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EL REQUERIMIENTO ES UN ACTO ADMINISTRATIVO?

*Carmen del Pilar Robles Moreno Profesora de Derecho Tributario en la Pontificia Universidad Catlica del Per y UNMSM. 1. INTRODUCCION En esta oportunidad, vamos a analizar la naturaleza jurdica del llamado requerimiento que, como sabemos no constituye un acto reclamable (de acuerdo a lo indicado por el artculo 135 del Cdigo Tributario), y para algunos no constituye un acto administrativo. Nosotros partimos de la regulacin legal vigente y consideramos que el requerimiento s constituye un acto administrativo, por lo que en las siguientes lneas abordaremos este tema. 2. ACTO ADMINISTRATIVO 2.1. Concepto Nuestra legislacin no ha tenido una definicin de Acto Administrativo, sino recin a partir de la vigencia de la Ley del Procedimiento Administrativo General, (LPAG) aprobada mediante Ley 27444, que entr en vigencia el 11 de octubre del ao 2001. Seala el artculo 1 de la LPAG que son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin concreta. Adems precisa en negativo que: No son actos administrativos: i) Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo establezcan; ii) Los comportamientos o actividades materiales de las entidades. Es importante recoger lo sealado por el profesor Juan Carlos Morn1 Uno de los cambios de visin ms importantes producidos en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, en comparacin con sus antecedentes nacionales, ha sido el nuevo tratamiento jurdico para la relacin acto administrativo y procedimiento administrativo. Para los antecedentes inmediatos de la nueva ley, el acto administrativo era un fenmeno unitario producido a consecuencia del procedimiento administrativo seguido por la autoridad, por lo que el eje de las categoras y del discurso administrativo giraba en torno al procedimiento administrativo La nueva ley (Ley vigente) da al acto administrativo un tratamiento independiente y equiparado al procedimiento administrativo, reservando para la materia el Ttulo I de la Ley Pero no solamente eso, sino que tambin se quiso clarificar que el concepto acto administrativo no slo se manifiesta en la decisin constitutiva de la resolucin del procedimiento, tambin denominado acto administrativo final, sino que a lo largo del procedimiento se van sucediendo diversos actos administrativos.

2.2. Modalidades del Acto Administrativo Asimismo, esta LPAG precisa en su artculo 2, las modalidades del acto administrativo, al sealar que : i) Cuando una ley lo autorice, mediante decisin expresa, puede someter el acto administrativo a condicin, trmino o modo, siempre que dichos elementos incorporables al acto, sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin pblico que persigue el acto, ii) Una modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido por el acto administrativo. 2.3. Requisitos de Validez En relacin a los requisitos de validez del acto administrativo, el artculo 3 de la LPAG seala los siguientes: 1) Competencia.- es decir ser emitido por el rgano facultado en razn de la materia, territorio, grado, tiempo o cuanta, a travs de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en su caso de rganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesin, qurum y deliberacin indispensables para su emisin, 2) Objeto o contenido.- es decir, que los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequvocamente sus efectos jurdicos. Su contenido se debe ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico, debiendo ser lcito, preciso, posible fsica y jurdicamente y comprender las cuestiones surgidas de la motivacin, 3) Finalidad Pblica.- Esto significa que el acto administrativo debe adecuarse necesariamente a las finalidades del inters pblico asumidas por las normas que otorgan las facultades al rgano emisor, sin que pueda habilitrsele a perseguir mediante el acto, 4) Motivacin.- obviamente el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporcin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico, 5) Procedimiento Regular.- el acto administrativo antes de su emisin, debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generacin. 2.4. Forma De acuerdo a lo que seala el artculo 4 de la LPAG, en relacin a la forma de los actos administrativos estos debern expresarse por escrito, el acto escrito debe sealar la fecha y lugar en que es emitido, el rgano del cual emana, nombre y firma de la autoridad competente, asimismo se indica que cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, podr ser empleada firma mecnica o integrarse en un solo documento bajo una misma motivacin, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recae los efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos sern considerados como actos diferentes. 2.5. Objeto

El artculo 5 de la LPGA seala el objeto o contenido del acto administrativo de la siguiente manera: El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara certifica la autoridad, el contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por stos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue posibilidad de exponer su posicin al administrado, y en su caso, aporten las pruebas a su favor. 2.6. Motivacin La motivacin se encuentra regulada en forma especfica en el artculo 6 de la LPGA, y seala que sta deber ser expresa, mediante una relacin concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso especfico y la exposicin de las razones jurdicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado, asimismo se indica que puede motivarse mediante la declaracin de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictmenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condicin de que se les identifique de modo certero y que por esta situacin constituyan parte integrante del respectivo acto. 2.7. Validez, Nulidad y Conservacin del Acto La LPGA precisa que es vlido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento jurdico, asimismo, se presume que todo acto administrativo es vlido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, segn corresponda. En relacin a las causales de nulidad, se precisa que constituyen vicios que causan la nulidad de los actos administrativos, entre otros: aquellos que contravengan a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias, el defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservacin (se ver ms adelante). En relacin a los alcances de la declaracin de nulidad, podemos apreciar que existe nulidad total y nulidad parcial, en ese sentido, se indica que la nulidad de un acto administrativo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estn vinculados a l, asimismo se seala que la nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula. Sobre la conservacin del acto se indica que cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez no sea trascendente, prevalece la conservacin del acto, procedindose a su enmienda por la propia autoridad que emiti el acto. Asimismo, se considera que son actos administrativos que adolecen de vicios no trascendentes entre otros, los siguientes: el acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivacin, aquel emitido con una motivacin insuficiente o parcial. 2.8. Los Actos Administrativos segn su contenido

Recordemos que los Actos Administrativos pueden ser actos administrativos resolutivos, como lo son la Resolucin de Determinacin, la Orden de Pago, la Resolucin de Multa, la Resolucin de Intendencia, una Resolucin del Tribunal Fiscal (TRF) entre otros, pero tambin existen actos administrativos de trmite, como es el caso del o los requerimientos. Los actos administrativos de trmite sirven para calificar a todos aquellos actos instrumentales y preparatorios del acto definitivo, comprendiendo un conjunto de decisiones administrativas concatenadas dirigidas a preparar la materia y dejarla expedita para la decisin final. A diferencia del acto definitivo que posee una declaracin de voluntad propiamente, los actos de trmite contienen por lo general, declaraciones de conocimientos o de juicio. 3. EL REQUERIMIENTO En el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas2 se seala que requerimiento es la intimacin que se dirige a una persona, para que haga o deje de hacer alguna cosa, o para que manifieste su voluntad con relacin a un asunto. Aviso o noticia que, por medio de autoridad pblica, se trasmite a una persona, para comunicarle algo. Se entiende a los requerimientos como aquellos actos especialmente diseados para solicitar al contribuyente la presentacin de libros de contabilidad y otra documentacin de inters fiscal. Este requerimiento (el primero) generalmente tiene los siguientes requisitos: i) Fecha de notificacin, ii) Auditores, iii) Telfonos para verificar datos, iv) Tributos a fiscalizar, v) Perodos a fiscalizar, vi) Informacin requerida. Asimismo podemos sealar como requisitos de validez del requerimiento: i) Precisin respecto a la informacin requerida y plazos de cumplimiento, ii) La firma del funcionario competente, iii) La firma del deudor tributario o representante legal o constancia de la negativa de su firma o en su caso, de la recepcin del requerimiento, iv) Determinacin de la fecha de inicio y cierre del documento, v) Razonabilidad en el otorgamiento de plazos para entregar informacin y en la informacin solicitada, vi) Debe constar por escrito. Asimismo, debemos tener presente que hay dos tipos de requerimiento: 1) Los Abiertos, son aquellos que nos permiten sustentar lo requerido, por ejemplo un requerimiento donde se solicita al contribuyente que sustente la necesidad del gasto, 2) Los especficos, son aquellos que, no generan la obligacin de prever toda la informacin relacionada con un pedido abstracto, sino que obliga a prever las implicancias de la documentacin que especficamente ha sido solicitada, como por ejemplo demuestre la forma de pago. De otro lado, podemos ver que un requerimiento cumple con la definicin de Acto Administrativo (AA) contenido en la LPAG, cumple con los requisitos de validez del AA, que son la competencia, el objeto, la finalidad; asimismo, cumple con la forma (artculo 4 LPAG), el contenido (artculo 5 LPAG), con la motivacin (artculo 6 LPAG), se rige por las reglas de la

nulidad y conservacin del acto, reguladas por el captulo II (artculos 8 al 16 LPAG); as como de la forma de notificacin entre otros. 3.1. Cdigo Tributario El Cdigo Tributario (CT) vigente (TUO aprobado por D.S. 135-99-EF) seala en su artculo 103 en relacin a los Actos de la Administracin Tributaria que Los actos de la Administracin Tributaria sern motivados y constarn en los respectivos instrumentos o documentos. De otro lado, el artculo 62 del CT establece que La facultad de fiscalizacin de la Administracin Tributaria se ejerce en forma discrecional El ejercicio de la funcin fiscalizadora incluye la inspeccin, investigacin y el control del cumplimiento de obligaciones tributarias, incluso de aquellos sujetos que gocen de inafectacin, exoneracin o beneficios tributarios. Para tal efecto dispone de las siguientes facultades discrecionales: y seala entre otras, la de exigir a los deudores tributarios la exhibicin y/o presentacin de sus libros, registros y/o documentos que sustenten la contabilidad y/o que se encuentren relacionados con hechos susceptibles de generar obligaciones tributarias, su documentacin relacionada con hechos susceptibles de generar obligaciones tributarias en el supuesto de deudores tributarios que de acuerdo a las normas legales no se encuentren obligados a llevar contabilidad. En este sentido, como sabemos, es el requerimiento el acto administrativo que utiliza la Administracin Tributaria para poder efectuar el procedimiento de fiscalizacin. Veamos nuevamente la definicin de Acto Administrativo contenido en la LPAG: son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin concreta. Como podemos apreciar, la Resolucin de Determinacin es un Acto Administrativo, la Orden de Pago es un Acto Administrativo, la Resolucin de Intendencia es un Acto Administrativo, la Resolucin de Ejecucin Coactiva es un Acto Administrativo, la Resolucin del Tribunal Fiscal es un Acto Administrativo, el Requerimiento es un Acto Administrativo, entre otros muchos, lo que sucede es que en el caso del requerimiento se trata de un acto administrativo de diferente naturaleza. 3.2. Tribunal Fiscal Como sabemos, el Tribunal Fiscal es el mximo rgano resolutivo en materia tributaria administrativa, y tiene dentro de sus facultades resolver en ltima instancia las apelaciones, cuando se resuelven las apelaciones, el Tribunal Fiscal emite un acto administrativo resolutivo que se ha denominado Resolucin del Tribunal Fiscal (RTF). En ese sentido, veamos algunas RTF (Resoluciones del Tribunal Fiscal) en relacin al requerimiento, para saber cul es la posicin que tiene en relacin a su naturaleza jurdica, en el sentido de si constituye o no un acto administrativo:

RTF 02693-3-2004 de 29.04.2004 Se declara nula la apelada que declar procedente en parte la reclamacin contra una resolucin de determinacin sobre Impuesto a la Renta del 2001 y contra una resolucin de multa emitida por la comisin de la infraccin tipificada en el numeral 2 del artculo 178 del Cdigo Tributario. Se seala que mediante un requerimiento notificado el 6 de setiembre de 2002, la Administracin le solicit a la recurrente que exhibiera, entre otra documentacin, las boletas de venta emitidas en los meses de enero a diciembre de 2001, consignndose en sus resultados del 18 de octubre del mismo ao, que no cumpli con exhibirlas, y que a travs de un segundo requerimiento, notificado el 30 de setiembre de 2002, la Administracin le solicit nuevamente que exhibiera las mencionadas boletas de venta, al no haber cumplido segn el primer requerimiento, dejndose constancia en el cierre de aqul de fecha 4 de octubre de 2002, que la recurrente present copia de una denuncia policial por la prdida de algunas boletas de venta, sin embargo, atendiendo a que el segundo requerimiento emitido fue notificado y cerrado con anterioridad al resultado del primero, no resulta acreditada la causal prevista en el numeral 3 del artculo 64 del Cdigo Tributario, toda vez que el primer requerimiento al momento de solicitar la documentacin hizo referencia a un resultado de requerimiento que no exista, lo que acarrea su nulidad, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artculo 109 del Cdigo Tributario. Se menciona que el numeral 13.1 del artculo 13 de la Ley N 27444, seala que la nulidad de un acto implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estn vinculados a l, en consecuencia, tambin resulta nulo todo lo actuado con posterioridad. Sobre esto recordemos que el numeral 13.1. del artculo 13 de la LPAG, ha precisado en relacin a los alcances de la nulidad del acto administrativo que la nulidad de un acto slo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estn vinculados a l. De otro lado, tambin se menciona como base legal el numeral 2) del artculo 109 del Cdigo Tributario vigente que seala que los actos de la Administracin Tributaria son nulos en los casos siguientes: 2) Los dictados prescindiendo totalmente del procedimiento legal establecido. Esto quiere decir que para el Tribunal Fiscal el requerimiento es un acto administrativo, ya que se le aplican las reglas contenidas tanto en la LPAG y del Cdigo Tributario que regulan los actos administrativos. RTF 00148-1-2004 14.01.2004 Se declara nula e insubsistente la apelada. Se seala que el requerimiento para la presentacin de la informacin detallada en el segundo prrafo del numeral 1 del artculo 62 del Cdigo Tributario, es nulo en aquellos casos en que el plazo que medie entre la fecha en que la notificacin del requerimiento produce efecto, y la fecha sealada para la entrega de

dicha informacin, sea menor a 3 das hbiles. Ello conlleva la nulidad del resultado del requerimiento en el extremo vinculado al pedido de tal informacin conforme a lo sealado en la RTF N 5847-5-2002, de observancia obligatoria, segn la cual la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta slo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, cuando ello sea claramente diferenciable e independizable. No obstante en el caso que se hubiera dejado constancia en el resultado del requerimiento que el deudor present la informacin solicitada y siempre que sta hubiera sido merituada por la Administracin dentro del procedimiento de fiscalizacin, procede conservar los resultados de tal requerimiento en virtud de lo dispuesto en el artculo 13.3 de la Ley N 27444, as como los actos posteriores que estn vinculados a dicho resultado. En el presente caso no se puede determinar si se han cumplido los supuestos indicados, por lo que procede que la Administracin emita nuevo pronunciamiento, tomando en cuenta el criterio expuesto. El mencionado criterio se vara el establecido en las Resoluciones del Tribunal Fiscal Ns. 042761-2003, 031-2-2000, 05138-3-2003 y 04536-2-2003, por lo que segn lo previsto en el artculo 154 del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario aprobado por Decreto Supremo N 13599-EF, la presente resolucin constituye precedente de observancia obligatoria disponindose su publicacin en el Diario Oficial El Peruano. Como podemos apreciar de esta RTF (que tiene naturaleza de Precedente de Observancia Obligatoria), el Tribunal Fiscal le llama requerimiento al acto administrativo mediante el cual la Administracin Tributaria solicita al contribuyente la informacin detallada en el inciso 1 del artculo 62 (mediante el cual se le exige a los deudores tributarios la exhibicin y/o presentacin de libros, registros, documentos, etc. relacionados con la facultad que tiene la Administracin para fiscalizar a estos sujetos). En este mismo orden de ideas, el Tribunal Fiscal precisa que No obstante en el caso que se hubiera dejado constancia en el resultado del requerimiento que el deudor present la informacin solicitada y siempre que sta hubiera sido merituada por la Administracin dentro del procedimiento de fiscalizacin, procede conservar los resultados de tal requerimiento en virtud de lo dispuesto en el artculo 13.3 de la Ley N 27444.... Aqu podemos apreciar nuevamente como el Tribunal se refiere a los alcances de la nulidad de los actos administrativos (contenidos en el artculo 13.3 mencionado en el prrafo anterior), cuando seala que quien declara la nulidad, dispone la conservacin de aquellas actuaciones o trmites cuyo contenido hubiera permanecido igual de no haberse incurrido en el vicio. RTF 05138-3-2003 de 10.09.2003 Se declara nulo el requerimiento y en consecuencia nulas las resoluciones de determinacin y de multa giradas, as como la apelada en ese extremo. De autos se verifica que el 06.12.99 la Administracin notific al recurrente un requerimiento solicitndole que sustentara la fehaciencia de ciertas operaciones realizadas con sus proveedores, as como el pago de tales

operaciones, asimismo que acreditara mediante extractos bancarios el pago recibido de uno sus clientes, sealando que ello deba ser cumplido el 10.12.99. Estando a que el artculo 106 del Cdigo Tributario, establece que las notificaciones surten sus efectos desde el da hbil siguiente al de su recepcin o publicacin, el mencionado requerimiento surti efecto el martes 07.12.99 y dado que el segundo prrafo del numeral 1 del artculo 62 del Cdigo Tributario establece que para exigir dicha informacin y documentacin deba otorgarse un plazo no menor de tres das hbiles, el plazo otorgado en el mencionado requerimiento fue menor al previsto en la norma antes citada, dado que el mircoles 08.12.99 fue da inhbil, por lo que de acuerdo con el numeral 2 del artculo 109 del referido cdigo y con el criterio adoptado por este Tribunal en reiterada jurisprudencia tales como las Resoluciones Ns. 031-2-2000, 286-12001, 595-1-2001 y 717-1-2001, dicho requerimiento adolece de nulidad al no haberse observado el procedimiento legal establecido. Veamos, cuando el Tribunal Fiscal dice estando a que el artculo 106 del CT est haciendo referencia a los efectos de las notificaciones de los actos administrativos que notifica; de la misma manera al sealar que el requerimiento es nulo por no haberse observado el procedimiento legal establecido, est de acuerdo a lo sealado por el artculo 109. Es importante recordar que el artculo 103 del CT seala que los actos de la Administracin Tributaria sern motivados y constarn en los respectivos instrumentos o documentos, obviamente se est refiriendo a los actos administrativos. RTF 05839-1-2005 de 23.09.2005 Se confirma la apelada. Se indica que si bien existiran irregularidades en la notificacin del Requerimiento nmero 00136079 y de su resultado, al haberse notificado conforme a ley el Requerimiento nmero 00079811, que se refiere a los mismos tributos y comprende los periodos y documentacin solicitada por el primer requerimiento, no puede entenderse como un acto sucesivo vinculado al mismo, sino uno independiente, por lo que de conformidad con lo dispuesto por el artculo 13 de la Ley 24444, los vicios de la notificacin del Requerimiento nmero 00136079 y de su resultado, no afectan la validez de las dems actuaciones en el procedimiento de fiscalizacin. Se agrega que considerando que los valores impugnados no se sustentan nicamente en el referido requerimiento, sino tambin en los Requerimientos nmeros 00079811 y 00079816, publicado este ltimo el 20 de junio de 2003 en el diario "Arequipa al Da", no les alcanza a dichos valores vicio de nulidad alguno de conformidad con lo establecido en el artculo 14 de la Ley 27444, que en su numeral 14.2.4 establece que prevalece la conservacin del acto, cuando el vicio del acto administrativo no sea trascendente, como es el caso en que se concluye indubitablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio. Finalmente se seala que de la verificacin del recurso de apelacin se aprecia que el recurrente nicamente deduce la nulidad de los valores impugnados invocando la nulidad de la notificacin de los requerimientos, sin invocar ni sustentar prueba y/o argumento alguno

respecto de los valores materia del grado, por lo que al no encontrarse acreditada en autos la existencia de alguna causal de nulidad en que se haya incurrido durante el procedimiento de fiscalizacin, ni en la emisin de los valores materia de autos, siendo ste el nico aspecto controvertido, debe confirmarse la apelada. En esta RTF, podemos ver como el Tribunal Fiscal est evaluando la conservacin del acto administrativo (antes llamado anulabilidad del acto administrativo). RTF 05432-3-2003 23.09.2003 Se declara nulo el requerimiento en el que se solicita al recurrente que sustentara las diferencias de inventario para un da anterior a la fecha de emisin del requerimiento, dado que ello resultaba imposible de cumplir, acarreando as su nulidad de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artculo 109 del Cdigo Tributario. Se seala que de conformidad con el numeral 13.1 del artculo 13 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, tambin resulta nulo todo lo actuado con posterioridad a la emisin de dicho requerimiento, tales como las Resoluciones de Determinacin y de Multa giradas, as como la apelada en ese extremo. Se confirma la apelada en cuanto a la multa girada por incurrir en la infraccin tipificada en el numeral 4 del artculo 175 del Cdigo Tributario, toda vez que en los resultados del requerimiento se consigna que los libros fueron legalizados con fecha 13.11.01, hecho que se corrobora con las fotocopias de dichos libros que corren en autos, acreditndose que se ha incumplido lo dispuesto en la Resolucin de Superintendencia N 078-98/SUNAT, la cual ha establecido los plazos mximos de atraso de los libros contables. En esta RTF, podemos ver que el Tribunal Fiscal est evaluando la nulidad del requerimiento a la luz de la regulacin de la LPAG en su artculo 13.1, que hemos explicado anteriormente (regulacin de nulidad del acto administrativo). 4. EL REQUERIMIENTO ES RECLAMABLE? Definitivamente el requerimiento que a nuestro parecer s tiene la naturaleza jurdica de un Acto Administrativo, no es un Acto Administrativo reclamable. Esto porque el artculo 135 del CT ha establecido en forma expresa cules son los actos reclamables, y no se ha sealado como tales a los Actos Administrativos en general, sino slo a algunos de ellos, y el requerimiento no es reclamable ya que no ha sido comprendido dentro de los alcances de este artculo. As lo ha sealado reiteradamente el Tribunal Fiscal. As lo podemos apreciar en la RTF 04684-3-2002, de 16.08.2002, mediante la cual Se declara infundado el recurso de queja interpuesto por cuanto los requerimientos as como sus resultados no constituyen actos reclamables; por lo que la Administracin Tributaria al no haber emitido pronunciamiento respecto del recurso de reclamacin por nulidad de actos de Requerimientos, no ha infringido procedimiento legal alguno, toda vez que el proceso de fiscalizacin o verificacin culmina con la correspondiente emisin de la resolucin de determinacin, resolucin de multa u orden de pago, segn sea el

caso, de acuerdo con el artculo 75 del Cdigo Tributario, y son dichos valores los que pueden ser objeto de impugnacin. Como podemos apreciar, el Tribunal Fiscal no seala que no constituye un acto administrativo, sino que no constituyen actos reclamables, pues no son susceptibles de medios impugnatorios, cosa que como hemos indicado es completamente diferente, es decir que no todos los actos que no son reclamables no constituyen actos administrativos, ya que no es un requisito para que un acto constituya acto administrativo que sea reclamable. Como hemos indicado anteriormente, el acto administrativo y el procedimiento administrativo son diferentes, y dentro del procedimiento de fiscalizacin (que constituye un procedimiento administrativo) hay actos administrativos, hechos y diligencias, siendo los requerimientos actos administrativos. De otro lado, hay que tener claro que no todos los actos administrativos son reclamables, el artculo 206 de la LPAG ha establecido que slo son impugnables los actos administrativos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensin. La contradiccin a los restantes actos de trmite (nosotros consideramos que este es el caso del requerimiento) deber alegarse por los interesados para su consideracin en el acto que ponga fin al procedimiento y podrn impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto administrativo (ver art. 206.2). Esto es justamente lo que sucede en el caso del requerimiento, es un acto administrativo de trmite del procedimiento de fiscalizacin, en ese sentido, como el procedimiento culmina con la notificacin de la Resolucin de Determinacin correspondiente, se puede mediante la reclamacin contra el acto administrativo resolutivo del procedimiento de fiscalizacin (la Resolucin de Determinacin) pedir sea la nulidad, total o parcial del requerimiento, o cualquier otro cuestionamiento permitido por la LPAG. Lo cual significa que si bien el requerimiento no es reclamable, s es impugnable, que no es lo mismo. _________ 1 Morn Urbina, Juan Carlos; Los Actos Administrativos en la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. 2 Tomo III, 10 Edicin, Editorial Heliasta, Buenos Aires, pg.560.

Los actos administrativos en la Ley del Procedimiento Administrativo General


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Uno de los cambios de visin ms importantes producidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley No. 27444, en comparacin con sus antecedentes nacionales, ha sido el nuevo tratamiento jurdico para la relacin acto administrativo y procedimiento administrativo.

Para los antecedentes inmediatos de la nueva ley, el acto administrativo era un fenmeno unitario producido a consecuencia del procedimiento administrativo seguido por la autoridad, por lo que el eje de las categoras y del discurso administrativo giraba en torno al procedimiento administrativo. Ello explica no solo la ubicacin temtica del Acto Administrativo en la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, (que abordaba el acto administrativo slo a partir de los artculos 38 y subsiguientes, y, luego, de haber abordado el procedimiento administrativo), sino tambin su virtual homologacin con el acto administrativo definitivo o la resolucin administrativa. Por el contrario, la nueva ley da al acto administrativo un tratamiento independiente y equiparado al procedimiento administrativo, reservando para la materia el Titulo I de la Ley, siguiendo las ms modernas corrientes en la legislacin comparada. Con ello, no se busc solo un cambio en la exposicin de las materias, sino dar una seal clara e inequvoca de la preponderancia de ambas instituciones para el derecho administrativo nacional. Se quiso acompaar el derecho administrativo del procedimiento, con el derecho administrativo de la actuacin administrativa propiamente dicha.

Pero no solamente eso, sino que tambin se quiso clarificar que el concepto acto administrativo no solo se manifiesta en la decisin constitutiva de la resolucin del procedimiento, tambin denominado acto administrativo final, sino que a lo largo del procedimiento se van sucediendo diversos actos administrativos, cuyo rgimen general es necesario precisar.

La doctrina ha debatido acerca de la estructura tcnica del procedimiento, sobre si se trata de un acto complejo o una voluntad resultante de la integracin progresiva de otras voluntades y elementos que, de tal modo, constituyen partes carentes de autonoma e integrantes de una decisin final (acto procedimiento). Frente a esta tesis, se expresa que por el contrario, el procedimiento se trata de una cadena cuyos elementos se articulan por un vnculo comn y proyeccin unitaria pero sin confundir su individualidad propia de cada uno de los actos que lo componen.

La tendencia predominante afirma el carcter procesal de la va administrativa, considerando que los actos administrativos y actuaciones administrativas que no llegan a conformar actos administrativos propiamente tienen una funcin diversa, responden a sus propias reglas de generacin y eficacia, incluso como afirman GARCA DE ENTERRIA y FERNNDEZ ( ) cada uno sigue para su formacin, procedimientos especficos distintos al principal, y, finalmente, su validez sigue suerte diferente.

As, desde la visin doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se muestra como una integracin coordinada y racional de actos procedimentales es fundamentalmente recepticios dirigidos a un fin unitario: decidir la voluntad de la Administracin en resguardo de los intereses pblicos, con la participacin de los diversos sujetos partcipes del proceso.

Para conformar un procedimiento unitario, dichos actos procesales precisa Manuel Mara DIEZ, con base en GONZALEZ PEREZ, deben cumplir con las siguientes condiciones:

a) Que cada acto procesal conserve su propia individualidad (por ejemplo, mantener requisitos de validez y

objetos inmediatos propios) y no como en el acto administrativo complejo donde se fusionan en la declaracin b) Que los al actos final conectados y deben el tener ltimo de como objetivo, al la efectos jurdicos administracin; unitarios; ( y, ).

c) Que, a su interior los actos procesales se vinculen causalmente entre s, de tal modo que cada uno, supone anterior, supone grupo entero. De tal modo, los componentes del procedimiento aparecen con su valor propio: la resolucin como el acto principal con vocacin de ser terminal y los actos preparatorios, como instrumentos de aqulla, vinculados en 1. La Elementos definicin una del relacin concepto por el acto de administrativo sobre el medios elaborado acto por el a Legislador ha sido la fines. nacional.siguiente:

adoptada 1.

legislador

administrativo acto

Artculo

Concepto

de

administrativo.

1.1. Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados 1.2. No dentro de son una actos situacin concreta. administrativos:

1.2.1. Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo establezcan. 1.2.2. Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

Como se puede apreciar con nitidez, los elementos del acto administrativo que esta Ley ha establecido son seis: 1.1. Una declaracin de cualquiera de las entidades.

El acto administrativo es el resultado jurdico de un proceso de exteriorizacin intelectual que es emanado de cualquiera de los rganos de las entidades, para concretar en un supuesto especifico la potestad conferida por la ley. Al constituir el acto administrativo, una tpica manifestacin del poder pblico, conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho.

Este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declaracin, puesto que la decisin se origina y produce por efecto de la conviccin nica de quien ejercer la autoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado para generarla. Aunque el administrado participe promoviendo la decisin, por su pedido, denuncia o queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el debido procedimiento, la participacin del administrado por si sola carece de fuerza vinculante para generar una declaracin de cualquiera de las entidades, nunca ser factor determinante para obtener una decisin, pues para ello se requiere solo un mandato legal, de la autoridad judicial o la propia conviccin de la administracin.

Comnmente se reduce el acto administrativo a aquellas actuaciones que contienen una manifestacin de voluntad administrativa, el querer, la intencin consciente y voluntaria de la autoridad haciendo actuar a la ley-, que se forma con los elementos de juicio que conoce y el ordenamiento jurdico aplicable. Sin embargo, tambin son actos administrativos las certificaciones, las inscripciones, las constancias, etc., supuestos en los cuales propiamente la autoridad no posee una manifestacin de su querer. Por ello, la Comisin acord emplear el trmino ms amplio de declaraciones de las entidades en vez del tradicional manifestaciones de voluntad.

Con acierto DROMI afirma: que la doctrina considera que las declaraciones que sirven de base al acto administrativo pueden ser:

1) Declaraciones decisorias, cuando contienen una declaracin de voluntad, de deseo o un querer especifico de la administracin que constituye su finalidad (ej. Resolucin administrativa, acotacin tributaria, otorgamiento de licencia);

2) Declaraciones de Conocimiento, cuando la autoridad certifica tanto el conocimiento de un hecho de relevancia jurdica (ej. acto de transmisin, como la notificacin o la publicacin), como la aceptacin de declaraciones particulares de inters administrativo (ej. Partidas de nacimiento, inscripciones registrales, certificaciones). 3) Declaraciones de opinin, cuando valora y emite un juicio afirmativo o negativo sobre un hecho comprobado administrativamente (ej. Certificacin administrativa de antecedentes, de buena conducta, de salud, etc.).

La declaracin ha de emanar de una persona que posea la condicin subjetiva de entidad, conforme al artculo I del Ttulo Preliminar, lo cual incluye a los otros Poderes del Estado diferentes al propiamente administrativo, e incluso a entes no estatales, como empresas privadas que asumen servicios pblicos, o funciones pblicas, entre otros. De este modo, un acto administrativo puede ser producido, por los rganos del Poder ejecutivo, autoridades de los Poderes legislativo o judicial, de rganos autnomos, por autoridades regionales y municipales, e incluso, por los particulares cuando les hubieren sido atribuidas funciones administrativas. La exigencia de la cobertura de una declaracin formal de las entidades, para alcanzar la categora de actos administrativos, hace que sean excluidos los comportamientos materiales o simplemente hechos administrativos subjetivos a que se refiere el numeral 1.2.2., esto es toda actuacin fsica u operativa de los rganos administrativo que produce la adquisicin, modificacin, transferencia o extincin de relaciones jurdicas. Por ejemplo, la demolicin de un edificio, la actividad de inspeccin, la entrega de una notificacin, la prdida de un expediente, etc.

Estos comportamientos no son vas de hecho, que es un trmino reservado para aquellos comportamientos materiales de los rganos administrativos, gravemente antijurdicos, como el comportamiento material lesivo a un derecho fundamental, o la puesta en ejecucin de un acto administrativo cuando no se encuentre expedito para ello. (Art. 239. 5)

Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el comportamiento material no constituye acto administrativo, pero ello no lo excluye de su regulacin por la Ley, como sucede con el comportamiento dirigido a la ejecucin o a la transmisin de conocimiento de un acto, y en general los actos internos que deben 1.2. respetar Destinada a las reglas producir del efecto Titulo jurdicos Preliminar. externos.

La naturaleza de decisin ejecutoria es sustancial para la configuracin del acto administrativo, pues solo mediante este acto, la autoridad puede crear, reconocer, modificar, transformar o cancelar intereses, obligaciones o derechos de los administrados, a partir del contenido del acto que aprueba. La actividad administrativa productora de efectos jurdicos externos, se caracteriza por dirigirse hacia el exterior de la organizacin administrativa que la emita, hacia los ciudadanos, otras entidades, las autoridades administrativas respecto de sus derechos como agente pblico, otros rganos, cuando actan como administrados, o cuando posean carcter general.

Los efectos jurdicos que produce un acto administrativo, pueden ser actuales o futuros, pero siempre directos, pblicos y subjetivos. Excluye el mbito de la actuacin pblica que recae al propio interior de las entidades, que caracteriza a los actos de administracin o actos internos de la administracin, tales como, los 1.3. informes, Recae en opiniones, derechos, proyectos, intereses y actos obligaciones de de tramite, los etc.

administrados

La calidad de acto administrativo queda reservada para aquellas decisiones que por si mismas generan efectos jurdicos para los terceros, en sus derechos, intereses u obligaciones.

El sujeto pasivo o administrado viene a ser calificado por que sobre sus intereses o derechos de relevancia pblica recae el efecto del acto, y van a verse alterados sea a favor o en contra-. Por ende, resultan

excluidos los actos, que estn dirigidos a producir efectos indirectos en el mbito externo, tales como los informes an cuando sean vinculantes o dacin de normas tcnicas, aun cuando se expresen bajo forma de resolucin. Los actos que se agotan en el mbito interno de la propia Administracin, son actos del poder pblico, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos de las garantas, y recelos propios de la actuacin externa. Como tal, se orientan exclusivamente a la bsqueda de la eficacia de los resultados de la gestin pblica.

1.4.

En

una

situacin

concreta.

Caracterstica del acto administrativo, es que los efectos subjetivos que producen son concretos, de materia y situacin jurdico administrativa especifica, lo que los diferencia de los reglamentos que son abstractos, generales e impersonales.

La exigencia de concrecin para configurar un acto administrativo, no es sinnimo de individualidad del administrado concernido con el acto, puesto que un acto tambin puede ser dirigido a un numero incierto de personas pero dentro de una situacin jurdico administrativa perfectamente concreta (ej. Convocatoria a una 2.5. licitacin En pblica, el o marco a del una audiencia derecho pblica). pblico.

La actuacin pblica que califica como acto administrativo ha de estar sujeta a los preceptos del derecho pblico o lo que es lo mismo realizada en ejercicio de la funcin administrativa. No se trata de calificar al acto, por el rgano que es su autor, sino por la potestad pblica que a travs de ella se ejerce . En ese mismo sentido, no resulta necesario que para ser calificado como acto administrativo que la actuacin pblica sea expresin de una potestad exorbitante, ya que la misma capacidad ejecutiva y vinculante del acto, lo convierte en acto administrativo.

La exigencia del marco de derecho pblico, no debe conducir al equivoco que en cada caso deba analizarse si se trata de una relacin jurdica administrativa o no, pues esta subyace a la naturaleza misma de las entidades. La huida del derecho pblico, o la sustraccin de este marco jurdico debe ser expresa, para poder excluir a sus decisiones de la calificacin de acto administrativo.

Esta exigencia excluye de la posibilidad de calificar como acto administrativo las actuaciones de las entidades, que bajo marco legal especfico y habilitante, se sujetan al derecho comn, despojndose la entidad de sus potestades pblicas, como por ejemplo sucede cuando una entidad pblica concerta un contrato de estabilidad jurdica con un particular, o se somete a arbitraje para definir las controversias que pudiera suscitar su actuacin. En el mismo sentido, se encuentran fuera de la calificacin de acto administrativo, las declaraciones que realicen las entidades, bajo personera empresarial, dentro de un proceso 1.5. Puede tener efectos judicial, individualizados o individualizables (artculo etc. 29).

La Comisin precis, que un acto administrativo puede tener efecto individualizado o individualizable al momento de su dacin, pues lo importante es que al momento de su ejecucin, ya este individualizado perfectamente. As, fue precisado por la Comisin para la interpretacin correcta de sus alcances . 2. La regla de la Tipicidad o nominatividad de los actos administrativos.-

La doctrina europea ha desarrollado la nocin de la Tipicidad o nominatividad de los actos administrativos como una forma adicional de reforzar la sujecin de la administracin a la legalidad, cumpliendo la funcin de limite a las posibilidades decisorias de la administracin, en modo similar como los derechos reales y los contratos nominados operan para los sujetos de derecho privado.

Por esta regla se considera que todos los actos administrativos deben responder formalmente con la

hiptesis legal prevista previamente, esto es, ser tpicos. Con ello se pretende que la Administracin no pueda crear nuevas formas de actos administrativos, pues solo puede hacerlo utilizando las modalidades, categoras y esquemas previstos en una norma expresa.

De este modo, la administracin no puede emplear una clase o tipo de actos administrativos que no se encuentren previamente admitidos y disciplinados expresamente por normas generales (leyes o reglamentos), o que existindolo se cree una modalidad ad hoc o se genere un acto atpico. Como se puede apreciar, con esta regla se retira la posibilidad que la Administracin cree a su arbitrio alguna clase de actos administrativos, o sustituya categoras predispuestas con otras distintas (ej. emita un acto de liberalidad cuando corresponda la figura de la concesin, o cree un acto sui generis para eludir la categora del acto administrativo de licencia).

Cuando sucede cualquiera de estas contravenciones, estaremos frente a un caso en el que la administracin ha escogido un objeto inhbil para su acto administrativo.

La nueva ley no ha acogido en toda su extensin la regla de la tipicidad de los actos administrativos, y ms bien parecera optar por el camino adverso si anotamos que la nica exigencia para la regularidad de los objetos de los actos administrativos es que en ningn caso pueda asumir un contenido prohibido por el ordenamiento jurdico, con lo que parecera poner a la autoridad en la condicin de llenar de contenido libremente a sus actos, en tanto no contradiga el texto de alguna norma prohibitiva. (Art. 5.2.). No obstante ello, en verdad, el legislador se ha aproximado bastante a esta regla en dos momentos: - Cuando ha consagrado a su interior una serie de categoras de actos administrativos que configuran una clasificacin mas o menos variable, y la sujecin que hace de cada una de ellas a exigencias, requisitos, calidades, etc. Por ejemplo, a lo largo de la norma se encontraran disposiciones en especficos para los actos administrativos firmes, para los actos administrativos de mero tramite, para los actos complejos, para los actos simples, entre otros, que ciertamente significan la indudable intencin legislativa de vincular la conducta administrativa imponindole la utilizacin de ciertos tipos de actos administrativos para el ejercicio de las potestades, adhierindoles un rgimen jurdico propio que no puede ser obviado por la autoridad. - Cuando se ha reforzado la legalidad de determinados actos previstos en la norma, mediante exigencia de que para su ejercicio por la autoridad administrativa deban contarse con una ley habilitante en particular que le indique no solo la posibilidad de realizarlo sino tambin cuales sern sus objetivos y de que manera lo har. As sucede al prever la tipicidad para las modalidades de los actos administrativos de condicin, modo y cargo (art. 2), para la potestad sancionadora (arts. 229 y ss), para la exigencia de la comparecencia personal (arts. 58 y siguiente), para la aplicacin de multas coercitivas (art. 199), y la compulsin contra las personas (art. 200), la potestad revocatoria (art. 203.2.1.), entre otros.

Por estas razones es importante realizar una apreciacin global de los distintos actos administrativos previstos 3. en la CLASES norma y DE de su respectivo ACTOS tratamiento normativo.

ADMINISTRATIVOS

Las clasificaciones de los actos administrativos reflejan diversas contraposiciones de expresiones la autoridad administrativa segn varias perspectivas. Acaso ninguno de los tipos llegue a dar cobertura suficiente al universo posible de actos administrativos, sino que aparezcan como complementarios para mejor comprender la compleja realidad de la actuacin administrativa. Tampoco cada par ser perfectamente excluyente de los otros, sino ms bien superpuestos o confluentes. Pero todas ellas tienen un indudable efecto didctico para la identificacin de diversos regmenes paralelos.

No es nada nuevo decir que existen tantas clasificaciones cuantos doctrinantes del derecho administrativo, o como posiciones jurisprudenciales se han planteado. Pero si resulta importante convencerse que la ley contiene tratamiento diferente para diversos actos administrativos, como por ejemplo en las siguientes materias:

a) b) c) d) e) f)

Si S S Si

son es son son Si

o o

no o no deben

procedentes no al procedentes

las los

acciones el recursos los ser por

pretensiones de

contencioso-administrativas. la contra para va administrativa. actos. o publicacin. existencia. no. determinados su o

procedente conocimiento documentarse pueden

agotamiento interesados

administrativos escrito

transmitidos Si

mediante revocados

notificacin

Algunas de las clasificaciones tradicionales de los actos administrativos originadas en los albores del derecho administrativo carecen actualmente de valor y utilidad contempornea. As sucede, con la clasificacin desde el punto de vista del poder utilizado para su expedicin, que diferencia entre Actos de poder o autoridad y actos de gestin, tomando como criterio histrico el surgimiento de las teoras francesas de la impugnabilidad o no de los actos y basados en la teora del poder pblico. Conforme a este criterio, los actos de poder, son recurribles ante la justicia especial y los actos de gestin son actos recurribles ante la justicia ordinaria o comn.

En la misma manera, cuando desde el punto de vista de la vinculacin con el servicio Pblico, se diferenciaba entre actos de servicio pblico y actos ajenos al servicio, basado en las teoras francesas del Servicio pblico. Para efecto de tener un panorama completo de los distintos actos administrativos que han sido objetos de regulacin en la ley del procedimiento Administrativo General, debemos revisar los siguientes: del Los Los Los Los Los Los Los Los actos actos actos administrativos actos administrativos personales los los y y y y los actos tcitos consentidos y Los actos administrativos generales e individuales. procedimiento. administrativos e los meramente actos reales. implcitos. firmes. declarativos. en masa.

- Los actos administrativos terminales, definitivos o resolutivos y los actos de tramite, preparatorios o actos - Losa actos administrativos favorables o ampliatorios, los actos de gravamen y los actos denegatorios. administrativos impugnables, y constitutivos expresos, actos actos los los los

administrativos

administrativos actos y actos actos

- Los actos administrativos de incoacin, instruccin, ordenacin, intimacin, resolutorios y de ejecucin. actos actos actos actos administrativos administrativos administrativos administrativos individuales de rgano simples originarios administrativos de rgano administrativos administrativos unipersonal colegiado. complejos. confirmatorios.

3.1. Los Actos Administrativos segn sus destinatarios: Actos Administrativos generales e individuales: Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un nmero indeterminado o determinados de personas.

Es decir, existe diferencia entre un acto administrativo de efectos generales, y el acto normativo de efecto general (reglamento). El acto administrativo es general porque interesa a una pluralidad de destinatarios identificados o identificables, y no porque tenga necesariamente un contenido normativo, como sucede en los reglamentos. (Ej. convocatoria a un concurso, a una licitacin pblica, o la fijacin administrativa de una tarifa para prestacin de servicios pblicos)

El acto individual o singular, al contrario, es el acto destinado en especifico una o varias personas, identificadas nominativamente o por su pertenencia a un colectivo objetivo e inequvoco, el cual es, adems, un acto de efectos particulares, de acuerdo a la clasificacin anterior. (Ej. Resolucin de un recurso administrativo, designacin de un funcionario).

La diferencia identificada es importante a efectos de definir la modalidad de transmisin de conocimiento aplicable a cada uno de ellos.

La Ley consagra un tratamiento homogneo para los actos reglamentarios (normativos), y para los actos administrativos generales, al establecer que ambos deben ser publicacin en va principal.

La publicacin en va principal esta pensada como el medio idneo y suficiente para transmitir decisiones de la autoridad que no tienen debidamente identificado y circunscrito un grupo de administrados interesados. Las decisiones objeto de publicacin son: disposiciones de alcance general y, por ende, no particularizadas en el mbito de uno o varios administrados, tales como normas reglamentarias; y adems, aquellos actos administrativos que interesan a un nmero indeterminado de administrados pero que no se han apersonado al procedimiento y siempre que no se tenga domicilio conocido.

Por su parte las decisiones administrativas individuales se siguen por la modalidad de la notificacin (Arts. 20 y ss.), aun cuando se trate de una notificacin a una pluralidad de interesados (Art. 22). 3.2. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN SU CONTENIDO:

3.2.1. Actos terminales, definitivos o resolutivos y actos de trmite, preparatorios o actos del procedimiento: En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso estamos ante un acto definitivo, del acto de trmite, que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carcter preparatorio.

La distincin, segn el contenido de la decisin, se refiere a que el acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto en cualquiera de las instancias del respectivo procedimiento administrativo. La forma usual de poner fin al procedimiento es la resolucin terminal pronuncindose sobre el fondo del asunto, sea estimando o desestimando el petitorio, o definiendo el tema de oficio. Pero tambin se reputan como acto definitivo la resolucin que acepte un desistimiento, declare el abandono, o cualquier otra modalidad legalmente prevista para concluir el procedimiento regularmente.

En cambio, la denominacin acto administrativo de trmite, sirve para calificar a todos aquellos actos instrumentales y preparatorios del acto definitivo, comprendiendo un conjunto de decisiones administrativas concatenadas dirigidas a preparar la materia y dejarla expedita para la decisin final. A diferencia del acto definitivo que posee una declaracin de voluntad propiamente, los actos de tramite contienen por lo general, declaraciones de conocimiento o de juicio, y solo excepcionalmente de voluntad administrativa (Ej. Medida cautelar). Los actos de tramite pueden ser:

a) Actos de tramite en sentido estricto o de mero tramite (como los califica expresamente los artculos 6.4.1. y 132.2) que consisten en actos de gestin del expediente, pero sin impacto directo trascendente en los administrados (actos de iniciacin, peticin de informes, disposicin de actuacin de pruebas, la convocatoria b) c) Actos a audiencia Medidas pendientes de publica, etc.); cautelares; aprobacin;

d) Decisiones sobre incidentes (queja, abstencin, solucin de conflictos de competencia administra). La separacin entre estos actos resulta capital para la aplicacin de las reglas de la impugnacin en la va administrativa. Conforme al Art. 206 de la Ley, son recurribles directamente en la va administrativa los actos administrativos terminales o definitivos, sin necesidad de ningn requisito adicional. Mientras que para la impugnacin de los actos de tramite, solo podrn ser cuestionados autnomamente en aquellos supuestos excepcionales, cuando por su contenido determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensin al administrado, esto es asuman para los intereses o derechos de algn administrado los efectos de una decisin terminal.

Por -

imperio

de

la Actos

Ley

se

ha

definido definitivos

como

actos

impugnables o

los

siguientes:

resoluciones.-

Son los actos que deciden el procedimiento y concluyen la instancia administrativa, cualquiera que sea su contenido. No obstante este consenso doctrinario debe dejarse establecido que tambin se permite, la impugnacin de algunos de estos actos cuando por la naturaleza del estado del procedimiento o situacin particular del administrado, le produzcan indefensin (por ejemplo, la denegacin de la vista, declaracin de reserva de alguna parte del expediente, denegacin de oportunidad para aportar pruebas o realizar alegatos, acto de ejecucin sin apercibimiento previo, etc.) o tengan como efecto, directo o indirecto, imposibilitar la continuacin del procedimiento.

- Actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento.- Se asimilan estos actos de trmite, atendiendo a la importancia que para el procedimiento reportan. Por ejemplo, una resolucin que suspenda un procedimiento, que declare el abandono, o declare la falta de subsanacin de requisitos para el inicio del tramite.

- Actos de trmite que produzcan indefensin.- Aquellos actos que aun sin tener la cualidad de definitivo, coloquen al administrado en imposibilidad de defenderse de otro modo, Por ejemplo, la denegacin de una prueba 3.2.2. o rechace a un o tercero el ingreso actos al de procedimiento gravamen y que le afecte, etc.

Actos

favorables

ampliatorios,

actos

denegatorios.

Esta clasificacin adopta como criterio los efectos de la decisin administrativa en la esfera jurdica del destinatario del acto, segn sea la incidencia favorable (creando un derecho, una facultad, o una posicin de ventaja o beneficio, suprimiendo una limitacin o desventaja, etc.), desfavorable (imponiendo deberes, gravamen, limitaciones o prohibiciones, etc.), o negativa pero neutral (actos denegatorios de una pretensin). Son ejemplos de actos administrativos favorables, conformadores o ampliatorios: la admisin, la autorizacin, la licencia, los permisos, la concesin, etc. A su vez, son ejemplos, de actos administrativos de gravamen: las ordenes, los actos extintivos de derechos (revocacin, nulidad, confiscacin, decomiso, etc.), las sanciones y en general, todos los actos administrativos que imponen cargas, obligaciones, limita derechos, o contiene declaraciones perjudiciales a los administrados,

Resulta importante por que uno y otro va a seguir reglas e intensidades distintas, en cuanto vinculacin con la legalidad, motivacin, garantas, niveles de discrecionalidad, etc.

Por ejemplo, en cuanto a la eficacia del acto, la Ley prev que los actos favorables o ampliatorios pueden tener eficacia anticipada a la notificacin o publicacin del acto, conforme a las condiciones que establece el Art. 17 de la norma.

Por el contrario, la figura de la alegacin conclusiva ha sido regulado como requisito indispensable slo para aquellos procedimientos de gravamen para los administrados (ej. Sancionadores, fiscalizacin, tributarios, etc.), en los que la autoridad deber otorgar vista de la causa por un lapso no menor de cinco das para presentar su alegato a manera de descargo; as mismo el legislador ha consagrado a favor del administrado su derecho a moderacin de actos de gravamen (art. 55.10), por el que los actos de gravamen, tienen aqu un tratamiento limitante a favor de los administrados. Aqu se dice que, todos estos actos deben ser llevados a cabo en la forma menos gravosa posible, para los administrados, en una proyeccin del principio de razonabilidad establecido en el titulo preliminar.

Finalmente el Titulo Prelimar de la Ley, contiene el principio de razonabilidad (art. IV, 1.4.) que ha sido concebido, con una regla adicional y particularizada para las decisiones de gravamen sobre los administrados, ya que se entiende que estas medidas convergen en afectaciones admitidas sobre los derechos y bienes de los administrados.

En tal sentido, teniendo como mbito protector a la persona humana y arbitrando razonablemente con el

inters pblico, la Ley mediante este principio da una pauta fundamental a la autoridad que tiene la competencia para producir actos de gravamen contra los administrados: producirla de manera legitima, justa y proporcional.

La norma contempla que para cumplir con el principio de razonabilidad una disposicin de gravamen, de cumplir con:

- Adoptarse dentro de los limites de la facultad atribuida. Esto es cumplir y no desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia de emitir el acto de gravamen.

- Mantener la proporcin entre los medios y fines. Quiere decir que la autoridad al decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados que una misma nacin puede conllevar, no tiene plena discrecionalidad para la opcin, sino que debe optar por aquella que sea proporcional a la finalidad perseguida por la norma legal.

Finalmente, tenemos los actos denegatorios que son aquellos que, como su designacin lo expresa, constituyen un rechazo de las pretensiones planteadas por un administrado. Estos actos constituyen la voluntad 3.2.3. declarada Actos expresamente administrativos por la autoridad de y no actuar en determinado sentido. reales.-

personales

actos

administrativos

Los actos administrativos personales son aquellos que regulan de modo directo y concreto la posicin jurdica o la conducta de los administrados, por lo cual para su construccin inciden las caractersticas personales del administrado (Ej. Otorgamiento de una pensin, designacin en un cargo, adjudicacin de una buena pro, o una sancin administrativa).

El acto administrativo real, esta dirigido de modo directo e inmediato a concretar situaciones jurdicas patrimoniales, por medio de las cuales se califican la regularidad de una actividad, o constituyen aptitudes jurdicas de bienes o actividades y no de personas. Por ejemplo son actos administrativos reales, un permiso de circulacin de vehculos, una autorizacin de exportacin, la afectacin de bienes al dominio pblico, la calificacin de patrimonio histrico de algn bien, la transferencia de bienes interadministrativos, una licencia de construccin, etc.

La utilidad de la diferencia, radica en la transmisibilidad del estatuto que produce el acto administrativo, de tal suerte que los actos administrativos personales al haber sido otorgados en funcin de los sujetos, le siguen a stos, durante la vigencia del acto; a diferencia de los actos administrativos reales, que al estar dispuestos en funcin de los bienes, son separables de las personas que sean los destinatarios del acto. 3.3. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN LA FORMA DE EXTERIORIZACIN DE LA DECLARACION: actos administrativos expresos, tcitos e implcitos.

El criterio diferenciador de esta clasificacin es la forma o modo como se documenta y se da a conocer la voluntad administrativa al exterior.

Por lo general, la declaracin que contiene el acto administrativo debe ser expresa y formal, para ser reconocible por terceros y poderles vincular con su eficacia. La exigencia de tener una expresin formal, generalmente se asimila con el requisito de escritoriedad del acto, por el cual se concepta que la principal forma de documentacin de los actos administrados, es el carcter escrito, o escrituriedad.

El profesor HUTCHINSON, afirma que el carcter escrito de los actos del procedimiento se sustenta en la conveniencia a) b) c) evidente Impide Obliga Exige decidir a favor del administrado presiones a todas fundar las por sobre las peticiones, las siguientes el razones: particular. decisiones. y,

ejercer

d) Permite una mejor apreciacin de los hechos por parte de los rganos superiores, con el siguiente control

de

la

actuacin

de

los

inferiores.

Sin embargo, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad, en algunos casos el derecho administrativo prev que algunos actos administrativos expresos sean exteriorizados por medios gestuales, signos y seales, como por ejemplo, las decisiones de las autoridades en materia de transito. En estos casos, junto con las decisiones escritas, conformaran la categora de actos expresos.

Los actos administrativos tambin pueden ser exteriorizados tcitamente, cuando ante una determinada conducta de la autoridad (un acto expreso, un hacer o un no hacer), se puede deducir racionalmente y conforme a lo indicado por la ley expresamente, la existencia de una decisin en determinado sentido. (Arts. 10.3, 33, 34, 188).

Finalmente, tenemos la categora de los actos administrativos implcitos son aquellos comportamientos de los que se desprende una declaracin de voluntad de un rgano administrativo sin seguir el procedimiento o la forma regular para su emisin regular o comn. La nueva ley ha acogido esta modalidad como la forma regular de concluir un procedimiento iniciado por una peticin graciable del ciudadano.

3.4. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN SU IMPUGNABILIDAD: los actos administrativos impugnables, consentidos y los firmes:

Otra clasificacin de los actos administrativos que resulta de la Ley, se refiere a la impugnabilidad o no de los actos administrativos, y as se distingue el acto administrativo firme de aqul que no es firme, porque an puede ser impugnado.

El acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea por va administrativa a travs de los recursos administrativos. En cambio, el acto firme, es el acto que ya no puede ser impugnado por las vas ordinarias de recurso,

El acto administrativo firme es aquel que ya no puede ser impugnado por las vas ordinarias del recurso administrativo o contencioso administrativo, al haberse extinguido los plazos fugaces para ejercer el derecho de contradiccin. y sobre el cual el nico recurso que cabe, es el recurso de revisin. Vencidos estos plazos, sin presentar recursos o habindolos presentados en forma incorrecta sin subsanarlos, el administrado queda sujeto a estos actos, sin poder alegar petitorios, reclamaciones o instrumentos procesales anlogos. Se distingue del acto no firme, que es aqul que an puede ser cuestionado en cualquiera de las dos vas. La firmeza es un carcter del acto frente a los administrados que estn sujetos a l, pero no para la administracin que siempre mantiene la posibilidad de revisarlo va anulacin de oficio, revocacin o correccin de errores materiales.

La firmeza de los actos administrativos es una caracterstica propia de los actos administrativos expresos, por lo que el no acto o presuncin de acto denegatorio nunca puede considerarse como firmes. El no ejercicio del recurso inmediato siguiente contra el silencio administrativo no implica que el acto tcito pueda alcanzar firmeza, pues como se esclareci en su oportunidad el administrado tendr siempre la oportunidad para presentarlo en cualquier momento, sino que pueda oponrsele una inexistente firmeza

Es distinto del acto definitivo (que es que simplemente el acto que decide una cuestin de fondo) y del que causa estado, (es el que, por haberse seguido la va administrativa hasta agotarla, es susceptible de ser recurrido en va contencioso administrativa). De ah que tengamos dos posibilidades: un acto definitivo cuando no es recurrido en la va judicial, deviene en firme; y a su vez, un acto no definitivo que no se recurra en va ordinaria administrativa tambin puede derivar en firme.

La firmeza del acto no es erga omnes, sino en funcin del administrado que deja transcurrir los plazos. El administrado que no ha sido citado en el procedimiento, pero cuyos intereses o derechos pueden verse afectados por su resolucin final, podra impugnarlo no obstante que hubiere adquirido firmeza respecto de

quienes

fueron

partcipes

del

procedimiento.

El derecho al debido procedimiento respecto de quien no particip ni concurri a su emisin, no puede ser conculcado inaudita pares, sobretodo por que el plazo para la impugnacin no puede iniciar su cmputo respecto de l, dado que no ha sido notificado. Distinto es si hubiese sido notificado, u objeto de una publicacin sustitutiva.

Finalmente es digno de resaltar dentro de nuestro sistema administrativo no se ha acogido la tesis de los actos polticos o actos institucionales, que son concebidos en otros regmenes comparados para excluirlos de las exigencias garantista del acto administrativo y de la revisibilidad de su contenido. Para nosotros siempre meramente sern actos administrativos impugnables. declarativos. 3.5. LOS ACTOS SEGN LA INCIDENCIA EN EL CONTENIDO DE SITUACIONES JURDICAS: actos constitutivos y

Los actos pueden diferenciarse en actos constitutivos, cuando crean, modifican, o extinguen relaciones o situaciones jurdicas, innovando la situacin anterior (Ej. Otorgamiento de una concesin, ejecucin coactiva, etc.) y, los actos declarativos, que se limitan a acreditar relaciones o situaciones preexistentes, dotndola de eficacia o reconocimiento jurdico sin alterarlas (Ej. Inscripcin registral, reconocimiento de tiempo de servicios a un trabajador, etc.).

El acto declarativo no es otra cosa que la verificacin o constatacin con fuerza de certeza jurdica de un hecho o de un derecho.

Para la ley, es claro que la potestad revocatoria de la administracin no puede ser ejercida para privar de sus efectos a decisiones constitutivas o declarativas de derechos e intereses legtimos.

3.6. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS POR SU FUNCIONALIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: actos de incoacin, instruccin, ordenacin, intimacin, resolutorios, y de ejecucin.

Como se expuso anteriormente desde la doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se muestra como una integracin coordinada y racional de actos procedimentales fundamentalmente recepticios dirigidos a un fin unitario: decidir la voluntad de la Administracin en resguardo de los intereses pblicos, con la participacin de los diversos sujetos partcipes del proceso.

Conforme a este criterio, los actos que se producen durante el ciclo procedimental pueden ser individualizados segn la funcin que cumplan en: actos de incoacin, de instruccin, de ordenacin, de intimacin, actos resolutorios y actos de ejecucin.

- Los actos de incoacin son los actos dirigidos a abrir el procedimiento, cumpliendo su deber de oficialidad o principio inquisitivo inherente a la funcin pblica, con el objetivo de tutelar el inters pblico, realizar una actividad investigadora, inspectora, sancionadora o satisfacer una necesidad propia de la Administracin. Aun cuando se trata de procedimientos que requieran la instancia de parte para iniciarse (Ej. Otorgamiento de una licencia, pensin o permiso) o sean procedimientos propiamente de oficio, donde el particular oficie de denunciante o promotor del procedimiento (Ej. Procedimiento sancionador), estamos frente a la necesidad que la administracin emita un acto de incoacin especifico

El acto de incoacin de un procedimiento de oficio tiene como requisitos objetivos, a modo de antecedente de a) la Iniciativa una razonabilidad propia relacin de de la de autoridad jerarqua con su superior quien inicio, con va a los para el siguientes: dictarlo.

competencia iniciar

b) Orden superior, en caso de autoridades inferiores.- Se trata de la orden superior impartida por quien mantiene procedimiento. c) Peticin razonada de otros rganos.- En el supuesto que un rgano administrativo que no sea el competente considere oportuna la incoacin de un procedimiento, debe formular al rgano competente la correspondiente solicitud, debidamente fundamentada para justificar el inicio del procedimiento. El rgano competente, puede iniciar o no el procedimiento, pero en todos los casos ser una decisin fundamentada.

d) Denuncia.- En este supuesto la voluntad unilateral del administrado no es decisiva para el inicio de una actuacin jurdicamente catalogada de oficio, aunque si merece ser examinada como antecedente para compulsar la conveniencia de iniciarla.

Las autoridades administrativas son las que dan origen al procedimiento de oficio, mediante un acto administrativo de incoacin (acuerdo, resolucin, etc.) que se dirige al interior de la administracin para activar sus competencias propias y se notifica a los administrados concernidos con el objeto del procedimiento. La norma exige que el acto de inicio de un procedimiento de oficio sea notificado inmediatamente a los administrados determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar, como una medida previsora y de advertencia al contribuyente, al servidor procesado disciplinariamente, o al auditado; para que con posterioridad no pueda ser sorprendido sin haber podido expresar sus argumentaciones en torno a los hechos. Pero ello no implica la posibilidad de habilitrsele a impugnar la decisin administrativa por el mero hecho de haberse dictado, ya que como queda dicho por si, sola no genera perjuicio.

En los actos de incoacin de procedimientos de oficio resulta necesario tener una mayor precisin para resguardar los intereses de los administrados. Cuando se trata de la incoacin de procedimientos de parte, basta que la normativa proteja al administrado exigiendo la informacin general descendente y la necesidad de entregar aquella informacin que el propio administrado juzgue como importante para sus intereses y pretensiones. Pero ello no basta, tratndose de la incoacin de procedimientos de oficio que la administracin inicia por su propio inters, (que por lo general derivan en actos de gravamen sobre los administrados, tales como procedimientos de fiscalizacin tributaria, coactivo, sancionador, disciplinario, auditoria, etc.). En estos casos, la normativa exige un plus de informacin a la Administracin: poner en conocimiento de los administrados involucrados en el procedimiento, toda aquella informacin referida a:

- La naturaleza del procedimiento de oficio. (expresar su origen, objetivo, base legal, antecedentes) - Alcance del procedimiento de oficio. (expresar que se persigue con el procedimiento, la extensin material o temporal del procedimiento) - Plazo estimado de su duracin, de ser previsible. (Expresar el plazo de la actividad procedimental) - Sus deberes y derechos en el procedimiento especifico. (expresar las facultades y compromisos especficos que el administrado debe cumplir en este procedimiento)

La oportunidad de la entrega de esta informacin es importante, por lo que debe tenerse presente que debe hacerse conjuntamente con la notificacin de acto de incoacin del procedimiento, y hacerlo de la manera mas clara, comprensible y concreta posible, a fin que el administrado tenga claro su estatuto. - Los Actos de instruccin: son los actos administrativos dirigidos por la autoridad a acopiar los elementos necesarios para formarse conviccin de la verdad material indispensable para decidir el derecho aplicable al caso. Comprenden los actos dirigidos aportar datos al expediente (solicitud de informes legales o documentos a otras autoridades, etc.) y los actos que disponen la ejecucin de determinada actividad probatoria propiamente.

En tal sentido, bajo el termino de actos de instruccin podemos referirnos en puridad a dos tipos diferentes de decisiones procedimentales: aquellas dirigidas a aportar datos al expediente y aquellas que constituyen actividad probatoria.

Por la primera actividad de aportacin de datos, se incorporan al procedimiento y al expediente determinadas informaciones, datos o normas preexistentes al caso, que sern evaluadas por la autoridad en su momento. Son tales los requerimientos de informes legales (art. 172), solicitud de documentos a las autoridades (art. 167), y la solicitud de informacin a los administrados (art. 169).

Por la segunda actividad, que es la propiamente probatoria, se trata de aquellos medios que permiten demostrar la veracidad de las informaciones y documentos aportados. Tales como los actos que ordenan la actuacin de pruebas testimoniales, declaraciones, inspecciones, peritajes, etc.

- Los Actos de ordenacin.- Por su parte, los actos de ordenacin, son aquellos dirigidos a que el procedimiento administrativo se desarrolle de acuerdo con las pautas establecidas en la ley. Comprenden los actos de impulso (Ej. Acto de acumulacin de procesos, decisin sobre la queja, etc.), los actos de direccin, por los que la autoridad dispone las actuaciones de los administrados y otras autoridades (Ej. Notificacin, intimacin, citaciones, emplazamiento, etc.).

Estos actos se refieren al conjunto de decisiones interlocutorias que conforman la actividad encaminada a que el procedimiento se desarrolle de acuerdo con las pautas establecidas en la ley, hasta antes del acto final o resolucin. Son actos que comprenden diversas declaraciones de conocimiento de la autoridad que crean situaciones jurdicas del procedimiento.

La doctrina reconoce que los actos de tramite o de ordenacin son por lo general de tres tipos: a) Actos de impulso que actuando hacia el futuro tienden a hacer avanzar el procedimiento (ej. Acumulacin, decisin autoridades conocimiento (ej. sobre Notificacin, en Actos ordenar la alguna comparecencia del queja, administrado, etc.); etc.); y, b) Actos de direccin, por los que la autoridad gobierna las actuaciones de los administrados y la de otras c) Actos de constancia, que se dirigen a documentar actuaciones realizadas, de modo que permita su cualquier de momento posterior. intimacin.

Estamos refirindonos a actos que restringen la libertad del administrado, pero en situaciones concretas al interior de un procedimiento administrativo.

Son actos de intimacin, los que la doctrina conoce como las advertencias, el requerimiento, los emplazamientos, las citaciones, etc., sin embargo por los finos matices que pueden establecerse entre ellos y la unidad de su rgimen jurdico aplicable, su tratamiento es unitario. An cuando la doctrina reconoce la naturaleza diferente de estas figuras y de todos con la notificacin misma, es de orden prctico indudable sujetarlas a un mismo rgimen, ya que todos son actos administrativos que imponen deberes u obligaciones perentorias a sus destinatarios y que se comunican va la notificacin.

En general se trata de situaciones en las cuales la administracin informa e algo al administrado, llamndole la atencin para el cumplimiento de alguna prestacin o actividad que debe hacer, exponindole adems las desventajas que le importar su incumplimiento o inactividad.

En doctrina se diferencia aun que en la practica la diferencia es muy sutil- la intimacin-orden, de la intimacin-invitacin. Por la primera, la intencin de la administracin es coaccionar al administrado a que cumpla con aquello que constituye el objeto de la intimacin (por ejemplo, la presentacin de un documento original, como prev el articulo 127.4 de la Ley, la ratificacin de firma, en el artculo 129 de la Ley, y el requerimiento de cumplimiento espontneo de prestacin antes de la ejecucin forzosa previsto en el articulo 194.4 de la Ley).

Por otro lado, tenemos la intimacin-invitacin, que es el medio exigido por ley a la Administracin para advertir al administrado de aquellas situaciones que pueden afectar sus derechos e intereses, sin embargo la administracin propiamente no ordena su cumplimiento sino, invita a subsanar la situacin, bajo el apercibimiento de perder un status o una ventaja jurdico (Ej. el requerimiento para la mejora de la solicitud prevista en el artculo 129.3, la exigencia de subsanacin documental prevista en el artculo 126, y la regla general de advertencia establecida en el artculo 148.7 de la Ley, etc.).

- Actos resolutorios: son las resoluciones definitivas que atendiendo al fondo del asunto las autoridades emiten. Para efectos prcticos se identifican con el termino resolucin. (Arts. 187 y 217)

- Actos de ejecucin. Son los actos administrativos que realizan las autoridades administrativas con la finalidad de llevar a cabo en la practica material la decisin ejecutiva de la Administracin. En puridad, la apertura del inicio de ejecucin previsto en el artculo 195 es el acto tpico de esta fase, al cual siguen

algunas decisiones de ejecucin material excepcional, como las resoluciones de multas coercitivas. Las dems actuaciones llevadas a cabo por la autoridad en la ejecucin, son generalmente operaciones materiales y no actos administrativos.

Esta actuacin encaminada a la realizacin del acto administrativo esta sujeta a los cauces formales de un procedimiento, puesto que el poder pblico no puede actuar sino es sujeto a determinadas formalidades que conforman la garanta del administrado.

Las actuaciones en que se concreta el procedimiento administrativo ejecutivo, como tienden a la realizacin de lo dispuesto en un acto administrativo anterior que a su vez presupone otro procedimiento -, su validez esta subordinada a la del acto que pretende ejecutar, de modo que la afectacin de la eficacia al primero, deriva su incidencia en la ejecucin. De tal modo, el procedimiento de ejecucin es un procedimiento conexo con el anterior, que es en el cual se ha instruido la materia, y cuyo acto de conclusin precisamente determina su fundamento.

Pero por otro lado, si se produce alguna infraccin del procedimiento ejecutivo, esta es autnoma siendo impugnables 3.7. LOS por s mismas, SU sin afectar DE al acto que actos pretende individuales ejecutar y actos (Art. en 15). masa.-

ACTOS

SEGN

FORMA

PRODUCCION:

Producto de la demanda de resoluciones administrativas la legislacin ha previsto la posibilidad que las autoridades acudan a formulas tecnolgicas que le permitan resolver expedientes repetitivos bajo la forma de actos administrativos en masa.

Con ello, ha producido una nueva clasificacin de actos administrativos, en la que sin perjuicio del numero de administrados concernidos por un determinado procedimiento, se diferencia entre los actos individuales tradicionales en los que la autoridad emite una sola declaracin para cada caso contenido en un expediente administrativo; y los actos administrativos en masa, donde existe solo una declaracin de voluntad administrativa pero resuelve varios procedimientos, establecindose por ficcin legal que se trata de varios actos administrativos distintos

Por un lado, se encuentran los actos homogneos que son producidos de modo independiente cada uno individualmente, sin relacin entre ellos (actos individuales o aislados), que siguen el rgimen comn de los actos administrativos ordinarios.

De otro lado, tenemos aquellos actos por ser de una misma naturaleza se repiten por las autoridades administrativas, de oficio o a pedido de parte, en manera sucesiva o simultneamente, como por ejemplo, licencias, permisos, nombramiento de funcionarios, y, que pueden ser resueltos como Actos en masa. De este modo, mediante los actos administrativos en masa, cuando en vez de emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, para resolver varios expedientes y procedimientos, podr integrarse la decisin, en un solo documento bajo una misma motivacin, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recaen los efectos del acto, presumindose para todos las consecuencias subsiguientes, que estamos ante actos diferentes. La nica limitante es que con esta forma de resolucin no se lesionen las garantas de los administrados, tales como el derecho al debido proceso, o a la recurrencia. Precisamente, para contribuir a la celeridad de la gestin publica, la Ley otorga un rgimen especial para la produccin de actos administrativos en masa, para su eximencia de motivacin recurrente y para su comunicacin 3.8. LOS a los ACTOS administrados SEGN EL (Arts. ORGANO 4.4., DEL 6.4.3. QUE y 148.5). EMANA.-

El rgano que emite el acto administrativo puede ser unipersonal o ser colegiado. Si se trata de un rgano unipersonal el acto es denominado comnmente, resolucin, o decisin administrativa; mientras que si se trata de un rgano colegiado, el acto adopta la denominacin de acuerdo.

El rgimen general de la ley ha sido pensado en funcin de los actos emanados de rganos unipersonales,

de suerte que los requisitos comunes de competencia, objeto, finalidad pblica, motivacin y procedimiento regular, son comunes a la validez de todos los actos administrativos, cualquiera sea su naturaleza, origen o alcance. Por su lado, para la validez de los actos de rganos colegiados deben satisfacerse no solo los requisitos comunes, sino tambin los requisitos especiales de sesin, qurum y deliberacin, conforme al artculo 3. 1. de la Ley, cuyo desarrollo procedimental se encuentra en los artculos 95 y ss, de la misma norma. 3.9. LOS ACTOS SEGN EL NMERO DE ORGANOS INTERVINIENTES: los actos simples y complejos. El acto simple es aquel cuya declaracin de voluntad proviene de una sola instancia u rgano administrativo entendido como unidad estructural de la Administracin, sea individual o colegiado. A los efectos de esta clasificacin es indiferente que el acto proceda de un rgano unitario o colegiado: ambos originan un acto simple, aun cuando en el caso de los rganos colegiados, el proceso de formacin de la voluntad siga caminos ms gravoso y posea exigencias adicionales a los actos emanados de autoridades individuales. Por el contrario, lo regular es que los actos administrativos, provengan del concurso de dos o ms rganos administrativos, de uno o varios organismos, donde cada uno de ellos aporta elementos dirigidos a obtener una unidad decisoria comn integrada en un solo acto (informes, proyectos, pruebas, etc.). Estos actos son los denominados complejos.

Las declaraciones pueden ser uniformes con la decisin final, en cuya virtud la decisin es la fusin de diversos elementos coincidentes. Pero, las declaraciones tambin pueden ser desiguales, y resultar en un solo acto administrativo en funcin de la posicin, la jerarqua o competencia de la instancia decisoria Podemos citar de este criterio el caso por ejemplo de los actos administrativos universitarios, que por regla general, comienzan en una decisin del Consejo de Facultad (un acto de trmite llamado proposicin), para que mediante un acuerdo (acto preparatorio) para que finalmente deje en manos del Rector de la institucin 3.10. el LOS reconozca ACTOS mediante una Resolucin (acto administrativo Y definitivo).

ADMINISTRATIVOS

ORIGINARIOS

CONFIRMATORIOS.

La categora de actos administrativos originarios es meramente formal, pues en verdad todos actos administrativo que se dictan por la autoridad son originarios. La utilidad de esta categora nicamente sirve para caracterizar a contrario sensu los denominados actos confirmatorios.

Son denominados actos confirmatorios, aquellos actos administrativos que reiteran el contenido de otro acto anterior, recado en el mismo procedimiento o en otro anterior, y que por lo general deniegan pretensiones a los administrados-

La utilidad de esta clasificacin, es establecer la inimpugnabilidad de estos actos confirmatorios, en la medida que solo significan la reiteracin de algo ya decidido validamente por la autoridad con anterioridad. Si esta regla no existiera, seria muy fcil eludir la firmeza del acto administrativo, mediante la impugnacin del acto que confirma un acto consentido o que agota la va administrativa, o presentar nuevamente la peticin inicial renovando sucesivamente un procedimiento administrativo sobre el mismo tema. Las categoras de actos confirmatorios y los que reproducen otros anteriores son actos de interpretacin restrictiva que requieren para alegarse perfecta identidad entre los actos objetos de comparacin (acto original y el que lo confirma o reproduce). Por lo general, se deber exigir la igualdad de las circunstancias procedimentales que las que se dicta el acto inicial y el confirmatorio o que lo reproduce, reflejar los mismos fundamentos jurdicos, el segundo acto debe tener por objeto las pretensiones ya resueltas por el anterior, y que no contenga declaraciones esenciales distintas de las efectuadas en el primero. Por ejemplo, el Art. 64.2. contiene un especifico caso de acto confirmatorio tratndose de una inhibicin de autoridad administrativa.