il est clair que lide est prometteuse et que sa mise en place mrite dtre observe de prs pour pouvoir dcider ensuite de la gnralisation ou non de son application.

207. Dautres options pourraient tre explores pour amliorer la fluidit et le comportement des transports publics. Un des effets pervers du systme actuel est d au mcanisme de rmunration des chauffeurs et receveurs qui est uniquement fonction du nombre de passagers transports pendant la journe, gnrant une conduite dangereuse et des alas tant pour les passagers que pour les autres usagers de la route. Il pourrait tre envisag dintroduire un systme de rmunration qui ne serait pas entirement bas sur le rendement individuel de chaque vhicule. Pour cela, il serait ncessaire dorganiser le march en portant la concurrence au niveau de la mise en concession des lignes, comme cela a t russi en Ouzbkistan (cf. encadr), et non plus dans la rue. Par exemple, chaque ligne pourrait tre attribue un seul concessionnaire (ou une seule cooprative) pour quelques annes sur la base dun appel doffre transparent. Ce dernier serait alors tenu de remplir des critres de qualit (frquences, entretien des vhicules, etc.) 208. Enfin, la dernire recommandation serait dexplorer le dveloppement de moyens alternatifs la marche pied -ce qui aurait comme bnfice de rduire les temps de trajet. La premire alternative serait de baisser le prix du transport public pour certains groupes vulnrables comme, par exemple, les lves du secondaire, issus de familles pauvres, qui doivent se dplacer vers des collges et des lyces qui ne se trouvent pas proximit de leur logement familial. La deuxime alternative serait de promouvoir lusage de vhicules lgers deux roues, notamment de vlos qui sont aujourdhui presque totalement absents du paysage urbain dAntananarivo. Une telle initiative a t mene avec succs au Prou travers un partenariat avec plusieurs entreprises prives.

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Attribution de franchises sur appel doffres en Ouzbkistan Les municipalits ont pris en charge lorganisation de tous les services dautobus par lattribution de franchises exclusives sur des itinraires dfinis. Ces franchises sont attribues sur appel doffres ouvert aux entreprises prives et aux associations de petits propritaires-exploitants ainsi quaux entreprises publiques. Lappel doffre est plac sous la responsabilit dune commission spciale dans chaque ville, prside par le maire-adjoint, qui est rgie par des rgles prcises dfinies par un organisme de rglementation des transports au sein de ladministration centrale. La demande, le cas chant, par le soumissionnaire dun tarif infrieur au tarif maximal facturable aux usagers, la frquence des services proposs et les caractristiques du parc dautobus sont les principaux critres de slection. La dure de la franchise, initialement fixe six mois et renouvelable une seule fois pour six mois de plus, est progressivement prolonge (elle est actuellement dun an). Ces rformes, mises en place en lespace de deux ans, ont produit des changements impressionnants. De nombreux oprateurs privs sont entrs sur le march des transports collectifs, beaucoup demplois ont t cres dans le nouveau secteur des services dautobus et une saine concurrence est apparue (en particulier pour les services de minibus en expansion rapide).
Source : J-C Crochet, dossiers de projet de la Banque mondiale.

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Chapitre 6 : Un mal urbain leau et lassainissement92


209. Contrairement aux services tels que lducation ou le transport, laccs leau et la gestion des dchets ont tendance se dtriorer au fur et mesure quaugmente la concentration dmographique dans les villes malgaches. Les infrastructures nont simplement pas rpondu la croissance et aux besoins des populations urbaines. Au cours de ces dernires dcennies, il ny a eu que de faibles investissements, un entretien insuffisant, et le comportement des mnages na pas volu aussi vite que lexige la cohabitation dans un espace restreint. Le rsultat est malheureusement visible car, aujourdhui, lagglomration urbaine dAntananarivo est considre comme une des villes les plus sales du monde avec ses amas de dtritus, ses eaux sales, et lodeur nausabonde de ses canaux dvacuation deaux uses et pluviales. 93 Photo : Les images de la dtresse urbaine

210. Ce chapitre cherche clairer lampleur du dsastre urbain. Ensuite, les raisons majeures sont voques de manire identifier un certain nombre de pistes pour amliorer la situation. Demble, il est important de souligner que des annes de ngligence ne pourront pas tre rpares par un coup de baguette magique. Les investissements et lentretien des infrastructures cotent chers, une poque o les ressources sont limites tant pour le gouvernement central que local, si bien que des priorits devront tre accordes ainsi que des partenariats avec le secteur priv et les usagers. Pourtant, lurgence est grande car la situation, grave, se dtriore graduellement avec des consquences ngatives et multiples sur la qualit de vie des mnages urbains. Ce nest pas un hasard que laccs leau potable et la gestion des

92

Ce chapitre sappuie sur les analyses de Patrice Rakotoniaina et son quipe (Herivelo Rakotondrainibe, Ratefy Tovo Cabinet ECR) qui ont produit un rapport intitul Analyse de la situation eau et assainissement du milieu urbain Madagascar, octobre 2010. 93 Mercer Human Resource Consulting's 2007 Health and Sanitation Rankings.

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dchets apparaissent parmi les principales proccupations nonces par les habitants des grandes villes malgaches dans la majorit des enqutes rcentes.94

Lampleur du dsastre
211. La dtresse des mnages urbains face lalimentation en eau potable, laccs aux toilettes ou la gestion des dchets na pas besoin de longues analyses. Elle est visible dans les rues travers les maisons dpourvues de toutes installations sanitaires, ces amas dordures o trainent les enfants, les canaux qui servent de tout lgout et les longues files dattente autour des bornes fontaines. 212. Au-del des images, le manque daccs leau et la gestion des dchets dans les villes Madagascar est confirm travers lvolution de plusieurs indicateurs qui non seulement sont trs bas par rapport aux normes internationales mais ont aussi tendance se dtriorer au cours du temps. Une revue de la situation en termes daccs leau potable, dutilisation de latrines, dvacuation des ordures et de gestion des eaux uses est propose ci-dessous. 213. Avec un taux daccs leau potable de 41 % en 2008, Madagascar figure parmi les pays les plus en retard dAfrique subsaharienne, dont la moyenne se situe 58 %. Pour laccs un assainissement amlior, le taux demeure plafonn 31 % car le sous-secteur de lassainissement et de lhygine a t, depuis toujours, nglig et sous-financ par les autorits malgaches (cf. graphique 10). En milieu urbain, les donnes rcentes fournies par la Base de Donnes Eau et Assainissement (BDEA) du Ministre charge de lEau rvlent que le taux daccs leau potable ntait plus que de 50% en 2008 dans les centres urbains de Madagascar alors quil tait de 63% en 2005. Autrement, ce dclin signifie quil y a environ millions dhabitants supplmentaires qui nont plus eu accs ce service de base en milieu urbain entre 2005 et 2008. Graphique 10 :
120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

Les taux d' accs l' eau potable et l'assainissement sont parmi les plus bas du continent.

EAU POTABLE

ASSAINISSEMENT

Lenqute Mc Ram (2010) souligne quun mnage sur 2 et un sur 3 ne sont pas respectivement satisfaits avec lvacuation des dchets et laccs leau potable dans la ville dAntananarivo.

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EI B M A G

6002PMJ sennoD

ADNAGU

E N O EL A R R EI S

ADNA WR

R E GI N

CDR

O S A F A NI K R U B

E CI R U A M

RACSAGADAM

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214. Si les informations provenant des enqutes ne sont pas toujours fiables et actualises, elles sont confirmes par des donnes sur les infrastructures disponibles en termes de branchements particuliers et de bornes fontaines (tableau 13). Les ratios de couverture en milieu urbain sont trs faibles (1 borne fontaine pour 1 663 habitants et 1 connexion particulire pour 17 habitants Antananarivo !) mais, surtout, ils saggravent en fonction de la taille de la ville : la situation est pire Antananarivo que dans les grands centres urbains qui sont eux mme dsavantags par rapport aux villes moyennes et petites. Tableau 13: Laccs leau potable dans les centres urbains
Indicateurs Taux d'accs global (%) Taux de Branchements particuliers (%) Ratio Habitant/ Bornes fontaines Ensemble Urbain 44 18 958 Antananarivo 32 17 1663 6 GCU (*) 56 21 678 62 CUS (*) 39 17 488

Source : JIRAMA- enqute ECR. (*) Notes : 1) les GCU ou Grands Centres Urbains comprennent la Capitale (Antananarivo), Antsirabe et les 5 anciens chefs-lieux de province (Mahajanga, Fianarantsoa, Toamasina, Antsiranana, Toliara) et 2) les CUS (Centres Urbains Secondaires) sont dfinis comme tant des chefs-lieux des districts et/ou anciennes sous-prfectures.

215. Ces taux daccs leau potable ninforment pas sur ltat de dlabrement des installations qui ne sont pas suffisamment entretenues. Des mnages branchs se plaignent de la mauvaise qualit du service et quant aux autres, ils soulignent que laccs aux bornes fontaines nest pas toujours ais, notamment pour les plus dmunis. En effet, la vtust des infrastructures et quipements associs au manque dentretien, fait que le fonctionnement du rseau nest plus optimal, se traduisant par une mauvaise qualit dapprovisionnement en eau surtout des zones situes en bout du rseau et/ou en altitude. Une enqute effectue dans 3 villes malgaches montre que les usagers se plaignent des coupures et de la diminution du dbit ainsi que des longues queues autour des bornes fontaines (tableau 14).95 Tableau 14 : Type de problmes reports dans les fokontany de trois centres urbains
Coupures momentanes Diminution de dbit Vtust des infrastructures Longue queue au niveau des bornes fontaines Rticence des usagers payer l'accs l'eau potable
Source : Enqute fokontany-ECR 2010

Antananarivo 39,3 70,1 37,3 71,9 8,8

Toliara I 67,5 92,9 78,2 96,4 29,0

Ambilobe 18,2 20,0 22,2 0,0 16,7

216. Les indicateurs sur lassainissement sont encore plus rvlateurs du dsastre urbain. Cest ainsi que le taux dutilisation de latrines modernes (avec chasse ou dalle nettoyable) nest
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Les files dattente illustrent linsuffisance du nombre de points deau et peuvent prendre en moyenne, selon lenqute CAP 2004, 34,8 min et jusqu 3 h pour Toliara I.

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que de 28% dans les grands centres urbains, en stagnation depuis le dbut des annes 2000.96 Bien que ce taux soit meilleur que celui observ dans les petites villes et les zones rurales, il reste encore faible alors que lusage de latrines est capital afin de prvenir le risque de pollution et dpidmies surtout dans les zones forte densit de population. Il ressort en effet des enqutes quenviron 1 personne sur 5 continue dfquer lair libre dans lagglomration dAntananarivo, ce qui est trs lev et suprieur Toliara (12%) mme si cela est nettement infrieur aux taux report dans une petite ville comme celle dAmbilobe (90%). 217. Comme pour laccs leau potable, il existe des disparits majeures entre les catgories de revenus en ce qui concerne lusage de latrines modernes : le taux dutilisation du quintile le plus riche de la population est 6 fois plus lev que celui du quintile le plus pauvre (36% contre 6,6%). Non seulement lhygine cote relativement chre mais les mnages riches sont en gnral davantage duqus et plus sensibiliss aux besoins de recourir des latrines hyginiques pour des raisons de sant personnel et public. 218. Lvacuation des ordures nest gure organise dans les centres urbains puisque seulement 21% dentre elles sont ramasses par un systme tant soit peu organis, alors que le reste est jet, enterr ou brl par le mnage. A nouveau, les comportements ne semblent gure avoir volu au cours du temps. Le ramassage est plus utilis Antananarivo (37%) que dans les autres grands centres urbains (14%) mais ce service est loin de couvrir lensemble de la capitale et surtout de ses banlieues. Il ny a que 460 bacs ordure dans la CUA, soit 1 pour presque 5 000 habitants, et le nombre de camions nest que de 17 (et pas toujours en tat de marche cf. graphique 11).97 Si dans certains quartiers dAntananarivo, le service de prcollecte, men par des socits prives et/ou des ONG, est en cours dexprimentation, il existe paradoxalement plus dune quarantaine de fokontany, soit lquivalent de 250 000 habitants, qui ne sont pas couverts par les services de ramassage. Au-del de la couverture de collecte qui est insatisfaisante et ingale, le traitement des ordures est incomplet puisque, par exemple, il nexiste que deux dcharges pour lensemble de lagglomration dAntananarivo, savoir la dcharge dAndralanitra qui a t mise en service en 1966, et un autre dpt temporaire Ilafy en saison des pluies. De plus, les sites de dcharge ne sont tous pas contrls et aucune mesure nest prise pour rduire les risques sociaux et environnementaux (odeurs, pollution des nappes, pidmie, etc.).

Les mnages reportent toutefois utiliser des latrines traditionnelles de manire relativement importante, puisque le taux dutilisation atteint 58% dans les centres urbains, 97 Le mme ratio de bacs par habitant est observ Toliara mais il ny a quun seul camion et il ny a de vritable site de dpts et donc les ordures sont parpilles. A Ambilobe, il ny quun seul bac, pas de camions et de pas de dpts.

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Graphique 11 : Couverture des bacs dordure dans la CUA


200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1er Arr 2e Arr 3e Arr 4e Arr 5e Arr 6e Arr CUA

Nombre de fokontany

Nombre de fokontany sans bacs

219. Il nexiste malheureusement pas de statistiques qui permettent dapprhender la situation nationale concernant lvacuation des eaux uses et pluviales. Toutefois, des enqutes rcentes rappellent que seulement 17% des mnages localiss Antananarivo sont raccords un rseau d'assainissement collectif avec des disparits gographiques majeures (par exemple le taux de raccordement est presque insignifiant dans la priphrie).98 L'usage de fosse septique demeure aussi marginal dans la CUA (9%) et dans la priphrie (5%). Le recours la fosse sche est encore majoritaire dans la CUA (prs des des mnages) et quasi exclusif dans la priphrie (prs de 95%). Lorsque la fosse est pleine, la presque totalit des mnages (89%) lenterrent et creusent une nouvelle fosse, ou alors la vident manuellement et parpillent leur contenu dans la nature. Pour les fosses vidangeables, soit les mnages effectuent le curage manuellement (8%) soit ils ont recours des manuvres, une entreprise prive ou au service de vidange de la voirie. 220. Du ct de loffre, lon constate que les rseaux d'gouts d'eaux uses et pluviales sont trs vtustes, saturs, mal entretenus et dgrads. A lexception de la ville dAntananarivo, il nexiste pour ainsi dire pas de rseau collectif dvacuation et ce dernier ne dessert quune personne sur 5 et cela uniquement dans la CUA car la priphrie nest pas relie (cf. encadr). En plus, ces rseaux souffrent de la non sparation des eaux pluviales et eaux uses (sauf pour le rseau sparatif de 47 km et qui couvre uniquement une partie du 1er arrondissement dAntananarivo). Il ny a pour ainsi dire pas de cohrence entre le rseau principal et celui des quartiers, notamment en ce qui concerne les petits rseaux de drainage convergeant vers les bassins et les canaux.
La prcarit du systme dgouts dans le Grand Tana Il est difficile destimer lampleur du rseau dvacuation des eaux uses dans lagglomration urbaine dAntananarivo. Les ordres de grandeurs varient entre 200 et 400km, selon les quipements et infrastructures inclues. Le principal rseau est celui constitu par lassainissement unitaire : environ 140
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Le taux de raccordement aux gouts nest que de 8% Toliara et 9% Ambilobe.

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km, pour partie la charge du SAMVA (47km) et pour partie la charge de la DTI (Direction Technique et Infrastructure). Ensuite, il existe le rseau d'assainissement sparatif - eaux pluviales : le linaire qui est estim 20 km environ, la charge de la DTI et du 1er arrondissement de la CUA. Enfin, il existe des caniveaux et des canalisations de drainage de la voirie et des fosses (caniveaux non amnags) qui ne sont pas toujours bien rpertoris et en principe la charge des arrondissements et des fokontany. Les deux premiers rseaux sont relis 5 stations de pompage situes Ampefiloha, AmbodinIsotry, 67 ha, Isotry et Anatihazo. Les eaux uses collectes par le rseau sparatif sont refoules directement par pompage vers un point de rejet unique dans la rivire Ikopa. Le systme collectif (hors caniveaux et fosss) ne couvre quune partie du territoire de la Commune (1er et 3me arrondissements) et ne dessert quenviron 17% de sa population. Pour le reste de la population de la CUA et les populations des communes priphriques, les eaux uses sont gres localement avec des systmes autonomes (puisards seuls, fosses septiques + puisards) ou par pandage direct sur le sol, ou bien dverses dans les rseaux pluviaux. Le manque de couverture amne une accumulation des eaux sales qui posent des risques dhygine et dpidmies. Cela est surtout apparent dans les zones basses o leau a tendance stagner et dans les zones agricoles o les eaux sales vont contaminer les cultures. Le risque dinondation et deffondrement de terrain est aussi amplifi, notamment pendant la saison des pluies.

221. La situation dvacuation des eaux est encore pire dans les villes secondaires. A Toliara, par exemple, les rares canaux sont anciens et mal entretenus, causant des dbordements deaux uses sur les chausses, et des inondations temporaires en saison de pluies. Cest pourquoi lassainissement des eaux uses se fait actuellement par solution individuelle (seuls, quelques anciens btiments sont connects au collecteur principal) par ltalement direct des eaux sur le sol, lamnagement dun petit bassin servant de dcantation et dinfiltration de leau dans le sol ou linfiltration par puisard.99 A Ambilobe, une ville de 15 000 habitants, le rseau unitaire dassainissement collectif est ciel ouvert et ne couvre que laxe principal traversant la ville (pour une longueur de 3 kilomtres) si bien que les pratiques dvacuation sont majoritairement individuelles. Photo Les dfis de lassainissement

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Il faut noter que les systmes de dversement direct et de puisard fonctionnent bien dans cette zone avec le caractre sableux du sol permettant une bonne absorption des eaux conjugu un climat favorable lvapotranspiration. Parfois, leau dverse svapore sans avoir le temps de sinfiltrer dans le sol. Toutefois, la situation est plus critique en priode pluvieuse avec la saturation du sol et la proximit de la nappe phratique. A ce moment, certaines zones de la ville comme Mahavatsy, Akiembe et Anketraka sont inondes sur plusieurs mois et le dversement des eaux uses nest plus possible.

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222. En plus de la gestion des eaux uses, le risque dinondation qui nest pas ngligeable Antananarivo, a justifi la cration d une agence autonome APIPA, ayant pour charge de grer le rseau des eaux pluviales. Bien que lobjectif direct ne soit pas ici lassainissement et la gestion des dchets, le fonctionnement de ce rseau a un impact sur le bien tre des mnages et est donc brivement dcrit. Il faut dabord retenir que des efforts majeurs ont pris place, surtout dans les annes 1990, qui ont permis damliorer la situation.100 Toutefois, le risque dinondation subsiste toujours du fait de la situation de polder de la ville dAntananarivo et de certains amnagements non termins. Le cas de la plaine sud dAntananarivo en est une bonne illustration. En effet, le rseau primaire de drainage de cette plaine sud na t ralis que partiellement, faute de financement ; il en est rsult quune grande partie de la plaine est reste mal draine. De plus, les amnagements routiers raliss (RN1, boulevard de lEurope) ont aggrav le phnomne dinondation car les routes sont devenues des barrires lcoulement. Dautres facteurs aggravent les inondations dans la ville dAntananarivo ; on peut citer notamment : le remblaiement non autoris de la plaine, lenvasement rapide des collecteurs dj sous-dimensionns (canal Andriantany lOuest, collecteur dAndravoahangy lEst), et le niveau lev de la rivire Ikopa lors des fortes crues qui bloquent lvacuation des eaux provenant de la ville. 223. Au-del du manque denvergure du rseau dvacuation des eaux, il est important de conclure en soulignant sa mauvaise qualit. La majorit des infrastructures sont anciennes et mal entretenues. A Antananarivo, le SAMVA effectue des travaux de rhabilitation sur son rseau de 47km, notamment des oprations de curage rgulier dans le bassin versant du lac Anosy et dans la zone 67 ha Anatihazo, mais les autres portions du rseau sont dans un tat trs vtuste : ensablement, envasement, fissures et obstructions voire effondrement des collecteurs sont frquents. Leurs entretiens sont encore sous la responsabilit de la DTI CUA qui ne dispose pas de ressources financires suffisantes. Il ne reste alors que les interventions limites des arrondissements et des fokontany, parfois avec lappui de partenaires extrieurs (comme les ONG ou le FID) dans le cadre des actions de protection sociale. Ces actions sont toutefois sporadiques et ne peuvent pas pallier les dfaillances de la CUA, surtout que certaines interventions comme le curage de canalisations enterres exigent des moyens supplmentaires.

Des amnagements ont t raliss au cours des annes 1990 pour lutter contre les inondations et ont conduit : la mise en service d'un nouveau canal d'irrigation (GR), ne recevant pas d'eaux unitaires ; la mise en service d'un canal de drainage (C3) raccord en tte 2 bassins (R2 et R3) collectant les eaux ruisseles sur la partie Est de la plaine Sud (actuellement la plus urbanise) ; la limitation du canal Andriantany sa seule fonction de collecte des eaux unitaires et de drainage des eaux de pluie de la ville ; la mise en service d'un dversoir vers le canal de drainage C3 ; le rehaussement et le renforcement des digues de protection de l'Ikopa et de la Mamba ; la mise en service d'une station de pompage (Ambodimita) pour forcer l'vacuation de l'eau accumule dans la plaine vers l'Ikopa et la Mamba ; et l'amnagement - en cours - du marais Masay en bassin de rtention des eaux de pluie avant l'arrive dans le canal Andriantany.

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Les causes majeures


224. Les carences constates dans la gestion de leau et de lassainissement en milieu urbain sont dabord expliques par le manque dinvestissements et dentretien des infrastructures. Ce manque traduit son tour une insuffisance de ressources financires mais cette explication, si elle est la plus visible, est aussi incomplte. La recherche dexplication va aussi mettre en exergue : (i) le cadre lgal complexe qui ne dfinit pas explicitement les responsabilits des acteurs ; (ii) la structure institutionnelle incomplte et confuse et (iii) les blocages administratifs qui imposent des dlais et des cots excessifs aux oprateurs et aux usagers. En outre, ces insuffisances sont aggraves par les comportements inadapts de la plupart des usagers en milieu urbain ainsi que par le manque despaces et par loccupation dsordonne des sols qui empchent ou rendent plus difficile lamnagement des infrastructures de base comme la construction de canaux dvacuation ou de simples raccordements aux rseaux dj existants deau potable. 225. Linsuffisance des investissements et de lentretien. La premire cause est que loffre deau potable et les rseaux dassainissement nont pas pu suivre la pression dmographique, qui se situe autour de 7% par an dans lagglomration dAntananarivo depuis 2005 (en dautres termes, il y a prs de 200 000 usagers supplmentaires par an). Cet cart entre loffre et la demande se traduit par la diminution de la consommation deau par habitant dans les centres urbains, qui a ainsi baiss en moyenne de 13% tant Antananarivo qu Toliara entre 2001 et 2008. 226. La majorit des infrastructures sont anciennes : par exemple, Antananarivo, l'unit de production deau d'Ambohimanambola, l'unit de traitement d'eau de Mandroseza, et les rseaux de distribution principale datent tous d'avant 1960. Les nouveaux investissements sont rares, souvent rpondant lurgence plutt qu un choix stratgique, ce qui explique leur manque dintgration dans une vritable politique de dveloppement de la ville. La JIRAMA qui est le principal concessionnaire en milieu urbain na ralis que 5 626 branchements particuliers et 211 bornes fontaines entre 2005 et 2008, ce qui est trs loin de lobjectif annonc initialement dans le Programme National dApprovisionnement en Eau Potable et Assainissement (PNAEPA) qui ambitionnait de multiplier le nombre de branchements particuliers par 3,5 entre 2006 et 2012 et de doubler en mme temps le nombre de bornes fontaines. 227. Les ressources financires consacres aux infrastructures deau et dassainissement ont t traditionnellement ngliges Madagascar. Lanalyse du budget du Ministre de lEau et des autres ministres concerns ainsi que des tats financiers de la JIRAMA suggre que les investissements annuels dans le secteur de leau ne dpassent gure 10-15 millions de US$, soit

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5-7 fois moins le montant minimum qui serait ncessaire pour atteindre les objectifs du millnaire lhorizon 2015 (cf. encadr).101
La boite noire des investissements Afin de cerner les montants des investissements (et de leur entretien), la premire difficult est didentifier les intervenants dans les secteurs de leau et de lassainissement. Dans le premier, ceux-ci sont principalement le Ministre de lEau et la JIRAMA, alors que dans le second, les responsabilits sont parpilles entre plusieurs ministres et les communes, ce qui rend lexercice encore plus difficile. Pour leau, un regard aux exercices historiques du Ministre de leau indique que ses ressources sont extrmement basses, gales 2% du budget total de lEtat en 2009. En plus, seuls 18 milliards dAriary ou 9 millions US$ du budget dinvestissement ont t engags en 2009 (soit un taux dexcution de 24%). Les investissements effectus par la JIRAMA sont difficiles cerner sans laccs aux comptes dtaills de cette socit. Une approximation indique que le montant total par an se situe autour de 710 millions US$, avec des financements externes de lUE, de la BEI et de la BADEA. Pour lassainissement, une quantification des dpenses en investissement est difficile, sauf quelles sont marginales. A titre dexemple, la SAMVA qui a la charge dune partie du rseau dassainissement dans la CUA na que peu de ressources financires quelle peut consacrer des nouveaux projets dinvestissements, au-del des travaux de routine. La SAMVA est encore lagence la mieux lotie car elle peut compter sur une redevance sur les eaux uses qui est collecte par la JIRAMA puis reverse (mme si une certaine opacit existe sur son recouvrement et sa redistribution) pour un montant qui se situe autour de 200 000 US$.

228. En plus de la mauvaise planification et du manque de ressources, lexcution des investissements et lentretien des infrastructures nouvelles ou rhabilites laissent dsirer, en partie cause dune centralisation excessive et du manque dinteractions entre les acteurs concerns. Les moyens manquent aux services dconcentrs de lEau pour assurer un appui efficace aux communes, qui elles-mmes souffrent de carences financires et techniques. La prochaine partie de cette tude montrera que les budgets dinvestissements des communes ne leur permettent pas de couvrir des travaux dinvestissement et dentretien mme insignifiants. 229. Le manque dinvestissement public nest pas compens par un entretien adquat de linfrastructure existante. Cela est visible par les pertes tant au niveau de lappareil de production que du rseau de distribution de la JIRAMA dont le rendement moyen est de 64% mais seulement de 58% Antananarivo. 230. Les investissements privs restent marginaux car les investisseurs et oprateurs privs sont rares en milieu urbain,102 sauf quelques ONG qui soutiennent des groupes dfavoriss

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Les objectifs du Millnaires sont datteindre un taux daccs leau potable de 65% et lassainissement de 57% lhorizon 2015 contre respectivement 41% et 12% en 2006. Le PNAEPA est encore plus ambitieux pour le milieu urbain car les cibles sont de100% et 91% en 2015.

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(comme le projet WSUP, cf. encadr) ou pour construire et grer des bornes fontaines (comme WATER AID, INTER AID, ASSOCIATION FRERES SAINT GABRIEL). La participation de la socit civile se limite aux groupements communautaires, lexemple des AUE ou Comit Bornes Fontaines, associations de parents dlves et autres personnes ressources. Linsuffisance de la prise en considration du rle moteur du secteur priv dans le cadre lgal actuel explique le nombre rduit doprateurs indpendants.
Le project Water Sanitation for Urban Poor (WSUP) Lobjectif global du projet Antananarivo dnomm PROJET RANO SOA SY FIDIOVANA est daccrotre de manire prenne laccs leau potable et lassainissement, en conjonction avec lamlioration de lhygine, un cot abordable, sur la base dun principe de recouvrement des cots et la prennisation des infrastructures pour la population de 13 communes du Grand Antananarivo. Les membres partenaires de WSUP ralisent la mise en uvre du projet sur terrain. (i) CARE INTERNATIONAL travaille sur lidentification des besoins de la communaut en matire dquipements communautaires, assure la coordination de la construction des infrastructures, ralise des activits de mobilisation communautaire et de renforcement de capacit institutionnelle au niveau de la Commune et de la communaut travers un Comit de Dveloppement communal ; (ii) WaterAid assure les activits de dveloppement de la stratgie dassainissement et met en uvre le programme de promotion des latrines familiales hyginiques et la promotion de lhygine ainsi que la coordination des activits avec les structures WASH ; (iii) WWF identifie les impacts potentiels sur lenvironnement et conseille en matire de prvention des risques environnementaux. ; (iv) HALCROW conseille sur les aspects techniques et (v) Cranfield University communique les conclusions de leurs recherches et conseille en matire de stratgie de Suivi-Evaluation

231. Un cadre lgal complexe et incomplet. Les autorits ont pris conscience du besoin de mieux organiser le secteur de leau et de lassainissement et cela sest traduit, avec le soutien des partenaires, par ladoption du Code de lEau en 1999.103 Malheureusement cet effort reste inabouti en raison de labsence des textes dapplication de certaines lois et dcrets et/ou leur obsolescence ainsi que le manque de contrle et de suivi de lapplication des textes (cf. encadr). A cela sajoute une mauvaise connaissance des textes par les acteurs due notamment au manque de dissmination et de formation et au frquent changement des responsables au niveau de ladministration (centrale, rgionale, communale).

Lunique exemple est le partenariat avec la socit minire QMM tablie Fort-Dauphin, qui sest engage revendre son surplus de dbit deau la JIRAMA. Le programme MEDDEA a t lanc pour promouvoir la participation de nouveaux investisseurs gestionnaires dans les centres urbains secondaires, et linitiative Sandandrano vise encourager la sous-traitance dans la gestion des points deau collectifs. Les rsultats de ces deux dernires initiatives ne sont pas encore connus. 103 Les principaux documents de politique sectorielle comprennent la Stratgie Sectorielle et Plan dActions (SSPA -1994), la Politique et Stratgie Nationale de lAssainissement (PSNA -2008). Le Programme National dApprovisionnement en Eau Potable et Assainissement (PNAEPA --2005) vient complter ces documents de politique.

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Un cadre lgal encore incomplet : Les textes de Loi qui sont encore manquants Le cadre lgal du secteur eau est encore incomplet notamment en ce qui concerne les textes d'application ou arrts ministriels stipulant les dtails de la mise en uvre des 13 dcrets-cadres du Code de l'Eau. Ils manquent entre autre les arrts ministriels sur les : (i) principes de calcul de la tarification de l'eau, (ii) critres d'habilitation des communes urbaines visant une capacit efficace et suffisante pour le contrle des gestionnaires dlgus des systmes d'eau et d'assainissement et pour la planification et le suivi des investissements prenniser, (iii) le FNRE ou Fonds National de Ressources en Eau, (iv) la socit de Patrimoine et la restructuration de la JIRAMA. Plusieurs textes du Code de l'eau et de ses dcrets d'application sont toujours en attente des arrts ministriels avant d'tre applicables selon les procdures juridiques. La liste suivante n'est pas exhaustive : (i) Mise en application des redevances de dversements d'eaux uses : Articles 5 et 6 du Dcret 2003-792 ; (ii) Mise en application des procdures de prlvements d'eau : Articles 3 et 25 du Dcret 2003-793 ; (iii) Sur les critres d'habilitation des communes en matire de Matrise de l'Ouvrage (Article 26 du Dcret N2003-193) et (iv) La Socit de patrimoine : en attente de l'arrt fixant les statuts et les modes de fonctionnement de la Socit de Patrimoine selon Article 19 du Dcret 2003193. Les textes de la Loi n95-035 du 03 octobre 1995 autorisant la cration des organismes chargs de l'assainissement urbain et fixant les redevances pour l'assainissement urbain et le Dcret SAMV ne sont ni complts ni achevs. Ils manquent les textes sur : (i) les normes acceptes en matire de rejets particulirement polluants (Article 7 Loi 95-035) ; (ii) le mode de calcul de l'assiette de la redevance pour le cas des rejets d'eaux uses applicable aux bnficiaires d'une alimentation en eau individuelle (Article 10 Loi 95-3-035) ;(iii) les modalits de dpts, collecte et ventuellement traitement des dchets, produits de dmolition et gravats (Article 16 Loi 95-035) ; (iv) la prcision sur les conditions techniques respecter et les modalits de perception de la redevance sur les oprations de construction et vidange d'installation d'assainissement individuel Article 20 Loi 95-035) ; et (v) la prcision sur les conditions techniques respecter sur le contrle des installations d'assainissement individuel et celui de l'enlvement et de l'vacuation des produits de vidange. Certains textes rgissant le Code de l'Urbanisme et de l'Habitat mritent d'tre mis jour. La plupart de ces textes datent de 1963.

232. Une des carences majeures du cadre lgal actuel concerne le manque de clart sur la concession accorde lentreprise publique JIRAMA. Les dispositions transitoires, dfinies larticle 20 du Code de lEau, concernant la mise en uvre de la dlgation de gestion des services publics urbains, nont pas encore t respectes. En effet, la socit JIRAMA aurait d, avant l'expiration du dlai de deux ans (soit en 2001), conclure un contrat avec l'Autorit concdant des contrats de concession pour tout ou partie des installations qu'elle exploite. Le fait est que la concession accorde JIRAMA a t valide par voie de dcret mais sans ltablissement des cahiers des charges, ni les annexes annoncs dans larticle 7 du dcret. Par consquent, il rgne un certain flou sur les responsabilits juridiques de la JIRAMA, ce qui ne contribue pas amliorer sa performance et sa redevabilit tant conomique que sociale.

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233. Si la loi 95-035, promulgue en 1995, a autoris et encourag la dlgation des services dassainissement urbain des organismes autonomes, cette orientation ne sest pas traduite dans la ralit puisque seule la CUA a procd la cration du SAMVA ce jour. 234. Manque de clart institutionnelle. Le cadre institutionnel doit rpartir les responsabilits et tablir les relations entre les principaux acteurs concerns du secteur de leau et de lassainissement. Aujourdhui, ce cadre est complexe, avec une multitude dagences, incomplet, et gure oprationnel car il ne prend pas en compte linsuffisance de ressources financires et de comptences dont souffrent ces secteurs. 235. La complexit du cadre institutionnel apparait lorsquon cherche identifier qui sont les agents responsables pour fournir de leau et des services dassainissement dans les villes malgaches. Pour leau, la rponse semble tre priori aise car la socit nationale deau et dlectricit, JIRAMA, couvre 90% de la population urbaine. Toutefois, la responsabilit de la JIRAMA nest quune partie de la chaine institutionnelle. Elle est celle du concessionnaire dlgu, alors que le rle de maitre douvrage devrait tre tenu par la commune, lintrieur de la vision stratgique du Ministre de lEau et de lAutorit Nationale de lEau et de lAssainissement (ANDEA). En outre, le lgislateur avait prvu un organe rgulateur (la SOREA) pour assurer la cohrence et le bien fond des interventions, mais cet organe est rest une coquille vide si bien quaujourdhui il ny a aucun contrle sur la qualit du service rendu, la rgulation des tarifs et de la concurrence ; ainsi que sur la protection des consommateurs.104 La chaine de responsabilit nexiste que sur le papier car ni les communes, ni le Ministre, ni lANDEA et ni la SOREA ne sont en mesure dassumer leurs rles respectifs. Bref, la JIRAMA doit oprer sans vision stratgique partage avec les gouvernements centraux et locaux, et avec pratiquement aucune supervision de ses activits. A cela sajoutent les carences internes de la JIRAMA. 236. Pour lassainissement, les responsabilits sont clates travers plusieurs ministres savoir pour les : (i) excrtas : le Ministre charg de leau, sous la thmatique de lassainissement de base ; (ii) ordures mnagres -le Ministre charg de lAmnagement du Territoire mais la gestion et lexploitation du service est confi un organisme EPIC sous contrat de dlgation de service avec la CUA pour la Capitale, ou aux Communes ; (iii) Eaux Uses et Eaux pluviales le Ministre charg de lAmnagement du Territoire travers le Code de lUrbanisme (PDU), le Ministre charg de lEau travers lANDEA (Agences de bassin) et les organismes EPA appeles Autorits sur la Protection contre les Inondations. En principe, un comit interministriel devrait exister (dont la cration est prvue par le dcret 2008-1057) pour assurer la coordination de ce secteur mais celui-ci na pas encore vu le jour. Il est souligner que les attributions accordes ANDEA par les textes jettent la confusion dans la rpartition de ses responsabilits vis--vis des ministres concerns.
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En dehors de la SOREA, dautres structures prvues dans les textes ne sont pas encore oprationnelles. Il sagit de la Socit de Patrimoine (agissant comme Matre dOuvrage Dlgu pour les Communes membres) qui devrait tre lautorit contractante pour les futurs Exploitants dans le secteur et du Comit Interministriel de lAssainissement.

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237. Blocages administratifs. En admettant que les oprateurs et les usagers du secteur de leau et de lassainissement aient russi comprendre tant le cadre lgal quinstitutionnel, la probabilit est grande quils se heurtent alors des blocages administratifs de la part des services concerns. Ces blocages peuvent sillustrer par la difficult obtenir une connexion deau au rseau de la JIRAMA et pour obtenir lautorisation de construire une borne-fontaine. Connexion au rseau JIRAMA : les usagers dnoncent la longvit du traitement des dossiers de demande, surtout au niveau de Grand Tana. Les files dattente sont longues et les autorisations ardues obtenir (sans compter le temps de procder la connexion physique). En cas de rejet, il ny a gure de recours possible. Construction bornes-fontaines : la liste des autorisations obtenir nest pas claire car elle peut stendre des autorits du quartier jusquau Ministre de leau, en passant par la mairie et dautres agences de lEtat.

238. Comportements inadapts au milieu urbain et amnagement du territoire anarchique. Si les carences au niveau de loffre sont la raison principale pour expliquer les dficits en matire de gestion de leau et de lassainissement, le comportement des mnages contribue galement la dtrioration de la situation. La forte immigration rcente a renforc le poids de ce dernier facteur. Souvent, les comportements ne correspondent plus ceux qui devraient se prvaloir dans une agglomration, avec une forte densit de population, comme les habitudes de dfquer lair libre ou de jeter les ordures dans la nature. Ces pratiques, peut-tre gure prjudiciables dans les campagnes, deviennent fortement inappropries dans les villes car elles sont vecteurs dpidmies et affectent le bien-tre des populations. 239. Le dveloppement anarchique de lhabitat dans les villes malgaches, sans plan directeur de lamnagement de lespace (voir chapitre 4 pour plus de dtails), complique la construction de rseaux deau et dassainissement. Parfois, en raison du manque de place et de laccs difficile la terre, les mnages sinstallent dans des sites insalubres, tels que dans des zones marcageuses Toliara I (Anketaka Bas) ou dans des zones inondables Antananarivo (cas dAndohatapenaka). Aussi, il ny a pas de chemin suffisant entre les habitations pour : (i) introduire des rseaux de distribution deau (sans oublier les litiges fonciers car certaines canalisations traversent des terrains privs) ; (ii) mettre en place des rseaux dvacuation des eaux uses (les gens rejettent parfois les eaux et les ordures dans la rue crant des stagnations deau et des pollutions) ; (iii) vacuer les ordures car les camions de transport ne peuvent y pntrer ; et (iv) vacuer les excrtas entranant un problme de vidange.

Le besoin dune stratgie multidimensionnelle


240. Rsoudre le problme de laccs leau et de la gestion des dchets est urgent dans les centres urbains de Madagascar, surtout dans la capitale Antananarivo. La situation se dtriore vite car tout laisse penser que de plus en plus de mnages vont venir sinstaller dans les villes.
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Or, la construction de nouvelles infrastructures sanitaires et dassainissement va forcment prendre du temps. Pour cette raison, il est urgent non seulement de commencer tout de suite, mais aussi de manire multidimensionnelle pour assurer lengagement de toutes les parties prenantes et ainsi couvrir les diffrents besoins de ce secteur. 241. La stratgie ici propose met laccent sur quatre dimensions complmentaires dans le sens quelles doivent tre menes simultanment pour accroitre les chances de succs. 242. La premire dimension porte sur le besoin daugmenter le budget public allou au secteur de leau et de lassainissement. Cet effort doit prendre place au sein du budget de lEtat et des partenaires au dveloppement qui sont rests discrets dans ce secteur,105 ou ont alors choisi dincorporer leur assistance financire dans le cadre de leurs oprations de soutien budgtaire. Les estimations indiquent que le budget actuel est 5-7 fois infrieur celui qui serait ncessaire pour atteindre les Objectifs du Millnaire. Augmenter le budget doit saccompagner dune amlioration de la gestion financire au sein des Ministres concerns de manire accrotre leur taux dexcution, qui est infrieur 30%, et sassurer que les fonds dcaisss soient bien utiliss selon les objectifs initiaux (cf. galement la discussion ci-dessous sur le besoin de dcentraliser les responsabilits de mise en uvre). 243. En plus de laugmentation du budget des ministres concerns (qui va rester difficile en raison des contraintes financires de lEtat), un effort devrait prendre place au sein de la JIRAMA, qui reste le principal oprateur dans le domaine de leau en milieu urbain, pour dgager davantage de financement sur fonds propres. Une des explications sous-jacentes derrire linsuffisance des investissements de cette socit (tant en matire de connexion que de bornes fontaines) est quelle ne peut pas financer ses investissements et ses dpenses dentretien sur ses fonds propres. Sans entrer dans le dtail de la gestion financire de la JIRAMA (qui dpasse le cadre de ce travail), plusieurs tudes rcentes ont mis en avant quune telle mesure imposerait certainement une augmentation ainsi quun meilleur recouvrement des tarifs pratiqus (cf. encadr).
Une option : la rvision des tarifs de la JIRAMA En principe, la grille tarifaire est arrte par le Ministre charg de lEau. Sa structure comprend une partie fixe et une partie variable proportionnelle la consommation de leau. Le prix de leau comprend une tranche sociale dont le seuil est fix par lorganisme rgulateur (mais celui-ci nexiste pas encore et ce rle est tenu par le ministre charg de leau). Le tarif est ajust en fonction de lenvironnement conomique. De manire gnrale, la JIRAMA tablit et soumet lapprobation du Ministre la proposition de rvision de tarif et, aprs ngociation, ce dernier dcide et sort un arrt ministriel pour son application. Les critres et la formule de rvision sont dfinis par le dcret tarifaire mais le Ministre charg de lEau prend souvent en considration les conditions sociales dans sa prise de dcision et il est
105

Les principaux bailleurs de fonds dans le secteur de leau et de lassainissement sont (avant la crise politique de 2009) lUE, la Banque Africaine de Dveloppement et lAFD. LUNICEF a support certaines initiatives comme celle de Famonjena qui a construit une infrastructure autonome de collecte et de traitement des excrtas et eaux uses pour les familles reloges suite leur expulsion de la plateforme gre par la socit Madarail.

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arriv que des demandes dajustement de tarif aient t refuses. Le tarif moyen par m3 est actuellement denviron 669 Ariary (ou 0,3 US$) mais variant de 360 Ariary pour les petits consommateurs (< 10 m3 par mois) 910 Ariary pour les gros consommateurs. Ce tarif a t appliqu depuis Octobre 2009, suite une dcision du Ministre charg de lEau, aprs consultation de JIRAMA, de procder une baisse de 10% de lancien prix de leau. Auparavant, la dernire rvision a eu lieu en novembre 2008 et consistait en une hausse de 15%. Lapplication de ce tarif semble permettre de couvrir les cots oprationnels de la JIRAMA mais pas de permettre de financer des projets dinvestissements ce qui explique en partie le faible nombre de nouvelles connexions et de bornes fontaines au cours de ces dernires annes.106 Il serait donc ncessaire daccrotre les tarifs (en ciblant certaines catgories de gros consommateurs qui ont des branchements particuliers) et/ou damliorer les taux de recouvrement (qui se situe autour de 80%). En parallle, la baisse des cots dopration de la JIRAMA devrait tre tudie. La hausse des recettes de la JIRAMA pourrait alors ensuite alimenter un fonds dinvestissement qui financerait la construction de nouveaux branchements particuliers, dont le cot fixe est relativement lev et retarde les efforts de la JIRAMA.

244. Dans le domaine de lassainissement, les ressources budgtaires alloues sont encore plus difficiles cerner que pour leau car parpilles entre plusieurs agences. Il est toutefois convenu que les ressources actuelles sont marginales au niveau central et que la tendance est de dcentraliser les responsabilits en matire de gestion de lassainissement vers les communes. Ces transferts nexistent que dans la CUA qui a dlgu son tour ses responsabilits auprs de deux agences : la SAMVA et lAPIPA. Cependant, un examen plus approfondi de la situation financire de ces agences a montr que la faiblesse de leurs ressources propres (autour de 350 000 US$ par an pour la premire) les empche de mener leur mission pleinement. De leur cot, les Communes hsitent aussi instaurer de nouvelles redevances, pourtant autorises par la loi, par mconnaissance ou par peur des ractions possibles des populations. 245. Il serait abusif de circonscrire le problme du manque dinfrastructure la seule question des ressources financires. Au del dun accroissement budgtaire, il est indispensable de mieux grer. Pour cela, il faut commencer par amliorer la planification des investissements, afin de cerner les priorits, et de maximiser les dpenses dentretien qui ont tendance tre ngliges. La planification doit tre base sur la rentabilit sociale de chaque projet, qui prend en compte sa viabilit financire et son impact social. Lquilibre est difficile trouver mais il est indispensable pour une gestion efficiente des ressources. Or, aujourdhui, la lecture du programme dinvestissement du secteur de leau et de lassainissement, il est ardu de saisir les rendements associs chaque projet. Une meilleure planification impose aussi de prendre en compte explicitement le lien entre les dpenses dinvestissement et dentretien. Cette ngligence a de lourdes consquences, car lentretien dun systme deau potable ou

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Source : ICEA/SOMEAH, Etude tarifaire de la JIRAMA en milieu urbain, 2005.

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dassainissement est indispensable pour garantir son tat de fonctionnement ; sinon il se dgrade rapidement. 246. En plus dune meilleure planification, il faut une mise en uvre plus effective des projets. Cela passe par une rationalisation du systme institutionnel (cf. ci-dessous) et par une dconcentration ainsi quune dcentralisation plus intensive des comptences pour enfin aboutir une vritable politique de proximit et une plus grande redevabilit des responsables politiques au sein des villes malgaches. Il est certain que la dcentralisation se heurte aux deux obstacles que sont les manques de ressources propres et de comptences techniques des communes qui seront abords en dtail dans la prochaine partie de cette tude. Toutefois, dans le domaine de leau et de lassainissement, la dcentralisation se doit de reposer sur la coopration intercommunale car celle-ci permet des conomies dchelle tant financire que de comptences. Au sein de lagglomration urbaine dAntananarivo, elle permettrait de mieux harmoniser les efforts dans les domaines de la gestion du ramassage, transport et transformation des ordures mnagres, de la production deau potable et de la gestion des inondations. Le processus RF2, financ par plusieurs partenaires dans la CUA, prouve que malgr les difficults, les autorits communales peuvent jouer leur rle de matre douvrage et ainsi dlguer des communauts les prestations sous forme de travaux Haute Intensit de Main duvre(curage des canaux) ou de petits contrats (gestion des bornes fontaines payantes). 247. La deuxime dimension consiste en la recherche de partenariats avec le secteur priv, les ONG et les usagers. Cette recherche a un triple objectif : (i) combler les trous financiers car les ressources publiques seront insuffisantes pour financer lensemble des investissements et leur entretien ; (ii) augmenter lefficience de ces secteurs en apportant du savoir faire et de la concurrence ; et (iii) favoriser lengagement des agents concerns en largissant le nombre dacteurs et leurs interactions. Aujourdhui ces partenariats sont rares Madagascar, lexception peut-tre de celui entre la socit minire QMM et la JIRAMA Fort Dauphin. 248. Lexprience internationale suggre que les partenariats avec le secteur priv pourraient tre dvelopps dans les centres urbains de Madagascar car le march des consommateurs est suffisamment dense pour tre rentable (cf. encadr). Larrive de producteurs privs indpendants pourrait amener non seulement du financement supplmentaire mais aussi du savoir faire qui fait cruellement dfaut dans les secteurs de leau et de lassainissement dans le pays. Lapparition de nouveaux oprateurs augmenterait non seulement loffre mais contribuerait aussi accrotre la concurrence dans le secteur en rduisant la position de quasi-monopole de la JIRAMA dans les centres urbains. Les exemples internationaux de partenariats russis ne manquent pas mme si la participation du secteur priv nest pas la panace automatique dans un secteur o les responsabilits sont avant tout du domaine public.

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Lexprience internationale en partenariats priv/public dans les secteurs de leau et de lassainissement Les exemples de partenariats public-priv ne manquent pas tant dans les pays industrialiss quen voie dveloppement : Amman (Jordanie) ;Cartagena (Colombie) ;Chaumont (France) ;Cochabamba (Bolivie) ;Cte dIvoire; Gabon ;Gdansk (Pologne); La Paz and El Alto (Bolivie); London and Thames Valley (United Kingdom); Metro Manila (Philippines); San Pedro Sula (Honduras); Santiago (Chile) ; Sngal ; Sofia (Bulgarie); Tangiers (Maroc). Le site internet de la Banque mondiale offre une revue des conditions et des expriences de ces partenariats (http://rru.worldbank.org/Documents/Toolkits/Water/Water_Full.pdf). Ce tour dhorizon rvle quil existe une multitude de variations tant pour les parties contractantes (gouvernent central ou municipal) que dans les modes contractuels qui incluent laffermage, la prise de participation, etc. Les partenariats fonctionnent parfois dans un environnement concurrentiel ou parfois en situation de monopole, ce qui impose une rgulation stricte du secteur. Ils montrent aussi que les succs ne sont pas automatiques et des gardes-fous lgaux, institutionnels, et contractuels sont indispensables et que ceuxci doivent tre adapts aux environnements du pays ou de la ville.

249. Les partenariats devraient inclure les ONG, qui sont dj actives dans le secteur notamment pour de petits projets dassainissement, et les usagers dont les initiatives devraient tre encourages par des efforts de mutualisation. Dans ce sens, il serait utile de dvelopper un mode contractuel clair entre les gestionnaires de bornes-fontaines et les responsables des communes, afin dassurer un approvisionnement continu et de qualit. A notre connaissance, seules deux Communes priphriques (Sabotsy Namehana et Ankaraobato) ont fait appel au service dun oprateur priv travers un contrat daffermage qui dfinit clairement les obligations des deux parties. 250. La recherche de partenariat pourrait stendre des coopratives dusagers qui permettent daccroitre la responsabilisation des producteurs tout en prenant compte des besoins de la population. A nouveau, le succs nest pas automatique mais les exemples de russite existent, notamment celui de la cooprative SAGUAPAC en Bolivie (cf. encadr). 251. La recherche de partenariat pourrait aller au-del des projets de production et inclure des initiatives visant favoriser le transfert et lacquisition de comptences. Il pourrait savrer utile de crer des centres dexpertise et des activits dchange en collaboration avec les partenaires techniques et financiers et, ventuellement, les oprateurs privs.
Lapprovisionnement de leau par les coopratives : Lexprience de SAGUAPAC (La Paz-Bolivie)
SAGUAPAC (Cooperativa de Servicios Pblicos Santa Cruz Limitada) est une cooprative qui fournit de leau et des services dassainissement au sein de la ville de Santa Cruz en Bolivie. SAGUAPAC appartient et est contrle par ses clients. La cooprative est ouverte aux particuliers et aux organisations, et les nouveaux membres achtent un certificat de contribution (Certificado de Aportacin). Cette cooprative a commenc oprer en 1979 quand le Gouvernement national a donn son autorisation. Depuis 1998, la Superintendencia de Saneamiento Bsico (SISAB) a rgul SAGUAPAC travers un contrat de licence. Ce dernier dfinit les conditions (traitement, standards, minimum requis, plaintes, qualit du service,

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etc...) travers desquelles SAGUAPAC peut oprer pendant une priode de 40 ans. Au cours des annes, la rputation de SAGUAPAC a grandi si bien que son exprience est souvent avance comme un exemple de bonne pratique. Elle est devenue la plus grande cooprative dans le monde, servant environ 750 000 clients pour un chiffre d affaires dpassant 19 millions de US$ par an.
Source : F. Ruiz-Mier et M. van Ginneken, Consummer cooperatives: an alternative institutional model for delivery of urban water supply and sanitation services? World Bank, Water Supply & Sanitation Working Notes Note No. 5, Janvier 2006

252. La troisime dimension vise simplifier le cadre lgal et surtout institutionnel. Le cadre actuel ne fonctionne pas dans la ralit. A partir de ce constat, il pourrait tre recommand dacclrer sa mise en uvre en compltant les textes et en mettant en place toutes les institutions qui ont t envisages par le lgislateur. Toutefois, aprs plus dune dcennie de retard, il est peut-tre temps de conclure que ce cadre nest simplement pas adapt au contexte malgache car il ne tient pas compte des contraintes financires et techniques qui psent sur les secteurs de leau et de lassainissement. 253. Les ressources restreintes tant financires quhumaines imposent une rationalisation du nombre dagences et de services concerns, et une meilleure coordination entre ceux-ci. Dans le secteur de leau, notre suggestion est darticuler le cadre institutionnel autour du Ministre de lEau (stratgique), des oprateurs (notamment la JIRAMA en milieu urbain) et de lorgane rgulateur (la SOREA). Les autres agences sont secondaires et servent plus diluer les responsabilits et les comptences qu amliorer le fonctionnement du secteur. La simplification du cadre institutionnel permettrait de recentrer les ressources financires et humaines dans les institutions cls. 254. En matire dassainissement, la priorit institutionnelle devrait tre double : (i) encourager la coordination au niveau du gouvernement central par la mise en place du comit interministriel ; et (ii) favoriser une politique de proximit en dcentralisant les responsabilits mais avec un accompagnement financier et technique de la part du gouvernement central. A linstar de ce qui se fait dans la CUA, il devrait tre possible que la commune devienne le principal matre douvrage, y compris pour lentretien. Cette dlgation serait facilite par une coopration entre les services dconcentrs et dcentraliss (ce qui serait facilit par une rforme de la fonction administrative comme propos dans la partie III de cette tude) afin de garantir un renforcement des capacits au niveau local et par un transfert de ressources car il nest gure possible denvisager que les communes puissent devenir autonomes financirement dans le court terme (cf. partie III pour plus de dtails). 255. Enfin, la quatrime et dernire dimension chercherait rationaliser les actions du ct de la demande. Pour cela, la diffusion de linformation est primordiale. Souvent, le comportement des mnages nest pas adquat en raison dun manque dinformations alors que des changements simples pourraient avoir des consquences positives comme la dmontr

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rcemment linitiative lavage des mains au savon .107 La cl de la russite est que ces initiatives parviennent engendrer des effets croiss comme, par exemple, par des actions dducation sanitaire dans les coles ou en contrepartie dans le processus dapplication des microcrdits. Lide est de faire dune pierre deux coups en permettant datteindre deux objectifs (scolarisation et propret) avec une seule action. 108 256. Linformation est indispensable mais pas toujours suffisante. Les changements de comportement sont aussi induits par des incitations financires surtout en tenant compte que les usagers sont presque toujours autour du seuil de pauvret. Lexprience internationale rcente a montr que dans le domaine de lutilisation de leau les mnages rpondent aux variations de prix, mme si cette relation nest pas toujours linaire et varie suivant les besoins et le contexte.109 Il serait dans ce sens pertinent dexaminer le niveau et la structure des tarifs pratiqus tant au niveau de la JIRAMA que celui de lapprovisionnement auprs des bornesfontaines. Il nexiste pas, par exemple, de diffrenciation suivant les quartiers ou le niveau de revenu des mnages, alors que la capacit de payer est un des critres prendre en compte pour la mise en place dun systme quitable. Des expriences-pilotes pourraient tre envisages pour lier laccs leau ( des bas prix ou gratuit) des changements de comportements hyginiques.
257.

Les actions visant provoquer un changement de comportement des usagers doivent aussi tre adaptes au contexte social et culturel. Des initiatives importes de lextrieur, mme bien intentionnes, peuvent savrer nfastes si trop compliques ou trop chres. Dans ce sens, il convient dencourager la recherche de solutions locales et simples comme, par exemple, des robinet-vannes pression conomique ou des technologies EcoSan, sparation d'urine voie sche. Lappropriation de ces mesures/technologies est aussi essentielle comme le montre le succs de lexprience de pr-collecte de dchets organis en coopration entre lONG Enda et quelques fokontany. Ce projet (ADQUA) a form des comits pour organiser le pr-ramassage des dchets dans des bacs intermdiaires installs dans des ruelles et vids chaque jour contre une faible redevance (500 Ariary par mnage et par mois). Son succs, car il compte sur la participation de presque 500 000 familles, souligne limportance de lcoute et du dialogue continu avec les populations concernes.110

Cette initiative a mobilis de nombreux acteurs priv et public, ainsi que divers reprsentants de la socit civile. Elle a mis laccent sur une intense campagne dinformation et de sensibilisation travers plusieurs types de mdias, y compris la TV, les journaux, la radio, des vnements culturels, des jeux, etc. 108 La littrature conomique rcente a montr que des meilleures pratiques hyginiques amliorent la performance scolaire des lves (notamment car ils sont en meilleur sant) et des lves mieux duqus deviennent leur tour plus propres car mieux informs sur les retombes positives tant pour eux-mmes que pour leur groupe. Pour plus de dtails, cf. par exemple, H. Aturupane, P. Glewwe, S. Wisniewski: The Impact of School Quality, Socio-Economic Factors and Child Health on Students Academic Performance: Evidence from Sri Lankan Primary Schools, juillet 2007. 109 Voir, M. Kramer et al., Willingness to Pay for Cleaner Water in Less Developed Countries, International Initiative for Impact Evaluation, Dcembre 2009. 110 Pour un exemple illustrant limportance de lappropriation par les usagers, cf. M. Kirk, S. Prediger, T. Falk, B. Vollan, Resource tenure reforms, preferences and enforcement mechanisms:Evidence on user cooperation in Namibia, manuscript, avril 2010.

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Chapitre 7 : Lducation en milieu urbain111


258. Les habitants des villes sont en moyenne plus duqus que ceux des campagnes. Cela ne saurait surprendre car les infrastructures scolaires y sont plus accessibles, les enseignants davantage forms et, surtout, les mnages sont plus riches et donc plus mme denvoyer leurs enfants lcole. Il est estim quenviron 8 enfants sur 10 suivent la totalit de leur cursus primaire dans les villes malgaches contre seulement 4,5 dans les zones rurales. Ces diffrences sont encore plus marques pour lenseignement post primaire puisquun enfant dun mnage urbain a 2,9 et presque 4 fois plus de chances de terminer le collge et le lyce quun enfant en milieu rural. 259. Pourtant, les dfis restent nombreux. Dabord, il sagit de faire face la pression dmographique car de plus en plus denfants arrivent dans les villes et frquentent les tablissements scolaires. Ensuite, les taux de frquentation post-primaire, sils sont plus levs que dans les zones rurales, sont loin des normes internationales voire rgionales, en particulier pour les familles pauvres qui voient leurs enfants graduellement exclus du systme scolaire. Les lves abandonnent pour finalement ntre que 1 sur 10 russir leur baccalaurat. Ce faible taux montre que le nombre dlves susceptibles de suivre un enseignement suprieur est rduit et que le nombre dadolescents en dehors du systme ducatif est loin dtre ngligeable. Ce double constat pointe du doigt deux problmes majeurs qui ne manqueront pas de jouer un grand rle dans lavenir des villes malgaches, savoir leur capacit gnrer des travailleurs qualifis et grer leur jeunesse qui risque de basculer dans lexclusion et la violence. 260. Ce chapitre est organis de la manire suivante. Il commence par dresser un tat des lieux de la situation du secteur de lducation dans les grandes villes malgaches pour ensuite faire ressortir les principaux problmes qui se posent aujourdhui. Il conclut par une srie de propositions qui alimenteront le plan dactions propos dans la dernire partie de cette tude.

LEtat des lieux de lducation dans les villes


261. Les jeunes entre 3 et 24 ans ont plus de chances dtre scolariss dans les grands centres urbains (GCU)112 que dans les campagnes malgaches. Cela est surtout vrai pour lenseignement pr-primaire et le post-primaire, alors que la diffrence est relativement minime au niveau de lenseignement primaire grce aux progrs raliss suite linitiative Education Pour Tous (EPT) dans les zones rurales au cours des dernires annes (graphique 12).
111

Ce chapitre sappuie sur les travaux de lquipe de lEducation au sein de la Banque mondiale, sous la direction de Harisoa Danielle Rasolonjatovo Andriamihamina et la participation de Michel Welmond, Fadilla Caillaud, Patrick Philippe Ramanantoanina, Ramahatra Andriamamy Rakotomalala, Maminirina Rakotoarisoa (consultant) et Harimanana Rakotoarisoa (MEN). 112 Les grands centres urbains sont dfinis dans ce chapitre comme la capitale et les 5 autres anciens chefs lieux de Faritany ; Toliara I, Toamasina I, Antsiranana I, Mahajanga I, Fianarantsoa I et Antsirabe I. Ces centres comptent pour 11,4 % de la population totale du pays.

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Laccs au niveau suprieur reste un privilge pour une lite urbaine puisquil tait estim que seuls 3,3 habitants sur 100 avaient frquent ce niveau en 2008/9. Graphique 12 : Taux brut de scolarisation selon le niveau et lhabitat, 2008/09

Lyce

12.5 43.4 37.1 81.1 130.2 128.6 7.9 37.7 0 20 40 National 60 80 100 120 140

Collge

Primaire

Pr primaire

Grands Centres Urbains

Source : Annuaire statistique du MEN et propres calculs.

262. Cette plus grande propension la scolarisation dans les villes est la combinaison de facteurs tant du ct de loffre que de la demande. Du cte de loffre, il y a plus dtablissements scolaires (publics et privs) dans les grands centres urbains que dans le reste du pays sauf au niveau du primaire en comparaison de la population totale scolarisable (il y a environ 3 fois moins de lyces dans le pays que dans les grands centres urbains). Toutefois, lorsque la comparaison se fait par rapport aux effectifs, il y a moins dcoles dans les grandes villes que dans le reste du pays. Dans les villes, il y a environ 1 cole primaire pour 264 lves inscrits, 1 collge pour 305 inscrits et 1 lyce pour 292 inscrits contre, respectivement, 170, 307 et 273 en moyenne dans le pays (tableau 16). Ceci est d la grande taille des coles dans les grands centres urbains et la prolifration des coles, surtout post primaires, de petite taille en milieu rural. Tableau 15 : Plus dcoles et plus denseignants dans les villes sauf pour le primaire, 2007-08
Ecoles (publiques et prives) Primaire Collge Lyce Nombre par rapport la population totale scolarisable 462 4428 18 996 Pays 2433 6167 Grands Centres Urbains 995 Nombre par rapport aux effectifs 170 307 273 Pays Grands Centres Urbains 264 305 292
Source : Ministre de lEducation Nationale et propres calculs.

Enseignants (publics et privs) Primaire Collge Lyce 130 214 48 57 407 168 28 21 1245 308 18 15

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263. Il faut cependant noter que ce nest pas tant la quantit dtablissements scolaires qui fait la diffrence mais leur capacit daccueil et leur accessibilit. La densit plus forte de la population urbaine et un rseau de transport plus dvelopp permettent aux lves des villes de rejoindre leurs coles beaucoup plus rapidement que dans le reste du pays. Pour le primaire, les lves sont en gnral inscrits dans lcole de leur quartier, ce qui implique des trajets infrieurs 10 minutes pied. Pour les collges et les lyces, les temps de parcours sallongent car ils sont moins nombreux, avec un temps de trajet qui varie entre 10 90 minutes dans la capitale Antananarivo. 264. De mme, il ny a pas en moyenne plus denseignants dans les grands centres urbains que dans le reste du pays sauf au niveau du primaire en comparaison du nombre dlves inscrits (la tendance est plus accentue en comparaison de la population scolarisable puisquil y a 4 fois plus denseignants de lyces dans les villes). Le nombre denseignants en primaire est moins lev dans les villes : il y a environ un enseignant pour 57 lves inscrits contre 48 au niveau national. Cependant, le nombre de fonctionnaires est beaucoup plus lev dans les centres urbains que dans le reste du pays, ce qui signifie que les enseignants y sont gnralement mieux forms (82% dentre eux sont titulaires dun diplme pdagogique contre 4% des enseignants en classe non fonctionnaire) et avec davantage dexprience. 265. Les facteurs au niveau de la demande jouent aussi un rle pour expliquer le niveau de scolarisation plus lev dans les villes. La premire partie de cette tude avait rappel que les mnages urbains sont en gnral plus riches que dans les campagnes, ce qui fait quils sont mieux quips pour envoyer leurs enfants lcole qui cote de largent (sauf pour le primaire dans le systme public o il existe un dispositif dallgement des charges des parents). Ainsi, les mnages urbains dpensent environ 156 000 Ariary par an en ducation contre 31 000 Ariary pour ceux dans les zones rurales. On note encore le cercle vertueux gnr par des parents duqus qui ont plus de chances denvoyer leurs enfants lcole toutes choses gales par ailleurs - que les autres. 266. Cette rapide description masque cependant des disparits fondamentales dans le systme scolaire en milieu urbain. Les ingalits existent en termes de scolarisation et de russite scolaire qui elles mmes trouvent leur origine dans les ingalits de revenus. Les dpenses en ducation dun mnage appartenant au quintile le plus pauvre sont en moyenne six fois infrieures celles dun mnage appartenant au quintile le plus riche. Dans ce contexte, il nest pas surprenant de constater que les lves des lyces proviennent surtout des familles riches (83% sont issus du quintile le plus riche dans les GCU), alors quils ne reprsentent que 35% des lves du primaire. Laccs lducation, au-del du primaire, reste donc un privilge pour les enfants en provenance des familles riches.

Les problmes de lducation en ville


267. Bien que la situation de lducation soit meilleure dans les centres urbains que dans le reste du pays, les dfis sont immenses. Ceux-ci sont dj visibles mais ils vont aller en saccentuant en raison de la croissance dmographique. Entre 2005 et 2008, cette pression
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sest dj fait sentir puisque la population scolarisable a grandi de 2,5 fois plus vite dans les grands centres urbains que dans le reste du pays. Elle ne va pas diminuer dans le futur car les villes vont rester un ple dattraction pour la plupart des gens et des familles, surtout la capitale qui attire non seulement des tudiants de la campagne mais aussi de la banlieue (encadr).
Aller lcole en ville : les raisons dune prfrence Les taux levs de scolarisation ne sexpliquent pas seulement par la forte pression des demandes internes mais aussi et surtout par la pression externe venant des agglomrations. Par exemple, 24% des lves de seconde et premire du Lyce Moderne dAmpefiloha dans le centre ville dAntanarivo, proviennent de la priphrie. De mme, 14% des lves du lyce Rabearivelo viennent des agglomrations priphriques. Cette forte affluence des enfants qui ne vivent pas dans les centres urbains sexplique, pour le primaire, par la proximit du lieu de travail des parents qui exercent leur profession en ville. A lEPP dAnalakely, la moiti des lves seraient des enfants des marchands dAnalakely, de Pochard et de Behoririka. Il en est de mme pour les lves des EPP dAnosibe ou dAndravoangy qui viennent avec leurs parents le matin et restent avec eux aprs lcole. Cest surtout pendant cette priode que les enfants font de petits travaux en tant quaides familiales ou autres. Lenqute nationale sur le travail des enfants Madagascar en 2007 a montr que 44,1% des enfants de 5 17 ans conomiquement actifs sont scolariss. Au niveau du secondaire, les critres de choix de la ville sont lis la notorit, lanciennet, lemplacement et la qualit de lenvironnement de ltablissement.

268. Adapter loffre la demande. La pression dmographique dans les centres urbains va ncessiter un effort important pour ajuster loffre scolaire cette expansion de la demande. Cet effort concerne bien entendu les btiments scolaires, mais aussi le nombre et la qualit des enseignants et des matriels pdagogiques. 269. Sil y a plus dcoles en villes que dans les campagnes et que leurs capacits daccueil sont en gnral plus grandes, il existe une forte variation selon les quartiers. Certains quartiers, surtout ceux avec une forte densit de population, ont leur coles fortement satures et, surtout, en mauvais tat. Pour cette raison, un certain nombre dlves ne peuvent pas entrer dans le systme scolaire public, notamment partir de lenseignement secondaire. 270. Une des caractristiques du milieu urbain est quune partie de loffre scolaire provient du secteur priv, surtout partir du post primaire, puisque les coles prives scolarisaient 37 % des effectifs du collge et 55% du lyce dans les grands centres urbains en 2008 (mme si ces taux sont lgrement en baisse depuis 2002).113 La prpondrance des tablissements privs sexplique la fois par des raisons historiques114 et par des motifs conomiques. En plus, les
Uniquement 18% des effectifs du primaire sont scolariss dans les coles prives. En effet, ds le dbut de linstruction formelle Antananarivo par la mission protestante (London Mission Society) en 1820, le secteur priv de lducation na cess de se dvelopper. Les enfants issus des familles
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parents dlves sont attirs par la meilleure performance du priv aux examens officiels et par son efficacit interne (faible taux de redoublement : 10,8% en primaire et environ 8% en secondaire). A cela sajoute le temps dapprentissage lev (cela rassure les parents de savoir leurs enfants occups toute la journe). 271. La capacit daccueil est aussi influence par les enseignants et le matriel disposition dans les classes. A nouveau, la situation actuelle est proccupante avec des classes trop peu nombreuses (plus de 50 enfants par classes dans le primaire et plus de 57 au collge, et 43 au lyce).115 Beaucoup dcoles doivent fonctionner avec des horaires alterns pour faire face ces effectifs plthoriques. 272. Les enfants et les adolescents qui abandonnent le systme scolaire. Un regard dans les rues dAntananarivo ou dans les capitales secondaires nous enseigne sur le nombre de jeunes (en ge scolaire) qui ne vont plus ou pas lcole. Daprs lenqute des mnages effectue en 2005, il y a environ 100 000 jeunes entre 6 et 17 ans qui ne frquentent plus lcole dans les grands centres urbains de Madagascar. Quelques uns nont jamais t lcole ; mais la plupart abandonnent aprs quelques annes. Ces statistiques ne tiennent pas compte du nombre de jeunes qui ne vont que partiellement lcole, par exemple en abandonnant pendant lanne scolaire ou en manquant plusieurs jours pour remplir des tches mnagres ou commerciales ainsi que des jeunes issus des familles trs vulnrables dont les mnages ne sont pas administrativement comptabiliss. 273. Le taux dabandon scolaire augmente au fur et mesure de lge, notamment pendant les passages dun cycle lautre (graphique 13). Une cohorte de 100 lves qui commencent leur scolarit primaire dans une ville de Madagascar verra ses effectifs diminuer de 17 pendant le cycle primaire, 35 supplmentaires abandonneront lentre et pendant le collge, et 18 dentre eux niront pas sinscrire au lyce. Au bout du compte, seuls 30 enfants vont commencer le lyce, 25 se prsenteront au baccalaurat et 10 le russiront. A cela il faut rajouter quun peu moins des 2/3 des tudiants choueront lors de leur premire anne duniversit. Les taux de rtention au niveau des grands centres urbains sont un peu plus levs que dans la capitale (sauf pour le lyce), et significativement plus hauts que ceux observs dans les zones rurales. Toutefois, ils sont alarmants et nont gure volu au cours des 15 dernires annes en dehors du primaire.

relativement pauvres ou ne faisant pas partie de la cour royale ont pu aller lcole depuis linstallation de la mission catholique en 1894. Si depuis lindpendance et aprs la grande reforme du systme ducatif en 1972, la part du priv a beaucoup diminu, le priv a commenc se dvelopper de nouveau dans les annes 90. En 1995, le priv avait dj scolaris 52,7% des effectifs en primaire, 62% au collge, 52% au lyce. 115 Il existe toutefois des variations importantes selon les quartiers. Par exemple, il ny a que 14 lves lEPP Sahamavo Fianarantsoa I mais 87 lEPP Andohatapenaka II Antananarivo-ville.

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Graphique 13 : Profils de rtention en 1993-1994 et 2008-2009 selon les milieux

Source : Nos calculs daprs les bases de donnes de la Direction de la Planification - MEN

274. Pourquoi les lves abandonnent-ils ? La principale raison invoque est dordre financier et, il est vrai, que les lves issus des familles pauvres sont plus touchs par ce phnomne 3/4 des jeunes qui abandonnent leurs tudes en milieu urbain appartiennent aux deux quintiles les plus pauvres. La contrainte financire a tendance saccentuer au fur et mesure du cycle scolaire car lenseignement suprieur cote pour le mnage 10 fois plus que le lyce, qui cote lui mme 2 fois plus que le collge qui son tour cote le double de lcole primaire (graphique 14). Les tudes psent donc sur le budget des familles, surtout que beaucoup dentre elles doivent envoyer leurs enfants dans le systme priv cause de la saturation du systme public.116 Il faut ici relever que laccs aux coles publiques post primaires est principalement dtermin par la performance de llve, ce qui tend agir lencontre des familles pauvres dont les enfants sont en moyenne, et malheureusement, moins prpars russir leurs examens. La contrainte budgtaire est aggrave par les cots des transports qui augmentent au fur et mesure du cursus, car il y a relativement moins de lyces que de collges et dcoles primaires. Le cot du transport et/ou le temps sont des facteurs importants dans une socit ou prs des 2/3 des individus se dplacent pied (voir chapitre 5 sur le transport urbain).117

Toutefois, les enqutes auprs des mnages dans la ville dAntananarivo menes par lUnicef en 2009 et 2010 dans le cadre du MC RAM ont montr un transfert croissant des lves du priv vers les coles publiques depuis la crise politique et sociale. Cela signifie que la capacit des parents investir dans lducation de leurs enfants diminue et lon craint plus dabandon scolaire pour les enfants issus des familles vulnrables dans les coles publiques. 117 Les taux dabandon sont plus levs dans les arrondissements de la capitale o il y a moins dinfrastructure scolaires, comme tels que le 4me arrondissement.

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Les pauvres sont dcourags de poursuivre leurs tudes Au niveau de loffre : Faute de places disponibles au niveau des collges et lyces publics, pour poursuivre leurs tudes, beaucoup de jeunes nont dautre choix que de sinscrire dans les coles prives pour poursuivre leurs tudes. Il y a peu de places disponibles dans les collges et lyces publics et les notes dadmission sont ajustes en fonction de cette disponibilit. Faute de conditions favorables et aussi dun environnement propice lapprentissage, les enfants des mnages pauvres sont en gnral moins performants que ceux issus des familles riches. Du fait des conditions litistes daccs au niveau post primaire et de limpossibilit dassurer les charges financires pour le priv, des milliers de diplms du primaire et du collge issus des milieux dfavoriss se retrouvent ainsi dans limpossibilit de continuer leurs tudes. Au niveau de la demande : Le manque de moyens financiers pnalise les jeunes issus des familles pauvres. Contrairement au primaire, les lves du collge ne bnficient pas de support de lEtat comme les kits scolaires, uniforme et manuels. La totalit du cot des tudes est la charge des parents et les familles pauvres ont plus de difficult assumer ces charges. Les cots lis la frquentation scolaire demeurent les principaux obstacles la poursuite des tudes. A cela sajoute galement lobligation pour les lves dassumer des tches mnagres (plus importante pour les familles les moins aises), qui devient une raison dabandon. Lenqute nationale sur le travail des enfants Madagascar en 2007 a montr que 92% des enfants de 10 17 ans participent aux travaux mnagers raison de 1 3 heures par jour (moins de 5% font plus). Les enfants scolariss sont les plus astreints ce genre de travail que ce soit chez les enfants conomiquement actifs ou chez les enfants non conomiquement actifs.

Graphique 14 : Les dpenses par enfant en ducation augmentent dans le priv et au fur et mesure du cycle scolaire (en Ariary)
508,791.00 225,578.00 160,935.00 90,071.00 130,345.00 52,499.00 90,663.00 25,074.00 47,522.00 9,039.00 47,978.00 8,078.00 100,000.00 200,000.00 300,000.00 400,000.00 500,000.00 600,000.00

Suprieur Technique Lyce Collge Primaire Prscolaire

Ecole prive

Ecole publique

275. Le cot des tudes est videmment direct, comme lcolage et le transport, mais il est aussi indirect travers son cot dopportunit. Ltudiant pourrait en effet travailler au lieu dtudier et ainsi contribuer au budget familial. Ce cot indirect augmente au fur et mesure
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de lge et en fait beaucoup dadolescents quittent lcole ou ne la frquentent plus plein temps pour occuper un poste de mnagre ou daide auprs de la famille. Il sagit bien entendu dun calcul court terme, mais pour une famille qui vit au bord de la misre, chaque centime compte. 276. Enfin, il faut aussi reconnatre que pour beaucoup de familles, il ny a pas de vritables incitations investir dans les tudes, sauf pour la minorit qui envisage de poursuivre dans les tudes postsecondaires. En effet, une anne supplmentaire de collge et lyce ne leur permet pas daccroitre lemployabilit de leurs enfants et donc quils trouvent un poste de travail plus rmunrateur. Ici, on touche au problme du manque de liens entre le systme scolaire et le march de lemploi, qui se traduit par des rendements faibles investir dans lducation, en particulier secondaire.118 277. Avant de revenir sur le problme de la qualit du systme ducatif, il convient de signaler quil existe dautres causes labandon scolaire, outre la contrainte financire. La pression sociale sur les filles nest pas ngliger dans une socit o le mariage prcoce et la maternit sont une ralit (les filles reprsentent environ 55% des jeunes qui ont abandonn dans les GCU). 278. La qualit. Une troisime carence majeure du systme ducatif en milieu urbain concerne la qualit de lenseignement qui ne prpare pas les jeunes aux marchs du travail. En milieu urbain, cette exigence est dautant plus haute car, contrairement au monde rural, la majorit des emplois ne sont pas lis aux modes traditionnels de travaux lis la terre. Si un enfant nayant pas suivi un enseignement secondaire a toujours la chance de travailler dans les champs, celui dans un GCU devra certainement se contenter de la prochaine combine qui lui permettra de survivre. 279. La qualit insuffisante de lenseignement se retrouve en premier lieu dans les faibles rsultats aux tests de fins de scolarit. Les taux de russite au Certificat dEtudes Primaires et Elmentaires (CEPE), au Brevet dtudes du Premier Cycle (BEPC) et au baccalaurat sont respectivement de 63%, 48% et 41%. Au niveau international, les comparaisons placent aussi Madagascar en bas de lchelle la fin du cycle primaire.119 280. Les indicateurs de qualit sont aussi indirects. Lenseignement est perturb par la taille leve des classes (plus de 50 lves dans le primaire), les pratiques dfaillantes des enseignants et le manque de contrles au sein du systme scolaire. Les enseignants ne sont pas
Le rendement de lducation est faible Madagascar puisque le taux de rendement associ aux 6 annes dtudes secondaires ntait que de 5 % en 2005. En comparaison, le taux de rendement associ avec les tudes suprieures tait de 15%. Source : Banque mondiale, Madagascar Post Primary Education, 2008. 119 Le test du PASEC (Programme dAnalyse des Systmes Educatifs de la Confrence Francophone des Ministres de lducation ou CONFEMEN) indique les mauvais rsultats de Madagascar. En 2001-2002, Madagascar tait un des pays les plus mal classs sur un chantillon de 6 pays africains francophones (devant le Sngal mais derrire le Burkina, le Togo, la Cote dIvoire et le Cameroun), avec 1/3 des lves de cinquime anne qui reportaient des rsultats non satisfaisants en mathmatiques et en franais.
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toujours bien forms, ou informs des nouvelles mthodes, et leurs taux dabsentisme sont levs. Si dans le secteur public, les enseignants dans les grandes villes sont mieux forms (avec des diplmes) ils ont tendance travailler moins que les 20 heures requises.120 Il nexiste gure dincitations qui les poussent se perfectionner le long de leur carrire car la formation continue est quasi-absente et leurs salaires sont bass sur leur exprience et non leur performance. Dans le secteur priv, les enseignants ont tendance cumuler les charges dans plusieurs tablissements, ce qui fait quils sont moins disponibles pour encadrer les tudiants. Dune manire gnrale, la formation et lencadrement des enseignants sont ngligs ; par exemple, il ny a que 6 conseillers pdagogiques pour 92 coles au sein de la commune Urbaine dAntananarivo. 281. Un enseignement de qualit ncessite aussi du matriel et des manuels didactiques. Selon une tude rcente initie par les partenaires techniques et financiers de lducation, le ratio ne serait que dun livre par lve dans les coles primaires publiques.121 Les problmes de logistique sur le stockage et la distribution des manuels entranent le retard de leur disponibilit au niveau des coles. De plus, ces manuels sont utiliss pour les valuations de fin de trimestre plutt que pour les enseignements. Dans certaines coles, les manuels sont uniquement utiliss lcole car ils risquent dtre vendus ou dtre utiliss dautres fins. Les manuels sont quasiment absents au niveau du collge. Pour les lyces publics, les seuls manuels disponibles sont sur les langues vivantes. Les autres matriels didactiques sont uniquement disponibles dans les coles nouvellement construites avec la collaboration des partenaires techniques et financiers, et dans la plupart des coles prives. 282. Le curriculum nest pas adapt. Il se focalise surtout sur un enseignement gnral, qui vise prparer les lves au passage lchelon suprieur, savoir les tudes suprieures, mme si celles-ci ne sont la porte que dune minorit dtudiants qui dailleurs chouent pour la plupart lors de leur premire anne dUniversit. Les tudiants ne sont pas prpars au march du travail et se retrouvent sans emploi ou tout au moins sans aptitude pour trouver un emploi qualifi. 283. Cette lacune est surtout apparente dans lenseignement technique et professionnel dont lobjectif direct est de prparer les jeunes au march du travail. Or, celui-ci reste sousdvelopp Madagascar car il nest frquent que par environ 66 000 apprenants au niveau national en 2007-2008, soit moins de 10% des effectifs enregistrs dans les collges et les lyces. Cette faible frquentation traduit en partie le manque de ressources budgtaires captant seulement 2,3% du budget du Ministre de lEducation, mais aussi plusieurs insuffisances au niveau des enseignants et du curriculum. Les enseignants sont le plus souvent des thoriciens, sans grande exprience pratique, alors que le curriculum est dfini sans concertation avec les employeurs car il nexiste pas de plateforme dchanges avec le secteur

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Source : Enqute de la Banque mondiale, 2004 Madagascar, Plan daction EPT 2010-2012, juillet 2010

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priv.122 La formation dans les tablissements publics est guide par loffre : 95% des inscriptions sont dans les filires du gnie civil, industriel et tertiaire, trs peu vont dans lagriculture/levage, les mines et le tourisme malgr la demande. Au fil des ans, la qualit des services des lyces techniques publics a baiss et leurs diplms ont de plus en plus de difficults trouver un emploi. 284. Le secteur priv a certes ragi linefficience des tablissements publics de formation professionnelle, avec louverture de nombreux centres denseignement au cours de ces dernires annes. Cet lan est bienvenu, mais a besoin dtre rglement. En effet, il ny a aucun suivi aprs lapprobation initiale pour s'assurer que les normes soient respectes dans ces tablissements. On note que 40% des sortants du systme vont travailler dans linformel ou poursuivre leurs tudes dans lenseignement suprieur (48%) si bien que peu vont rellement aller travailler dans le secteur formel. Les employeurs importent des ouvriers qualifis, ou sengagent dans la formation continue qui est chre. 285. Enfin, la formation professionnelle doit cibler non seulement les jeunes qui optent pour une scolarisation post-primaire en dehors des filires du collge et du lyce, mais aussi les adultes qui se trouvent dj sur le march du travail. Malgr l'vidence que la formation continue entrane des gains substantiels de productivit pour les travailleurs et, par ricochet, pour les entreprises qui les emploient (cf. encadr), force est de constater que ces programmes restent relativement marginaux Madagascar.123 Ce manque d'ampleur s'explique en partie par le manque de moyens la disposition des entreprises prives, qui sont pour la plupart de taille rduite, ce qui les empchent de dispenser ou mme de financer une formation continue leurs employs. En plus, les incitations du secteur priv sont rduites cause du risque que leurs employs, une fois forms, les quittent (un exemple classique de sous-investissement dans un "bien public" ).
La formation continue comme instrument de promotion des comptences Lexprience rcente indique que la formation au sein des entreprises permet daccrotre la productivit des travailleurs de manire significative. Par exemple, des gains de productivit aussi levs que 25% ont t reports dans les entreprises qui procurent une formation continue leurs employs en Colombie et en Malaisie. Ces gains apparaissent encore plus grands dans les pays les plus pauvres comme le Nicaragua et lIndonsie o ils atteignent jusqu 45%. Les gains associs la formation continue sont fortement lis la qualit des cours, qui est systmatiquement meilleure lorsquil existe une concurrence entre les formateurs et quils sont ouverts au secteur priv. Quand les cours sont uniquement donns par des institutions publiques centralises, les gains de productivit ont tendance disparatre.
Linformation sur le march du travail fait dfaut sur lensemble des filires, et il est souvent difficile de connatre suffisamment lavance les tendances du march malgr lexistence des organismes comme lObservatoire National de Emploi et de la Formation (ONEF) du Ministre de lEducation, et de lOrganisation Malagasy de Emploi et de la Formation Professionnelle (OMEFP) du Ministre du Travail. Le manque de coordination entre ces deux ministres et avec les ministres sectoriels constitue galement un problme. 123 Pour une description de ces efforts, cf. Rapport Pays, Banque mondiale : Madagascar : A la recherche du temps perdu vers une croissance soutenue et quilibre, dcembre 2008.
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Vers la recherche de solutions


286. Offrir une ducation accessible de qualit et au plus grand nombre est une aspiration laquelle souscrivent presque tous les gouvernements de la plante. Dans les grands centres urbains de Madagascar, ce dfi est majeur car les dcideurs politiques doivent non seulement faire face plusieurs carences au sein du systme scolaire mais encore rpondre une pression dmographique qui va ajouter des demandes supplmentaires tant au niveau de linfrastructure scolaire que du nombre denseignants. 287. Laccent est mis successivement sur (i) le besoin dajuster loffre du systme scolaire laugmentation de la demande, (ii) la ncessit de rattraper les jeunes qui abandonnent leurs tudes (en particulier au niveau du secondaire), et (iii) lajustement en termes de qualit pour rpondre aux besoins du march du travail. Adapter loffre la pression dmographique urbaine 288. Augmenter la capacit daccueil du systme scolaire va ncessiter des ressources financires supplmentaires. A titre dillustration, plusieurs scnarii sont proposs dans lencadr ci-joint de manire montrer le nombre dcoles, de salles de classes et denseignants qui pourraient tre ncessaires dans les annes venir.
La pression dmographique sur le systme scolaire urbain Deux scnarii sont dvelopps en tenant compte des diffrents paramtres comme le cot unitaire, le taux dencadrement et lefficacit interne du systme. Le premier scnario conserve les mmes tendances actuelles. Il montre que les effectifs du prscolaire, du collge et du lyce devraient doubler en 2020 dans les GCU, alors que celui du primaire augmentera de 75%. Par consquent, il faudrait construire en moyenne 185 salles de classe par an pour le primaire public, 70 pour le collge public et 30 pour le lyce public. Environ 300 nouveaux enseignants par an devront tre embauchs pour le primaire public. Le deuxime scnario incorpore les objectifs du plan EPT de 2008 (ajust en fonction de la performance actuelle du systme). Les rsultats indiquent que les effectifs augmenteront de 75% de plus pour le prscolaire mais les autres cycles changeront peu par rapport au premier scnario. Il faudrait 260 nouvelles salles de classe par an pour le primaire public, 90 par an pour le collge public et 30 pour le lyce public. Avec un taux de redoublement fix 5%, le mme nombre denseignants est ncessaire pour les coles primaires publiques des GCU que dans le premier scnario.

289. Parce que les dcisions prises aujourdhui peuvent tre demain des sources dinefficacit, le planificateur doit rapidement procder des choix stratgiques sur laugmentation de loffre entre les milieux ruraux et urbains et entre les diffrents niveaux denseignement. Ces choix font partie de la stratgie de lducation que se doit dadopter le

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pays en fonction de ses priorits et de ses contraintes budgtaires. Cette analyse est cruciale mais dpasse le cadre imparti dans cette tude.124 290. Laugmentation de la capacit daccueil du systme scolaire va aussi exiger des choix sur lamnagement de lespace urbain. La densit et loccupation souvent anarchiques des terrains vont compliquer, voire empcher la construction de nouvelles coles. Les extensions en hauteur ne seront pas toujours possibles car la base des difices nest pas assez solide pour les supporter. Il arrive galement que les btiments ne peuvent pas tre dmolis car ils sont classs monuments historiques. Lamnagement de nouvelles coles est une des proccupations qui doit tre inscrite dans le dveloppement des plans dUrbanisme, tel que discut dans le chapitre 4 de cette tude. Une option possible serait galement de rorganiser les coles publiques denseignement secondaire en les regroupant par srie afin doptimiser l'utilisation des infrastructures et quipements existants. On pourrait rsoudre le problme daccs relatif lloignement par la mise en place de voucher (bons/chques) de dplacement ( moindre cot) par la commune et/ou la rgion (cf. ci-dessous pour plus de dtails). 291. Si le nombre denseignants semble relativement acceptable aujourdhui dans les villes de Madagascar, il sagit de prendre en compte ds aujourdhui le besoin de rpondre laugmentation des effectifs et du dpart la retraite de nombreux fonctionnaires dans les annes venir. Lge moyen en 2010 des enseignants en classe fonctionnaires et/ou assimils est de 55 ans pour la Capitale et 53 ans pour les GCU. Au total, environ 4 800 enseignants en classe fonctionnaire et/ou assimils seront admis la retraite dici 2015. Un effort de formation et de recrutement denseignants doit tre parmi les proccupations principales des autorits malgaches. 292. LEtat malgache dispose de deux instruments pour mieux rpondre cette pression sur le systme ducatif en milieu urbain : le partenariat avec le secteur priv et la dcentralisation vers les communes. 293. Partenariat entre les secteurs public et priv. Les coles prives sont un instrument privilgi pour augmenter la capacit daccueil du systme scolaire en milieu urbain.125 La concentration dmographique leur offre un march rentable. Afin de soutenir cet effort, le Gouvernement malgache a mis en place un systme de subventions en faveur des coles prives par : (i) loctroi de caisse-cole de 2 000 Ariary/lve (1 600 Ariary/lve en 2009); (ii) des aides financires aux enseignants en rgle (20 000 Ariary/enseignant/an) ; (iii) lallgement des frais imputs aux parents (30 000 Ariary/enseignant/mois pendant 9 mois) ; (iv) les kits
Pour une discussion sur la stratgie de lducation Madagascar, cf. Banque Mondiale, Madagascar Post Primary Education, Septembre 2008, et Madagascar, Plan EPT, 2008. 125 Selon une enqute mene par le MEN en 2008, un grand nombre de directeurs ont rpondu que leur tablissement tait dj satur. 77 % des collges publics, 44 % des collges confessionnels et 32 % des collges lacs dclarent ne plus pouvoir accueillir le moindre lve supplmentaire. En moyenne, les tablissements publics pourraient accueillir 13 lves supplmentaires contre 42 dans le confessionnel et 60 dans le lac. On peut ainsi sapercevoir que mme sil existe une capacit excdentaire inutilise dans les collges privs, ce ne sera pas suffisant pour rpondre aux besoins. [Rohen dAiglepierre, MEN 2008]
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scolaires pour les lves de 1re anne; et (v) les contrats programmes : en change dun soutien de ltat, loprateur priv sengage excuter des tches prcises. Ce systme a le mrite dtre galitaire mais il nest pas quitable car les coles riches en profitent autant que les coles pauvres . En plus, dans la mesure o les enfants issus des familles pauvres ont tendance quitter lcole plus tt que ceux des familles riches, le systme favorise les classes les plus riches. 294. Notre recommandation serait donc de modifier le systme de subventions aux coles prives. Lobjectif serait de promouvoir linvestissement et lextension des coles en associant plusieurs mesures incitatives : Accorder des crdits dimpt sur les investissements effectus par les tablissements privs. Offrir un soutien technique et financier de la part de ltat et des Directions Nationales aux entrepreneurs dsireux douvrir un tablissement ou dlargir au post-primaire un tablissement existant. Encourager la cration/institutionnalisation des coles ouvertes rattaches aux coles prives (ou publiques) existantes.

295. Ce systme devra tre combin avec celui des bons ducatifs, propos ci-dessous, qui cherchera promouvoir lquit du systme ducatif. 296. Vers un nouveau rle des communes. La commune participe trs peu au financement courant de lducation. Pour la commune urbaine dAntananarivo par exemple, sa seule participation dans lducation concerne lorganisation du sport scolaire et la rhabilitation des coles primaires publiques126. Nous reviendrons sur le problme de la rpartition des comptences et des responsabilits entre les diffrents niveaux de gouvernement dans la troisime partie de cette tude, mais lducation est gnralement perue comme un des secteurs prioritaires pour une politique de dcentralisation. Cest pourquoi une des solutions pourrait tre dacclrer ce processus en assignant certaines tches aux communes tout en leur transfrant plus de ressources selon des rgles claires qui prendraient simultanment en compte leurs besoins, efforts et rsultats (cf. page 149 pour un exemple dans le secteur de la sant). Dans le court terme, cette dcentralisation pourrait inclure la gestion de la construction de salles de classe, lallocation de bourses dtudes aux lves, lidentification et la facilitation du partenariat avec le secteur priv et les oprateurs conomiques locaux, et le recrutement et la prise en charge du salaire des enseignants communautaires. Rattraper les exclus et aider les familles vulnrables 297. Afin de rduire les abandons lcole et de remobiliser les exclus du systme, le premier effort est de rduire le cot des tudes pour les familles pauvres. En parallle, il est ncessaire
La commune urbaine de Toamasina participait au budget dinvestissement de la Cisco raison de 15 millions dAriary par an mais cet appui a t suspendu depuis 2009.
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daccroitre les gains esprs qui peuvent tre attendus de lducation sur le march du travail. En dautres termes, lobjectif est daugmenter le taux de rendement associ aux tudes par ces deux leviers. 298. La rduction des cots doit cibler les familles les plus vulnrables, qui ne peuvent supporter de payer les tudes secondaires de leurs enfants. Si une telle mesure ne peut pas tre gnralise car elle coterait trop chre, il est possible de mettre en place un systme de bons ducatifs associs un programme de transferts de ressources conditionnels dont les principes de fonctionnement sont rsums dans lencadr ci-dessous. Ce systme ne permettrait pas seulement damliorer l'accs des jeunes mritants l'enseignement post primaire mais galement de pousser les coles d'accueil accrotre leur qualit car les bnficiaires ne choisiront que les meilleures dentre elles.
Stratgie de mise en place du systme de bons ducatifs Les bons ducatifs : c'est un type de subside public offert aux apprenants qui leur permettent de choisir l'tablissement ducatif selon leurs prfrences c'est--dire un transfert direct de l'Etat vers les apprenants pour une prise en charge des cots ducatifs (une partie ou la totalit des cots de scolarisation dans une cole publique ou prive) et ceci indpendamment du choix de l'tablissement ducatif. C'est donc un droit une prise en charge par l'Etat des frais lis la scolarisation. Les points suivants sont regarder : Ciblage/slection des lves : catgories d'enfants ligibles, critres de slections, processus d'inscription au programme, entit en charge de la slection Ciblage/slection des tablissements ducatifs : catgories d'tablissements ducatifs ligibles, critres de slections, informations rendues disponibles pour le choix des parents et la mise en concurrence des tablissements, incitations envisager pour que les collges (coles ?) acceptent les bons ducatifs, entit en charge de la slection, localisation gographique de l'utilisation du bon ducatif Cot unitaire/nature du soutien : frais pris en charge, cots fixs au niveau central / flexibilit au niveau local, soutiens montaires/ pdagogiques Contrepartie des lves et parents : versement conditionn par des rsultats acadmiques procdures de suivi, dure, mode de versement annuel / trimestriel Gestion du programme / rgulation : entit en charge du programme, procdures de suivi/valuation, scurisation des soutiens financiers, cots de fonctionnement Financement du systme : circuit de financement, soutenabilit du financement public, financement priv

La mise en place de ce systme doit saccompagner par laccs des informations fiables pour que les parents puissent prendre la meilleure dcision pour la scolarisation de leurs enfants et que la concurrence se fasse sur les prix et sur la qualit de chaque tablissement.

299. En parallle la rduction des cots des tudes, les familles doivent aussi acqurir la certitude que lcole reste le meilleur investissement pour leurs enfants. Lenseignement doit tre mieux align avec les attentes du march du travail. Plusieurs suggestions seront proposes dans la section suivante pour amliorer le curriculum notamment au niveau de
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lenseignement secondaire et professionnel, mais cet effort doit saccompagner par des alternatives au systme traditionnel pour les jeunes qui se sont radicalement loigns du systme scolaire et qui nont que peu de chance dy retourner. 300. L'ducation non formelle et l'alphabtisation doivent tre encourages de manire offrir une alternative crdible aux enfants et jeunes qui ont abandonn lcole. En collaboration avec les ONG et les institutions prives (laques ou confessionnelles), qui ont lexprience en la matire, il faut alors dfinir des programmes diffrencis visant des populations trs cibles selon la tranche dge. Plusieurs initiatives danimation de jeunesse en partenariat avec les PTF et surtout les ONG ont t enregistres pour la rinsertion scolaire : sport et vnements sportifs, ducations ludiques etc. Lducation non formelle ne concerne pas uniquement lalphabtisation mais saccompagne de promotion d'activits gnratrices de revenus et galement insertion professionnelle, comptences de la vie courante, campagnes de sensibilisation, changement des comportements (des femmes notamment) en matire de reproduction et de sant des enfants, l'identit culturelle, la participation communautaire, la tolrance et l'aptitude des individus raliser leur plein potentiel dans des socits de plus en plus dpendantes du savoir, etc. 301. Aider le priv et les ONG dvelopper des coles ouvertes pour accueillir les jeunes plus de 10 ans est aussi une proposition. Ce type dcole permettra aux jeunes qui ne peuvent pas frquenter l'cole formelle pour diverses raisons dtudier avec un horaire souple (cours du soir, de fins de semaine ou dautres formules) et de se prsenter aux examens proposs dans lenseignement classique, ainsi quaux professionnels et aux exclus du systme ducatif de reprendre leurs tudes. Amliorer la qualit de lenseignement 302. Les familles envoient leurs enfants lcole, et les enfants ont plus envie dy rester, si cela leur rapporte quelque chose. Ce gain est li la qualit de lenseignement, qui lui-mme est en grande partie associ la capacit du systme scolaire les prparer pour le march du travail. Dans un pays comme Madagascar, o 2/3 des familles se trouvent en de du seuil de pauvret, linstruction leur est utile si elle leur permet damliorer leur quotidien. 303. Au-del du dbat sur la langue denseignement, qui reste fort controvers, plusieurs actions pourraient tre mises en place simultanment afin de favoriser ladaptation des stratgies denseignement vers des stratgies dapprentissage. 304. Amliorer la formation des enseignants en combinant plusieurs approches, y compris le partenariat avec le secteur priv, les ONG et la formation des enseignants distance utilisant des supports crits ou autres technologies comme la radio, enseignement par ordinateur ou sur internet. Le raccourcissement de la formation initiale peut tre aussi efficace si elle est accompagne dun encadrement bien structur dans les premires annes denseignement de lenseignant. Au sein de chaque tablissement, les enseignants devraient pouvoir bnficier

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dune formation continue concrte, disponible sur place et associe la pratique et la collaboration entre pairs par la mise en place de rseaux denseignants. 305. Favoriser la semi-spcialisation des enseignants dans les collges car elle aide rsoudre le problme du manque denseignants et, surtout, de leur sous utilisation dans les coles publiques. Dans le mme ordre dides, il est recommand dencourager la matrise de la gestion de classes multigrades.127 306. Intgrer les comptences demployabilit dans le processus denseignement et dapprentissage. Afin dassurer lefficacit externe des apprenants, il est important que les jeunes aient le minimum de comptences transversales requises par le milieu du travail. 128 Ladoption de ce systme amliorera la pertinence de lenseignement et donnera aux apprenants non seulement les qualifications pour entrer dans le monde du travail mais galement pour continuer les tudes suprieures. Il ne sagit pas de crer de nouvelles matires mais de les intgrer dans les processus denseignement et dapprentissage. 307. Amliorer la pratique pdagogique pour que les enseignants apprennent aux lves apprendre. Lutilisation doutils denseignement et dapprentissage conus localement contribue une matrise de lenseignement et de lapprentissage tout en prenant - compte des motivations des lves.129 308. Au-del de ces mesures, la mise en place dun systme dvaluation, certainement au niveau des enseignants, mais aussi des acquis des lves, permettrait de mieux juger les progrs raliss par le systme dans sa globalit et de corriger ses imperfections au fur et mesure. Lexprience de lOuganda (cf. encadr) permet entre autres de : (i) dterminer le dveloppement du niveau dachvement scolaire de l'lve dans l'enseignement primaire, (ii) analyser les variations dans le rendement des lves par rgion, sexe, lieu etc., (iii) tudier les facteurs qui influencent le rendement des lves, (iv) renforcer la capacit du systme ducatif en valuation nationale, (vi) donner des recommandations pour l'laboration des politiques pour amliorer la qualit de l'ducation.

Le systme dvaluation des acquis en Ouganda 1. Objectifs : (i) dterminer le niveau des acquis des lves en criture-lecture et calcul (literacy and numeracy) en anglais, (ii) analyser lachvement des lves en fonction du genre, ge,
A Madagascar, lenseignant tend plutt diviser lheure impartie (gnralement une demi journe car lcole fonctionne dj en double vacation) entre les deux classes (organisation squentielle de lenseignement) au lieu dorganiser les enseignements ce que le premier groupe font des exercices dapplication ou recherche pendant que lenseignant fait un travail direct avec le deuxime groupe et ainsi de suite. Ce qui rduit de moiti le temps dapprentissage. 128 Prise dinitiative, communication, travail dquipe, technologie de linformation, rsolution de problmes, autovaluation, planification et lapprentissage. 129 Ladoption de la mthode sur lapprentissage de la mathmatique et la science du projet rgional africain SMASSE pourrait servir dexemple pour aider les enseignants et les apprenants.
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milieu, et zone, (iii) analyser les modles de russite, (iv) comparer avec les rsultats dvaluation prcdente Frquence : tous les trois ans en criture-lecture, calcul, sciences et tudes sociales (criturelecture, calcul tous les ans) Niveau : 3e anne et 6e anne Rsultat valu : criture-lecture, calcul en anglais Entit valuateur : Uganda National Examinations Board Echantillonnage : trois coles par district Analyse : Les notes des lves sont classes suivant quatre niveaux : avanc (38-50/50)*, adquat (20-37/50), basique (15-19/50), inadquat (0-14). Les rsultats sont interprts en fonction du genre, ge, milieu et zone. Utilisation des rsultats : Les rsultats sont affichs dans les salles de classe et les leons apprises sont rapportes aux enseignants, directeurs, superviseurs et inspecteurs, formateurs et dcideurs afin quils simpliquent davantage et prennent leur responsabilit dans lamlioration des acquis des lves.
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*Notes pour la 3 anne. Source: V. Greaney, T. Kellagh, Banque mondiale, 2008

309. Linstauration dun fonds comptitif, accessible aux coles, pourrait les encourager prendre des initiatives visant amliorer la qualit de leur enseignement. Ces initiatives pourraient porter sur lamlioration des conditions matrielles de lenseignement et de lapprentissage par exemple (manuels scolaires et autres supports de lecture, environnement physique sans danger et relativement confortable) ou pour renforcer le leadership scolaire et lautonomie de lcole. 310. Les autorits doivent garantir la qualit de lenseignement donn par les coles prives. Pour cela, la premire mesure est de mettre en place un systme dinformation qui permettrait aux parents dlve de prendre des dcisions en toute connaissance de cause sur la qualit et le cot de chaque tablissement. Une telle base de donnes mettrait en concurrence les coles, y compris publiques, et procurerait une prime la qualit . La deuxime mesure, lie la premire, serait dinstaurer un systme daccrditation qui touchera aussi bien les collges et lyces privs que publics. En rendant public le niveau de qualit atteint par une cole, laccrditation est un outil puissant pour le dveloppement et la prennisation de la qualit de lducation car elle amliore lefficacit de linvestissement priv dans lducation et protge les parents et lves des promesses et pratiques frauduleuses. Une fois l'accrditation obtenue, les coles doivent maintenir le statut accrdit comme condition de financement public, que ce soit par le biais de budgets, des subventions ou des bons ducatifs. Ainsi, les tablissements devraient tre encourags techniquement et financirement atteindre les standards de qualit fixs par ltat. Une mise en place possible du systme daccrditation au niveau collge et lyce est prsente dans lencadr ci-dessous.

Accrditation et assurance qualit au niveau des collges et lyces 1. Standards daccrditation


Phase Renforcement Collge Acquisition de matriels dapprentissage, Lyce Approbation du Plan de dveloppement

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de la capacit

Mise en uvre

formation des enseignants et formation en leadership Collaboration avec les rseaux dcoles Capacit grer des fonds de manire efficace et transparente Approbation du comit des parents dlves Adoption du nouveau curriculum national Nouveaux manuels disponibles avec un ratio livre par lve au moins gal 2 :1 Bibliothque qui fonctionne Taux dabandon rduit Amlioration de lassiduit des enseignants Approbation de lassociation des parents dlves

scolaire par le Fonds de Dveloppement des Ecoles Capacit grer des fonds de manire efficace et transparente

Impact au niveau de lcole

Mise en uvre soutenu de la rforme Participation active de lassociation des parents dans la mise en uvre Evaluation des acquis des lves mesurs e partir des chantillons des lves de 8 anne Taux dabandon plus rduit Amlioration du taux dachvement

Adoption du nouveau curriculum national Nouveaux manuels disponibles avec un ratio livre par lve au moins gal 2 :1 Bibliothque qui fonctionne Capacit de dvelopper un curriculum optionnel Taux dabandon rduit Amlioration de lassiduit des enseignants Approbation de lassociation des parents dlves Mise en uvre soutenu de la rforme Meilleure performance des lves au baccalaurat

2. Niveaux daccrditation : trois niveaux daccrditation pourraient tre envisags : - accrditation provisoire phase 1 : lorsque lcole a atteint les indicateurs de la phase de renforcement de la capacit ; - accrditation provisoire phase 2 : lorsque lcole a respect les normes de mise en uvre de la rforme (ou pour les coles ayant obtenu une accrditation complte mais qui a recul au cours du temps); - accrditation complte : lorsque lcole a respect les normes de limpact de la rforme. 3. Dcisions daccrditation : les dcisions sont prises de manire transparente par un organisme indpendant qui n'est pas responsable pour le financement ou la gestion de la performance scolaire et possde une expertise crdible pour prendre de telles dcisions. Il est possible de mettre en place un Conseil Rgional dAccrditation regroupant pendant une priode dtermine les professionnels de lducation, les entreprises prives, les autorits locales, secteur scolaire public et priv, la communaut au sens large. 4. Processus daccrditation : un processus progressif dvaluation des performances et de recommandation daccrditation serait appropri. La premire tape pourrait concerner les coles et tablissements bnficiant de laide du MEN sur la base du rapport dvaluation de performance sur le renforcement de la capacit et la mise en uvre de la rforme. 5. Reconnaissance de laccrditation : outre la certification, le plus important est la communication au public pour sassurer que les parents comprennent lobjectif et le processus.
Source: John Middleton, MEN Nov. 2008

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311. Lalignement du systme scolaire sur les besoins du march du travail reposera sur le dveloppement de la formation professionnelle qui doit devenir la voie de prdilection des adolescents qui commencent leur cycle secondaire et qui nont ni lambition, ni lenvie de continuer des tudes suprieures. La stratgie de la rforme des formations technique et professionnelle, labore en 2008, a propos la cration de : L'Agence Nationale de Formation qui serait charge de grer, de coordonner et d'harmoniser toutes les ressources humaines et les qualifications professionnelles Madagascar. Cette agence permettrait de pallier le problme de la multiplicit des tutelles ministrielles et ainsi mieux coordonner les formations technique et professionnelle en gnral. A court terme, l'Agence ciblerait les secteurs/filires prioritaires et long terme, tous les secteurs seront reprsents dans l'agence. Lyces de carrire : En partenariat avec les employeurs du secteur priv, leurs lves recevraient une formation professionnelle dans un certain nombre de secteurs prioritaires. Le partenariat sera ax sur le financement des cots d'investissement et de fonctionnement de ces nouveaux lyces et en change, ces investisseurs auront un droit de regard dans la gouvernance, le curriculum et la gestion des coles. Un fonds comptitif pour l'amlioration de la qualit et de la pertinence des formations au niveau des tablissements de Formations Professionnelle et Technique afin que ces tablissements rpondent effectivement aux besoins de l'conomie et du march de travail.

312. La russite de la formation professionnelle est largement tributaire de la mise en place de partenariats avec le secteur priv, qui peuvent prendre plusieurs formes y compris (i) le financement ou la rhabilitation de linfrastructure ; (ii) lachat de matriels/outils pdagogiques (livres, manuels, quipements de laboratoire) ; (iii) le financement de bourses scolaires ; (iv) le paiement des enseignants ou des formateurs ; (v) lenseignement par des cadres de lentreprise ; (vi) loffre de stages aux tudiants et (vii) la gestion ou la co-gestion de lcole. 313. Comme cela avait t mis en vidence dans le chapitre 3 consacr au dveloppement des entreprises et de lemploi, la recherche de partenariats doit stendre aux oprateurs de linformel qui sont prdominants dans lconomie du pays, et aux entreprises trangres car elles possdent des comptences techniques et de gestion acquises grce leurs activits sur les marchs internationaux.

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Conclusion : Un tour dhorizon qui illustre lurgence


314. Cette deuxime partie a permis de faire un tour dhorizon des problmes que rencontrent les habitants dans les villes malgaches pour crer une entreprise, trouver un emploi, scuriser un terrain et un logement, se dplacer, boire et se laver, et sduquer. Tous les aspects de la vie conomique et sociale en milieu urbain nont pas t couverts, et toutes les villes nont pas t examines, mais la dmarche a t suffisamment gnrale pour illustrer la hauteur et la diversit des dfis qui se prsentent aux dcideurs politiques malgaches face une urbanisation croissante de la population. 315. Les villes malgaches sont encore loin dexploiter leur potentiel de croissance conomique, notamment en raison de linsuffisance des effets dagglomration. Les entreprises et les consommateurs nont pas encore atteint une masse critique suffisante, sauf peut tre dans la capitale, pour gnrer les rseaux et les conomies dchelle qui se trouvent la base des gains de comptitivit et defficience du secteur priv. Malgr un esprit dinitiative entrepreneuriale qui se traduit par la cration de nombreuses petites entreprises chaque anne, les blocages administratifs et le manque de soutien nuisent leur essor, les confinant dans linformel, et les empchant de se perfectionner et de crer des emplois de qualit en nombre suffisant. Au bout du compte, si la population active au sein des villes travaille, ses occupations sont peu rmunres, instables et avec peu de savoir-faire. 316. La qualit de la vie urbaine et le dynamisme de son tissu conomique sont affects par les carences dont souffre le march foncier. Sa gestion actuelle est inefficiente, inquitable et opaque. Bien que la majorit des parcelles soient titres dans les agglomrations malgaches, le march formel est quasi-paralys en raison du manque de scurisation juridique des titres (non mis jour), la lourdeur et le cot des procdures, le manque dinformation, la faiblesse en moyens financiers et humains des services administratifs, et la corruption. Le march semiinformel (les petits papiers ) sert de soupape de scurit, mais noffre quune protection juridique partielle. Lespace urbain est donc utilis de manire sous-optimale, dsorganis et source de pertes conomiques importantes. Les entreprises ne peuvent pas aisment accder des terrains et les mnages ne peuvent scuriser leur proprit, les empchant de vivre dans un logement dcent, et dexploiter leur richesse comme une garantie pour lobtention de crdits bancaires. 317. La croissance des villes est facilite par le dplacement des personnes, des biens et des services. Ce nest pas un hasard que la majorit de la population urbaine Madagascar se concentre autour du corridor Toamasina-Antananarivo-Antsirabe qui bnficie de routes paves en bon tat, du chemin de fer, et des plus grands ports et aroports du pays. Par contre, lurbanisation augmente le risque de congestion, mme si ce dernier est surtout visible au sein de la capitale qui regroupe prs de 3 millions de personnes. Parce que la croissance dmographique urbaine est en marche, il convient ds aujourdhui de lancer une politique visant amliorer linfrastructure, les transports publics et les comportements qui ne sont pas toujours adapts aux besoins des villes.
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318. De plus en plus de mnages urbains ont des difficults accder de leau potable et les problmes dassainissement deviennent plus visibles. Linfrastructure est dsute, vtuste, mal entretenue. Malgr lurgence, il ny a pour ainsi dire pas eu de nouveaux investissements, sans doute cause du manque de financement mais aussi par une absence de prise de responsabilit qui est dilue parmi de nombreuses agences. Ces carences au niveau de loffre sont exacerbes par les comportements inadapts en matire dhygine et de gestion de dchets par de nombreux mnages, nouveaux immigrs dans les villes, et par lamnagement anarchique du territoire qui ne laisse gure de place pour les infrastructures, mme simples comme des raccordements aux rseaux existants. 319. Les opportunits pour tudier sont plus grandes en ville que dans les campagnes. Il y a davantage dcoles, surtout secondaires, et les enseignants y sont mieux forms. Pourtant, le systme scolaire est mis rude preuve par larrive massive de nouveaux lves. ll faudra trs rapidement construire de nouvelles coles, notamment travers de nouveaux partenariats, et former davantage de matres, surtout que prs de la moiti dentre eux sont prvus partir la retraite dici 2015. Si les enfants vont presque tous lcole primaire dans les centres urbains, les taux dabandon augmentent au fur et mesure du cycle scolaire. Non seulement les frais de scolarit psent sur les budgets des mnages les plus pauvres, mais beaucoup ne peroivent pas le gain futur dinvestir dans des tudes. La rponse est donc daider financirement les familles les plus pauvres et daligner la formation, y compris professionnelle, aux besoins du march du travail pour que lducation devienne un investissement rentable. 320. Ce tour dhorizon met en vidence les urgences. Il a cependant laiss de ct la question du rle que doivent tenir les acteurs et parties concernes dans la dfinition et la mise en uvre dune stratgie en faveur des villes. La prochaine partie de cette tude porte donc lattention sur les autorits locales qui, la lumire de lexprience internationale, devraient dfinir et guider ce processus.

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PARTIE III : LE ROLE DES AUTORITES LOCALES DANS LE DEVELOPPEMENT DES VILLES 130
321. Au cours de ces dernires dcennies, lexprience internationale a montr que les autorits municipales jouent un rle majeur dans le dveloppement et la qualit des conditions de vie lintrieur des villes. Ce rle elles lexercent directement en fournissant services et biens publics ; tels que leau, lassainissement et lducation. Elles lexercent aussi indirectement par la rglementation quelles dictent, notamment en matire damnagement du territoire et de gestion du foncier. Bref, les gouvernements locaux sont perus comme tant les piliers sur lesquels doivent reposer les politiques de proximit. 322. A Madagascar, le rle des gouvernements municipaux est marginal car leurs actions visent le plus souvent combler le vide cr par la non-intervention du pouvoir central plutt qu mettre en uvre une vritable politique dcentralise de proximit. En effet, les comptences des communes sont mal dfinies et quand elles tentent de les exercer il apparat quelles nont ni les moyens financiers ni les moyens humains de les assumer pleinement, engendrant une situation proche de lanarchie.131 323. Le dsarroi auquel se trouvent confronts les gouvernements locaux face la pression dmographique et aux dfis urbains peut sillustrer travers quelques exemples. Le budget de la commune urbaine dAntananarivo est environ 7 fois moins lev que celui de la ville de Dakar pour un nombre dhabitants comparable. Les villes secondaires que sont Toliara et Moramanga ont respectivement des budgets dinvestissement de 7 000 et 2 000 US$ par an. Au del du manque de ressources budgtaires, qui trouve son origine dans la faiblesse de leurs propres revenus et linsuffisance des transferts en provenance du pouvoir central, les gouvernements municipaux sillustrent par leurs dviances en termes de gouvernance et leur manque de capacit technique. 324. Dans cette partie nous commencerons par dresser un tat des lieux du contexte politique et administratif dans lequel sinscrivent les communes Madagascar. Ce rapide survol, en partie historique, montrera que les relations entre les niveaux de gouvernement manquent de cohrence et de stabilit et que la rpartition des comptences est floue et incertaine. Le deuxime chapitre reviendra sur les causes qui sont lorigine de ces dysfonctionnements en mettant en avant (i) les incohrences entre les processus de dcentralisation politique, administrative et budgtaire, (ii) le manque de ressources
Ce chapitre se base sur les travaux mens sous la conduite dAlbert Daussin-Charpantier (consultant) et avec la participation de Claude Fahoniza et Hariravo Andrianarivelo (consultants) : Rapport sur les finances publiques communales dans plusieurs centres urbains de Madagascar, septembre 2010. 131 Il existe pourtant des efforts, soutenus par les partenaires techniques et financiers, pour clarifier les responsabilits et les fonctions des communes. Voir, par exemple, Le guide du maire, PROGRAMME PNUD MAG/97/007 DAP 1, "Gouvernance et Politiques Publiques pour un Dveloppement Humain Durable", mars 2000.
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budgtaires dont souffrent les communes, (iii) leurs dviances en matire de gouvernance et (iv) leurs insuffisances en moyens humains. Le troisime chapitre proposera, en partie partir du bilan des deux premiers, une srie de recommandations. Enfin, la conclusion rappellera que le renforcement du rle des communes doit sinscrire dans une vision globale du partage des pouvoirs au sein de la socit et des institutions malgaches et sur le soutien quil convient daccorder au dveloppement communautaire.

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Chapitre 8 : Un tat des lieux chaotique le rle imprcis des communes face au dfi urbain
325. Les communes ne sont pas actuellement en mesure de faire face au dfi urbain Madagascar. Malgr la place qui leur est en principe accorde dans le processus historique de dcentralisation politique, leurs comptences restent mal dfinies et sont souvent peu ou mal exerces. Dans ce contexte, les politiciens locaux ne sont que rarement responsables devant leurs administrs. Les mnages urbains blment soit le gouvernement central, soit le chef de quartier (souvent nomm par le pouvoir central) en cas de dfaillance.132 Au bout du compte, malgr une place prpondrante dans larchitecture politique du pays, les communes constituent le maillon faible dans le dispositif public visant rpondre aux multiples dfis urbains.

Dans le processus historique de la dcentralisation politique la place de la commune sest affirme peu peu
326. Procdant du dterminisme historique rsultant de la priode coloniale, Madagascar reste, dans les annes qui suivent lindpendance, encore trs largement marque par la tradition jacobine et centralisatrice franaise. Chacun des diffrents rgimes qui vont se succder va chercher imposer sa vision de la dcentralisation. La premire rpublique (octobre 1960 dcembre 1975) a maintenu pour lessentiel, le systme de dcentralisation et de dconcentration lgu par le colonisateur et qui faisait la part belle, comme en France, aux services de lEtat central au dtriment des collectivits locales. A cette poque, Madagascar avait, outre lchelon de lEtat central, 4 niveaux dadministration territoriale : 6 provinces, les prfectures, les sousprfectures et les communes. Les collectivits (communes, provinces) taient fortement encadres par lEtat central et leurs initiatives soumises un contrle a priori. La deuxime rpublique (dcembre 1975 mars 1993), en se convertissant au principe du centralisme dmocratique a tent dinstaurer un systme alliant dcentralisation et centralisation, dans le cadre dun rgime socialiste, et comportant 5 niveaux de dcoupage territorial : LEtat central, les 6 provinces baptises faritany, environ 100 districts appels Fivondronana, un millier de communes dnommes Firaisana et une dizaine de milliers de Fokontany, consacrant ainsi limportance de la cellule traditionnelle villageoise, Fokonolona, qui existait sur les hautes terres.

Au cours dune enqute auprs de mnages en 2006, ceux-ci avaient rpondu que la responsabilit de leur fournir de leau potable incombait par ordre dcroissant dimportance aux bailleurs de fonds (43%), aux chefs de quartiers (20%), lEtat central (18%) et puis enfin aux communes (17%). Source : R. Markus, Rapid Political Analysis: Madagascar, mai 2009.

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La troisime rpublique (mars 1993 novembre 2010), dans sa premire phase, introduit une organisation territoriale 4 niveaux : Etat, Rgion, Dpartement, Commune qui ne fut jamais applique. Cest loccasion de la rvision constitutionnelle de 1998 quapparat un nouveau systme 4 niveaux avec lEtat, 6 Provinces autonomes, 22 rgions et 1557 Communes. La rgion devenant alors un dmembrement de la province autonome et non plus de lEtat central. Enfin la rvision constitutionnelle du 4 avril 2007 va venir supprimer les provinces autonomes et consacrer les rgions et les communes comme seules collectivits territoriales dcentralises, dotes de la personnalit morale et de lautonomie administrative et financire. La quatrime rpublique (novembre 2010) qui revient la structure quatre niveaux qui a exist entre 1998 et 2007, en distinguant comme Collectivits Territoriales dcentralises de la Rpublique les Communes, les Rgions et les Provinces (article 143).

327. Parmi les diffrents supports territoriaux de la dcentralisation, qui ont t expriments, la commune est incontestablement celui dont lexistence sest dfinitivement impose comme le cur du processus de dcentralisation. Depuis 1996, on peut constater que les communes sont les seules collectivits territoriales dcentralises rellement oprationnelles et quelles ont progressivement acquis une certaine lgitimit comme le montre le taux de participation aux lections communales du 12 dcembre 2007 qui tait suprieur ceux des lections lgislatives et du rfrendum. Certaines grandes communes, ds les lections de 1999, ont mme permis lmergence dune nouvelle source de lgitimit politique : cest ainsi que la mairie de la commune urbaine dAntananarivo a pu servir de tremplin politique Marc Ravalomanana pour simposer la prsidentielle de 2001 et Andry Rajoelina pour accder au pouvoir en 2009. 328. Cette monte en puissance des communes dans le processus de dcentralisation politique sest affirme en partie par la suppression (puis la rapparition) des provinces et le rle ambigu des rgions et des fokontany, qui apparaissent plus comme des chelons du pouvoir central dconcentr que comme des entits dcentralises et autonomes. Les fokontany, qui connurent sous la deuxime rpublique, une priode phmre o on aurait pu penser quils allaient devenir des supports de la dcentralisation, sont devenus, depuis 2007, lultime structure dconcentre de ltat puisque cest ce dernier qui nomme leurs chefs et qui les rmunre.

Les comptences relatives aux affaires de la commune sont mal dfinies


329. Si les communes constituent en principe aujourdhui le pilier du processus de dcentralisation politique, leurs comptences administratives restent mal dfinies, crant un flou et un manque de responsabilisation et de redevabilit de la part des lus locaux. Ce flou

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lgal ouvre la porte diverses interprtations, comme le dmontre le rapide survol des principaux articles de la nouvelle Constitution adopte en novembre 2010 (cf. encadr). 330. Force est de constater que les comptences des collectivits territoriales sont trs mal dfinies, car toutes les entits (communes, fokontany, rgions, et provinces) cumulent plus ou moins les mmes responsabilits. Ce flou nest pas nouveau puisquil se trouvait dj dans la Constitution de 2007 o la rgion et la commune se voyaient reconnatre les mmes comptences thoriques (cf. articles 141 et 147).
Le flou autour des comptences attribues aux collectivits territoriales dans la Constitution Article 149.- Les communes concourent au dveloppement conomique, social, culturel et environnemental de leur ressort territorial. Leurs comptences tiennent compte essentiellement des principes constitutionnels et lgaux ainsi que du principe de proximit, de promotion et de dfense des intrts des habitants. Article 152.- Le Fokonolona, organis en fokontany au sein des communes, est la base du dveloppement et de la cohsion socioculturelle et environnementale. Article 153.- Les rgions ont une vocation essentiellement conomique et sociale. En collaboration avec les organismes publics et privs, elles dirigent, dynamisent, coordonnent et harmonisent le dveloppement conomique et social de lensemble de leur ressort territorial et assurent la planification, lamnagement du territoire et la mise en uvre de toutes les actions de dveloppement. Article 157.- Les Provinces sont des collectivits territoriales dcentralises dotes de la personnalit morale, de lautonomie administrative et financire. Elles assurent la coordination et lharmonisation des actions de dveloppement dintrt provincial et veillent au dveloppement quitable et harmonieux des collectivits territoriales dcentralises dans la province. Les provinces mettent en uvre la politique de dveloppement dintrt provincial dfini et arrt en conseil provincial. En collaboration avec les organismes publics et privs, elles dirigent, dynamisent, coordonnent et harmonisent le dveloppement conomique et social de lensemble de la province et assurent, ce titre, la planification, lamnagement du territoire et la mise en uvre de toutes les actions de dveloppement.

331. Il est certain que la Constitution ne doit dfinir que les grandes lignes, et que le lgislateur se doit de complter le cadre juridique par des textes dapplication. Or, aujourdhui, le dernier texte en vigueur est la loi 94-007 du 26 avril 1995. LArticle 15 prcise que les domaines de comptence de la commune ont trait notamment (i) l'identification des principaux besoins et problmes sociaux rencontrs au niveau de la Commune ; (ii) la mise en uvre d'oprations qui sont lies ces besoins et problmes ; (iii) la dfinition et la ralisation des programmes d'habitat et des quipements publics caractre urbain; (iv) toutes oprations ayant trait l'tat civil, la conscription militaire, au recensement de la population ; (v) la ralisation d'actions d'aides sociales ; (vi) les oprations de voirie, d'assainissement, d'hygine, et d'enlvement des ordures mnagres ; (vii) la ralisation et la gestion des places et marchs publics et des aires de stationnement de vhicules, et de tout autre quipement gnrateur de revenu comme les abattoirs, les espaces verts ; (viii) la prvention et la lutte contre les feux de
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brousse ; (ix) la gestion de son patrimoine propre ; (x) la construction et la gestion des quipements et infrastructures socio-sportifs; (xi) la mise en uvre, son chelon, d'actions et de mesures appropries contre les calamits naturelles ; et (xii) la gestion du personnel relevant de son ressort, recrut directement par la Collectivit territoriale dcentralise, transfr ou mis sa disposition par l'Etat. Ces dispositions anciennes paraissent toujours en vigueur puisquon les retrouve dans les visas de dcisions administratives intervenues aprs ladoption de la constitution de 2007. 332. En ralit les communes exercent les comptences quelles se reconnaissent. Paradoxalement, ce flou institutionnel explique que les communes exercent une grande diversit de comptences en relation avec lintrt de leur territoire et de leurs habitants, avec plus ou moins de bonheur, seules ou avec dautres intervenants, quand elles ne les abandonnent pas purement et simplement ces derniers. A partir des renseignements collects et des entretiens effectus, une classification sommaire des modes dexercice des comptences peut tre esquisse largement inspire par la situation dAntananarivo (Tableau 16). Elle permet de mettre en vidence cinq cas de figure : 1. Un premier cas o les comptences sont partiellement dcentralises et exerces par les communes. Les deux exemples sont lducation et la sant o les communes sont responsables de certaines activits locales. 2. Un deuxime cas est constitu par les comptences qui devraient tre en principe exerces conjointement par les communes et lEtat central mais qui restent exclusivement sous la responsabilit de ce dernier. Parmi celles-ci nous trouvons, par exemple, la scurit qui est exerce par lEtat central, et llectricit sous la responsabilit de lentreprise publique JIRAMA. 3. Un troisime cas est relatif aux comptences qui sont finances et exerces par des partenaires venant de lextrieur, y compris les bailleurs de fonds, les ONGs, les rgions et les villes. Ces derniers sont les principaux intervenants dans les domaines de la protection sociale, des transports et de la protection de lenvironnement. Dune manire gnrale, la presque totalit des investissements est finance sur fonds extrieurs limage de ce qui se passe au niveau du budget de lEtat central. 4. Un quatrime cas rassemble les comptences qui sont assumes en partenariats avec des partenaires locaux, soit des entreprises, soit des particuliers. Ce mode dintervention est prsent dans lentretien des rues et dans lapprovisionnement de leau et la voirie. 5. Un cinquime cas concerne les comptences qui ne sont exerces par personne, y compris la commune, comme lurbanisme, la circulation, la protection sociale. 333. Cette typologie reste imparfaite et peut varier selon la commune/ville et le temps. Elle montre quil nexiste pas de vritable stratgie de partage des responsabilits autour dune politique de la ville. Les acteurs agissent plus selon un comportement opportuniste (la
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disponibilit du financement ou lurgence), ce qui nuit la cohrence de lensemble et une action coordonne dans le temps. Tableau 16 : Une typologie des comptences au sein des villes malgaches travers quelques exemples concrets
Comptences partiellement dcentralises et exerces par les communes Comptences principalement exerces par lEtat central, les rgions, ou les entreprises dEtat Comptences principalement finances et exerces par les partenaires extrieurs Comptences qui sorganisent spontanment ou hors budget avec le concours dentreprises ou de citoyens bienfaiteurs. Transports : les transports publics de voyageurs sorganisent pratiquement sans intervention de lEtat et des communes. Comptences non ou mal exerces par la commune faute de moyens financiers et/ou humains

Education de base : Les communes fournissent le terrain, assurent, en contrepartie dune subvention verse par ltat, le gardiennage et lentretien des btiments scolaires. Elles sont, en outre, charges dorganiser les cantines scolaires ou toute autre activit annexe pouvant accroitre les recettes des coles. Les autres comptences restent toutefois exerces au niveau central (ou au niveau des services dconcentrs techniques correspondants), telles que construction, salaires des enseignants et budget de fonctionnement. Centres de sant de base (C.S.B.). Le partage entre lEtat et la commune se fait selon les mmes principes que pour les E.S.P., lEtat central allant jusqu fournir les mdicaments.

Adduction eau potable et lectricit : Sous la responsabilit du Ministre de leau et de lEnergie ainsi que de la JIRAMA qui intervient dans toutes les communes urbaines du pays.

Scurit alimentaire : Actuellement de nombreuses O.N.G sont en charge de la situation des plus dmunis en lieu et place des communes. Il y a galement des interventions cibles de certains bailleurs (UNICEF, FID).

Urbanisme : La lutte contre les constructions illicites est pratiquement inexistante dans les centres urbains, en particulier Antananarivo.

Entretien rparation et gros travaux dinfrastructures. A titre dexemple, on peut citer : le pont de Sabotsy Namehana, le tunnel dAmbanidia Antananarivo ou encore les travaux de

Rgulation de la circulation et lutte contre les embouteillages : Les communes, notamment la CUA, ne disposent daucun spcialiste en ces domaines.

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Scurisation foncire : Dans le cadre du programme national foncier (P.N.F.) qui a dbut en 2005, a t lanc en direction des communes un important mouvement de dcentralisation de la gestion foncire, qui relevait jusqualors de lEtat seul. Le recouvrement des impts fonciers est prsent de la responsabilit des communes.

rhabilitation des routes urbaines et damnagement des espaces verts en bordure du littoral Toliara Scurit gnrale : Cette mission communale traditionnelle avec la salubrit est entirement exerce par les services de la police et de la gendarmerie dtat.

Traitement du problme des mendiants des clochards et des prostitues : L encore on constate que Tananarive na pas de programmes sociaux destins traiter ce problme qui est abandonn aux ONG

Collecte et gestion intgre des dchets. A Moramanga et Toliara les ordures sentassent dans diffrents lieux parpills faute de camions pour les transporter. Dans la zone urbaine dAntananarivo lOPCI GIDS est en principe en charge de cette comptence, mais nest efficace sur le terrain. Service dincendie : Au sein de la CUA, ce service fonctionne avec des matriels limits. Il ny a que deux casernes pour toute la ville avec un rayonnement restreint.

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Chapitre 9 : Comprendre linefficacit des communes


334. Lincapacit des autorits municipales assurer leur rle dans la gestion des villes trouve son origine dans plusieurs causes. Il est tentant de mettre en avant leurs ressources financires qui, il est vrai, sont fortement limites. Pourtant, cet argument serait rducteur dune ralit plus complexe car leur manque dargent est en partie le reflet de leur quasi absence de coopration avec lEtat central, du peu de confiance que celui-ci leur tmoigne et de leurs insuffisances en ressources humaines, en gouvernance et en coordination intercommunale. Sur cette base, nous nous proposons de distinguer les causes suivantes : (i) les incohrences politiques et administratives ; (ii) leur manque de ressources budgtaires ; (iii) leurs dfaillances en matire de gouvernance ; et (iv) leur carences en ressources humaines.

Les incohrences politiques et administratives


335. Les communes se trouvent au milieu dune chane administrative, o elles ne maitrisent ni leurs relations vers le haut (lEtat central) ni vers le bas (les chefs de quartiers). Les relations entre les communes et lEtat central, notamment ses services dconcentrs, sont mal dfinies et empreintes de mfiance. Les informations recueillies sur le terrain font ressortir que ces relations ne correspondent pas une mission de conseil et dappui destine aider les communes se prendre progressivement en charge, mais sont vcues comme une forme de rivalit avec la conviction exprime ou sous entendue que les lus municipaux nont pas le niveau pour rsoudre les problmes locaux auxquels doit faire face la population. Pour beaucoup de fonctionnaires centraux, la chane administrative allant du pouvoir central aux chefs de district devrait passer par des rgions la tte desquelles ne devraient pas se trouver des lus, comme le prvoit la constitution et la loi, mais des prfets de rgion issus des rangs des administrateurs civils considrs comme plus comptents et plus neutres. Cette dfiance lgard des lus municipaux nest videmment pas de nature asseoir lautorit de ces derniers. 336. Le statut ambigu des Fokontany fragilise linstitution communale. Trs ancienne forme dorganisation des cellules villageoises des hautes terres (les Fokonolona), le Fokontany est une institution collective dont lexistence est bien antrieure celle des communes. On peut cependant, dsormais, le considrer comme constituant un quartier dune commune. Si, dans cette optique, il devrait tre sous lautorit du maire de la commune, il apparat en ralit comme une structure dconcentre de lEtat ds lors que les chefs de Fokontany ne sont plus, depuis lintervention du dcret du 19 fvrier 2007, dsigns par le maire mais par le chef de district-reprsentant local de lEtat-et pris en charge par le budget de lEtat central. Il rsulte de cette situation une fragilisation de lexcutif des communes qui nous a t confirme lors de nos entretiens avec les maires ou leurs adjoints.133

Il pourrait tre argument que la nomination des chefs de Fokontany par le reprsentant de lEtat garantit la neutralit de ces derniers. Mais si lon allait au bout dun tel raisonnement, il faudrait aussi que le pouvoir central nomme les maires.

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337. Ce mlange des genres ,qui affaiblit le pouvoir des autorits municipales, est encore plus net Antananarivo que dans les autres communes avec lexistence sur le territoire de la capitale dun Prfet de police qui nomme les chefs darrondissement (quivalents des chefs de district) qui eux-mmes nomment les chefs de fokontany placs sous leur autorit. Cette situation explique que le dlgu darrondissement nomm par le maire ait beaucoup moins de poids que le chef darrondissement, agent de lEtat. De ce mlange des genres, il ne peut rsulter que confusion et opacit, nuisant une relation harmonieuse et stable entre les diffrents niveaux dadministration,134 chaque niveau dveloppant ses propres rgles de fonctionnement le conduisant sorienter vers une forme dautarcie. 338. La pratique que le pouvoir central fait, par ailleurs, de la dlgation spciale constitue une autre entorse au principe de la dcentralisation et nuit la stabilit du pouvoir politique et administratif des communes. Cette pratique directement inspire par lexemple de la France consiste, en cas de blocage des institutions dune commune par suite de querelles internes et dabsence de majorit pour voter le budget, dune part procder la dissolution du conseil municipal en conseil des Ministres, dautre part nommer une dlgation spciale de 2 ou 3 personnes charge dexpdier les affaires courantes jusqu llection dun nouveau conseil municipal, lection qui doit avoir lieu rapidement et dans les dlais fixs par la loi. Or, lusage qui est fait Madagascar de cette prrogative gouvernementale va directement lencontre de lautonomie communale puisque la pratique tend se rpandre soit dcarter un maire qui dplait en nommant un PDS (Prsident de dlgation spciale), soit mme de dsigner un PDS pendant le droulement du processus lectoral. Plusieurs grandes villes sont ainsi diriges (Antananarivo, Toamasina, Fort Dauphin, Nosy Be, Sainte Marie etc.) par des PDS. 339. Toutes ces entorses une saine pratique de la dcentralisation et plus gnralement une conduite normale de la dmocratie ne sont pas de nature convaincre que le pays est engag dans un rel processus de dcentralisation. 340. Enfin, le rle des communes se heurte de plus en plus aux changements dmographiques et conomiques qui prennent place lintrieur et autour des agglomrations urbaines. Le gouvernement communal na pas dautorit sur les dcisions qui sont prises en dehors de son territoire, ce qui nuit la cohrence des politiques damnagement, de voirie, de services publics et de transport. Par exemple, la CUA ne peut pas agir dans les communes qui lentourent alors que les interactions sont videntes. 341. Bien entendu, le lgislateur malgache a prvu des mcanismes de coordination entre communes pour rsoudre ces problmes. Malheureusement, le cadre lgal reste trs lapidaire (Article 148 de la Constitution de 2007 qui se borne disposer que les communes peuvent se constituer en groupement pour la ralisation de projets de dveloppement communs .) Sur un

Nous avons mme rencontr un chef de Fokontany dAntananarivo qui croyait tre nomm par le maire et semblait ne pas connatre son chef de district.

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plan institutionnel, il nexiste aucune structure et aucune subvention pour encourager la coopration intercommunale. 342. Dans ces conditions, il nest pas surprenant de constater quil y a trs peu dorganismes de coopration intercommunale et encore moins qui fonctionnent rellement ou qui survivent larrt des financements (extrieurs) qui ont t lorigine de leur cration. Lexemple type de ce mode de cration est celui de lO.P.C.I. GIDS en 2009, avec lappui de lA.F.D.et qui runit 13 communes, dont Antananarivo, pour la gestion intgre des dchets. Depuis sa cration, il na toujours pas recrut le moindre agent administratif pour assurer sa direction technique. Le second exemple est celui de lO.P.C.I. FIFTAMA qui runit 29 communes de la priphrie de dAntananarivo mais pas cette dernire. A son actif, on peut mettre le recensement, pour le compte des communes membres, des redevables des impts fonciers I.F.P.B. et de limpt synthtique I.S. ainsi que lopration Ezaka Kopia de dlivrance de copies pour les nouvelles naissances et la rgularisation des anciennes. Certes lembryon dun service dincendie sest mis en place mais il ne rayonne gure au-del de la commune de Tanjombato. Malgr ses dbuts prometteurs, le FIFTAMA, originellement compos dun secrtaire gnral, de 2 directeurs et de 6 cadres et agents dappui, fonctionne maintenant au ralenti avec seulement 2 personnes en raison de la rticence des communes payer leurs cotisations.

Le manque de ressources budgtaires


343. Si les communes apparaissent comme llment incontournable de la politique de dcentralisation, leurs moyens financiers ne sont pas la hauteur du rle qui devrait tre le leur pour une mise en uvre effective dune politique de proximit. En 2005, le budget cumul de toutes les communes de Madagascar ne reprsentait quenviron 1,5% du budget national. 344. La faiblesse des ressources financires des communes sillustre la lumire des budgets prvisionnels des villes dAntananarivo, Toliara et Moramanga qui natteignaient respectivement que 25 milliards, 2,3 milliards et 0,2 milliard dAriary (tableau 17). Quant aux montants rellement engags, ils ntaient finalement que de 11 milliards, 1,1 milliard et 0,15 milliard, soit lquivalent de 4,4 US$ par habitant et par an Antananarivo, 3,7 US$ Toliara et 1,8 US$ Moramanga. A titre de comparaison, une ville comme Dakar dispose dun budget municipal par habitant 7,6 fois plus lev que celui de la Commune Urbaine dAntananarivo pour approximativement le mme nombre dhabitants. 345. Il a t trs difficile de se procurer des documents budgtaires fiables et tablis de manire cohrente sur plusieurs annes. Les changements de nomenclature dune anne sur lautre ne facilitant pas, par ailleurs, le travail de comparaison. Nous avons mme parfois t confronts des tableaux originaux fournis par la commune qui comportaient des erreurs grossires mais qui ont acquis une valeur lgale pour avoir t signs par le trsorier officiel de la commune et avoir t vots par le conseil municipal. Quant aux comptes rendus dexcution ils sont soit inexistants soit produits trop tardivement pour sinsrer dans un processus budgtaire normal soit, en tout cas, toujours rvlateurs du caractre non sincre des budgets vots.
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Tableau 17 : Budget prvisionnel et administratif, en million dAriary


Moramanga, 2008 BP CA Recettes totales Recettes internes Fiscales IFPB IFT Taxe prof. IS Autres Non-fiscales Redev., dom Marchs Ordures Autres Transferts et subventions Dpenses totales Dpenses courantes Salaires Autres Dpenses en capital Solde 226 211 90 61 5 0 3 21 121 45 150 123 27 7 0 0 3 17 96 39 Toliara, 2008 BP CA 3330 3076 2209 598 185 243 2 1182 867 540 200 65 63 254 3330 3330 1662 1668 0 0 1114 988 486 149 0 0 202 135 502 186 200 69 47 127 933 918 722 197 14 182 Antananarivo, 2007 BP CA 24974 21424 8014 7704 0 206 0 104 13410 4100 2610 6280 420 3550 27100 18330 15850 2480 8770 -2126 11072 9440 4450 2110 0 1640 0 700 4990 1740 1800 1450 0 1632 14390 11230 9490 1740 3160 -3318

76 15 243 241 176 64 2 -17

57 27 137 132 113 19 4 13

Source : Communes et propres calculs. Note : BP= Budget prvisionnel et CA= compte administratif

346. Les ressources propres des communes comptent pour plus de 3/4 de leur budget et incluent trois catgories qui sont par ordre dimportance : la fiscalit foncire, les redevances directes sur les oprations commerciales (marchs, transports) et autres sources (ramassage ordures). Comme dcrit dans le chapitre 4 consacr au foncier, le potentiel de la fiscalit foncire est loin dtre ralis car lassiette est mal dfinie en labsence dinventaire rcent du patrimoine immobilier.135 En plus, les taux de recouvrement sont trs faibles (28,6% en 2008 et 15 % 2009 Ivato). Ces faiblesses traduisent le manque de moyens et peut tre de dtermination des services communaux chargs du recouvrement mais aussi la capacit de rsistance limpt de certains contribuables. Les mmes carences sont observes pour le

La responsabilit du recouvrement de limpt foncier sur les surfaces bties a t transfre aux communes depuis 2008.

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recouvrement des autres catgories dimpts et de redevances, notamment commerciales, par ladministration communale.136 347. Les transferts de lEtat vers les communes sont faibles et imprvisibles, ce qui nuit la qualit de la gestion budgtaire communale (cf. encadr). Pour les trois communes de notre chantillon, ces transferts ne reprsentent que 15% de leurs revenus totaux. Au-del de leur montant infime, les rgles de rpartition restent opaques et rpondent plus des impratifs politiques quconomiques ou sociaux. En plus, les montants attendus ne sont pas les montants reus (lcart est du simple au double entre les comptes administratif et prvisionnel) et les retards dans les transferts sont importants.
La dcentralisation budgtaire vers les communes ne sest pas acclre au cours de ces dernires annes Si certains efforts en direction de la dcentralisation budgtaire ont t raliss, notamment travers llaboration dune stratgie en 2005,137 ceux-ci ont plus servi crer un nouveau cadre institutionnel de soutien138 que de mettre en place des actions concrtes qui attribueraient davantage de responsabilits budgtaires aux entits politiques dcentralises. Globalement, il nest gure possible de discerner une vritable volont politique de donner plus de ressources aux communes, soit par le transfert accru de responsabilit en matire dimpts139 (ce qui leur permettrait daccrotre leurs propres ressources) soit par une hausse significative des transferts financiers en provenance de lAdministration centrale. Lintroduction du Fonds de Dveloppement Local -FDL)140 na conduit qu une hausse des ressources transfres vers les communes quivalent 0,6% des dpenses publiques totales en 2008. Ce manque de volont sillustre encore dans le domaine de lducation qui devrait constituer une priorit de la dcentralisation vers les gouvernements locaux, mais dont seulement 0,7% des ressources propres de lEtat consacres ce secteur, soit environ 3 milliards dAriary, avait t transfr vers les communes en 2007.

348. Le montant limit de ressources disponibles pour les autorits municipales explique que leurs dpenses budgtaires soient extrmement restreintes, presque exclusivement consacres au fonctionnement et surtout aux salaires. A titre dillustration, la Commune Urbaine
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La commune de Mahajanga a lanc, avec le soutien de lAFD, un important effort de recouvrement des taxes/redevances sur les marchs. 137 Gouvernement of Madagascar, Lettre de Politique de Dcentralisation et de Dconcentration (LP2D). Dcembre 2005. 138 Notamment avec la cration du Ministre de la Dcentralisation et ladoption de mesures visant simplifier et encourager les liens entre les services dconcentrs et les communes. 139 Certains efforts de simplification ont pris place au niveau des taxes immobilires et professionnelles, sans avoir une incidence majeure sur la rpartition entre les communes et lAdministration centrale. 140 Le Fonds de Dveloppement Local (FDL) qui est souvent annonc comme llment central de la politique de dcentralisation Madagascar ne reprsentait que 0,6% du Budget National dans la Loi de Finance 2009. Non seulement cette part est drisoire mais elle est infrieure celle de 2008 (0.8%). Le principal avantage du FDL est quil propose une formule de rpartition entre les communes bases sur des critres conomiques, dmographiques et sociaux, plutt que sur des dcisions ad hoc qui ne sont pas toujours transparentes.

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dAntananarivo indique avoir dpens uniquement 3 milliards dAriary en 2007, soit moins de 1 US$ par habitant, en investissement. La commune de Toliara avait investi uniquement 7 000 US$ et Moramanga 2 000 US$ en 2008. 349. A ce stade, il convient de noter que la majorit des investissements raliss dans les villes ne sont gnralement pas inclus dans les budgets communaux. Dabord, lEtat central et certaines socits dEtat comme le JIRAMA sont responsables dune large part des projets dinfrastructure.141 Ensuite, beaucoup de partenaires extrieurs (comme les rgions les villes (jumelage) et les ONG) prfrent utiliser leurs propres procdures budgtaires en raison de leur manque de confiance dans les budgets municipaux. Selon le Gouvernement, il existe une cinquantaine de partenariats au niveau des communes malgaches pour un montant de projets qui se situerait autour de 5 millions US$ par an. Toutefois, si cette pratique repose sur un critre defficacit, elle contribue accrotre la ngligence comptable et nincite pas lamlioration des procdures budgtaires. Elle est rvlatrice dune pratique qui conduit beaucoup de bailleurs extrieurs raliser eux-mmes un investissement pour le remettre ensuite la commune sans que cette dernire ait toujours t pleinement associe sa ralisation et son financement. Il nest ds lors pas tonnant quensuite le fonctionnement de ces ralisations ne soit pas assur de manire satisfaisante par la commune. 350. Enfin, le troisime type dinvestissement qui prend place hors des budgets dans les villes malgaches est le partenariat avec des oprateurs privs. Ce type dinvestissement constitue une forme de mcnat o les autorits locales dmarchent des riverains pour des travaux dentretien ou damnagement dinfrastructure (par exemple des voies rnover ou la mise en place de bornes fontaines). Cette dmarche a le mrite de rapprocher ladministration et les usagers, ainsi que de mettre contribution le secteur priv. La CUA a ainsi dvelopp un programme dinvestissement pour lentretien des ruelles, la construction de lavoirs et de points deau qui est compos de 54 projets pour un financement total de 139 millions dAriary (soit 700 000 US$). Le succs de cette initiative repose largement sur le fait que les financeurs bnficient directement de la ralisation de ces petits projets publics damnagement. Pour vertueux que ce systme puisse apparatre, il repose sur des arrangements qui chappent toute rgle budgtaire et tout contrle. Cest pourquoi un doute lgitime sinstalle sur le point de savoir si les gnreux financeurs nobtiennent pas, en contrepartie de leur participation, la bienveillance, lindulgence ou le concours de la ville pour certains de leurs projets. Nanmoins, dans son principe, cest une initiative qui mrite dtre encourage compte tenu de la faiblesse des budgets dinvestissement communaux.

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Toutefois, il est difficile la lecture du Budget de lEtat central de comprendre la logique de lallocation gographique de ses projets dinvestissements, notamment dans les centres urbains Il serait intressant dexaminer le budget dinvestissement de lEtat central pour faire ressortir les investissements qui prennent place dans les centres urbains de Madagascar. Malheureusement, cette rpartition gographique nexiste pas et ncessiterait des ressources qui dpassent le cadre de cette tude. En se rappelant que prs de 2/3 des investissements publics sont financs par des ressources extrieures, il peut cependant tre extrapol que les centres urbains sont largement ignors par les bailleurs.

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351. Au bout du compte, les pratiques hors- budget en matire dinvestissement et la quasiabsence de moyens pour les autorits locales empchent le dveloppement dune politique de proximit coordonne et cohrente au cours du temps. Les rares projets dinvestissement qui se ralisent rpondent plus une logique lectorale ou aux initiatives des bailleurs sans que les gouvernements locaux soient vritablement intgrs dans les processus de dcision et de mise en uvre. Cette quasi-exclusion explique leur manque dappropriation et les dviances en termes de gouvernance qui sont dcrites ci-dessous.

Les dfaillances en matire de gouvernance


352. En guise de prambule, la bonne gouvernance commence souvent par une politique de communication et de partage de linformation. Dans ce domaine, les carences sont criantes car, comme indiqu auparavant, les informations budgtaires sont gnralement manquantes, incompltes et imprcises. Ces carences masquent des dfaillances srieuses tant dans la prparation que dans lexcution et le contrle des budgets communaux.142 353. La prparation des budgets. Pour la vaste majorit des communes, la prsentation du budget relve plus de la propagande lectorale que du souci de prvoir de manire sincre les recettes et les dpenses venir. Lun des moyens dapprcier la sincrit dun budget consiste comparer les prvisions (Budget prvisionnel -BP) avec les rsultats du compte administratif (CA). Ce nest dailleurs pas un exercice facilement ralisable Madagascar, compte tenu du fait que de nombreuses communes se dispensent de faire un CA et que mme une grande commune comme la ville dAntananarivo ltablit rgulirement avec un retard inacceptable. Cest ainsi qu la date du vote de son BP 2010 la ville ne disposait que du CA 2007. Que ce soit en recettes ou en dpenses, lcart entre le budget vot et celui excut tait de plus de 50 % pour les trois communes de notre chantillon (cf. tableau 17). Certes, le budget tant par dfinition un acte prvisionnel, il nest pas anormal que le CA, qui retrace les ralisations tant en recettes quen dpenses, soit diffrent mais si les carts vont du simple au double voire plus, cest le signe que les prvisions taient pour le moins fantaisistes.143 Plus grave, ces carts se rptent au cours du temps, sans aucun effort dajustement des autorits. 354. Les explications qui nous ont t donnes pour justifier ces errements relvent bien du calcul, mais du calcul politique. Il sagit pour lquipe en place de montrer son lectorat quelle va raliser beaucoup de choses. Dans ces conditions, elle ne peut pas prsenter un budget raliste, tenant compte de la capacit raliser, car il faudrait le faire baisser parfois de moiti. Comme par ailleurs on se garde bien de communiquer sur les CA, ce qui serait videmment suicidaire, lopinion publique nest pas en mesure de faire les rapprochements ncessaires
Si, par exemple, une valuation du type PEFA prenait place au niveau des finances municipales, il est presque certain que tous les indicateurs seraient uniformment au plus bas et fort loigns des normes internationales. Dtails sur la mthodologie : http://www.pefa.org/pfm_performance_frameworkmn.phpwww. Pour Madagascar, voir Mesure de la performance de la gestion des finances publiques en Rpublique de Madagascar selon la mthodologie PEFA, Mai 2008. 143 On peut dailleurs sinterroger sur la manire dont on peut faire un budget raliste quand on ne dispose, comme ce fut le cas pour le budget 2010 de Tananarive, que du CA 2007.
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surtout quand les C.A.-lorsquils existent- sont vots avec 2 ou 3 ans de retard. Une motivation supplmentaire pour approuver des budgets irralistes est de permettre lengagement des lignes budgtaires correspondantes et ainsi de procurer un pouvoir de ngociation aux services concerns, notamment lors des passations de march. 355. Lexcution du budget. Thoriquement, les communes sont astreintes tablir un C.A. mais beaucoup ne le font pas ou le font avec retard et de manire souvent partielle.144 Les retards et les manquements aux rgles de bonne gestion financire au sein des communes refltent en grande partie un manque de matrise de la chaine de la dpense. Il nexiste que peu de suivi et de contrles sur les engagements et les paiements qui sont faits par les diffrents services des municipalits, parfois pour des raisons techniques, souvent cause dun faible niveau de comptences et aussi malheureusement cause de la corruption qui explique que les fonds narrivent pas toujours aux destinataires initialement prvus. 356. Les dviances en termes de pratique budgtaire expliquent que le recours la corruption soit quasiment institutionnalis, mme sil est trs difficile dobtenir des renseignements prcis sur le sujet.145 De mme, les procdures de passation de march ne semblent gure respectes mme si une valuation est difficile car il nexiste simplement pas de mcanismes de contrle et de suivi tant par lautorit de rgulation des marchs que par les communes elles-mmes. 357. Les contrles. La dcentralisation constituant un long apprentissage de la libert, de la responsabilit et de lhonntet, il est indispensable que, tout en respectant lautonomie des collectivits, des contrles soient exercs dans lintrt mme dune bonne gouvernance locale. Or, aujourdhui, ces contrles sont quasiment absents. 358. En principe, le gouvernement central possde un droit de regard sur les comptes des communes. Les C.A., lorsquils existent, devraient tre transmis au Ministre de la dcentralisation qui devrait les envoyer la Cour des comptes pour un simple contrle de rgularit. A ce jour, ce circuit de contrle des CA est pratiquement non oprationnel. En parallle, le Ministre des Finances est responsable du contrle des budgets des 115 communes urbaines et rurales de premire catgorie sur 1557. Ce mcanisme devrait impliquer le rseau du Trsor mais la couverture actuelle semble trs limite car les comptes des communes ne sont, le plus souvent, pas transmis, et, quand cela arrive, ils ne sont pas toujours en tat dtre contrls. Les retards sont donc majeurs et les contrles trs limits mme pour la CUA. 359. Au niveau des communes elles-mmes, les contrles sont en gnral effectus par des comptables nomms par le maire. Il existe donc des risques de conflits dintrts, car le principe fondamental de la sparation de lordonnateur et du comptable devient une pure fiction
La production de CA est maintenant exige pour recevoir les transferts du FDL. Le BIANCO reoit continuellement des plaintes de la part des usagers sur le comportement abusif des services administratifs dcentraliss.
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lorsque ce dernier est nomm par le premier.146 Ajoutons que le Chef de district na aucun pouvoir de contrle du contenu de lquilibre ou de la sincrit des budgets communaux, son pouvoir se limitant un simple contrle de lgalit dailleurs peu exerc. 360. Cette absence de contrle et dencadrement des finances communales contribue non seulement accrotre les risques de mauvaise gouvernance des autorits locales, mais elle les prive dun outil pdagogique qui leur permettrait damliorer leur gouvernance et donc leur crdibilit au cours du temps. Elle traduit des incomptences techniques et un manque dexprience.

Les insuffisances en ressources humaines


361. Les comptences des communes apparaissent relativement limites, restreintes par la faiblesse de leurs budgets et de leurs effectifs. A partir des renseignements laborieusement collects- au prs de 22 communes de lagglomration dAntananarivo (dont la CUA) et de la commune de Moramanga, un ordre de grandeur des effectifs communaux a pu tre estim. Le nombre dadministrs par agent communal semble varier entre 374 Tanjombato et 4 019 Bemasoandro en passant par 477 Antananarivo, soit moins de 3 000 employs pour cette dernire. Ces taux sont faibles, notamment par rapport aux villes franaises (o il est gal 150 pour une ville comme Lyon et environ 30-50 dans des villes moyennes de province). Un tel cart ne peut videmment trouver aucune justification rationnelle reposant sur le service rendre la population, mais il est probablement en relation avec la richesse des communes. 362. Malgr les effectifs rduits au sein des communes, les cots salariaux comptent pour 2/3 de leurs dpenses. Les salaires semblent comptitifs en comparaison de ceux pratiqus par le secteur priv mme si le manque de transparence est notoire, il convient tout de mme de souligner que ces salaires se situent en haut de lchelle de ceux qui sont constats pour les mnages vivants dans les centres urbains de Madagascar. A titre de rappel (cf. chapitre 2), seuls 3 mnages sur 5 Antananarivo dclarent toucher plus de 100 000 Ariary par mois et seulement 1 sur 5 plus de 300 000 Ariary par mois.147 363. Il est encore plus difficile de cerner le niveau de qualification des fonctionnaires employs par les communes. Si dune manire gnrale, les fonctionnaires ont un niveau moyen dducation plus lev que le reste de la population, les enqutes auprs des mnages ne permettent pas de diffrencier les agents de lEtat central et ceux des communes. Lexprience sur le terrain semble montrer que le niveau dducation de ces derniers est htrogne mais faible en moyenne, avec une maitrise limite du franais pour un grand nombre dentre eux. Dailleurs, le manque de formation et de capacit des fonctionnaires communaux est le principal argument avanc par les services centraliss pour freiner le transfert des ressources budgtaires auprs des communes dans le cadre de la
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Article 24 du D E C R E T N 2005-003 portant rglement gnral sur la comptabilit de lexcution budgtaire des organismes publics. 147 Pour plus de dtails sur les revenus, voir la premire partie de cette tude.

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dcentralisation. Un tat des lieux des qualifications et du niveau de comptence des fonctionnaires communaux devrait tre une priorit. 364. Le faible niveau de comptence des agents communaux trouve en partie son origine dans leur manque de motivation li la fragilit de leurs statuts. En effet, la plupart dentre eux sont des contractuels de droit priv et ils ne peuvent accder la scurit de lemploi, sous une forme qui les rapprocherait un peu de la situation des fonctionnaires dEtat, quaprs 6 ans de service dans la mme commune. Mais comme la frquence des changements la tte des municipalits conduit, chaque fois, au renvoi des personnels en place au profit de nouveaux recruts proche de la mouvance des lus accdant au pouvoir, leur confirmation est trs rare. La consquence la plus grave de cet tat de fait est que les communes ne disposent que dune mmoire administrative limite et que leurs agents restent inexpriments. 365. Enfin, labsence de passerelles entre fonctionnaires dEtat et agents communaux est prjudiciable une dcentralisation harmonieuse. En France, dans les communes les plus importantes, il est frquent de trouver des personnels dEtat en dtachement et rciproquement de voir des fonctionnaires territoriaux accder, par la mme voie, des emplois dEtat. Cette interpntration est videmment trs favorable lmergence dune culture trs bnfique au droulement harmonieux de la dcentralisation, alors qu Madagascar la coupure est quasi totale et contribue certainement lincomprhension que nous avons note entre reprsentants de lEtat dconcentr et reprsentants des communes.

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Chapitre 10 : Vers une action concerte en faveur des communes ________________________________________________________


366. Lobjectif est de clarifier et de consolider le rle des communes qui est incontournable dans la mise en place dune politique de proximit au sein des villes. Ce chapitre propose une dmarche articule autour de quatre axes principaux, qui se dclinent eux-mmes en 13 recommandations (cf. tableau 19). Le premier axe vise clarifier les relations institutionnelles entre les diffrents niveaux de gouvernement qui est le point de dpart pour mieux dfinir et ancrer les comptences et responsabilits des communes. Le deuxime axe prconise une mise en adquation de leurs ressources budgtaires avec leur rle en portant lattention sur leurs ressources propres et les transferts en provenance de lEtat central. Le troisime axe inclut une srie de recommandations pour amliorer la gouvernance et la gestion budgtaire communale, qui est aujourdhui fortement dficiente. Le quatrime axe propose plusieurs actions afin de renforcer les capacits humaines et techniques au sein des administrations municipales. Tableau 18: Synthse des recommandations en faveur des communes
Axes Clarifier les relations institutionnelles entre niveaux dadministration Recommandations 1. Dfinir le rle des rgions et des provinces 2. Renforcer le rseau dconcentr de lEtat qui doit irriguer lensemble du territoire. 3. Assoir lautorit exclusive de la commune sur son territoire ainsi que la lgitimit dmocratique du maire 4. Dfinir les comptences attribues aux communes selon un processus volutif. 5. Favoriser la coopration intercommunale qui doit devenir un des outils majeurs de la dcentralisation et du dveloppement urbain. 6. Rendre la fiscalit locale plus performante 7. Augmenter les transferts en utilisant des rgles de distribution claires et incitatives. 8. Elargir la participation la prparation du budget 9. Amliorer lexcution de la chaine de dpenses 10. Etablir des contrles internes et externes fiables 11. Inclure les ressources non-budgtaires dans les budgets 12. Crer un statut de la fonction publique territoriale 13. Organiser des passerelles systmatiques entre la fonction publique dEtat et la future fonction publique territoriale

Accroitre les ressources budgtaires des communes Amliorer la gouvernance financire des communes

Renforcer les ressources humaines

367. Il est noter que ces 4 axes doivent tre interprts comme les lments dune mme dmarche car ils ne vont pas lun sans lautre. Par exemple, un accroissement des ressources mises la disposition des communes doit ncessairement saccompagner dune meilleure
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gouvernance et dun renforcement de leur capacit. Ces efforts relatifs la gestion financire ne peuvent prendre place que dans un contexte o il est demand plus aux communes, sinon il ny aurait gure de motivation de la part des pouvoirs dcentraliss samliorer.

Clarifier les relations institutionnelles entre niveaux dadministration


368. Comment situer lexprience malgache de dcentralisation ? Mme si les gouvernements successifs ont tous affirm vouloir placer la dcentralisation au centre de leur action, on peut lgitimement se demander si le pays a dfinitivement tranch entre centralisation et dcentralisation tant le pouvoir svertue reprendre dune main ce quil donne de lautre. On a dj eu loccasion de regretter la pratique de la nomination trop systmatique et trop politique de PDS et celle de la nomination des chefs de Fokontany par les reprsentants de lEtat central. 369. Il est tentant de situer le degr dvolution de lexprience malgache en matire de dcentralisation partir de lexprience franaise. Un bref survol de cette dernire est possible en distinguant trois phases. La premire, antrieure 1981, ne laissait que peu de place aux collectivits locales (Communes et Dpartements) et aux Etablissements Publics Rgionaux, prdcesseurs des Rgions. LEtat centralisateur les encadrait troitement et assurait mme lexcutif des dpartements et des E.P.R. La seconde phase, partir des lois Deferre des annes 1981 et 1982 devait oprer un vaste bouleversement institutionnel en transfrant aux lus lexcutif des dpartements et des rgions- qui accdent au rang de collectivits territoriales en 1986, en supprimant la tutelle de lEtat remplace par un contrle de lgalit et en oprant les premiers transferts de comptence avec par exemple celle de la construction et de lentretien des collges et des lyces respectivement aux Dpartements et aux Rgions. Pendant cette phase les services dconcentrs de lEtat sont trs prsents et effectuent de nombreuses missions pour le compte des collectivits locales. Ce sont par exemple les services de lquipement de lEtat qui sont chargs des routes dpartementales sous lautorit du Prsident du conseil gnral et de linstruction des permis de construire sous lautorit des maires. Ce qui caractrise cette phase 2 cest que les services de lEtat sont mis disposition des excutifs des collectivits locales, qui certes se plaignent de leur tendance vouloir dcider leur place mais ont les moyens juridiques, sils le veulent, de se faire entendre et respecter. 370. La troisime phase est rcente, puisquelle trouve sa source dans la rforme constitutionnelle de 2003 ralise par le gouvernement Raffarin. Cest la phase de gnralisation des transferts de comptence (par exemple presque toutes les routes nationales sont transfres aux dpartements) accompagns des transferts de ressources et du transfert des personnels de lEtat qui jusqualors grait ces comptences sous la forme de la mise disposition. Cest ainsi que des milliers de fonctionnaires de lEtat ont t transfrs dans les collectivits locales soit par voie de dtachement soit par intgration directe. Dsormais, les collectivits locales franaises volent de leurs propres ailes. 371. Au vu de ce schma simplifi, il est possible de se poser la question de savoir quel stade se trouve Madagascar dont nombre de textes constitutionnels ou lgislatifs sinspirent
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directement de lexprience franaise. A bien des gards on peut observer que le pays se situe encore largement dans la phase 1 que le pouvoir central a du mal abandonner, mme si la phase 2 est dj bien amorce puisque lEtat a commenc dconcentrer ses services au niveau rgional et irrigue lensemble du territoire avec ses chefs de district. 372. De cette analyse rapide nous dgageons plusieurs recommandations qui ont toutes pour but de chercher arrter le paysage de la dcentralisation qui doit sorganiser autour de la commune. 373. Recommandation 1 : Dfinir le rle des rgions et des provinces. LEtat doit dfinitivement trancher quant au statut des rgions et des provinces (rintroduites en 2010). Si elles ont vocation devenir rellement par del laffirmation quen fait la constitution des collectivits dcentralises de plein exercice, il faut quelles cessent de se confondre avec lchelon dconcentr correspondant de lEtat et quelles soient dotes dun excutif ddi exclusivement la gestion des affaires relevant de la comptence de la collectivit. Cette voie semble tre celle qui a t choisie par la nouvelle Constitution approuve en Novembre 2010 mais elle doit se traduire rapidement par ladoption des textes dapplication qui dfinissent leurs comptences et leurs attributions de manire concrte. Sinon, lanarchie actuelle va continuer prosprer. A Toliara, mme pendant leur suppression entre 2007 et 2010, les services provinciaux ont continu tre le centre dimmatriculation automobile et ont dlivr les autorisations de port darmes et diverses autres autorisations relevant du Ministre de lintrieur. Le chef de Rgion nous a confirm dtenir une lettre aux termes de laquelle toutes les comptences de la Province lui taient transfres, mais il na pas russi nous expliquer pourquoi ce ntait pas appliqu. Il y a une absence vidente de communication (voire de volont de communiquer) entre les deux entits et un trs grand flou sur la rpartition des comptences entre la collectivit qui existe et celle qui, nen finissant pas de disparatre, vient dailleurs de renaitre ! 374. Au fond, on peut quand mme se demander si plutt que de maintenir artificiellement une collectivit dcentralise au niveau rgional et provincial, dont lutilit ne parait pas vidente dans le processus de dcentralisation, il ne vaudrait pas mieux, afin dviter une dispersion des capacits et des ressources qui sont extrmement limites Madagascar, concentrer tous les efforts sur le renforcement des services dconcentrs de lEtat aux niveaux provincial et rgional, rservant pour une phase ultrieure la rflexion sur lopportunit de crer ces niveaux des collectivits locales de plein exercice, car aujourdhui la preuve est faite que ce sont les communes qui doivent tre le fer de lance de la dcentralisation. La France est passe par une tape de cette nature lpoque o la dlgation lamnagement du territoire et laction rgionale (DATAR) animait les circonscriptions daction rgionale. Pour nous rsumer nous pensons que, compte tenu des ressources limites du pays, cest au niveau communal que doit senraciner le processus de dcentralisation et que les niveaux rgional et provincial ne devraient servir de support quaux services de lEtat. 375. Recommandation 2 : Renforcer le rseau dconcentr de lEtat qui doit irriguer lensemble du territoire. La dcentralisation ne se dcrte pas, elle sorganise dans la dure.
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Paradoxalement, elle ne peut russir quavec un renforcement des services dconcentrs qui aident les collectivits se prendre progressivement en charge, comme le montre clairement lexprience franaise. Or, cette coopration entre services est aujourdhui virtuellement absente. 376. Bien entendu, des instructions trs fermes devront tre donnes aux services dconcentrs par les Ministres de lintrieur et de la dcentralisation pour quils ne se posent pas en rivaux des collectivits mais bien en accoucheurs de leurs potentialits, car leur vocation, terme de plusieurs annes, est de leur transfrer le maximum de responsabilits et galement de personnels. Pour renforcer les services dconcentrs, il faut quy soient envoys les meilleurs fonctionnaires de lEtat ft-ce au dtriment des effectifs des administrations centrales dont lexprience franaise montre quils sont toujours inutilement plthoriques. 377. Tant que les services dconcentrs nauront pas t ainsi renforcs et valoriss, lexprience en cours concernant la mise en place des centres dappui aux communes (C.A.C.) devra tre encourage et poursuivie. Rappelons que cette initiative du ministre de la dcentralisation, finance par de nombreux intervenants extrieurs (le programme Suisse SAHA, le FID, le PNUD, le SCAC du ministre franais des affaires trangres, etc. ) a pour objet de mettre en place une quipe de deux ou trois conseillers animateurs qui, sur un espace gographique donn, vont assurer linterface entre les services dconcentrs, les intervenants extrieurs et les communes, afin daider ces dernires concevoir, faire naitre et raliser leurs projets. 378. Recommandation 3 : Asseoir lautorit exclusive de la commune sur son territoire ainsi que la lgitimit dmocratique du maire. Si Madagascar dsire vritablement vivre une exprience russie de dcentralisation, il lui faut revenir la situation antrieure 2007 et redonner aux maires le pouvoir de nommer les chefs de Fokontany parmi 3 candidats issus dune lection interne aux Fokonolona afin que lentit communale ne soit pas corsete par ses propres quartiers sur lesquels elle naurait pas autorit. Dans le mme ordre dides, lusage des dlgations spciales doit tre rserv aux cas de blocages institutionnels et il faut cesser de nommer des PDS pour des raisons politiques, car accepter la dcentralisation cest en mme temps accepter la dmocratie. 379. Recommandation 4 : Dfinir les comptences attribues aux communes selon un processus volutif. Rien ne sert de transfrer des comptences si les communes nont pas les capacits humaines de les mettre en uvre. Mieux vaut laisser dimportantes responsabilits aux chelons dconcentrs de lEtat tant que les quipes communales ne sont pas prtes les assumer. Toutefois, prudence ne signifie pas immobilisme et les russites de plusieurs projetspilotes de dcentralisation, notamment dans le domaine de lducation, ont montr quun transfert de responsabilit aux communes pouvait porter ses fruits (cf. encadr). Des tches simples, proches des proccupations de leurs administrs, sont en gnral mieux effectues par les autorits locales que centrales, qui nont quun intrt limit les mettre en place et les suivre au cours du temps.

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Les rsultats prometteurs de la dcentralisation dans lducation Linitiative prise en 2003 de financer directement les coles primaires (suite la dclaration de la gratuit de lenseignement primaire public) a permis de relever que les faiblesses portent plus sur lacheminement des ressources au niveau des coles que sur la capacit des communauts dcider et grer les fonds qui leurs sont octroys. Cette situation a t aussi observe dans le cadre de linitiative de gestion directe par les communauts locales et communes du financement des constructions scolaires. En outre, le financement direct des coles et la dlgation de la matrise douvrage pour les constructions scolaires ont permis une plus grande participation des administrations territoriales et communauts locales dans les processus de dcision, crant une dynamique positive non seulement en termes de comptence mais aussi en matire de responsabilisation sur le terrain. Les associations communautaires, y compris les parents dlves et parfois les notables et les responsables de ladministration territoriale, ont jou un rle de plus en plus actif dans ce processus.

380. Limportant ce stade est dinsister sur la ncessit de clairement identifier et caractriser ces transferts de comptence afin de responsabiliser les autorits communales et de les accompagner dans les transferts de ressources ncessaires leur exercice. Mais il convient de tenir compte de la grande htrognit du paysage communal malgache car toutes les communes ne se trouvent pas au mme stade de dveloppement, toutes nont pas les mmes ressources financires et humaines et donc les mmes capacits de ractivit au processus de dcentralisation. Cest pourquoi nous suggrons qu un systme exprimental soit mis en place offrant aux communes la possibilit de passer un contrat avec lEtat numrant les comptences quelles souhaitent et quelles peuvent exercer et prcisant les ressources dont elles pourraient disposer quil sagisse de ressources fiscales ou de subventions destines encourager cette contractualisation. 381. Recommandation 5 : Favoriser la coopration intercommunale qui doit devenir un des outils majeurs de la dcentralisation et du dveloppement urbain. Les agglomrations urbaines grandissent, ce qui met en avant le besoin de cooprer au niveau intercommunal. Les communes ont encore du mal bien utiliser la formule de lO.P.C.I. qui leur est le plus souvent impose par des bailleurs extrieurs soucieux de rendre plus efficaces leurs contributions au dveloppement des communes. 382. La coopration intercommunale doit tre encourage travers la diffusion dinformation sur les formules disponibles et par la mise en place de crdits dencouragement et daccompagnement ncessaires par le Ministre de la dcentralisation. Mais auparavant, il faudra revoir les termes trop vagues de larticle 148 de la Constitution et prvoir diverses formules dO.P.I. adaptes aux diffrents types de communes, car les communes rurales, urbaines ou une grande conurbation comme Antananarivo nont pas toutes les mmes objectifs de coopration. En cette matire, Madagascar pourrait sinspirer des formules franaises de la communaut de communes , de la communaut dagglomration , voire pour Antananarivo, de la communaut urbaine, sachant que chacun de ces types de coopration comporte une srie de comptences obligatoires et des comptences facultatives, ce qui donne un cadre de
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rfrence qui nexiste pas Madagascar puisque larticle 148 parle seulement de projets de dveloppement communs sans plus de prcisions. 383. Et, si ces dispositifs devaient apparatre comme trop complexes, peut tre pourrait- on explorer les deux autres voies suggres dans Landscope N 2 de juin 2009 de lobservatoire foncier de Madagascar qui, aprs le constat de lchec de la formule de lO.P.C.I. comme support dun guichet foncier, propose de localiser la coopration intercommunale soit au prs de la commune la plus importante concerne148 qui fera payer aux autres le service rendu, soit de confier la gestion des intrts communautaires une entit prive sous la forme de la concession ou de laffermage.149 Mais il convient dobserver que, si de telles formules peuvent se rvler efficaces, elles ont pour inconvnient de ne pas responsabiliser lensemble des communes impliques.

Accroitre les ressources budgtaires des communes


384. Une fois les objectifs clairement dfinis en matire de rpartition de comptences et de relations entre les diffrentes collectivits, les communes doivent possder les moyens financiers pour assumer leurs rles. Il y a deux options : (1) la dcentralisation des responsabilits en matire de politique et de recouvrement des impts ; et (2) les transferts financiers en faveur des autorits locales. La littrature conomique a montr que chacun de ces instruments prsente ses mrites et ses inconvnients, variables en fonction du contexte. Par exemple, le recouvrement des impts au niveau local a le mrite de crer un lien direct entre les recettes et dpenses, alors que les transferts permettent une prquation interrgionale qui module les ressources mises disposition selon les besoins et les capacits de chaque collectivit locale. 385. Au cours de ces dernires annes, le Gouvernement malgache a envisag de recourir ces deux types dinstruments, mais les rsultats concrets sont rests limits. En ce qui concerne le transfert de comptences en matire de politique fiscale et de recouvrement des impts, il faut reconnatre quaprs le transfert de la fiscalit foncire (et autres impts directs telle que la redevance en 2006), la marge de manuvre Madagascar demeure fortement limite en raison du poids des impts indirects (notamment la Taxe sur la Valeur Ajoute et les droits de douanes) qui comptent pour plus de des recettes fiscales. Ces impts indirects doivent rester sous la responsabilit de lEtat central pour des raisons dconomie dchelle et de

Le bureau de dveloppement de Tananarive B.D.A. qui , en partenariat avec lA.F.D., est charg de llaboration des stratgies de dveloppement spatial de la ville et de son agglomration, de la coordination et du suivi des oprations damnagement finances par lEtat, les communes et les diffrents bailleurs de fonds, pourrait servir de base cette ncessaire mise en commun des intrts convergents de cet ensemble de communes dont le destin est li. Mais il faudra quil devienne moins dpendant de la seule ville dAntananarivo, faute de quoi il risque de ne rester quun simple bureau dtude 149 Enfin, il reste une troisime voie qui est celle de lassociation, beaucoup plus souple mettre en uvre, mais qui est souvent expose de graves drapages budgtaires faute de comporter les gardes fous qui existent dans les tablissements publics.

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comptences.150 Il est galement difficile denvisager le transfert des impts sur le revenu au niveau local en raison des ingalits gographiques qui existent actuellement Madagascar. Par exemple, les communes urbaines seraient trop avantages par rapports aux communes rurales, ce qui ncessiterait un rquilibrage travers des transferts financiers en provenance de lEtat central. En fin de compte, le partage des responsabilits explique que les ressources propres des communes sont et resteront limites. 386. Dans ce contexte restrictif, il peut tre quand mme soutenu que les ressources propres des communes peuvent tre augmentes car elles sont loin de raliser leur potentiel, et que lEtat central se doit de revoir son dispositif de transfert qui nest gure incitatif et transparent. 387. Recommandation 6 : Rendre la fiscalit locale plus performante. Les communes sont responsables du recouvrement dun certain nombre de taxes et de redevances locales, y compris la fiscalit foncire. Leur marge de progression est immense, comme lont dmontr nos exercices de simulation sur la fiscalit foncire qui montraient que les recettes actuelles pourraient tre multiplies par 5 voire par 10 dans les communes comme Toliara et Ivato. 388. La premire action passe par une meilleure valuation de lassiette fiscale en encadrant le systme dclaratif. La fiscalit malgache est essentiellement fonde sur un systme dclaratif, qui a lavantage dallger les charges et les cots de ladministration, mais implique un civisme spontan dont bien peu de contribuables paraissent disposer faire preuve. Il convient donc de lencadrer dune part avec la gnralisation de la collecte informatique des donnes et, dautre part, avec un contrle de lestimation de la valeur des biens matriels en rfrence aux prix du march. Il nest videmment pas question de ne retenir que les prix du march pour calculer la valeur des biens taxer, mais leurs moyennes doivent au moins servir de rfrences de contrle pour dtecter les dclarations pas trop loignes de la ralit. 389. Simultanment, il faut encourager les recensements communaux. Lexemple de la ville de Tanjombato qui, en suivant la loupe les redevables de limpt synthtique, a port son taux de ralisation 2008 342% de sa prvision initiale montre que la connaissance approfondie de la matire imposable est fiscalement extraordinairement rentable. Mais il faut pour cela porter la plus grande attention la composition des groupes dagents recenseurs. A Antananarivo, nous avons pu constater quils taient composs de 15% dagents communaux permanents et de 85% dextras pays au minimum 10 000 Ariary par jour ou au nombre de fiches remplies .Ce systme ne garantit naturellement pas la fiabilit des donnes recueillies et ce serait un investissement rentable que daffecter plus dagents communaux cette tche. Un tel effort, comme cela a t indiqu dans le chapitre consacr au foncier, devrait porter sur les biens immobiliers. 390. Enfin, la troisime action est damliorer la capacit de recouvrement des administrations communales, qui est trs faible. Sans entrer dans les dtails, nous nous
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Pour des arguments allant dans ce sens, voir. R. Bahl, Implementation Rules for Fiscal Decentralization, World Bank, janvier 1999.

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bornerons suggrer que les agents chargs de cette mission, quils appartiennent au personnel du Trsor ou quils relvent de ladministration communale, soient incits laugmentation de leur rendement par des formules dintressement attractives et dont les montants soient dissuasifs par rapport aux sollicitations dont ils pourraient tre lobjet de la part de contribuables. En outre, les sanctions prvues pour le non paiement des impts doivent tre effectivement mises en uvre tant par ladministration fiscale que par lappareil judiciaire. Lexprience internationale montre que le dveloppement du civisme est fortement encourag lorsque lexemple vient den haut et que les responsables politiques ne cherchent pas chapper limpt (notamment foncier). On pourrait dailleurs suggrer, quen plus de la dclaration obligatoire de son patrimoine, tout citoyen briguant un poste de responsabilit politique apporte la preuve quil est jour de ses obligations fiscales. Encore faudrait-il videmment quune autorit indpendante ait les moyens de faire respecter ces rgles de bonne gouvernance. 391. Recommandation 7 : Augmenter les transferts en utilisant des rgles de distribution claires et incitatives. Si les efforts sur la fiscalit locale sont prioritaires, leurs fruits se rcolteront dans la dure. Les transferts de ressources en provenance de lEtat central doivent et devront rester un des instruments majeurs de la dcentralisation budgtaire, surtout dans le court terme. Or, les mcanismes actuels de transferts souffrent de deux carences majeures : (i) les montants allous aux communes sont faibles par rapport aux besoins de ces dernires et (ii) les mcanismes de rpartition entre les communes ne sont pas transparents et incitatifs. 392. En ce sens, les autorits malgaches pourraient sinspirer de lexemple du Brsil o lallocation rgionale des moyens financiers transfrs dans le secteur de la sant est dtermine en fonction de : (i) limportance dmographique de la rgion et (ii) des besoins exprims par chacune dentre elles (cf. encadr). Ladoption de tels critres objectifs contribuerait instaurer des rgles claires et stables de rpartition des ressources en provenance de lEtat, sans pour autant, en cas durgence ou dimpratifs politiques particuliers, exclure, au cas par cas, de recourir des rgles drogatoires de rpartition condition que cela se fasse en totale transparence.
Une mthodologie pour allouer les transferts dinvestissement entre les communes Le secteur de la sant au Brsil Lallocation des dpenses dinvestissement par rgion est une question qui proccupe les autorits malgaches. Afin de les aider dans cet exercice, nous proposons ci-dessous une mthodologie qui a t dveloppe par le Gouvernement du Brsil pour le secteur de la sant et qui devrait tre perue comme une invitation la rflexion. Afin dviter que lallocation rgionale des projets soit dtermine uniquement par la capacit des gouvernements locaux formuler leurs demandes et par des dcisions arbitraires des autorits centrales, ils ont mis en place un systme qui fixe des plafonds par rgion dtermins par : (i) le nombre dhabitants dans chaque rgion et (ii) un indicateur de besoin dans chaque rgion. Ce dernier facteur a t dfini comme le montant de dpenses de fonctionnement dans le secteur de la sant dans chaque rgion car il a t peru comme un bon indicateur des besoins sanitaires dans la rgion et que les donnes le concernant taient facilement disponibles et contrles par lEtat. Cet indicateur de dpenses a t prfr des indicateurs de performance comme les 149 | P a g e

couvertures de taux de vaccination dont les statistiques ne sont pas toujours fiables ou disponibles. La formule utilise est la suivante.

I i / I = a ( pop i / pop ) + (1 a )( X max X i ) /( X max X )


avec I reprsentant linvestissement public dans le secteur de la sant , Ii linvestissement public dans le

secteur de la sant dans la rgion i, pop la population totale, popi la population dans la rgion i, X le montant moyen de dpenses de fonctionnement dans le secteur de la sant qui est utilis comme un indicateur des besoins dinvestissement pour ce secteur, Xmax le montant maximal de dpenses de fonctionnement atteint dans une rgion, et Xi le montant des dpenses de fonctionnement dans la rgion i.
Selon cette formule, lallocation de linvestissement en sant par rgion dpend positivement de la part de la population rgionale dans la population totale et de lcart relatif entre les dpenses de fonctionnement dans la rgion qui dpense le plus et la rgion en question.
Source: Philip Musgrove: Equitable Allocation of Ceilings on Public Investment, HCD Working Paper, Banque mondiale, 1996

393. Enfin, les autorits centrales pourraient introduire un mcanisme de concurrence entre les communes travers leur politique des transferts financiers. Les fonds transfrs, dune anne lautre, pourraient tre en partie dtermins par les rsultats obtenus par chaque commune. Concrtement, un contrat pourrait tre sign entre les communes et le fond dfinissant, en fonction des performances de la commune, le montant des subventions qui lui sera allou. En cas de contre performance, les subventions de lanne suivante seraient rduites voire supprimes. Certain pays ont dj mis en place des fonds dont laccs est soumis comptition, obligeant les collectivits dcentralises se rformer et accrotre leur efficience pour pouvoir obtenir les financements quelles sollicitent.

Amliorer la gouvernance financire des communes


394. Apporter plus de responsabilit institutionnelle et davantage de ressources financires impose une amlioration significative de la gouvernance financire au sein des communes. Il convient damliorer la prparation et lexcution budgtaires, y compris les procdures de passation de march, ainsi que les contrles tant internes quexternes. En fait, ces mesures de gouvernance se doivent daccompagner toute dmarche de transfert de ressources et de responsabilits vers les communes (comme cela est en fait dj en partie appliqu pour les fonds transfrs partir du FDL). 395. Recommandation 8 : Elargir la participation la prparation du budget. Au cours des entretiens que nous avons eus tant avec des fonctionnaires de lEtat quavec des lus, jamais on na voqu devant nous les citoyens. Cela montre que limplication de la socit civile dans la gouvernance publique nest encore une priorit ni au niveau central ni au niveau local, malgr les dclarations dintention affiches ici ou l. Si lon veut convaincre les administrs que payer des impts ne sert pas qu assurer la rmunration des agents municipaux mais permet de
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promouvoir des actions collectives rpondant leurs besoins fondamentaux, alors il faut associer les citoyens llaboration et au contrle des budgets et des comptes administratifs. 396. La mthode pour y parvenir existe. Il sagit du budget participatif qui a t lanc en 1988 par la ville de Porto Alegre au Brsil et est aujourdhui adopt par plus de 1 300 collectivits travers le monde. Les citoyens peuvent aider construire les budgets des collectivits locales en dfinissant, au fur et mesure du droulement du mandat des lus, les priorits qui leurs paraissent incontournables. Cest un processus de coproduction de la dcision publique qui responsabilise la fois les lus et les citoyens et qui permet que les rels besoins des administrs soient mieux pris en compte dans les dcisions budgtaires. Un dbut dexprimentation a commenc Madagascar, notamment dans le cinquime arrondissement dAntananarivo, qui doit tre poursuivi.151 Cependant, pour aboutir une gnralisation de cet acte majeur de bonne gouvernance que reprsente le budget participatif, une loi devrait tre adopte pour consacrer et prciser les droits des citoyens linformation et la communication des documents budgtaires comme la fait la France avec la loi du 6 fvrier 1992. Cet acte peut aider surmonter la rticence naturelle des lus lintroduction de la transparence dans les finances communales. 397. Recommandation 9 : Amliorer lexcution de la chaine de dpenses. Lanalyse des budgets des trois communes que sont Antananarivo, Toliara et Moramanga a montr que les comptes excuts taient trs loigns des prvisions budgtaires, dmontrant ainsi le besoin impratif quil y a dapporter une cohrence et un suivi aux dpenses ralises par les communes. Il est donc essentiel de raccourcir les dlais de production des comptes administratifs, qui ne sont que rarement produits ou qui le sont avec des retards inacceptables (comme 2 3 ans pour la CUA). 398. La priorit doit tre aussi donne la maitrise de la chaine de la dpense, notamment en matire salariale qui constitue, de loin, le plus gros poste dpensier des communes. Cet effort doit inclure un audit de la solde visant identifier le vritable nombre dagents publics et valuer lensemble de leurs rmunrations montaires et non montaires, car aujourdhui cest le rgne de la non transparence qui prvaut. Sur cette base, un systme de paiement des salaires doit tre mis en place permettant de contrler la masse salariale et de mieux payer ceux qui font un rel travail. 399. Il faut, par ailleurs, veiller lutilisation de procdures comptitives et transparentes pour lattribution des marchs publics. Les mmes recommandations qui ont t faites au gouvernement central dans les rcentes tudes de la Banque mondiale devraient sappliquer aux gouvernements locaux.152 Ces recommandations incluent : (i) la publication des informations sur les plus gros marchs et leur attribution ; (ii) lutilisation de procdures
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Le processus de budget participatif est soutenu dans plusieurs communes, notamment rurales, concernes par la redistribution des revenus fiscaux associs aux grands projets miniers. Le Ministre de la Dcentralisation compte appuyer une cinquantaine de communes en matire de budget participatif. 152 Voir par exemple, Banque mondiale, Revue des dpenses publiques, 2007.

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concurrentielles en limitant les attributions directes des cas prcis dfinis par les textes de lois ; (iii) une revue systmatique des contrats attribus en utilisant un systme de contrle ex post et alatoire et (iv) la mise en place de sanctions claires et punitives pour ceux qui violent les rgles tant dans ladministration publique que dans les entreprises prives. LAutorit en charge de rguler la passation des marchs publics se doit de porter son attention sur les communes urbaines o sont attribus les plus gros marchs. 400. Recommandation 10 : Etablir des contrles internes et externes fiables. Ces contrles sont pratiquement inexistants aujourdhui, et font naitre un sentiment dimpunit qui est largement rpandu au sein des administrations locales. La mise en place de systmes de contrles internes est ncessaire mais prendra du temps dans les communes qui nont pas les ressources humaines et financires pour mettre en uvre des systmes fiables et exhaustifs. Laction entreprendre dans limmdiat serait de procder la sparation effective des ordonnateurs et des comptables au sein des municipalits. 401. En parallle, il faut renforcer le contrle que doit exercer lEtat central par une meilleure couverture des communes par les services du Trsor qui ne jouent pas vraiment leur rle dauditeur. Pendant une priode de transition, il pourrait tre envisag de recommander et mme de subventionner le recours un auditeur externe indpendant pour les communes ayant un budget suprieur un certain montant. Cest la solution qua adopte spontanment et avec succs la commune de Tanjombato. A terme, le Ministre des Finances devrait amliorer sa couverture du contrle des ordonnateurs en nommant plus dagents du Trsor, qui devraient se rpartir la responsabilit de plusieurs collectivits. 402. La Cour des Comptes, pas plus que les tribunaux financiers provinciaux, ne sont en capacit de faire face cette tche de contrle des comptes des communes. Une solution pourrait tre de confier cette mission de contrle aux chefs de district, quil conviendrait de renforcer en personnels spcialistes des questions financires. En sinspirant de lexemple franais (antrieur la dcentralisation), son rle devrait se limiter prsenter des observations la collectivit charge pour elle de sy conformer dans un dlai prescrit. Faute pour cette dernire de revoir son budget selon les indications du chef de district ce dernier aurait le pouvoir de rgler doffice le budget de la collectivit. Confier une telle mission aux chefs de district, avec videmment la possibilit pour les communes de faire appel de ses dcisions devant le tribunal financier provincial, permettrait de gnraliser des contrles quactuellement ni la Cour des comptes ni les tribunaux financiers ne sont en mesure deffectuer convenablement. Il sagirait, en fait, de dconcentrer le contrle budgtaire pour le rendre plus efficace et lui permettre de contribuer linitiation des quipes municipales aux rigueurs de la gestion financire. 403. Enfin, une dernire mesure complmentaire pourrait tre institue, au nom dune volont politique de transparence, qui consisterait faciliter louverture aux administrs dune procdure de recours simplifie contre les dcisions de la commune ou la qualit des services rendus par elle. Certes, lorganisme BIANCO joue dj en partie ce rle en examinant les plaintes dont il est saisi et en les transfrant au pouvoir judiciaire quand il les juge fondes,
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mais le procd est long, et indirect, et naboutit que rarement des sanctions. On pourrait envisager que les chefs de districts, auxquels aurait t confi le pouvoir de contrler les budgets communaux (voir supra) constituent le premier chelon dexamen des rclamations des administrs.153 404. Recommandation 11 : Inclure les ressources non-budgtaires dans les budgets. La recommandation vise suggrer ladoption dune loi rendant obligatoire linscription dans les budgets de tous les financements extrieurs do quils proviennent (bailleurs de fonds, jumelage, secteur priv, ONG). Outre quune telle disposition accroitrait la transparence des finances communales par une meilleure information, elle permettrait une planification budgtaire et ainsi apporterait une cohrence aux actions des excutifs locaux et de leurs partenaires, la fois dans le court et moyen terme, au sein des communes. Bien entendu, cette dmarche doit saccompagner dun droit de regard des partenaires sur lutilisation de leurs fonds et sur les procdures qui seront utilises afin de garantir la redevabilit des autorits communales. Les financements en partenariat avec le secteur priv doivent tre inclus dans cet effort, tout au moins dans une annexe du budget, de manire identifier clairement les mcnes et ainsi viter tout conflit dintrt. 405. Cette pratique aurait plusieurs avantages car elle permettrait que les autorits locales sapproprient davantage les projets financs par les partenaires extrieurs.154 Ces derniers doivent avoir la volont denseigner aux collectivits la manire de faire en les associant llaboration et la ralisation des projets, plutt que le simple souci de leur offrir clefs en main un quipement quelles devront grer en le dcouvrant.155 406. Linclusion des financements extrieurs et privs dans le budget permettrait galement daccroitre la cohrence et la coordination entre ces projets. Cest ainsi que, faute davoir associ les ministres comptents sa dmarche, la ville de Moramanga essaie en vain, depuis 2003, de dbloquer la douane de Toamasina des containers envoys par sa ville jumelle de la Runion. Il faut souhaiter que latelier national sur la coopration dcentralise, organis en mai 2010 Tananarive, dbouche rapidement sur des mesures de clarification et notamment sur ldiction de lobligation de budgter les aides en espces obtenues et dinscrire dans les actifs de la commune les matriels reus. Quand on prend connaissance de la varit des matriels fournis (camion de pompier, ambulance, vhicules de ramassage des ordures mnagres etc.) ou des constructions ralises (C.S.B., E.P.P., complexes sportifs et culturels, infrastructures communautaires de base) on mesure lintrt et lurgence de donner cette forme de coopration une assise juridique solide.
Le BIANCO devrait pouvoir exiger que les cadres communaux et les lus soient astreints lobligation de dclarer toute participation des entreprises, des commerces ou des associations susceptibles soir dtre fournisseurs de la commune soit den recevoir des subventions. 154 Selon le Ministre de lAmnagement du Territoire et de la dcentralisation, laide extrieure procure aux communes provient 85% des collectivits franaises. 155 Cest aussi une des principales recommandations manant de latelier sur la coopration dcentralise, juin 2010. Afin de systmatiser cette pratique, il est mme propos de dvelopper un texte rglementaire sur la coopration dcentralise.
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Renforcer les ressources humaines


407. La plupart des agents des collectivits locales, dont les comptences sont rarement en adquation avec les fonctions quils sont censs exercer, ne bnficient que dune scurit de lemploi limite et daucune perspective de carrire. Or, le succs de la politique de dcentralisation repose largement sur leur capacit aider les maires, souvent inexpriments, grer efficacement les affaires de la commune. Il convient donc dattirer des fonctionnaires expriments et de jeunes diplms vers les fonctions territoriales en rendant celles-ci plus attrayantes. 408. La mise en place dun systme visant une amlioration des ressources humaines dans les communes nest pas indpendante de leffort visant mieux grer la solde et les rmunrations. Laudit de la solde, propos ci-dessus, devrait servir de base une rforme de la fonction publique mme si lexprience internationale rappelle quelle prendra du temps car elle implique une volont politique, des moyens financiers et un changement de comportement qui ne sont pas encore prsents au sein des administrations dcentralises. 409. Le renforcement des ressources humaines au sein des communes dpendra en grande partie de la collaboration avec les services dconcentrs de lEtat et des efforts de coordination entre les communes elles- mmes, comme cela a t prconis auparavant (cf. recommandations 1 et 2). 410. En outre, deux actions complmentaires nous paraissent devoir tre recommandes en matire de gestion des ressources humaines et qui visent amliorer le sentiment dappartenance la fonction publique : 411. Recommandation 12 : Crer un statut de la fonction publique territoriale qui doit tre la fois protecteur pour les agents et ne pas constituer un carcan pour les collectivits locales. 412. A nouveau, le modle franais pourrait ici servir de rfrence, car il alimente les diffrents corps de la fonction publique territoriale par la voie du concours, mais sans que la russite au concours confre automatiquement un poste dans une collectivit. Le mcanisme est le suivant : le jeune reu lun des concours organiss est inscrit sur une liste daptitude pour une dure de un an qui peut tre prolonge une fois. Il lui appartient, sur la base de cette inscription, de prsenter sa candidature dans la ou les collectivits de son choix. Si le maire dcide de se sparer de lui, il est pris en charge par ltablissement public Centre nNtional de la Fonction Publique Territoriale C.N.F.P.T. mais aux frais de la collectivit qui la licenci. Au bout de 2 ans, sil na pas retrouv de poste, la contribution de la commune est trs sensiblement diminue et elle cesse lorsque le fonctionnaire a retrouv un emploi ou a refus trois propositions correspondant son grade. Il peut alors soit tre licenci soit admis faire valoir ses droits la retraite sil en remplit les conditions. 413. La cration dun tablissement public, selon le modle dcrit ci-dessus, qui assure la fois la formation des agents, leur prparation aux concours et leur gestion lorsquils se trouvent
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entre deux affectations, serait extrmement bnfique au dveloppement de la qualit des personnels communaux Madagascar. Un partenariat avec lEcole Nationale dAdministration Malgache (ENAM) permettrait dassurer la formation des personnels communaux du rang dadministrateur qui parat correspondre aux fonctions de Secrtaire Gnral des plus grosses communes de Madagascar. Les formations que serait amen diffuser un tel centre devraient bien entendu tre ouvertes aux lus intresss. 414. Recommandation 13 : Organiser des passerelles systmatiques entre la fonction publique dEtat et la future fonction publique territoriale. Lorsque les diffrents grades de la fonction publique territoriale auront t dfinis par la loi-sans doute par analogie avec ceux de la fonction publique dEtat, il conviendra de prvoir expressment la possibilit de dtachement de lune vers lautre. Afin daccrotre encore linterpntration entre les services centraux et dcentraliss, leurs cadres suprieurs devraient suivre une formation commune lE.N.A.M.

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Conclusion : Aider les excutifs communaux sortir du cercle vicieux de la sous-administration et de la non-existence budgtaire
415. Les quipes municipales ont videmment jouer un rle central et dterminant dans la gestion des villes. Pourtant, les usagers attendent peu de leurs lus communaux car ils constatent tous les jours que la majorit des investissements, qui amliorent leur cadre de vie, sont raliss par lEtat central ou dfaut par des ONG et diffrents partenaires internationaux ou nationaux extrieurs. Souvent aussi, ils sont amens dplorer que certains services soient peu ou pas rendus, comme en matire de voirie et dassainissement. 416. Les relations institutionnelles entre les diffrents niveaux dadministration, le partage de leurs responsabilits tant en matire de recettes que de dpenses souffrent dune regrettable confusion que la rdaction souvent imprcise des textes constitutionnels et lgislatifs ne contribue pas claircir. La difficult exister administrativement qui caractrise les excutifs municipaux est entretenue par le manque chronique de ressources financires qui leur permettraient davoir des projets et par la faiblesse criante de leurs ressources humaines-qui leur donneraient les moyens de les mettre en uvre. Cest l un cercle vicieux qui sautoentretient et qui explique les dviances que lon constate en termes de gestion budgtaire et de gouvernance et qui conduit leur sous administration gnralise et linexistence de toute politique de proximit dans les villes malgaches. 417. Si lon veut que les excutifs locaux jouent le rle qui doit tre le leur sur le territoire dont ils sont les lus, il faut commencer par dfinir clairement la place quils doivent occuper dans le processus de dcentralisation et les relations quils doivent entretenir avec les autres collectivits dcentralises (rgions et dsormais aussi provinces) et les services de lEtat centraux et dconcentrs. 418. Il faut ensuite dfinir simplement les rgles de partage des comptences et des responsabilits. Mais au lieu de sen remettre pour cela des textes gnraux et impratifs, mieux vaut sans doute-, partir dune liste de comptences transfrables, dvelopper une politique de contractualisation offrant aux communes la possibilit de choisir celles des comptences quelles se sentent en mesure dexercer en fonction de lEtat de leur dveloppement et pour lesquelles des ressources leur seraient alloues par lEtat. Autrement dit, plutt que de vouloir tout rglementer et uniformiser en imposant le menu du jour , il pourrait y avoir un grand intrt promouvoir une dcentralisation la carte qui tiendrait compte des carts de dveloppement entre les communes malgaches. Lexprimentation sera ncessaire de manire tenir compte de lvolution des besoins, des capacits et des rsultats au sein de chaque commune. Toutefois, prudence ne signifie pas immobilisme et les carences du systme actuel indiquent que laction est indispensable. 419. Une attention particulire devrait tre apporte au fonctionnement des grandes communes urbaines, car cest sur leurs territoires que sadditionnent les nombreuses difficults quengendre une urbanisation galopante et mal maitrise. LEtat doit les aider amliorer leur
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gouvernance et leur gestion des finances publiques notamment en conditionnant ses aides au respect dune stricte orthodoxie budgtaire. Aucune subvention ne devrait pouvoir tre attribue tant quune commune nest pas en mesure de prsenter un document budgtaire sincre, quilibr et comportant lensemble des recettes et dpenses transitant par ses services, y compris celles qui sont trop souvent hors budget. De mme aucune subvention ne devrait tre renouvele si son utilisation ne fait pas lobjet dun compte rendu dexcution fiable convainquant et transparent. 420. Bien quun certain nombre daxes de rformes aient t proposs dans cette partie de ltude pour amliorer lefficacit des excutifs municipaux, force est de reconnatre que cet effort prendra du temps. Cest pourquoi il est important de souligner que les autorits municipales ne devront pas se borner fournir des services ou raliser des investissements, mais quil leur incombe galement de devenir les accoucheurs et les facilitateurs des initiatives extrieures publiques ou prives dont on a vu quelles jouaient un rle primordial dans nombre de secteurs urbains essentiels au bien tre des citoyens. 421. Ce rle nouveau ne pourra sexercer que si lEtat central, de son cot, renonce au formalisme et au pointillisme administratifs et accepte de faire du travail la carte sur les projets de dveloppement manant des investisseurs privs dsireux dacheter des terrains et de crer des entreprises. Leurs demandes devront tre traites dans un esprit commando et devront rassembler autour dune table agents de lEtat, responsables communaux et investisseurs avec le souci et la volont de trouver la solution administrative lgale permettant de dboucher sur une dcision positive, plutt que de recenser les multiples obstacles administratifs pouvant dissuader linvestisseur de raliser son projet.

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PARTIE IV : UN PLAN DACTION POUR REUSSIR UNE POLITIQUE DE LA VILLE


422. Lanalyse doit dboucher sur laction sinon elle devient inutile. Lobjectif de cette quatrime et dernire partie est donc de proposer un plan daction auquel de nombreux acteurs pourront souscrire. Ce plan sinspire des recommandations sectorielles qui ont t dveloppes la fin des chapitres qui composent la deuxime partie de cette tude et des mesures cherchant renforcer le rle des communes qui sont prsentes en conclusion de la troisime partie. Il ne sera donc pas entirement nouveau pour ceux qui auront lu en dtail les parties prcdentes qui composent cet ouvrage. 423. Le plan daction ici prsent est cependant original car il est construit en mettant laccent sur deux caractristiques indites qui seront la base de sa russite. Premirement, il met en avant les synergies transversales qui se doivent dexister pour crer un mouvement en faveur des rformes. Le principe est simple : il sagit de privilgier les actions qui agissent simultanment sur plusieurs objectifs comme, par exemple, amliorer la fluidit du transport urbain pour que les enfants puissent aller rapidement lcole ou encourager la formation professionnelles des adolescents qui ont quitt le systme scolaire dans le but de les aider trouver un emploi. Nous croyons que lmergence de ces synergies est essentielle dans un contexte o le maximum de rsultats doit tre obtenu avec le minimum de moyens. 424. La deuxime caractristique est que le plan daction se doit de promouvoir linclusion et la participation du maximum dacteurs prsents dans les villes. Une partie de notre analyse a t consacre montrer que limplication des gouvernements communaux est indispensable alors quils sont en partie dsempars en raison de leur manque de moyens tant techniques que financiers et des incertitudes autour du cadre lgal et institutionnel dans lesquels ils doivent oprer. Les entreprises prives sont plus perues comme des rivaux que des partenaires et les usagers (et citoyens) ne sont pas vraiment impliqus car, souvent, attendent que leurs problmes se rsolvent par une intervention venue de ladministration, voir des ONG et des partenaires. La promotion dune approche participative est importante pour identifier de nouvelles sources de financement, notamment par des partenariats, mais aussi pour accrotre la visibilit des actions et ainsi augmenter la redevabilit de ceux qui les entreprennent. Un certain nombre de recommandations ont t formules dans la partie III de cet ouvrage pour renforcer le rle des communes et encourager des partenariats avec les autres acteurs oprant dans les villes malgaches. 425. Afin doptimiser ces deux caractristiques, un plan dactions est dvelopp autour de trois axes complmentaires, savoir : (i) lacclration du dveloppement par la diversification des opportunits conomiques dans les villes ; (ii) lamlioration des conditions de vie des mnages urbains afin de rduire les ingalits ; et (iii) lengagement dune politique de protection sociale pour que la pauvret urbaine ne se transforme pas en misre. Ces trois axes sont importants individuellement mais leur combinaison doit tre privilgie car la croissance
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doit tre partage et inclusive pour gnrer un cercle vertueux tant conomique que social et ainsi rduire les risques dinstabilit politique. Graphique 15: Les principes de notre dmarche

Le dfi

urbain est:
Une ralit Une opportunit conomique Un dfi Une rupture sociale
2/21/2011

Une urgence dagir afin

3 Axes/Objectifs: Acclrer le dveloppement conomique Amliorer les conditions de vie et les opportunits et de rduire les ingalits Que la pauvret ne se transforme pas en misre

Politique de la ville: Les acteurs


Gouvernement central

Partenaires

Gouvernement municipal

Usagers, citoyens

ONG

Entreprises prives

3/7/2011

426. La synthse de notre plan est prsente dans le tableau ci-dessous, qui propose 12 actions principales, bties autour des trois axes prcits. Une indication sur les acteurs concerns y est inclue, ainsi quune rfrence aux recommandations sectorielles qui peuvent tre retrouves dans le rapport. Le lecteur pourra donc, au besoin, revenir automatiquement sur les dtails de chaque mesure en appuyant sur le lien lectronique inscrit dans la dernire colonne.156 Ce plan dactions ne cherche toutefois pas quantifier les cots associs aux mesures proposes et fixer un ordre rigide de priorits. Ces oublis sont volontaires afin de motiver lappropriation des rformes proposes en laissant aux autorits le soin de prendre ces dcisions (mme si elles devront prises en concertation avec les autres acteurs) et de laisser une place lexprimentation dans un contexte marqu par une forte volatilit. 427. Il est important de prciser que ce plan dactions doit tre vu comme un menu car les priorits varient suivant les besoins, les ressources et les capacits des villes du pays. Cest ainsi que lassainissement est certainement une priorit dans la capitale, elle lest moins intensment Toliara ou dans les autres villes secondaires. Par contre, laccs aux marchs fait cruellement dfaut dans des villes moyennes alors quil est relativement acceptable pour lagglomration dAntananarivo. 428. Le dcideur politique pourra aussi chercher rationnaliser ses choix sur la base de certains principes qui ont fait leur preuve la lumire de lexprience internationale. Premirement, il est gnralement admis quil faut concentrer laction sur les mesures qui ont le plus de chances de parvenir des rsultats tangibles et rapides afin de crer une dynamique en faveur des rformes. Deuximement, il est conseill de chercher des mesures qui sont
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susceptibles dengendrer des bnfices doubles ( une pierre, deux coups ) de manire maximiser leurs gains par rapport leurs cots. Troisimement, les actions prennes doivent tre favorises, car le dveloppement sinscrit dans la dure et les rsultats doivent survivre la fin dun financement extrieur ou dun appui ponctuel dune ONG. Enfin, il est important que les mesures soient places sous la tutelle dun responsable bien dfini lavance pour quil sapproprie les mcanismes de suivi et dvaluation (voir de sanctions). Lutilisation, nonexhaustifs, peut guider certains choix, comme lillustrent les quelques exemples ci-dessous. La finalisation du cadre lgal autour des partenariats public-priv dans le domaine de leau et de lassainissement ne devrait pas rencontrer de forte opposition mais larrive de producteurs et de distributeurs privs pourraient augmenter loffre de ce secteur en milieu urbain, rpondant ainsi aux attentes des usagers, mais aussi en crant de nouveaux postes de travail. Lentretien des routes ou des petites infrastructures de base pourraient en partie se faire en collaboration avec les communauts locales, qui en contre partie pourrait recevoir des vouchers pour le financement des tudes et/ou le transport scolaire.

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Tableau 19 : Plan dactions pour le dveloppement des villes


ACTIONS MESURES/REFORMES ETAT CENTRAL COMMUNES AUTRES ACTEURS Partenariats avec les entreprises prives en amont (pour identifier contraintes) et en aval (pour vrifier les rsultats) REFERENCES SECTORIELLES Chapitre 3 -pages 36 et suivantes.

AXE 1 : ACCELERER LE DEVELOPPEMENT ET DIVERSIFIER LES OPPORTUNITES ECONOMIQUES


1. Rationaliser, simplifier et dcentraliser les procdures administratives auxquelles sont soumises les entreprises Mettre en uvre le programme FIAS/EDBM Simplifier les permis doprer et autorisation dlivres par communes Rapprocher ladministration des usagers Volont politique de rationaliser les procdures Dcentralisation administrative pour une politique de proximit Coopration entre services dconcentrs et dcentraliss Politique de concurrence entre les communes Lancement de partenariats avec les banques commerciales pour des programmes de matching grants Appui en matire de formation Promotion en faveur de ladoption de normes de qualit et dhygine Promotion ltranger et mise en contact avec rseaux dacheteurs/ Distributeurs Adoption dun curriculum national en adquation avec les attentes du march du travail Mise en place dun systme dvaluation des enseignants et des acquis Accrditation des coles prives Promotion de filire dapprentissage Clarification des procdures locales Renforcement technique des administrations Amlioration des contrles et lutte contre les abus

2. Lancer une politique de soutien aux PME

Promouvoir laccs au crdit Encourager laccs au march (y compris international)

Collecte et diffusion de linformation sur les entreprises, les consommateurs et les potentialits locales Cration de centres dappui et dinformation en faveur des PME. Encourager les rseaux et collaboration entre PME

Partenariats avec les banques commerciales et oprations de jumelage avec des municipalits ltranger dans un but de promotion conomique au niveau local

Chapitre 3 pages 40 et suivantes

3. Promouvoir lemploi par la formation

Amliorer la qualit de lenseignement post-primaire Intgrer une prime la performance dans le systme de subventions aux coles prives Renforcer la formation professionnelle

Gestion de lallocation de bourses dtudes et bons ducatifs aux lves. Identification et facilitation de partenariats avec le secteur priv et les oprateurs conomiques locaux.

Collaboration avec le secteur priv dans la provision de services et dans la dfinition des besoins Appui financier et techniques des PTF

Chapitre 7

pages 117 et
suivantes

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4. Faciliter le fonctionnement du march foncier

Scuriser les titres fonciers existants Faciliter les oprations immobilires prives Amliorer la gestion du patrimoine foncier de lEtat

Promotion de formation continue au sein des entreprises. Actualisation des titres partir dun inventaire et procdure dclarative Simplification des procdures requises pour oprations immobilires et transfert des comptences au niveau local Renforcement de capacit technique et financire des services de lamnagement du territoire Diffuser les informations sur les transactions effectues par lEtat, notamment lors de cession de terrain

Pouvoir la dlgation et harmonisation entre procdures nationales et locales (y compris les quartiers) Renforcement de capacit, surtout en matire de recouvrement fiscal, travers un mcanisme bas sur la performance Cration dune agence foncire Antananarivo pour recueillir et partager information sur le march immobilier Cration de guichets fonciers communaux dans les communes urbaines ayant une part significative de leur superficie couverte par la proprit prive non titre Renforcement du respect du Code de la route Gestion des transports collectifs Amnagement de lespace autour de zones stratgiques urbaines (arrt bus, centre commercial, zone franche)

Renforcement du pouvoir judiciaire pour imposer sanctions en cas dabus ou doccupation illicite

Chapitre 4 -pages 61 et suivantes

5. Amliorer la mobilit urbaine et interurbaine

Encourager la mobilit interurbaine, notamment sur le corridor AntananarivoToamasina et villes secondaires isoles Rduire la congestion dans les centres urbains, surtout Antananarivo

Entretien et constructions de voies stratgiques Promotion de la concurrence dans et entre modes de transports sur les corridors Dsengorger entres et sorties des villes avec zones amnages

Partenariats avec le secteur priv pour le dveloppement et lentretien de linfrastructure (grandes entreprises, socit de transports) Encouragement des initiatives des transporteurs pour amliorer fluidit et scurit

Chapitre 5 pages 77 et suivantes

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AXE 2 : AMELIORER LES CONDITIONS DE VIE ET REDUIRE LES INEGALITES


6. Faciliter laccs la terre et au logement Harmoniser lamnagement de lespace urbain autour dun plan stratgique Actualiser les titres en possession de mnages Encourager la distribution de nouveau titres ou certificats pour ceux qui nont pas scuris leur droit de proprit Amliorer la gestion du patrimoine de lEtat, notamment pour la mise en place dune politique social du logement Actualisation des titres partir dun inventaire et procdure dclarative Dcentraliser comptences et harmonisation des relations administrations centrale, communales et fokontany (quartiers) Adoption de rgles transparentes pour la cession et lutilisation du domaine public. Amlioration de la gestion de la Socit dEtat, responsable de la promotion du logement social Adoption (ou actualisation) des plans dUrbanisme Cration dune agence foncire pour lagglomration dAntananarivo Guichet fonciers pour la distribution de certificats fonciers Soutien en faveur dInitiatives/projetpilotes communautaires de lgalisation des petits papiers au niveau de quartiers. Lancement dune campagne de sensibilisation du devoir de payer limpt foncier pour financer une politique de logement social Campagne de communication pour les usagers Renforcement de capacit de ladministration locale Encouragement de solutions locales par communauts Autonomie financire des agences responsable de lentretien des rseaux dassainissement Mobilisation des PTF pour appui technique et financier Chapitre 4 pages 61 et suivantes

7. Amliorer lusage de leau et la gestion des dchets

Combler les dficits en matire dinfrastructure sanitaire et dassainissement Rformer le cadre institutionnel et lgal pour mieux dfinir les responsabilits Adapter les comportements des usagers au milieu urbain

Mobilisation de ressources budgtaires pour investissement et entretien Finalisation du cadre lgal pour PPP et mise en place de lagence de rgulation de leau Besoin de revoir le rle et le fonctionnement de la JIRAMA (y compris sa grille tarifaire) Coordonner la politique de lAssainissement par la mise en place du comit interministriel Transfrer comptences et ressources aux

Partenariats avec secteur priv pour production et distribution de leau Promotion de solutions techniques simples adaptes au contexte Collaboration avec ONG sur le terrain Mobilisation des PTF devant lurgence

Chapitre 6 pages 96 et suivantes

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8. Amener lducation post primaire la majorit des jeunes

Ajuster loffre (btiments, enseignants) la pression dmographique dans les villes Retenir les lves le long du cycle scolaire Offrir alternatives lenseignement classique (voir action 3)

communes pour entretien du rseau dassainissement Mobilisation de ressources budgtaires pour financer nouvelles infrastructures publiques Rvision du systme de subventions en faveur des coles prives (incitations linvestissement) Politique de recrutement et formation des enseignants Allgement de la contrainte financire pesant sur les mnages pauvres par lintroduction de bons ducatifs Entretien et constructions de voies stratgiques

Entretien des tablissements scolaires

Rle du secteur priv pour la provision et la diversification des enseignements

Chapitre 7 pages 113 et suivantes

9. Mieux connecter les gens

Favoriser le dplacement entre communes urbaines Raccourcir les temps de dplacements lintrieur des agglomrations

Amlioration de la scurit des pitons (3/4 des dplacements) par lamnagement de trottoirs Amlioration des conditions des transports publics (taxi be) par une plus grande vigilance dans le respect des rgles Amnagement de lespace autour de zones stratgiques urbaines (arrt bus, centre commercial, zone franche)

Encouragement des initiatives des transporteurs pour amliorer fluidit et scurit

Chapitre 5 pages 77 et suivantes

AXE 3 : UNE POLITIQUE DE PROTECTION SOCIALE POUR QUE LA PAUVRETE NE SE TRANSFORME PAR EN MISERE
10. Redonner lespoir par lcoute Encourager la scolarisation des enfants exclus Enregistrer ltat civil les familles Initiatives cultivant synergies entre coles et autres bnfices sociaux (cole/hygine/vaccin ation, cole/repas). Gratuit des frais scolaires et Lancement de programmes cibls pour lenregistrement lEtat civil Coopration avec ONG

Pages 183 et
suivantes

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parascolaires (transports) Aider le priv et les ONG dvelopper des coles ouvertes Hausse des ressources budgtaires pour la politique de protection sociale Responsabilisation des communes par une dcentralisation accrue (politique de proximit) Dveloppement de programmes intgrs encourageant lautoemploi et lappui aux petits mtiers urbains 12. Encourager les initiatives des populations Favoriser la mutualisation de linformel Appuyer la diffusion dinformation et opinions par support technologique (tlphonie portable) Projet de mutuel de sant Organisation de la production (ex. sur les dcharges) pour accroitre leur pouvoir de ngociations et rpartir les risques

11. Cibler les plus dmunis pour encourager lemploi et leur fournir un socle de protection sociale

Allger la contrainte financire des dmunis Encourager linclusion dans le march du travail

Intensification des programmes de Haute Intensit de Main duvre Projets pilotes de transferts dargents ( cash transferts ) sous conditions

Partenariats avec secteur priv et ONG

Pages 185 et
suivantes

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suivantes

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Axe 1 : Acclrer le dveloppement et les opportunits conomiques


429. La croissance urbaine reprsente avant tout une opportunit conomique. Dj lappareil de production national, lexception des mines et du secteur primaire, est concentr autour des villes, ce qui signifie quune amlioration de lefficience urbaine aurait tout de suite des implications majeures sur le PIB national. A titre dexemple, un gain de 10 % des rendements conomiques au sein des centres urbains permettrait dengendrer une hausse de 7% du PIB. Le mme effet dentranement ne serait pas aussi visible en matire demploi car 2/3 de la force de travail est encore localise dans les campagnes mais, dans une approche dynamique, les villes restent le meilleur vhicule pour crer et diversifier les emplois dans le pays et ainsi absorber les nombreux jeunes qui dbouchent chaque anne sur le march du travail. 430. Une combinaison de 5 actions prioritaires est propose pour encourager la croissance conomique, travers la cration dentreprises et demplois qui est indispensable pour gnrer et encourager les effets dagglomration qui demeurent limits dans les mtropoles malgaches. Lmergence de ces effets est fortement associe au dynamisme entrepreneurial qui est brim par plusieurs contraintes dans le climat des affaires et par le manque de soutien aux petites et moyennes entreprises. Avant de passer en revue ces 5 actions, il est utile dinsister sur la ncessit dadopter une approche intgre car, comme lillustre le paradoxe du sousdveloppement de lentrepreneuriat priv Toamasina, il ne suffit pas doffrir un ou deux atouts si les barrires subsistent par ailleurs et suffisent dcourager les investisseurs.
Le paradoxe de Toamasina ou limportance dune approche intgre Lexemple de Toamasina met en vidence que la combinaison de contraintes est en fait la principale entrave au dveloppement des activits conomiques. Un modle simpliste et dterministe de la localisation dactivits, bas sur la prsence purement quantitative de llectricit, la connectivit, les coles et ladministration prdirait pour cette ville un dynamisme priv important. En effet, elle est bien connecte avec le plus grand port national, dispose dune Universit Publique, dune bonne qualit de llectricit et de la prsence de services administratifs tant dconcentrs que dcentraliss. Pourtant, malgr ces atouts, il na que peu de nouvelles entreprises qui se crent et, surtout, qui grandissent Toamasina. En effet, lUniversit ne contribue pas accrotre lemployabilit des tudiants qui ne trouvent pas demplois. Ladministration y est prsente mais gure effective dans ses services aux entreprises qui renoncent leurs investissements. Le manque de disponibilit de terrains est aussi un obstacle frquemment cit par les investisseurs potentiels. Laction se doit dtre intgre pour quelle porte ses fruits car les progrs raliss sur une contrainte peuvent tre neutraliss par le maintien ou lmergence dune autre barrire.

431. Dans ce sens, ltablissement de zones franches ou industrielles peut reprsenter une voie intressante. Bien que leur russite au niveau international soit encore dbattue, elles ont contribu lessor de la filire textile et de la confection Madagascar. Les deux conditions ncessaires leur russite est quelles soient bien gres (car elles sont souvent lorigine de
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corruption) et quelles ne retardent pas ladoption de rformes plus gnrales dans le climat des affaires. La persistance dun traitement de faveur encourage le lobbying et entraine des distorsions dans lallocation des ressources et des facteurs dans le moyen terme. 432. Si ces deux conditions doivent tre ncessairement remplies, elles ne sont pas suffisantes pour garantir le succs des zones. Pour cela, il faut encore que les zones permettent de simplifier les procdures administratives, ce qui sobtient par la minimisation des formalits et la dlocalisation des services concerns auprs des zones. Ensuite, le terrain ne doit pas seulement tre disponible mais aussi amnag (cest ce qui est en train de se faire en partenariat avec le gestionnaire de la zone Fort Dauphin). Enfin, il doit exister une densit suffisante dentreprises pour gnrer des effets dagglomration, notamment pour attnuer les lacunes de marchs dont souffrent de nombreuses entreprises malgaches en matire daccs au crdit, de formation et d information.157 433. Dans les zones franches dAntananarivo et dAntsirabe o sont tablies plus dune centaine dentreprises de la filire textile, ces effets dagglomration se sont dvelopps. Non seulement les entreprises se sont organises autour, par exemple, de programmes de formation mais elles se sont aussi associes pour tablir des partenariats avec le gouvernement, ou les partenaires techniques et financiers. Ces effets positifs sont plus importants que les ventuels avantages fiscaux dans une perspective de croissance soutenue du secteur priv. La mise niveau de linfrastructure de communications, suite des investissements massifs au cours des 5 dernires annes, offre des perspectives dans la filire des nouvelles technologies, notamment dans des activits faible contenu de connaissance, comme les centres dappels. La cration de zones industrielles ou de technopoles, en collaboration avec le secteur priv et les centres denseignement, pourrait favoriser leur essor. Le regroupement de simples units dassemblage ou de processing pourrait aussi voir le jour autour des points de sortie du pays, notamment laroport dIvato et le port de Toamasina dont les alentours restent sous-utiliss. 434. En conclusion, la cration de zones franches/industrielles nest pas la panace en matire de dveloppement industriel mais elle permet dadopter une politique cohrente sur un espace restreint. Un certain nombre de pr requis sont ncessaires en matire de gestion, transparence et volont daller de la part du secteur priv. Sans ce dernier, lexprimentation est toujours possible, mais devient coteuse. Or, Madagascar na que peu de ressources, tant financires quhumaines, quil vaut mieux mettre laccent sur les secteurs o la participation du secteur priv est dj bien tablie.

Ces principes sont inclus dans le projet de ples intgrs de croissance, soutenu par la Banque mondiale, qui cherche promouvoir des effets dagglomration autour des zones dAntananarivo/Antsirabe pour lindustrie textile et les TIC, de Nosy Be pour le tourisme, et Fort Dauphin pour les mines.

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Action 1 : Rationaliser, simplifier et dcentraliser les procdures administratives


435. Lanalyse du chapitre 3 a permis de mettre en vidence que les petites et moyennes entreprises, y compris les micro-entreprises et celles de linformel, ne jouent pas leur rle de moteurs de croissance et de pourvoyeurs demplois au sein des villes malgaches. Les procdures administratives sont lourdes et complexes, dcourageant les entrepreneurs stablir officiellement et/ou tendre leurs oprations car les cots dpassent les bnfices. Au bout du compte, il est recommand dallger ces formalits pour ne plus briser dans leur lan ces jeunes et nouvelles entreprises. 436. A Madagascar, il existe dj plusieurs tudes, notamment celles du FIAS et le CEM, qui ont dress une liste de recommandations prcises pour rationaliser les dmarches que doivent effectuer les entreprises lors de leur cration et de leurs oprations (cf. pages 39). Sans revenir sur les dtails, certaines formalits peuvent tre limines car redondantes, alors que dautres peuvent tre simplifies, notamment en matire de licences sectorielles et permis dexploitation.158 Ce programme doit tre mis en uvre, avec urgence, car il se traduirait automatiquement par une progression de Madagascar dans le classement du rapport Doing Business (140me en 2010). Cet effort porterait ses fruits comme lavait dmontr la cration des zones franches, qui en simplifiant au maximum les interactions entre les entreprises et les administrations, avait permis lessor du secteur textile et de la confection dans les zones urbaines dAntananarivo et dAntsirabe (400 entreprises gnrant 200 000 emplois). 437. Leffort de rationalisation des procdures administratives doit prendre place tant au niveau de ladministration centrale que celle des communes. Limportance de ces dernires est indniable car une multitude de permis doprer, de redevances et des taxes sont sous leur responsabilit. Si elles nont pas toujours un poids financier important, elles sont sources de dlais et de nuisance pour de nombreux oprateurs qui sen plaignent de manire relativement uniforme. 438. Parce quune politique de proximit repose sur un lien troit entre les entreprises et les services administratifs concerns, notre recommandation est de favoriser limplmentation des ces derniers dans les centres urbains. De plus en plus, les investisseurs prtent une attention particulire au climat des affaires quils trouvent dans les villes, qui restent leur destination privilgie, et pas seulement sur lensemble du territoire. Si les centres urbains offrent gnralement de meilleurs services administratifs que la moyenne dans le pays, en tant que chefs-lieux rgional ou de districts, ceux-ci restent toutefois insuffisants. Par exemple, linvestisseur qui dsire sinstaller Toamasina doit presque obligatoirement venir Antananarivo pour obtenir les autorisations ncessaires. La vaste majorit des permis sectoriels, tels quenvironnementaux ou de travail, ne sont dlivrs que par les administrations centrales dans la capitale.
Pour plus de dtails, cf. FIAS ou CEM, A la Recherche du temps perdu vers une croissance soutenue et quilibre, dcembre 2008. Bien que la fiscalit locale a t simplifi e en 2008, il existe encore de nombreuses redevances et taxes qui pnalisent les entreprises.
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439. Cest pourquoi plusieurs pays ont choisi de favoriser une politique de proximit en dconcentrant ou en dcentralisant un certain nombre de leurs services. En Suisse, mais aussi au Brsil, il ny a plus besoin de venir la capitale pour sinstaller dans une ville secondaire grce une dlgation intelligente des responsabilits et une utilisation habile des rseaux logistiques et informatiques.159 La dlgation des responsabilits offre aussi lopportunit de dvelopper une politique de concurrence entre les municipalits, voire les quartiers. Cest ainsi que les services communaux les plus efficaces pourraient se valoriser auprs des investisseurs potentiels et augmenter leur pouvoir dattraction, comme lont fait des villes/communes dans des pays comme les USA. 440. Si la dcentralisation des services administratifs a dj commenc Madagascar, avec la responsabilit de recouvrement de certains impts au niveau des communes partir de 2008, cet effort reste encore modeste. Il est entendu que la dcentralisation des comptences administratives se doit dtre graduelle car elle doit tenir compte des faibles capacits locales. Plutt que de proposer une liste des comptences administratives qui pourraient tre dcentralises, nous prfrons mettre en exergue les critres qui pourraient tre utiliss pour un tel processus. Le premier critre devrait tre celui du principe de subsidiarit qui propose que la comptence soit place au niveau du gouvernement le plus proche des bnficiaires ; Le deuxime critre est de prendre en compte la capacit respective de chaque administration livrer les services ; Le troisime critre est de minimiser les risques de conflits dintrt dans les prises de dcisions.

441. Sur la base de ces principes, des contrats de dlgation de comptences pourraient tre passs entre le pouvoir central et les communes leur contenu pouvant varier suivant les besoins et les capacits de chacune dentre elles. 442. Enfin, la mise en place dune politique de proximit passe aussi par un renforcement des partenariats. Dabord il est essentiel damliorer la coordination entre les services dconcentrs et dcentraliss comme cela avait t argument dans la partie III de cette tude avec la cration dun statut de fonctionnaire territorial. Ensuite, dans lide de favoriser lmergence de groupes ou rseau dentreprises, la coordination avec le secteur priv est indispensable pour mieux comprendre les besoins des entreprises et ainsi adapter les services administratifs leurs attentes.
159

Par exemple, lEtat de Genve a mis en ligne un service dappui aux PME (https://ge.ch/ecoguichetpmepmi/) afin de les soulager dans leurs dmarches avec ladministration. Bien entendu, Madagascar ne peut se transformer en la Suisse dans limmdiat mais il nen reste pas moins que la rflexion sur la dcentralisation des comptences mrite dtre lance dans ce domaine de soutien au secteur priv.

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Action 2 : lancer une politique de soutien aux PME en matire dinformation et de rseaux
443. Au-del de la rationalisation des procdures administratives, les autorits peuvent intervenir de manire cible, principalement pour compenser des dficiences du march, afin de favoriser lmergence et le dveloppement de PME. Dans la littrature conomique, il est gnralement admis que lintervention de lEtat est justifie en ce qui concerne (i) laccs au crdit ; (ii) la promotion des rseaux de distribution et (iii) la formation professionnelle. Dans chacun de ces domaines, il y a un risque que les PME soient dsavantages car leur taille et leurs faibles capacits internes les empchent de couvrir les cots fixes qui sont importants. 444. Les autorits ont donc un rle jouer par un certain nombre dactions au niveau national visant amliorer laccs linformation, la formation des entreprises, et la rduction des cots.160 Les principales recommandations, notamment celles qui avaient t avances dans le Country Economic Memorandum et les notes de politiques conomiques rcemment publies par la Banque mondiale, sont rsumes ci-dessous : Accs au financement : le dveloppement de partenariats avec les banques commerciales, comme par exemple des programmes de matching grants , et le dveloppement des microcrdits qui visent appuyer les petites entreprises ; Accs aux marchs : les actions doivent privilgier la formation des entreprises qui doivent se mettre au niveau des normes internationales et la mise en rseaux avec des partenaires ltranger ; Formation continue : les partenariats avec le secteur priv, tant au niveau de la provision des services que sur la dfinition des besoins ainsi que sur les financements, tout en suivant les rsultats obtenus. Les autorits malgaches pourraient s'inspirer de l'exprience mene au Sngal, travers le Fonds de dveloppement de l'enseignement technique et de la formation professionnelle (FONDEF), ou au Kenya grce la distribution de "vouchers" des entreprises et des employs dans des micros et petites entreprises (cf. chapitre 3).

445. En parallle, les autorits locales peuvent et doivent appuyer les entreprises, notamment en mettant leur disposition de linformation sur les possibilits de partenariats et de synergies de manire promouvoir les conomies dchelle au niveau de la production et des fournisseurs et ainsi contribuer la cration de rseaux. De la mme manire, linformation sur les consommateurs peut aider encourager les effets dagglomration au niveau de la distribution. Enfin, il nest pas inutile de fournir une base de donnes tant sur les banques et institutions financires -que sur les distributeurs qui sont oprationnels dans les villes.
160

Cf. les notes de politiques conomiques sur le march financier et la promotion des exportations, publies dans Madagascar : Vers un agenda de relance conomique, Banque mondiale, juin 2010.

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446. Ce rle de pourvoyeur dinformation a t compris par de nombreuses villes de par le monde qui y consacrent des ressources importantes. Parce quacqurir des informations fiables est un exercice difficile et coteux pour les PME Madagascar, il est recommand que la CUA cre un service de promotion conomique et dappui aux entreprises car elle concentre la grande majorit des crations dentreprises dans le pays.

Action 3 : promouvoir lemploi travers une meilleure adquation de lducation et de la formation professionnelle.
447. Avant de dcrire les mesures spcifiques en faveur de la promotion de lemploi, il convient de rappeler que ce soutien passe souvent par lappui aux entreprises car si ces dernires sont plus performantes, elles devraient en principe embaucher davantage. Cette action sur la demande est ncessaire, mais il faut toutefois faire plus du ct de loffre pour accrotre lemployabilit des travailleurs malgaches, notamment en mettant en adquation le systme scolaire avec les demandes des employeurs. 448. La premire recommandation est donc damliorer la qualit de lenseignement pour augmenter les taux de rendement de manire ce que les familles peroivent leur investissement dans lducation comme rentable. En milieu urbain, cette exigence est dautant plus haute que les jeunes doivent acqurir les aptitudes quexige un poste de travail car, contrairement au monde rural, la majorit des emplois ne sont pas lis aux modes traditionnels de travaux lis la terre. Si un enfant en milieu rural nayant pas acquis de comptences lors de son enseignement secondaire a toujours loption de travailler dans les champs, celui dans un centre urbain ne pourra qutre la recherche de la prochaine combine qui lui permettra de survivre. 449. Lamlioration de la qualit de lenseignement passe par ladoption de plusieurs mesures, dcrites dans le chapitre 7 qui incluent : (i) la rvision du curriculum national vers des stratgies dapprentissage ; (ii) lamlioration de la formation des enseignants et de leur gestion ; (iii) lintgration des comptences demployabilit dans le processus denseignement et dapprentissage ; (iv) la modernisation de la pratique pdagogique pour que les enseignants apprennent aux lves apprendre ; (v) la mise en place dun systme dvaluation tant au niveau des enseignants que celui des acquis des lves ; et (vi) lintroduction dun fonds comptitif qui serait accessible pour les coles qui proposeraient des initiatives pour amliorer la qualit de leur enseignement. 450. En raison de la place prpondrante des coles prives en milieu urbain, celles-ci doivent contribuer lamlioration de la qualit de lenseignement. La premire mesure est de mettre en place un systme dinformation qui permettrait aux parents dlve de prendre des dcisions en toute connaissance de cause sur la qualit et le cot de chaque tablissement. Une telle base de donnes mettrait en concurrence les coles, y compris publiques, et procurerait une prime la qualit . La deuxime mesure, lie la premire, serait dinstaurer un systme daccrditation - des collges et lyces privs. En diffusant linformation sur le niveau
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de qualit atteint par chaque cole, laccrditation est un outil puissant pour le dveloppement et la prennisation de la qualit de lducation car elle amliore lefficacit de linvestissement priv dans lducation et protge les parents et lves des promesses et pratiques frauduleuses. Une fois l'accrditation obtenue, les coles doivent maintenir le statut accrdit comme condition de financement public, que ce soit par le biais de budget, des subventions ou des bons ducatifs. 451. La prime la qualit est essentielle pour la formation professionnelle car sa finalit est de prparer les lves directement pour le march du travail (les lyces et les collges sont souvent perus comme une tape intermdiaire vers lenseignement suprieur). Au vu des taux dabandon lors du secondaire, il serait logique dattendre que la formation professionnelle soit la voie privilgie pour la majorit des tudiants Madagascar, mais ses effectifs actuels sont 10 fois moins grands que ceux des lyces et collges du pays. Le dveloppement de ce secteur doit inclure (i) la mise en place de l'Agence Nationale de Formation pour coordonner ce secteur ; (ii) la cration de lyces de carrire et (iii) le dveloppement de partenariats avec les employeurs du secteur priv, y compris du secteur informel, comme les matres-artisans, de manire ce que les tudiants puissent acqurir une large palette de comptences et expriences professionnelles. La " formalisation " de l'apprentissage traditionnel est prconise car ce dernier reste le mode prvalant d'acquisition des comptences dans un pays comme Madagascar (cf. lexprience du Bnin dans le chapitre 7).

Action 4 : faciliter laccs au foncier par ltablissement dun march oprationnel et fluide.
452. Aujourdhui, il est extrmement difficile pour une entreprise non seulement didentifier un terrain mais aussi de le scuriser. Les parcelles nont pas toujours des titres fonciers et, quand elles en ont, ceux-ci ne sont pas fiables. En plus, les procdures de transfert et dacquisition sont complexes, sources de dlais qui peuvent se compter en annes, avec des services lgaux et administratifs incomptents et le plus souvent corrompus. LEtat plutt que de jouer un rle de rgulateur et/ou de facilitateur sur ce march est frquemment un frein car il ne respecte pas les rgles quil a lui-mme dictes. 453. Le manque de scurit foncire nest pas seulement un obstacle linstallation de nouvelles entreprises mais il est aussi une contrainte lessor du crdit bancaire. Cette logique est essentielle comme lont dmontr les travaux de H. de Soto au Prou.161 Un des instruments ncessaires au dveloppement du crdit est la disponibilit de garanties acceptes par les banques, le plus souvent constitues de terrains appartenant lentreprise. Peu de (petites et moyennes) entreprises malgaches sont aujourdhui capables de fournir un titre foncier dpourvu dambigit, ce qui nuit leur dynamisme et leur comptitivit.

H. de Soto, The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else. Basic Books, 2000.

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454. La premire recommandation est donc de scuriser lgalement et juridiquement les parcelles dans et autour des centres urbains. Quand les titres nexistent pas (ce qui est frquent dans les banlieues des grandes agglomrations ou dans les villes moyennes), linitiative des guichets fonciers qui sont responsables de dlivrer des certificats fonciers mrite dtre poursuivie, voire intensifie car elle simplifie les procdures et a dj montr des rsultats probants au cours de ces dernires annes (cf. chapitre 4 pour des dtails). 455. Quand les titres existent (ce qui est surtout le cas dans la CUA), leffort est de clarifier leur statut lgal en procdant un inventaire foncier et une mise jour des livres fonciers. Cet inventaire pourrait dans un premier temps se focaliser sur les grandes parcelles, celles qui sont susceptibles de rapporter le plus de recettes fiscales (car le taux dvasion de limpt foncier est spectaculaire). Les propritaires seraient tenus de dclarer leurs proprits et de montrer que leur titre foncier est leur nom et actualis ; sinon ils seraient pnaliss. Cette approche dclarative aurait le double avantage de ne demander que peu de moyens aux communes et dtre consensuelle car elle ne pnaliserait que ceux qui ne veulent pas se mettre en conformit avec la loi. Elle suppose cependant un horizon limit et la volont politique dappliquer des sanctions pour ceux qui resteront en situation dillgalit. 456. En parallle, et en priorit, il faudrait aussi faciliter la mise en adquation du march semi-informel aux rgles du march formel (voir action 6 pour plus de dtails) car nombre de PME sont obligs de passer par ce march pour scuriser (partiellement) leur droit de proprit ou de location. 457. Une des contraintes ltablissement dun march foncier oprationnel et fluide est la lourdeur des procdures pour acqurir et transfrer un titre foncier. Aujourdhui les dlais sont tellement longs que le march formel est sclros, avec par exemple environ 2 000 oprations foncires par an dans la commune urbaine dAntananarivo, entranant une fuite vers le march informel (ou semi-informel). Parmi les mesures de simplification envisager, il peut tre mis en avant (i) la dlgation des pouvoirs de signature en dessous du Ministre en charge de lAmnagement du territoire ; (ii) la dcentralisation de plusieurs formalits aux services communaux ou de quartiers, qui ont dj un rle actif dans le march des petits papiers ; et (iii) la mise en place de tribunaux dexception pour rgler les litiges fonciers, y compris ceux avec ladministration si celle-ci nest pas capable de rpondre aux sollicitations dans des dlais acceptables. 458. En plus de la simplification des procdures et leur dcentralisation, il est indispensable de renforcer la capacit des services concerns. Toutefois, ce renforcement doit accompagner, et non prcder la simplification des formalits. Si les procdures restent trop compliques et centralises, ladministration foncire va sessouffler derrire des chimres. Ce renforcement de capacit doit aussi saccompagner de mesures de suivi et dvaluation de manire sassurer que les rformes sont rellement mises en uvre dans un secteur o la nontransparence et la corruption sont frquentes.

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459. Une des responsabilits majeures des pouvoirs publics pour le fonctionnement harmonieux du march foncier consiste en la mise disposition de linformation. Aujourdhui, la plupart des oprations se passent dans la quasi-clandestinit, sans renseignements sur les montants et les personnes impliques. Les intermdiaires fonctionnent sans rgles de conduite, laissant la place tous les abus. Un oprateur ne peut fonctionner sans informations fiables sur les terrains disponibles, leur tat juridique et leur prix. Cest pourquoi la cration dune Agence foncire, sur la base dun partenariat priv-public, notamment pour la ville dAntananarivo, pourrait savrer utile pour recueillir ces informations et les partager avec le public. 460. Finalement, lEtat doit montrer lexemple en amliorant la gestion de son patrimoine foncier qui est aujourdhui sources dimportantes pertes conomiques. La premire action serait didentifier les usages qui sont faits des parcelles appartenant au domaine de lEtat (tant public que priv). Sur la base de cet inventaire, il deviendrait alors possible de poser les jalons dune politique gnrale et cohrente de lamnagement de lespace et du logement (cf. action 6).

Action 5 : amliorer la mobilit urbaine et entre les villes


461. Le dveloppement des entreprises est fortement li la mobilit des biens et des personnes. Parce que les centres urbains rapprochent les distances et offrent une densit de rseaux de transport plus leve que la moyenne nationale, ils deviennent automatiquement des lieux privilgis pour les entrepreneurs. La rpartition gographique des entreprises Madagascar nchappe pas cette rgle ; elles sont localises pour la plupart dans le corridor Antsirabe-Antananarivo-Toamasina. 462. Les recommandations, drives de lanalyse prsente dans le chapitre 5, sont de deux types. Dabord, il sagit de continuer amliorer la mobilit entre les villes, notamment sur le corridor Antsirabe-Antananarivo-Toamasina. Au-del de lentretien et la mise niveau des infrastructures routire et ferroviaire, plusieurs mesures visant amliorer la fluidit du trafic doivent tre considres, y compris le dveloppement de zones de dbarquement lentre et sortie de la ville dAntananarivo et du port de Toamasina. La mise en place dun environnement vritablement concurrentiel entre le transport routier et le chemin de fer doit aussi devenir une priorit en veillant au respect des rgles par les transporteurs (par exemple la charge lessieu). Ensuite, les choix doivent tre stratgiques et sinscrire dans une vision globale de lamnagement du territoire de manire faciliter les transports interurbains qui restent trs difficiles sur la presque totalit du pays (par exemple, il faut trois jours de routes pour relier la ville de Fort Dauphin la capitale).
463.

La concentration dmographique au sein de lagglomration urbaine dAntananarivo provoque des effets de congestion quil convient de rduire. Ceux-ci nuisent au dplacement des travailleurs et celui des marchandises et reprsentent donc une perte financire tant pour les travailleurs que pour les dirigeants des entreprises. Les recommandations ne sont pas ici dtailles car elles sont en fait le pendant de celles qui sont proposes autour de laction 9 qui a pour objectif de mieux connecter les gens.
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Axe 2 : Amliorer les conditions de vie et rduire les ingalits


464. Encourager la croissance conomique nest pas une fin en soi. Elle est indispensable mais elle ne mne pas automatiquement une amlioration des conditions de vie de la majorit des mnages qui est en somme tout lobjectif ultime du dveloppement conomique. Cest pourquoi la croissance doit tre partage pour gnrer les effets croiss et multiplicateurs qui peuvent stimuler la croissance travers une augmentation du pouvoir dachat des mnages qui son tour entraine une augmentation de leur demande et capacit investir tant en capital physique quhumain. Ce cercle vertueux est aussi ncessaire pour minimiser les tensions sociales qui ne manquent pas dapparatre lorsque les ingalits deviennent trop grandes. Ce dernier dfi est particulirement important car les carts de richesse sont davantage visibles dans les villes que dans les campagnes. 465. Afin de rpondre ce dfi, lapproche est construite autour de quatre actions principales qui visent (i) faciliter laccs la terre et au logement aux mnages ; (ii) amliorer laccs leau potable et la gestion des dchets ; (iii) promouvoir lducation post-primaire et motiver ceux qui abandonnent le systme scolaire, et (iv) aider les dplacements notamment pour ceux qui cherchent un travail ou vont lcole.

Action 6 : faciliter laccs la terre et au logement


466. Laccs la proprit foncire est dterminante dans un pays comme Madagascar car la grande majorit des mnages ne peuvent pas accumuler dautres richesses, vu la faiblesse de leurs revenus. Dailleurs, la pauvret est souvent lie la possession ou non dune parcelle de terre, qui leur permet de scuriser un logement dcent et de cultiver leur jardin (car prs du quart de la consommation alimentaire Antananarivo est produite dans la ville elle-mme). 467. La terre nest pas uniquement importante pour scuriser un habitat mais joue un rle majeur dans lintgration des mnages au processus de dveloppement conomique et cela dans une perspective dynamique o les mnages pourraient obtenir des crdits auprs des institutions bancaires grce la garantie que leur procurait la proprit foncire. Ce levier permet non seulement dencourager et de diversifier la croissance mais il est aussi un des outils majeurs pour promouvoir linclusion conomique. 468. Le principal problme que lon retrouve dans les centres urbains est que la majorit des mnages dtiennent des titres, qui ne sont soit pas actualiss soit pas officiels car uniquement valids par les petits papiers . Ces derniers sont un substitut la paralysie du march formel et fonctionnent en partie grce la reconnaissance des chefs de quartiers ils ne sont donc pas compltement informels car ces chefs sont nomms par le pouvoir central. 469. Afin de remdier ce problme, une premire piste de solutions a t propose dans laction 4 qui met laccent sur lactualisation des titres existants travers un recensement des biens immobiliers en utilisant une approche dclarative sur une priode limite. Cette piste doit
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tre complmente par un rapprochement du systme semi-informel des petits papiers vers le cadre lgal formel. Une passerelle existe dj puisque les petits papiers sont en partie officialiss par les reprsentants des quartiers mais, par contre, ils nont aucune reconnaissance aux autres niveaux de lEtat. Il existe des expriences dans dautres pays, dcrites la page 64, qui peuvent servir dinspirations aux dcideurs politiques malgaches. Des projets-pilotes pourraient tre initis dans certains quartiers, avec la mise en place dune coopration et coordination entre les autorits. Ces expriences requirent cependant une clarification et une mise en cohrence des relations institutionnelles entre les diffrents niveaux de lEtat, notamment entre le pouvoir central, les communes et les chefs de quartiers. La suggestion formule tant dans le chapitre 4 sur le foncier que dans la partie III de cette tude serait de responsabiliser davantage les communes en dcentralisant les comptences en matire de gestion foncire qui sont aujourdhui au niveau central tout en les harmonisant avec les activits des fokontany. 470. Laccs la proprit et au logement sera aussi encourag si lEtat amliore la gestion de son patrimoine immobilier. LEtat est propritaire de nombreux terrains, certains sont occups par des btiments publics, dautres squatts illgalement ou inexploits. Souvent, aussi, le domaine foncier de lEtat est cd des particuliers ou des oprateurs conomiques travers des procdures opaques. Cette gestion inapproprie explique que lutilisation du domaine de lEtat est loin dtre optimale et source de tension sociale. La recommandation est que lEtat se doit de respecter les rgles quil a lui-mme mises, en actualisant ses titres fonciers et en suivant les procdures inclues dans la loi lorsquil procde des oprations immobilires. 471. Une politique transparente repose aussi sur la diffusion de linformation, qui devrait tre disponible avec une indication de tous les dtails (superficie, prix, noms) sur les transactions effectues par les pouvoirs publics, y compris lEtat central, les entreprises publiques, les agences, les rgions, les provinces, les communes et les quartiers. 472. Enfin, il est recommand que lEtat utilise une partie de ses terrains pour la promotion dune politique de logements sociaux. Il y a en effet un fort dficit de logements dans les centres urbains, notamment dans la priphrie de la capitale o la population sinstalle un rythme extrmement rapide, souvent dans des conditions prcaires sur des terrains nonhabilits et donc dangereux. Une politique de logements sociaux permettrait de coordonner lamnagement du territoire, de scuriser les zones damnagement et doffrir un gte dcent des groupes dfavoriss. En 1970, lEtat avait cr la socit SEIMAD (en fait la triple fusion absorption de la SIM, de la SEURMAD et de l'OHE) en lui donnant la responsabilit de mener une telle politique mais ses activits sont devenues drisoires au fil des annes. Cette socit souffre dune mauvaise gestion interne, de lutilisation illgale de ses terrains et dun manque de ressources financires. 473. Le dveloppement de logements sociaux pourrait se financer sur la base de la fiscalit foncire. Si celle-ci est aujourdhui presque inexistante, son potentiel reste immense (nos simulations, dans le chapitre 4 - tableau 12, avaient montr que ses revenus pouvaient se
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multiplier par 10 dans certaines communes urbaines). Les autorits locales pourraient ainsi motiver le paiement des impts en liant explicitement les revenus collects la construction de logements, ce qui aurait le bnfice de mettre en vidence lincivisme de ceux qui ne paient pas leurs obligations fiscales. Un systme dexonrations fiscales pourrait tre envisag pour les propritaires qui envisagent de construire des logements. Lappui des partenaires au dveloppement serait galement crucial, tant pour conseiller que pour financer la mise en uvre de cette politique.

Action 7 : amliorer laccs leau et lassainissement


474. Possder un logement dcent est ncessaire mais cela implique laccs de leau potable et des rseaux dassainissement. Or, ces deux services de base sont pratiquement absents pour la majorit des habitants des villes malgaches qui nont que des solutions individuelles comme jeter ou enterrer leurs dchets ou aller chercher de leau aux bornes fontaines. Ces solutions, si elles fonctionnent dans les zones rurales ou les petites villes, ne sont gure oprationnelles dans les grands centres urbains. Les bornes fontaines sont satures et les dchets tant liquides que solides ne peuvent pas saccumuler indfiniment dans les rues. 475. Comme cela a t argument dans le chapitre 6, un certain nombre dactions doivent prendre place tant au niveau de loffre que de la demande. Du ct de loffre, le dficit en matire dinfrastructure est tellement visible quune mobilisation gnrale devrait prendre place devant lurgence. Le rseau deau potable doit tre amplifi, avec de nouvelles connections et bornes fontaines, et les rseaux collectifs dassainissement, qui pour ainsi dire inexistants sauf dans quelques quartiers de la capitale, doivent tre construits en toute priorit. Cette mobilisation doit dabord tre financire car il est estim que les fonds dirigs actuellement vers les secteurs de leau et de lassainissement sont 5-7 fois infrieurs ceux qui auraient permis datteindre les objectifs du Millnaire en 2015. Il faut donc augmenter le budget public (aujourdhui gal uniquement 2% du Budget de lEtat), ce qui suppose sans aucun doute un appui des partenaires au dveloppement qui sont rests discrets dans leur appui ces secteurs. 476. En parallle, il faut aussi donner les moyens la JIRAMA de mettre en uvre son programme dinvestissements car cette socit est aujourdhui responsable de fournir de leau dans pratiquement tous les centres urbains de Madagascar. Au-del des efforts qui doivent tre produits pour amliorer la gestion interne de cette socit, les experts semblent saccorder quelle nest pas aujourdhui en mesure de gnrer les fonds propres suffisants pour financer un programme dinvestissements, mme modeste. Cette insuffisance explique que le nombre de nouveaux raccordements et de construction de bornes fontaines soit rest si faible au cours des dernires annes. La recommandation serait de revoir les tarifs et le recouvrement qui restent insatisfaisants comme cela est argument dans le chapitre 6 (cf. page 97). 477. Le dveloppement de partenariats doit devenir prioritaire. Les partenaires potentiels sont nombreux dans les villes, commencer avec les oprateurs privs qui peuvent tre attirs par un march de consommateurs jusquaux ONG (qui sont dj prsentes travers plusieurs
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initiatives notamment pour la gestion des bornes fontaines) et les associations dusagers. Ces partenariats permettraient daccroitre les ressources financires et aussi la concurrence (en assouplissant le quasi-monopole de la JIRAMA en milieu urbain) tout en augmentant la responsabilisation des parties prenantes car aujourdhui il semble que peu de monde se mobilise autour du problme de leau et de lassainissement dans les villes malgaches. Plusieurs exemples internationaux de russite tant de partenariats avec des producteurs privs quavec des coopratives dusagers sont prsents dans le chapitre 6. 478. Une meilleure gestion de leau et de lassainissement impose aussi des rformes dans le cadre lgal et institutionnel (cf. page 94). Celui-ci est actuellement incomplet et si complexe quil est presque impossible de discerner les responsabilits. Notre proposition est double : dabord simplifier le cadre, puis dcentraliser un certain nombre de comptences, notamment dentretien et de petits investissements, au niveau des communes. Bien entendu, comme argument dans la partie III, ce dernier mouvement doit saccompagner dun appui technique et financier de la part des services dconcentrs de ladministration centrale ainsi que dune clarification gnrale sur le rle des communes au sein des centres urbains. 479. Enfin, les efforts au niveau de loffre, indispensables et urgents, ne sauraient tre pleinement efficaces que sils sont accompagns par une adaptation du comportement des usagers. Ceux-ci, surtout les nouveaux arrivs, ne possdent pas les connaissances des rgles (simples) quimpose une cohabitation dans une zone forte densit de population. Une panoplie dactions allant dans ce sens est propose dans le chapitre 6 (cf. page 101) qui repose sur lapplication des quelques principes de base. Parmi ceux-ci, il convient de souligner limportance de crer des synergies qui permettent dengendrer des doubles bnfices (comme lhygine lcole ou sur le lieu de travail), la communication et linformation, et le partage des responsabilits.

Action 8 : garantir lducation la majorit des enfants et des jeunes


480. Offrir des opportunits passe par une ducation de qualit accessible tous. Or, aujourdhui, le taux dabandon scolaire reste un des problmes majeurs dans les villes malgaches, notamment partir du cycle post-primaire. Ce dfi risque mme daugmenter car la pression dmographique va se traduire par larrive de nombreux lves supplmentaires au cours de ces prochaines annes, testant encore plus la rsistance du systme scolaire. 481. Les autorits doivent prendre conscience de ce problme urbain, rarement discut dans les stratgies nationales de lEducation, car il ne va pas disparaitre ; au contraire il va samplifier si rien nest fait. Comme prconis dans le chapitre 7, il est ncessaire de rpondre la croissance de la population scolaire en milieu urbain par la construction de nouvelles coles et la formation de nouveaux enseignants (des simulations sont prsentes la page 113). Le Budget de lEtat devra tre mis contribution et des choix stratgiques devront tre effectus afin de dfinir les priorits dans le secteur.

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482. Parce que les ressources publiques seront insuffisantes, le secteur priv devra tre mis contribution. Fort heureusement, les coles prives comptent traditionnellement pour une part significative de lenseignement dans les centres urbains, et cet effort devra sintensifier dans les prochaines annes. Pour cela, la recommandation est de modifier le systme actuel de subventions pour introduire des incitations fiscales linvestissement (tant pour les nouvelles constructions que les extensions) (cf. dtails page 114). Le secteur priv peut aussi contribuer la formation de nouveaux enseignants en participant des programmes, soit en tant que fournisseur de services ou soit en y envoyant des enseignants-candidats. 483. Bien que des ressources financires supplmentaires soient ncessaires pour financer les besoins du secteur de lducation en milieu urbain, il faut aussi sassurer que chaque dollar/Ariary est utilis de la manire la plus efficiente possible. Lamlioration de la gestion financire du Ministre de lEducation doit donc devenir une priorit mais celle-ci doit saccompagner par deux mesures qui nous apparaissent importantes. La premire est de dcentraliser un certain nombre de responsabilits (avec le budget correspondant) aux communes car les projets-pilotes initis depuis 2003 ont montr leur russite (cf. encadr page 146). La deuxime mesure est de chercher accrotre la participation des familles et de la socit civile. Les associations de parents contribuent dj au financement de certaines catgories denseignants et de nombreuses ONG sont impliques dans la construction et la gestion dcoles. Ces mouvements peuvent tre encourags et coordonns par les pouvoir publics, notamment par la mise en place de systme daccrditation et de suivi des acquis (cf. pages 118 120). 484. Au-del de la qualit de linfrastructure et de lencadrement, les lves et tudiants abandonnent aussi leur scolarit parce que celle-ci pse dmesurment sur la contrainte budgtaire de leur famille. Si laccs lcole primaire est gratuit (en ne comptant pas les cots indirects), les exigences financires augmentent au fur et mesure du cycle scolaire, notamment parce que la part de lenseignement priv y est croissante. Il existe aujourdhui un systme de subventions mais qui nest gure quitable car il ne favorise pas les familles les plus dmunies. La proposition formule dans le chapitre 7 est de revoir ce systme sur la base dun systme de vouchers ciblant les groupes les plus pauvres et leur laissant le choix de ltablissement scolaire (cf. page 116 pour plus de dtails). 485. Les taux de rtention sont aussi influencs par dautres facteurs tels que ladquation de la formation au march du travail et lintrt de lenseignement. Ici, les solutions se rapprochent de celles qui ont t proposes autour de laction 4 dcrite ci-dessus.

Action 9 : mieux connecter les gens


486. Connecter les gens se trouve au centre du partage conomique. Si les oprateurs conomiques et les mnages ne peuvent pas interagir, ou seulement travers des cots exorbitants, le risque est quun grand nombre dentre eux se retrouvent en marge des processus de production et de distribution. Ce risque existe Madagascar, mme si les villes sont mieux connectes que les campagnes, car de nombreux centres urbains se trouvent
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encore isols et il devient de plus en plus difficile de se dplacer au sein de lagglomration dAntananarivo. 487. La connectivit peut tre virtuelle ou physique. Il est vident que lexplosion des moyens de communication, tel que la tlphonie portable, sont en train de bouleverser les rgles du jeu, mme Madagascar qui se trouve pourtant encore en retard par rapport aux normes internationales (environ 1/3 de la population malgache possde un tlphone portable). Plus les entreprises et les mnages seront connects virtuellement, moins les dplacements physiques seront ncessaires. Toutefois, la substituabilit nest pas parfaite car il faudra par exemple continuer acheminer des biens pour se nourrir et des matriaux pour construire des logements. 488. La stratgie pour amliorer la connectivit physique Madagascar repose sur deux actions principales. La premire est de rpondre au besoin de mieux connecter les communes urbaines entre elles. Aujourdhui, il faut encore 36 heures pour joindre Fort Dauphin Toliara alors que la distance vol doiseau nest que de 300 km. Une ville comme Mahajanga nest pratiquement relie qu Antananarivo que par une route pave alors quelle est relativement plus proche de Nosy Be et Antsiranana. Les retombes conomiques dune meilleure connectivit physique sont videntes mais videmment des choix prioritaires doivent tre effectus en raison de ressources techniques et financires insuffisantes. Sur cette base, un certain nombre de principes doivent tre retenus, qui sont brivement rappels ci-dessous (pour dtails cf. page 77) : (i) assurer la cohrence en termes de connectivit sur lensemble du rseau ; (ii) privilgier les effets multiplicateurs qui sont proportionnels la densit conomique et dmographique ; (iii) ne pas oublier lentretien et (iv) encourager la concurrence entre transporteurs et entre modes de transport. 489. La deuxime action vise amliorer les dplacements lintrieur des villes, surtout lagglomration dAntananarivo qui concentre dj la moiti de la population urbaine. Comme la marche pied est le moyen de transport privilgi pour des dplacements en ville, refltant sans nul doute la prcarit financire de nombreux mnages et correspondant aussi la proximit des lieux dachats et des services, la recommandation principale doit donc porter sur ce moyen de transports. Dans le chapitre 5, laccent a t mis sur deux mesures complmentaires : (i) amliorer les conditions de la marche pied par un meilleur entretien des trottoirs et (ii) offrir graduellement des alternatives par le dveloppement du transport public et ou des vhicules deux roues (cf. page 79 pour des dtails). 490. La fluidit des dplacements serait amliore par une meilleure gestion des transports publics. Les taxis be fonctionnent dj relativement bien en termes de couverture gographique, et le prix des billets semble raisonnable en labsence de subventions. Les amliorations doivent surtout porter sur les conditions de transports qui sont extrmement dangereuses et sources de nuisances cause du non respect des rgles de conduite lmentaires. La mise en place dun systme de rmunration qui prendrait en compte la scurit, et pas seulement la rentabilit conomique, nous parat tre une priorit. Ces mesures incitatives devraient tre compltes par des sanctions en cas de non respect des rgles.
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491. Ladaptation de linfrastructure de transport au sein des villes reste une proccupation. Elle est vtuste, ancienne et mal entretenue. Par exemple, les deux tunnels de la ville dAntananarivo ont t construits en 1924 et 1938, alors que la rentabilit conomique dautres tunnels serait norme.162 Si des travaux denvergure seront ncessaires, il y a aussi un grand nombre de projets de taille modeste qui pourraient tre initis, avec des cots conomiques maitrisables, mais des retombes conomiques indniables. Plusieurs exemples sont offerts dans le chapitre 5 (page 77), qui mettent laccent sur les axes de passage les plus frquents et les synergies entre les transports publics (arrts), les autres vhicules moteur et les pitons.

Voir, Jean-Jacques Helluin, Penser, grer, aider la ville Madagascar : Une triple faillite, une tentative de rponse : le programme damlioration de la mobilit urbaine, octobre 2010.

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Axe 3 : Une politique de protection sociale pour que la pauvret ne se transforme pas en misre
492. Les deux premiers axes du plan dactions cherchent promouvoir une croissance conomique tout en y incluant le plus grand nombre doprateurs et de mnages possibles. Cette ambition justifie laccent donn la cration et lexpansion des PME, la gnration demplois, lopportunit des chances par lducation et lamlioration des conditions de vie par laccs au logement et la provision adquate de services de base tels que leau et la gestion des dchets. Or, malgr tous ces efforts, certains groupes dfavoriss risquent de rester lcart des mcanismes traditionnels de croissance conomique et de solidarit. Lanalyse prsente dans le chapitre 2 avait en effet montr que lexclusion urbaine tait dj une ralit, loin dtre marginale car elle concerne au moins 500 000 personnes et que beaucoup dautres sont susceptibles de basculer dans la misre tout moment en raison de leur prcarit quasichronique. 493. Lexclusion urbaine est dautant plus prononce car les rseaux coutumiers de solidarit ont tendance disparatre en ville : les groupements de paysans ainsi que la vie communautaire et familiale sestompent cause de lespace rduit. Au niveau individuel, contrairement au monde rural, les mnages urbains nont plus forcment un lopin de terre o ils peuvent cultiver la nourriture quils vont consommer. Aucun substitut nest vraiment venu remplacer ces mcanismes traditionnels comme le confirment les rponses quont donnes les mnages urbains lors de la rcente enqute de lUNICEF Antananarivo et Toliara (graphique 16). A part la famille et parfois les voisins, il nexiste pratiquement pas de soutien collectif et organis pour les mnages urbains, ce qui empche la diversification des risques et lmergence dconomies dchelle deux caractristiques essentielles aux mcanismes dassurance sociale.163 494. Cet axe repose sur trois actions complmentaires. La premire vise redonner lespoir ceux qui sont exclus par la promotion de lcoute et du dialogue, notamment par laccs lducation. La deuxime action cherche encourager le soutien organis par des mcanismes simples et collectifs, en mettant laccent sur la gnration de revenus comme les programmes de travaux haute intensit de main duvre et dappui lauto-emploi. Enfin, la troisime action met en avant le besoin dappuyer les initiatives qui manent des groupes vulnrables eux-mmes, par le soutien leurs efforts de mutualisation. Bref, il sagit de faire converger les efforts en provenance du haut (soit lEtat) et de ceux den bas pour mettre en place une politique de soutien social dans les centres urbains de Madagascar.164

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La gnrosit individuelle est importante et joue un rle important dans le fonctionnement dune socit mais a forcment ses limites. Quand prs de 40% des mnages urbains vivent avec moins de 50 US$ par mois (ou 100 000 Ariary), la solidarit entre eux devient difficile car ils sont tout au mme niveau de souffrance et gnralement exposs aux mmes risques. 164 Pour plus de dtails sur cette vision, cf. la note de politique conomique, Adolfo Brizzi : Organisation sociale : une vue du bas pour aider le haut, publie dans Madagascar : Vers un agenda de relance conomique, Banque mondiale, juin 2010.

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Graphique 16 : les soutiens reus par les familles en dtresse Antananarivo


Etat/Communes Groupe d'origine ONG/Groupe de bienfaisance Conglomration religieuse Amis Membre du voisinage Aucun Famille proche 0 10 20 30 40 50 60 0.1 0.2 0.2 0.5 9.6 12.3 13 60.8 70

Source : Enquete Mc Ram, UNICEF, juillet 2010.

Action 10 : redonner lespoir de se faire entendre puis couter


495. Le constat est brutal. Le pre Urfer, dans un essai provocateur, avance que lurbanisation a entrain une perte des valeurs, ne laissant que lenvie et la peur comme points de repre pour les mnages urbains vivant dans la misre.165 Cette fuite en avant traduit souvent le mpris et la difficult pour ceux qui vivent dans la misre de se faire entendre puis couter. 496. La premire condition pour se faire entendre est dabord dexister. Or, les groupes qui vivent dans la misre extrme, comme cela est expliqu dans le chapitre 2 (cf. pages 20-21), nont pas de domiciles fixes et ne sont donc enregistrs ni au fokontaky, ni lEtat civil. Ils napparaissent jamais dans les enqutes des mnages et sont ignors par les politiciens en qute de reconnaissance.166 Souvent ngligs, il faut leur donner une existence et lancer des programmes visant leur permettre de sinscrire dans les registres civils de lEtat. 497. La deuxime condition pour se faire entendre puis couter est de matriser les outils de la communication pour tablir la base dun langage commun. Linsertion des exclus est un travail de longue haleine car les murs de lincomprhension sont difficiles faire tomber. Toutefois, ces efforts doivent commencer par reconnatre que les langages sont souvent
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S. Urfer, LEspoir et le Doute - Un Quart de Sicle Malgache, Srie Questions Actuelles, Editions Foi et Justice, Antananarivo, 2006. 166 Les programmes de distribution de nourriture initis par lEtat, comme celui lanc en octobre 2010, reposent gnralement sur les chefs de fokontany qui ciblent alors les familles qui sont enregistres dans leur quartier.

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diffrencis entre les groupes de pauvres et ceux qui veulent les aider. Toutes les organisations rencontres stigmatisent la patience et le besoin essentiel de redonner une dignit ceux qui ont perdu lespoir. 498. Parce que la premire violence est lignorance , il faut donner la priorit lducation (cf. encadr). Or, les groupes marginaliss souffrent de taux de scolarisation trs bas. A titre dillustration, parmi les 192 enfants de 5 15 ans interrogs sur la dcharge dAndramiarama, 43 seulement frquentaient lcole au dbut doctobre 2009.
La premire violence : cest lignorance La premire violence quon subit, cest lignorance . A Andramiarana, les gens nont pas de formation scolaire et sont victimes dabus, car ils nosent pas affronter ceux qui sont duqus. On nose pas discuter avec ceux qui sont duqus. A cause des carences dans notre ducation, cest impossible pour nous de dialoguer avec eux. Cest pour a quon na que du travail prcaire, qui ne respecte aucune norme, avec un salaire minuscule. Cest trs difficile de communiquer quand on a t habitu tre mis lcart. On nose pas et on ne sait pas exprimer nos ides face ceux qui sont alls lcole. Notre mentalit est altre la base, car on a t habitu tre domin. Il faut duquer les enfants ds le plus jeune ge. Si la mre ne peut pas envoyer ses enfants lcole, cest un grand facteur de pauvret pour eux .
Source : ATD-Quart monde, Tmoignage Mme Hanta, 21 juillet 2009

499. Pour motiver les familles dmunies envoyer leurs enfants lcole, il faut cultiver les synergies, comme par exemple les cantines scolaires et les programmes de vaccination, qui visent procurer de la nourriture et une hygine aux enfants, en mme temps que de leur donner une instruction de base (la distribution de vouchers comme argument dans laction 8 nest pas suffisante pour motiver les plus dmunis). Cest sur cette logique que se base la russite de projets de rinsertion sociale, comme celui dAKAMASOA dirig par le pre Pedro.167 Les familles accueillies dans les villages construits par lAssociation, en banlieue dAntananarivo, sengagent travailler, scolariser leurs enfants et respecter les rgles fondamentales de toute vie en socit. En contrepartie, lassociation leur fournit des logements, des ateliers de formation, des centres scolaires et des dispensaires. Ces effets croiss sont importants car ils multiplient les avantages et permettent de surmonter les craintes des dmunis. Lexprience prouve que le pas le plus difficile est celui de surmonter la honte et la peur de franchir pour la premire fois la porte dune cole ou dun centre de sant, cest--dire daffronter le regard des autres. 500. Le dveloppement de partenariats est aussi important car la scolarisation impose une infrastructure (btiment et enseignants) qui est souvent manquante. Par exemple, grce
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Reconnue dutilit publique par dcret du gouvernement malgache en fvrier 2004, honore par plusieurs rcompenses nationales et internationales, lassociation Akamasoa est connue par son fondateur charismatique, le pre Pedro Opeka.

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lappui dun donateur priv, ATD Quart Monde a pu permettre la rhabilitation dun btiment de lEcole Primaire Publique la plus proche de la dcharge dAndramiarana. En change de ce service, la directrice de lEPP a accept de scolariser gratuitement 69 enfants de la dcharge.

Action 11 : cibler les plus dmunis pour encourager lemploi et leur fournir un socle de protection sociale
501. Quand on na rien, un peu cest dj beaucoup. Laide financire nest pas un substitut la formation mais devient souvent indispensable pour la survie. Le dfi est didentifier les moyens financiers pour aider les plus dmunis puis de les cibler et enfin de sassurer que ce soutien financier atteint vraiment les bnficiaires intents tout en leur procurant les incitations qui parviendront gnrer des effets positifs dans la dure. 502. La premire tape est donc de sassurer que des moyens financiers existent car sans argent, il ny a pas daides financires. Or, aujourdhui, un regard au budget de lEtat nous enseigne que la part consacre la solidarit sociale en milieu urbain est incongrue. De mme, les communes nont gnralement aucune ressource pour assurer ces fonctions de solidarit. En ralit, les seules actions entreprises sont ponctuelles, parfois avec des motivations politiques, ou finances devant lurgence par des initiatives de bailleurs de fonds (par exemple lUNICEF) ou des ONG. La recommandation premire est donc daugmenter les ressources budgtaires en direction de la protection sociale. En parallle, parce que la solidarit est avant tout une affaire de proximit, il faut davantage responsabiliser les communes. Celles-ci doivent recevoir directement les moyens financiers pour assurer ce rle mais aussi pour coordonner et suivre les actions entreprises par le secteur priv et la socit civile (cf. page 150 pour une discussion sur les besoins dinclure les dpenses hors-budgtaires). 503. La deuxime tape est de cibler les groupes les plus dmunis. Il nest simplement pas possible de soutenir tous les groupes vulnrables dans la mesure o la moiti des mnages urbains vivent en dessous du seuil de pauvret. Le chapitre 2 avait mis en vidence que les groupes en dtresse sont en majorit constitus de jeunes (voire denfants) qui prsentent les caractristiques suivantes : (i) pas de domicile fixe ; (ii) descendants des esclaves (les andevo) et (iii) migrants rcents sans attache familiale dans lagglomration urbaine. La recommandation est donc de cibler en priorit ces groupes. 504. La troisime tape est de choisir le mode le plus adquat pour aider ces groupes vulnrables. Pour cela, une bonne politique se juge dans sa capacit engendrer une dynamique positive dans la dure et non par des coups qui n'ont aucune chance de rsister l'preuve du temps car il ne faut pas transformer ces groupes en assists qui survivent grce l'Etat par des systmes de subventions. La recommandation est donc de mettre en place des systmes dappui simples qui visent encourager leur insertion dans le monde du travail.

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Lexprience internationale a montr que deux types de programmes devraient tre encourags : 168 Les programmes haute intensit de main duvre qui permettent doccuper une main duvre dfavorises pour des travaux dutilit publique. Si plusieurs initiatives coexistent aujourdhui Madagascar (dont le FID et celle du BIT), elles manquent denvergure financire car ne touchent quune part infime des populations vulnrables.169 En plus, elles souffrent de dficience en matire de gestion interne. Cette dernire carence nuit non seulement leur efficacit, mais aussi leur bonne gouvernance, ce qui engendre un cercle vicieux lencontre de leur extension. En effet, si ces programmes ne peuvent pas assurer quils sont bien grs et que leurs rsultats sont fiables, il devient alors difficile de mobiliser le budget national et les bailleurs de fonds, ce qui limite son tour leur porte. Les programmes encourageant lauto-emploi et le dveloppement de petits mtiers urbains travers une approche intgre. Lexprience internationale a montr que leur russite est fortement lie : (i) au ciblage prcis des bnficiaires potentiels ; (ii) la possibilit dobtenir une aide financire accord sur un partage adquat des risques entre lagence et le bnficiaire ; (iii) aux mesures daccompagnement en matire de formation ; et (iv) la mise en place de mcanismes solides de suivi et dvaluation qui empchent les abus et les interfrences politiques. A Madagascar, il nexiste pas encore de programmes qui intgrent ces quatre dimensions si bien que les autorits pourraient sinspirer des exemples dcrits dans lencadr ci-dessous. 170
Les programmes intgrs de promotion de l'auto-emploi et de microcrdits Ouganda : Programme pour la promotion des enfants et de la jeunesse (PCY) a t mis en place entre 2003 et 2006 dans le cadre d'une approche intgre. Il vise promouvoir l'emploi chez les jeunes dsavantags qui se trouvent en situation de chmage ou de sous-emploi, en particulier dans les zones rurales, en offrant une palette de services comme : (i) promotion du travail social ; (ii) information et conseils ; (iii) soutien l'entreprenariat et l'auto-emploi ; et (iv) dveloppement de comptences locales (mdecine traditionnelle, prvention du SIDA, etc...). Le programme offre galement une assistance aux rfugis. Le programme a repos sur une collaboration de multiples agences et ministres y compris ceux du Travail, de la Jeunesse et de l'Education de manire dvelopper des synergies et favoriser son alignement sur la stratgie nationale de l'emploi des jeunes. La premire valuation en 2004 a montr que le revenu des participants tait en moyenne 26% plus lev que celui des membres des autres communauts. En plus, les sources principales de revenu chez les jeunes provenaient des salaires (23%) et des activits du groupe (38,5%), alors que dans les autres communauts, celles-ci taient de l'agriculture de subsistance (76%). Enfin, le programme a renforc les
Betcherman, Luinstra, and Ogawa, Impacts of Active Labor Market Programs: New Evidence from Evaluations with Particular Attention to Developing and Transition Economies, World Bank, 2004. 169 Pour une valuation rcente de ces programmes, cf. Travaux publics haute intensit de main duvre (HIMO) pour la protection sociale Madagascar : problmes et options de politique, juillet 2008. 170 Il existe de multiples agences de microcrdits ou des ateliers de formation sponsoriss par des ONG, mais pas vraiment dinitiatives qui intgrent la formation et le crdit simultanment.
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capacits humaines, institutionnelles et mthodologiques du gouvernement et des autres participants dans leur effort d'assistance auprs des jeunes. Philippines : Le Programme de dveloppement des jeunes dans les fermes (FYDP) a pour objectif de promouvoir l'emploi chez les jeunes dans les zones rurales. Le programme cible des jeunes entre 15-24 ans et offre des formations spcialises en gestion ainsi que des activits comme des changes internationaux et des stages travers sa collaboration avec le Dpartement de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pche. Il a galement mis en uvre un soutien financier pour les micro-entreprises et les projets de taille rduite. Entre 1989 et 1992, le programme a offert des formations un total de 2 436 fermes et des crdits plus de 156 micro-entreprises dans 78 provinces. Kenya : Projet Baobab est un programme gr par une ONG qui enseigne aux jeunes encore l'cole secondaire des comptences pour atteindre une indpendance conomique et cela en partenariat avec des coles secondaires. Il cible des jeunes, principalement des femmes, localises en zone rurale et est articul autour de trois lments suivants: (i) Comptences gnrales: Formation introduite en 2me et 3me annes du cycle secondaire visant promouvoir la communication, l'information et l'autoassurance ; (ii) Comptences entrepreneuriales: Cours introduit en 4me anne du cycle secondaire visant transmettre des connaissances sur la gestion d'une entreprise et de projets, y compris l'organisation de stages et d'exercices concrets ; (iii) Appui financier: les participants peuvent soumettre des projets un comit compos de reprsentants du secteur priv pour obtenir des microcrdits et ainsi lancer une activit. En outre chaque anne, 3 ou 4 prix de 100 US$ sont donns en prime aux meilleurs tudiants de la vole. L'valuation de ce programme a montr que 50% des appuis financiers permettaient de dvelopper des activits avec des marges de gains, mme si environ 20% des autres cessaient leurs activits par un chec. Inde : Microcrdits pour la jeunesse. L'initiative mene en Inde appele Commonwealth Youth Credit Initiative (CYCI) propose des micro-crdits travers un ciblage prcis des bnficiaires potentiels. Elle vise des jeunes gens sans emploi et offre galement des mesures d'accompagnement comme de la formation et de l'assistance technique. L'objectif est de crer des opportunits d'emploi un cot moindre en promotionnant l'auto-emploi et les petites entreprises tout en favorisant l'essor des jeunes et organisations. Les crdits sont offerts des taux subventionns en partenariat avec des ONGs et des fournisseurs de formation et d'assistance aux entreprises. Le programme est articul en trois tapes successives : (i) Pre-Crdit (ciblage et prslection) ; (ii) programme de formation (cours, assistance technique, etc.) ; et (iii) apport financier (crdit, programme financier, cours et suivi et valuation). En Inde, le CYCI a commenc par un projet pilote de 3 annes travers lequel 82% des bnficiaires ont russi dmarrer et tablir une activit de manire prenne. La participation des femmes a dpass 75% du total qui a atteint 2 500 jeunes gens. Ce succs a permis l'extension de ce programme plusieurs pays d'Asie et d'Amrique Latine. En Afrique, il a t initi au Ghana en 2005 et des contacts ont t pris avec les autorits du Cameroun, Mozambique, Seychelles et Sierra Leone.
Source: Pezzullo (2005) et Betcherman et al, (2007).

505. La mise en place de ces programmes haute intensit de main duvre et dappui lauto-emploi et aux petits mtiers doit reposer sur des partenariats forts, tant avec la socit civile que le secteur priv. La socit civile offre une plateforme intermdiaire utile pour identifier, entrer en contact et suivre les groupes vulnrables. Quant la participation du secteur priv, elle est importante pour garantir que ces initiatives sont en adquation avec les
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demandes du march du travail. Dans ce sens, la formation doit tre cible pour viter lparpillement des ressources et des efforts. Lexprience des ONG (Pre Pedro, ATD Quart Monde, Enda) rappelle que les formations simples, voire artisanales, sont celles qui permettent daccrotre lemployabilit des personnes dmunies, qui sont le plus souvent sans ducation de base. Les formations dans les btiments, la confection, la soudure, la menuiserie, la mcanique doivent tre privilgies. Quand la formation devient plus sophistique, par exemple linitiation linformatique (initiative conjointe ATD-Quart Monde/DTS-MOOV), les rsultats sont rests dcevants malgr les efforts consentis car les lves ntaient pas en mesure dacqurir les lments de base (le plus souvent analphabtes) pour devenir employables par une entreprise. 506. Enfin, il convient dexaminer la pertinence de programmes de transferts dargents ( cash transfers ) en contrepartie de conditions visant la mise en place dun socle de protection sociale et de dveloppement humain. Ces programmes ont t populariss grce leur russite dans plusieurs pays dAmrique Latine (Brsil et Mexique) et sont maintenant mis en uvre dans un certain nombre de pays africains (Tanzanie, Ghana).171 Leur principe de fonctionnement est simple : les familles dmunies reoivent une somme dargent si elles adoptent un comportement qui leur permette dacqurir une meilleure protection sociale et de construire leur avenir (comme mettre leur enfants lcole, de les vacciner, etc.). Leur succs repose sur le transfert dune somme dargent qui soulage la contrainte financire des mnages et introduit une incitation qui les pousse changer de comportement. Lexprience a montr que pour russir, ces programmes doivent tre capables de cibler les familles qui sont le plus dans le besoin et de sassurer que ce sont bien elles qui reoivent largent suite ladoption dun nouveau comportement qui correspond aux objectifs accords. Pour cela, ces programmes doivent sappuyer sur une structure daccompagnement compose des autorits et de la communaut locales ainsi que (souvent) des ONG. Or, malheureusement, cette structure nexiste pas encore pleinement dans les villes malgaches, limitant la porte de ces initiatives. Plusieurs projets-pilotes ont t commencs, petite chelle, dont les rsultats semblent prometteurs. Par exemple, lUNICEF et lONG ATD-Quart-Monde se sont associs pour mettre en place de tels transferts pour les familles de la dcharge dAndramiarana (environ 120 familles) qui a entran une augmentation de 33 99% de leur enregistrement auprs des autorits du quartier, de 22 63% du taux de scolarit de leurs enfants gs entre 5 et 15 ans, et de 28 52% du taux de consultation mdicale.

Action 12 : encourager les initiatives des populations pour les aider devenir visibles et autonomes
507. La solidarit est une dmarche qui a ses propres limites, car il ne suffit daider les pauvres mais il faut aussi encourager les pauvres saider eux-mmes. Le principal instrument est dencourager lorganisation des pauvres. Si individuellement, le pauvre ne compte pas beaucoup tant financirement que politiquement, il augmente ses chances de se faire entendre en tant que force collective. Les politiciens viennent leur coute et mme les entreprises
Il existe une vaste littrature sur ces programmes de transferts dargent (conditional cash transfers). Pour un rsum de cette exprience, y compris avec des films, cf. http://go.worldbank.org/GMI4UN3QA0
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peroivent leur regroupement comme un march potentiel. Toute comparaison nest pas raison, mais la russite des regroupements sociaux en Inde dmontre quune telle dmarche est importante, et devrait tre encourage Madagascar.172 508. La proposition est dencourager les efforts de mutualisation deux niveaux : Production : Les pauvres sont sans travail stable et dcent mais sont occups de multiples occupations pour survivre. Par exemple, un certain nombre dentre eux rcuprent des dchets pour les revendre des intermdiaires qui profitent deux car ils ne sont pas organiss en collectivit. Sils pouvaient sorganiser et travailler ensemble, ils pourraient alors accrotre leur poids dans les ngociations et augmenter le prix pour leur travail ainsi que de mieux sassurer contre les risques. Cest dans ce sens que linitiative de recyclage de dchet Set-Setal (un quartier de 45 000 personnes Dakar) a pouss un groupe de femmes se mutualiser en les aidant crer un fonds dpargne qui leur a permis de financer lachat doutils et daccrotre leur rendement et leur gain. Assurance sociale : Il sagit de diversifier les risques en construisant un rseau de solidarit en cas de besoin et durgence mdicale. Dans ce sens, linitiative de mutuel de sant AFAFI rappelle que ce genre dexprience peut russir si les motivations des participants sont augmentes par des avantages concrets, comme laccs simultan des services de sant et un microcrdit.
Le projet de mutuel de sant : AFAFI (Aro ho anny Fahasalamanny Fianakaviana qui signifie protgeons la sant de la famille) En sinspirant dun programme de mutuelles de sant dmarr en 2002 en Inde, prs de Bombay, qui regroupe aujourdhui 30 000 adhrents, lassociation Inter Aide a lanc en 2007 une mutuelle de sant Tana, lAFAFI, dans les 1 et 4 arrondissements de la Commune Urbaine dAntananarivo, ainsi que dans la commune rurale dItaosy. Le nombre dadhrents tait trs modeste tant que ladhsion tait facultative. En 2008, ladhsion est devenue obligatoire pour tous les bnficiaires de micro crdits de lInstitution Cefor (crdit et formation) car la plupart des non remboursements taient lis des problmes de sant. Aujourdhui, environ 5 000 emprunteurs sont membres de la mutuelle AFAFI, qui ne cesse de stendre. La cotisation mensuelle, 1 500 Ariary par famille, constitue sa seule ressource pour financer son fonctionnement. Ses prestations sont avant tout de : (i) scuriser ses adhrents en cas de maladie, (ii) assurer une meilleure continuit des traitements, (iii) rduire les exclusions financires, (iv) rduire le dlai de recours aux traitements, (v) dfendre les intrts de ses adhrents, (vi) former les adhrents sur la sant, et (vii) favoriser lentraide et la solidarit. Les emprunteurs et toute personne de plus de 18 ans habitant dans la zone dintervention dAFAFI, peuvent adhrer, ainsi que leurs poux et enfants de moins de 18 ans, sur prsentation de pices justificatives. Afin de favoriser laccs des soins de qualit un prix abordable, AFAFI a choisi de collaborer avec
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Pour plus de dtails, cf. la note de politique conomique, Adolfo Brizzi, op. cit.

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diffrentes structures de sant publique, hpitaux et centres de sant de base. Elle a aussi mis en place des partenariats avec des structures de sant prives telles que Laboratoire dAnalyse Mdicale, pharmacies et mdecins libraux. Ces partenaires ont mis en place des systmes de tiers-payant, de remboursements ou de rductions pour les adhrents.

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Conclusion : Se donner les moyens dy croire


509. Instaurer une politique de la ville est devenu une urgence Madagascar. Les mouvements migratoires ne vont pas sarrter, mais plutt sacclrer, car les centres urbains vont continuer dattirer les populations rurales qui ne voient gure dopportunits conomiques et sociales dans les campagnes. Non seulement les villes se multiplient mais elles stendent, commencer par Antananarivo qui regroupe dj dans son agglomration plus de 2,5 millions dhabitants qui pourraient atteindre, au rythme actuel, 4 millions en 2015 et vers 10 millions lhorizon 2025. 510. Pour la majorit des pays, lurbanisation reprsente une opportunit, alors que les villes malgaches sont encore loin dexploiter leur potentiel dmographique et conomique. Le plan dactions cherche combler cette lacune en proposant 12 actions majeures pour : (i) promouvoir la croissance conomique et lemploi ; (ii) partager les gains afin damliorer les conditions de vie du plus grand nombre et ainsi rduire les ingalits ; et (iii) encourager la mise en place de mcanismes dinclusion pour rduire la misre. 511. Au-del dune marche suivre, le plan daction vise mobiliser les acteurs qui composent le paysage urbain Madagascar. La russite des actions proposes ne dpendra pas seulement de leur contenu mais aussi de la volont de les mettre en uvre. Dans ce sens, nous avons vu dans la partie III de cette tude que les communes sont amenes jouer un rle central, car une politique de la ville russie passe par une matrise de la proximit. Plusieurs recommandations ont t dveloppes dans le tableau 19 pour favoriser cette volution. Cette matrise sera aussi influence par la capacit de mobilisation financire et technique des autorits tant centrales que locales, et de leur coopration lintrieur dun cadre lgal et institutionnel bien tabli. Afin de mener une politique de proximit efficace, il sera galement crucial de baliser et mettre en uvre le processus de dcentralisation afin dexploiter les synergies entre les administrations dconcentres et locales plutt qu les opposer. 512. Ensuite, la participation du secteur priv sera essentielle pour combler les besoins de financement auxquels doit faire face le secteur public et pour dvelopper les transferts de comptences qui sont si importants pour dynamiser lconomie urbaine. La recherche de partenariats doit favoriser non seulement la cration dentreprises mais aussi la provision dinfrastructure (eau, assainissement) et de services sociaux (coles). 513. Enfin, les actions proposes doivent tre appropries par la socit civile et les usagers. Cette prise de conscience fait encore dfaut car la population malgache a traditionnellement tendance reposer sur les initiatives venant du haut, voire de lextrieur. La question qui se pose est alors comment mobiliser les populations concernes ? Les autorits malgaches pourraient sinspirer de linitiative (Accra speaks cf. encadr) qui propose une approche dcoute o les citoyens peuvent sexprimer sur la qualit des services quils reoivent. Cette ouverture pourrait en outre sappuyer, comme le propose lconomiste en chef de la Rgion Afrique la Banque mondiale Shanta Devararajan, sur la mutation technologique en cours sur
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le continent africain et dans une moindre mesure au sein de la socit malgache : Plutt que d'imposer des conditions, les nouveaux outils technologiques peuvent aider les pauvres exercer un contrle sur les prestataires de services .173 Alors que prs de 7 millions de malgaches ont accs un tlphone portable, on peut facilement imaginer que les parents (ou les lves eux-mmes) envoient un SMS quand un professeur est absent, quand il ny a pas de mdicaments dans un centre de soins ou encore quand des travaux censs se drouler sur une route sont inexistants.
Accra Sexprime (Accra Speak) La ville dAccra au Ghana, sous linitiative de son maire et avec lappui de plusieurs partenaires techniques et financiers, a mis en place un systme de cartes qui permettent aux citoyens de sexprimer sur la performance des services de la ville, y compris : toilettes et assainissement, gestion des dchets solides et liquides, ducation, et routes. Les citoyens ont galement lopportunit de classer ces services et didentifier leurs priorits. Un des aspects de cette initiative est aussi de donner la possibilit aux citoyens de donner leur opinion sur la qualit des fonctionnaires et de leur performance. Lappui et limplication du maire a augment la visibilit de cette initiative, en donnant le sentiment non seulement au citoyen quil est cout mais aussi au fonctionnaire que sa performance est suivie et value par les citoyens qui doivent devenir leurs clients privilgis.

514. Avant de conclure, il convient de souligner que la mise en uvre dune politique de la ville va coter de largent, quil faudra trouver, justifiant encore plus le besoin dimpliquer le maximum dacteurs. Par son rle central, la commune doit prendre linitiative de mener une politique de gnration de revenus, quelle a fortement nglig jusqu aujourdhui. Les options existent, si elles ont t abordes dans diffrentes parties de cette tude, une synthse peut savrer utile. La premire option est de rentabiliser les impts et redevances dont elle a la responsabilit, en premier lieu, la fiscalit foncire dont le potentiel pourrait se multiplier (cf. les exemples dans le chapitre 4), mais aussi les redevances sur les activits commerciales (marchs, etc.). Mme sil est difficile de rpertorier le patrimoine immobilier de lEtat (y compris celui des communes), celui-ci nest pas ngligeable en milieu urbain et des ventes ou locations, dans un respect des rgles de transparence, possdent le potentiel de gnrer des revenus non ngligeables pour le financement dinfrastructures dans les villes. 515. En parallle aux efforts de la commune, lEtat central doit adopter une vritable politique de transferts, en distinguant les communes selon leurs statuts. La Commune Urbaine dAntananarivo se diffrencie par ses besoins, sa capacit et sa taille des autres villes de Madagascar, qui elles-mmes sont diffrentes des villages. Le Ministre de lIntrieur a bien adopt une classification des communes en distinguant celles qui sont urbaines (de 1ere et 2eme catgorie) et rurales, mais elle est ancienne et ne correspond plus la ralit. La politique
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S. Devavarajan, Le Dveloppement 3.0, sur son blog : www.africacan.org.

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de transfert doit reposer sur des rgles dallocation simples de manire assurer une transparence. Elle peut aussi sappuyer, et cela est recommand dans ltude, sur une politique de contractualisation entre lEtat central et la commune qui stablirait sur une liste de comptences fournir par la commune. Le contrat serait adapt en fonction des rsultats de la commune (de manire fournir des incitations) et pourrait sinscrire dans le cadre dun fonds qui instaurerait un degr de comptition entre les communes et rcompenserait les meilleures dentre elles. 516. LEtat central doit contribuer au dveloppement des villes par sa politique dinvestissement, qui reste pourtant difficile cerner. Il nexiste pas de classification (vidente) des projets dinvestissements selon leur localisation gographique, ne permettant pas de discerner leur distribution entre les milieux rural et urbain, et entre les villes du pays. Cette lacune trouve son origine dans les dficits en termes de prparation et de planification du Programme dInvestissement Public (PIP) qui rpond plus lurgence et aux disponibilits de financement en provenance de lextrieur. En effet, 2/3 du PIP est financ traditionnellement par des fonds extrieurs qui, semblent-t-ils, ont nglig lespace urbain au cours de la dernire dcennie.174 517. La liaison est vidente pour argumenter que les partenaires extrieurs doivent jouer un rle croissant dans le financement dune politique de la ville Madagascar. Cela concerne surtout les bailleurs traditionnels car dautres partenaires sont dj prsents sur le terrain, comme le jumelage avec des rgions ou des villes et les ONG. Leur action devrait cependant tre mieux coordonne ( la fois verticalement avec le pouvoir central et horizontalement entre plusieurs communes qui cohabitent sur un espace urbain commun) et incorpore dans les budgets des communes pour une meilleure appropriation par les lus locaux qui imposent pas seulement une inauguration mais un entretien dans la dure. 518. Au-del du secteur public, les autres agents offrent des sources potentielles de financement non-ngligeables. Ltude a soulign limportance des partenariats priv-public dans des domaines comme lducation, la formation professionnelle, leau, lassainissement, les routes, et la gestion du foncier. La participation des usagers (et des communauts locales) est aussi prconise. Comme plusieurs exemples de tels partenariats jalonnent le texte et il ny a gure besoin dy revenir. 519. Lexprience internationale rappelle que le dveloppement et lamnagement harmonieux de lespace repose sur un quilibre fragile o de multiples intrts doivent tre pris
Voir ltude publie par lInstitut des mtiers de la ville, Ile de France-Antananarivo, Carole Guilloux, Le biais anti-urbain de laide au dveloppement Madagascar, dcembre 2010. Lexamen des programmes de la Banque mondiale et de lUnion Europenne reprsentant environ 60% de laide officielle Madagascar avant la crise, confirme que ces deux bailleurs nont pas accord une place prioritaire au dveloppement urbain. Seul le projet de la Banque mondiale (Ples Intgrs de Croissance) a explicitement intgr cet objectif mme sil peut tre argument que certains projets sectoriels dans les services sociaux ont partiellement une couverture urbaine. LAFD semble t le seul bailleur de fonds (avec peut tre la coopration japonaise) qui a financ des projets dinfrastructure urbaine au cours de ces dernires annes.
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en compte. Souvent, ces intrts convergent comme par exemple autour du besoin de construire des routes pour faciliter le dplacement des personnes et ainsi faciliter lembauche des entreprises. Parfois, au contraire, ils sopposent comme la ncessit de constituer des rserves foncires pour construire des gouts la place de logements. Cest pourquoi il faut saccorder sur une stratgie transversale, inclusive et partage de manire minimiser les conflits. 520. Comme pour toute politique conomique, il nexiste par UNE politique de la ville. Cest pourquoi lexprimentation sera importante dans le processus. Le mieux est lennemi du bien et la recherche de lidal peut mener linaction. Or, celle-ci est dangereuse car lurgence est grande, en particulier en matire dhygine et dassainissement. Ladoption de mesures simples, concrtes, doit tre prioritaire comme des systmes organiss de pr-collecte de dchets et dexcrments dans les quartiers (grce une mobilisation sociale) et cela en attendant quune infrastructure dassainissement soit mise en place dans la dure. En matire de transport, les contraintes se trouvent en partie dans les comportements inadapts des conducteurs, y compris des transports collectifs, et pas seulement dans les insuffisances en matire dinfrastructures.
Les dangers de lurbanisation : Londres en 1858 Il y a cent cinquante ans, un t caniculaire rduisait la Tamise une sorte de cloaque rpugnant. Lengouement gnral pour les toilettes chasse deau, qui venaient dtre inventes, avait fait de Londres un grand gout ciel ouvert. Les exhalaisons taient tellement insoutenables que les tribunaux riverains se voyaient contraints dcourter leurs sessions. Comme dautres villes europennes lpoque, Londres subissait rgulirement des pidmies de cholra, et lon croyait encore que les miasmes contenus dans lair taient responsables de la propagation de la maladie. La conviction que la puanteur tait pestifre eut un effet remarquable sur lefficacit des membres du Parlement : les fentres et les terrasses du palais de Westminster donnant sur la rive nord du fleuve, ils affectrent la hte un budget spcial de 3 millions de livres du jamais-vu la transformation des gouts. Le Metropolitan Board of Works se vit confier le pouvoir dintervenir dans tous les arrondissements, sous lautorit de lingnieur Joseph Bazalgette. Ce fut, avec la lgislation en matire de sant publique et la rforme de ladministration locale, un progrs salutaire et le dbut dune rvolution du systme de sant publique dans toute la Grande-Bretagne, qui stendit ensuite lEurope et lAmrique du Nord en pleine industrialisation.
Source : Maggie Black, Le tabou des excrments, pril sanitaire et cologique : En 1858, la Grande Puanteur de Londres, Monde Diplomatique, janvier 2010.

521. Pour conclure, le regroupement des personnes et des entreprises sur un espace connect correspond une logique conomique et sociale qui tend privilgier les changes et la constitution de rseaux. Or, ce processus comprend ses dangers dont certains ont t passs en revue dans cette tude et qui sont expriments par de nombreuses villes en dveloppement : hygine, violence, pollution, etc. Ils ont aussi t vcus par les grandes
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mtropoles dans les pays industrialiss et la description des problmes dassainissement Londres au XIXme sicle ne sont pas rappeler ceux qui existent aujourdhui Antananarivo (cf. encadr). Ce rappel historique illustre que si lurbanisation est une opportunit, ses bnfices ne sont pas automatiques et quune rponse doit tre donne par une politique de la ville cohrente et volontariste. Les dangers sont inhrents tout processus volutif, mais ils ne sont pas irrmdiables si tous ensemble on se donne les moyens dy croire. et dagir.

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ANNEXE : STATISTIQUES DEMOGRAPHIQUES SUR LA POPULATION URBAINE A MADAGASCAR


Tableau 1 : Liste des communes avec plus de 20 000 habitants, 2008/09
REGIONS TOTAL PAYS TOTAL (<20 000 hab.) TOTAL (>20000 hab.) TOTAL COMMUNES URBAINES ATSIMO ANDREFANA HAUTE MATSIATRA ANALANJIROFO HAUTE MATSIATRA ANALAMANGA ATSIMO ANDREFANA ATSINANANA AMORON I MANIA ANOSY MENABE ALAOTRA MANGORO VAKINANKARATRA HAUTE MATSIATRA VAKINANKARATRA ALAOTRA MANGORO ITASY HAUTE MATSIATRA ALAOTRA MANGORO SAVA ATSINANANA VAKINANKARATRA ITASY SOFIA ATSIMO ANDREFANA HAUTE MATSIATRA SAVA SAVA ATSINANANA ANDROY ANALANJIROFO ANALAMISAMPY ALATSINAINY IALAMARINA AMBAHOABE MAHADITRA IVATO FIRAISANA LAZARIVO BRICKAVILLE AMBATOMIFANONGOA MAHATALAKY ANKILIZATO ANDILAMENA ALAKAMISY ANDRAINJATO AVARATRA AMBOHITSIMANOVA MANAKAMBAHINY ANDREFANA MIANTSOARIVO MAHASOABE AMBATOSORATRA TSARABARIA AMBODIHARINA ANTSAMPANDRANO ANDOLOFOTSY MAROVATO TANAMBAO II TSF NORD ANDOHARANOMAITSO FARAHALANA AMPOHIBE MAHATSARA BEKITRO MIARINARIVO COMMUNE POPULATION 20966930 13178872 7788058 1726862 20043 20115 20148 20242 20271 20290 20310 20321 20397 20442 20507 20595 20621 20653 20663 20720 20871 20881 20934 20952 20994 21159 21181 21213 21215 21232 21245 21300 21322 21394 20 91 27 97 5464 29 150 123 34 8 13 301 1672 149 116 127 189 88 50 58 35 58 25 8418 95 75 96 52 34 35 DENSITE

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REGIONS HAUTE MATSIATRA AMORON I MANIA ALAOTRA MANGORO VATOVAVY FITOVINANY SAVA VAKINANKARATRA HAUTE MATSIATRA ANALAMANGA ANALANJIROFO VAKINANKARATRA ANDROY VAKINANKARATRA VAKINANKARATRA ANALANJIROFO ALAOTRA MANGORO VATOVAVY FITOVINANY ANALAMANGA BONGOLAVA VAKINANKARATRA ATSINANANA VAKINANKARATRA ITASY ATSINANANA ATSINANANA SOFIA ANDROY VAKINANKARATRA ANALANJIROFO BOENY AMORON I MANIA VAKINANKARATRA AMORON I MANIA ITASY BOENY SOFIA ATSINANANA ANALAMANGA DIANA ANDROY ANALAMANGA HAUTE MATSIATRA SOFIA

COMMUNE IARINTSENA TSARASAOTRA DIDY AMBOHINIHAONANA ANDAPA TSINJOARIVO ANDRANOVORIVATO IVATO AEROPORT ANDASIBE MANDROSOHASINA MAROALOPOTY FIDIRANA AMBOHIBORONA AMPASIMBE MANANTSATRANA AMPITATSIMO VOHILAVA TALATA VOLONONDRY AMBALANIRANA AMBATOMENA AMBODIMANGA TOAMASINA I AMBOHIMANAMBOLA MANDIAVATO AMPASIMBE ONIBE BETSIZARAINA MANDRITSARA SIHANAMARO SOANINDRARINY SOANIERANA IVONGO SITAMPIKY SANDRANDAHY MANDOTO MIARINAVARATRA AMBOHIMANDRY ANKAZOMBORONA AMBOHITOAKA AMBINANINDRANO AMBOHIMIADANA ANTSOHIMBONDRONA ANTANIMORA ATSIMO ANOSIALA ALAKAMISY AMBOHIMAHA MAROMANDIA

POPULATION 21397 21522 21528 21674 21952 21959 21967 22019 22019 22054 22072 22093 22122 22361 22436 22489 22567 22593 22636 22788 22807 22861 22874 22923 22932 23061 23169 23475 23505 23600 23712 23760 23798 23873 23978 23980 24051 24208 24214 24224 24392 24419

DENSITE 32 109 13 52 510 66 95 3506 40 206 284 79 126 135 296 47 256 75 161 5784 40 92 101 94 877 49 156 114 9 122 78 45 129 15 141 37 141 111 20 444 190 22

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REGIONS ALAOTRA MANGORO BONGOLAVA ANALAMANGA ALAOTRA MANGORO VAKINANKARATRA ANALANJIROFO SOFIA ATSINANANA VAKINANKARATRA ANALANJIROFO VATOVAVY FITOVINANY ANALAMANGA ANDROY ANALANJIROFO VAKINANKARATRA VAKINANKARATRA ALAOTRA MANGORO AMORON I MANIA ATSIMO ANDREFANA SAVA VAKINANKARATRA IHOROMBE ATSIMO ATSINANANA ANALANJIROFO ATSIMO ANDREFANA AMORON I MANIA VATOVAVY FITOVINANY ATSIMO ANDREFANA VATOVAVY FITOVINANY ANDROY SOFIA VAKINANKARATRA AMORON I MANIA BONGOLAVA ATSIMO ANDREFANA HAUTE MATSIATRA BONGOLAVA ANALANJIROFO ANDROY VAKINANKARATRA ANOSY BOENY

COMMUNE ANOSIBE AN'ALA BELOBAKA AMBOHIDRAPETO AMBOHIBARY AMBATOMIADY VOHILENGO TSARAHONENANA MAHANORO ANTANAMBAO SAINTE MARIE NOSY VARIKA FENOARIVO TRANOROA AMBINANITELO BETAFO ANTSAHALAVA AMBOHIJANAHARY AMBATOFINANDRAHANA AMPANIHY OUEST AMBODIANGEZOKA AMBOHIMANDROSO IHOSY FARAFANGANA MANANARA AVARATRA ANKILILOAKA SOAVINA IKONGO ANDROKA SAHAVATO ANDALATANOSY MORAFENO MANODIDINA NY GARA AMBILOMBE FANDRIANA TSIROANOMANDIDY VILLE ANKAZOABO SUD AMBALAVAO FENOARIVO CENTRE MAROANTSETRA BELOHA ANKAZOMIRIOTRA AMBOASARY ATSIMO MANARATSANDRY

POPULATION 24524 24546 24733 24915 24994 25246 25461 25469 25470 25483 25496 25505 25677 25699 25716 26090 26215 26273 26292 26294 26297 26489 26557 26671 26820 26822 26843 26977 26981 27168 27286 27402 27449 27713 27716 27749 27773 27979 28005 28229 28386 28658

DENSITE 38 14 6214 26 148 190 44 95 83 137 99 1485 29 21 476 230 70 30 17 86 251 881 984 161 31 86 53 16 108 44 29 1919 111 774 20 278 13 839 27 70 132 74

198 | P a g e

REGIONS ATSIMO ANDREFANA ANALAMANGA VATOVAVY FITOVINANY VAKINANKARATRA VAKINANKARATRA ANOSY BOENY MENABE ALAOTRA MANGORO VATOVAVY FITOVINANY VAKINANKARATRA ANALANJIROFO ATSIMO ATSINANANA ATSIMO ANDREFANA ATSIMO ANDREFANA ANDROY ANALAMANGA ATSIMO ANDREFANA VAKINANKARATRA ANDROY VATOVAVY FITOVINANY ANALANJIROFO BONGOLAVA BONGOLAVA ANALAMANGA ATSIMO ANDREFANA ANALAMANGA BONGOLAVA VAKINANKARATRA VAKINANKARATRA MENABE BONGOLAVA BOENY ATSINANANA VAKINANKARATRA SAVA AMORON I MANIA ATSIMO ANDREFANA ANALANJIROFO VAKINANKARATRA ITASY IHOROMBE

COMMUNE AMBAHIKILY ALATSINAINY BAKARO SOAVINA AMBATOLAMPY AMPITATAFIKA BETROKA MADIROVALO BELO SUR TSIRIBIHINA AMPARAFARAVOLA MANANJARY ANDRANOMANELATRA AMPASINA MANINGORY VANGAINDRANO BETANIA BESAKOA TSIHOMBE AMBAVAHADITOKANA SAKARAHA VINANINONY ATSIMO JAFARO MANAKARA AMBODIMANGA II TSIROANOMANDIDY FIHAONANA MAHASOLO AMBOHITRIMANJAKA MAHAVATSE II ANKARAOBATO FIRAVAHANA AMBOHITOMPOINA SOAMALAZA MAHATSINJO BEMANONGA ANKADINONDRY SAKAY MAROVOAY VILLE ANJOMA FARATSIHO ANTALAHA AMBONIVOHITRA AMBOSITRA I EJEDA MAHAMBO MIANDRARIVO SOAVINANDRIANA RANOHIRA

POPULATION 28798 28831 28859 28905 29348 29427 29444 29980 30037 30108 30120 30246 30387 30424 30469 30664 30899 31239 31375 31531 31604 32299 32372 32434 32745 33003 33431 33444 33551 33643 33990 34105 34593 34614 34745 34994 35155 35304 35369 35469 35500 36187

DENSITE 74 161 70 1021 194 151 27 63 76 822 208 148 437 15846 1452 32 4984 31 101 29 1086 164 25 78 1445 26402 12069 43 69 1352 26 83 372 6827 101 215 2296 27 133 77 178 15

199 | P a g e

REGIONS DIANA DIANA ANALANJIROFO ANALAMANGA ALAOTRA MANGORO ATSINANANA VAKINANKARATRA HAUTE MATSIATRA ANALANJIROFO ATSIMO ANDREFANA ALAOTRA MANGORO SAVA ANALAMANGA MENABE SAVA VAKINANKARATRA SOFIA ANALANJIROFO DIANA ATSIMO ANDREFANA ITASY VAKINANKARATRA VAKINANKARATRA BOENY ATSINANANA ITASY ANALAMANGA ANALAMANGA ANALAMANGA ANALAMANGA ANALAMANGA ANALAMANGA ANALAMANGA ANALAMANGA ANOSY ANDROY VAKINANKARATRA VAKINANKARATRA ALAOTRA MANGORO ANALAMANGA ATSINANANA ANALAMANGA

COMMUNE HELL-VILLE AMBANJA VAVATENINA MAHITSY MORAMANGA MASOMELOKA AMBANO TANANA AMBONY SARANAMBANA FOTADREVO MORARANO CHROME ANTSIRABE NORD ALASORA MORONDAVA SAMBAVA CU AMBOHIBARY MATSONDAKANA FENERIVE EST AMBILOBE ITAMPOLO ANALAVORY ANTSENAKELY ANDRAIKIBA ANTSIRABE AFOVOANY ATSINANANA AMBATO AMBARIMAY TANAMBAO V IMERINTSIATOSIKA BEMASOANDRO ANDOHARANOFOTSY TALATAMATY ANDRANONAHOATRA TANJOMBATO AMPITATAFIKA SABOTSY NAMEHANA ANTEHIROKA FORT-DAUPHIN AMBOVOMBE MAHAZOARIVO AVARABOHITRA ANTANIFOTSY AMBATONDRAZAKA AMBOHIMANGAKELY MORARANO ANKADIKELY ILAFY

POPULATION 36626 37189 37235 37250 37260 37302 37449 38280 38812 38933 39034 40146 40676 41672 41672 42143 42264 42765 43545 43727 44013 44216 44695 44925 45851 46381 48173 49181 49242 49535 50128 52382 56565 59069 61008 61737 62512 63137 64710 64975 69693 75338

DENSITE 1258 460 142 355 913 111 277 5963 53 40 84 95 1841 1192 421 165 26 1864 333 12 154 2353 1498 77 24519 255 13923 6664 4452 12933 10969 2638 2495 3604 1636 129 2134 188 5840 1900 14672 2287

200 | P a g e

REGIONS HAUTE MATSIATRA ATSINANANA BOENY DIANA BOENY ANALAMANGA ANALAMANGA ANALAMANGA ANALAMANGA ANALAMANGA ANALAMANGA Source : cartographie censitaire

COMMUNE TANANA AMBANY ANKIRIHIRY MAHAJANGA i DIEGO SUAREZ MAHABIBO 6E ARRONDISSEMENT 3E ARRONDISSEMENT 2E ARRONDISSEMENT 1ER ARRONDISSEMENT 4E ARRONDISSEMENT 5E ARRONDISSEMENT

POPULATION 80673 90715 99958 110406 111830 127602 131203 187752 243750 250137 306581

DENSITE 9273 5925 13257 1537 2576 7254 18743 13655 25181 19212 12822

Tableau 2 : Distribution rgionale de la population vivant dans des communes de plus de 20000 habitants, 2007/08
Regions ALAOTRA MANGORO AMORON I MANIA ANALAMANGA ANALANJIROFO ANDROY ANOSY ATSIMO ANDREFANA ATSINANANA BOENY BONGOLAVA DIANA HAUTE MATSIATRA IHOROMBE ITASY MENABE SAVA SOFIA VAKINANKARATRA VATOVAVY FITOVINANY Source : cartographie censitaire Population 352710 204902 2168815 457201 295451 139218 498192 458771 296828 234980 251974 317522 62676 214432 126084 228469 187521 978300 214054 % total 0.05 0.03 0.28 0.06 0.04 0.02 0.06 0.06 0.04 0.03 0.03 0.04 0.01 0.03 0.02 0.03 0.02 0.13 0.03

201 | P a g e

Tableau 3 : Taux de croissance des communes urbaines (dfinition administrative), 1993-2008/09


Regions DIANA ANALANJIROFO ANOSY ANALANJIROFO BOENY SOFIA ALAOTRA MANGORO IHOROMBE BONGOLAVA ATSIMO ANDREFANA ANOSY ALAOTRA MANGORO SAVA DIANA MENABE ATSIMO ATSINANANA ANALANJIROFO ANDROY ANALAMANGA DIANA MENABE BOENY AMORON I MANIA ALAOTRA MANGORO ATSIMO ANDREFANA ANALANJIROFO BONGOLAVA VATOVAVY FITOVINANY VAKINANKARATRA ATSIMO ATSINANANA ANDROY SAVA ATSIMO ANDREFANA SAVA ALAOTRA MANGORO AMORON I MANIA HAUTE MATSIATRA VAKINANKARATRA ANDROY VAKINANKARATRA Communes AMBILOBE SAINTE MARIE BETROKA FENERIVE EST AMBATO AMBARIMAY MANDRITSARA AMBATONDRAZAKA IHOSY FENOARIVO CENTRE SAKARAHA FORT-DAUPHIN MORAMANGA SAMBAVA CU DIEGO SUAREZ BELO SUR TSIRIBIHINA VANGAINDRANO MAROANTSETRA BELOHA Antananarivo (CUA) AMBANJA MORONDAVA MAROVOAY VILLE AMBOSITRA I ANDILAMENA ANKAZOABO SUD VAVATENINA TSIROANOMANDIDY VILLE MANANJARY AMBATOLAMPY FARAFANGANA TSIHOMBE ANDAPA AMPANIHY OUEST ANTALAHA AMBONIVOHITRA ANOSIBE AN'ALA AMBATOFINANDRAHANA AMBALAVAO FARATSIHO AMBOVOMBE ANTANIFOTSY Taux de croissance 324% 224% 222% 215% 198% 145% 134% 121% 114% 111% 99% 98% 89% 87% 85% 83% 83% 79% 76% 73% 66% 65% 64% 62% 57% 57% 55% 54% 53% 52% 51% 50% 50% 46% 45% 44% 41% 40% 36% 35%

202 | P a g e

Regions ITASY VAKINANKARATRA VATOVAVY FITOVINANY ATSINANANA AMORON I MANIA VATOVAVY FITOVINANY ANOSY ANALANJIROFO ATSINANANA VATOVAVY FITOVINANY ANALANJIROFO

Communes SOAVINANDRIANA BETAFO MANAKARA BRICKAVILLE FANDRIANA IKONGO AMBOASARY ATSIMO MANANARA AVARATRA MAHANORO NOSY VARIKA SOANIERANA IVONGO

Taux de croissance 33% 31% 27% 24% 24% 18% 16% 1% -1% -2% -7% -9%

ALAOTRA MANGORO AMPARAFARAVOLA Source : Recensement (1993) et cartographie censitaire (2008/09)

203 | P a g e