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De lembarras lopportunit : lUE face au vote sur la Palestine lONU


Vivien Pertusot
ors de la session de lAssemble gnrale des Nations Unies, le Prsident du Conseil europen Herman Van Rompuy prendra la parole la tribune au nom de lUnion Europenne. Une premire dans lhistoire de la construction europenne aprs la dcision lONU en mai dernier doffrir lUE un statut d observateur 1. Dans son discours, la question palestinienne aura certes une place, mais que dira-t-il ? LAutorit palestinienne a prvu de demander la reconnaissance officielle de la Palestine lors de cette session, dmarche qui met lUE dans lembarras, les Etats-membres ne parvenant pas une position commune.

Vivien Pertusot est responsable du bureau Ifri Bruxelles.


Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que leur auteur.

ISBN : 978-2-86592-932-0 Tous trois rservs, Paris, Ifri

A quelques jours de la demande officielle, les dtails de la dmarche diplomatique palestinienne se prcisent mais restent incertains : demande auprs du Conseil de scurit suivie dune demande auprs de lAssemble gnrale ? Et selon quelle formulation ? Les informations ne filtrent quau compte-goutte. Une chose est toutefois sre : les Palestiniens demanderont un vote sur la reconnaissance de la Palestine. Au-del de linterrogation sur sa pertinence mme, cette dmarche ne constitue pourtant quune tape dans un cheminement plus global. Se focaliser sur ce simple vnement serait oublier que le processus de paix devra se poursuivre. Il faut donc sassurer que la rsolution prsente lONU ouvre plus des portes quelle nen ferme. Et dans un tel contexte, lUE ne peut se contenter de camoufler ses divisions : elle doit travailler arrondir les angles, pour prparer la suite.

Une dmarche de frustration


Lanne 2011 est marque pour lAutorit palestinienne par deux chances :
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Assemble gnrale de lONU, Rsolution 11079/ Rev. 1, 3 mai 2011, disponible sur : http://tinyurl.com/6eq3a9n.

celle que sest impose le Premier ministre Salam Fayyad, promettant en 2009 ddifier les institutions dun Etat dici deux ans2 ; et celle pose par le prsident Obama devant lAssemble gnrale en septembre 2010, annonant que le monde clbrerait un Etat palestinien lanne daprs3. 2011 na pourtant connu ni promesses tenues, ni avance substantielle : elle fut plutt du ct palestinien lanne des frustrations. Les ngociations avec le gouvernement isralien sont au point mort, et ladministration Obama a relgu la question palestinienne au profit de fronts plus urgents. Autant par frustration que pour tenter de contrer les pressions internes, lAutorit palestinienne a annonc dans le courant de lanne quelle allait en rfrer lONU pour demander la reconnaissance pleine dun Etat palestinien. Ce nest pas la premire fois que les Palestiniens se tournent vers les Nations Unies pour donner un cho international leur cause. En 1974, lONU leur a octroy un statut d observateur , et a cr le Comit des droits inalinables du peuple palestinien, toujours en activit. Aprs la proclamation, en 1988, de lEtat palestinien par le Conseil national palestinien, lAssemble gnrale reconnat la dmarche et dcide que tous les documents onusiens utiliseront la dsignation Palestine au lieu d Organisation de Libration de la Palestine . Une dcision qui ne remet toutefois pas en cause le statut dobservateur. LAP sait que ses demandes bnficient dun cho favorable lAssemble gnrale de lONU, et entend bousculer la donne en contournant les infructueuses ngociations avec Isral. Depuis son arrive au pouvoir, Benjamin Netanyahou a pour lessentiel mnag sa fragile coalition. Connu pour ses positions dures vis--vis du processus de paix, il na gure lanc que quelques signes de compromis : ainsi accepte-t-il la solution deux Etats pour la premire fois en juin 20094. Maigre consolation face aux annonces rgulires de nouvelles constructions dans les colonies en Cisjordanie. Les Palestiniens ont en outre d grer en 2011 les premires retombes du printemps arabe . Pour viter limage dactions fbriles et impuissantes, lAP se devait de prsenter quelques avances sa population. Do la restauration des liens avec le Hamas Gaza, et la dmarche pour la reconnaissance lONU. Les deux factions palestiniennes se sont officiellement rconcilies en mai, bien que les oppositions perdurent sur nombre de sujets. Contrainte mais aussi opportunit, le printemps arabe permet aux Palestiniens dinscrire leur dmarche dans une vague plus gnrale de promotion de la dmocratie et dautodtermination des peuples dans la rgion.

Une initiative qui divise


Les dtails de cette initiative restent incertains. Le Prsident de lAutorit
Palestine: Ending the Occupation, Establishing the State , Programme du 13e gouvernement, 2009, disponible sur : http://tinyurl.com/5r3tn22. 3 Barack Obama, discours devant lAssemble gnrale de lONU, 23 septembre 2010, disponible sur : http://tinyurl.com/2bl4cqz. 4 Benjamin Netanyahou, discours luniversit Bar-Ilan, 14 juin 2009, disponible sur : http://tinyurl.com/2chze2y.
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palestinienne Mahmoud Abbas a annonc quil sadresserait au Conseil de scurit, mais il semble que la porte des ngociations ne soit pas close5. Une demande devant le Conseil de scurit est sans doute voue lchec, puisque les Amricains ont dj annonc quils lui opposeraient leur veto6. De fait, lAutorit palestinienne devrait se retrouver lAssemble gnrale devant deux hypothses. La premire est audacieuse : suite au veto amricain, lAutorit palestinienne pourrait se rfrer la rsolution 377 Union pour le maintien de la paix - vote en 1950, elle permet en thorie de passer outre le veto dun membre permanent du Conseil de scurit. Sur demande dun membre permanent ou dune majorit des Etats membres de lONU, elle peut tre invoque dans les cas de menaces de paix ou dactes dagression. Nanmoins, les rsolutions de lAssemble gnrale restent non contraignantes. Une telle manuvre diplomatique risquerait pourtant de crisper durablement les relations amricano-palestiniennes, et davoir des consquences plus grande chelle7. La seconde hypothse serait plus symbolique. LAP a ses entres lAssemble gnrale comme entit avec statut dobservateur : elle pourrait demander une rvision de statut pour devenir observateur non-membre . Ce dernier statut, dont bnficiait la Suisse jusquen 2002, permettrait aux Palestiniens dtre considrs comme un Etat. Cette mesure resterait toutefois symbolique, car il nest pas sr quelle leur confre des capacits rellement nouvelles en termes de droit international, espoir qui est pourtant au cur de leur dmarche. Lespoir de lAP est en effet de pouvoir sadresser aux diffrentes cours internationales - notamment la Cour pnale internationale, pour mettre les Israliens face leurs responsabilits. Soulignons que les Israliens pourraient alors faire de mme, propos des tirs de roquettes par exemple. LAutorit palestinienne peut compter sur de nombreux soutiens. Aujourdhui, plus 120 pays reconnaissent officiellement la Palestine, et il semble que les multiples tournes diplomatiques du prsident de lAutorit palestinienne aient garanti le soutien dune trentaine dautres pays une initiative onusienne. Par ailleurs, les Palestiniens ont t encourags dans cette dmarche par plusieurs rapports positifs. Le Fonds Montaire International a ainsi estim que lAP avait mis en place des rformes institutionnelles suffisantes pour sattaquer aux politiques conomiques attendues dun Etat palestinien viable venir 8. La Banque Mondiale est alle plus loin, concluant que si les Palestiniens maintenaient leurs efforts, ils seraient en mesure dinstaurer un Etat nimporte quel moment dans un avenir

Abbas lays out Palestine UN bid , Al Jazeera English, 16 septembre 2011, disponible sur : http://tinyurl.com/44eqawy. 6 Josh Rogin, Obama administration confirms it would veto Palestinian statehood at the U.N. , The Cable, 8 septembre 2011, disponible sur : http://tinyurl.com/5tyw6oq. 7 Turki Al-Faisal, Veto a State, Lose an Ally , New York Times, 11 septembre 2011, disponible sur : http://tinyurl.com/5w462n3. 8 Fonds Montaire International, Program Note on West Bank and Gaza , 12 avril 2011, disponible sur : http://tinyurl.com/6laryga.

proche 9. Si tous les rapports sur les Territoires palestiniens soulignent les progrs importants de lAP en matire de rforme institutionnelle, ils restent cependant plus rservs sur la viabilit mme dune conomique juge prcaire. La dmarche palestinienne est toutefois loin de faire lunanimit internationale. Israliens et Amricains y sont opposs. Le gouvernement isralien ne cache pas son hostilit, et a mme indiqu quune rsolution en faveur des Palestiniens pourrait avoir des consquences fondamentales en matire juridique10. Ladministration Obama maintient, quant elle, une ligne diplomatique constante, oppose toute dmarche lONU juge hostile lgard dIsral. Le dbat fait galement rage dans lUnion Europenne. Aucune position commune na merg en dpit de plusieurs runions. Depuis la dclaration de Berlin de 1999, lUnion maintient une ligne floue : elle soutient la cration dun Etat palestinien, quand il sera prt... La dernire runion, informelle, sur le sujet sest tenue entre les ministres des Affaires trangres dbut septembre et na fait quattiser les tensions11. Du ct des pays en faveur dune rsolution lONU, on trouve notamment lEspagne, le Luxembourg et la Sude. La France et la Grande-Bretagne semblent galement prtes sengager dans cette direction. A linverse, plusieurs pays, dont lAllemagne, lItalie ou la Rpublique tchque sopposent une ventuelle rsolution. Dautres nont pas de position claire sur le sujet, comme lEstonie ou la Pologne. Do des efforts sans relche de Catherine Ashton pour relancer les ngociations entre Israliens et Palestiniens. La Haute Reprsentante a multipli les dplacements dans la rgion pour essayer de ranimer les discussions entre les deux camps, sur largument que la reprise des ngociations dans les prochains jours viderait de son sens le projet de rsolution lONU. Cela aurait pu tre le cas il y a encore quelques semaines, mais plus aujourdhui. Ce vote, lUE le redoute, car il mettrait une fois encore au tapis les efforts en vue dune politique trangre commune. En termes de visibilit et de crdibilit, le rsultat serait catastrophique. Le Trait de Lisbonne a cr des instruments de politique trangre, tels que le Service Europen pour lAction Extrieur (SEAE) et le poste de Haut Reprsentant pour les Affaires trangres et la politique de scurit. Les institutions ne cessent de mettre en avant le parcours dj ralis vers lbauche dune politique trangre commune. Bruxelles a travaill darrache-pied pour obtenir un statut dobservateur lONU, donnant limpression la communaut internationale que lUE allait effectivement vers plus de cohsion. Cette nen est certes pas son premier dsaccord public entre Etats-membres, mais lAssemble
Banque Mondiale, Palestinian Institutions Performing; Sustainable Growth Still Absent , 7 avril 2011, disponible sur : http://tinyurl.com/5vkj6ax. Notons toutefois que le nouveau rapport de la Banque Mondiale sur la Cisjordanie et la bande de Gaza se veut plus prudent, disponible sur : http://tinyurl.com/65eldam. 10 Josh Rogin, Israeli Amb.: Palestinian statehood vote could end all PA agreements with Israel and the U.S. , The Cable, 30 aot 2011, disponible sur : http://tinyurl.com/3l8lkxa. 11 Andrew Rettman, Tension, confusion behind EU facade on Palestine , EU Observer, 3 septembre 2011, disponible sur : http://tinyurl.com/3vq24l4.
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gnrale de lONU est une tribune particulire, cho mondial.

LUE et la mthode Cou


Lenjeu, pour lUE, nest donc pas ngligeable, mais il sannonce comme un mauvais moment passer. Il ny aura sans doute pas de position commune sur une rsolution lONU. Mais au lieu de se cacher pour viter de mdiatiser ses divisions internes, lUE doit se montrer nouveau force de proposition, et se positionner en partenaire invitable du processus de paix. LUnion Europenne est un acteur important dans la rgion. Premier donneur mondial, lUE a dpens prs de trois milliards deuros dans les Territoires palestiniens entre 2004 et 201012. Elle est trs engage sur place dans le cadre de la Politique europenne de voisinage (PEV) et a embrass les principes du plan Fayyad, notamment en matire de rformes institutionnelles. Elle est galement active dans le cadre de missions de rforme du secteur de scurit en Cisjordanie EUPOL COPPS -, et dassistance la gestion frontalire Rafah - EUBAM RAFAH. Mandate par les Etats-membres, Catherine Ashton reprsente lUnion au Quartet. Et lEurope en gnral bnficie dune excellente image auprs des Palestiniens. Ne surestimons toutefois pas son rle. Laide financire nest pas une panace pour produire de linfluence en matire internationale. EUBAM RAFAH fonctionne certes, mais son activit ptit des tensions la frontire. Et le rle de lUE dans le processus de paix est mineur, compar celui que jouent les Etats-Unis. LUE pourrait pourtant jouer un rle de mdiateur. Isral et les Etats-Unis ont une marge de manuvre minime, et les Palestiniens nen ont gure plus. Aucune autre puissance, Russie ou Chine, ne semble volontaire pour prendre ce rle. Cest le moment pour lUE de saffirmer. Les risques de dbordement lis une ventuelle rsolution lONU sont rels. Une rsolution de lAssemble gnrale, aprs veto amricain, desservirait sans doute autant les Palestiniens que les Etats-Unis. Ces derniers se retrouveraient isols et la diplomatie de Barack Obama en serait affaiblie. Mais les Palestiniens ne peuvent se permettre daller la confrontation avec les Amricains. Et de son ct, le gouvernement Netanyahou pourrait renforcer encore son hostilit lencontre des Palestiniens, avec dautres reprsailles politiques et conomiques. Bref, il pourrait sagir dune victoire la Pyrrhus !... Le rle de lUE est ici primordial. Au niveau institutionnel, les Etats-membres doivent profiter du nouveau statut dobservateur de lUE. Avec un mandat de ngocier avec les parties engages, le poids symbolique et reprsentatif dune voix pour 27 nen serait que renforc. Au niveau politique, les Europens devraient privilgier une rsolution lAssemble
ENP Country Progress Report 2010 the occupied Palestinian territory , 26 mai 2011, disponible sur : http://tinyurl.com/4y2rbdy.
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gnrale, plus quau Conseil de scurit. Si la France et la Grande-Bretagne semblent prtes valider la dmarche palestinienne, elles ne le feront pas tout prix. Et la Palestine a-t-elle vraiment envie de commencer son histoire officielle par un veto ? Il incombe lUE de travailler avec les trois parties, et celles qui souhaitent sengager, pour modrer les positions de chacun, de telle sorte que les griefs palestiniens soient pris en considration, sans provoquer les haros amricains ou israliens sur la rsolution vote. Plus important, lUnion doit travailler pour ancrer la future rsolution dans un processus. Lacceptation de la Palestine comme observateur non-membre doit tre considre comme une simple tape vers une solution approuve par tous, ce qui ncessite une reprise des ngociations rapide. LUE doit ainsi semployer rallier les Etats-Unis pour faire pression sur les Israliens et obtenir des garanties, sinon des compromis, sur un engagement ferme reprendre les ngociations et livrer des rsultats concrets pour contenter la partie palestinienne. Partie avec une mauvaise donne, lUE pourrait peut-tre jouer un rle dcisif sur un sujet o elle est dj trs engage.