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INDICE

Prlogo Nlida Redondo Introduccin, Mnica Iturburu 3 4

Seccin I: LIMITACIONES DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LOS MUNICIPIOS ARGENTINOS


Cooperacin Municipal para la Gestin Metropolitana Pedro Prez Nuevos Acuerdos Institucionales para afrontar el Inframunicipalismo Argentino Mnica Iturburu 31 16

Seccin II: PRECONDICIONES PARA LA COOPERACIN INTERMUNICIPAL


El Desarrollo Econmico en la Regin Central de Crdoba: Estrategias Individuales en un marco de Competencia Vctor Hugo Mazzalay Capacidad Institucional de los Entes Intermunicipales Guillermo E. Barrera Buteler 93 62

Seccin III: CASOS DE COOPERACIN EN LA REPBLICA ARGENTINA


III. a) Casos relatados por sus protagonistas Asociacin Interinstitucional para el Desarrollo del Sur de Crdoba (ADESUR) Vctor Becerra Consorcio Provincial para la Basura: Asociacin Intermunicipal para el manejo de los Residuos en La Pampa 113 107

Hugo O. Peinetti Consorcios Productivos Intermunicipales: Un Mapa Innovador Claudia De Lisio III. b) Casos analizados por investigadores Anlisis de Gestin del Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense Daniel Cravacuore La Cooperacin Intermunicipal despus de la Descentralizacin en la Provincia de Crdoba: Oportunidades y Restricciones Mnica Cingolani Las Iniciativas Institucionales de Cooperacin Intermunicipal en la Provincia de Crdoba durante el perodo 1988-1998 Claudio Alberto Tecco y Juan Carlos Bressan 162 147 135 121

Prlogo
Nlida Redondo1

En los primeros meses de 1998, representantes de dos centros de investigacin del tema local se acercaron al Instituto Nacional de la Administracin Pblica con el propsito de realizar cont actos institucionales que pudieran derivar en actividades conjuntas de

investigacin. Poco tiempo despus, fue tomando forma la idea de cambiar las tradicionales relaciones bilaterales INAP- Universidades por la constitucin de una red que vinculara a todos los centros acadmicos dedicados al estudio de la gestin en gobiernos locales. El gran inters que despert la propuesta entre responsables universitarios de actividades de extensin o investigacin en los municipios puso de manifiesto el aislamiento de sus quehaceres y la escasa trascendencia que la estructura universitaria conceda a estos temas, a pesar de la necesidad incremental de ms de y mejores relaciones entre la universidad y la gestin local. Como resultado del trabajo de un Consejo Promotor de la Red, constituido por seis universidades, el I Seminario Nacional (agosto 1998) marc el nacimiento formal de la Red Nacional de Centros Acadmicos dedicados al Estudio de la Gestin en Gobiernos Locales (REDMUNI).2 El II Seminario Nacional, coorganizado con la Universidad Nacional de Quilmes, estuvo orientada a la incorporacin de la problemtica de Cooperacin Intermunicipal en la agenda acadmica, un tema que pareca poco estudiado en contraste con la espontnea y explosiva

aparicin de entes, consorcios y foros intermunicipales en distintas regiones, en especial en el pas interior. La cantidad y la calidad de las ponencias presentadas generaron un debate enriquecedor, luego instalado en el mbito internacional, con motivo de la presentacin de cuatro de estos trabajos en el V Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) sobre la Reforma de Estado y de la Administracin Pblica. Con el propsito de contribuir al establecimiento de relaciones de cooperacin ms viables, fecundas y estables, tendientes al fortalecimiento de los gobiernos locales, el INAP, se complace en presentar esta compilacin que incluye a la totalidad de los trabajos

especficamente referidos al tema de la Cooperacin Intermunicipal presentados al II Seminario Nacional de la REDMUNI Nuevas iniciativas institucionales: la cooperacin intermunicipal,

realizado en Quilmes los das 11 y 12 de mayo de 2000.

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Directora de Estudios e Investigaciones del Instituto Nacional de la Administracin Pblica. Desde 1998 a la fecha compartieron con INAP, en algunos casos la promocin y en otros la coordinacin de la Red, las universidades: Catlica de Crdoba, Nacional de General Sarmiento, San Andrs, Di Tella, Nacional de La Plata, Nacional de Quilmes, Nacional de Rosario, Nacional de Cuyo, Nacional de Crdoba, Nacional del Litoral y Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires.

Introduccin
Mnica Iturburu 3

Los funcionarios municipales y los investigadores del tema local coinciden en la descripcin de un proceso paulatino de asuncin de nuevos roles por parte de los municipios argentinos, resultante de la transferencia de funciones desde los gobiernos nacional y provincial, y de la creciente demanda de protagonismo, descentralizacin y autonoma local 4. Sumado a estos cambios en las competencias reales, los distintos niveles de gobierno adquieren nuevas configuraciones por la distancia entre la dimensin espacial de los problemas y el mbito territorial del gobierno local, por la implantacin de formas de gestin novedosas, y por la mayor interrelacin entre distintas dependencias del sector pblico, y entre ste y el sector privado, las ONGs y la ciudadana. La cooperacin intermunicipal es un fenmeno que resulta de la concurrencia de todos estos procesos. La seleccin de trabajos de esta coleccin, presentados para el II Seminario Nacional de la Red de Centros Acadmicos dedicados al Estudio de la Gestin en Gobiernos Locales (REDMUNI) realizado Quilmes el 11 y 12 de mayo de 2000, genera un espacio para la reflexin sobre las potencialidades y restricciones que la cooperacin intermunicipal tiene en el contexto argentino, y se constituye en un importante aporte para el fortalecimiento del nivel de gobierno municipal. Si bien cada uno de los trabajos se puede leer con independencia del orden general, se consider enriquecedor organizarlos en torno a tres ejes temticos: 1) del diseo institucional actual de los municipios argentinos; 2) limitaciones para la

precondiciones

cooperacin intermunicipal, y 3) casos de cooperacin en la Repblica Argentina. En la primera seccin se incluyen los trabajos de Pedro Prez, del Centro de Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad de Buenos Aires y Mnica Iturburu, del Instituto Nacional de la Administracin Pblica. Desde distintas perspectivas, ambos autores abordan aspectos relacionados con la dimensin urbano-territorial y la dimensin institucional, as como la importancia que adquiere la cooperacin intermunicipal tanto para la gestin de las metrpolis como para el gobierno de los pequeos municipios. Prez seala que el diseo institucional de los municipios argentinos prev el gobierno de un territorio -que puede coincidir en forma total o parcial con un asentamiento urbano- en contraposicin con el concepto de municipio como institucin de gobierno de una comunidad local. Esto implica que la organizacin gubernamental es territorial y no contempla la realidad de lo que ocurre en ese territorio ni sus cambios en el tiempo, lo cual acarrea dos grandes

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Administradora Gubernamental. Investigadora INAP- CEPAS. Este proceso, que se produce a escala mundial, se denomina localizacin.

contradicciones metropolitanas. La primera est referida a la contradiccin entre el mbito territorial de los problemas, y el mbito territorial del gobierno y de la gestin local; de esta manera, cuestiones que trascienden a los territorios formalmente indicados como mbitos de gobierno -como los problemas ambientales o del mercado del suelo- no podrn ser enfrentados correctamente o se lo har con grandes dificultades. La segunda contradiccin se plantea entre el mbito territorial de las necesidades y el mbito territorial de los recursos; la realidad metropolitana muestra la tendencia a que las necesidades se concentren en ciertos territorios y los recursos en otros. De esta situacin derivan un conjunto d transferencias de valor entre e esas diferentes unidades territoriales formales. Uno de los flujos se da por la utilizacin de los servicios de la ciudad central (salud, educacin, transporte) por parte de habitantes de otros municipios metropolitanos. En sentido contrario, se configura una transferencia de valor desde los municipios de residencia a favor del o de los municipios donde se desarrollan las actividades econmicas, al utilizar la fuerza productiva de trabajo sin tener que afrontar el costo de los componentes urbanos de su reproduccin (vivienda, servicios domiciliarios, seguridad). Otro factor de complicacin es que, desde una perspectiva poltica, una ciudad metropolitana constituye una poliarqua, lo que significa que no se trata de una unidad poltica sino, por el contrario de una pluralidad integrada por los municipios ocupados total o parcialmente por la ciudad metropolitana. Por ello, para la poltica real, la ciudad metropolitana prcticamente no existe como tal y, lo que es peor, la postulacin de una unidad poltica metropolitana puede ser percibida como una amenaza a la reproduccin poltica, por la posibilidad de debilitar a los municipios como unidades de acumulacin de poder y de representacin poltica. En el otro extremo, Iturburu focaliza en la debilidad institucional de los pequeos gobiernos locales. Del anlisis de las 23 constituciones provinciales argentinas surge que la mayora establece, para constituir un municipio, una poblacin mnima entre 500 y 2.000 habitantes, y que no indican mnimos para los otros gobiernos locales sin jerarqua municipal.

En tanto, la realidad muestra una gran dispersin en el tamao de los municipios argentinos, con una gran concentracin de poblacin en pocas metrpolis o ciudades principales de cada provincia por un lado, en contraposicin con una mayora de gobiernos locales en localidades de pocos habitantes. El hecho de que casi el 51% de los gobiernos locales argentinos son habitados por menos de 2.000 habitantes y el 71% por menos de 5.000, permite asignar al caso argentino la calificacin de inframunicipalismo, utilizada en los pases europeos con proporciones similares. Este problema se agudiza cuando se considera la corriente secesionista que impulsa la creacin de nuevos gobiernos locales, y la orientacin individualista y

competitiva de las autoridades locales. Entre las causas que explican la existencia de tantos pequeos gobiernos locales, menciona una importante correlacin (82,6%) entre la poblacin municipal promedio de cada provincia y la prescripcin constitucional relativa a la cantidad mnima de habitantes para constituir un municipio, con promedios ms bajos en las provincias con menores exigencias poblacionales. Esto se agrava por la existencia de municipios que no superan los actuales mnimos constitucionales, en general porque alcanzaron la institucionalidad

antes de la disminucin de su poblacin o antes de que una reforma elevara los mnimos. La autora plantea la necesidad de un debate profundo y, a modo de disparadores, plantea los siguientes interrogantes: es adecuado mantener las atribuciones institucionales de una

localidad mayor, cuando se ha perdido una cantidad significativa de la poblacin? La prdida de la jerarqua institucional podra actuar como incentivo de las autoridades locales para redoblar esfuerzos y creatividad en la retencin de poblacin? Son polticamente sostenibles los casos de quiebre de la relacin importancia institucional -poblacin?. Tanto Prez como Iturburu destacan la necesidad de un rediseo institucional que reconozca los problemas de gestin real. En el caso de las metrpolis, la perspectiva acadmica sugiere la generacin de un nico mbito territorial de gobierno y de gestin urbana para todo el territorio metropolitano. Para frenar la constitucin de nuevos inframunicipios, se hace necesario establecer un piso poblacional ms alto y adicionar nuevos requisitos y, para los gobiernos ya constituidos, establecer la estrategia a seguir cuando la localidad est sometida a cambios poblacionales de significacin. Ambos autores sugieren algunas ideas para el debate de nuevos diseos, pero cuestionan la viabilidad poltica de esas propuestas. En ese contexto, advierten como positiva y, sobre todo, posible a la cooperacin intermunicipal. Para Prez, sta parece ser la alternativa viable para comenzar a reconocer la cuestin metropolitana e iniciar acciones en tal sentido, y la entiende como un paso inicial en un proceso mayor de construccin de instituciones para un adecuado gobierno y gestin urbanos en el mbito metropolitano. Para Iturburu, la cooperacin intermunicipal se plantea como uno de los arreglos institucionales que permiten fortalecer o dar viabilidad a las estructuras vigentes, ayudando a superar las limitaciones de escala o el desafo del desarrollo regional, especficos de los pequeos centros urbanos, o colaborando en la resolucin de los problemas de coordinacin, de interaccin urbana o de derrame de los recursos de unos gobiernos locales hacia otros, propios de los municipios contiguos; tambin destaca que la constitucin y estabilizacin de entes

intermunicipales, y la nueva regionalizacin que esto podra implicar, debera impulsar reformas administrativas en los mbitos provincial y nacional, de manera de hacer coincidir a las nuevas delimitaciones con las distintas zonificaciones que se utilizan para coordinar las acciones sanitarias, educativas, electorales, etc. La segunda seccin de esta coleccin se ocupa de las precondiciones para la cooperacin intermunicipal; incluye los trabajos de Vctor Mazzalay y Guillermo Barrera Buteler, que se agrupan porque permiten analizar dos etapas sucesivas de la asociacin intermunicipal. Mazzalay analiza lo que podra asimilarse al animus societatis del derecho societario, esto es si se generan las condiciones para la coordinacin de polticas de desarrollo regional. Guillermo Barrera Buteler reflexiona sobre aspectos jurdicos de la cooperacin, una vez establecido un mbito de relaciones entre municipios. El trabajo de Mazzalay aporta la perspectiva de los decisores polticos a travs del anlisis de los datos obtenidos de una encuesta realizada a funcionarios de 57 gobiernos

municipales de la Regin Central de Crdoba. El objetivo de la investigacin consisti en detectar si, sobre la base de la creciente interdependencia entre las localidades de la regin metropolitana, se generaban las condiciones para una coordinacin de las polticas de desarrollo frente al problema del desempleo. El autor observa que si bien la cooperacin es parte de la agenda municipal, no se han advertido polticas conjuntas ni coordinadas para el desarrollo y la promocin del empleo por lo que, a pesar de las proclamas, los gobiernos locales disearon sus polticas y estrategias con una clara orientacin individualista y competitiva. Por ello, seala la necesidad de estrategias coordinadas y asociadas con el fin de obtener un crecimiento regional armnico como base para su sustentabilidad; esto implica el esfuerzo y la visin poltica de los gobiernos locales de generar una mutua confianza que permita abandonar las estrategias individuales y profundizar las relaciones horizontales de cooperacin, como camino necesario para integrar a toda la regin. Otro de los hallazgos de Mazzalay est referido a la relacin entre los roles asumidos y tamao del gobierno local: las ciudades/municipios han sido ms proclives a adoptar ms roles que las comunas 5, por lo que advierte sobre la necesidad de replantear la situacin de stas ltimas en un nuevo esquema poltico-territorial, en tanto la mayora pareceran incapaces de articular una estrategia de desarrollo econmico-social. Barrera Buteler avanza en el estudio de una de las formas jurdicas de la cooperacin. Seala que la pre-condicin con jurdico-institucional jurdica propia bsica est para la creacin por el de organismos 123 de la

intermunicipales

personalidad

dada

artculo

Constitucin Nacional, que impone a las provincias el deber de asegurar la autonoma municipal. De dicha disposicin se deriva que dos o ms municipios pueden conjuntamente crear una persona jurdica pblica que tenga como objeto el cumplimiento de finalidades comunes determinadas en el acto de su creacin. Barrera Buteler profundiza en el anlisis de la legislacin cordobesa y define a los entes como personas jurdicas pblicas estatales, en tanto renen los requisitos bsicos que la doctrina administrativista establece para asignarle a un ente ste carcter: creacin legal, fin pblico especfico y capital aportado por el Estado. Ello implica que estn sujetos a un rgimen de derecho pblico, deben llevar a cabo sus contrataciones mediante un procedimiento de seleccin y estar sujetos a un sistema de contralor por parte de los tribunales de cuentas; pueden adquirir derechos y obligaciones independientemente de los municipios que los integran, pueden contratar y tener su propio personal, y no requieren que organismo administrativo alguno les otorgue ni les reconozca su personalidad jurdica. La finalidad pblica especfica es la que define el carcter instrumental y adjetivo de los organismos intermunicipales y los diferencia de un nuevo nivel de gobierno supramunicipal. Por ltimo, analiza que los nicos sujetos que pueden integrar un organismo intermunicipal son los municipios; la integracin con dependencias de la Provincia o la Nacin, o con personas jurdicas privadas dara lugar a otro tipo de entes.

Las comunas cordobesas son pequeos gobiernos locales; en todo el territorio se ubican 177, con un promedio de 458 habitantes.

La tercera seccin de esta coleccin incluye el anlisis de casos de cooperacin intermunicipal argentinos. Un primer grupo est constituido por los trabajos de Vctor Becerra, Hugo Peinetti y Claudia De Lisio, que describen experiencias de cooperacin de Crdoba, La Pampa y Buenos Aires, en las cuales los relatores tuvieron algn tipo de participacin. El segundo grupo lo conforman los trabajos de Daniel Cravacuore, Mnica Cingolani, y Claudio

Tecco-Juan Carlos Bressan, quienes como investigadores analizaron casos de cooperacin de las provincias de Buenos Aires y Crdoba. Becerra, de la Universidad Nacional de Ro Cuarto, describe el proceso de conformacin de ADESUR, la Asociacin para el Desarrollo del Sur de Crdoba, uno de los dos casos de cooperacin cordobesa de mayor extensin y organizacin, y que constituyen lo que Tecco y Bressan definen como regiones consensuadas. Su conformacin result a de la decisin de un conjunto de municipios, comunas y de la universidad, la que se constituy en un actor dominante por la calidad de la asistencia tcnica de todas sus unidades acadmicas. Peinetti desarrolla el caso del Consorcio Provincial para la Basura (COPROBA), una organizacin no gubernamental dedicada al manejo de los residuos, con mbito de actuacin en la Provincia de La Pampa. Por su parte, De Lisio resea su participacin en el Programa de la Productividad Asociativa del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, que asumi la asistencia de las nuevas formas de cooperacin intermunicipal que se haban gestado en el interior bonaerense. En cuanto a los casos relatados por investigadores, Cravacuore, del Centro de Estudios e Investigaciones de a Universidad Nacional de Quilmes, seleccion para su estudio el caso del l Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense, por tratarse del primero

constituido en la Provincia de Buenos Aires y porque su construccin institucional sirvi de modelo para los consorcios formados con posterioridad. Cingolani, del Instituto de Investigacin y Anlisis Poltico de la Universidad Catlica de Crdoba, estudi el proceso de cooperacin intermunicipal que sucedi a la descentralizacin de la salud en la Provincia de Crdoba, a partir del anlisis de las acciones del gobierno provincial y de la aplicacin de cuestionarios semiestructurados a intendentes y presidentes de comisiones vecinales de una muestra de 33 municipios y comunas. Tecco y Bressan, del Instituto de Investigacin y Formacin en Administracin Pblica de la Universidad Nacional de Crdoba, analizaron el proceso de cooperacin intermunicipal en la Provincia de Crdoba durante el perodo 1988-1998, con el inters de estudiar las probabilidades de que las experiencias asociativas puedan consolidarse y avancen hacia la constitucin de organismos microrregionales de carcter permanente. La lectura de estos trabajos permite ubicar en los 90 a los orgenes de la cooperacin intermunicipal en la Repblica Argentina. Si bien la Constitucin de Buenos Aires de 1934 6 hablaba de la posibilidad de constituir consorcios de municipalidades, su propsito estaba

La seccin referida al rgimen municipal fue reproducida sin modificaciones en la nueva Constitucin Provincial de 1994.

acotado a la creacin de superusinas generadoras de energa elctrica 7. Sin duda, la que marc un punto de inflexin fue la Constitucin de Crdoba de 1987, que habilit a las

municipalidades a constituir organismos intermunicipales para la prestacin de los servicios, realizacin de obras pblicas, cooperacin tcnica o financiera o actividades de int ers comn de su competencia. A partir de all, no slo muchas constituciones provinciales incluyeron prescripciones que contemplan la firma de convenios entre municipios y la formacin de organismos intermunicipales, sino que tambin comenzaron a florecer experiencias concretas de cooperacin en distintas regiones del pas. Tecco y Bressan mencionan experiencias surgidas en Crdoba a partir de 1988, De Lisio menciona que los primeros consorcios productivos bonaerenses se forman a partir de 1994 y Peinetti ubica la constitucin del COPROBA de La Pampa en agosto de 1997. En general, se reconoce en los mismos intendentes la iniciativa de la constitucin, en un proceso que De Lisio y Cravacuore describen como de abajo hacia arriba. Respecto del perfil de los municipios, Peinetti dice que fueron las pequeas y medianas localidades las que iniciaron el proyecto8, y De Lisio ubica al proceso de formacin de consorcios en los municipios del interior y slo recientemente observa el inicio de un proceso similar entre municipios del conurbano. Cravacuore destaca que la homogeneidad partidaria se constituy en el elemento aglutinador, en los orgenes del consorcio bonaerense que describe. En algunos casos, la constitucin de los entes result de procesos endgenos; en otros, en cambio, tomaron elementos de la observacin de desarrollos externos. En el caso del consorcio pampeano, Peinetti seala que en el COPROBA se observaron algunas experiencias del exterior as como las recomendaciones de la Agenda 21 aprobada en Ro de Janeiro en 1992. De Lisio menciona la referencia a casos de Brasil, Espaa e Italia pero de escasa ascendencia, por lo que describe al proceso como netamente bonaerense. Un denominador comn de las experiencias analizadas es la indiferencia o tensin nicial i con los otros niveles de gobierno. En el caso del COPROBA, Peinetti sostiene que la indiferencia se debi a que el tema no estaba en la agenda poltica del gobierno nacional y provincial, por lo que se careca de polticas e inversiones en este sentido. En el caso de la descentralizacin de la salud en Crdoba, Cingolani describe un proceso extremadamente conflictivo, especialmente en las relaciones provincia-municipios, tensin que no haba sido superada durante el proceso de cooperacin intermunicipal en acciones de salud, que devino posteriormente. En la Provincia de Buenos Aires, Cravacuore destaca que las resistencias iniciales provinieron del rgano de contralor de las cuentas pblicas y de algunas organizaciones vinculadas al desarrollo regional, por el surgimiento de un ente potencialmente competitivo. No obstante la indiferencia o resistencia inicial, los gobiernos provinciales dieron, con posterioridad, apoyos de distinta
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En los hechos, la produccin de energa estuvo a cargo de una empresa nacional y otra provincial y la distribucin en manos de cooperativas de vecinos. 8 En los municipios grandes, el manejo de residuos se bas, fundamentalmente, en el relleno sanitario.

magnitud: la Subsecretara de Ecologa de la Provincia de La Pampa respald al consorcio y el gobernador bonaerense transform la experiencia regional en una poltica provincial. De Lisio aclara que la asistencia a estas nuevas formas de cooperacin se constituy en una lnea de trabajo estratgico y se trat de proveerles soportes tcnicos con el objeto de fortalecerlas en su organizacin y en la formulacin de estrategias. Tecco y Bressan describen que la relacin entre los entes y el gobierno provincial se establece de manera compartimentalizada y no en todos los temas: por ejemplo, en materia turstica, los entes son asistidos tcnicamente por el rea respectiva del gobierno provincial, cosa que no sucede en lo referido a bromatologa. El objeto de la cooperacin intermunicipal es variado. En algunos entes lo definen con mucha amplitud y en otros lo acotan a materias determinadas. Dentro del primer grupo, Becerra menciona que el objeto de ADESUR es constituir un espacio regional, coordinar acciones tendientes al desarrollo socioeconmico y proponer una estrategia de desarrollo de largo plazo, a ser ejecutados por el sector privado empresarial con la cooperacin de los gobiernos municipales, provincial y nacional. Respecto de las experiencias bonaerenses,

Cravacuore sostiene que el principal factor detectado para la cooperacin fue la necesidad de implantar polticas de desarrollo regional, y De Lisio precisa como objetivos de los consorcios: aumento de la capacidad de negociacin orientada especialmente al financiamiento,

constitucin de una batera de proyectos que movilicen recursos existentes, articulacin de asistencia tcnica y capacitacin a emprendimientos, y provisin de acciones asistenciales vinculadas al quehacer productivo de subsistencia. Dentro de las experiencias con objeto ms acotado se encuentran el COPROBA y las experiencias de coordinacin intermunicipal en el rea de la salud de la Provincia de Crdoba. Respecto del primero, Peinetti seala que busca el protagonismo principal en el manejo de todo tipo de residuos en la provincia de La Pampa; en cuanto al se gundo, Cingolani agrupa las acciones de la coordinacin intermunicipal en los siguientes temas: compra de medicamentos, organizacin de sistemas de derivaciones entre efectores municipales, planificacin regional de salud, acciones preventivas y de control, capacitacin del personal y otras acciones puntuales. Tecco y Bressan sealan que las cuestiones que ms convocaron a formar entes cordobeses son las obras (las ms frecuentes son las hidrulicas, las viales y de gas), la promocin del turismo, el control bromatolgico y la coordinacin de servicios de salud. Los consorcios a menudo alcanzan objetivos no buscados o explicitados a priori. Cravacuore seala el caso del principal lder de la experiencia consorcial, cuyo crecimiento poltico se ha asociado en parte a ese proyecto, aunque sostiene que tal propsito no estaba en sus planes originales. En el mismo consorcio surgi ms recientemente la necesidad de brindar educacin terciaria. Puede afirmarse que la construccin de un espacio comn facilita el surgimiento de nuevos proyectos y acciones y que la institucionalizacin de los entes debera prever esta versatilidad.

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Respecto de las caractersticas de los sistemas de cooperacin, del estudio realizado en 18 entes cordobeses, Cingolani concluye que son: pluripartidistas, coexisten municipios de distinto tamao, prima la proximidad geogrfica y su conformacin se da en forma de red o radial, su composicin es poco numerosa (salvo en los casos de EINCOR y ADESUR), son

transdepartamentales e incluso uno de sistemas proyectados es transprovincial, y en algunos casos, los sistemas de accin son tambin interinstitucionales, coordinando acciones con instituciones preexistentes en la localidad (universidades, cooperativas de servicios pblicos, empresas privadas, escuelas, bomberos voluntarios, fundaciones, etc.). De Lisio coincide con la conformacin actual pluripartidista de los consorcios bonaerenses. La institucionalizacin de los entes es heterognea. ADESUR se institucionaliz como asociacin de derecho privado que congrega a los municipios y a la universidad, y prev la constitucin de una fundacin para la ejecucin de programas relativos al desarrollo

institucional y social, a la sustentacin de recursos naturales y a la experimentacin productiva, as como una corporacin responsable de administrar negociaciones para el financiamiento regional y coordinar la ejecucin de programas y proyectos de infraestructura fsica de gran escala. COPROBA es una organizacin no gubernamental, integrada por municipios,

cooperativas de servicios y fundaciones, y la Subsecretara de Ecologa de la Provincia de La Pampa. Los consorcios bonaerenses estn regulados por una ley provincial que les otorga personalidad jurdica pblica. Cingolani concluye de su estudio que, en trminos generales, aparece un alto nivel de institucionalizacin, con algunos sistemas de cooperacin que

funcionan dentro de un marco institucional, es decir un estatuto con derechos y obligaciones, autoridades, asamblea, aportes mensuales de los municipios participantes, etc., otros que se desarrollan sin un marco institucional, pero de forma organizada y con cierta continuidad, y otros que actan sin un marco institucional y slo en casos puntuales. Respecto de la organizacin de los entes, Peinetti sostiene que el funcionamiento de COPROBA se basa en el trabajo realizado en jornadas provinciales peridicas, en el apoyo de un staff profesional y tcnico permanente y un equipo conformado por los coordinadores de cada emprendimiento local, sin una estructura de manejo formal, con cargos institucionales y no personales. El Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense es administrado por una gerencia autnoma financiada con el presupuesto del propio consorcio. La Asamblea General de ADESUR se constituye en su mximo rgano de decisin, en tanto las decisiones operativas son responsabilidad de una Mesa Ejecutiva elegida por la propia Asamblea, cuya Secretara es ejercida por la Universidad Nacional de Ro Cuarto en forma permanente; adicionalmente, para la ejecucin del Plan Director, intervienen Consejos de Desarrollo Local que renen a instituciones locales de sectores productivos y sociales, as como referentes y lderes de opininy Mesas de Trabajo y Concertacin que formulan los programas

seleccionados.

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Respecto de la participacin de actores sociales en las actividades de los entes, Tecco y Bressan detectaron que se registraba muy escasa participacin de actores no estatales y que las iniciativas de constituir organismos intermunicipales no derivaban de un debate societal previo que involucrase actores no gubernamentales, siendo incluso pocas las experiencias en las que se contemplaba una participacin posterior de tales actores en los proyectos. En cambio, constatan un mayor compromiso de actores sociales e institucionales en la gestin de organismos microrregionales, a partir de las experiencias de ADESUR y EINCOR. La cooperacin intermunicipal ha adquirido un nivel interesante de extensin, en especial en las provincias de Crdoba y Buenos Aires. Tecco y Bressan relevaron, durante 199495, 47 iniciativas en las cuales estaban comprometidas 244 localidades cordobesas. Una actualizacin de 1996-97 mostraba que los entes ascendan a 62. Slo ADESUR est integrada por 49 municipios de la Regin. De Lisio seala que los consorcios bonaerenses engloban a 92 comunas del interior de la provincia, con una superficie cercana a los 288.000 km2 y algo ms de 3.600.000 personas. Varios autores reconocen fortalezas en las experiencias reseadas. Becerra sostiene que ADESUR se constituye en la primera experiencia en la Argentina por la cual los municipios unifican sus liderazgos polticos por sobre sus dimensiones partidarias, y se proponen una reflexin comn y la bsqueda de consensos en beneficio de toda la regin. Peinetti tambin destaca como fortaleza el pluripartidismo de los municipios miembros y la incorporacin continuada de nuevas localidades. En el mismo sentido, De Lisio resalta la permanencia de los consorcios a pesar de los cambios del mapa poltico, lo que demuestra la existencia de un pleno convencimiento por parte de los intendentes sobre la importancia de lograr mayores relaciones, en trminos de consensos y definiciones estratgicas a escala regional; tambin destaca como aspecto positivo que los consorcios estn impulsando acuerdos con el sector privado. Es muy relevante la elaboracin conjunta de lineamientos estratgicos de largo plazo que se observa en algunos casos; en esta lnea resaltan un plan de manejo integral de residuos en el mbito provincial para el caso de COPROBA, y la elaboracin del Plan Director de ADESUR que, concebido como un documento testimonial y propositivo, esencialmente tcnico y poltico, est destinado a movilizar las energas sociales de la regin para la ejecucin de un conjunto de acciones en el curso de los prximos veinte aos. En cuanto a las debilidades, Peinetti y De Lisio las asocian a los problemas de financiamiento. Sin embargo Cravacuore seala que la mayor debilidad es la falta de

articulacin interinstitucional horizontal, ya que entre los gobiernos municipales y la gerencia consorcial se reproduce la lgica poltica tradicional: negociacin limitada al mximo nivel poltico, decisiones transferidas para que los niveles tcnicos las ejecuten, y nulas actividades de cooperacin o coordinacin entre los participantes de la experiencia. En un sentido similar, respecto de la experiencia de descentralizacin cordobesa, Cingolani advierte que con la configuracin actual -de estructuras de relaciones intergubernamentales horizontales, no

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coordinadas verticalmente con el gobierno provincial - es improbable que se avance hacia la generacin de polticas pblicas de articulacin y coordinacin del sistema descentralizado, y hacia la constitucin de estructuras estables, funcionales y duraderas. Remarca que an no se advierte el inicio de una fase cooperativa, de colaboracin, complementariedad e integracin en las relaciones intergubernamentales horizontales y verticales. Es importante analizar por qu algunos gobiernos locales eligen prescindir de la cooperacin. Cingolani concluye de su estudio que casi dos tercios de los consultados no ha participado ni prev participar en acciones de cooperacin intermunicipal y, de una primera exploracin, pareciera que el tamao de los municipios (ms que otra variables como el nivel de desarrollo socioeconmico, en trminos de necesidades bsicas insatisfechas) podra estar relacionado con la predisposicin a coordinar acciones intermunicipales, pudiendo observarse cierta tendencia: a medida que aumenta el tamao poblacional, se incrementa la frecuencia de municipios cooperadores. Existe consenso entre los autores respecto de la falta de operatividad de las departamentalizaciones provinciales. De Lisio afirma que la regionalizacin consorcial no se relaciona con las diferentes regionalizaciones existentes en el mbito provincial vinculadas a temticas especficas como la judicial, la de salud, la electoral, la de sanidad animal, etc. o las elaboradas por prestigiosos tericos. Iturburu9 sugiere impulsar la revisin de las arcaicas

departamentalizaciones provinciales debido a que stas no se corresponden con ningn nivel de coordinacin de gobierno. Esto avala lo sostenido por Tecco y Bressan en el sentido de que los departamentos no configuran regiones. Cada regin sera, ante todo, el resultado de un proceso de construccin social de los propios agentes de desarrollo presentes en ella, siendo el Estado quien debera sostener los procesos que se generan desde el interior de la misma. Estos autores expresan que para la maduracin de procesos de regionalizacin es necesario superar, en la mayora de los casos, limitaciones en la capacidad de gestin de los propios municipios que participan de tales experiencias, debilidades referidas a estrategias, estructuras, procesos, y recursos y sistemas. Es muy interesante la observacin que realizan de las experiencias cordobesas, en el sentido de que se da un primer perodo de asociaciones ad -hoc y luego una tendencia a la consolidacin de dos grandes entes, uno que agrupa a los municipios del norte, EINCOR, y otro a los del sur provincial, ADESUR. La cooperacin intermunicipal, entonces, podra constituirse en una etapa intermedia del proceso de regionalizacin. Para que ste proceso avance, se torna prioritario conocer cmo conciben a la identidad regional y qu predisposicin a la regionalizacin observan los gobernantes locales. Tecco y Bressan investigaron que los funcionarios municipales relacionan a la identidad regional con la homogeneidad socioeconmica, el formar parte de redes de transporte y comunicacin que estructuran el territorio, el tener caractersticas similares en

Su trabajo se incluye en la primera seccin.

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materia de infraestructura y servicios y, slo recientemente, incluyen

argumentos de tipo

histrico. Respecto de la viabilidad de instituir un nivel intermedio entre municipio y provincia, los funcionarios municipales manifiestan tanto la predisposicin a que se institucionalice un nivel intermedio como los temores a que, de suceder, se afecten las autonomas municipales y se incremente la burocracia estatal. Explican este razonamiento sus preferencias por

instituciones que se generen gradualmente con protagonismo predominantemente municipal. Tecco y Bressan construyen, sobre la base de las respuestas obtenidas, la imagen objetivo de los roles que los gobernantes locales aspiran para las instituciones intermedias: formular e implementar planes de desarrollo para sus regiones, operar como nexos entre municipios y gobierno provincial, ser referentes territoriales para la regionalizacin de las polticas sectoriales provinciales, y ser eventuales receptores de servicios que transfiera la provincia, cuando el rea territorial de prestacin de los mismos exceda la jurisdiccin territorial. Indudablemente, en un contexto de autonomas municipales, ser necesario contemplar estos aspectos si se quiere avanzar en un proceso gradual pero sostenido de regionalizacin. La revalorizacin poltica del nivel de gobierno local en Argentina, devenida del retorno a la democracia y del reconocimiento jurdico y constitucional de su autonoma, debe dar paso a una etapa de desarrollo de instrumentos polticos y de gestin que permitan mejorar con equidad las condiciones de vida de los vecinos. Los trabajos analizados advierten sobre la necesidad del rediseo institucional de los municipios y comunas, ya se trate de metrpolis como de pequeos gobiernos locales, y advierten sobre necesidad de evaluar amenazas y oportunidades, fortalezas y debilidades, como tareas previas al proceso de im pulsar la

construccin social de regiones, de manera que las mismas puedan contribuir efectivamente a vigorizar al nivel de gobierno local.

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Seccin I LIMITACIONES DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LOS MUNICIPIOS ARGENTINOS

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COOPERACION MUNICIPAL PARA LA GESTION METROPOLITANA

Pedro Prez

INTRODUCCION

En la Argentina las cuestiones urbanas no tienen en la agenda de temas pblicos un lugar relevante. Los temas vinculados con las condiciones de productividad de las actividades econmicas urbanas, el equilibrio ambiental, la distribucin o pobreza urbana (de y en las ciudades) y sus efectos en la calidad de vida de la poblacin y las condiciones de produccin econmica, as como las condiciones democrticas en las ciudades, estn muy por detrs en las preocupaciones de la sociedad y, en consecuencia, en la agenda del Estado. Dentro de esas cuestiones urbanas, las que se refieren a una forma particular de ciudad, a las ciudades o reas metropolitanas, quizs tienen una relevancia menor. Los gobiernos urbanos, los municipios, han comenzando a recibir en los ltimos aos una atencin creciente por parte de la sociedad y del Estado. Pero dicha atencin ha sido, fundamentalmente, en su carcter de instituciones gubernamentales y mucho menos de unidades de la gestin urbana; o bien por su carcter instrumental, vinculado con procesos de descentralizacin o desconcentracin, para la aplicacin de polticas sociales y, eventualmente, el desarrollo econmico local. Las ciudades metropolitanas, por su parte, no han entrado en la agenda social, permanecen podra decirse - desconocidas por parte de los actores polticos e institucionales y quedan libradas implcitamente- a las acciones que llevan a cabo los municipios que, casualmente, se organizan con base en ese desconocimiento. En suma, estamos ante un problema de alguna manera negado y, por ende, ante una realidad que no logra conformarse como una cuestin. Esta ponencia se propone presentar los trminos de esa cuestin, relacionndola con la organizacin estatal argentina, para identificar sus componentes y algunas posible vas de desarrollo de la temtica de la gestin

metropolitana, a partir de las condiciones actuales de gestin urbana con base en los gobiernos municipales.

CONICET / CEA-UBA

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LA CUESTION METROPOLITANA Y LOS LIMITES DE LA ORGANIZACIN ESTATAL ARGENTINA

1. La cuestin metropolitana y sus dimensiones La cuestin metropolitana es el resultado de la interseccin de dos dimensiones particulares del desarrollo urbano, o si se prefiere de la transformacin de las aglomeraciones sociales en el territorio. Coloca el eje del anlisis en un nivel que podemos llamar supramunicipal para definir el objeto del gobierno local urbano. Por una parte, en su dimensin urbano-territorial, se trata de una cuestin de naturaleza transterritorial. Lo metropolitano se define porque transciende los lmites fsicos de las unidades poltico- territoriales de gobierno local. Por su definicin (ms adelante hacemos explcito este aspecto) los hechos y procesos metropolitanos ocupan diferentes territorios polticamente delimitados, esto es, cubren, total o parcialmente, a ms de un municipio. Por otra parte, en relacin a su dimensin institucional, la cuestin metropolitana hace referencia a lo que podemos llamar la capacidad de gestin de los gobiernos municipales. De manera particular en este sentido, debemos reconocer que, dentro del ordenamiento estatal argentino, los gobiernos municipales se muestran limitados no solamente para atender aspectos

transterritoriales sino an para hacerse cargo plenamente de la gestin urbana. En suma, de la interseccin de esas dos dimensiones, la transterritorialidad de lo metropolitano y la debilidad que en su respecto muestra la organizacin del gobierno local, surge lo que llamamos la cuestin metropolitana, con particular referencia a la realidad de nuestro pas.

2. La organizacin estatal frente a la cuestin metropolitana

El

federalismo

argentino,

concretado

en

la

Constitucin

Nacional,

las

constituciones

provinciales y las leyes orgnicas que de ellas se derivan, no contempla la posibilidad institucional del gobierno de la ciudad como tal. Aunque esa proposicin parezca exagerada o falsa, puede coincidirse en que el diseo institucional prev el gobierno de un territorio en el que puede encontrarse en forma total o parcial un asentamiento urbano. La ciudad no aparece como objeto especfico de gobierno, salvo como parte de las atribuciones de los gobiernos de los territorios menores (municipios) y aun, en muchos casos, de los gobiernos de los territorios intermedios (provincias). Si a diferencia del razonamiento anterior, comenzamos recordando que el municipio sobre la base de su historia europea y americana- es la institucin de gobierno de una comunidad local, es posible modificar el argumento. Puede suponerse que cuando se establecen

municipios se intenta definir un territorio de gobierno de un asentamiento humano y por ende,

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para ciertos momentos y lugares, se trata del gobierno del territorio de una ciudad 10. Sin lugar a dudas esta proposicin es cierta. Sin embargo, y desgraciadamente, no elimina a la anterior, en la medida que el criterio de reconocimiento del objeto de gobierno es territorial, en tanto que la organizacin estatal (desde el Estado Nacin) se configura en torno de los territorios, como mbitos de unidades sociales, econmicas, polticas, culturales (identidades, acumulacin de poder, mercado). En suma, la entrada de la ciudad en la organizacin gubernamental es territorial con base en una definicin formal, esto es, que no tiene la realidad de lo que ocurre en ese territorio ni sus cambios en el tiempo. En la medida que la ciudad se independice de su territorio original la organizacin estatal dejar de corresponder con la nueva forma urbana y con los procesos que la caracterizan y determinan. Salvo que, como ha sucedido en el caso de ciudades que al crecer se llevaron consigo a su gobierno11, los municipios originales se expandan territorialmente incorporando o anexando a los municipios limtrofes que van siendo ocupados por la ciudad 12. Ese criterio territorial- formal de organizacin estatal ha sufrido una modificacin cuando la reforma constitucional de 1994 incorpor las regiones. El artculo 124 de la CN establece que las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines.... La formulacin constitucional parece limitar esta excepcin para algunos casos. Sin embargo, se trata de una innovacin importante, en particular, por que cambia el criterio de organizacin estatal, ms all de que lo que el artculo 124 posibilita no es una nueva organizacin gubernamental diferente de la de las provincias, sino una entidad interprovincial. En suma, no existe disposicin institucional que permita reconocer gubernamentalmente el fenmeno urbano de la metropolizacin. Este, por ahora, no es ms que una sumatoria de realidades municipales que, por ejemplo, aparecen en el censo ordenadas, no ya

alfabticamente sino en razn de su contigidad y de estar ocupadas total o parcialmente por una misma rea urbana metropolitana. Las ciudades metropolitanas en la Argentina no han encontrado un canal institucional que permita reconocer esa nueva realidad urbana como objeto de gobierno y gestin, con las consecuencias tcnicas y polticas que esto supone.

LA REALIDAD URBANO-METROPOLITANA

1.
10

La conformacin metropolitana

Un asentamiento humano caracterizado por la aglomeracin de una masa importante de poblacin heterognea y de las actividades econmicas en las cuales esa poblacin basa su reproduccin. 11 Es el caso de Bogot en Colombia, en los primeros momentos de su crecimiento metropolitano. 12 Es evidente que por ciudad entendemos un fenmeno real, caracterizado por la unidad de la aglomeracin de soportes materiales, poblacin y actividades sociales y econmicas y la unidad de flujos de su funcionamiento.

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La metropolizacin es parte del proceso de urbanizacin de la sociedad iniciado con las transformaciones producidas por el desarrollo del capitalismo industrial. La urbanizacin

signific la aparicin y crecimiento de puntos de aglomeracin de la poblacin y las actividades en el territorio y, simultneamente, el aumento del tamao de esas aglomeraciones. Esa transformacin supuso la disminucin de la poblacin rural, localizada en asentamientos

pequeos y dedicada a actividades predominantemente primarias, y el crecimiento de la poblacin terciarias. En el crecimiento urbano (concentracin de actividades y poblacin) algunas ciudades se caracterizan por una gran expansin territorial, configurando las llamadas reas metropolitanas. La mencionada expansin territorial corresponde con el a umento del tamao econmico y social de esas ciudades, que entonces tienden a aglomerar crecientes proporciones de la poblacin urbana. La formacin de reas metropolitanas puede caracterizarse con base en dos elementos. En primer lugar un movimiento en gran escala de expansin desde la ciudad central (Eldredge, 1967:97) con dos momentos: uno a fines del siglo XIX y principios del siglo XX, impulsado por el tranva y el tren de vapor; el segundo, ms dramtico, provocando una expansin descontrolada, (Ibd.). basado en el automvil y en un sistema nacional de carreteras subsidiado urbana, asentada en aglomeraciones y dedicada a actividades secundarias y

En segundo lugar, la tendencia a la distribucin desigual de la poblacin (y las

actividades) en el territorio metropolitano: la ciudad central se convierte en el lugar de la poblacin de menores recursos y en los suburbios se asienta la poblacin con mayores recursos (Ibd: 98 a 101). La metropolizacin muestra tres rasgos particulares. En primer lugar, se trata de grandes

ciudades. Segn Gottmann, las ciudades crecen econmica y demogrficamente (1996:1) ocupando cada vez ms territorio (se expanden) y, en algunos casos, integrndose con otras ciudades vecinas (conurbacin). Esa expansin est asociada al uso cada vez mayor de espacio que realizan los habitantes urbanos en correspondencia con nuevos patrones sociales de consumo, que incluyen al espacio urbano. Es por eso que esas ciudades tienden a devorar espacio y contribuir al crecimiento de las metrpolis y a la expansin suburbana (Ibd: 2). En segundo lugar, la expansin metropolitana se da desde una ciudad preexistente cuyo crecimiento, ms all de sus mrgenes, en un proceso de suburbanizacin 13, al mismo tiempo conforma a la ciudad origen en ciudad central de la nueva rea metropolitana. En tercer lugar, las desigualdades que se observan en los territorios metropolitanos (entre ciudad central y suburbios, o entre municipios comerciales y municipios dormitorio, por ejemplo) cristalizan un

conjunto de diferencias que tienden a conformar territorios cada vez ms separados en trminos socioeconmicos.

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Esto es su expansin a un lugar fuera de la ciudad pero prximo a ella.

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2. Crecimiento urbano y diferenciacin territorial

Ms all del tamao de la aglomeracin, la forma urbana metropolitana se caracteriza por la difusin de las actividades y funciones en el espacio y la interpenetracin de dichas actividades segn una dinmica independiente de la contigidad geogrfica (Castells, 1976: 28). Un rea metropolitana implica una gran heterogeneidad y diferenciacin de actividades: all se encuentra todo tipo de actividades de produccin, de c onsumo, de intercambio y de gestin. Esas actividades, no solamente se concentran en un rea urbana de gran tamao, sino que se distribuyen de manera particular en ese territorio: ...algunas se encuentran concentradas geogrficamente en uno o varios puntos (por ejemplo, las administraciones financieras o ciertas actividades industriales)... otras... se reparten en el conjunto de la metrpoli con densidades variables (la habitacin, los servicios de primera necesidad) (Ibd). Lo que caracteriza a la forma metropolitana es la distribucin territorial diferencial de la diversidad o heterogeneidad de actividades y poblacin. Es una configuracin caracterizada, como tendencia al menos, por la heterogeneidad global (heterogeneidad de la metrpoli por la diversidad de actividades y grupos sociales que en ella se encuentran) y la homogeneidad particular (por la localizacin de esas actividades y poblacin en territorios diferenciados conformando homogneas unidades hacia relativamente en una homogneas). amplia Esto significa subunidades (metropolitana) territoriales sumamente

dentro,

unidad

territorial

heterognea. Territorios de residencia (diferentes segn las condiciones econmicas de la poblacin), territorios de actividades administrativas, comerciales o financieras, territorios de actividades industriales (diferentes segn tipos y condiciones). Junto con esa diferenciacin, resultante de la difusin de actividades y funciones en el espacio, un rea metropolitana muestra tambin una interdependencia jerarquizada de las distintas actividades(Ibid). La mencionada difusin de funciones en el territorio metropolitano tiende a agrupar a las actividades segn fases tcnicamente homogneas o complementarias, separando aquellas que se vinculan por su pertenencia a una misma entidad jurdica (Ibd, 29): lugares para cierto tipo de comercios en funcin, por ejemplo, de ciertos productos (repuestos de automviles, electrodomsticos, indumentaria, etc.) que permite movimientos masivos de distribucin y venta. Un rea metropolitana vincula las actividades en ella asentadas en razn de sus nexos funcionales y no por su cercana o contigidad territorial. Esto significa que los flujos de poblacin, bienes e informacin que se dan entre los territorios metropolitanos son el resultado de las relaciones complementarias entre las actividades o funciones que, en razn de la lgica de cada una, se encuentran asentadas en diferentes lugares del rea. La poblacin se mueve no hacia los lugares cercanos a su residencia sino a donde se encuentran las fuentes de trabajo o los centros de consumo. Estos ya no se localizan en razn de la cercana de la poblacin sino

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en funcin de sus necesidades territoriales. Cada una de esas funciones se instala en el territorio urbano en razn de sus necesidades particulares. Lo anterior supone una nueva divisin tcnica y una nueva diferenciacin social del territorio urbano. La divisin tcnica indica una tendencia a separar en el espacio de las diferentes funciones de un conjunto urbano... las actividades productivas (industria), de gestin y de emisin de informacin, de intercambio de bienes y de servicios (comercio y distracciones), de residencia y de equipo, de circulacin entre las diferentes esferas (Castells, op. cit., 41). Como consecuencia tienden a desaparecer los espacios heterogneos que vinculan poblacin y actividades de manera diferenciada, como lo son los barrios. La diferenciacin social del espacio supone la aplicacin de la lgica de la estratificacin social (la diferenciacin de la estructura social) al territorio y su concrecin en la segregacin territorial (Ibd.). Las zonas de un rea metropolitana adquieren una significacin social que las diferencia y tiende a acumular las condiciones de su diferenciacin: ello se concreta en la distribucin desigual del equipamiento urbano y las infraestructuras y servicios disponibles en cada uno de esos territorios metropolitanos.

3.

Las contradicciones metropolitanas

Presentamos dos contradicciones que, de alguna manera, cubren la totalidad de situaciones. En primer lugar contradicciones entre el mbito territorial de las cuestiones, de los problemas y el mbito territorial del gobierno y de la gestin locales. El mejor ejemplo son las cuestiones ambientales. No es posible at ender la contaminacin, del agua superficial o subterrnea, del aire o del suelo, si no es teniendo en cuenta los territorios amplios en los cuales se dan esos problemas. Se trata de cuestiones que podemos llamar transterritoriales, en el sentido de que trascienden a los territorios formalmente indicados como mbitos del gobierno o la gestin y siguen a los territorios reales de distribucin de la poblacin y las actividades en el espacio. Se da tambin esta contradiccin en gran parte de las cuestiones urbanas, como por ejemplo, en los problemas del mercado del suelo. No se puede atender la distribucin de la poblacin en el territorio si no se tiene en cuenta que los aglomerados urbanos constituyen un nico mercado del suelo. Esta primera contradiccin indica que los gobiernos locales no pueden enfrentar,

correctamente podemos agregar, a esos problemas, o que lo harn con grandes dificultades. En segundo lugar, existe una contradiccin entre el mbito territorial de las necesidades y el mbito territorial de los recursos. La realidad metropolitana muestra la tendencia a que las necesidades se concentren en ciertos territorios y los recursos tambin se concentren pero en otros territorios. Esa tendencia parece verse fortalecida actualmente por procesos de

polarizacin. Las necesidades se concentran en territorios en los que los recursos vienen a ser menores que en aquellos territorios en donde las necesidades son menores. Podemos pensar, en particular sobre la base de estudios en otros pases, que eso sucede porque en ciertos territorios

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metropolitanos

se

privilegian

los

asentamientos

de

baja

densidad

alto

valor,

accesibles

nicamente para poblacin de ingresos medios para arriba, y en consecuencia con pocas necesidades. Se configura una base fiscal local alta que permite altos ingresos locales aun sobre la base de impuestos locales relativamente ms bajos. Tiende a configurarse as una

diferenciacin entre municipios ricos con pocas necesidades y municipios pobres con muchas necesidades. Observamos qu ocurre en nuestro pas. Analicemos en primer lugar el caso del Area Metropolitana de Buenos Aires, comparando nicamente poblacin y recursos municipales totales (Cuadro 1). Encontramos que la concentracin de los recursos es muy superior a la de la poblacin en favor del centro metropolitano, la Capital Federal. Adems, si comparamos a los municipios metropolitanos excluyendo a sta ltima, para no desproporcionar el anlisis, notamos una diferenciacin mucho mayor y la configuracin de una subarea integrada por los municipios de mayores recursos relativos que coincide con la zona norte metropolitana, desde Vicente Lpez, San Isidro, San Fernando y Tigre. Observemos, tambin el Area Metropolitana de Rosario (Cuadro 2). En este caso, y con base en los datos que se presentan, podemos percibir lo siguiente: a) se concentran los recursos propios, esto es la capacidad municipal de autofinanciarse, en el municipio de Rosario, en una proporcin mayor aun que la de su ya notable concentracin demogrfica; b) en ese mismo municipio se concentran las necesidades en trminos de NBI; c) si se compara la cantidad de recursos propios por habitante, esto es la riqueza relativa de cada municipio, se nota que los mayores registros se dan en los municipios que tienen menos NBI : Puerto General San Martn, Funes y Roldn; d) mientras que Rosario, que como vimos concentran los NBI, recibe recursos propios per cpita en una cantidad apenas superior a la media. En suma, son los municipios que presentan menores registros de NBI, esto es menor pobreza, los que cuentan en trminos relativos con mayor cantidad de recursos.

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Cuadro 1. Buenos Aires Metropolitana: Poblacin y recursos totales por municipios y per cpita. (Poblacin de 1991 y Recursos de 1992)
Poblacin 1991 No. % Recursos por habitante Rec. Por habitante Indice Capital Federal Avellaneda Gral San Martn La Matanza Lans Lomas de Zamora Morn San Fernando San Isidro Tres de Febrero Vicente Lpez Alte. Brown Berazategui E. Echeverra Fcio Varela Gral Sarmiento Merlo Moreno Quilmes Tigre AMBA Fuente: Prez, 1994 2965403 342226 404072 1117319 466393 570457 637307 143450 297392 348343 287154 447805 244405 273740 254514 648268 390194 286922 508114 256349 10889827 27,23 3,14 3,71 10,26 4,28 5,24 5,85 1,32 2,73 3,20 2,64 4,11 2,24 2,51 2,34 5,95 3,58 2,63 4,67 2,35 100,00 100 31,64 22 14,68 20,59 12,69 20,63 25,96 33,8 20,27 31,6 11,03 16,53 14,86 17,37 15,97 11,84 17,72 19,46 21,16 40,84 144,86 -22,53 -46,13 -64,05 -49,58 -68,93 -49,49 -36,43 -17,24 -50,37 -22,62 -72,99 -59,52 -63,61 -57,47 -60,90 -71,01 -56,61 -52,35 -48,19 0,00 68,39 17,08 -21,87 9,58 -32,46 9,79 38,16 79,88 7,88 68,17 -41,30 -12,03 -20,92 -7,56 -15,01 -36,99 -5,69 3,57 12,61 Rec por hab. GBA Indice

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Cuadro 2. Rosario Metropolitana: Poblacin, recursos propios y per cpita y NBI por municipios. (Poblacin de 1991 y Recursos de 1997)
Poblacin Municipios No. % Recursos propios totales No. % Recursos totales per cpita Recursos totales per cpita Indice Capitn Bermdez. Funes Granadero Baigorria Prez Puerto G. San Martn Roldn San Lorenzo Villa Gob. Glvez Fray Luis Beltrn Rosario TOTAL 26.078 8.952 22.097 20.715 9.383 9.382 41.160 63.078 11.985 908.875 1.121.705 2,32 0,80 1,97 1,85 0,84 0,84 3,67 5,62 1,07 4.775.990 5.432.307 5.705.197 3.469.648 8.009.216 3.740.759 10.809.048 9.148.768 2.539.883 1,50 1,70 1,79 1,09 2,51 1,17 3,39 2,87 0,80 83,19 100,00 183,14 606,83 258,19 167,49 853,59 398,72 262,61 145,04 211,92 292,08 284,48 -35,62 113,31 -9,24 -41,12 200,06 40,16 -7,69 -49,02 -25,50 2,67 0,00 2,26 0,57 2,62 2,59 1,29 0,82 3,55 9,14 1,2 75,96 100 Hogares con algn tipo de NBI

81,03 265.466.848 100,00 319.097.664

Fuente: Poblacin: INDEC-PRINEM, CD; Recursos: IFAM.

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4.

Las transferencias intrametropolitanas de valor.

La diferencias en la distribucin de los recursos fiscales y las necesidades pueden indicar la existencia de relaciones desiguales entre los diferentes gobiernos locales comprendidos en un rea metropolitana. En tal sentido, el mbito metropolitano, como mbito transterritorial de relaciones, puede dar lugar a un conjunto de transferencias de valor entre esas diferentes unidades territoriales formales. La utilizacin de los servicios de la ciudad central, sean estos sociales como la salud y la educacin o urbanos como las vas de comunicacin por parte de habitantes de otros municipios metropolitanos ha sido considerada, y la prensa suele recogerlo, una suerte de deuda implcita a favor de sta por parte de los responsables estatales de los otros territorios metropolitanos. En ese caso, se podra decir que la ciudad central (o cualquier unidad poltico territorial metropolitana) que presta servicios a poblacin de fuera de su territorio, transfiere a los municipios en los que esa p oblacin reside el equivalente al costo de la prestacin de esos servicios y de produccin de las infraestructuras de que se trate. Esto es as pues esa poblacin se educa, se cura o trabaja y gana su salario en un municipio diferente a aquel en el cual paga sus impuestos. En consecuencia el municipio que los cobra recibe una suerte de transferencia al no tener que afrontar el costo de los servicios e infraestructuras que su poblacin utiliza en otro lugar metropolitano. Adems de esas posibles transferencias, podemos pensar que en un rea metropolitana se darn flujos en otro sentido. Esto es as pues la poblacin que reside en unos municipios y trabaja en otros,

tiene cubiertos en los primeros buena parte de las necesidades locales que hacen a su reproduccin como fuerza de trabajo (vivienda, servicios domiciliarios, seguridad, etc., etc.) pero contribuye a la generacin de riquezas en los segundos. En estos, por el contrario, se utiliza en forma productiva esa fuerza de trabajo sin tener que afrontar el costo de los componentes urbanos de su reproduccin. De esa forma, es posible pensar que se configura una transferencia de valor desde los municipios de residencia (municipios dormitorio) en favor del o de los municipios donde se desarrollan las actividades econmicas. Todo esto podra medirse, y sera interesante que as se hiciera.

5.

La fundamental fragmentacin poltica metropolitana

Baste agregar, para complicar de sobremanera la realidad que estamos describiendo, que una ciudad metropolitana desde una perspectiva poltica constituye una poliarqua en el sentido que Hermann Heller (1955) a usado dicho trmino (Prez, 1994:128). Esto significa que no se trata de una unidad poltica sino, por el contrario de una pluralidad integrada por los municipios ocupados total o parcialmente por la ciudad metropolitana, que constituyen lo que hemos llamado el territorio real. Esa

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pluralidad significa que la dominacin y las funciones polticas estn repartidas entre diferentes depositarios, en este caso dichos municipios. Los municipios metropolitanos son las unidades polticas reales dentro de una ciudad metropolitana que, en esos mismos trminos, no es una realidad poltica. Los municipios son las unidades de representacin as como son las unidades de acumulacin p oltica. En tal sentido, para la poltica real la ciudad metropolitana como tal prcticamente no existe. Ms aun, la postulacin de una unidad poltica metropolitana puede ser percibida en primera instancia como la posibilidad de debilitar a los municipios como unidades de acumulacin de poder y de representacin poltica y, en consecuencia, siempre dentro de esta perspectiva, por cierto parcial, ser observada como una amenaza a la reproduccin poltica. LA NECESIDAD DE UN MBITO GLOBAL DE GOBIERNO DE LA CIUDAD METROPOLITANA

La situacin descrita genera un conjunto de problemas que exceden a las unidades de gobierno territoriales dentro de las ciudades metropolitanas. En la medida que no se tiene una organizacin flexible de gobierno de la ciudad (que como tal no existen en ningn lado, aunque si es posible encontrar alternativas de relativa flexibilidad) no es posible reconocer la nueva forma metropolitana. En este sentido, la cuestin puede plantearse de la siguiente manera: sino existe algn mbito gubernamental que incluya a todo el territorio de la ciudad real (lo que hemos llamado el territorio real) no parece posible que las cuestiones centrales que caracterizan a la aglomeracin metropolitana puedan ser gobernadas adecuadamente. Es evidente, por o parte, que en el planteamiento anterior se presenta un problema suplementario tra (y de ninguna manera menor) vinculado con la determinacin de los lmites concretos del llamado territorio real. Esto puede ser un crculo sin sentido, en tanto que no est prevista ninguna forma gubernamental para el territorio metropolitano no existe tampoco ningn procedimiento para

identificar (o definir) dicho territorio.

1. Las alternativas de gestin metropolitana

Si partimos del reconocimiento de la falta de una respuesta institucional que reconozca la realidad metropolitana en la Argentina, debemos pensar qu posibles alternativas existen para acercarse a dicha realidad. No vamos a repasar la extensa experiencia extranjera y sus diferentes formas, solamente pensaremos sobre la base de las condiciones actuales ms inmediatas de gobierno de la ciudad y gestin urbana de nuestra organizacin estatal. Sobre esa base podemos preguntarnos cules son las posibilidades en trminos de la configuracin de una realidad institucional transterritorial.

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Desde una perspectiva que podemos llamar acadmica, la alternativa final (de alguna manera la nica verdadera) es la generacin de un nico mbito territorial de gobierno y gestin urbana para todo el territorio metropolitano r al. Esto es, la conformacin de un nivel unitario de gobierno que, en e definitiva, introduzca una cierta centralizacin, ya que una ciudad metropolitana no reconocida

institucionalmente es de hecho una realidad descentralizada sin centro. Sin embargo, es postulacin (de mxima) en las condiciones actuales, constituye una tpica visin tecnocrtica. Podemos calificarla de es manera ya que se trata de una proposicin que atiende nicamente a las determinaciones tericas sin tener en cuenta las condiciones de la realidad (condiciones de viabilidad en ese caso) en la que aquellas deben aplicarse. En particular, las condiciones de la fragmentacin poltica y de la existencia de unidades parciales como la base de la reproduccin poltica metropolitana. En consecuencia, para pensar a partir de la realidad, podemos comenzar indicando lo que llamaremos dos situaciones relativamente extremas: la configuracin de un mbito de cooperacin municipal o de un mbito poltico de naturaleza transterritorial, esto es cubriendo el territorio metropolitano real. Si pensamos en la viabilidad institucional actual, es posible que la segunda alternativa no se adecue en forma inmediata a las condiciones de la organizacin estatal argentina y requiera de modificaciones sustantivas, como podra ser la reforma constitucional y la superacin de la tendencia actual de acumulacin poltica parcial. De todas maneras, es posible indicar que no se trata necesariamente de generar otro nivel de organizacin estatal, diferente a los tres existentes (federal, provincial y municipal) sino de, por lo menos en un principio, posibilitar una vinculacin metropolitana que adquiera un carcter de representacin poltica, por un lado, y de centro de acumulacin de poder por el otro, a partir de la base municipal. En consecuencia, la alternativa de la cooperacin municipal metropolitana se muestra como una posibilidad inmediata, en tanto que requiere de cambios polticos (como nueva orientacin) sin necesidad de llegar a modificaciones estructurales. La cooperacin municipal para la gestin metropolitana es una alternativa real. Puede pensarse en la posibilidad de generar cierta forma de cooperacin en torno a algunos temas. Por ejemplo, sobre usos del suelo, establecer normas anlogas, uniformar las densidades mnimas para evitar desequilibrios; establecer lmites a la urbanizacin; o para la gestin de los servicios de red, en el transporte, en el sistema vial, etctera, etctera. Todo ello, y ms an, puede ser objeto de distintas experiencias de cooperacin. No hace falta construir una unidad de cooperacin para todo. Es posible pensar en experiencias de cooperacin para el transporte, para la regulacin del uso del suelo, y as. Sin embargo, en la medida que se vaya consolidando, ser conveniente integrar la cooperacin para superar la perspectiva sectorial. De todas formas, siempre ser ms conveniente pensar en generar una cooperacin global que puede comenzar con algunos proyectos e ir logrando mayor cobertura a medida que se vayan, no

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solamente consolidando los procedimientos sino, sobre todo, respondiendo a las necesidades y enfrentando los problemas que superan las posibilidades municipales. En la medida que se tratar de formas de cooperacin, todas las decisiones, propuestas, planes o programas que se decidan en el mbito de cooperacin debern ser aprobados por las respectivas autoridades de los municipios implicados, por sus Consejos Deliberantes e Intendentes. Adems, cada uno de esos ejecutivos deber ejecutar las decisiones que surjan del mbito de la cooperacin. El desarrollo de formas de cooperacin municipal permitir, no solamente enfrentar en forma ms eficaz, y en algunos temas, tambin ms eficiente, la gestin urbana metropolitana, sino que introducir una experiencia de gestin y gobierno inexistente en el pas. Esas experiencias podrn constituir el inicio, solamente de una experiencia de gestin, sino probablemente de una reflexin institucional que debera producir efectos en el mbito constitucional. Las proposiciones anteriores son vlidas para el caso de reas metropolitanas que incluyen a municipios que pertenecen a la misma provincia. Pero cuando las ciudades reales cubren territorios de ms de una provincia el tema adquiere una complejidad mayor. En este caso ser posible recurrir a la institucin introducida en la reforma de la Constitucin Nacional de 1994: la regin que, como hemos dicho permite crear una mbito interprovincial. Sobre la base de la conformacin de una regin metropolitana interprovincial, podran articularse los procesos de cooperacin municipal.

2. La problemtica financiera

Podemos suponer que cualquier forma que avance hacia formas metropolitanas de gestin urbana deber tener una especial atencin a la cuestin financiera. Esa particular dedicacin se debe a que en el mbito metropolitano, las finanzas locales presentan lo que podemos llamar una dimensin suplementaria. No se trata solamente, como en general para todos los municipios del pas, de la gestin de los recursos normales (propios o transferidos) de los gobiernos locales que integran la misma rea, o de la necesidad de obtener recursos desde fuera de los mbitos locales. La cuestin financiera a nivel metropolitano introduce dos cuestiones particulares. Por una parte la necesidad de compensar los desequilibrios financieros que existen entre los municipios que integran un rea metropolitana y que, como vimos con los ejemplos de las reas metropolitanas de Buenos Aires y de Rosario (Cuadros 1 y 2), tienen un peso decisivo para la gestin. Por otra parte, debe tenerse en cuenta la necesidad de enfrentar de alguna manera las transferencias que existen entre esos municipios sobre la base de las diferencias entre produccin de infraestructuras y servicios y su consumo por residentes de municipios diferentes, tal como hemos mencionado. Estas dos cuestiones, propias de la problemtica financiera metropolitana, constituyen aspectos centrales y, a la vez, sumamente complicados para ser resueltos. Sin embargo, en tanto que se trata de

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un tema clave, si no se lo tiene en cuenta se corre el riesgo de seguir consolidando las tendencias de la desigualdad metropolitana. Una alternativa para enfrentar esa situacin es el generar un fondo intermunicipal (o fondo metropolitano) conformado sobre la base de aportes de cada uno de los municipios que conforman un rea metropolitana. Esos aportes pueden depender de la capacidad relativa de cada uno de los municipios, segn algn sistema de fcil definicin y aplicacin, de manera de reconocer las

desigualdades desde un inicio. Dicho fondo, adems, debera destinarse al financiamiento de algunos proyectos de significacin metropolitana, independientemente de cual sea el territorio en el que debe localizarse: por ejemplo, vivienda para sectores de bajos recursos distribuida igualitariamente en el territorio metropolitano, obras de infraestructura que compensen las desigualdades intermunicipales, programas de salud, etctera, etctera. La conformacin de un fondo intermunicipal de esas caractersticas no contradice, al pare cer, ningn principio del ordenamiento institucional y, sobre la base de esa condicin de viabilidad, puede constituir una alternativa frente a las tendencias de polarizacin metropolitana.

CONCLUSIONES

Hemos intentado demostrar que la sociedad argentina debe enfrentar condiciones metropolitanas de configuracin urbana y que ello se da no solamente en el Area Metropolitana de Buenos Aires. Esas condiciones implican dos efectos centrales, la conformacin de desigualdades crecientes y la dificultad o imposi bilidad de ser atendidas con una orientacin pblica desde las actuales formas institucionales de gobierno local. Por lo dems, en una organizacin estatal que no reconoce como tal el gobierno de la ciudad sino dentro de sus mbitos poltico territoriales, nos encontramos en inferioridad de condiciones para hacerle frente a la cuestin metropolitana. A ese respecto la cooperacin municipal parece ser una alternativa viable para comenzar a reconocer la cuestin metropolitana e iniciar acciones en tal sentido. Dicha cooperacin puede ser entendida como un paso inicial en un proceso mucho mayor, y por ciento ms difcil, de ir construyendo instituciones para un adecuado gobierno y gestin urbanos a nivel metropolitanao.

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Nuevos acuerdos institucionales para afrontar el inframunicipalismo argentino

Mnica Silvana Iturburu 14

1. Introduccin La globalizacin y la localizacin, entendidas como la integracin a la economa mundial y la creciente demanda de autonoma local, son identificadas como las dos fuerzas que, en la actualidad, ms influyen en la forma que adopta el desarrollo en cada sociedad (The World Bank, 1999). Las ciudades adquieren indiscutiblemente un nuevo protagonismo, con una tendencia cada vez mayor a que sean centro de decisiones, de estrategias propias, de polticas innovadoras, artfices de relaciones comerciales punto a punto sin intermediacin de jurisdicciones provinciales o nacionales (Batley, 1998; Daughters, 1998; Madoery, 1997), como si se pasara del proyecto nacional al local, en la bsqueda de referenciarse e identificar los proyectos de futuro en lo ms cercano y controlable. Una suerte de neofeudalismo por la tendencia a lo descentralizado y a lo micro, pero donde la ciudad ahora no estara encerrada sobre s misma, encapsulada poltica, econmica y culturalmente, sino conectada en forma novedosa y al instante con el mundo: lo local con lo global (Garca Delgado, 1997:9). Los municipios argentinos no estn al margen de estos procesos y sus hab itantes presionan requiriendo servicios que antes reciban de los gobiernos nacional y provincial. Tambin muchos autores y lderes polticos remarcan la necesidad de emprender procesos de descentralizacin, lo que requerira que los municipios asuman nuevas funciones. No obstante, la realidad indica que muchos gobiernos locales15 tienen pocas posibilidades de asumir exitosamente la gestin de nuevas

competencias por lo que estas presiones, lejos de fortalecer, pueden debilitar an ms su presencia institucional. Esta situacin es ms crtica en los pequeos gobiernos locales argentinos cuyas estructuras y presupuestos reducidos condicionan negativamente a sus autoridades polticas en la asuncin de nuevas competencias. Esta relacin directa entre tamao y funciones amerita el estudio de los factores que facilitan o promueven la constitucin de gobiernos locales en localidades de escasa poblacin. Para ello es necesario analizar lo normado por las constituciones provinciales a fin de detectar las fortalezas y debilidades del nivel de gobierno local y plantear alternativas que lo hagan

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INAP En el marco de este trabajo se utiliza la expresin gobiernos locales como comprensiva de los municipios argentinos y de todas a aquellas otras formas de gobierno de rango institucional inferior al municipal (comisiones de fomento, comunas, etc.). Por tanto, la misma no incluye a los gobiernos provinciales.

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viable. De lo contrario, la delegacin de nuevas competencias y su asuncin dispar- derivar en una mayor inequidad entre los vecinos de distintos centros urbanos.

2. El inframunicipalismo en Occidente El principio de subsidiariedad se ha convertido en el verdadero leit motiv de toda reflexin acerca del mbito de intervencin de las entidades locales. Fue recogido por la Unin Europea16 a fin de asegurar que las decisiones sean adoptadas en el nivel ms prximo posible al ciudadano, en la medida que se aseguren la transparencia y la eficacia de la accin de los poderes pblicos. Se reafirma as, en el mbito europeo, la perspectiva de aportar criterios de fondo sobre la estructura de los poderes pblicos, privilegiando el componente democrtico y la eficacia en la asignacin de las competencias y responsabilidades pblicas (Font Llovet, 1995). En esta lnea han evolucionado muchos gobiernos europeos: algunos profundizaron los procesos descentralizadores iniciados en

dcadas anteriores, en tanto otros, como el Reino Unido y los Estados Unidos, comenzaron a revertir el centralismo que los gobiernos nacionales haban impuesto en los ltimos aos. En general se observa un resurgimiento del gobierno local, el que asume un nmero creciente de funciones, adopta nuevos modelos de gestin y en muchos casos, se constituye en pionero de los procesos de reforma del Estado. No obstante, en algunos pases europeos, la fuerte tendencia descentralizadora y la importancia creciente del gobierno local se enfrenta con el problema del reducido tamao de los municipios. En Francia este tema es crtico: con ms de 36.500 municipios, de los cuales el 90% tiene menos de 2.000 habitantes, es evidente la debilidad derivada de una poblacin media cinco veces menor que el promedio europeo (Subra de Bieusses, 1991; World Bank, 1999). En Espaa, al inframucipalismo que impide la efectiva prestacin de servicios (el 86% de los 8.000 municipios tiene menos de 5.000 habitantes17), se suma la tendencia segregacionista que gener, en los ltimos aos, la creacin de nuevos gobiernos locales. Tambin Italia se enfrenta al problema de la insuficiente dimensin de los municipios18 pero sus legisladores se oponen a una operac in de reestructuracin desde arriba. Estos pases, persuadidos de la dificultad de disminuir el nmero de gobiernos locales, estn poniendo sus esfuerzos en impulsar la formacin de instituciones supramunicipales y de distintas formas de cooperacin intermunicipal (Subra de Bieusses, 1991; Fanlo Loras, 1991). En Amrica Latina, en tanto, los municipios son dbiles, en especial los de ciudades medianas y pequeas. Este rasgo es de gran importancia cuando se intenta una comparacin con los pases europeos, cuyas tradiciones antiguas se reflejan en instituciones locales consolidadas y reconocidas.
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Resolucin del 28/11/1994 del Comit de las Regiones de la Unin Europea (Font Llovet, 1995). El contrasentido es que a este gran desarrollo municipal se contrapone una gran concentracin de la poblacin, ya que en 55 municipios se concentra el 50% de la poblacin espaola (Font Llovet , 1995). 18 Para describir esta situacin utilizan la expresin comuni polvere, o sea la pulverizacin municipal (Fanlo Loras, 1991).

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Pueden mencionarse excepciones, sustentados en la orientacin y en la capacidad de los gobernantes locales que, bajo un conjunto de circunstancias, han logrado cie rto desarrollo de sus instituciones. Las experiencias y las reformas poltico-institucionales llevadas a cabo permiten concebir una progresiva toma de conciencia de la necesidad de fortalecer a las instituciones locales de Amrica Latina (Arocena, 1997).

3. El inframunicipalismo argentino La Constitucin Nacional establece que: Cada provincia dictar para s una Constitucin (...) que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. En tanto respete estas prescripciones, as como la autonoma municipal establecida en el art. 123, cada provincia tiene potestad para definir su rgimen municipal y, como una de las dimensiones de su diseo institucional, establecer taxativamente los requisitos para la creacin de nuevos gobiernos locales.

3.1. Poblacin mnima requerida para constituir gobiernos locales La mayor parte de las constituciones provinciales recurre a p armetros poblacionales al establecer los requisitos mnimos para constituir gobiernos locales. Las cantidades indicadas son variadas y, en muchos casos, establecen rangos de poblacin para diferentes categoras de municipios. A los efectos de simplificar el anlisis, las condiciones exigidas se compendian en cuatro grupos: municipios,

municipios con carta orgnica, gobiernos locales sin jerarqua municipal con dependencia directa de la provincia y gobiernos locales sin jerarqua municipal dependientes del municipio ms cercano. El lmite inferior detectado en las constituciones como requisito para la conformacin de un municipio es de 500 habitantes. La mayor parte de las constituciones (15 casos) indica mnimos poblacionales ubicados en el rango de 500 a 2.000 habitantes y slo dos cartas elevan estas cantidades, al establecer 3.000 y 10.000 habitantes. La dispersin de valores puede visualizarse en la Figura N 1 y la distribucin geogrfica en Anexo N 1.

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Figura N 1: Poblacin mnima para constituir un municipio Poblacin mnima ms de 500 habitantes ms de 1.000 habitantes ms de 1.500 habitantes ms de 2.000 habitantes ms de 3.000 habitantes ms de 10.000 habitantes otras situaciones 6 Buenos Aires, La Rioja, Mendoza y Tucumn (no mencionan poblacin); Misiones (no cuantifica); Chubut (establece como mnimo tener 500 electores). TOTAL 23 1 Santa Fe (10.000). 1 Jujuy (3.000). 5 Crdoba, R. Negro, S. Juan, S. Estero y T. Fuego (2.000). 3 Entre Ros, Salta y San Luis ( 1.500). 2 Cantidad 5 Detalle de provincias Catamarca, Corrientes, La Pampa y Neuqun (500). Chaco (800). Formosa y Santa Cruz (1.000).

Tambin la poblacin es el factor determinante en el reconocimiento del derecho de un gobierno local de dictarse su propia Carta Orgnica19. Se observa una gran dispersin respecto del nmero de habitantes requeridos y la existencia de requisitos extremos en provincias con escasa diferencia de poblacin (p.e. 1.000 habitantes en Santa Cruz y 30.000 en San Juan). No obstante, la mayor parte de la s provincias que establecen el requisito poblacional (ocho casos de un total de once), exigen mnimos superiores a 10.000 habitantes. Otros requisitos, que indirectamente aluden a los centros urbanos ms poblados, se utilizan marginalmente, y slo en la constitucin de La Rioja no se establece ningn requisito. La Figura N 2 muestra la gran dispersin entre las distintas constituciones en lo relativo a la poblacin exigida para dictar la carta orgnica, y la Figura N 3 resume los requisitos para constituir municipios.

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El dictado de la carta orgnica, equivalente al poder constituyente municipal, implica la consagracin de la autonoma institucional.

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Figura N 2: Poblacin mnima requerida para dictar carta orgnica Poblacin mnima ms de 1.000 habitantes ms de 2.000 habitantes ms de 5.000 habitantes ms de 10.000 habitantes ms de 15.000 habitantes ms de 20.000 habitantes ms de 25.000 habitantes ms de 30.000 habitantes no contemplan autonoma otras situaciones Cantidad 1 1 1 2 1 3 1 1 5 7 Santa Cruz Ro Negro Neuqun Salta y Tierra del Fuego Corrientes Chaco, Jujuy y Santiago del Estero San Luis San Juan Buenos Aires, Entre Ros, Mendoza, Santa Fe, Tucumn. No establece requisitos (La Rioja), no cuantifican poblacin (Catamarca, Misiones y La Pampa), establecen otros requisitos (Crdoba y Formosa) o establece otra base (Chubut). TOTAL 23 Detalle de provincias

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Figura N 3: Resumen de requisitos para constituir municipios, con y sin carta orgnica Municipios sin Carta Orgnica (17) Fijan lmite inferior: Catamarca, Corrientes, Neuqun y La Pampa (500), Chaco (800); Formosa y Santa Cruz Poblacin (1.000); Entre Ros, Salta y San Luis (1.500); Crdoba, Ro Negro, San Juan, Santiago del Estero y Tierra del Fuego (2.000); Jujuy (3.000) y Santa Fe (10.000). (1) Fija lmite inferior de electores. Chubut (500). Otra variable o requisito (1) Ser Capital o departamento de la Provincia: Mendoza. Municipios con Carta Orgnica (11) Fijan lmite inferior: Santa Cruz (1.000); R.Negro (2.000), Neuqun (5.000), Salta y T. del Fuego (10.000), Corrientes (15.000), Chaco, Jujuy y S. del Estero (20.000), S. Luis (25.000), S. Juan (30.000). (2) Delegan en la Legislatura Provincial el establecimiento de mnimos poblacionales: Catamarca y Misiones. (1) Ser declarada ciudad por la Legislatura Provincial: Crdoba (1) Tener plan regulador aprobado por su Concejo Deliberante: Formosa. (1) Fija lmite inferior de electores: Chubut (2.000). No establece requisitos No habilita carta orgnica TOTALES 23 provincias 23 provincias (4) Buenos Aires, La Rioja, Tucumn y Misiones. (5) B. Aires, Entre Ros, Mendoza, Santa Fe y Tucumn. (2) La Rioja, La Pampa.

El gobierno local sin jerarqua municipal que depende directamente de la provincia (vale decir un tercer nivel de gobierno pero de menor importancia institucional que el municipio), se denomina comuna, comisin municipal, municipio rural, comuna rural, intendente comisionado o comisin de fomento. En general no se exige un mnimo de poblacin sino que se indica el lmite superior, lo que deriva en un rango amplio y disperso (de 0 a 10.000 habitantes) y, de hecho, se habilita a poblaciones muy pequeas. Slo Tierra del Fuego prescribe un lmite inferior de 400 habitantes, al tiempo que adiciona a la poblacin otro requisito (estar a ms de 30 km. de otro municipio). Chubut, tambin en este caso, reemplaza a la poblacin por la cantidad de electores, como unidad de medida. El gobierno local dependiente del municipio ms prximo o creado por ste o integrante de su jurisdiccin, es la forma institucional ms elemental -slo mencionada en cinco constituciones- y adopta diferentes denominaciones que varan entre comuna, delegacin y comisin. Cabe aclarar que

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este grupo est constituido tanto por meras delegaciones administrativas del municipio como por gobiernos locales con capacidad de elegir por voto popular a sus autoridades; se considera que st os ltimos se constituyen en un cuarto nivel de gobierno. La mayora no requiere mnimo de poblacin.

La Figura N 4 resume los requisitos para constituir gobiernos locales sin jerarqua municipal. Figura N 4: Requisitos para constituir gobiernos locales sin jerarqua municipal
Dependientes de la provincia (3 nivel de gobierno) (9) Fijan lmite superior: Corrientes (500), San Luis (800, para intendente comisionado), Formosa y Santa Cruz (1000), S. del Estero (2.000), Crdoba y Ro Poblacin Negro (2.000), Jujuy (3.000), Santa Fe (10.000). (1) Establece lmite inferior y superior, al tener dos categoras de instituciones de este tipo: San Luis (801 a 1500) para comisin municipal. (1) Fija lmite inferior: Tierra del Fuego (400). (1) Estar a ms de 30 km. de otro municipio: Tierra del Fuego (sumado al requisito de poblacin). Otra variable o requisito (1) Fija lmite superior electores: Chubut (200, para comunas rurales). (1) Fija lmite inferior y superior electores: Chubut (200 a 500, para comisiones de fomento). Delega diseo en la legislatura No se menciona en la Constitucin Provincial TOTALES 23 provincias (10) Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Entre Ros, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuqun, Salta, San Juan. (16) Buenos Aires, Corrientes, Crdoba, Chubut, Entre Ros, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuqun, R. Negro, S. Juan, Sta. Cruz, S. del Estero y T. del Fuego. 23 provincias (2) La Pampa y Tucumn. (2) La Pampa y Tucumn. (1) Fija lmite inferior de electores: San Luis (80). Delegaciones administrativas 4 nivel de gobierno (4) Fijan lmite superior: Catamarca y San Juan (500), Chaco (800) y Salta (1500).

3.2. Tamao de los gobiernos locales argentinos Las disposiciones constitucionales sobre la poblacin mnima requerida para constituir gobiernos locales adquieren relevancia cuando se las analiza en funcin del impacto que ejercen en el tamao de los municipios y los otros gobiernos locales argentinos. Para ello se hace necesario recurrir a datos

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cuantitativos, en algunos casos divergentes entre s segn la fuente20. En virtud de ello, puede estimarse que el promedio nacional es de un municipio cada 24.892 habitantes21, cifra que desciende a 13.765 habitantes si se considera a la totalidad de los gobiernos locales (municipios y otros gobiernos locales). 3.2.1. Municipios El promedio de poblacin por municipio presenta acentuadas diferencias entre provincias, que pueden apreciarse en la Figura N 5 (compara la poblacin promedio de cada jurisdiccin y su

relacin con el promedio nacional). La disparidad es muy pronunciada, ya que mientras las dos provincias tienen entre 78.000 y 94.000 habitantes por municipio, un grupo muy numeroso (13) de provincias no superan los 15.000 habitantes por municipio.

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Se encontraron diferencias en las cantidades de gobiernos locales informadas por distintos organismos. El IFAM de la Subsecretara de Asuntos Municipales (Benedetto y Faierman, 1998) indica la existencia de 1.922 gobiernos locales con autoridades elegidas por voto popular. El PRINEM (INDEC) an no ha completado la serie para todos las provincias. La base de datos de la Direccin de Asuntos Territoriales de la Jefatura de Gabinete de Ministros concilia los datos de IFAM e INDEC e incluye a todos los gobiernos de tercer nivel, ya sean elegidos por votacin popular o designados por la autoridad provincial. No contiene a aquellos cuyas autoridades son designadas por los intendentes del municipio del cual dependen (como es el caso de las delegaciones en la Pcia. de Buenos Aires) o elegidos por voto popular pero dependendientes de un municipio. En tanto, en el World Development Report 1999/2000 del Banco Mundial, constan 1.617 gobiernos locales. Por lo expuesto, se opt por trabajar con la base de datos de la Direccin de Asuntos Territoriales en la comparacin entre provincias y con los datos del World Bank, slo cuando fue necesario para la comparacin entre pases. 21 Este promedio excluye al Gobierno Autnomo de la Ciudad de Bs. Aires y es aprox imado, ya que considera la poblacin total. El promedio real es inferior, debido al porcentaje de la poblacin total que no vive dentro de los ejidos municipales, que si bien es reducido, debera considerarse en estudios posteriores. Al momento de realizar este trabajo, an no se tena esta informacin respecto de la totalidad de las provincias argentinas. El promedio utilizado surge de dividir la poblacin total segn el Censo Nacional de Poblacin 1991 por la cantidad total de municipios del pas (no se i cluye en esta cifra a otros gobiernos locales sin jerarqua municipal como comunas, n comisiones de fomento, etc.).

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Con el propsito de explicar las posibles causas de esta disparidad, se formularon cuatro hiptesis: patrn cultural-regional, forma de delimitacin territorial, densidad de poblacin y mnimo poblacional determinado en la constitucin provincial. Se constat que las diferencias de poblacin promedio por municipio no responden a un patrn regional. En la Patagonia, por ejemplo, mientras en Tierra del Fuego el promedio asciende a 34.000, las restantes cuatro provincias se ubican en un rango de 10.000 a 15.000 habitantes por municipio. Lo mismo sucede en el Noroeste, con un rango entre 7.700 y 22.000 habitantes, salvo Tucumn que eleva su promedio a 45.000, as como en Cuyo, con valores entre 15.000 y 28.000, excepto Mendoza que supera los 78.000 habitantes, en promedio por municipio. Tampoco es determinante la forma de delimitacin territorial, que en algunas provincias es por ejido urbano y en otras por ejido colindante22. Comparados ambos grupos, se comprob que tambin la dispersin se produce hacia el interior de ambos (Anexo N 2). El anlisis de la influencia de la densidad de poblacin provincial sobre el promedio de poblacin por municipio arroj una cierta correlacin, aunque la relacin no es muy marcada (Anexo N 3). En cambio, se observ una importante correlacin (82,6%) entre la poblacin municipal promedio de cada provincia y la prescripcin constitucional relativa a la cantidad mnima de habitantes para constituir un municipio (Figura N 6). De las cinco provincias con promedio ms alto, tres constituciones no establecen poblacin (Buenos Aires, Mendoza y Tucumn), una establece un piso de
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Se supuso a priori un mayor promedio por municipio en aquellas provincias que utilizan el sistema de ejido colindante como forma de delimitacin territorial, por que pueden existir varios centros urbanos dentro de la misma jurisdiccin municipal.

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10.000 habitantes (Santa Fe) y la ltima, Tierra del Fuego, si bien indica un requisito bajo (2.000 habitantes), se trata de una provincia nueva que responde a una particular poltica inmigratoria. Entre las provincias con un promedio por municipio entre 20.000 y 28.000 habitantes, se establece el requisito de 2.000 a 3.000 habitantes; en tanto, entre las de promedio bajo (menos de 15 mil) prevalece el requisito de 500 a 1.000 hab itantes para constituir un municipio. La misma disparidad en el promedio de poblacin municipal que existe entre provincias se repite hacia el interior de cada una de ellas, en general con valores extremos ms pronunciados. Esto se debe a la gran concentracin de poblacin en las capitales de provincia o en la ciudad principal y sus municipios vecinos, y a la existencia de una muy importante cantidad de municipios en pequeos centros urbanos. Para visualizar los valores extremos, la Figura N 7 incluye el d etalle de la poblacin del municipio ms populoso y del menos poblado de cada provincia, la concentracin de la poblacin provincial en la ciudad principal y la relacin de tamao del municipio mayor respecto del menor. El caso paradigmtico lo constituye la provincia de Crdoba, cuya capital concentra el 43% de la poblacin y es diez veces superior a la segunda ciudad cordobesa. En tanto, 106 de sus 250 municipios no superan los 2.000 habitantes, mnimo poblacional establecido por la constitucin provincia l. Esto se debe a que la constitucin no modific la institucionalidad conseguida con anterioridad a la reforma 23, a pesar de la prdida de poblacin de muchos municipios.

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La clusula 9 de las disposiciones transitorias de la Constitucin de Crdoba establece: "Todas las Municipalidades existentes al momento de la sancin de esta Constitucin mantienen ese rango institucional aunque no tengan 2000 habitantes". Vale decir que la constitucin modific la situacin hacia delante, para aquellas localidades que luego de su sancin solicitaran ser municipios.

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Figura N 6: Correlacin entre poblacin promedio por municipio y poblacin mnima establecida en la constitucin provincial Provincia Promedio poblacin/municipio Buenos Aires Mendoza Santa F Tucumn T.del Fuego San Juan Jujuy S. Estero San Luis Chubut Salta Formosa Rio Negro Entre Ros Chaco La Rioja Corrientes Santa Cruz Crdoba Neuqun Misiones Catamarca La Pampa 93.992 78.471 46.028 45.320 34.328 27.827 22.167 20.294 15.076 15.053 14.930 14.304 12.908 12.907 12.348 12.263 12.240 11.371 10.743 10.720 10.519 7.772 4.357 Poblacin mnima establecida por la Constitucin Provincial n/d n/d 10.000 n/d 2.000 2.000 3.000 2.000 1.500 n/d 1.500 1.000 2.000 1.500 800 n/d 500 1.000 2.000 500 n/d 500 500 82,60%

Correlacin entre ambas variables

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Esta distancia entre el mnimo establecido en la constitucin provincial y la poblacin actual del municipio, podra repetirse 24 en otras provincias. En Santa Fe, quince municipios no superaran el mnimo de poblacin exigido (10.000 habitantes). A pesar de tener requisitos ms bajos, tampoco superaran el piso constitucional nueve municipios en Entre Ros y Ro Negro; seis en Salta; cuatro en Chaco; y uno en Corrientes, Jujuy y La Pampa. En Chubut, cuya constitucin fija un mnimo de 500 electores, es probable que algunos municipios tampoco lleguen al piso constitucional. Adicionalmente, existen municipios que poseen menos habitantes que algunos gobiernos locales sin jerarqua municipal de la misma provincia25, revirtiendo la relacin mayor poblacin - mayor importancia institucional. Estas situaciones plantean algunos interrogantes: Es adecuado mantener las atribuciones institucionales de una localidad mayor, cuando se ha perdido una cantidad

significativa de la poblacin? La prdida de la jerarqua institucional podra actuar como incentivo de las autoridades locales para redoblar esfuerzos y creatividad en la retencin de poblacin? Son polticamente sostenibles los casos de quiebre de la relacin importancia institucional-poblacin? La respuesta a estas cuestiones derivar, seguramente, de un rediseo institucional de los gobiernos locales, que focalice no slo en un piso mnimo ms alto para constituir nuevos gobiernos locales, sino en la estrategia a seguir cuando la localidad est sometida a bruscos cambios poblacionales (en

especial, producto de migraciones).

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Debe considerarse que los datos de poblacin utilizados en este trabajo corresponden al Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991. A la fecha de realizacin de este trabajo, algunos municipios habran superado los mnimos constitucionales en tanto otros habran perdido poblacin hasta ubicarse por debajo del mnimo. Por ejemplo, un municipio de Neuqun que al momento del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda de 1991 superaba el mnimo de 500 habitantes, hacia 1998 tena slo 318 habitantes (INDEC, 1998). 25 Entre otros ejemplos en Chubut, existen municipios de 800 habitantes (el mnimo son 500 electores) y comunas rurales de 1.000 o comisiones de fomento de 1.500; en Entre Ros, hay municipios de 1.200 habitantes (el mnimo exigido es 1.500) y juntas vecinales de 1.300.

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Figura N 7: Disparidad entre municipios de una misma provincia Poblacin Municipio Provincia Bs. Aires Catamarca Chaco Chubut Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo. Estero T. del Fuego Tucumn TOTALES Ciudad Principal 1.121.298 110.189 230.014 126.292 1.179.372 265.199 209.486 157.224 181.262 76.196 105.996 221.904 204.012 168.542 81.001 369.463 119.423 113.624 68.386 936.276 201.894 39.245 473.271 6.759.569 Poblacin Municipio ms Pequeo 1.444 425 212 812 199 270 1.268 2.110 2.706 433 1.430 8.009 335 522 527 1.089 2.905 2.122 1.470 2.041 3.465 29.411 1.360 64.565 Poblacin Total Provincia 12.594.974 264.234 839.677 357.189 2.766.683 795.594 1.020.257 397.773 512.329 259.996 220.729 1.412.481 788.915 388.833 506.772 866.153 528.715 286.458 159.839 2.798.422 671.988 69.369 1.142.105 29.649.485 % Ciudad Principal sobre Total 9% 42% 27% 35% 43% 33% 21% 40% 35% 29% 48% 16% 26% 43% 16% 43% 23% 40% 43% 33% 30% 57% 41% 23% Cant. Veces ciudad principal s/ municipio ms peq ueo 777 259 1.085 156 5.926 982 165 75 67 176 74 28 609 323 154 339 41 54 47 459 58 1 348

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin de Asuntos Territoriales de Jefatura de Gabinete de Ministros. Datos gobiernos locales ao 2000. Poblacin Ao 1991.

43

3.2.2. Gobiernos locales sin jerarqua municipal Entre las provincias (15) que contemplan otra forma de gobierno local adicional al municipio, se observan grandes disparidades en los promedios de poblacin, aunque menos pronunciadas que las existentes entre los municipios (Figura N 8). En este grupo, resulta llamativa la escassima poblacin de algunos aglomerados humanos (el ms pequeo congrega a veintin habitantes y casi cien Figura N 8: Promedio de poblacin de gobiernos locales sin jerarqua municipal - Discriminacin por provincia
3500

Promedio poblacin por municipio

3000

2500

2000

1500

1000

500

gobiernos locales tienen una poblacin inferior a doscientas personas), situacin que obliga a la reflexin sobre la necesidad y efectividad de constituir gobiernos en poblaciones tan diminutas. Fuente: Elaboracin propia en base a datos Direccin de Asuntos Territoriales. Datos Gob. Locales 2000. Pobl. 1991.

3.2.3. Gobiernos locales en general

La agregacin de los datos relativos a todos los gobiernos locales (municipios y otros gobiernos locales sin jerarqua municipal), permite realizar algunas inferencias adicionales respecto de su

tamao. A los efectos metodolgicos, se considera pequeos a los gobiernos locales de menos de 10.000 habitantes, medianos a los ubicados entre 10.000 y 250.000 personas, grandes a los que

tienen ms de 250.000 habitantes. Bajo estos criterios, la Figura N 9 muestra la cantidad de gobiernos locales y la distribucin de la poblacin en estos grupo, y permite observar con claridad los valores extremos: mientras el 82% de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 10.000

44

habitantes y concentran apenas el 13% de la poblacin, el 1,2% poblacin, en ciudades de ms de 250.000 habitantes.

concentra casi un 40% de la

Figura N 9: Gobiernos locales por tamao y relacin con poblacin del grupo

Tamao
82,2%

49% 38% 13% 16,7% 1,1%

Municipios Poblacin

Pequeos Medianos Grandes

Cant. Mun. 1770 360 24

Tamao Pequeos Medianos Grandes

Pequeos

Medianos

Grandes

Prom. pobl. 2.257 39.986 469.140

Fuente: Elaboracin propia s/datos Jefatura de Gabinete (Datos gob. locales 2000. Poblacin 1991) Una apertura mayor de este agrupamiento de gobiernos locales puede observarse en la Figura N 10. A los efectos de este trabajo, adquiere especial relevancia constatar que 737 gobiernos locales tienen menos de 1.000 habitantes, 363 poseen entre 1.000 y 2.000 habitantes y 425 tienen entre 2.000 y 5.000 habitantes. Esto implica que casi 51% de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 2.000 habitantes y 71% menos de 5.000.

Figura N 10: Cantidad de gobiernos locales por rango de poblacin (total pas)
800 737

Cantidad de gobiernos locales

700 600 500 400 300 200 100 0


<1000 2000 5000 10000 20000 50000 100000 250000 500000 >500000

425 363 245 154 132 42 32 17

Poblacin

Las provincias con ms cantidad de pequeos gobiernos locales son Crdoba, Santa Fe y Entre Ros. En ellas se asientan el 48% de los gobiernos locales de la Repblica Argentina y concentran el 22% de la poblacin. A modo ilustrativo, Crdoba tiene nueve y Santa Fe cuatro gobiernos en

45

aglomeraciones humanas de menos de cien personas.

3.2.4. Comparacin de Argentina con otros pases

A pesar del tamao reducido de la mayora de los gobiernos locales, el promedio de poblacin por gobierno local en la Repblica Argentina supera a los casos tpicos de inframunicipalismo europeo. Como se dijo, la Direccin de Asuntos Territoriales seala la existencia de 2.154 26 gobiernos locales y el Banco Mundial indica una cantidad inferior, 1.617 gobiernos locales, pero se utiliza esta ltima fuente a los efectos de comparar la informacin entre estados. En los pases europeos afectados por el inframunicipalismo, la poblacin promedio por gobierno local es, en Franc ia, de 1.608 habitantes por municipio, en Espaa de 4.863, en Alemania de 5.093 y en Italia de 7.108. En tanto Argentina, segn los datos del Banco Mundial, supera ampliamente estos valores al tener un promedio de 22.263 habitantes por gobierno local. Otros pases americanos de similar ndice de urbanizacin poseen: Brasil, 29.726; Chile, 43.529; Venezuela, 70.303; Uruguay, 173.684; por lo que Argentina tiene, en forma comparativa con ste ltimo grupo, el menor promedio de habitantes por gobierno local. Sin embargo, estos promedios nacionales encubren los problemas de distribucin y licuan el inframunicipalismo por el importante peso relativo de las megaciudades. A ttulo de ejemplo, segn otra fuente (Font Llovet, 1995), el 86% de los municipios espaoles tiene menos de 5.000 habitantes, situacin que no difiere demasiado del caso argentino, con el 71% de los gobiernos locales de menos de 5.000 habitantes 27.

3.3. Inframunicipalismo en Argentina?

An si se descartaran estas ltimas aproximaciones cuantitat ivas y slo se consideraran los promedios de poblacin nacionales (que en Argentina es superior al de los tpicos casos de inframunicipalismo europeo) en este trabajo se considera pertinente asignar al caso argentino la misma calificacin debido a la existencia de factores que acentan la debilidad institucional de los municipios. En este sentido, las premisas bsicas del principio de subsidiariedad (transparencia y eficacia de la accin de los poderes pblicos) no pueden ser aseguradas en muchos de los pequeos gobiernos locales argentinos, debido a la preeminencia de prcticas polticas arcaicas (caudillismo, cooptacin, etc.), el reducido gasto pblico asignado en general a este nivel de gobierno (menos del 8%), la escasez de fuentes de recursos genuinos y/o de voluntad recaudatoria, la dependencia de las transferencias provinciales para la cobertura de sus gastos ms bsicos (p.e. nmina de personal) y el bajo nivel de ingresos de sus habitantes, entre otros (Iturburu, 1999).

26 27

Ver nota metodolgica del apartado 3.2. Segn la informacin de la Direccin de Asuntos Territoriales (Jefatura de Gabinete de Ministros).

46

El problema del escaso tamao de la mayora de los municipios argentinos se agudiza si se considera la corriente secesionista que impulsa la creacin de nuevos gobiernos locales, en especial a partir del retorno a la democracia. Al respecto, la Figura N 11 detalla la creacin de setenta y cuatro nuevos gobiernos locales en el perodo 1987-1999, de los cuales cuarenta y siete corresponden a la provincia de Jujuy (en su mayora comisiones de fomento en centros urbanos muy pequeos). Esta propensin a la secesin se corresponde con la orientacin individualista y competitiva de las autoridades locales en el diseo de polticas y estrategias (Mazzalay, 2000), lo que permite advertir cierta tendencia centrpeta dirigida a la reproduccin de ms gobiernos locales, que descarta a la interaccin y cooperacin con los gobiernos vecinos como basamento de la fortaleza individual. Una reciente investigacin28 confirm las presunciones de la influencia del tamao en los roles a asumir por los gobiernos locales. En tareas tan vitales como la promoci n del empleo y la promocin empresarial, las mximas autoridades municipales de las ciudades/municipios tienden a asumir

polticas activas de mayor variedad y complejidad, en tanto raramente son aplicadas en los pequeos centros urbanos/comunas (Mazzalay, 2000). Figura N 11: Nuevos gobiernos locales- Perodo 1987 1999 1987 Buenos Aires Corrientes Chaco Jujuy San Luis Santa Fe Total 2 1 0 47 0 1 51 1991 1 1 1 0 1 3 7 1995 7 1 3 0 1 4 16 Total 10 3 4 47 2 8 74

Fuente: Grupo Provincias, Jefatura de Gabinete de Ministros (1999). 4. Polticas activas para afrontar el inframunicipalismo

Las previsiones de los analistas indican que la tendencia al crecimiento de la poblacin urbana impactar positivamente en el poder poltico de las ciudades y esto otorgar al gobierno municipal ms importancia que la que tiene en la actualidad (World Bank, 1999). En el caso argentino, puede estimarse que las presiones por un nuevo rol empujarn slo a una minora de municipios a generar cambios profundos tendientes a su fortalecimiento. La debilidad estructural de los pequeos gobiernos

28

Durante esta investigacin, realizada por el Instituto de Investigacin y Anlisis Poltico (IIAP) de la Universidad Catlica de Crdoba, se entrevistaron a autoridades municipales de 57 localidades respecto de la asuncin de nuevos roles y las polticas implantadas (Mazzalay, 2000).

47

locales argentinos (que representan ms del 80% del total), difcilmente les permita prestar los servicios pblicos mnimos y, menos an, aumentar sus competencias (Iturburu, 1999a). Si bien queda mucho por aprender respecto de los condicionantes de los cambios, puede afirmarse que las instituciones se transforman en respuesta a modificaciones contextuales o a la existencia de conflictos que fuerzan la negociacin29 (World Bank, 1999). En est e marco, resulta imperioso que las provincias realicen una revisin crtica de los mnimos poblacionales para constituir gobiernos locales y alienten los arreglos institucionales que fomenten la coordinacin y la cooperacin intermunicipal.

4.1. Mnimos poblacionales ms altos La observacin de la experiencia de pases que padecen desde hace siglos el problema del inframunicipalismo debe constituirse en una seal de alerta e instancia de aprendizaje sobre las posibles soluciones a adoptar. Algunos pase s han recurrido a la reestructuracin territorial de los entes locales desde el mbito nacional (p.e. Reino Unido y Alemania) pero muchas de estas experiencias de reforma desde arriba son valoradas negativamente por un sector importante de la doctrina y an generan polmicas (Fanlo Loras, 1991). Otros pases promovieron instituciones para prevenir el inframunicipalismo. La legislacin

portuguesa, por ejemplo, est guiada por la preocupacin de evitar la proliferacin de nuevas autarquas locales (estableciendo requisitos estrictos para la constitucin nuevos gobiernos, tales como un mnimo de 10.000 electores que sube a 30.000 en las reas de mayor densidad, un rea mnima de 30 km. cuadrados que sube a 500 km. en las reas de menor densidad, un amplio conjunto de equipamientos de utilidad colectiva como establecimientos de enseanza, farmacia, cuerpo de bomberos, banco, etc. y presupuestos suficientes para la asuncin de sus competencias,); (Oliveira, 1991; World Bank, 1999). Como resultado de esas regulaciones, la relacin

poblacin/municipio en Portugal (36.000 habitantes por gobierno local) es siete veces superior a la de la vecina Espaa y esa fortaleza ha permitido a este nivel de gobierno la asuncin de competencias significativas. En Italia, en tanto, la reforma municipal de 1990 encar el problema del mapa municipal. La doctrina dominante aconsej renunciar a la aplicacin de soluciones drsticas, tales como supresin de municipios (aplicada en otros pases con resultados dudosos) y, en consecuencia, la legislacin propici una reforma voluntaria, facilitada mediante diversas frmulas, tendiente a la fusin de municipios. Como criterio de fondo se estableci un mnimo de 10.000 habitantes para constituir nuevos municipios (Fanlo Loras, 1991).
29

El fundamento terico est constituido por el nuevo institucionalismo econmico, que sostiene que las instituciones, como conjunto de reglas formales o informales, posibilitan o constrien el comportamiento y las acciones de los individuos o de las organizaciones (World Bank, 1999, pag. 23).

48

En la Repblica Argentina, donde predominan las constituciones con mnimos bajos, se destaca positivamente el caso de Santa Fe, que determina un piso de 10.000 habitantes para constituir un municipio 30. La experiencia reseada resalta la necesidad de frenar los procesos secesionistas y el surgimiento de nuevos municipios inviables, a travs de reformas legislativas provinciales. Una alternativa sera establecer un mnimo alto (e.g. 10.000 habitantes) y contemplar la posibilidad de que la legislatura haga lugar a excepciones ante situaciones especiales (e.g. grandes distancias de otros centros urbanos). Respecto de las agrupaciones menores, para los cuales debera tambin definirse un mnimo razonable, sera adecuado reservarles la posibilidad de constituir gobiernos locales sin

jerarqua municipal, con ejecutivos electivos. En tanto, debera considerarse la real efectividad de la proliferacin de comunas o comisiones de fomento pequeas con dependencia directa del gobierno provincial. Una herramienta para promover la cooperacin consistira en hacer depender del municipio a las comunas ubicadas en su rea de influencia, respetando las naturales referencias de la poblacin respecto de la ciudad principal (e.g. acceso a la asistencia mdica, educacin media o superior, abastecimiento, etc.) y asegurando, simultneamente, la representatividad de las comunas en el legislativo municipal. Estas medidas podran contribuir a frenar la tendencia de creacin de nuevos

gobiernos locales, promovida por lderes locales que aguardan superar los exiguos mnimos para disponer de un espacio de poder institucional (Iturburu, 1999b).

4.2. Cooperacin intermunicipal

Las soluciones propuestas en el apartado anterior (que podran impactar en el mapa municipal en el mediano y largo plazo ) deben ser complementadas con medidas de repercusin ms inmediata, de manera de poder aumentar la capacidad de respuesta de los municipios. En este sentido, la cooperacin intermunicipal se plantea como uno de los arreglos institucionales que permiten fortalecer y/o dar viabilidad a las estructuras vigentes, ayudando a superar las limitaciones de escala o el desafo del desarrollo regional, especficos de los pequeos centros urbanos, o colaborando en la resolucin de los problemas de coordinacin, de int eraccin urbana o de derrame de los recursos de unos gobiernos locales hacia otros, propios de los municipios contiguos. En Europa, despus de la Primera Guerra Mundial, surgi un movimiento asociacionista municipal, que trasunt en uniones de gobiernos locales en distintos pases (Ordua Rebollo, 2000) y, en la actualidad, las alternativas de cooperacin son variadas. En Italia, por ejemplo, la legislacin ofrece

30

En contraposicin con el mnimo poblacional alto para constituir municipios, la Provincia de Santa Fe no establece poblacin mnima para la conformacin de comunas. El resultado de tal poltica se traduce en 48 municipios y 315 comunas (de los cuales 15 no respetan el mnimo constitucional).

49

una frmula asociativa cuya finalidad es facilitar la futura fusin de los municipios asociados. Esta unin voluntaria de municipios est pensada para el ejercicio de una pluralidad de funciones y servicios, en gobiernos locales de pequea dimensin, colindantes, pertenecientes a la misma provincia, que no superen cada uno de ellos los 5.000 habit antes. Las regiones pueden fomentar

mediante ayudas econmicas la constitucin de estas uniones, que tienen un carcter temporal. Pasados los 10 aos desde la constitucin, la regin o los municipios pueden acordar la fusin. De lo contrario, la unin queda disuelta (Fanlo Loras, 1991). En Francia, donde la mayora de las entidades locales no disponen de los medios necesarios para una gestin autnoma, se promueve la formacin voluntaria de instituciones supramunicipales, ante el escaso xito de las polticas tendientes a la fusin de los municipios. La experiencia de cooperacin es antigua31, est regulada por una normativa compleja y desarrolla variadas formas de institucionalizacin (Subra de Bieusses, 1991). Tambin Alemania prev numerosas y flexibles formas de asociacin de pequeos municipios, que reciben diferente denominacin y contenido entre los diferentes estados subnacionales. A estas alternativas se suman las formas contractuales que la doctrina no considera asociaciones municipales puras,

concertadas por los municipios, que dan lugar a nuevas formas de organizacin para el mejor cumplimiento de la prestacin de un servicio 32 (Gonzlez-Varas Ibez, 1991). En la Repblica Argentina, se observa una importante recurrencia a la formacin de "consorcios" (organizaciones vecinales que se constituyen en empresas prestadoras de servicios tales como recoleccin y reciclaje de basura) y a la cooperacin intermunicipal, como formas de superar las deseconomas de escala (Garca Delgado, 1997). Esta ltima, de notable crecimiento, tambin es utilizada para favorecer el crecimiento econmico conjunto de la regin, aumentar la capacidad de negociacin ante terceros, incrementar la posibilidad de acceso a informacin y ejecutar obras pblicas (Cingolani, 1997). Esta tendencia se observa a pesar de la parquedad de las constituciones provinciales respecto de la cooperacin intermunicipal (Figura N 12). Slo Corrientes, Ro Negro y Crdoba33 legislan taxativamente la posibilidad de constitucin de organismos intermunicipales. Ms all de las

posibilidades concretas de forzar algunas prescripciones legales en pos de concretar la colaboracin intermunicipal34, esta facultad debera estar claramente especificada por las constituciones para

31

Una ley de 1837 ya autorizaba la creacin de comisiones para la asociacin de municipios y otra ley de 1890 ofreci un verdadero marco para la cooperacin intermunicipal al autorizar la creacin de asociaciones de municipios (Subra de Bieusses, 1991). 32 Las formas jurdicas contempladas son de derecho pblico (comunidad de trabajo municipal, convenio jurdico-pblico y la mancomunidad), de derecho privado (sociedades comerciales) o resultantes de la combinacin de frmulas pblico-privado (Gonzlez-Varas Ibez, 1991).
33

Crdoba define la cooperacin intermunicipal con atribuciones ms amplias. A principios del ao 2000, contaba con 65 entes intercomunales (Mazzalay, 2000). 34 La Provincia de Buenos Aires constituy consorcios productivos, de salud, etc., a pesar de la prescripcin constitucional que los limita a la construccin de superusinas de energa elctrica. La prescripcin constitucional

50

facilitar la institucionalizacin de las relaciones. Los textos constitucionales se incluyen en el Anexo N 4.

Figura N 12: Cooperacin intermunicipal (12 constituciones) Firmar convenios con otros municipios para la satisfaccin de intereses mutuos (La Rioja, Salta, San Juan, Santiago del Estero, Tierra del Fuego) para la construccin de obras o prestacin de servicios comunes (Catamarca, Chaco,) y la cooperacin tcnica o financiera (Chubut). Constituir organismos intermunicipales para la construccin de obras y prestacin de servicios comunes (Corrientes, Ro Negro), cooperacin tcnica o financiera y actividades de inters comn (Crdoba). Constituir consorcios de municipalidades para la creacin de superusinas generadoras de energa electrica (Buenos Aires).

La constitucin y estabilizacin de entes intermunicipales, y la nueva regionalizacin que esto podra implicar, deberan impulsar las reformas administrativas en los mbitos provincial y nacional de manera de hacer coincidir las nuevas delimitaciones con las distintas y contradictorias zonificaciones que se utilizan para coordinar las acciones sanitarias, educativas, electorales, etc. Del mismo modo, esto debera impulsar la revisin de arcaicas regionalizaciones provinciales (en general denominadas departamentos) que no se corresponden con ningn nivel de decisin o de coordinacin de gobierno.

5. Conclusiones El escaso tamao de la mayora de los gobiernos locales argentinos se constituye en una debilidad institucional cuando se los evala respecto de su capacidad para prestar ms y mejores servicios pblicos. La correlacin encontrada entre la poblacin mnima legislada para constituir un municipio y el tamao promedio en las distintas provincias, permite advertir sobre la necesidad de revisar los diseos institucionales y adoptar nuevos marcos jurdicos y soluciones administrativas, si se pretende mejorar con equidad las condiciones de vida de la poblacin. Las reformas deben tender, por un lado, a evitar la constitucin de nuevos municipios de tamao inviable lo que requiere aumentar los pisos establecidos en las constituciones y repensar la jerarqua, la dependencia y la representatividad de los centros urbanos menores. Estas medidas podran contribuir a frenar la tendencia secesionista de

muchos lderes locales. Por ot ro lado, las reformas deberan propiciar y facilitar la formacin de

es confusa ya que al momento de la sancin de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires (1994), la generacin de energa elctrica estaba en manos de una empresa provincial y se estudiaba su privatizacin.

51

instituciones supramunicipales, con funciones amplias y crecientes, las que incluso podran constituirse en el germen de futuras fusiones. La diversidad de fortalezas entre gobiernos locales, debe ser objeto de particular preocupacin para las autoridades pblicas. El desafo primario es, sin duda, para los constituyentes provinciales; la reforma del rgimen municipal es importante y urgente y sobre todo, an se est a tiempo de prevenir males mayores. En tanto, el papel del Estado Nacional es ms acotado pero no menos importante. Si bien slo tendra derecho de intervenir ante la falta de implantacin del rgimen municipal o si no se asegurase la autonoma municipal, el gobierno federal no debera resignar su rol orientador, ni perder la oportunidad de incidir en el establecimiento de condiciones equitatitas de desarrollo para los habitantes de las distintas municipalidades argentinas. Entre otras, deberan emprenderse acciones para crear conciencia de la Estado Nacional tiene al necesidad del rediseo institucional. Las potestades jurdicas que el son limitadas y seguramente pueden implicar interminables

respecto

discusiones y contiendas, como en su momento se generaron alrededor de la au tonoma municipal. Pero la negociacin y el establecimiento de incentivos en especial econmicos- para que las provincias modifiquen su rgimen municipal y emprendan acciones descentralizadoras pueden

constituirse en una va adecuada para reforzar el nive l local.

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1991. Constitucin de la Provincia de Formosa 1991. Constitucin de la Provincia de Tierra del Fuego 1991. Constitucin de la Provincia de Mendoza 1991. Autos:Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe. Fallo de la Corte Suprema de Justicia la Nacin 90.182. L.L.. Buenos Aires, 05/03/92. 1993. Constitucin de la Provincia de Corrientes 1993. Ley N 24.309 Constitucin Nacional: Declaracin de la necesidad de su reforma. 1994. Constitucin de la Nacin Argentina 1994. Constitucin de la Provincia de Buenos Aires 1994. Constitucin de la Provincia de Santa Cruz 1994. Constitucin de la Provincia de La Pampa 1994. Constitucin de la Provincia de Chubut 1994. Constitucin de la Provincia de Chaco 1997. Constitucin de la Provincia de Santiago del Estero 1998. Constitucin de Salta 1998. Constitucin de La Rioja 2000. Base de datos municipales. Jefatura de Gabinete de Ministros.

55

Anexo N 1: Poblacin mnima para constituir un municipio (distribucin geogrfica)

56

Anexo N 2: Poblacin promedio por municipio. Anlisis incidencia del tipo de divisin territorial Provinci a Neuqun Crdoba Santa Cruz Corrientes Entre Ros Ro Negro Formosa Chubut San Luis S.Estero T. Fuego Tucumn La Pampa Catamarca Misiones La Rioja Chaco Salta Jujuy San Juan Santa Fe Mendoza B. Aires Municipios 35 250 14 65 69 38 27 23 17 28 2 19 58 34 75 18 68 58 21 19 48 18 134 Ejido colindante NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI Poblacin provincial 375.188 2.685.671 159.200 795.594 890.610 490.506 386.215 346.224 256.294 568.241 68.656 861.079 252.688 264.234 788.915 220.729 839.677 865.916 465.507 528.715 2.209.360 1.412.481 12.594.974 Pobl. promedio por municipio (provincia) 10.720 10.743 11.371 12.240 12.907 12.908 14.304 15.053 15.076 20.294 34.328 45.320 4.357 7.772 10.519 12.263 12.348 14.930 22.167 27.827 46.028 78.471 93.992 Poblacin promedio por municipio (pas) 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892 24.892

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Anexo N 3: Poblacin promedio por municipio. Correlacin con densidad de poblacin.

Cantidad Provincia Santa Cruz Chubut La Pampa La Rioja Rio Negro Catamarca T.del Fuego San Luis Neuqun S. Estero Formosa Salta San Juan Chaco Corrientes Mendoza Jujuy Entre Ros Crdoba Santa F Misiones Buenos Aires Tucumn TOTALES Poblacin 159.839 357.189 259.996 220.729 506.772 264.234 69.369 286.458 388.833 671.988 397.773 866.153 528.715 839.677 795.594 1.412.481 512.329 1.020.257 2.766.683 2.798.422 788.915 12.594.974 1.142.105 29.649.485 Municipios 17 23 58 18 38 34 2 19 35 48 27 28 58 68 65 18 21 69 250 14 75 134 19 1.138

Promedio poblacin 9.402 15.530 4.483 12.263 13.336 7.772 34.685 15.077 11.110 14.000 14.732 30.934 9.116 12.348 12.240 78.471 24.397 14.786 11.067 199.887 10.519 93.992 60.111 Km2 243.943 224.686 143.440 89.680 203.013 102.602 21.571 76.748 94.078 136.351 72.066 155.488 89.651 99.633 88.199 148.827 53.219 78.781 165.321 133.007 29.801 305.571 22.524 2.778.200 Densidad 0,66 1,59 1,81 2,46 2,50 2,58 3,22 3,73 4,13 4,93 5,52 5,57 5,90 8,43 9,02 9,49 9,63 12,95 16,74 21,04 26,47 41,22 50,71

Coefiente de correlacin entre poblacin promedio y densidad

0,48

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Anexo N 4: Cooperacin intermunicipal

Provincia Buenos Aires

Sancin 1994

Textos constitucionales Son atribuciones inherentes al rgimen municipal, las siguientes: (...) 8) Constituir consorcios de municipalidades y cooperativas de vecinos a los fines de la creacin de superusinas generadoras de energa elctrica (art. 192).

Catamarca

1988

Son atribuciones y deberes del Gobierno Municipal (...) 4.- Realizar convenios y contratos con la Nacin, la Provincia y otros Municipios, para la construccin de obras y prestaciones de servicios pblicos y comunes (art. 252).

Crdoba

1987

Las Municipalidades pueden celebrar convenios entre si, y constituir organismos intermunicipales para la prestacin de servicios, realizacin de obras pblicas, cooperacin tcnica y financiera o actividades de inters comn de su competencia (art. 190).

Corrientes

1993

El municipio debe desarrollar su actividad preferentemente conforme a criterios tcnicos. Son atribuciones y deberes del municipio (...) 12) Conviene con la Provincia o con otros municipios, la formacin de organismos de coordinacin y cooperacin necesarios para la realizacin de obras y la prestacin de servicios pblicos comunes (art. 163)

Chaco

1994

Los municipios podrn convenir entre s la realizacin de obras destinadas a satisfacer necesidades de inters comn. La ley establecer el rgimen y dems normas de la accin intercomunal. Tendrn participacin en las iniciativas de regionalizacin que los comprendan (art. 201)

Chubut

1994

Los municipios (...) pueden celebrar convenios intermunicipales para la prestacin mancomunada de servicios, ejecucin de obras pblicas, cooperacin tcnica y financiera y actividades de inters comn de su competencia. Los municipios pueden firmar convenios con el Estado Provincial o Federal, para el ejercicio coordinado de actividades concurrentes como as tambin con organismos nacionales o internacionales y municipios de otras provincias" (art. 237).

Ro Negro

1988

El municipio tiene las siguientes facultades y deberes (...) 10. Forma los organismos intermunicipales de coordinacin y cooperacin para la realizacin de obras y la prestacin de servicios pblicos comunes (art. 229).

Salta

1986

Compete a los municipios, sin perjuicio de las facultades provinciales, con arreglo a las Cartas Orgnicas y Leyes de Municipalidades (...)19. Celebrar convenios con otros

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Municipios, con la Provincia o la Nacin, con empresas publicas o entidades autrquicas en la esfera de su competencia (art. 170). San Juan 1986 Son atribuciones comunes a todos los municipios (...) 9) Realizar convenios de mutuo inters con otros entes de derecho pblico o privado, municipales, provinciales, nacionales o extranjeros; en este ltimo caso con conocimiento previo de la Cmara de Diputados de la Provincia (art. 251). Santiago del Estero 1986 La organizacin del gobierno comunal se sujetar a las siguientes bases : (...) 16. Los municipios podrn celebrar tratados con la Nacin, con la provincia y con otros municipios de sta o de otras provincias, con fines de inters comn, que refuercen el sistema federal de colaboracin intercomunal, reconocidos por esta Constitucin y la Constitucin Nacional. (art. 220). Tierra del Fuego 1991 La provincia reconoce a los municipios y a las comunas las siguientes competencias: (...) 12. Concertar con otros municipios, con las provincias o con la Nacin, todo tipo de convenios interjudisdiccionales que tengan por fin desarrollar actividades de inters para la comunidad local (...) 17. Mantener relaciones intermunicipales para satisfaccin de intereses mutuos dentro de la rbita de sus respectivas competencias, y convenir con el Congreso provincial la delegacin de funciones provinciales fuera de sus jurisdicciones (art. 173).

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Seccin II PRECONDICIONES PARA LA COOPERACIN INTERMUNICIPAL

61

EL DESARROLLO ECONMICO EN LA REGIN CENTRAL DE CRDOBA : ESTRATEGIAS INDIVIDUALES EN UN MARCO DE C OMPETENCIA.


Vctor Hugo Mazzalay 35

1. INTRODUCCIN La presente expone los resultados de una investigacin realizada en la Regin Central de Crdoba, que abarca 5 departamentos, Capital, Coln, Ro Primero, Ro Segundo, Santa Mara y Punilla. Esta regin tiene un radio de 80 Km. desde la capital provincial, donde se asientan 82 gobiernos locales: 12 Ciudades, 28 Municipios, y 42 Comunas36. En ella, pueden identificarse tres anillos: primero, un centro altamente poblado y con una gran dinmica urbana comn, que abarca la Capital y algunos municipios y comunas con los que se ha producido una conurbacin y otros que se encuentran hasta un radio de 20 km.; se gundo, una red de localidades y ciudades que mantienen una alta interdependencia con la capital provincial ubicadas fundamentalmente hasta un radio de aproximadamente 50 km; y, por ltimo, un conjunto localidades que mantienen relaciones con la Capital pero con una interdependencia menor, y que se ubican entre los 50 y 80 km. En cuanto a la economa de la regin, es claramente notable el perfil agropecuario que sostienen los departamentos Ro Primero y Ro Segundo; el perfil turstico de Punilla y la orient acin ms diversificada de la produccin en la Capital (sector comercial, de servicios e industrial). Por otro lado, los departamentos Coln y Santa Mara poseen un fuerte influjo del sector agropecuario en su parte oriental y la incidencia del turismo en la occidental. La Regin Central que rodea a la capital provincial ha experimentado un crecimiento poblacional superior al de sta, y, de este modo, ha generado un sistema de ciudades y localidades con una creciente interdependencia (ver anexo: tablas 1A y 1B).

35

IIAP-UCC. El rgimen municipal de la Provincia de Crdoba establece 3 categoras institucionales: Las Comunas son el primer nivel de organizacin institucional de una poblacin, se construyen en poblaciones de menos de 2000 habitantes. Cuentan, por imperio de la Ley Orgnica Municipal provincial, con un gobierno de Comisin constituido por un presidente, un secretario y un tesorero que cumple roles ej ecutivos y legislativos, y con un Tribunal de Cuentas. Los Municipios son organizados en poblaciones de entre 2.000 y 10.000 habitantes. Su gobierno est conformado por un Intendente (Poder Ejecutivo), un Concejo Deliberante (Poder Legislativo) y un Tribunal de Cuentas. Las Ciudades se forman en poblaciones de ms de 10.000 habitantes y tienen poder constituyente que lo habilita a dictar su propia carta orgnica y su ordenamiento institucional en el marco de las formas de gobierno establecidas por la Constitucin Provincial.
3636

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El rol pivotal que juega la Ciudad de Crdoba, ha llevado a la gestin municipal de sta37 a incorporar en su agenda la cuestin del rea metropolitana y la Regin Central, e intentar algn nivel de coordinacin (como por ej.: el control de trnsito, registros de conducir, etc.). De este modo se intentaron diversas reuniones con Intendentes y Presidentes Comunales de la regin (convocadas inicialmente por la Municipalidad de Crdoba), donde se proclam esa necesidad de coordinar polticas38. Es en este marco contextual que los gobiernos locales de la regin enfrentan la crisis econmica y el problema del desempleo asumiendo roles no tradicionales (ya sean stos exigidos por las crecientes demandas sociales, por transferencias desde el gobierno provincial, o por iniciativa de los propios gobernantes) e implementando polticas que intentan brindar respuestas. En la primera parte del captulo de presentacin de resultados veremos la asuncin de nuevos roles como base para observar, en la segunda parte, las polticas implementadas por estos gobiernos; encontraremos as que, a pesar de asumir responsabilidades en el desarrollo econmico, en un marco de creciente interdependencia y de proclamas sobre la necesidad de coordinacin en la regin, los gobiernos locales han seguido estrategias individuales y competitivas. Asimismo, observaremos que las polticas locales han acusado un claro condicionante institucional segn fueran ciudades, municipios o comunas. Mayoritariamente las primeras dos (ciudades y

municipalidades) han podido plantearse como objetivo y disear como respuestas polticas que apunten a un crecimiento de la productividad y la competitividad, como bases para un desarrollo sostenible en un marco posfordista39; en tanto las comunas, por otro lado, se vislumbran

mayoritariamente como instituciones inviables para intentar este tipo de respuestas.

2. FORMULACIN DEL PROBLEMA 2. 1-Presentacin de la Problemtica A partir de los 90 el rea de nuestro estudio comenz a transitar un proceso de metropolizac in que se manifiesta a travs de la alta tasa de crecimiento poblacional y del aumento de las relaciones de interdependencia entre la ciudad capital y las poblaciones que la circundan 40.

37 38

Nos referimos a la gestin 1995-1999 del Intendente Ruben Mart (UCR). Al respecto se puede ver el documento Sistema de Gestin para la Regin Central de la Provincia de Crdoba. Documento N1. Diciembre de 1996. Elaborado en uno de los primeros intentos de acercamiento entre los municipios del rea y coordinado por la Ciudad Capital Provincial y el Equipo Tcnico de Apoyo al Sistema de Gestin para la Regin Central de la Provincia de Crdoba, en el mismo se reflejaron las conclusiones de un grupo de tcnicos de 18 municipios y comunas a partir de un Seminario Taller realizado en Villa Carlos Paz el 4 y 5 de Octubre de 1996. 39 Sobre el marco posfordista, tomamos la caracterizacin de Bob Jessop (1999) sobre el posfordismo caracterizado por nuevas condiciones que imperan en el rgimen de trabajo, el rgimen de acumulacin, el modo de regulacin y la societalizacin. 40 Vamos a entender el concepto de metropolizacin como una unidad de procesos y consecuencias urbanas en un espacio mayor caracterizado por la diversidad de unidades de gestin poltico - administrativa (Pirez, Pedro;1993).

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El documento Sistema de Gestin para la Regin Central de la Provincia de Crdoba (1996:10) define el caso en la siguiente frase: La red de localidades de la Regin Central de Crdoba ha extendido e intensificado sus interrelaciones funcionales conformando una regin con una dinmica comn, es decir metropolitana. De este modo, entiende el documento que se ha superado la conurbacin fsica dndose una articulacin de ciudades satlites con un fuerte incremento de los flujos de interrelaciones entre s, y con la Ciudad de Crdoba como centro de ese sistema. El intento inst itucional de coordinacin que represent dicho documento podra implicar la

asuncin de la problemtica por parte de los gobiernos de la regin. Sin embargo los incipientes pasos dados (formacin de comisiones de estudio y elaboracin de propuestas) no se han traducido en polticas coordinadas, ni se vislumbra an impactos en la regin que indiquen algn nivel de armonizacin de su desarrollo. Por otro lado, si bien la indefinicin geogrfica de lo que implica el Gran Crdoba compromete una serie de conceptualizaciones distintas sobre la regin 41, se observa que: a) las caractersticas del fenmeno de crecimiento poblacional (que comenz a verse desde los 80 y que se acentu durante los 90) muestra en la Capital Provincial una tasa inferior con respecto a la regin que la rodea42 y da lugar a pensar en la posibilidad de un proceso de metropolizacin en ciernes; y b) la incorporacin del concepto de rea metropolitana en la Carta Orgnica de la Ciudad de Crdoba representando la asuncin institucional de la problemtica. Ambos elementos contribuyeron a que formara parte del discurso, tanto de funcionarios, acadmicos, como de comunicadores, la alusin a la dinmica del Gran Crdoba como una realidad que mostraba algunas disfuncionalidades comunes a estas reas. Antonio M. Hernndez (1999) seala que la gestin del rea metropolitana de Crdoba debe resolver los siguientes problemas: a) la falta de institucionalizacin del rea como espacio poltico; b) la ausencia de una comunidad metropolitana; c) indefinicin territorial del rea; d) conflictos de lmites entre Crdoba, Saldn, Calera y Malvinas Argentinas; e) escaso aprovechamiento de las economas de escala; f) necesidad de legislacin similar en materias tales como uso del suelo, ecologa y desarrollo sustentable entre otras; g) vinculacin del rea con la regin y con el pas en el marco del desarrollo nacional. A pesar del optimismo con que se presenta la incipiente metropolizacin del gran Crdoba realizando intentos de coordinacin de polticas, en realidad slo se logr una manifestacin de voluntades y un reconocimiento de problemticas comunes, pero no una coordinacin ni la

construccin de una voluntad comn entre los diversos gobiernos locales. Al respecto seala Ricardo Busso (1998:15), a raz de su propuesta de construccin de un Ente Supramunicipal de Gobierno, que: el Area Metropolitana del Gran Crdoba no puede ni debe
41

Por ejemplo el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) elabora una definicin de Gran Crdoba

que, bajo el criterio de la continuidad urbana, excluye localidades altamente dependientes de la Ciudad Capital, y/o que adems se encuentran conurbadas con algunos barrios de sta.
42

Ver anexo tabla 1B.

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quedarse en meros convenios entre municipios que slo sirven para un tire y afloje, un inters en satisfacer con soluciones parciales a segmentos parciales de una misma sociedad. Es necesario crear una instancia institucional que dote a los gobiernos locales de una herramienta que contenga sus problemticas y que permita brindar un desarrollo sostenible al conjunto. Las polticas pblicas locales que persigan el desarrollo econmico o la promocin del empleo en el rea, necesariamente se ven influidas por esta realidad interdependiente y por una dinmica migratoria permanente que convierte a algunas localidades en ciudades/ pueblos dormitorio de las clases bajas y marginales que expulsa Crdoba43, y a otras en dormitorios de clases medias y mediaaltas. En este marco, la competencia por empresas que puedan invertir en la localidad slo logra agrandar las brechas entre las ms grandes y las pequeas localidades de la regin. En este sentido, se advierte la existencia de un centro -Crdoba- que persigue una poltica monopolizadora de inversiones regionales, y una periferia cercana que no reacciona generando estrategias conjuntas de desarrollo, que pueda competir con el centro, limitando los efectos negativos del proceso. As, encontramos a los gobiernos locales de la regin debatindose en una encrucijada marcada por la problemtica local de su desarrollo, el impacto del fenmeno nacional del desempleo 44, una crisis social creciente, el proceso descentralizador en avance, el aumento de las demandas sociales y la escasez de recursos. Estos dilemas en torno a problemticas tan generales, que parecen escaparle al poder de influencia del nivel estadual municipal, se ven intensificados por el fenmeno de aumento de las relaciones de interdependencia. Por otro lado, la emergencia de acciones tendientes a combatir el desempleo y promover el desarrollo econmico local por parte de la capital provincial y de otros gobiernos locales, juntamente con la instrumentacin de programas nacionales que recayeron en ellos, sealan los nuevos desafos y muestran las nuevas polticas que instrumentan estos gobiernos como respuesta a una demanda creciente de ciudadanos que recurren a la cara ms cercana de un Estado en franca transformacin. El objetivo de este trabajo es advertir en qu medida los gobiernos locales de esta regin asumen roles de promocin del desarrollo econmico e identificar qu tipo de estrategias disean para el logro del mismo.

2. 2-Marco Terico Conceptual

Bob Jessop (1999) plantea cuatro cambios que afectan actualmente a las ciudades: primero, la reinvencin de la economa local y de su estado por y a travs de los discursos sobre los nuevos roles;
43

Sobre esto se puede ver el trabajo: Las Disfunsiones y los problemas de gestin de los gobiernos locales de las ciudades y pueblos del departamento Coln que limitan con la Ciudad de Crdoba, generados por el gran crecimiento poblacional de los ltimos aos: Los casos de Malvinas Argentinas y Estacin Juarez Celman. Mazzalay, Vctor H. (1998). 44 Respecto al impacto del desempleo en la regin ver anexo: grfico 1.

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segundo, el rediseo de los mecanismos de governance 45 y articulacin con la sociedad civil; tercero, los vnculos entre estos cambios y la globalizacin de la economa capitalista junto con el predominio de la geoeconoma sobre la geopoltica; y cuarto, el contexto estructural cada vez ms global, donde se presentan estas cuestiones que modifican el papel poltico y econmico de ciudades y gobiernos locales. De este modo, las formas, las funciones y los mecanismos polticos de estrategia econmica local y regional se han visto modificados convirtiendo a lo local en sujeto, sitio y pilar de una exigida reestructuracin econmica para el logro de la competitividad. En este sentido, siguiendo a Jessop (1999), se ha producido: a) un desplazamiento de las consideraciones de las ventajas comparativas a las competitivas, con la consiguiente valoracin de factores tanto econmicos como extraeconmicos relevantes para estas ventajas; b) una

profundizacin de la esfera poltica local, entendid a como espacio de interaccin donde se define la voluntad colectiva y se articulan los mecanismos y prcticas de gobierno para alcanzar esa voluntad y c) la generalizacin del discurso sobre el compromiso que deben asumir los gobiernos locales en cuanto a ordenar los factores econmicos y extraeconmicos en bsqueda de expandir la produccin o competitividad de la localidad o la regin. Los discursos que intentan proveer algn sentido a este surgimiento de lo local, apuntan tanto a una argumentacin econmica como a una poltica del fenmeno. Subyace, en stos, la concepcin de considerar al aparato del EstadoNacin como ineficaz para superar la crisis del modo de acumulacin fordista conjuntamente con la comprensin de que el modo de crecimiento econmico se ha fragmentado y reestructurado, por la internacionalizacin, el cambio tecnolgico y los cambios de paradigmas en la produccin de bienes y servicios. Relacionado con ello se alude a la consecuencia de que algunas zonas, ciudades y regiones se integran entre s -y dentro de los flujos internacionales-, y que otras sean marginadas o excluidas. Garca Delgado (1998), tras sealar un contexto de paso al posfordismo de produccin flexible, de ciudades globales y nuevos espacios industriales, remarca que se observan seales de innovacin por el aumento de actividades municipales y de las expectativas poblacionales sobre ellas; pero que juntamente se producen fenmenos de declinacin y estancamiento de comunas enteras y de diferenciacin creciente entre regiones y ciudades. Por otra parte, todas las reformas del Estado, que se instrumentaron durante los 80 en los pases centrales, y en los 80 y los 90 en los latinoamericanos, incluyeron entre sus elementos ms importantes una tendencia hacia la descentralizacin de funciones y atribuciones entre diversos niveles jurisdiccionales de los Estados. Al respecto, Garca Delgado (1998) plantea que el avance de lo local en nuestro pas viene dado por dos factores impulsores. Por un lado, el proceso de reforma

45

Jessop sostiene que el trmino gobernance se remonta al siglo XIV y se refiere principalmente a la accin o manera de gobernar, guiar o determinar la conducta.

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estructural del Estado nacional a partir de los 90; y por otro, la globalizacin, que genera una nueva concepcin en las empresas de la produccin y sobre su localizacin. A estos dos factores que seala Garca Delgado, se podra agregar la cada de algunas economas regionales y/o locales en parte por la integracin de mercados con Brasil y en parte por la inestabilidad de ese mismo proceso de reestructuracin de nuestra economa nacional caracterizado por una concentracin de la riqueza. As, podemos inscribir lo anterior en las siguientes tendencias: a) una internacionalizacin de la economa que afecta tanto al Estado Nacional como a los subgobiernos; b) la desnacionalizacin del Estado por la transferencia de poderes a niveles subnacionales a travs de los procesos

descentralizadores, y por ciudades/localidades que asumen roles crecientes; y, c) la necesidad de una mayor articulacin del Estado con la sociedad civil en busca de una coordinacin pblico - privada con discursos como la necesidad de construir un estado catalizador, coordinador y/o concertador con la sociedad civil46.

2. 2.1- El anlisis de polticas pblicas

Las polticas pblicas nos informan por un lado, del ambiente socioeconmico, y por otro sobre el Estado. Adems, representan las soluciones que planea el gobierno, y tambin manifiestan su funcionamiento. Este estudio se inscribe en la visin del policy analisis y del policy research; concretamente buscamos estudiar el contenido de las polticas pblicas como fenmeno poltico y como muestra de las caractersticas de los gobiernos locales. Intentando conceptualizar las polticas pblicas seguiremos a Ives Meny y Jean C. Thoenig (1992:89), quienes definen a la poltica pblica como el resultado de la actividad de una autoridad invest ida de poder pblico y de legitimidad gubernamental. Sealan stos que existe hoy un consenso relativo respecto a la naturaleza, los lmites y las caractersticas de las polticas pblicas, gozando stas de: un contenido, un programa, una orientacin normativa. Asimismo, las actividades y los actos pblicos no son el resultado del azar, llevan implcitos las prioridades, las preferencias, los valores y la lectura de la realidad que efecta el decisor; un factor de coercin, es decir lleva implcito el poder coercivo y legtimo de la autoridad estatal; y una competencia social. Sin embargo, es necesario considerar que toda poltica pblica encubre una teora del cambio social; lo que significa que hay una relacin causa - efecto que se persigue con las acciones pblicas que se implementan, esta causalidad es normativa; y se identifica a travs de los objetivos, los contenidos, y los instrumentos de accin que se utilicen (Meny y Thoenig; 1992). Jeffrey Pressman y
46

Si bien no ha sido muy difundida la concertacin pblico privada, se pueden observar algunos casos en que se ha llegado a la construccin de organismos de bsqueda del desarrollo econmico con participacin del estado y otros actores sociales pblicos, privados y pblicos no gubernamentales. En la regin en cuestin, durante nuestro estudio de campo, Crdoba Capital, Carlos Paz, y Ro primero ya haban constituido estos organismos, en tanto que otras ciudades y localidades se encontraban en proceso de construirlo.

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Aaron Wildavski (1998:56) plantean por su parte que Las polticas implican teoras. Ya sea que se declaren explcitamente o no, las polticas apuntan hacia una cadena de causas que aparecen entre las condiciones esenciales y las consecuencias futuras. De este modo observando las polticas (a tra vs de: los sujetos afectados, los ejecutores a quienes se les confa y los objetivos que persiguen) podemos advertir las concepciones, las creencias, la interpretacin sobre el funcionamiento de la sociedad y su dinmica, que tienen los gobernantes locales. El desarrollo econmico de una localidad es un fin querido por todos; no obstante, un gobierno local puede asumir diferentes posiciones respecto a lo que debe hacer en este aspecto; de este modo, puede considerar que es una materia en la que debe intervenir, o bien pensar que no es su responsabilidad. Entonces, este gobierno puede o no promover el desarrollo econmico en funcin de creer si debe o no debe hacerlo. A su vez, en caso de asumirlo puede o no promoverlo segn diversas circunstancias, por ej. recursos econmicos y/o tcnicos, visin poltica estratgica, una visin

determinista de las condiciones estructurales, etc.. Vamos a considerar que hay una poltica que busca promover la economa local y el empleo cuando se decide intervenir al menos en las siguientes cuatro direcciones, que no son excluyentes sino complementarias: a) promocin de ocupacin, b) promocin del sector empresario; c) promocin del territorio local; y, d) coordinacin con la sociedad civil (Brugu y Gom; 1998).

3. ENFOQUE METODOLGICO

La investigacin se trabaj a partir de entrevistas que corresponden a Intendentes o Presidentes Comunales de la gestin 1995-1999. La metodologa de anlisis se bas en sucesivas agrupaciones de los entrevistados en categoras de acuerdo a los atributos de las variables que se miden. El instrumento utilizado para relevar la informacin fue una encuesta compuesta por dos partes, a travs de cuestionarios formados por preguntas cerradas con opciones y preguntas abiertas. La primera parte de la entrevista se realiz a Intendentes y Presidentes Comunales; aunque en tres casos se entrevist al Secretario de Gobierno y en uno al Secretario de la Comuna47. En tanto la segunda parte corresponde a la informacin de las polticas implementadas sobre la que poda responder el Intendente o Presidente Comunal, o bien otro funcionario municipal a quien ellos nos remitieran y que pudiera suministrar la informacin solicitada. Se elabor una muestra que comprende el 69% de la totalidad de localidades existentes, buscando representar en ella los porcentajes correspondientes a cada categora institucional (ver anexo: Tabla 2).

47

Nos referimos al Secretario Comunal miembro de la Comisin.

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4. Resultados
4. 1- Concepcin sobre los roles del gobierno local

El motivo de nuestro primer interrogante es: en qu medida los gobiernos locales de la regin asumen nuevos roles a fin de ver posteriormente cmo orientan sus respuestas a los nuevos condicionantes de su realidad. Para ello solicitamos a Intendentes/Presidentes Comunales que

indicaran sobre un listado de 24 actividades aquellas que consideran deben ser responsabilidad del gobierno local y, en segundo trmino, cules realizaron durante su gestin. Las actividades que consideramos no forman parte de aquellas tradicionales de los gobiernos locales sino que, en alguna medida, son cuestionables porque pueden desempearse en forma compartida con otros niveles jurisdiccionales, o bien forman parte del debate actual sobre a quin corresponde la responsabilidad y quin posee competencia. Las cuestiones seleccionadas como indicadores han sido agrupadas en cinco categoras de polticas locales. El primer grupo corresponde a la educacin48; en esta rea usamos 5 indicadores, a) la prestacin en nivel preescolar aludiendo a guarderas y pre- jardines, b) la prestacin de escolaridad primaria, c) el nivel secundario, d) el mantenimiento de edificios educativos pblicos y, e) incentivos generales y varios para el desarrollo educativo, como becas, ayudas a instituciones, etc. (Ver anexo: Tabla 3). Observamos que no hay un criterio nico e ntre los gobiernos respecto a su responsabilidad en la prestacin del servicio educativo, siendo mayor el reconocimiento de sta en las acciones de menor complejidad. As la prestacin de la educacin secundaria es la menos asumida como responsabilidad

local; an cuando un 21% de los entrevistados admiti que el municipio debera hacerlo, se condicionaba a una transferencia de recursos desde el nivel provincial. Bajo la misma consigna sobre los recursos, la prestacin de la educacin primaria tiene una mayor asuncin como rol del gobierno local (33% de los encuestados). Resalta el caso de un municipio que manifiesta haber prestado la educacin primaria, se trata de la localidad de Malvinas Argentinas que si bien ha prestado este servicio, lo transfiri recientemente a la rbita provincial por cuanto entiende que no debera ser responsabilidad del gobierno local 49. La educacin preescolar parece tener mas consenso como compromiso local. La mitad de los gobiernos entrevistados manifestaron brindarla, y dos de cada tres asumi que debera ser de su responsabilidad. En cuanto al mantenimiento de edificios educativos pblicos, las respuestas

estuvieron repartidas con una leve ventaja a favor de que s debe ser su responsabilidad. Al respecto de este indicador debe considerarse que tiempo atrs los gobiernos locales reciban de la Provincia
48

Debemos tener en cuenta que, tras la descentralizacin provincial de la prestacin primaria de la salud (durante 1995 y 1996), corri una versin respecto a una posible transferencia de escuelas provinc iales a los municipios/comunas. 49 Debe considerarse que dentro de la muestra no se encuentraba Crdoba Capital, que posee prestacin de educacin primaria.

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fondos mensuales destinados a este efecto. Este programa se cancel tiempo atrs y no obstante esto, en la actualidad el 77% manifest realizar tareas de mantenimiento a pesar de no recibir fondos para ello. Lo que parece tener un consenso an ms amplio es la responsabilidad en materia de apoyos tales como becas, ayudas a instituciones, etc.; sin embargo, al igual que el anterior, presenta mayor nivel de accin (95% lo hace) que de asuncin de compromiso (el 84% considera que debe ser responsabilidad local). Asimismo, no puede eludirse la referencia al menor nivel de complejidad de estas acciones y la no exigencia de disponibilidad regular de fondos para la realizacin de estas actividades. El segundo grupo de polticas que consideramos es el atinente a actividades para la atencin de la salud. Aqu tomamos los tres niveles de prestacin de este servicio ordenndolos de menor a mayor nivel de complejidad (ver anexo: Tabla 4). Conviene destacar previamente que durante la gestin de los Intendentes/Presidentes de Comuna entrevistados, se produjo la transferencia, desde la provincia, de la prestacin del nivel primario de salud y en algunos casos de nivel medio de complejidad, por lo que al momento de realizar las entrevistas, el servicio llevaba aproximadamente alrededor de tres aos de prestacin por el gobierno local, segn los casos. En esta materia, podemos observar claramente que hay un mayor nivel de asuncin de roles en actividades menos complejas; as, el 86% consider que deba ser responsabilidad local la prestacin primaria, el 19% la acept en un nivel medio y ninguna mencin positiva obtuvo la prestacin en un nivel alto. En general, la asuncin de roles en la salud, no p arece estar asociado al tamao de la localidad, de los once que optaron por una salud local de nivel medio cuatro son ciudades, tres municipios y cuatro comunas. En tanto que corresponde a un municipio la opcin por un mayor nivel de complejidad. Por el contrario, el tamao de la localidad s parece incidir en la prestacin efectiva del servicio a escala media 50. El tercer grupo que tomamos es el referido al poder de polica local; aqu consideramos tres indicadores: la regulacin del transporte urbano de pasajeros, el control ambiental, y el control de trnsito en segmentos de rutas que atraviesan el ejido local. La primera lectura indica que hay un consenso mayor en torno a la asuncin de estos roles. En cuanto al primer indicador, aparece nuevamente la cuestin de la escala local: de los 16 que consideran que no debe ser su responsabilidad son fundamentalmente comunas (12) y municipios (4). Es interesante ver que se trata de localidades pequeas y/o fuertemente dependientes de Crdoba u otros centros urbanos medianos que se encuentran prximos (Ver anexo: Tabla 5).

50

La prestacin de alto nivel de complejidad es institucionalmente responsabilidad del Gobierno Provincial.

70

Es notable como el control ambiental es un rol autoasignado con el 96% de aceptacin de responsabilidad. El control del trnsito en rutas que atraviesan el ejido local es una actividad conflictiva, muchos municipios han
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intentado

controlarlo

se

han

visto

con

problemas

de

cuestionamiento sobre su jurisdiccin , no obstante es una actividad altamente demandada por el perjuicio de trnsito y seguridad, sobre todo cuando atraviesan la zona urbana de las localidades. Un cuarto grupo lo constituyen las polticas de promocin social; aqu contemplamos cinco indicadores: los planes de vivienda donde tuvimos en cuenta tanto los programas creados por el municipio como los gestionados en organismos nacional es y provinciales; ayudas a familias

carenciadas; incentivos al deporte; programas de ayuda a la tercera edad y; comedores y cocinas comunitarias. De los datos recogidos se deduce fcilmente que la promocin social es una actividad totalmente asumida por los gobiernos locales, en tal medida que el indicador planes de vivienda, tradicionalmente realizados por los gobiernos nacionales y/o provinciales, ha obtenido un consenso del 77% de gobiernos locales que han asumido o pretenden asumir esta responsabilidad (bsicamente en la instancia de gestin e implementacin). Las otras acciones sociales consideradas como indicadores muestran tambin que el aspecto social es una actividad aceptada y asumida como rol local (ver anexo: Tabla 6). Finalmente consideramos tres aspectos que forman parte de nuestra definicin de polticas locales de promocin de empleo y desarrollo econmico52. Consultados los funcionarios si las siguientes

cuestiones deben ser responsabilidad del gobierno local: la promocin de la ocupacin, la promocin empresaria y promocin de la organizacin de la comunidad, la distribucin de las respuestas en las distintas categoras utilizadas se presenta en la tabla 8. La primera lectura sobre los roles en torno al desarrollo econmico y el desempleo, marca una clara orientacin de parte de los intendentes/presidentes comunales a incluir esta responsabilidad en su agenda de polticas (ver anexo: Tabla 7). El primer indicador nos muestra que en slo seis localidades el entrevistado no ha considerado la accin correspondiente como una responsabilidad del gobierno local (en su totalidad fueron

Presidentes Comunales); asimismo, las diecisis localidades que respondieron no efectuar polticas en esa direccin fueron tambin representantes de comunas. Esta claro, considerando tambin los otros indicadores, que en la distribucin de la variable hay una mayor tendencia a tomar los roles y efectuar acciones en las localidades ms grandes. En todos los indicadores la presencia de las comunas en las respuestas negativas es marcadamente superior. Agrupadas las funciones del municipio y comuna por reas: educacin, salud, poder de polica, promocin social y polticas de empleo y desarrollo econmico -esta ltima desagregada en acciones de promocin del empleo, promocin empresaria y
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promocin de la comunidad-, la media de las

Vale la pena destacar los conflictos sucedidos en la Comuna de Estacin General Paz, por la instalacin de radares en la ruta 9 norte. 52 No contemplamos el cuarto aspecto promocin del territorio por tratarse de actividades que no presentan conflictos en cuanto a su competencia ya que son tareas tradicionales de los gobiernos locales.

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respuestas de cada categora de rea permite observar cuales son mayormente asumidas como responsabilidad del nivel local 53 (ver anexo: Tabla 8). Vemos as que estos gobiernos tienden a asumir responsabilidades de desarrollo econmico, promocin de empleo y poder de polica, en los mismos niveles que la promocin social, actividad sta ms realizada y menos discutida. Podemos decir entonces, que los gobiernos locales han asumido roles ms perfilados a la promocin tanto social como del desarrollo econmico, y sobre poder de polica; en tanto, en menor medida se asumi en prestacin de servicios que implican mayor complejidad de organizacin, continuidad en la erogacin de gastos y ms previsibilidad obtencin de recursos (salud y educacin). A fin de profundizar el papel que los Intendentes/Presidentes de Comunas le adjudican al nivel local en la promocin del empleo y del desarrollo econmico, se les interrog sobre la jurisdiccin estadual a la que asignan la principal responsabilidad en estas dos cuestiones. Respecto al desarrollo econmico, un 36,8% manifest que el principal responsable es el gobierno local, un 31,6% insisti en que es compartida con otros niveles, y un 31,6% opin que s resolucin es extralocal. En cuanto u a la promocin del empleo un 40,4% se reconoci como principal responsable; un 24,6% lo defini como compartido, y un 29,8% radic la responsabilidad en los niveles superiores (extralocal) (ver anexo: Tabla 9). Si leemos esta asuncin de roles considerando la categora institucional de gobierno local que representaba cada entrevistado, veremos que hay una tendencia a asumir ms responsabilidad en aquellos de mayor tamao: ciudades y municipios (ver anexo: tabla 10). Sin embargo, no hay que perder de vista que el 60% de las comunas tambin se autoasignaron roles de este tipo. Se podra, por tanto, presuponer que a mayor asuncin de responsabilidad en el desarrollo habr tambin mayor asuncin en la promocin del empleo, en general la tendencia se cumple pero encontramos 3 casos que consideran al desarrollo principalmente local y al desempleo como extralocal; es posible que, en estos casos, se entienda a ste como una cuestin que supera las dimensiones de lo local; inscribimos entre ellos el caso de Ro Segundo cuya experiencia fue apostar fuertemente a la promocin industrial, conseguir la radicacin de importantes empresas y no obstante se ha visto frustada por el cierre de algunas de ellas actuando esto como un disparador de la desocupacin en la ciudad. En la posicin inversa encontramos aquellos que consideran a la promocin de la ocupacin principalmente como responsabilidad local, en tanto que al desarrollo econmico como competencia de los niveles jurisdiccionales superiores (extralocales), considerando que, si bien su gobierno puede
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en la

La media se calcula a partir de asignar el valor 1 a las respuestas afirmativas sobre si la funcin/accin debe ser responsabilidad (o si es realizada por el gobierno local), y 2 a la respuesta negativa. Es as, que cuando el valor de la media se acerca a 1 indica que el rea correspondiente se encuentra ms consolidada en las preferencias de los gobiernos o en la decisin/ejecucin de las polticas locales. La desviacin tpica indica la disparidad de respuestas de los entrevistados, por tanto aquellas reas que tienen una menor desviacin son las funciones/acciones ms generalizados y aquellas con una mayor desviacin son reas donde hay mayor disparidad en las preferencias y/o perfiles de polticas.

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promover el empleo (fundamentalmente a travs de planes nacionales, provinciales, o locales o de trabajos jornalizados y otros), el desarrollo local supera sus capacidades. Clasifican en esta situacin 3 comunas, 3 municipios y 1 ciudad. Resumiendo, podemos decir que los gobiernos locales han asumido roles tendientes al poder de polica, a la promocin social y al desarrollo econmico y comunitario, mientras que han sido ms reacios a aceptar responsabilidad en la prestacin de servicios que requieren asignaciones de fondos que no pueden ajustarse a las necesidades financieras circunstanciales del gobierno local. Asimismo, se percibe que a mayor tamao de las localidades se ve una mayor tendencia a asumir ms roles ms complejos.

4. 2. Las Polticas Pblicas de desarrollo econmico y promocin del empleo en los gobiernos locales de la regin central.

El tipo de polticas pblicas que cada gobierno local proyecta o implementa denota el perfil y la estrategia que adopta o se ve obligado a adoptar. El nivel de complejidad de polticas, indica, por un lado, las posibilidades tcnicas y econmicas de los gobiernos locales para afrontar la cuestin del desarrollo, y por otro el compromiso en torno a dicha problemtica. En el presente trabajo abordaremos el primer aspecto, es decir el perfil y la estrategia que adoptan los gobiernos locales a travs de los objetivos que persiguen las polticas implementadas. Utilizamos los cuatro tipos de polticas, de acuerdo a los objetivos que con ellas se persiguen, definidos en la exposicin del enfoque terico conceptual: a) las polticas de promocin del empleo, b) las de promocin empresarial, c) de promocin del territorio, y d) incorporacin de la sociedad civil en las estrategias de desarrollo local.

4. 2.1.- Las polticas de promocin del empleo

Utilizamos para stas cuatro indicadores: a) acciones tendientes a la reinsercin laboral de los desocupados, b) gestiones contra los despidos, c) calificacin de la fuerza laboral, y d) calificacin en funcin de la demanda del mercado y/o las empresas. Entre las 57 localidades analizadas, 7 informan no haber aplicado ninguna poltica, 23 aplicaron una sola modalidad de accin y 25 implementaron dos. En tan to que 8 utilizaron tres y 4 la totalidad de las modalidades (ver anexo: Tabla 11). De acuerdo a la presencia y/o combinacin de las modalidades usadas se determinaron tres niveles de complejidad de la poltica de promocin de empleo. a) En el nivel ms bajo de complejidad estn los gobiernos locales que realizaron solo acciones para la reinsercin (por ejemplo planes Trabajar, registros de desempleados, etc.) y/o gestiones ante

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empresas contra los despidos. Se trata de polticas con un perfil en cierto modo social y/o de asistencia al desocupado. b) El nivel intermedio de complejidad caracteriza a aquellos gobiernos que han adoptado una poltica de calificacin de los desocupados (se hace referencia a cursos de oficios, sea organizados por el propio gobierno local o como parte de un programa nacional y/o provincial), hayan aplicado o no algunas de las acciones de menor complejidad. Se consideran en este nivel polticas que tienden a la capacitacin y/o reconversin de habilidades a fin de que el desocupado pueda defenderse mejor en el mercado laboral. c) En un mayor nivel de complejidad se encuentran los gobiernos que programaron la capacitacin y la reinsercin en funcin de la demanda del mercado y las empresas. Aqu, hacemos referencia a una poltica tendiente a la competitividad del desocupado y de la localidad (ver anexo: Tabla 11). Considerados estos niveles por nivel institucional, es notable la tendencia de los

municipios/ciudades a concentrarse en los niveles ms altos, en tanto las comunas tienen mayor frecuencia en el primer nivel, de este modo vemos como el 76,7% de stas ltimas se ubican entre ninguna accin y slo polticas de asistencia. Por el contrario, el 74,1% de los municipios/ciudades clasifican en el segundo y tercer nivel (Ver anexo: Tabla 12). Por otro lado, los municipios que han tendido a asumir mayores roles, tambin han emprendido acciones que superan el nivel asistencial. Si consideramos los municipios/ciudades en funcin de cmo definen su responsabilidad en la promocin del empleo, vemos que de los 9 que implementaron el tercer nivel, 5 la indican como local. En tanto que la mayora de los que la definieron como compartida con algn nivel jurisdiccional superior (Provincia o Nacin) se ubic en el segundo nivel de polticas (6 de 11). No obstante vale aclarar que 3 de los 9 municipios que lleg a aplicar el tercer nivel defini la responsabilidad del empleo como extra local (Ro 2, Toledo y Villa del Rosario). En cuanto a las comunas hay una gran concentracin entre los niveles 0 y 1 y se distribuyen en todas las categoras de definicin de responsabilidad (local, compartido, extralocal), lo cual se reconoce por la carencia mayor de recursos en este nivel de jurisdiccin (Ver anexo: Tablas 13 y 14).

IV. 2. 2.- Las polticas de promocin empresaria.

Las polticas de promocin empresaria fueron medidas a travs de las siguientes acciones tendientes a: 1) Atraer o promover la radicacin de empresas; 2) Apoyar al empresariado local; 3) Fomentar nuevas empresas formadas localmente; 4) Capacitar en gestin empresaria o incentivar la cultura empresaria; 5) Apoyar a las empresas hacia objetivos nuevos de produccin o

comercializacin; 6) Apoyarlas hacia objetivos de innovacin tecnolgica. La frecuencia de localidades en cada una de estas acciones se muestra en la tabla 15 (ver anexo).

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Las acciones de promocin empresaria se puede clasificar de dos maneras segn: a) la procedencia de las empresas promocionadas; y b) el objetivo de las acciones emprendidas. a) De acuerdo al primer criterio, se distingue entre estrategias dirigidas a empresas extralocales, orientadas a empresas locales y estrategias mixtas, en las que concurren las dos anteriores54 (ver anexo: Tabla 16). La mayora de los gobiernos locales tienden a adoptar una estrategia mixta. Cuando las acciones se han dirigido slo a empresas locales, por lo general se relacionan con situaciones vinculadas a la carencia de tierras o a dificultades financieras para la creacin de una zona industrial. Vistas las estrategias en comparacin entre ciudades/municipios y comunas se percibe un

comportamiento diferenciado de acuerdo a la categora institucional del gobierno local. Mientras la mayora de los primeros han seguido ambas estrategias, un limitado nmero de comunas ha adoptado esta opcin. Se destaca que 8 de ellas no adopt ninguna (ver anexo: Tabla 17). b) La segunda clasificacin consiste en diferenciar aquellas polticas que solo han perseguido

como objetivos aumentar la produccin y el empleo [atraer o promover la radicacin de empresas ( 1), apoyar al empresariado local (2), fomentar nuevas empresas nacidas en la localidad (3)] de aquellas que, adems de lo anterior, han procurado la bsqueda de la competitividad y la productividad

[capacitar en gestin empresaria o incentivar la cultura empresaria (4), apoyar a las empresas hacia objetivos nuevos de produccin o comercializacin (5), apoyar empresas hacia objetivos de innovacin tecnolgica (6)]. A estas ltimas se les reconoce un mayor nivel de complejidad (ver anexo: Tabla 18). El 42,1% de los gobiernos locales han intentado acciones a fin de aumentar la competitividad y la productividad del empresariado radicado en su localidad. Asimismo, continuamos observando el comportamiento diferente de los gobiernos locales de acuerdo a su categora institucional. Slo el 26,7% de las comunas ha tendido a implementar acciones del segundo nivel, en tanto que el porcentaje correspondiente a municipios/ciudades es de casi el 60% (ver anexo: Tabla 19). Por ltimo, al igual que con las polticas de promocin del empleo, presentamos la relacin entre nivel de complejidad de las estrategias de promocin empresarial y el grado de responsabilidad que asumen los gobiernos locales respecto al desarrollo local, segn se trate de Ciudades/Municipios o de Comunas (ver anexo: Tablas 20 y 21). Las tendencias tanto en Ciudades/Municipios como en Comunas es a una deprimida relacin entre polticas empresariales de mayor complejidad y definicin poltica del gobierno local como principal responsable del desarrollo local frente a la Provincia y la Nacin. No obstante, si se toman en cuenta las distribuciones de la aplicacin de polticas y de su nivel de complejidad segn categora institucional y segn definicin de la responsabilidad local en el desarrollo, parece tener ms

54

La existencia de estas diversas estrategias no implica una mejor valoracin de unas con respecto a otras; as, por ejemplo, una localidad puede adoptar solo una estrategia exgena y lograr mayores beneficios y resultados que otra que adopta ambas.

75

incidencia el tamao y por tanto capacidad institucional, que la determinacin de asumir el desarrollo como responsabilidad local.

4.2. 3.- Las polticas de promocin del territorio.

Las

acciones

que

definen

las

polticas

de

promocin

del

territorio

observan

la

siguiente

distribucin: ver Tabla 22 en anexo. Respecto al primer conjunto de acciones, si bien aportan al desarrollo local, no persiguen directamente objetivos de promocin de la produccin en la localidad por cuanto integran el grupo de polticas que ha formado parte de la agenda histrica de los gobiernos locales. La segunda clase de acciones importa una apuesta del gobierno local a la produccin de la zona y, la tercera introduce un nuevo recurso para potenciar la interaccin de los negocios. Las polticas de promocin del territorio se pueden clasificar segn los objetivos que los gobiernos locales hayan buscado. De este modo, tendremos un primer nivel en el que slo se instrumentaron polticas urbanas tradicionales 8 casos -, un segundo grupo de gobiernos que conjuntamente han buscado promover la produccin (es decir, las polticas urbanas tradicionales y adems potenciar sus atractivos para el comercio y la industria como con infraestructura y con incentivos impositivos); y un tercer grupo que, juntamente con lo anterior, ha innovado en polticas tendientes a apoyar los negocios (ver anexo: Tabla 23). La escasa diferencia que se observa entre Ciudades/Municipios y Comunas, puede explicarse, por un lado considerando que este tipo de polticas han sido tradicionalmente desarrolladas por los gobiernos locales y, por otro lado, observando que, dentro de lo que consideramos mejorar atractivos, se encuentra una mencin a polticas de incentivos impositivos que ha sido muy instrumentada por todos los gobiernos locales. Por otro lado, el apoyo a los negocios en las Comunas obedeci principalmente a prstamos de salones comunitarios para eventos, exposiciones, festivales, etc.55. Resulta importante considerar que la adopcin de estos perfiles no implica igualdad de inversiones entre estas dos categoras, sin embargo debe notarse que los gobiernos comunales han actuado casi en un mismo nivel de perfiles y estrategias que los gobiernos de Ciudades y Municipios.

4. 2. 4.- Las polticas que promueven articulacin con la comunidad

La articulacin del gobierno local con la comunidad se ha dado en dos sentidos:

por un lado,

realizando reuniones o trabajos coordinados entre el gobierno local y los actores sociales; y por otro lado, en los menos, una articulacin ms fuerte mediante la creacin de organismos con participacin del gobierno local y de otros actores (ver anexo: Tabla 24).
55

Muchas veces las Comunas son de localidades pequeas que no poseen otro lugar fsico en que se puedan desarrollar eventos comunitarios econmicos o sociales.

76

Si observamos estas acciones como niveles, podemos establecer: a) un nivel 0 que implica ninguna poltica de coordinacin con la sociedad civil -17 casos -; b) un nivel 1 donde se realizaron reuniones con las organizaciones (para analizar la situacin y/o desarrollar acciones en conjunto o coordinadas) -33 casos -; y c) un nivel 2 de aquellas que adems de las acciones del nivel 1 han institucionalizado la participacin creando un organismo local con participacin del gobierno local y de otros actores pblicos y/o privados -7 casos - (ver anexo: Tabla 25). Nuevamente se observa una relativa mayor concentracin de las Ciudades/municipios en las polticas de mayor institucionalizacin; de 7 que han instrumentado polticas del segundo nivel 6 son Ciudades/Municipios. Por otro lado la inaccin poltica es marcadamente superior a la referida a la vista anteriormente en la promocin del territorio. 5. CONCLUSIONES

En este trabajo, desarrollado a partir del anlisis de datos obtenidos de una encuesta a 57 funcionarios del Ejecutivo municipal (salientes y reelectos de acuerdo a los datos electorales 1998/1999) respecto a su gestin en los ltimos cuatro aos, se ha priorizado el anlisis de los siguientes aspectos: a) La asuncin de roles de desarrollo econmico y promocin del empleo por parte de los gobiernos locales. b) La visualizacin de las estrategias de los gobiernos locales, para el desarrollo econmico y la promocin del empleo, a travs de los objetivos y perfiles que han adoptado para sus polticas pblicas. El nivel descriptivo de los resultados y el carcter bsicamente univariado de los datos, slo permite indicar algunas tendencias a tener en cuenta. Si bien el inters principal que impuls este proyecto fue reconocer si, sobre la base de una creciente interdependencia entre las localidades de la Regin Central de Crdoba, se generaban las condiciones para una coordinacin de sus polticas de desarrollo frente al acuciante problema del desempleo, se entendi que se impona la necesidad de detectar y analizar en qu medida los gobiernos locales asuman estos roles, y qu estrategias implementaron para atenderlos. En la Provincia de Crdoba hay alrededor de 65 entes intercomunales56, de los cuales 17 mencionan como un objetivo propio el desarrollo econmico, el desarrollo local, la promocin turstica regional, o bien la promocin de sus productos regionales. Seis de esos 17 entes tienen como integrantes uno o varias localidades/ciudades de la Regin Central de Crdoba. Adems, en esta regin hay otros 13 entes con fines como la construccin de gasoductos, comits de cuencas,

56

En Agosto de 1998 se realiz el Segundo Encuentro Provincial de Entes Intercomunales, donde se registraron 65 Entes. En este encuentro se presume que estuvieron presentes todos los entes de la Provincia, aunque no se debe descartar la creacin posterior a esa fecha, de algn otro.

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coordinacin de polticas administrativas, ejercicio de poder de polica conjunto, construccin de rutas, potabilizacin de agua, etc. Debido a esto, aseveramos que la cooperacin intermunicipal es parte de la agenda de los gobiernos locales de la regin, no obstante no se han advertido polticas conjuntas ni coordinadas para el desarrollo y la promocin del empleo. Por lo que a pesar de las proclamas, los gobiernos locales disearon sus polticas y estrategias con una clara orientacin individual y competitiva57. Dentro de estas estrategias se observa lo siguiente: a) Los gobiernos locales se han inclinado en general a adoptar responsabilidades en materias que no implican un alto grado de complejidad institucional ni comprometen recursos que requieran asignaciones regulares, susceptibles de ser afectadas por desajustes recurrentes en sus presupuestos. En este contexto, las Ciudades/Municipios han sido proclives a adoptar ms roles que las Comunas. b) Ordenadas las polticas locales en cuatro direcciones promocin del empleo; promocin empresarial; promocin del territorio; incorporacin de la sociedad civil en las estrategias de desarrollo local observamos que los gobiernos locales tienden a: b.1) aplicar las acciones de menor nivel de complejidad; b.2) hacer uso de una mayor variedad de ellas y con niveles de complejidad ms altos, en mayor medida cuando corresponde a la categora de Ciudades/Municipios; mientras que se incrementa el nmero de Comunas que no aplica ninguna accin. b.3) entre las estrategias menos aplicadas est la de la incorporacin de la s ciedad o civil, lo cual interroga sobre la participacin para el desarrollo. b.4) las Comunas atienden la cuestin del desempleo primordialmente mediante medidas de carcter asistencial, en tanto que Ciudades y Municipios aplican en mayor medida, tambin, polticas orientadas a mejorar la capacidad de competencia de los trabajadores en el mercado laboral. b.5) la gran mayora de las Ciudades/Municipios intentan tanto atraer empresas extralocales como promover las locales; mientras que por lo menos la mitad de las comunas emprenden estas acciones y casi un tercio de ellas no aplica ninguna poltica dirigida a la promocin empresarial. b.6) en las Ciudades/Municipios se manifiesta una leve diferencia a favor de acciones que tambin procuran mejorar la competiti idad y productividad de las empresas por v sobre las que slo proponen aumentar la produccin y el empleo. Esta relacin se invierte marcadamente en las comunas.

57

Entendemos individual como no asociada a otros gobiernos locales; y competitiva en el sentido de competencia con otras ciudades/localidades por el logro de inversiones, las polticas de incentivos impositivos (una de las ms instrumentadas) es un claro ejemplo de esto.

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b.7) el anlisis meramente aproximativo de las polticas de promocin del territorio, como condicin que favorece directa o indirectamente el desarrollo, la muestra como la direccin ms atendida. Por el contrario la institucionalizacin de la participacin para el desarrollo, slo excepcionalmente aparece considerada como poltica para el mismo. C) Pareceran inviables la mayora de las comunas como institucin poltica capaz

de articular una estrategia de desarrollo econmico social; lo cual advierte la necesidad de replantear su situacin en un nuevo esquema poltico - territorial.

As, en este contexto de cambios econmicos y polticos y de creciente interdependencia regional, se plantea claramente la necesidad de elaborar estrategias coordinadas y asociadas con el fin de obtener un crecimiento regional armnico como base para su sustentabilidad. Esto implica el esfuerzo y la visin poltica de los gobiernos locales de generar una mutua confianza que permita abandonar las estrategias individuales y profundice las relaciones horizontales de cooperacin como camino necesario para integrar a toda la regin en una dinmica econmica posfordista. Finalmente, y como base de lo anterior, debemos tener siempre presente que un desarrollo econmico para ser armnico y sustentable trae consigo el requisito de asumir un compromiso por la integracin de todas las ciudades y localidades y, sobre todo, la necesidad de luchar por la equidad en un marco de exclusin social creciente. 6. Bibliografa Albornoz, Mario; (1998): Cmo Leer Desde la Periferia las Nuevas Relaciones Entre Tecnologa y Sociedad. En Finquelievich, Susana y Schiavo, Ester; compiladoras, La Ciudad y sus TICs; Buenos Aires: Universidad Nacional de Quilmes. Batley, Richard (1997): La Ciudad Latinoamericana y del Caribe: Las nuevas direcciones en

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80

A NEXO ESTADSTICO
Tabla 1 A: Ditribucin de la Poblacin Activa por Sectores Productivos en la Regin Central (en porcentajes). REGION CENTRAL N= (PEA segn Censo Nac. 91) CAPITAL COLON PUNILLA RIO PRIMERO RIO SEGUNDO SANTA MARIA Total de la regin 490.271 50.174 50.407 17.019 35.749 27.378 670.998 PRIMARIO % 3 30 11 57 27 25 12 Distribucin de la PEA segn encuesta UNC -FAU (1990) SECUNDARIO % 37 32 12 15 29 33 38 TERCIARIO % 60 38 77 28 45 42 50 TOTAL % 100 100 100 100 100 100 100

Fuente: Elaboracin Propia en base a datos de Indec (Censo 91) y encuesta de UNC-FAU (de 1990, citada en Sistema de gestin para la Regin Central. Documento N1, 1996)

Tabla 1 B: Variacin Poblacional en la Regin Central de Crdoba por Departamentos Departam ento Poblacin 1980 Poblaci n 1991 Incremen to de la poblacin 80 al 91 en habitante s Capital Coln Ro 1 Ro 2 Santa Maria Punilla Total sin Capital 99358 365348 121215 437866 21857 72518 21.99 19.84 2.19 1.98 141673 506598 42315 141250 42.58 38.66 2.12 1.93 993055 95422 34653 75075 60840 1179372 125402 37386 84393 69470 186317 29980 2733 9318 8630 18.76 31.41 7.88 12.41 14.18 1.87 3.14 0.78 1.24 1.41 1348724 155887 39652 92392 76994 % de crecimi ento en la Tasa anual de creci Poblaci n estimad a INDEC 2000 Incremen to de la poblacin 80 al 2000 en habitante s 355669 60465 4999 17317 16154 35.81 63.36 14.42 23.06 26.55 1.79 3.16 0.72 1.15 1.32 % de creci mient o 80 al 2000 Tasa anual de crecimi ento

dcada mient o

81

Departam ento

Poblacin 1980

Poblaci n 1991

Incremen to de la poblacin 80 al 91 en habitante s

% de crecimi ento en la

Tasa anual de creci

Poblaci n estimad a INDEC 2000

Incremen to de la poblacin 80 al 2000 en habitante s

% de creci mient o 80 al 2000

Tasa anual de crecimi ento

dcada mient o

Fuente: elaboracin propia en base a datos del INDEC y de la Direccin de municipalidades y Comunas del Gobierno de la Provincia de Crdoba.

Tabla 2: Composicin de la Muestra Categora Institucional Total en la Regin Relevadas

Cantidad Ciudades Municipios Comunas Total 12 28 42 82

% 14,63 34,15 51,22 100

Cantidad 9 18 30 57

% 15,79 31,58 52,63 100

Tabla 3: Asuncin de roles en los servicios educativos Servicios Educativos Debe ser No debe ser Educacin preescolar (guarderas) Educacin Primaria Educacin Secundaria Mantenimiento de establecimientos educativos pblicos Apoyo e incentivos al desarrollo educativo general 48 (84%) 9 (16%) 54 (95%) 3 38 (67%) 19 (33%) 12 (21%) 30 (53%) 19 (33%) 38 (67%) 45 (79%) 27 (47%) 28 (49%) 1 0 44 (77%) Si lo hacen No lo hacen 29 (51%) 56 (98%) 57(100%) 13 (23%)

82

Tabla 4: Asuncin de roles en salud Nivel del prestacin del servicio Debe ser No debe ser Atencin primaria de la salud 49 (86%) 8 (14%) Si lo hacen 56 (97%) Atencin de la ej. salud con a nivel medio de 11 (19%) 46 (81%) 6 (10%) 51 (90%) No lo hacen --

complejidad,

internacin,

cirugas

menores, algunas especialidades. Atencin de la salud en altos niveles de complejidad, con cirugas complejas y todas las especialidades. -56 (98%) 0 57 (100%)

Tabla 5: Asuncin de roles en poder de polica

Poder de Polica

Debe ser

No debe ser

Lo hacen 19 (34%)

No lo hacen 37 (65%)

Transporte urbano de pasajeros (la regulacin) Control ambiental

39 (69%)

16 (29%)

55 (96%)

2(4%)

44 (78%)

12 (22%)

Control de trnsito en rutas que atraviesan el ejido municipal

47 (82%)

10 (18%)

28 (49%)

29 (51%)

Tabla 6: Asuncin de roles en promocin social Debe ser No debe ser Planes de vivienda 44 (77%) 13 (23%) 34 (60%) Ayuda a familias carenciadas 52 (91%) 4(7%) 56 (98%) INCENTIVOS AL DEPORTE 54 ((95%) 3(5%) 50 (88%) Programas de ayuda a la tercera edad 49 (86%) 8 (14%) 43 (75%) 14 (25%) 6 (10%) -Lo hacen No lo hacen 23 (40%)

83

Debe ser

No debe ser

Lo hacen

No lo hacen

Comedores y cocinas comunitarias

39 (68%)

18 (32%)

26 (45%)

31 (54%)

Tabla 7: Asuncin de roles en promocin del empleo y desarrollo econmico

Polticas de desarrollo

Debe ser

No debe ser

Lo hacen 41 (72%)

No lo hacen 16 (28%)

Atraccin de nuevas empresas

51 (90%)

6 (10%)

Apoyo a la formacin de empresas locales

54 (95%)

3 (5%)

37 (65%)

20 (35%)

Apoyo a las empresas existentes

49 (86%)

6 (11%)

41 (72%)

14 (25%)

Reinsercin lab oral de los desocupados

47 (82%)

10 (18%)

46 (81%)

11 (19%)

Capacitacin local de la fuerza laboral

50 (88%)

7 (12%)

31 (54%)

26 (46%)

Promocin del empleo

50 (88%)

7 (12%)

43 (75%)

14 (25%)

Promocin de organizaciones comunitarias

49 (86%)

8 (14%)

43 (75%)

14 (25%)

Apoyo a organizaciones comunitarias existentes

51 (89%)

6 (11%)

55 (96%)

2 (4%)

Tabla 8: Asuncin de roles por rea Debe ser Area de actividad responsabilidad del gobierno local Valor medio Promocin de la comunidad Promocin social Promocin empresaria 1,1228 1,1579 1,0760 Desviacin tpica 0,2368 0,2163 0,2273 Valor medio 1,1404 1,2526 1,2807 0,2456 0,2346 0,3872 Desviacin tpica Lo realiza el gobierno local

84

Debe ser Area de actividad responsabilidad del gobierno local Valor medio Promocin de la ocupacin Poder de polica Educacin Salud 1,1404 1,1520 1,4842 1,6433 Desviacin tpica 0,2177 0,2445 0,2776 0,2076

Lo realiza el gobierno local

Valor medio 1,2982 1,4444 1,5544 1,6433

Desviacin tpica

0,3432 0,3412 0,1604 0,1238

Tabla 9: Definicin sobre la principal responsabilidad en la promocin del desarrollo econmico

Nivel jurisdiccional responsable

Principal responsabilidad en el desarrollo econmico %

Principal responsabilidad en la promocin del empleo %

Local Compartido con otros niveles de gobierno (Prov. y/o Nac.) Extralocal (Resp. Prov. y/o Nacin) Ns/Nc Total

21(36,8%) 18 (31,6%)

23 (40,4%) 14 (24,6%)

18 (31,6%)

17 (29,8%)

57 (100%)

3 (--) 57 (100%)

85

Tabla 10: Asuncin de roles en desarrollo econmico comparacin entre niveles institucionales Nivel Jurisdiccional Responsable Principal responsabilidad en el desarrollo econmico Ciudades y Municipios Local Compartido con otros niveles de gobierno (Prov. y/o Nac.) Extralocal Ns/Nc Totales 6 (22,2%) 27 (100%) 12 (40%) 30 (100%) 5 (18,5%) 27 (100%) 12 (40%) 3 (--) 30 (100%) 12 (44,4%) 9 (33,3%) 9 (30%) 9 (30%) Comunas Ciudades y Municipios 13 (48,1%) 9 (33,3%) 10 (33,3%) 5 (16,7%) Comunas Principal responsabilidad en la promocin del empleo

Tabla 11: Polticas locales de promocin de empleo

Nivel de complejidad

Frecuencia Absoluta

Porcentaje

Porcentaje acumulado

Ninguna poltica aplicada 1- Polticas de asistencia 2- Polticas de calificacin 3- Polticas tendientes a una mayor competitividad Totales

7 23 15 12

12,3 40,4 26,3 21,1

12,3 52,6 78,9 100

57

100

Tabla12: Polticas locales de promocin de empleo. Comparacin entre Comunas y Municipios/Ciudades

Nivel de polticas en gobiernos locales Nivel 0: Ninguna poltica Nivel 1:

Municipios/Ciudades Localidades % % acumulado 3 11,1 4 Localidades

Comunas % % acumulado 13,3

25,9

19

63,3

76,7

86

Slo

polticas

de

asistencia Nivel 2: Con polticas de 11 40,8 66,7 4 90,0

calificacin Nivel 3: Con estudios de 9 33,3 100 3 100

demanda Totales 27 100 30 100

Tabla 13: Relacin entre nivel de polticas locales de promocin de la ocupacin y definicin de responsabilidad en el desarrollo econmico. En ciudades/municipios.

Nivel de polticas en gobiernos locales

Nivel Jurisdiccional sobre el que recae la responsabilidad de desarrollo econmico Local Compartida con otros niveles Extralocal (Pcia. y Nacin) Total

Ninguna Poltica Nivel de polticas de asistencia Nivel de polticas con calificacin Nivel de polticas de estudio de demandas Total 12 1 7 4

1 1 4 3

2 2

3 4 11

27

Tabla 14: Relacin entre nivel de polticas locales de promocin de la ocupacin y definicin de responsabilidad en el desarrollo econmico (en comunas).

Nivel de polticas en gobiernos locales Local

Nivel Jurisdiccional sobre el que recae la responsabilidad de desarrollo econmico Compartida con otros niveles Extralocal (Pcia. y Nacin) Total

Ninguna Poltica Nivel de polticas de asistencia Nivel de polticas con calificacin

3 3 2

1 5 2 11

4 19 4

87

Nivel de polticas de estudio de demandas Total

12

30

Tabla15: Polticas de promocin del empresariado. Comportamiento de los indicadores

Acciones para la promocin empresaria:

Cantidad de localidades n=57

1) atraer o promover la radicacin de empresas 2) apoyar al empresariado local 3) fomentar nuevas empresas nacidas en la localidad 4) capacitar en gestin empresaria o incentivar la cultura empresaria 5) apoyar a las empresas hacia objetivos nuevos de produccin o comercializacin 6) apoyar empresas hacia objetivos de innovacin tecnolgica

37 (64,9%) 36 (63,2%) 34 (59,6%) 15 (36,3%)

14 (24,6%)

10 (17,5%)

Tabla16: Polticas locales de promocin empresarial. Estrategias

Estrategia

Frecuencias absolutas Ninguna estrategia 8 3 14 32 57

Porcentajes

14 %

Orientada a empresas extralocales Orientada a empresas locales Mixtas Totales

24,6 % 56,1 100

Tabla17: Polticas locales de promocin empresarial. Estrategias comparadas entre Comunas y Municipios/Ciudades

Estrategia

Municipios/Ciudades Frecuencia s absolutas % % acumulado s

Comunas Frecuencias absolutas % % acumulad o

88

Estrategia

Municipios/Ciudades Frecuencia s absolutas % % acumulado s

Comunas Frecuencias absolutas % % acumulad o 8 2 26,7 26,7 33,4

Ninguna estrategia Promocin del empresariado exgeno Promocin del empresariado endgeno Ambas Totales

3,7

3,7

25,9

29,6

23,3

56,7

19 27

70,4 100

100

13 30

43,3 100

100

Tabla 18: Polticas locales de promocin empresarial

Nivel de complejidad:

Frecuencias absolutas

Porcentajes

Porcentajes acumulado

Ninguna poltica implementada Menor nivel: produccin y el empleo Mayor nivel: competitividad y productividad Totales

8 25

14 43,9

14 57,9

24

42,1

100

57

100

Tabla 19: Polticas locales de promocin empresarial. Comparado municipios/Ciudades y Comunas

Tendientes a:

Municipios/Ciudades Cantidad de localidades % % acumulado Cantidad de localidades 8

Comunas % % acumulado

Ninguna poltica implementada Menor nivel: produccin y el empleo Mayor nivel: competitividad y

26,7

26,7

11

40,7

40,7

14

46,7

73,4

16

59,3

100

26,7

100

89

Tendientes a:

Municipios/Ciudades Cantidad de localidades % % acumulado Cantidad de localidades

Comunas % % acumulado

productividad Totales 27 100 30 100

Tabla 20: Relacin entre nivel de polticas locales de promocin empresarial y definicin de responsabilidad en el desarrollo econmico. En Ciudades/Municipios.

Nivel de polticas en gobiernos locales

Nivel Jurisdiccional sobre el que recae la responsabilidad de desarrollo econmico Local Compartida Con otros niveles Extralocal (Pcia. y Nacin) 3 3 6 11 16 27 Total

Menor complejidad Mayor complejidad Total

4 8 12

4 5 9

Tabla 21: Relacin entre nivel de polticas locales de promocin empresarial y definicin de responsabilidad en el desarrollo econmico. En Comunas.

Nivel de polticas en gobiernos locales Local

Nivel Jurisdiccional sobre el que recae la responsabilidad de desarrollo econmico Compartida Con otros niveles Extralocal (Pcia. y Nacin) 6 5 1 12 8 14 8 30 Total

Ninguna Poltica Menor complejidad Mayor complejidad Total

1 6 2 9

1 3 5 9

Tabla 22: Polticas de promocin del territorio

Acciones tendientes a:

Cantidad n= 57

de

localidades

a) mejorar la imagen del territorio, como por ej, potenciar barrios centrales, dotar de infraestructuras y servicios y servicios

49 (86%)

90

comunitarios, etc. b) mejorar los atractivos de la localidad dotndola de 45 (78,9%)

infraestructura para la industria y el comercio o con incentivos impositivos, etc. c) mejorar el clima y las bases para los negocios por ej. realizacin de exposiciones, prstamos de edificios pblicos para los negocios empresariales o comerciales, etc. 20 (35,1%)

Tabla 23: Polticas locales de promocin del territorio. Comparacin entre Comunas y Municipios/Ciudades

Nivel de pol ticas en gobiernos locales

Municipios/Ciudades Localidade s % % acumulado 2 6 Localidades

Comunas % % acumulado

Ninguna poltica Nivel 1: Slo polticas urbanas tradicionales Nivel 2: Con polticas orientadas a promover la produccin Nivel 3: Con polticas orientadas a apoyar los negocios Totales

1 2

20,0

26,7

14

48,1

63,0

12

40,0

66,7

10

37,0

100

10

33,3

100

27

100

30

100

Tabla 24: Polticas de la articulacin con la comunidad. Comportamiento de los indicadores Acciones tendientes a: Cantidad de localidades

que realizaron la accin n=57 a) Reuniones con organizaciones locales tendientes a analizar la situacin o realizar actividades en conjunto b) Creacin de un rgano con participacin del municipio y de otros actores sociales tendientes a buscar el desarrollo 7 (12,3 %) 40 (70,2 %)

91

Tabla 25: Polticas locales de promocin de la articulacin con la sociedad civil. Comparacin entre Comunas y Municipios/Ciudades

Nivel de polticas en gobiernos locales

Municipios/Ciudades Localid ades % % acumulado 22,2 55,6 22,2 77,8 Localid ades 11 18

Comunas % % acumulado 36,7 60,0 36,7 96,7

Ninguna poltica Nivel 1: Reuniones con organizaciones locales tendientes a analizar la situacin o realizar actividades en conjunto Nivel 2: Creacin de un organismo con participacin del gob. local y de otros actores sociales. Totales

6 15

22,2

100

100

27

100

30

100

Grfico 1: Evolucin tasa de desocupacin del Gran Crdoba. 1989-1999


20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
. s. o o o o o o o ct o . ay ay ay ay ay ay ay ay go O ay M M M M M M M M A M O 99 19 ct .

Desocupacin

90

89

91

92

93

94

95

96

97

19

19

19

19

19

19

19

19

19

98 19

Fuente: De elaboracin propia en base a datos suministrados por el INDEC

19

99

92

CAPACIDAD INSTITUCIONAL DE LOS ENTES INTERMUNICIPALES.


Guillermo E. Barrera Buteler58

1. Asuncin de nuevos roles y funciones por los municipios.

Es un dato innegable de la realidad que los profundos cambios producidos en las ltimas dcadas han colocado a los municipios frente a la necesidad de enfrentar cuestiones que antes se consideraban ajenas a su competencia y propias del Estado, en sus niveles provincial o nacional. Mas all de la antigua polmica respect o de la autarqua o autonoma de los municipios ya superada definitivamente a favor de esta ltima postura a partir de la reforma constitucional- lo cierto es que los municipios de hoy distan mucho de ser meras delegaciones de los poderes provinciales circunscritas a fines y lmites administrativos 59. La antigua doctrina que sostuvo la Corte Suprema desde 1911 fue abandonada a partir de 1989 cuando el mismo Alto Tribunal afirm que un nuevo y ms detenido examen de la cuestin aconseja, en el momento actual, revisar esa doctrina que se ha mantenido casi invariablemente en la jurisprudencia de esta Corte60. En efecto, una primera conclusin a la que arribamos luego de analizar en trminos generales la realidad del rgimen municipal argentino de nuestros das y que resulta confirmada por la disposicin introducida en 1994 como art. 123 de la Constitucin Nacional, es que los municipios son verdaderos gobiernos locales -mucho ms que mera administracin- por lo que su fin es el bien comn y, en orden a su consecucin, pueden ejercer todas las atribuciones propias del gobierno de una

comunidad, que no resulten incompatibles con los poderes del Estado Provincial o Federal. Tal mutacin jurisprudencial en la concepcin respecto de la naturaleza del municipio es, en parte, consecuencia de la asuncin de nuevos y variados roles por parte de ste, dentro del contexto de un fenmeno de mayor envergadura y universal cual es el quiebre del modelo de organizacin jurdicopoltica basado en el monopolio del Estado- Nacin. La caracterstica de la modernidad desde el punto de vista poltico fue la aparicin del EstadoNacin, que desplaz o releg a otras formas de organizacin social y poltica preexistentes, entre ellas a los municipios. Desde entonces, el Estado fue absolutista, fue liberal, fue totalitario, fue

socialdemcrata, fue corporativista, pero siempre fue un centro de poder soberano sobre un territorio determinado, con tendencia excluyente. El panorama en nuestros das es muy diverso. Hoy, dentro de la llamada globalizacin o, si se prefiere mundializacin, vemos al Estado acosado, de un lado, por los procesos de integracin
58 59

UNC. C.S.J.N. en Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de La Plata; Fallos 114:282 60 C.S.J.N. en Rivademar, Angela c/ Municipalidad de Rosario; J.A. del 14-6-89, p.9; L.L., 1989C, p.47

93

supranacional y por los centros de poder econmico multinacional y, del otro, por los reclamos de descentralizacin y autonoma local cada vez ms insistentes. Segn Fras, el Estado-Nacin, si no entra en agona, va a entrar con otra configuracin61. Dentro de este contexto es explicable la potenciacin de los municipios y la asuncin de nuevos roles y funciones por parte de stos. Por un lado los procesos de jure de descentralizacin que transfieren servicios de y funciones que desde se los niveles cuando de el gobierno Estado, superiores por y por de otro, la

descentralizacin

facto,

produce

insuficiencia

medios

econmicos, por ineficiencia u otras causas, abandona reas de las que antes se ocupaba o las atiende insuficientemente. En este ltimo caso, al quedar necesidades sociales insatisfechas, el municipio se ve constreido a encarar de alguna manera su solucin porque, al ser la cara visible de la autoridad en la comunidad local, a l van dirigidos con mayor fuerza e insistencia los reclamos de los ciudadanos.

2. La creciente interrelacin requiere innovaciones en la gestin local.

Como consecuencia de la creciente interrelacin, caracterstica del mundo de nuestro tiempo, el Derecho Constitucional ms actual, tanto a nivel nacional hacia las relaciones interjurisdiccionales. As, la Constitucin Nacional, que en su texto histrico slo haca referencia a los tratados interprovinciales y a los tratados internacionales, despus de la Reforma de 1994 ha dado cabida a como provincial, muestra una clara apertura

los procesos de integracin regional, tanto internacional (art. 75 inciso 24), como interna (art. 124) y, lo que es ms, ha reconocido el derecho de las provincias a celebrar convenios internacionales62. Las constituciones provinciales ponen de manifiesto esta tendencia si advertimos que, mientras las ms antiguas63 slo hacen referencia a los tratados interprovinciales (Ej.: C. Entre Ros, art. 135 inc.7; C. Mendoza, art. 99 inc. 1; C. Corrientes art. 83 inc.1); las mas actuales hablan, algunas de tratados con la Nacin y otras Provincias (C. Santiago del Estero, art. 155 inc. 1; C. Salta, art. 124 inc. 7; C. Neuqun, art. 101 inc. 2; C. Misiones, art. 101 inc. 1; C. Formosa, art. 118 inc. 1; C. Santa Cruz, art. 104 inc. 1; C. La Pampa, art. 68 inc. 2) y la mayora de ellas hacen referencia a tratados o

acuerdos con el Gobierno Federal las dems provincias, los municipios y entes pblicos ajenos a la provincia , a la vez que agregan los convenios internacionales ahora admitidos por el art. 124 C.N. (C. Crdoba, art. 144 inc. 4; C. Chubut, art. 155 inc. 7; C. Chaco, art. 119 inc. 7; C. Catamarca, art. 149 inc. 15; C. Jujuy, art. 123 inc. 34; C. La Rioja, art. 102 inc. 12; C. Ro Negro art. 181 inc. 13; C.

61

Fras, Pedro J.: Exposicin en el I Congreso Interprovincial sobre la Reg Centro, 6 y 7 de mayo de 1999. in Ed. U.N.Cba., pag. 66 62 El punto ha sido desarrollado con mayor extensin en Barrera Buteler, Guillermo, Provincias y Nacin, Ed. Ciudad Argentina, 1996, pags. 382/388 63 La Constitucin de Buenos Aires, pese a su reciente reforma en 1994 mantiene la referencia exclusiva a los tratados interprovinciales por no haber modificado el texto del art. 144 inc. 10

94

San Juan, art. 150 inc. 2; C. San Luis, art. 144 inc. 2 y C. Tierra del Fuego, art. 135 inc. 1). La interrelacin entre jurisdicciones diversas puede tener carct er vertical, cuando vincula

jurisdicciones de distinto nivel (municipio provincia nacin) o carcter horizontal, cuando vincula diversos entes de un mismo nivel (municipio municipio). Todas esas modalidades han sido receptadas en la Constitucin de Crdoba, desde la reforma de 1987 que hace referencia a la participacin de los municipios en la administracin, gestin y ejecucin de obras y servicios que la Provincia preste en su radio y en la elaboracin y ejecucin de planes de dearrollo regional (ar t. 191), a la cooperacin recproca entre Provincia y municipios en el cumplimiento de sus respectivas funciones especficas (art. 192) y a la cooperacin de los municipios entre s (art. 190). La interrelacin entre municipios como nuevo fenmeno jurdico, no es algo que dependa de una decisin poltica de los gobiernos de cada uno de ellos, ni de su recepcin en el ordenamiento jurdico positivo. Se trata de un dato de la realidad que existe por s, que se impone con mayor o menor

fuerza segn los casos y que el derecho debe asumir y encauzar, independientemente de la existencia de normas reguladoras. Un caso en el que tal interrelacin se pone de manifiesto de manera patente e ineludible es el de las continuidades urbanas. En la provincia de Crdoba el Tribunal Superior de Justicia debi resolver en 1992 un conflicto entre la Municipalidad de la Capital y la de la vecina localidad de Malvinas Argentinas, con relacin al ejercicio por cada una de stas de sus innegables atribuciones para determinar el itin erario del servicio pblico de transporte en sus respectivos territorios. La

Municipalidad de Crdoba dispone alterar el recorrido dentro de su jido de la empresa de transportes autorizada por el Gobierno Provincial para prestar el servicio en el corredor Crdoba Malvinas, provocando de esta manera la falta de ensamble o coincidencia con el fijado por la comuna de esta ltima localidad, con el consiguiente perjuicio para los vecinos de la zona. Requerida la intervencin del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia por la Municipalidad de Malvinas, ste se avoca al

conocimiento de la causa y resuelve mantener el recorrido que se vena cumpliendo, a la vez que invita a ambas partes a dejar definitivamente reglamentada la situacin mediante un acuerdo en estos trminos: Esta definicin viene impuesta tambin por la conveniencia de que las respectivas autoridades municipales acudan a la concertacin... para dejar reglamentada definitivamente esta

situacin; camino que se erige en el idneo para compatibilizar aquellos intereses que trasponen las fronteras del municipio y para lograr el ejercicio coordinado de facultades que les asisten por igual, como lo alienta la nueva Constitucin de la Provincia (art. 190). Ello justifica la invitacin a concretar un acuerdo que se deja formulada expresamente a los dos municipios 64 Dentro del contexto presentado en apretada sntesis, parece claro que los municipios no pueden continuar empleando los modelos de gestin que han utilizado histricamente, estructurados sobre la base de un sistema aislado de competencias pretendidamente exclusivas y excluyentes, sino que se
64

T.S.J de Crdoba; Auto Interlocutorio N606 del 4.12.92 en Municipalidad de Malvinas Argentinas Plantea Confli cto Municipal Externo

95

torna

indispensable

interrelacionar

el

ejercicio

de

sus

competencias

propias

con

las

de

otras

jurisdicciones, con miras al logro del bien comn. De la gestin solitaria y aislada debe pasarse a la gestin intergubernamental que, segn Fras, ofrece las ventajas de multiplicar los protagonismos en escalas diversas; acercar las obras y servicios a las bases sociales por la descentralizacin y liberar las expectativas demasiado concentradas en el gobierno central 65 Este ltimo tipo de relaciones son las que constituyen el objeto de este estudio.

3. Algunas ventajas de la cooperacin intermunicipal.

En primer trmino debe destacarse que la cooperacin recproca entre municipios no slo se funda en el principio de solidaridad, sino que promueve ste, en tanto que, adoptado para las relaciones entre gobiernos de dos comunidades locales, se traslada a los miembros de stas al hacerse patente la idea de un destino comn. Por otra parte, entre los beneficios que acarrea la cooperacin intermunicipal existen algunos de carcter netamente econmico, en tanto favorece una ms racional utilizacin de los recursos y una optimizacin de los resultados. Si pensamos simplemente en los beneficios que puede acarrear, por razones de economa de escala, la compra en conjunto por un grupo de municipios de suministros necesarios para su desenvolvimiento administrativo, frente a la tradicional contratacin fraccionada por cada uno de ellos, detectamos con facilidad este aspecto de la cooperacin intermunicipal. Trasladado este concepto a emprendimientos mayores, como puede ser la ejecucin en conjunto de obras que puedan servir a dos o ms comunidades a la vez (Ej.: una planta potabilizadora de agua, un acueducto, una escuela, etc.) o el establecimiento de un nico sistema de prestacin de un servicio pblico para municipios vecinos (Ej.: servicio de transporte, servicio de recoleccin de residuos, servicios de salud etc.), advertimos cuan fecunda puede ser la cooperacin intermunicipal en materia de austeridad fiscal. Las experiencias habidas en Crdoba de la Asociacin para el Desarrollo Regional del Centro- Sur de Crdoba (ADESUR) y del Ente Intermunicipal del Norte de Crdoba (EINCOR), que han permitido a un elevado nmero de municipios muchos de ellos muy pequeos y con presupuestos muy reducidos- contar con el asesoramiento de la Universidad Nacional de Ro Cuarto, en el primer caso, y de la Universidad Nacional de Crdoba en el segundo, en materia de polticas de desarrollo, demuestran claramente que la cooperacin entre municipios, puede ser una excelente estrategia de austeridad. .

65

Fras, Pedro J. La descentralizacin y la integracin en el sur de Crdoba, en Suplemento de Cuadrno de Federalismo XI, Academia Nac. de Derecho y C. Sociales de Crdoba, Instituto de Federalismo, Crdoba 1998.

96

4. Los organismos intermunicipales.

Establecido un mbito de relaciones entre municipio s para gestionar intereses comunes, surge pronto la necesidad de parte de aquellos de crear personas jurdicas distintas de ellos, que tomen a su cargo la gestin de algunos de esos intereses. Este requerimiento que existe tanto en la vida de relacin entre las personas fsicas, dando lugar al nacimiento de asociaciones y sociedades, como de los estados, dando lugar al nacimiento de organismos internacionales, o entes multi o binacionales, no est ausente en la vida de relacin entre municipios. Los llamados entes intercomunales, entes intermunicipales u organismos intermunicipales pueden ser de creacin vertical (cuando el Estado crea el ente e impone a los municipios su participacin en el mismo) o de creacin horizontal (cuando el ente nace por asociacin espontnea de los municipios). La pre- condicin jurdico- institucional bsica para la creacin de organismos intermunicipales con personalidad jurdica propia en la Repblica Argentina est dada por el artculo 123 de la Constitucin Nacional que impone a las provincias, como requisito para el ejercicio de su poder constituyente local, el deber de asegurar la autonoma municipal en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. De dicha disposicin constitucional se deriva que: a) Los municipios, como verdaderos gobiernos autnomos de la comunidad local, pueden crear por s entes autrquicos y otras personas jurdicas pblicas para el cumplimiento de sus fines. As lo haba reconocido expresamente la Corte Suprema, an antes de la

reforma constitucional de 1994 en la ya citada causa Rivademar, mencionando esta atribucin entre las notas que diferenciaban a los municipios de los simples entes autrquicos administrativos. b) En ejercicio de su autonoma, un municipio puede por s vincularse con otro u otros para el cumplimiento de sus fines. La Corte Suprema tiene dicho en el mismo fallo citado que la necesaria existencia de un rgimen municipal impuesta por el art. 5 C.N. determina que las leyes provinciales no slo no pueden legtimamente omitir establecerlos, sino que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mnimas necesarias para el desempeo de su cometido. c) Si las premisas a) y b) son verdaderas parece evidente que dos o ms municipios pueden conjuntamente crear una persona jurdica pblica que tenga como objeto el cumplimiento de finalidades comunes determinadas en el acto de su creacin. La citada disposicin de la Constitucin Nacional es el nico marco normativo que existe en el ordenamiento jurdico federal y no puede haber otra, ya que la misma norma establece que es atribucin de cada provincia el reglar el alcance y contenido de dicha autonoma, de donde resulta que el Congreso de la Nacin carece de atribuciones para legislar en esta materia.

97

En

consecuencia,

cualquier

regulacin

en

esta

materia

deber

estar

contenida

en

las

constituciones o leyes de cada provincia, las que podrn establecer procedimientos, formalidades y requisitos a cumplir por los municipios para ejercer esta atribucin, pero de ninguna manera podran negarla o desconocerla sin incurrir en violacin al art. 123 C.N.

5. Los organismos intermunicipales en la Constitucin y legislacin de Crdoba.

La Constitucin de Crdoba, de avanzada en este aspecto, ha previsto en el art. 190 la existencia de organismos intermunicipales, aunque en la prctica esta denominacin coexiste con la antigua de entes intercomunales, que se aplicaba a agrupaciones de municipios de creacin vertical, que funcionaron en la poca del ltimo gobierno de facto, aunque con otras caractersticas. La disposicin constitucional, breve y concisa, resulta por s operativa sin necesidad de reglamentacin legal, segn lo entendi la Fiscala de Estado de la Provincia66. Sin embargo, pronto fue reglamentada a nivel legal por el art. 183 de la Ley 8102 (Ley Orgnica Municipal) que, pese a la disposicin de su art. 1 que en su letra excluye de su mbito de aplicacin a los municipios que han dictado su Carta Orgnica, resulta aplicable a todos los municipios de la provincia en este aspecto por las razones que seguidamente se expresan. En efecto, cuando el art. 1 de la Ley 8102 establece la referida exclusin est significando que dicha ley no rige para los municipios que han dictado su Carta Orgnica en lo que hace a la organizacin y funcionamiento interno del municipio, que es precisamente la materia propia de las Cartas. Sin embargo, es claro que un municipio no puede reglar en su Carta materias que exceden el mbito interno del municipio, como puede ser las relaciones intermunicipales o las relaciones entre ste y la Provincia, por cuanto mal podran tener validez para reglar relaciones con otros municipios, tambin autnomos, disposiciones emanadas unilateralmente de uno de ellos. En consecuencia, la disposicin del art. 183 de la Ley 8102, dictada por la Legislatura Provincial en ejercicio de su potestad de reglamentar el art. 190, resulta de aplicacin para todos los municipios de la Provincia. Dicha disposicin, por otra parte, aparece reproducida en el art. 13 inc. 3 de la Carta Orgnica Municipal de la Ciudad de Crdoba y en las de la mayora de los municipios de esta Provincia que la han dictado. No se trata de una reglamentacin detallada y precisa, sino ms bien escueta y genrica, no obstante agrega a la previsin constitucional una enumeracin ejemplificativa de las formas jurdicas que pueden adoptar los organismos intermunicipales, con lo que ha contribuido a clarificar el tema de la naturaleza jurdica de stos. El laconismo de la disposicin constitucional y su reglamentacin dejan un amplsimo margen dentro del cual los municipios pueden ejercer su autonoma en la creacin de organismos

intermunicipales, por lo que las conclusiones a que se arriban del anlisis del rgimen municipal
66

Fiscala de Estado de la Provincia de Crdoba. Dictamen N 912/83

98

cordobs pueden hacerse ext ensivas a los de otras provincias, salvo disposicin expresa en contrario en sus respectivos regmenes, que no resulte inompatible con el art. 123 C.N.

6. Naturaleza jurdica.

Una cuestin tan obvia como la relativa a que los organismos intermunicipales son personas jurdicas distintas de los municipios que los integran, lamentablemente es una de las que mayores dificultades ofrece para el funcionamiento eficaz de stos, a causa del desconocimiento que al respecto existe en distintos niveles de la administracin y an entre los abogados. En primer lugar, parece claro que desde el mismo momento en que la Constitucin estableci que los municipios pueden constituir organismos intermunicipales para la prestacin de servicios,

realizacin de obras pblicas, cooperacin tcnica y financiera o actividades de inters comn de su competencia, dio reconocimiento constitucional a su personalidad jurdica. De lo contrario

deberamos admitir que la Constitucin estableci aqu una clusula intrascendente, irrelevant e e innecesaria, cuyo efecto sera slo el de admitir que dos o ms intendentes pueden reunirse para intercambiar opiniones y aunar criterios sobre determinadas cuestiones, para lo cual no era necesaria una disposicin constitucional expresa. La Fiscala de Estado de la Provincia entendi, en el dictamen arriba citado, que los organismos intermunicipales tienen personalidad jurdica propia de Derecho Pblico, distinta de la de los municipios que la integran 67. La discusin respecto a de dnde surge la personalidad jurdica de estos organismos tiene una respuesta clara: nada ms ni nada menos que de la propia Constitucin Provincial y su ley reglamentaria. Por otra parte, si un municipio puede crear por s personas jurdicas pblicas, tales como entes descentralizados y autrquicos, empresas municipales, sociedades de economa mixta, etc. (ver arts. 88 a 95 de la Ley 8102), cul podra ser la razn para entender que dos o ms de ellos conjuntamente no pueden hacerlo? Avanzando ms an respecto del criterio d la Fiscala de Estado, podemos afirmar que se trata de e personas jurdicas pblicas estatales, en tanto renen los requisitos bsicos que la doctrina

administrativista establece para asignarle a un ente este carcter: creacin legal (en este caso por ordenanza), fin pblico especrfico y capital aportado por el Estado (en este caso por el municipio, que es un ente estatal). Siendo los organismos intermunicipales personas jurdicas pblicas estatales, en su organizacin y funcionamiento estn sujetos a un rgimen de Derecho Pblico, en su integridad o al menos prevalecientemente. As, por ejemplo, debern llevar a cabo sus contrataciones mediante un

procedimiento de seleccin (art. 74 C.Pcial.) y debern estar sujetos a un sistema de contralor por parte de los tribunales de cuentas (art. 183 inc. 3 C. Pcial).
67

dem

99

Si tienen personalidad jurdica, tienen patrimonio propio, pueden adquirir derechos y obligaciones independientemente de los municipios que los integran, pueden contratar y, en consecuencia, pueden tener su propio personal, distinto del que integra la planta de los municipios miembros. Las dificultades que genera el desconocimiento de la materia por parte de los funcionarios pblicos provinciales y nacionales encargados de intervenir en asuntos en los que los organismos

intermunicipales son parte, suele ponerse de manifiesto muy especialmente en estas cuestiones: as cuando el organismo debe suscribir un convenio, o contraer un prstamo, o asegurar a su personal, o afiliarlo al rgimen previsional. As por ejemplo, el caso el Ente Intermunicipal Aguas de Traslasierra que debi soportar largas tramitaciones y negativas de parte de la Caja de Jubilaciones cuando quiso afiliar a su personal, como un empleador distinto de los municipios miembros, hasta que finalmente lo logr 68, como as tambin la incorporacin de dicho personal, en ese mismo carcter, como afiliado a los fines de la cobertura del seguro de vida colectivo obligatorio e incapacidad permanente previsto por la Ley 550169. Con el correr del tiempo la cuestin va adquiriendo una aceptacin ms pacfica, a punto tal que actualmente existen casos de concesiones de obra pblica otorgadas por el Estado Provincial a organismos intermunicipales70 Siendo los organismos intermunicipales personas jurdicas pblicas estatales, no requieren que organismo administrativo alguno les otorgue ni les reconozca su personalidad jurdica, la que surge en forma directa e inmediata de la Constitucin. Por igual razn, no requieren de inscripcin en

registro alguno, salvo que as corresponda en virtud de la legislacin de fondo por la forma jurdica adoptada en el instrumento constitutivo (Ej.: Sociedad Estatal o sociedad de Economa Mixta).

7.

La

personalidad

jurdica

de

los

organismos

intermunicipales

fuera

del

mbito

provincial.

Dado que la personalidad jurdica de los organismos intermunicipales, aunque con basamento en la Constitucin Nacional, surge de normas estrictamente locales (Constitucin o leyes provinciales cuando los prevn, ordenanzas municipales aprobatorias de los acuerdos de creacin, etc.), cabe interrogarse respecto de qu alcance tiene dicha personalidad jurdica fuera del mbito estrictamente

local (provincial y municipal). En este punto debemos distinguir segn se trate de la actuacin de estos organismos en el derecho interno o en el derecho internacional. En cuanto a lo primero, no cabe duda que la personalidad jurdica de un organismo intermunicipal fundada en normas de derecho pblico de una provincia tiene plena validez, tanto frente al Gobierno
68 69

Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de la Provincia de Crdoba: Resolucin N183117/97 Fiscala de Estado de la Provincia de Crdoba: Dictamen N 1175 del 12-12-97 70 Tal el caso del Ente I termunicipal de RP6, que tiene dada en concesin la conservacin de la Ruta Provincial n N6 por el sistema de peaje (ver dictamen 452/99 de Fiscala de Estado de la Provincia).

100

Federal y los entes dependientes de ste, cuanto frente a otras provincias.

Ello es corolario necesario

de la disposicin del art. 7 de la Constitucin Nacional que establece que Los actos pblicos... de una provincia gozan de entera fe en las dems. Por tanto, de la misma manera que un ente autrquico o de una empresa del estado, creada por la provincia o por un municipio, pueden actuar, celebrar contratos y otorgar toda clase de actos jurdicos en sus relaciones con el Gobierno Federal y con otras provincias, un organismo intermunicipal creado conforme el derecho pblico local tiene las mismas facultades, condicionadas a las disposiciones de su acto de creacin. En cuanto a la actuacin de los organismos intermunicipales en el mbito internacional, tambin parece claro que stos no son sujetos de derecho internacional. La delegacin que las provincias han

hecho del manejo de las relaciones exteriores en el Gobierno Federal, si bien flexibilizada desde la reforma constitucional de 1994 al preverse los convenios internacionales de las provincias (art. 124 C.N.), excluye por completo esta posibilidad. Sin embargo, ello no es obstculo para que los organismos intermunicipales, como cualquier persona jurdica pblica o privada de derecho interno, celebre contratos o trabe otro tipo de relaciones jurdicas con personas pblicas o privadas del extranjero.

8. Creacin de organismos intermunicipales.

S surge claro del art. 183 de la C.Pcial. que se trata de organismos de creacin horizontal. No cabe la posibilidad de que la Provincia decida integrar forzadamente a varios municipios en un ente por ningn motivo, ya que stos deben surgir por asociacin voluntaria de sus miembros mediante convenios. Claro est que nada impide que un organismo intermunicipal sea creado mediante un acuerdo en el que formen parte tanto los municipios como el Estado Provincial, an a instancias de este ltimo; pero en cualquier caso la voluntad de la comunidad local resulta insustituible. El convenio intermunicipal del art. 190 C. Pcial. ser entonces el instrumento constitutivo del ente a crearse. El procedimiento interno para la formacin de la voluntad de cada municipio parte estar

regido por las reglas correspondientes segn que se trate de un municipio con Carta Orgnica o s in ella y segn que haya adoptado la forma de gobierno de Concejo y Departamento Ejecutivo o la de Comisin. En el segundo caso est claro que el Departamento Ejecutivo ser quien suscriba el convenio que ser sometido a aprobacin del Concejo Deliberante mediante la ordenanza correspondiente (art. 30 y 49 Ley 8102), que deber ser aprobada por el procedimiento de doble lectura y con mayora de dos tercios segn lo establece el art. 37 incisos 4 y 5 de la mencionada Ley. Claro est que el

procedimiento ser diferente si el municipio ha adoptado la forma de gobierno por comisin, supuesto en el cual este rgano rene en s mismo las atribuciones del Concejo y del Intendente. Si el municipio suscriptor tiene su propia Carta Orgnica, ser sta la que rija la emisin de la

101

voluntad municipal. Las disposiciones de la Carta de la Ciudad de Crdoba son en este aspecto coincidentes con las de la Ley Orgnica (arts. 64 inc. 21 y 78 inc. 4 y 5 C.O.M.Cba.).

9. Finalidad pblica especfica.

A diferencia de los munic ipios, cuyo fin es amplio y se identifica con el bien comn local, los organismos intermunicipales tienen una o varias finalidades pblicas especficas que habrn de encuadrar en la enumeracin que de ellas hace el art. 190 de la Constitucin de Crdoba: prestar servicios pblicos, realizar obras pblicas, cooperacin tcnica, cooperacin financiera o actividades de inters comn de competencia municipal. La finalidad pblica especfica es la que define el carcter instrumental y adjetivo de los organismos intermunicipales y los diferencia de un nuevo nivel de gobierno supramunicipal. Es importante insistir en esto, por cuanto el diseo que hace la Constitucin Provincial dista mucho de pretender establecer un nuevo nivel de gobierno que pueda cercenar la autonoma municipal. Se

trata de un sistema de coordinacin horizontal que, lejos de afectar la autonoma de los municipios, la fortalece, al poner a su disposicin una herramienta utilsima para el cumplimiento de sus fines. El convenio o acuerdo constitutivo ser el que defina los fines de cada organismo intermunicipal, el examen efectuado de varios de ellos nos permite distinguir, segn este punto de vista en tres categoras de organismos: a) Organismos con finalidad amplia: Es el caso de aquellos que tiene como fin objetivos generales, tales como propender al desarrollo regional, como es el caso ya citado de ADESUR y EINCOR. En esta hiptesis, el organismo intermunicipal sirve como

instrumento de integracin regional. b) Organismos con finalidad concreta: E el caso de aquellos que se crean para la prestacin s

de un servicio pblico determinado o la ejecucin de una obra en especial, como por ejemplo la prestacin del servicio de agua potable en el caso del Ente Intermunicipal Aguas de Traslasierra. c) Organismos con pluralidad de fines: creados originariamente para Se da esta hiptesis en el caso de entes que, una finalidad concreta, van paulatinamente

cumplir

agregando nuevas materias a la cooperacin por sucesivos convenios ampliatorios. Tal es el caso del Ente Intermunicipal del Noreste de Crdoba (EINEC), creado originariamente para la construccin de acueductos, que luego agreg otros fines, tales como la unificacin del rgimen de trnsito y control policial del mismo.

10. Atribuciones.

Ni la disposicin constitucional, ni su norma legal reglamentaria dicen nada respecto de las

102

atribuciones de los organismos intermunicipales, por lo que la cuestin queda, en principio, librada a lo que disponga el instrumento constitutivo. Sin embargo, parece claro que e acuerdo de creacin deber ajustarse, al menos a las siguientes l pautas: a) Las atribuciones que se otorguen al ente deben guardar razonable relacin con los fines u objeto del mismo. b) Tales atribuciones deben referirse a materias de competencia municipal, se a competencia propia o delegada por la Nacin o la Provincia. c) Las atribuciones que se otorguen al ente no podrn afectar el principio de indelegabilidad de funciones establecido en el art. 13 de la Constitucin Provincial. De ah que no habra

objecin a que se concedan al ente facultades administrativas de ejecucin, pero no parece conforme a la Constitucin que los municipios deleguen en ste el ejercicio de la funcin legislativa.

11. Sujetos

Si nos preguntamos quines son los sujetos que pueden integrar un organismo intermunicipal, la respuesta parece obvia: su propio nombre establecido en el art. 190 C. Pcial. indica que los municipios y slo ellos pueden formar parte de estos entes. Ello no significa que no pueda crearse un organismo interjurisdiccional del que formen parte municipios y la Provincia, o la Nacin, o ambas. Pero en ese caso, ese organismo interjurisdiccional

no ser un organismo intermunicipal sino que estaremos frente a otra figura jurdica distinta de la que es objeto de anlisis en este trabajo. Podramos preguntarnos si es posible la integracin de personas jurdicas privadas al organismo intermunicipal, en cuyo caso la lgica, la recta interpretacin del lenguaje y el sentido comn nos dicen que no, como en el caso anterior, pero el art. 183 de la Ley 8102 nos dice otra cosa, en tanto admite la forma de sociedad de economa mixta para los organismos intermunicipales, lo que supone la participacin de capital privado. Planeado el interrogante respecto de si las comunas pueden integrar organismos intermunicipales, una interpretacin literal del art. 190 C.Pcial y del art. 183 Ley 8102 nos llevara a pronunciarnos por la negativa, basndonos en la expresin: Los municipios podrn crear organismos... Sin embargo, el tribunal Superior de Justicia se ha pronunciado estableciendo que la diferencia entre municipios y comunas se refiere a una graduacin en la estructura gubernamental y que estas ltimas si bien con matices diferentes dada las distintas realidades en que se asientan, se equiparan prcticamente a los municipios 71, de donde ha concluido que las comunas no son simples

delegaciones i entidades administrativas dependientes del gobierno provincial sino que, por el
71

T.S.J., Sentencia N25 del 14.4.98 en Lpez, Carlos c/ Villa Icho Cruz Conflicto Interno

103

contrario, stas se erigen en nucleamientos poltico institucionale s de naturaleza y contenido similar a los de los municipios. Apoyndonos en tal jurisprudencia y dado que no existe razn alguna que permita sustentar racionalmente la exclusin, podemos concluir que las comunas pueden integrar, con municipios o slo entre ellas, entes intermunicipales. Finalmente, cabe analizar si la participacin de un municipio en un ente es excluyente de su participacin en otro u otros integrados por miembros diversos. A ello corresponde una respuesta

negativa, en tanto la participacin simultnea en entes distintos no genere incompatibilidad por superposicin de fines. En efecto, por una parte no existe prohibicin legal alguna al respecto y, por

la otra, la finalidad especfica y el carcter instrumental de los organismos intermunicipales hacen que, en principio, no se advierta razn para considerar contraria a Derecho la participacin simultnea de un municipio en ms de un ente.

104

Seccin III CASOS DE COOPERACIN EN LA REPBLICA ARGENTINA

105

III.A) CASOS RELATADOS POR SUS GESTORES

106

Asociacin Interinstitucional para el Desarrollo del Sur de Crdoba (ADESUR)


Victor Becerra La conformacin de ADESUR (Asociacin Interinstitucional para el Desarrollo del Sur de Crdoba) signific la decisin deliberada de un conjunto de municipios, comunas y de la propia Universidad Nacional de Ro Cuarto, en pos de constituir un espacio regional, con el propsito de coordinar acciones tendientes al desarrollo socioeconmico de sus habitantes. En efecto, la constitucin de este ente requiri una organizacin basada en la horizontalidad y la determinacin de reafirmar el sentido de pertenencia y de destino comn. Una regin generada desde el interior de una provincia, deba encontrar ejes de art iculacin que nuclearn a los habitantes y sus instituciones. En tal sentido, esos ejes no aparecan claramente expuestos por lazos tnicos ni histricos que delimitan claramente el territorio, cual es el caso de las regiones de los pases europeos. Por s parte, la Universidad Nacional de Ro Cuarto, que se concibi a s misma como u miembro de

la regin y ligada a su suerte, ha definido que la extensin de su saber y la investigacin aplicada tienen un escenario inequvoco. En efecto, la legitimacin social de la Universidad depende del compromiso que asuma en la dinmica de desarrollo comunitario, con lo que el conocimiento certero y directo de las necesidades de la poblacin conforman el inicio de un eje de articulacin, permitiendo definir la dinmica y los procesos socioeconmicos, los espacios territoriales que estos comprenden las estrategias de intervencin para mejorar las situaciones diagnosticadas. Con el compromiso de la realidad que se presenta, generalmente, fragmentado en un gran nmero de instituciones y personas surge la oportunidad de generar planes de accin donde participen las reas del conocimiento cientfico-tcnico, juntamente con los diversos actores sociales de la comunidad. y

La organizacin

ADESUR se institucionaliz como Asociacin de derecho privado. La integran 49 municipios de la regin y la UNRC. Un acta constitutiva fue firmada por los Intendentes previa aprobacin oficial por parte de los respectivos Consejos Deliberantes. El acta, debidamente registrada, otorga personera jurdica y habilita a ADESUR para realizar todo tipo de transacciones econmicas y actos legales con plena capacidad jurdica reconocida por la Ley. El acta constitutiva de ADESUR determina que su rgano mximo de decisin ser su Asamblea General. Las decisiones operativas de la Asociacin constituyen responsabilidad de una Mesa Ejecutiva elegida por la propia Asamblea, cuya Secretara es ejercida por la U.N.R.C en forma permanente.

107

En la medida en que los propios procesos de ejecucin requieran de nuevos instrumentos de gestin, tendr que producirse una bifurcacin en los procesos de organizacin institucional de la Regin dando origen al funcionamiento de una Fundacin y una Corporacin como brazos ejecutivos de ADESUR. La Fundacin de Desarrollo Regional concentrar sus actividades en la ejecucin de Programas relativos al Desarrollo Institucional, al Desarrollo Social, a la sustentacin de los Recursos Naturales y a la Experimentacin productiva en la etapa piloto. Por su parte, la Corporacin, como organizacin filial de ADESUR ser la Agencia responsable de administrar negociaciones para el Financiamiento Regional y coordinar la ejecucin de programas y proyectos de gran escala Infraestructura Fsica, del Ordenamiento y Estabilizacin Fsico-ambiental en el mbito de la del Territorio y del

Desarrollo Productivo.

EL NIVEL OPERATIVO

Para la ejecucin del Plan Director (cuya presentacin se realiza en el prximo captulo) se propici la creacin de los Consejos de Desarrollo Local. Renen a las instituciones locales que agrupan sectores sociales y productivos, como as tambin a los referentes y lderes de opinin. Se constituyen como el mbito de anlisis sobre el modo de participacin de la comunidad en los programas y proyectos de ADESUR y formulan Propuestas a la Municipalidad sobre lneas de accin, de escala regional, para ser elevadas a la Mesa Ejecutiva de ADESUR. Por otra parte, las Mesas de Trabajo y Concertacin tienen la finalidad de formular el contenido del Programa seleccionado has ta alcanzar un desarrollo a nivel de preinversin / prefactibilidad. Deben establecer la participacin y determinar los aportes de cada uno de los actores involucrados, concretar acciones concertadas y estimar el esfuerzo presupuestario necesario para implementar el programa (Planes Anuales). Articulan con los CONSEJOS DE DESARROLLO LOCAL, respetando sus inquietudes e induciendo las acciones que surgen del Programa Subregional. Las experiencias de ADESUR podrn servir a otras regiones de la provincia y del pas para ilustrar la viabilidad de formas alternativas de organizacin que hagan posible consolidar a los gobiernos municipales como base institucional eficaz para redimensionar la administracin de las inversiones y servicios, y aportar a mejorar los procesos del desarrollo regional y nacional. En la medida en que el gobierno nacional pudiera administrar una poltica econmica que perfeccione los mecanismos de insercin del pas en el escenario internacional y, simultneamente posibilite acelerar los procesos de reestructuracin de las economas regionales, el pas, en plazos no necesariamente largos, podr ser escenario de grandes transformaciones para perfeccionar el

federalismo, la participacin democrtica y el desarrollo econmico sin exclusiones territoriales ni sociales.

108

EL PLAN DIRECTOR

El

Plan

Director

de

ADESUR,

concebido

como

un

documento

testimonial

propositivo,

esencialmente tcnico y poltico, est destinado a movilizar las energas sociales de la regin para la ejecucin de un conjunto de acciones, programas y proyectos que, en el curso de los prximos veinte aos, permitan direccionar y consolidar su progreso econmico y social, sobre la base de una poltica

permanente de sustentabilidad y diversidad productiva para elevar el bienestar de la poblacin. El plan se sustenta en una visin histrica-estructural y, a partir del conocimiento de la base fsica de cada subregin, interpreta las condiciones sociales de la produccin material, las formas en que se redistribuyen los frutos del progreso tecnolgico y los resultados financieros de la produccin entre diversos tipos de establecimientos productivos insertos en una multiplicidad de sistemas de

produccin diferenciados. El Plan Director, en sntesis, pretende sealar horizontes, rutas y destinos posibles y convenientes para los agentes pblicos y privados que actan en la regin, porque slo la voluntad y decisin de las personas e instituciones podr garantizar sus logros futuros. En el aspecto operativo, ADESUR, ha recorrido las siguientes etapas:

Elaboracin del Plan Director en versin Documento Preliminar o de Trabajo. Realizacin de reuniones-talleres de carcter sectorial y por zonas de ADESUR, para la discusin de las propuestas contenidas en el Plan Director. Esta etapa incluy a los organismos del Estado Provincial y Nacional con jurisdiccin en la regin, funcionarios y legisladores, as como entidades y organismos pblicos y privados con asiento en este territorio, de modo tal que permiti su revisin y/o reformulacin.

Realizacin de la reunin plenaria de la Asamblea General de ADESUR para la consideracin y aprobacin del Plan Director Definitivo y seleccin de las lneas de acciones prioritarias para cada una de las subregiones.

Organizacin y gestin de las actividades previstas. Entre ellas, la conformacin de equipos tcnicos para la formulacin de los Programas y Proyectos prioritarios, los acuerdos del

interinstitucionales entre las entidades involucradas en cada programa, el cumplimiento

cronograma general para cada ao, las gestiones oficiales para la obtencin de recursos y acuerdos de participacin de organismos extraregionales, elaboracin de trminos de referencia para la contratacin de consultoras, etc.

Puesta en ejecucin de las actividades programadas. Seguimiento, control y evaluacin de programas y de la administracin de ADESUR.

El

Plan

Director

adquiere

dimensin

fundacional

en

medida

en

que

constituye

la

primera

manifestacin de los gobiernos municipales para proponer una estrategia de desarrollo de largo plazo, destinada a explotar las riquezas de la regin mediante un conjunto de programas y proyectos a ser

109

ejecutivos por el sector privado empresarial con la cooperacin permanente de los gobiernos municipales y la previsible cooperacin de los gobiernos provincial y nacional. Su carcter fundacional se sustenta y magnifica por constituir la primera experiencia en la Argentina de esta naturaleza por la cual los municipios, aislados entre s, unifican los procesos de sus liderazgos polticos por sobre sus dimensiones partidarias y se proponen una reflexin comn y la bsqueda de consensos para encontrar programticas en beneficio de toda la regin, como condicin inexorable para mejorar a posteriori la situacin de cada municipio en particular. Los Programas y Proyectos Prioritarios contenidos en el Plan Director se agrupan en tres niveles segn el mbito al que estn referidos.

1. Programas Estratgicos

Programa de Ordenamiento y Estabilizacin Ambiental Regional Programa de Irrigacin Subprograma de riego complementario para 500.000 has. Subprograma de desarrollo de reas de produccin intensiva. 50.000 has. Programa de Valoracin Econmica del Territorio Mercosur -corredores de transporte biocenicosCentros internacionales de transferencias de cargas y servicios Creacin de Centros Integrados de Servicios y Transferencia Tecnolgica (entornos tecnolgicos)

2. Programas Productivos

Programa de Transferencia de Tecnologa Agrcola Programa de Transferencia de Tecnologa Ganadera Programa de Desarrollo de Sistemas Agroalimentarios - Programa de Desarrollo Agroindustrial - Programa de Diferenciacin de Productos Alimentarios

Programa de Mejoramiento del Sector Energtico Regional - Subprograma de Inversiones en Infraestructura Elctrica - Subprograma de Sistema Regional de Gestin de Distribucin Elctrica - Subprograma Centro de Innovacin Tecnolgica en el rea elctrica - Subprograma de aprovechamiento de fuentes alternativas de energa (elica, solar hidrulica)

Programa de Desarrollo de la Actividad Turstica Programa de Desarrollo Forestal Programa de Desarrollo del Agrocomplejo Apcola Programa de Desarrollo de la Acuicultura

110

Programa de Desarrollo de la Frutihorticultura Programa de Desarrollo Industrial Programa de Produccin Minera Programa de Ingeniera Fina

3. Programas de Fortalecimiento e Innovacin Municipal

Subprograma Institucional

Proyecto de Reforma Administrativa Interna Proyecto de Actualizacin Catastral Proyecto de Capacitacin de Personal Administrativo Proyecto de Sistema e Informacin Municipal

Programa Cultural y Educativo para el Desarrollo Regional - PROCEDER-

Subprograma de Accin Urbana


Proyecto Sistema Regional de Salud Proyecto Construccin de Viviendas de Inters Social Proyecto Capacitacin sobre Polticas y Programas Sociales Proyecto de Bosques Comunales

Programas y Proyectos 2000. Aprobados en Asamblea General - Abril de 2000

Programas Productivos

Sistemas Agroalimentarios

Programa de Desarrollo Apcola Regional Programa de Desarrollo Ganadero Bovino Programa de Desarrollo Porcinos

Sector Industrial

Subprograma de Desarrollo Manufacturero Subprograma de Microemprendimientos Integralmente Asistidos (M.I.A) Proyecto: Proyecto: Curso de Formacin en Promocin y Gestin de Microempresas Articulacin del Sector Profesional en Servicio Interdisciplinario

111

Sector Turstico

Subprograma de Lineamientos Generales para el Ordenamiento Regional y Urbano

Programas Institucionales

Subprograma de Comunicacin Proyecto Puerta del Sur (distribucin de ejemplares) Proyecto ADESUR en FM Proyecto ADESUR en Internet

Programas de fortalecimiento municipal

Proyecto: Proyecto:

Talleres de Actualizacin para Dirigentes Municipales Optimizacin de Capacidades Laborales del Personal Municipal

ADESUR SALUD

Proyecto: Proyecto:

Provisin Regional de Medicamentos (Monodroga) Implementacin del Sistema Informtico Perinatal

Subprograma de Derivacin Proyecto: Identificacin de Capacidad Hospitalaria Regional

ADESUR EDUCACIN

Proyecto: Proyecto:

Articulacin entre la Educacin Superior no Universitaria y Universitaria Municipios Escolares - Convenio con la Asociacin para los Derechos de la Infancia

Proyecto:

Capacitacin en servicio para docentes de nivel primario. Programa Educativo de

Adultos Mayores (PEAM)

112

Consorcio Provincial para la Basura: Asociacin intermunicipal para el manejo de los residuos en La Pampa
Hugo O. Peinetti72

El Consorcio Provincial para la Basura (Co. Pro. Ba.) es una organizacin no gubernamental con un mbito de actuacin en la Provincia de La Pampa. Est integrado por municipios, instituciones como Cooperativas de Servicios y Fundaciones y la Subsecretara de Ecologa de la provincia.

Origen de la experiencia de cooperacin

El comienzo del Consorcio se ubica en agosto de 1997 cuando se realiza una reunin entre los municipios que ya posean experiencia en el manejo de los residuos slidos domsticos (a partir de la separacin en origen y posterior recuperacin de materiales), y otros que estaban elaborando proyectos en ese sentido. Dicha reunin se convoca a partir de la visualizacin de los problemas que se presentaban en los municipios que ya estaban trabajando en la recuperacin de residuos y de aquellos problemas que se prevea iban a presentarse en funcin de las caractersticas de la Provincia de La Pampa. La primer Planta de Tratamiento de Residuos se construy en 1994 en Intendente Alvear al norte de la provincia. A partir de esa fecha y hasta el momento de la primer reunin, siete municipios ms

comenzaron a trabajar, cada uno con diferentes caractersticas locales: posibilidades econmicas, el tipo de proyecto, la decisin poltica, etc. Por ejemplo mientras que algunos municipios trataban la totalidad de los residuos generados, otros lo hacan con la fraccin orgnica nicamente, que representa ms del 60 % del peso total de los residuos en la provincia. La capital de la provincia, Santa Rosa, por otra parte (concentra cerca del 35 % de la poblacin pampeana) decide, en 1996, basar el manejo de sus residuos mediante la disposicin final en un relleno sanitario concesionado a una empresa privada.

72

Secretario del Consorcio Provincial para la Basura CoProBa, Provincia de La Pampa.

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Los problemas a resolver

Las caractersticas poblacionales y la localizacin de la provincia son los dos factores ms importantes que se tuvieron en cuenta para determinar los futuros problemas claves para la sustentabilidad de los emprendimientos de recuperacin de residuos. En cuanto a la poblacin dos son los aspectos a tener en cuenta: la baja cantidad de habitantes (260.000 estimados en 1998) y su reparto espacial que determina la presencia de dos localidades medianas (con el 55 % de la poblacin), 46 municipios de ms de 500 habitantes (31 % del total) y municipios de menos de 500 habitantes y poblacin rural (14 %). Si bien esto permite ventajas importantes en cuanto a la posibilidad de concientizacin a escala local y cantidades pequeas de residuos para manejar, se presenta como problema dado que ese bajo volumen de residuos determina deseconomas de escala para cada municipio y la necesidad de realizar inversiones en una gran cantidad de puntos de la provincia sin relacin con la cantidad de residuos a manejar. En relacin a la localizacin de la provincia en el pas, existen grandes distancias con sus consiguientes aumentos de costos de fletes y tiempos de traslado hacia los posibles mercados que puedan adquirir los materiales separados. Este hecho es de suma importancia en especial cuando los materiales a comercializar poseen precios bajos determinados por mercados que todava son

incipientes en Argentina. A estos aspectos se les suman otros relacionados con las caractersticas de cada localidad como problemas de financiamiento, falta de personal tcnico, carencias en la concientizacin de la poblacin y sus autoridades, falta de decisin poltica, entre otras. Adems, se analiz que el tema no estaba en la agenda poltica del gobierno nacional y provincial por lo que se careca de polticas e inversiones en este sentido.

Los objetivos propuestos

A partir del diagnstico realizado se definieron como objetivos del Consorcio los siguientes: Coordinar las polticas de gestin para la implementacin de sistemas de procesamiento,

reduccin, reuso, reciclaje y disposicin final de residuos en la Provincia de La Pampa; Promover la integracin y art iculacin de los circuitos econmicos involucrados a fin de optimizar la economas de escala que garanticen en el largo plazo la viabilidad de los distintos programas; Fijar polticas comunes para la comercializacin de los materiales separados o productos obtenidos por reciclaje o reuso; Implementar programas de concientizacin y difusin, como as tambin de capacitacin para todos los actores involucrados en los diferentes emprendimientos; Ofrecer servicios y asesoramiento a los diferentes sectores involucrados; Cooperar en la elaboracin de proyectos e implementacin de actividades relacionadas con el reuso y reciclaje de componentes de materiales post - consumo.

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Estos objetivos principales determinan un avance hacia un protagonismo principal en el manejo de todo tipo de residuos en la provincia de La Pampa a partir del vaco institucional que exista en ese momento. Es decir, solucionar los problemas actuales y potenciales de los emprendimientos

municipales, pero tambin ir generando polticas de accin para el conjunto provincial.

La organizacin como una salida natural

La caracterstica principal del Co. Pro. Ba. se centra en que su organizacin fue producto de un trabajo conjunto, a partir tanto de la solucin de problemas muy concretos como de la comprensin de los municipios e instituciones integrantes de la necesidad de mantener esa actividad en el tiempo. Con estos criterios se fueron organizando las diferentes Jornadas donde se discutan los temas propuestos, especialistas se en realizaron diferentes viajes para analizar experiencias manejo de en otras provincias, orgnicos, se convocaron de

temas

(plsticos,

residuos

programas

concientizacin, por ejemplo) para que disertaran en las reuniones, se tuvieron entrevistas con el gobernador de la provincia, se iniciaron contactos con otras instituciones y universidades, etc. Por otro lado se analizaron actividades similares tanto a nivel nacional como internacional aunque

generalmente los contextos determinaban diferencias muy importantes respecto a las necesidades locales. A pesar de estas diferencias, siempre se fueron tomando aspectos de algunas experiencias como por ejemplo la de la ERRA (European Recovery & Recycling Association) y el IPES (Instituto de Promocin de la Economa Social) de Per, entre otros. Tambin se utilizaron las recomendaciones del Captulo 21 de la Agenda 21 aprobada en Ro de Janeiro en 1992. En las Jornadas que se realizan peridicamente,la representacin de los municipios est a cargo de los intendentes adems de sus equipos tcnicos. Esto se tiene como pauta de trabajo, ya que la presencia de los intendentes garantiza la implementacin de las medidas en cada emprendimiento y reduce los tiempos de discusin que se centran en aspectos de decisin, debido a que los aspectos tcnicos se resuelven con los responsables de los emprendimientos entre cada reunin. Algunas Jornadas marcaron hitos en el progreso de formacin del Co. Pro. Ba. La primera jornada en agosto de 1997 cont con la presencia de siete municipios y dos ONGs. En esa reunin se decidi realizar una convocatoria mensual con una invitacin abierta a municipios e instituciones interesadas a Jornadas a realizarse alternativamente en diferentes localidades de la provincia. En la VII Jornada se definen dos lneas de accin para seguir avanzando en la propuesta: la redaccin de un Plan de manejo de residuos a nivel provincial, para lo cual se cre una comisin, y la formacin de un estatuto para un posible Consorcio, desde la Asesora Letrada de uno de los municipios. La organizacin formal se decidi como solucin legal ante las posibilidades de financiamiento externo, para lo cual se requera una contraparte. Es importante destacar que la eleccin de la figura de Consorcio se realiz a partir de la experiencia positiva que ya tenan los municipios con su actuacin en Consorcios intermunicipales cuyo objetivo era la adquisicin y utilizacin conjunta de maquinarias viales. Esto

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facilit

la

discusin

sobre

qu

forma

organizativa

debera

adoptarse

adems

permiti

una

participacin ms cmoda de los municipios. Tanto el Plan Modelo redactado como el Acta constitutiva y el Estatuto fueron puestos a discusin en dos Jornadas y recin en la X Jornada (setiembre de 1998) se aprobaron ambos y se eligieron las autoridades del Consorcio, que deberan ser ratificadas por ordenanza de los municipios o consejos directivos de las instituciones. Los cargos se definieron por Institucin y no son personales. Se busc con este mecanismo despegar al Consorcio de los cambios que puedan sobrevenir a partir de las elecciones municipales. Estas decisiones no cambiaron la forma de trabajo que se plante en la I Jornada: participacin y discusin abierta y democrtica, sin distincin de localidad por su cantidad de habitantes ni por partido poltico en el poder municipal. En la instancia de formacin del Co.Pro.Ba. no se explicitaron resistencias de ningn sector. S se podra definir cierta indiferencia desde el gobierno provincial ya que no era un tema que estaba en sus discusiones prioritarias. De cualquier manera desde la III Jornada particip la Subsecretara de

Ecologa que depende del Poder Ejecutivo Provincial, incluso declarando a las Jornadas de Inters Ambiental para La Pampa. Tambin la Subsecretara firm el Acta Constitutiva del Consorcio y public el Plan Modelo de Manejo de Residuos Slidos. Desde el punto de vista poltico los gobiernos de los

municipios que integran el Co. Pro. Ba. pertenecen a diferentes partidos y nunca se gener conflicto por este tema, hecho que constituye una de las principales fortalezas del Consorcio. El Plan Modelo de Manejo de Residuos Slidos, gua de trabajo para el Consorcio, fue elaborado por integrantes del mismo y puesto a consideracin de los municipios en dos Jornadas donde se hicieron cambios y agregados. Bsicamente, propone una estrategia para implementar a nivel provincial, definiendo los tipos de instalaciones (planta de tratamiento, centro de comercializacin, sitio de disposicin final, planta de reciclaje, etc.) y formas de manejo segn tipo de residuos (los que no salen de las Plantas de Tratamiento, los que se comercializan o reciclan en otros puntos, etc.). En l, entonces, se definieron circuitos y zonificaciones provinciales para optimizar las inversiones y se designaron algunos municipios como lugares de recepcin, acondicionamiento y comercializacin de ciertos materiales, lo que significa reducir la inversin en equipamiento. Adems se elaboraron Normas Operativas para la separacin y acondicionamiento de acuerdo a las especificaciones del mercado para homogeneizar el material a comercializar. En este Plan se considera la realizacin de un Programa Provincial de Concientizacin, Programa de Difusin, Programa de Capacitacin y otros de monitoreo y calidad. La organizacin se basa en el Consorcio, las Jornadas Provinciales, un staff profesional y tcnico permanente y un equipo conformado por los coordinadores de cada emprendimiento local. Tambin se crean algunos servicios conjuntos para la obtencin de productos de calidad (abonos o enmiendas orgnicas) a partir de los residuos orgnicos que pueden constituirse en el mayor ingreso econmico para todo el sistema. Estos servicios seran: un Centro de investigacin y desarrollo en el tema y un

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laboratorio

para

certificar

calidad.

Para

la

implementacin

tambin

se

defini

el

equipamiento

necesario y se realiz un anlisis econmico con proyeccin a diez aos.

La actualidad del Co. Pro. Ba.

En el perodo de 1997 al 2000 se incorporaron nuevas localidades con el manejo de residuos a partir de la recuperacin de los mismos o con proyectos en diferentes estadios de avance. Esto fortaleci al Consorcio, aunque en la actualidad, la forma de trabajo sigue siendo la misma y no existe una estructura de manejo formal sino que las actividades se van generando en las mismas Jornadas o entre quienes se designen para trabajar determinado tema, hacer gestiones, etc. Es importante destacar que los emprendimientos de manejo de residuos municipales son

autnomos y cada municipio los implementa de acuerdo a sus criterios y posibilidades. El Consorcio trabaja sobre aquellos temas que puedan potenciar o afectar negativamente las experiencias que, en la mayora de los casos, tienen problemticas comunes. El intercambio de informacin y opiniones en cada reunin se complementa con visitas a las Plantas y algunas formas de asesoramiento. La participacin directa de los intendentes permite que la relacin entre Consorcio y municipios sea fluida y las actividades planteadas en cada Jornada se apliquen en cada comuna participante. La forma de trabajo elegida as como la designacin en los cargos directivos de instituciones y no de personas permiti superar sin problemas los cambios polticos posteriores a las elecciones del 10 de diciembre de 1999. A nivel provincial no hubo cambios, pero s variaron los partidos gobernantes en muchas localidades. Esta situacin no perjudic al Consorcio, ya que se incorporaron nuevos municipios en las dos Jornadas posteriores a la eleccin mencionada. De ellas, la primera se realiz en la semana anterior al recambio de autoridades con el objetivo de que participaran, en los casos de cambio, los intendentes actuales y los que asuman en diciembre. La segunda se realiz en marzo del 2000 con el objetivo de sumar, adems de los intendentes que ya venan trabajando, los nuevos, a los legisladores provinciales de cada bloque, diputados nacionales de La Pampa, las nuevas autoridades provinciales en el rea de Ecologa y nacionales de la Secretara de Poltica Ambiental. Tambin el paso de uno de los Intendentes pioneros en el tema de manejo de residuos en La Pampa a la nueva funcin de Diputado provincial ubic a uno de los participantes del Consorcio en el mbito legislativo y extiendi las posibilidades de la asociacin intermunicipal. En otro plano, algunos municipios que posean emprendimientos chicos de manejo de residuos orgnicos solamente suspendieron o redujeron su actividad momentneamente hasta tanto se reacomodaran las nuevas autoridades. De cualquier manera estuvieron presentes en la lt ima Jornada ya que expresaron su inters por retomar las experiencias reformulando sus proyectos. En estos meses se observa tambin un cambio en la poltica del gobierno provincial con una activa participacin de la Subsecretara de Ecologa, por lo que se podra suponer que se estara superando

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en parte la indiferencia inicial. La actividad del Consorcio, su repercusin en los municipios y en otros mbitos nacionales y latinoamericanos, tiene un impacto positivo en cuanto a la incorporacin paulatina del tema en la agenda poltica provincial y lo mismo sucede a nivel nacional. Otro aspecto importante fue la incorporacin de Cooperativas que suman a sus actividades tradicionales (distribucin de energa y agua, fundamentalmente) la del manejo de los residuos de la localidad. De acuerdo a la actividad de estos aos, la cooperacin entre municipio y Cooperativa es uno de los caminos ms importantes para la implementacin de emprendimientos de manejo de residuos y su sustentabilidad.

Conclusiones

Para evaluar el impacto del Consorcio hay que tener en cuenta el contexto en el cual funciona. Si bien la recuperacin de materiales provenientes de los residuos es una actividad que se viene realizando desde hace muchos aos, el cambio producido especialmente en la ltima dcada se bas en que la recuperacin pas a ser institucional, generalmente a cargo de un municipio. Antes, esta funcin estaba reservada nicamente a la actividad marginal de chatarreros, cartoneros, cirujas, etc. La incorporacin del municipio en este esquema se realiz principalmente debido a exigencias ambientales y legales que imponan cambios en las polticas referidas al destino final de los residuos. Las medianas y pequeas localidades fueron las que iniciaron este camino. En las grandes el manejo se bas, fundamentalmente en los rellenos sanitarios. Este nuevo marco de trabajo se incorpor paulatinamente pero con grandes dificultades

provenientes de los problemas econmicos de los municipios, el desarrollo incipiente o falta directa de mercados para ciertos materiales recuperados, entre otros. En la provincia de La Pampa esta situacin llev a que los diferentes emprendimientos tuvieran un desarrollo lento con las dificultades planteadas ms las que se nombraron en el diagnstico, anterior a la formacin del Consorcio. Este contexto determin que al no conseguirse todava el financiamiento necesario para la puesta en funcionamiento del esquema de trabajo propuesto en el Plan Modelo, slo se consiguieron algunas acciones aisladas. De cualquier manera estas acciones, unidas a la presencia fuerte del Consorcio y de un plan de trabajo basado en el Plan Modelo, posibilitaron el fortalecimiento de algunos emprendimientos y la orientacin de polticas de desarrollo basadas en las posibilidades que puede ofrecer el trabajo conjunto. Para conseguir esto se crearon equipos para elaborar criterios de trabajo en funcin de conseguir productos de calidad a partir del tratamiento de residuos orgnicos. Asimismo, se mantienen relaciones con empresas que reciclan determinados materiales, se apoyan empresas o proyectos que puedan reciclar en la provincia (plstico, cartn, papel, etc.), se intercambian materiales y productos a partir de necesidades y posibilidades de comercializacin, se intercambia informacin para la compra de equipamientos o venta de materiales, se comienza a comercializar en conjunto y se crea la pgina Web. Tambin el Consorcio participa en reuniones que

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apuntan a solucionar otras problemticas relacionadas con otro tipo de residuos, como el de los envases de agroqumicos. Estos envases son considerados como residuos peligrosos y se generan en cantidades importantes. La aparicin de la Plantas de Tratamiento genera un traspaso de residuos del mbito rural al mbito urbano ya que los envases comenzaron a trasladarse a dichas Plantas por los productores. Esto genera una gran cantidad de problemas que se plantea en las Jornadas del Consorcio y luego a las autoridades provinciales. En los ltimos meses se lograron reuniones conjuntas entre diferentes organismos del gobierno provincial, las cmaras de fabricantes y distribuidores de agroqumicos, tanto nacionales como de La Pampa, diputados provinciales, el Consorcio y agrupaciones ambientalistas. A partir de estas reuniones se elabora un proyecto d manejo y tratamiento consensuado con todos los e actores. Tambin se est participando activamente de reuniones nacionales, talleres, exposiciones, etc. con el objetivo de lograr difusin y acuerdos con diferentes instituciones y organismos, tanto del pas como del exterior. En este sentido se logran grandes avances de los cuales los municipios se benefician principalmente a travs del manejo de nueva informacin, contactos, etc. De cualquier manera, los municipios consideran an al Consorcio como una institucin externa con funciones acotadas al tema de residuos, aunque para los intendentes es un mbito de discusin que se interrelaciona constantemente con otros temas tanto ambientales como econmicos y sociales. El Consorcio tuvo logros importantes en cuanto a su organizacin: la incorporacin del tema a nivel provincial y el armado de un esquema de trabajo, consolidado por la participacin de los actores ms importantes y una fuerte presencia a nivel nacional. Estos avances pueden tener un alto impacto en los prximos aos pero para ello deben sortearse una serie de inconvenientes y errores que se tuvieron en este lapso de trabajo. La organizacin, si bien tiene fortalezas en la forma adoptada, posee limitaciones debido a la carencia del staff de tcnicos propuesto en el Plan Modelo, lo que implica lentitud en algunas decisiones, falta de organizacin de actividades con mayor impacto, etc. Esta es la mayor falla que se tiene hasta el momento y que se relaciona directamente con los problemas econmicos y la falta de financiamiento. Otra de las debilidades fue la de centrar la bsqueda de financiamiento nicamente en el mbito gubernamental y no explorar otras fuentes tanto a escala nacional como internacional. De cualquier manera en las ltimas Jornadas este tema se incorpor a la discusin. El Consorcio Provincial para la Basura se convierte en una herramienta importante para solucionar gran parte de los problemas comunes en el manejo de los residuos slidos con recuperacin de materiales, ms all de las limitaciones comentadas. Lo realizado en tres aos permite definir una forma de trabajo y armar una base slida para futuros emprendimientos, tanto de separacin y recuperacin de materiales en el mbito municipal como de comercializacin, reuso y reciclaje de los mismos a nivel provincial. Este objetivo principal del Consorcio permite fortalecer la actividad local y crear nuevos circuitos econmicos basado en la recuperacin de residuos.

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El planteo de trabajo conjunto entre las diferentes localidades provinciales se traslada a la misma necesidad en la escala nacional, ya que la sustentabilidad de este tipo de emprendimiento slo es posible en la medida que una mayor cantidad de localidades y provincias participen. En este sentido, la experiencia del Consorcio p uede llegar a utilizarse en otras provincias pero teniendo en cuenta las especificidades locales y rescatando esta necesidad de solucionar problemticas comunes mediante la participacin abierta y sin ningn tipo de diferenciacin.

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CONSORCIOS PRODUCTIVOS INTERMUNICIPALES Un mapa provincial innovador


Claudia De Lisio

Crece desde el pueblo el futuro, crece desde el pie nima del rumbo seguro Crece desde el pie A.Zitarrosa

En los ltimos aos nuestro lenguaje cotidiano se ha poblado de nuevos trminos: integracin, globalizacin, mercados comunes, economas informales, desempleo estructural. Esto marc el

surgimiento de nuevos problemas y consecuente con ello la necesidad de elaborar nuevas teoras, forzndonos al replanteo de viejas concepciones y la incorporacin de nuevas. El mundo de la globalizacin que cambia el paradigma tecnolgico- productivo, os intercambios l econmicos, los y patrones de de localizacin al de las empresas tiempo y aumenta la capacidad de las una

comunicaciones

intercambio,

mismos

que,

paradjicamente,

impulsa

revalorizacin de los espacios locales, las relaciones de buena vecindad, la bsqueda de referencias inmediatas y de la propia identidad. El ser de un lugar y el logro de un sentido de pertenencia se transforma en algo vital. Esta recuperacin de los espacios locales lleva a los municipios a realizar un giro de 180 en el rol a cumplir, transformndose en articuladores de las dinmicas productivas y canalizando los intereses y demandas locales relativos al desarrollo productivo y social. En este marco la temtica de la descentralizacin tiene que ver con la reforma del Estado, no solo por un cambio de las dimensiones macro/micro sino porque implica transformaciones en la forma de concebir las instituciones y sus relaciones con la comunidad. No podemos quedarnos en la idea de que la descentralizacin es para gestionar mejor os recursos que se transfieren. Sino que l debe repensarse como el instrumento que permite liberar iniciativas de desarrollo local a partir de un mejor aprovechamiento de los recursos existentes en el territorio y para lograr mejores niveles de organizacin en el pas. Este proceso trae aparejado un nuevo modo de gestin y un nuevo compromiso social, mayor inters de los ciudadanos por aspectos cercanos y puntuales, programas de participacin de gobiernos locales con organizaciones de base, asociaciones intermunicipales, planificacin

estratgica a nivel urbano, presupuestos participativos. Todos estos fenmenos estn mostrando una novedosa articulacin pblico- privada, una mayor asociatividad horizontal de municipios entre s y la incorporacin de nuevos roles.

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Aqu voy a compartir con Uds. las conclusiones de una experiencia de trabajo realizada junto a los Consorcios, los Municipios y los emprendimientos cooperativos locales en la bsqueda de la construccin de estrategias solidarias que beneficien a la re gin y sus habitantes. Los estudios diagnsticos, las acciones de capacitacin, el apoyo y coordinacin operativa con los Consorcios, las tareas con el Ministerio y los legisladores en la generacin de marcos jurdicos, entre otras acciones, se consolidaron por un lado en Proyectos y un Plan de Trabajo y, por otro, en el convencimiento que los resultados se obtienen cuando las acciones se concretan y se respaldan con decisin poltica.

Haciendo un poco de historia

A partir de 1994 en la provincia de Buenos Aires dan a luz los primeros consorcios productivos intermunicipales. Se erigen as como nuevos actores con una caracterstica diferenciadora, basada en su modo de construccin: nacieron y crecieron a la luz de la decisin de los intendentes municipales,- de abajo hacia arriba- y donde el Gobierno de la Provincia fue prescindente en trminos de actuacin inicial.No se trat de una elaboracin terico/intelectual, ni tuvo como punto de partida la identidad entre el partido poltico gobernante y las administraciones pblicas locales. El puntapi inicial estuvo dado por la necesidad de encontrar respuestas adecuadas a una realidad cada vez ms compleja. Se entendi que: la bsqueda de esas respuestas deba ser adecuada a las caractersticas de cada territorio. Esto permitira encontrar una actitud ms rpida y eficiente contextualizada

territorialmente (con el aprendizaje de lo difcil que resulta encontrar respuestas eficaces desde una visin genrica). El avance en el desarrollo local implicaba mediante los acuerdos entre los actores pblicos y privados. Estos nuevos sujetos de la realidad productiva bonaerense denotan el involucramiento de las comunas en una forma asociativa de inters comn, en una diferente e innovadora forma de gestin. Para tener una aproximacin de sus dimensiones, cabe mencionar que engloban a 92 comunas del interior de la provincia, con una superficie cercana a los 288.000 Km/2 y algo ms de 3.600.000 personas. Si bien existen intentos de regional izacin a nivel del conurbano, hasta ahora es un fenmeno con anclaje en la provincia - interior - podemos mencionar el reciente acuerdo de asociacin alcanzado en la zona norte del conurbano, el consorcio entre San Fernando, San Isidro, Vicente Lpez y T igre-. Esta regionalizacin consorcial que comparte poco y nada con las diferentes regionalizaciones existentes a nivel provincial vinculadas a temticas especficas como la judicial, la de salud, la electoral, la de sanidad animal, etc. o las que prestigiosos tericos pudieron elaborar - se presenta como un emprendimiento continuo; un proyecto que debe ser reinventado cotidianamente y que una mayor adaptacin microeconmica

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transita por el doble andarivel de la descentralizacin y de la movilizacin de las fuerzas productivas locales. Est a nueva forma de agrupamiento implica una revalorizacin de los espacios locales/regionales, como espacio especfico para definir polticas. Representa el lugar de encuentro de la diversidad, la definicin de estrategias basadas en el aprovechamiento de los recursos endgenos y la bsqueda de entornos territoriales ms apropiados para el desarrollo productivo. Es el espacio que emerge como el lugar donde las redes de empresas pueden desarrollarse; y como el ms apto para construir relaciones basadas en la confianza y el conocimiento de los actores. Es adems donde se revitaliza una conciencia regional para generar una herramienta de integracin con la cual la perspectiva de

conjunto prevalezca sobre localismos e intereses parcializados. La tarea de constitucin, si bien tuvo algunas referencias de experiencias a nivel de

Latinoamrica (caso Brasil) y de Espaa e Italia, fue netamente bonaerense, con todas las dificultades que esto trajo aparejado. Los consorcios, en suma, constituyeron y constituyen un desafo en cuanto al desarrollo de proyectos, la gestin del financiamiento, la movilizacin y reorientacin de los recursos locales y la asuncin de roles no tradicionales. As se convierten en una experiencia relevante en cuanto a alternativas de organizacin, incursionando en un modelo de planeamiento estratgico participativo y tornndose en una empresa de potencialidades.

El porqu del Programa de trabajo

La condicin asociativa bsica de estas iniciativas de regionalizacin de las polticas municipales, se refera directamente al quehacer del organismo promotor de toda forma de cooperacin y trabajo asociado. En el marco de las denominadas polticas activas se estableci como una lnea de trabajo estratgico la asistencia a estas nuevas formas de cooperacin que se entrelazaban con los otros mbitos de intervencin cooperativas y municipios - dentro del Programa de la Productividad Asociativa (PPA). Se trat mediante estas acciones programticas de proveer de soportes tcnicos a estas nuevas organizaciones asociativas con el objeto de fortalecerlas en su organizacin y en la formulacin de sus estrategias, a partir de: Contribuir al reconocimiento de las realidades econmicas, sociales y productivas de los

Consorcios identificando fuerzas y debilidades en estos aspectos. Detectar potencialidades asociativas para el desarrollo de nuevos proyectos. Fortalecer experiencias cooperativas y asociativas existentes mediante la asistencia tcnica a los diferentes requerimientos empresariales y de gestin. Aport ar al desarrollo terico y poltico de estas experiencias generando mbitos de debate y elaboracin de estrategias.

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Establecer metodologas de registracin, procesamiento y flujos de informacin indispensables para los procesos de decisin.

Contribuir a la profesionalizacin de los cuadros funcionales de la administracin pblica y a la capacitacin de los emprendedores privados.

Introducir y coadyuvar a la institucionalizacin de nuevas formas organizacionales, marcos de actuacin y competencias.

Promover el desarrollo cultural del medio asociativo en la regin. Fomentar la creacin de redes de colaboracin empresaria, tcnica y social que sustenten la competitividad de la regin.

Plantendose como sustento: Una reproduccin de la sociedad con equidad que incluya participativamente a los diferentes factores productivos. Un campo de interaccin creativo que articule la participacin civil con la gestin pblica y con el sector tcnico-cientfico. Nuevas formas de gestin poltica territorial, con una condicin asociativa bsica como expresin concreta de vinculacin de la esfera pblica con la privada cooperativa La construccin del consenso en trminos de proyecto regional que aparece como el principal vector de direccionamiento estratgico de articulador oganizacional de las acciones comunes y de instrumento de negociacin poltica intra y extrarregin. El programa que parti de reconocer la realidad territorial y los actores inmersos en ella, se concibi como un constructor de consenso asociativo. Fue establecido con una fuerte decisin orientada a fortalecer la relacin con los actores institucionales y sociales y en la concepcin de no seguir haciendo ms de lo mismo, que difcilmente sea mejor al decir de Bateston, sino que casi siempre es peor.

Qu detectamos y qu hicimos?

A partir de la tarea diagnstica, realizada en forma conjunta con los equipos de las Universidades Nacionales con asiento en cada regin y en base a lineamientos y metodologas de diagnstico diseadas desde el programa, pudimos detectar debilidades y fortalezas que a modo ilustrativo a continuacin se esbozan: El rol del estado municipal era casi exclusivo. Existencia de cierto aislamiento institucional. Necesidad de superar cierto grado de conflictos polticos, econmicos e histricos. Toma de conciencia de que se trata de un proceso de construccin a largo plazo. Visualizacin del consorcio como algo importante

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Consolidacin a partir de su existencia de economas de escala. Puesta en marcha de proyectos con orientacin a la generacin de empleo y mejora de las condiciones de los sectores ms deprimidos. Una vez obtenido el insumo informativo y contemplando la multiplicidad de objetivos

concurrentes, diseamos los ejes de trabajo del programa respetando los objetivos consorciales existentes y consensuando los objetivos a introducir.

Objetivos de los Consorcios

capacidad de negociacin orientada especialmente al financiamiento. constitucin de una batera de proyectos que movilicen recursos existentes. articular asistencia tcnica y capacitacin a emprendimientos. proveer acciones asistenciales vinculadas al quehacer productivo de subsistencia.

Objetivos generales a introducir

crear un marco estratgico de competencia por regin (aspectos jurdicos, tributarios, polticoinstitucionales, educativos, tcnicos, cientficos).

promover la incorporacin de nuevas formas de gestin. (calidad, productividad, planeamiento, costeo, preservacin ambiental).

introducir nuevas tecnologas innovacin, valor agregado y diferencial. incorporar la asociatividad como criterio estratgico. recuperar la experiencia cultural cooperativa regional. fortalecer las formas coooperativas existentes promover la articulacin intercooperativa. introducir nuevas formas de cooperacin empresaria

Ejes del programa

Una vez desarrollada la tarea diagnstica sus resultados fueron debatidos con los actores regionales consensundose los objetivos a incorporar a travs de tres ejes programticos: 1) La generacin de un marco regional de competencia; 2) La incorporacin de base productiva asociativa 3) El fortalecimiento institucional de los consorcios. En relacin al primero de ellos surga claramente que para lograr el crecimiento, la regin necesitaba dar un salto cualitativo hacia el desarrollo, consistente en romper su relacin de dominacin/dependencia, para reemplazarlo por una modalidad cooperativa de construccin.

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Adems se necesitaba definir un proyecto poltico regional. Desde el plano de la gestin regional, incorporar elementos propios de las actividades empresariales, qu producir y cmo vender, qu proyectos desarrollar y cmo financiarlos, con qu recursos humanos se cuenta y cmo emplearlos, cul es la imagen y cmo la promovemos. La animacin en tanto funcin cataltica del gobierno regional adquiere mas importancia en la medida en que se reconoce la significacin de la sinergia como fundamento del desarrollo regional endgeno y se toma como base la capacidad local y regional de innovacin. Y cmo lo tradujimos en la prctica? En primer lugar con la sancin de la normativa que definiera cual sera la naturaleza de estos nuevos entes. La sancin de la ley 12.288, aprobada por unanimidad por ambas Cmaras dio respuesta a una seria dificultad en torno a la capacidad jurdica, otorgndoles personalidad jurdica pblica. Esto tambin trajo aparejada una discusin con los organismos de contralor provinciales en cuanto al rgimen a aplicar y en cuanto a la necesidad de establecer un marco tributario acorde a la naturaleza y objetivos de los mismos; (promocin fiscal, exenciones, reembolsos, etc.). En segundo lugar estableciendo una plataforma educativa que permitiera recuperar la

experiencia cooperativa en la regin y revalorizar los conceptos de regin y estrategias asociativas. Aqu trabajamos en dos planos: con los docentes de las escuelas medias, tcnicas y agropecuarias y con los alumnos de los ltimos aos. La capacitacin se organiz consorcialmente, vers sobre la temtica de proyectos y los aspectos consorciales y de desarrollo local, convirtindose en una interesante polea de transmisin de la informacin. En tercer lugar promover la interaccin con los organismos cientfico - tcnicos, creando una red para la transferencia institucionalizada de la informacin, innovacin e iniciativa empresarial desde el exterior y dentro de la comunidad local. De hecho, tal como lo expresara en prrafos anteriores, toda la tarea de diagnstico y de discusin de los mismos fue realizada con los equipos de las universidades priorizandose aquella que tuviera asiento en cada regin. Por ltimo en relacin al soporte financiero se propendi a la integracin de recursos financieros de origen privado regional con la banca cooperativa y pblica provincial y a impulsar el establecimiento de programas de autofinanciamiento. En consonancia con el segundo eje de incorporacin de la base productiva asociativa, se acept que las instituciones locales deban procurar que la economa local asimile con la mayor rapidez posible los cambios del entorno y reaccione de manera adecuada a los mismos. Para ello se necesit disponer permanentemente de informacin adecuada y posibilitar el acceso a la tecnologa y los medios necesarios Las pequeas empresas y las instituciones locales que las apoyaran solo podran responder positivamente si tambin adecuaban sus formas de actuacin, cobrando sentido aqu el concepto de red de colaboracin entre las instituciones. Este eje se enanc en la definicin de proyectos vinculados a los ejes productivos priorizados por la regin, respetando as la cultura productiva del

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lugar. Tuvo un sustento estratgico en sus componentes asociativos y regionales y en el soporte informativo econmico, recirculando la informacin en forma estructurada, permitiendo reducir la incertidumbre y facilitar la toma de decisin del conjunto de los agentes regionales. Los recursos destinados por la provincia durante 1998/1999 a fortalecer a los consorcios, estuvieron destinados en un 20% a gastos operativos y en un 80% a apoyar proyectos de base asociativa y con potencialidad intra y extra consorcio. Asimismo los fondos deban ser recuperados por los consorcios para reinvertirlos en proyectos de similares caractersticas. El tercer eje, remarcando que la enumeracin se hace a los efectos expositivos no

establecindose una prelacin entre ellos, enmarcaba la necesidad de un fortalecimiento institucional del ente. El objeto fue el de crear una adecuada institucionalidad de gobierno y administracin regional en la cual se tenga en cuenta en forma sistemtica y permanente procesos de negociacin hacia arriba -gobierno nacional y provincial, secundariamente con otros agentes y actores

propiamente regionales-, y hacia abajo es decir con los municipios y sus actores. Las problemticas requeran respuestas inteligentes que las regiones estaban en mejores

condiciones de elaborar en consonancia con un trabajo articulado con la provincia y la Nacin, a fin de optimizar recursos, tanto humanos como financieros.

Para instrumentar este fortalecimiento se pautaron tres acciones:

Establecimiento de estructura operativa: Contribuir al diseo e instrumentacin de un circuito operativo estructura). institucional (formas de vinculacin internas del consorcio para optimizar su

Capacitacin dirigencial: Capacitacin dirigida a los actores regionales: profesionales, polticos, operadores orgnicos, dirigentes cooperativos, empresarios asociativos, docentes, etc.

Articulacin municipio/provincia: Establecimiento de una red de coordinacin reas gubernamentales provinciales y los municipios asociados en los consorcios.

entre las diversas

Hasta aqu lo diseado y lo que se desarroll y si se me permite una pequea reflexin. Nuestra tarea cotidiana, la ma propia y del equipo profesional que me acompa, estuvo signada por el empeo en apoyar este proceso que p supuesto no dependa de nosotros, sera una arrogancia or pensarlo as. La realidad marca hoy dos aspectos: el primero de ellos, a pesar del cambio del mapa poltico, es la existencia de un pleno convencimiento por parte de los intendentes sobre la importancia de lograr mayores relaciones en trminos de consensos y definiciones estratgicas a nivel regional y, por el otro lado, la carencia de un programa en ejecucin que acompae estos procesos de integracin. Sumado a esto la falta de nuevos recursos y la desfinanciacin que padecen plantean una situacin

crtica. Se estara abortando si rpidamente no se aportan soluciones, el ingreso en la etapa de consolidacin de la experiencia. Un aspecto positivo de la ausencia de un programa integral es que

127

los consorcios estn impulsando acuerdos con el sector privado que, como mencion anteriormente, era una de las debilidades del sistema. An as el camino recorrido ha sido mucho e importante y hay que reconcer el valor del espritu emprendedor de los intendentes iniciadores y los que se encuentran en la lnea de largada para proseguir la tarea. Prrafo aparte merece el esforzado trajinar de los coordinadores de cada una de estas experiencias, artfices de la cotidianeidad y del tejido operativo entre los municipios, quienes muchas veces desarrollan su actividad en condiciones adversas pero sustentadas con un gran compromiso con la temtica. La bsqueda de nuevos paradigmas que permitan un enfoque diferente al tradicional en cuanto a desarrollo, implican necesariamente llegar a una conceptualizacin del rol del Estado que busque no solo atraer inversin y generar empleo con aportes desde el exterior. Hoy son ms y ms quienes se suman a la idea de que el desarrollo endgeno es no slo posible sino imprescindible a los efectos de potencializar las energas, competencias y habilidades existentes a nivel local dando respuesta a las necesidades concretas de las diversas regiones y localidades. Esto no descarta la participacin de inversiones externas y, por el contrario, las atrae pero con un carcter selectivo de forma que se privilegien aquellas que no comprometan sino que estimulen la dinmica de crecimiento con equidad. No hay ninguna receta que garantice el xito en materia de desarrollo local/regional, pero hay dos afirmaciones bsicas: si el desarrollo se encuentra en nuestro futuro, no ser con las ideas del pasado que lo alcanzaremos; si el desarrollo es un producto de la propia comunidad, no sern otros, sino sus propios miembros quienes lo construyan El desafo en suma, consiste en definir un proyecto colectivo de construccin del futuro que sea capaz de crear ilusin y confianza, polarizar las energas sociales y dar sentido a cada uno de los esfuerzos aislados que se llevan a cabo. En definitiva, todo el arte est en la preparacin y en la ejecucin, no en las palabras.

128

CUADRO RESUMEN

Variables Consorcios Municipios al MERCOSUR

Ejes Productivos Lcteos Apicultura Debilidades Reducido tamao de las unidades productivas Mercado oligopsnico Ausencia del sector industrial Potenciales Rodeos con diferenciales genticos Reorientacin exportadora Incorporacin tecnolgica y mejoras en el manejo

Acciones Propuestas Reconversin Asociatividad Reposicionamiento comercial

Intervencin del programa subsidio a cooperativas para laboratorios de calidad lctea y de miel Asistencia tcnica y capacitacin

Consejo Productivo del Noreste -COPRONE

Fruti Horticultura Porcinocultura Apicultura

Atomizacin productiva Ausencia del sector industrial

Suelos aptos y recursos naturales disponibles Ubicacin comercial estratgica

Asociatividad Reinsercin comercial Actualizacin logstica

Fortalecimiento institucional del consorcio Capacitacin Subsidio a cooperativas

Consorcio Intermunicipal de Desarrollo Regional - CIDERE

Lcteos Carnes Procesamiento de cereales

Ausencia de valor agregado a la produccin

Infraestructura de acopio e industrial primaria Volmenes de Produccin

Asociatividad Integracin horizontal Incorporacin de estrategias regionales

Asesoramiento a formas asociativas Subsidio a cooperativas Financiamiento provincial.

129

Variables Consorcios Consejo de Desarrollo de Noroeste - CODENOBA

Ejes Productivos Horticultura bajo cubierta Debilidades Desarticulacin productiva Potenciales Mercado regional insatisfecho

Acciones Propuestas

Intervencin del programa

Asociatividad

Subsidio a cooperativas Financiamiento

Articulacin regional Apicultura Consejo Productivo del Noroeste - COPRONOBA Porcinocultura Deseconoma de escala Las condiciones de la importacin de carnes porcinas Apicultura Precios relativos agrario- ganaderos Suelos aptos Plan de mejoras tecnolgicas y genticas Integracin regional Agregacin de valor al producto porcino Suplementacin de alimentos

provincial

Asesoramiento a nuevas formas cooperativas Subsidio a cooperativas Financiamiento provincial

Zona de Crecimiento Comn ZCC

Ganadera de cra

Ausencia de desarrollo industrial

Volmenes de Produccin Primaria Incorporacin de

Asociatividad de productores

Capacitacin Fortalecimiento institucional

Apicultura Baja rentabilidad de las actividades primarias

tecnologas de produccin primaria Mejora gentica de los rodeos

Suplementacin estratgica para engorde de terneros

Subsidio a cooperativa apcola Financiamiento provin cial

130

Variables Consorcios Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste

Ejes Productivos Produccin ovina Apicultura Produccin de olivares Debilidades Despoblacin Suelos ridos y semi ridos Bajo rendimiento de las explotaciones Fortaleza institucional del consorcio Potenciales Integracin regional

Acciones Propuestas

Intervencin del programa

Asociatividad Repoblacin ovina Diversificacin y Reconversin productiva

Fortalecimiento de la actividad universitaria en el territorio Subsidio a cooperativas Financiamiento provincial

Consejo Productivo de Desarrollo Regional COPRODER Horticultura Baja rentabilidad de las actividades primarias Corredor Productivo de Tandil,Olavarra, Azul, Rauch TOAR Apicultura Integracin regional Forestal tarda Ganadera de cra Desarticulacin agrarioindustrial Apicultura Tierras de bajo rendimiento

Proyecto de incorporacin tecnolgica y calidad Fuerte Integracin regional

Capacitacin

Subsidio a cooperativas Financiamiento

Desarrollo del asociativismo

provincial Apoyo a la estructura comercial cooperativa del consorcio

Suelos aptos Diversificacin productiva Ubicacin estratgica

Asociatividad

Promocin y capacitacin a formas

Incorporacin de estrategias regionales

asociativas

Fortalecimie nto institucional del consorcio

131

Variables Consorcios Consorcio Productivo del Salado COPROSAL

Ejes Productivos Apcultura Debilidades Baja rentabilidad de los emprendimientos Ganadera de cra Escasa diversificacin Suelos poco aptos e Porcinocultura inundables Potenciales Posicin estratgica respecto al mercado turstico de la costa

Acciones Propuestas Asociatividad

Intervencin del programa Fortalecimiento institucional del

Integracin regional

consorcio Financiamiento

Capacitacin

provincial

Corredor Productivo del Atlntico COPROA

Horticultura orgnica Integracin regional tarda Turismo Atomizacin productiva Apicultura Porcinocultura

Infraestructura portuaria, industrial y energtica Riqueza de suelos Corredor turstico Capac idad cientfico tcnica Ausencia de ejes productivos comunes Infraestructura portuaria, industrial y energtica Desarticulacin regional con el Sudoeste Radicacin de inversiones

Asociatividad

Fortalecimiento institucional del

Integracin regional Incorporacin de estrategias productivas regionales

consorcio Financiamiento provincial Subsidio a cooperativas

Consorcio Intermunicipal Baha Blanca - Cnel. Rosales

transporte

Integracin regional

Fortalecimiento de la estructura cientfico -

polticas ambientales Zona Franca

Incorporacin de estrat egias productivas regionales

tcnica Capacitacin cooperativa Promocin regional

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Corredor Productivo de Buenos Aires COPROBA

Ganadera de cra y engorde Lcteos Apicultura

Dficit hdrico, salinidad e inundaciones

Base productiva lctea primaria y quesera. Pasturas aptas

Integracin regional

Promocin de formas cooperativas

Asociatividad

Dbil incorporacin de mejoras a la produccin. Incorporacin de calidad

133

III. B) CASOS ANALIZADOS POR INVESTIGADORES

134

ANLISIS DE GESTIN DEL CONSORCIO DEL CORREDOR PRODUCTIVO DEL SUDOESTE BONAERENSE73
Daniel CRAVACUORE 74

El reciente fenmeno de la cooperacin intermunicipal en la Argentina podra atribuirse al surgimiento de nuevos temas en la agenda del gobierno local. Tradicionalmente, los municipios argentinos han tenido las funciones de regular y controlar la produccin de la ciudad, as como la responsabilidad de ocuparse de la pobreza extrema, tareas que podan prescindir de la articulacin interinstitucional porque la implementacin era esencialmente local. Pero, en los ltimos aos, los procesos de descentralizacin implementados, la responsabilidad de ocuparse de las nuevas funciones (entre las que sobresalen las del d esarrollo econmico, la generacin del empleo, la ecologa y el desarrollo humano) y la necesidad de lograr economas de escala han potenciado la necesidad de generar acciones de cooperacin intermunicipal. La escasa capacidad de gestin de los gobiernos locales para dar respuesta a los nuevos desafos y la magnitud de los problemas exige respuestas iinnovadoras las que, accesoriamente, exceden los lmites territoriales; por ello la cooperacin intermunicipal aparece como una opcin vlida. En la provincia de Buenos Aires, la necesidad de implementar polticas de desarrollo regional fue el principal factor detectado para la organizacin de los acciones de complementacin entre municipios. Como ha sealado Marcelo Posada, durante la primera mitad de la dcada de 1990 comenz a gestarse una regionalizacin sui generis an en construccin -, que tiene como rasgo distintivo el constituirse de abajo hacia arriba. En efecto, los intendentes de diferentes distritos territoriales iniciaron contactos con otros intendentes vecinos en pos de encontrar un medio propicio a la generacin de respuestas locales frente a los desafos novedosos que les impona el nuevo funcionamiento de la economa y la sociedad argentina
75

El origen de estos

consorcios desde abajo no parece ser un dato menor; en tanto que esta ampliacin de los asuntos locales puede ser interpretada como la reaccin local ante la carencia de polticas nacionales o provinciales de desarrollo, otros autores proponen enmarcarlo en lo que se denomina descentralizacin econmico social del desarrollo 76.

73 74

75

76

Este trabajo forma parte de una reciente investigacin sobre la innovacin en la gestin municipal. Unidad Estado Provincial y Municipal. Centro de Estudios e Investigaciones. Universidad Nacional de Quilmes. <dcravacuore@unq.edu.ar> Posada, Marcelo Desarrollo rural y desarrollo local. Los primeros pasos de los Consorcios Productivos de la Provincia de Buenos Aires En: Argiropolis. Peridico Universitario (www.argiropolis.com.ar) Por ejemplo: De Lisio, Claudia Presentacin, En: Naclerio, Alejandro y Bonaparte, Rosana Los consorcios productivos de la provincia de Buenos Aires: estructura econmica y asociatividad

135

En esta ponencia se realiza un anlisis preliminar de la gestin del Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense, focalizando en las caractersticas generales del proyecto, el contexto econmico y poltico, sus objetivos explcitos y implcitos, y las fortalezas y debilidades de su gestin. Para ello, se obtuvo informacin a travs de un minucioso anlisis de documentos del consorcio 77 y de la realizacin de exhaustivas entrevistas a la totalidad del personal encargado de su administracin y a funcionarios detectados como decisores clave en las sucesivas etapas de su desarrollo. La eleccin del caso ha respondido a dos razones fundamentales. Por un lado, se trat del primer consorcio constituido en la provincia de Buenos Aires a travs de un acuerdo formal sirvi

por el cual los municipios asumieron responsabilidades recprocas; su calidad de pionero

de modelo para los consorcios formados con posterioridad y su marco normativo fue reproducido por ellos. Por otro lado, por la particularidad de estar administrado por una gerencia autnoma78 de las estructuras municipales. Nuestra perspectiva es que la existencia del consorcio intermunicipal no ha implicado la articulacin interinstitucional horizontal pues entre los gobiernos municipales y la Unidad de Gestin se reproducen la lgica poltica tradicional: negociacin limitada al mximo nivel poltico, decisiones transferidas para que los niveles tcnicos las ejecuten, nulas actividades de cooperacin o coordinacin entre los participantes de la experiencia, por lo que se torna muy necesario el fortalecimiento institucional de dichos emprendimientos.

77

78

productiva, Informe de Coyuntura, Ao 8, N 76, setiembre octubre de 1998, p. 58. La documentacin consultada est compuesta por un heterogneo conjunto de memorias anuales, documentos de los distintos proyectos y noticias periodsticas de peridicos regionales. Los consorcios intermunicipales bonaerenses han optado dos tipos estructuras: gerencias independientes mantenidas por el aporte financiero de los municipios o superposicin funcional de funcionarios de municipios intervinientes.

136

I. El Consorcio

1. El contexto regional

Los diecisiete municipios integrantes del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense abarcan en su conjunto una superficie de 90.000 km2, con una poblacin total de 350.000 habitantes79. La produccin cerealera es la principal actividad econmica, complementada por la cra de ganado vacuno. La falta de generacin de oportunidades de trabajo y la extremada dependencia de los vaivenes de la economa agropecuaria parecen ser dos de los ms caractersticos problemas de la estructura socioeconmica regional, lo que ha causado la sostenida emigracin de la poblacin hacia otras reas de la provincia, en especial al Gran Buenos Aires y a Olavarra. Tambin se encuentra en la regin el municipio de Baha Blanca80 (255.000 habitantes81). Este distrito fue deliberadamente excluido del consorcio, dadas sus caractersticas de municipio urbano dedicado a las actividades secundarias y terciarias, que lo diferencian claramente de los partidos miembros. Por tanto, sumada a la afinidad poltica vinculada a la pertenencia a la Sexta Seccin Electoral de la Provincia de Buenos Aires82, la homogeneidad productiva y las carencias los cordones industriales de las ciudades de Baha Blanca, Mar del Plata y

similares en materia de infraestructura y servicios fueron los criterios de incorporacin al consorcio.

79 80

Baha Blanca es el principal puerto de ultramar de la Argentina y tradicional rea de destino del flujo de emigrantes de los municipios vecinos por varias dcadas. En ella se radicaron refineras de petrleo, plantas petroqumicas, procesadoras de pescado, frigorficos y molinos, as como un buen nmero de pequeas y medianas industrias, aunque en la ltima dcada ha sido notorio su estancamiento.

Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991. Buenos Aires. INDEC.

81 82

Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991. Op. cit. Existieron otros dos distritos de esta seccin electoral que no participaron de la iniciativa: Tres Arroyos y Adolfo Gonzlez Chaves.

137

Municipios integrantes del Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense83

83

El nmero de municipios ha variado a lo largo de la historia del consorcio. Actualmente lo integran diecisiete municipios pero el nmero mximo de integrantes fue de dieciocho.

138

2. El contexto poltico

El 7 de mayo de 1993 se reunieron en la ciudad de General La Madrid un conjunto de intendentes de la Sexta Seccin Electoral84 con el fin de constituir una entidad jurdica de desarrollo regional encuadrada en la figura del consorcio prevista en el artculo 43 de la Ley Orgnica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires. Dado que el proyecto fue motorizado por el intendente del distrito anfitrin85, en l recay la p residencia del mismo por un perodo de tres aos86. Un elemento que facilit la rpida constitucin del consorcio fue la homogeneidad partidaria, pues el justicialismo gobernaba en dos tercios de los distritos de la Sexta Seccin Electoral. Sin embargo, la participacin desde el origen del proyecto de municipios gobernados por la Unin Cvica Radical, le ha dado sustentabilidad en el tiempo87 ya que desde 1995 el radicalismo ha ido progresivamente incrementando el nmero de comunas hasta alcanzar la mayora 88 En el caso del lder de este proyecto, la consolidacin de esta experiencia de cooperacin intermunicipal le permiti incrementar su prestigio poltico e iniciar un proceso de construccin poltica alternativo frente al importante grupo de diputados y senadores provinciales de la ciudad de Baha Blanca89. Podra sealarse que su crecimiento poltico se ha asociado en parte a este proyecto, pese a que l ha negado que este propsito estuviera en sus planes originales.

3. Organizacin y financiamiento

84

85

86

87

88

89

Se trat de los intendentes justicialistas de los municipios de Benito Jurez, Coronel Surez, Coronel Pringles, Adolfo Alsina, Pun, Saavedra, Salliquel, y Tornquist, as como dos intendentes de la Unin Cvica Radical de los municipios de Laprida y Daireaux. Posteriormente se incorporaron al Consorcio los restantes municipios gobernados por entonces por el justicialismo en la Sexta Seccin Electoral. El Intendente de General La Madrid era el Dr. Juan Carlos Pellita, quien origin el proyecto y condujo la elaboracin, implementacin y ejecucin del proyecto. Para ello, cont con la estrecha colaboracin de quien podramos caracterizar como el lder tcnico del proyecto, el entonces secretario de Gobierno de la M unicipalidad de Saavedra, Jorge Bergz, quien se desempe como gerente del consorcio desde noviembre de 1994 hasta marzo de 2000. Estatutariamente la presidencia del consorcio posee un mandato anual, pero el intendente Pellita fue elegido sucesivamente por tres perodos (algunos entrevistados han sealado una etapa de constitucin). Desde entonces, ha rotado entre distintos intendentes. Marcelo Posada (op. cit.) seala al respecto: Los agrupamientos de intendentes (y por ende de sus distritos territoriales) se corresponden con las afinidades polticas de los mismos: grosso modo, peronistas con peronistas, radicales con radicales. Obviamente la funcionalidad de este tipo de operacin ligada por pertenencia poltico partidaria mina la base de sustentacin temporal de los consorcios En el caso analizado, este fenmeno parece atemperado por la participacin de intendentes de los dos partidos mayoritarios. Esta tendencia deriv en la eleccin como presidente del consorcio del intendente de Pellegrini, Roberto Etchegaray, perteneciente a la Unin Cvica Radical. Su esposa fue elegida diputada provincial en 1997 y preside desde 1999 la Comisin de Asuntos Cooperativos de la Honorable Cmara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, que legisla respecto de las actividades de los consorcios intermunicipales provinciales. Asimismo, la coordinadora de consorcios intermunicipales del Instituto Provincial de Asuntos Cooperativos del Ministerio de la Produccin y el Empleo de la Provincia de Buenos Aires es una persona de su estrecha confianza.

139

El Consorcio posee un Consejo de Administracin, compuesto por los intendentes de los distritos asociados, y una Gerencia, cuyo titular es elegido por el voto mayoritario del Consejo. El Gerente tiene una importancia clave, pues es el nexo entre el Consejo de Administracin y los responsables de las reas de produccin de los municipios miembros. Asimismo, es el encargado de la coordinacin, planificacin y ejecucin de los proyectos y emprendimientos encarados por el consorcio, as como del funcionamiento administrativo del mismo. Para ello, cuenta con el apoyo de una Contadura, una Tesorera y una Oficina de Compras propias, todas ellas en manos de personal contratado al efecto. Entre las funciones del Consejo de Administracin, se encuentra principalmente el diseo de las polticas y la decisin de ejecutar las medidas necesarias para los fines propuestos, ad referendum de la aprobacin de los Honorables Concejos Deliberantes de los municipios intervinientes segn el artculo 41 de la Ley Orgnica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires. Para formar parte del consorcio, los municipios deben aportan mensualmente $ 360 y poner a disposicin sus estructuras administrativas y de servicios. El patrimonio del consorcio est

constituido por los aportes de los municipios miembros, ms los subsidios que recibe de la Nacin y la Provincia de Buenos Aires90 as como los bienes adquiridos y/o donados. El Consorcio tambin recibe ingresos por venta de servicios, tanto a los municipios miembros como a particulares.

4. Objetivos

Los objetivos del consorcio fueron planteados en el documento originario de constitucin: Lograr consensualmente la reduccin de costos productivos y un crecimiento

armnico que llevara el equilibrio en las distintas propuestas productivas regionales que se instalasen; Facilitar los mecanismos de informacin entre los productores para el desarrollo de proyectos innovadores, as como evaluar en conjunto las condiciones del mercado interno y externo; Fomentar la asociacin de product ores regionales bajo formas jurdicas que se consideraran convenientes para acceder al apoyo crediticio (UTEs, cooperativas, joint ventures); Fomentar el desarrollo de las distintas producciones no tradicionales; Gestionar la construccin de la infraestructura necesaria (principalmente carreteras) para facilitar el transporte y distribucin de los productos elaborados regionalmente;
90

Ejemplo de ello fue el apoyo del Programa Federal de Solidaridad (PROSOL), el cual se destin $ 1.000.000 para el proyecto de horticultura bajo cubierta en doce municipios, o el aporte de la Ministerio de la Produccin de la Provincia de Buenos Aires, a travs del Instituto Provincial de Accin Cooperativa, por la suma de $ 70.000 para gastos de funcionamiento.

140

Lograr utilizar la capacidad de compra de los estados municipales para el desarrollo de las industrias y empresas proveedoras de servicios de carcter regional 91.

De acuerdo a las entrevistas realizadas a las autoridades del consorcio, existe un nuevo objetivo explcito que se ha agregado al listado originario: la intervencin directa en el rea de la Educacin Superior. Esta incorporacin responde a una de las principales demandas

comunitarias a los municipios de menor tamao: la necesidad de un mayor nivel educativo para obtener empleos de mayor calidad y la imposibilidad creciente de sostener econmicamente a los jvenes que emigran para estudiar, motivan el pedido de instalacin local de carreras universitarias en forma total o parcial, an a costa de bajos niveles de eficacia, eficiencia y efectividad. Entre los objetivos implcitos originales del proyecto, se nos ha s ealado que se trataba de equiparar el peso poltico de la ciudad de Baha Blanca, que histricamente acaparaba la Sexta Seccin Electoral. Aunque no existe consenso unnime respecto de esta apreciacin, se reconoce que se trata de un producto secundario q efectivamente se alcanz, en tanto que ue las listas de las dos principales fuerzas polticas para las elecciones de senadores provinciales de 1999 fueron encabezadas por representantes de los distritos del consorcio intermunicipal. Resulta muy interesante que los objetivos explcitos de la organizacin slo han tenido un cumplimiento muy parcial aunque debemos sealar que este trabajo no se propuso el anlisis de la eficacia del proyecto mientras que el nico objetivo implcito ha sido exitosamente alcanzado. Esto podra explicarse por los siguientes argumentos: Los objetivos explcitos son aquellos que requieren ms articulacin de polticas con el fin de lograr una efectiva cooperacin intermunicipal. Este aspecto es una de las debilidades clave del proyecto de acuerdo a la opinin de los responsables de las reas de produccin de los gobiernos locales entrevistados. En el alcance de los objetivos explcitos pesan ms las condiciones macroeconmicas y presupuestarias. El objetivo implcito se relaciona estrechamente con la lgica poltica habitual de construccin poltica.

5. Proyectos

El consorcio plante el desarrollo de pequeos proyectos centrados en unas pocas reas consideradas prioritarias: fomento y desarrollo de producciones no tradicionales en la regin, como los cultivos de hortalizas y legumbres bajo condiciones forzadas o la apicultura; desarrollo de polticas de capacitacin de los productores; participacin en ferias internacionales para exposicin de los productos regionales; apoyo a la pequea y mediana industria a partir de la creacin de una consultora; y gestin de apoyo crediticio para la reconversin de las

91

Estatuto Social del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense, s. f.

141

explotaciones tradicionales. Los motivos que llevaron a los funcionarios a optar por intervenir en estas reas fueron mltiples y complejos, aunque no debe descartarse que la eleccin fue orientada por asesores que crearon un mercado demandante para sus servicios 92. Resulta de importancia que el consorcio haya priorizado proyectos vinculados a la

dinamizacin de la produccin tradicional y a la bsqueda de nuevas oportunidades de negocios agropecuarios de mayor rentabilidad. Sin embargo, los recursos no siempre se canalizaron exitosamente por deficiencias en los anlisis de factibilidad de los emprendimientos93.

6. Estructura

El Consorcio posee una estructura simple y flexible, pocos reglamentos formales y un sistema sencillo de toma de decisiones que involucra al Consejo de Administracin en las decisiones polticas, y al Coordinador y a los empleados en las distintas decisiones operativas. La estructura orgnica comprende por slo tres niveles: Consejo de Administracin, Gerencia y empleados. La de departamentalizacin es de tipo funcional en las reas de apoyo, y por productos en las reas substantivas del proyecto. El grado de formalizacin es relativo, pues cada uno de los miembros posee clara conciencia de sus tareas; no existe una descripcin especfica de las misiones y funciones, generacin de respuestas innovadoras alternativas a las previstas. La administracin est concentrada en una nica instalacin fsica pero los proyectos se desarrollan en un rea de 85.000 km2, con lo cual la gestin se torna altamente compleja. Al gerenciamiento del consorcio se han incorporado, en una alta proporcin de tcnicas de gestin pblica que caracterizan a las unidades innovadoras: articulacin con actores externos no estatales, autarqua legal y presupuestaria, competencia con organismos privados de similar funcin, descentralizacin de responsabilidades, una poltica de generacin de fondos propios, gestin por programas y resultados, incremento de la racionalidad tcnica sobre las decisiones polticas, tercerizacin de servicios internos, trabajo en equipo, polticas de investigacin y desarrollo de tecnologas y capacitacin de recursos humanos. ni se limita la

II. Fortalezas y debilidades de la gestin

1. Apoyos y resistencias.

Indudablemente, el principal apoyo para la gestin se bas en la decisin de los intendentes, quienes le dieron viabilidad a la iniciativa participando en su creacin, elevando a los Concejos
92

93

Posada seala esta como una de las razones para la eleccin en los casos por l analizados (Posada, M. Op. Cit.) Si bien se plante la necesidad de adoptar criterios tcnicos para la seleccin de los proyectos ejecutados, puede manifestarse que muchas veces prim la lgica poltica clientelar.

142

Deliberantes los proyectos de ordenanzas de adhesin al Consorcio, y luego asistiendo a las reuniones mensuales del Consejo de Administracin. Debemos destacar adems, el crdito a la iniciativa de algunos funcionarios provinciales del ms alto nivel94, en especial en la etapa de implementacin. Posteriormente le dio un fuerte aval el gobernador de Buenos Aires95, transform esta experiencia regional en una poltica provincial. Las principales resistencias activas provinieron del Tribunal de Cuentas de la Provincia, que opuso fuertes reparos de al control presupuestario de esta al iniciativa, desarrollo as como el tambin, Instituto que

paradjicamente,

algunas

organizaciones

vinculadas

regional:

Nacional de Tecnologa Agropecuaria, el Ministerio de la Produccin y el Empleo de la Provincia de Buenos Aires y la Universidad Nacional del Sur. Segn algunos entrevistados, la resistencia se relacion con el surgimiento de un ente que podra desarrollar acciones potencialme nte competitivas. Asimismo, nos han sealado que buena parte de los funcionarios de los distintos distritos sintieron que se les restringa su espacio poltico y se transformaron en resistentes pasivos a las acciones del Consorcio. Debera sealarse que, a lo largo del desarrollo de la experiencia, algunos actores

transformaron su resistencia en apoyo y viceversa. Ejemplo de ello fue el caso de un intendente que consider que peligraba su proyecto local para el posterior despegue poltico y trat de obstaculizar las acciones del consorcio aprovechando su liderazgo en la regin. Por el contrario, la Universidad Nacional del Sur, que en los orgenes de la experiencia se haba opuesto al proyecto presentando un informe negativo respecto de las potencialidades del Consorcio, posteriormente comprometi parte de sus subsidios de investigacin en funcin de las reas productivas evaluadas como prioritarias por el consorcio, y ms recientemente desarroll el Proyecto de Educacin Superior Universitaria Zonal (PEUZO), financiado por el Corredor, y que postula el dictado de carreras orientadas al desarrollo regional.

2. Articulaciones interinstitucionales

La articulacin interinstitucional del consorcio debe analizarse desde dos perspectivas. Por un lado, se estableci u activa poltica de cooperacin con distintos organismos nacionales y na provinciales: el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nacin, la Secretara de Desarrollo Social de la Nacin, el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano, los ministerios de Economa y de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires, los bancos de la Nacin Argentina y de la Provincia de Buenos Aires, y la Universidad Nacional del Sur. En los cuatro primeros casos se trat de acciones de cooperacin ocasional vinculadas a la obtencin de fondos para la implementacin de algunos proyectos especficos, mientras que en las otras

94

95

Se trat de los entonces vicegobernador de la Provincia, Rafael Rom, ministro de Gobierno, Luis Brunatti, y subsecretario de Asuntos Municipales, Ral Fernndez. Se trataba del Dr. Eduardo Duhalde.

143

instituciones se trat de acciones de cooperacin peridica vinculadas a la propia ejecucin de los proyectos. Por otro lado, debemos analizar la articulacin intermunicipal al nivel local: esta es

prcticamente inexistente, pues no se verifican acciones de articulacin entre dependencias equivalentes de los distintos municipios, ms all de las reuniones mensuales del Consejo de Administracin, o la coordinacin de los funcionarios de los municipios involucrados en los

proyectos implementados por la gerencia del Consorcio. Ejemplo de ello es que el gerente del consorcio no pudo precisar cundo se haba desarrollado la ltima reunin de secretarios de la Produccin de los municipios del consorcio. A nuestro entender, en el consorcio se reproduce la lgica poltica tradicional: concentracin en la toma de decisiones y desconcentracin territorial en la ejecucin. Esto se explica, en cierta forma, por la fuerte dependencia del liderazgo unitario que se produce en municipios de menor tamao. Sin embargo, consultados los mximos lderes del proyecto, sealan que una de las debilidades del consorcio es que los funcionarios municipales oponen resistencias pasivas porque no comprenden la dinmica de la cooperacin intermunicipal. Podramos sealar que ms que verdadera cooperacin entre municipios se verificara la emergencia de una suerte de ente autnomo cuyas polticas son implementados en un rea regional pero que no promueve el desarrollo integral de la misma. Un ejemplo de ello es la concentracin de actividades en algunos municipios en particular, que coinciden con los distritos de los principales lderes del proyecto96.

3. La constitucin de una gerencia autnoma

Este consorcio es uno de los que han constituido una gerencia autnoma financiada con presupuesto propio, ya que oportunamente se consider que una organizacin de este tipo repercutira en una mayor eficacia por la dedicacin a tiempo c ompleto. Accesoriamente, pes en la decisin la composicin muy numerosa del consorcio y su excesiva dispersin geogrfica.

4. Insustentabilidad presupuestaria

Como hemos sealado, el presupuesto operativo del Consorcio se compone de aportes de los municipios miembros, y de subsidios que otorgan organismos nacionales y provinciales, los que tienen la mayor importancia relativa. Esto significa que el consorcio posee una extrema vulnerabilidad financiera, dependiente de las polticas nacionales y provinciales. No debemos olvidar que en los orgenes del consorcio la Secretara de Desarrollo Social de la Nacin destin un milln de pesos (casi una quinta parte del total de fondos aportados a los

96

Este fenmeno aparece tambin sealado por Marcelo Posada en el anlisis de caso del Consorcio de Desarrollo del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires (op. cit.)

144

consorcios intermunicipales de la provincia de Buenos Aires) en concepto de subsidios no reintegrables y esto actu como factor aglutinante a efectos de lograr la plena adhesin de los municipios. Estos fondos constituan el capital societal inicial, pues los subsidios deban ser reintegrados por los beneficiarios. Sin embargo, este capital ha menguado por errores en los anlisis de factibilidad que caracterizaron la primera etapa del proyecto. A pesar de que los ingresos del consorcio se han multiplicado por diez en el ltimo quinquenio, un aspecto a fortalecer sera e lograr un mayor financiamiento a partir de fondos l propios y de la venta de servicios a los municipios y a terceros. Consideramos que este es un factor vital a efectos de lograr el xito del ente en el mediano y largo plazo.

III. Conclusiones

Creemos que la laxitud de las relaciones entre los municipios es la principal debilidad de la cooperacin. Esto deriva de que las relaciones que se establecen con la unidad de gestin del

consorcio parecen reproducir las tradicionales relaciones entre los municipios y el gobierno provincial: negociacin limitada al mximo nivel poltico el Consejo de Administracin - , decisiones transferidas para que los niveles tcnicos las ejecuten, y nulas actividades de cooperacin o coordinacin entre los cuadros tcnicos de los municipios participantes de la experiencia intermunicipal. Entre las causas explicativas que consideramos que han incidido para la generacin de este tipo de relaciones podemos sealar: a) La asociacin entre territorio y gestin pblica municipal, que lleva a pensar la poltica desde lo local y no desde lo regional; b) La falta de una cultura cooperativa intermunicipal, manifestada en la falta de articulacin histrica de acciones e inclusive una fuerte rivalidad localista; c) La fuerte influencia de las cuestiones polticas en la ejecucin del proyecto; d) Una lgica poltica que tiende a privilegiar la concentracin del poder en los titulares del gobierno local bajo la forma del liderazgo.

IV. Bibliografa

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146

LA COOPERACIN INTERMUNICIPAL DESPUS DE LA DESCENTRALIZACIN EN LA PROVINCIA DE CRDOBA: OPORTUNIDADES Y RESTRICCIONES 97.


Mnica Cingolani98

1. INTRODUCCIN

A lo largo de la segunda mitad de este siglo, la expansin del Estado de Bienestar a nivel nacional y subnacional -salud pblica, bienestar social, promocin y desarrollo econmico,

proteccin del medio ambiente y de recursos naturales, etc. - ha ido generando gobiernos menos compartimentados de las y ms interdependientes. intergubernamentales Como y la consecuencia prctica de de la ello, el

entendimiento

relaciones

gestin

intergubernamental fueron ganando progresivamente su espacio, tanto en pases unitarios como federales. de Especialmente las porque la administracin y de exige esos programas traspasa las

fronteras

jurisdicciones

gubernamentales

contactos

transjurisdiccionales

(Agranoff, 1997; Marin, 1990; Parri, 1990). En cambio, en los niveles locales de gobierno, las responsabilidades tradicionales relativas a los servicios urbanos basicosno exiga en general de la coordinacin

intergubernamental. La descentralizacin de obras y servicios hacia estos niveles ocurrida principalmente en la ltima dcada en Amrica Latina, impacta necesariamente en las

relaciones intergubernamentales, generando cambios en la configuracin de las mismas. La delegacin de responsabilidades ha caminado conjuntamente con las expectativas de los niveles centrales de gobierno para que los niveles inferiores financien ms obras y servicios. No obstante, no puede soslayarse que esta pretensin si bien en parte se debe a la expansin de las responsabilidades de los niveles inferiores por devolucin de los programas, tambin se vincula con la crisis financiera de los Estados de Bienestar, caracterizada por la disminucin de los ingresos pblicos y el agravamiento de los dficits presupuestarios. Si bien las relaciones central-locales han constituido el ncleo de los estudios sobre las relaciones intergubernamentales (en particular, el campo de las relaciones fiscales) y tambin de los estudios sobre descentralizacin, debe re pararse en un fenmeno que viene ocurriendo

97

El presente trabajo forma parte de un estudio ms amplio acerca de la gestin municipal en el marco de la descentralizacin. Se explicita el reconocimiento a las instituciones que han apoyado este estudio, Consejo de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas de la Provincia de Crdoba (CONICOR) y Universidad Catlica de Crdoba, a quienes lo han dirigido, Dra. M. Daz de Landa y Dra. M. C. Parmigiani de Barbar, y a la Lic. Griselda Ibaa por su colaboracin en las distintas etapas del mismo. 98 IIAP-UCC.

147

en los ltimos aos, esto es la emergencia de nuevos niveles de contacto e interaccin poltica intergubernamental de carcter horizontal, y que merecen su espacio de estudio. En la provincia de Crdoba, el desarrollo urbano, la prestacin de determinados servicios, el mejoramiento de la gestin administrativa, o ms integralmente la promocin del desarrollo regional, parecen ser los principales factores impulsores de la organizacin y coordinacin de accin y gestin municipales99. En el campo especfico de las polticas sociales descentralizadas tambin se observan nuevas tendencias organizativas dirigidas a la creacin de asociaciones intermunicipales para coordinar acciones en salud, sea travs de acuerdos cooperativos, en trminos de compromisos formales en los que asumen responsabilidades recprocas, o bien mediante algn otro tipo de acuerdo menos institucionalizado entre las jurisdicciones, como intentos informales de cooperacin y acuerdos no escritos100. Este trabajo se propone en primer lugar, dar cuenta de las principales caractersticas del fenmeno de la cooperacin intermunicipal en el campo de la gestin local descentralizada en salud, en el contexto de la provincia de Crdoba; y en segundo lugar, pretende sugerir para la reflexin las implicancias o alcances de la cooperacin intermunicipal pueda tener para la organizacin y coordinacin de los sistemas descentralizados, en este caso de salud.

2. MARCO TEORICO REFERENCIAL Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

Un enfoque de las relaciones intergubernamentales que est adquiriendo creciente relevancia como se dijo- es la participacin, a nivel de la implementacin, en redes horizontales para contribuir a llevar a cabo programas y lograr propsitos comunes. S plantean e las redes intergubernamentales como mecanismos para gestionar la naturaleza altamente

interdependiente del proceso de las polticas pblicas (Parri, 1990), y en particular la cooperacin horizontal constituye uno de los mecanismos relevantes de la gestin

intergubernamental. Afirman Hjern y Porter que muchas polticas se desarrollan a travs de

99

En Tecco, C., 1994 se presenta una descripcin y clasificacin de las experiencias de cooperacin intermunicipal que tuvieron lugar en la Provincia de Crdoba, desde el lanzamiento del Programa de Descentralizacin Provincial (1988) hasta 1993. 100 Ejemplos de los primeros son: la Asociacin para el Desarrollo del Centro y Sur de la Provincia de Crdoba (Adesur) y el Ente de Cooperacin Intermunicipal del Norte de Crdoba (Eincor), orientados al desarrollo regional, que renen aproximadamente entre medio y un centenar de localidades en cada zona de la Provincia; constituyen personas jurdicas con capacidad para actuar pblica o privadamente, con una nmina formal de miembros incluidos, un estatuto que establece derechos y obligaciones entre los mismos y una estructura poltico-administrativa con autoridades electas. Ambos entes coordinan acciones en salud como parte de estrategias ms amplias de desarrollo regional (Cingolani, M., 1997; Cingolani, M., Informe Final Conicor Junio/1998). Adems de estos sistemas altamente insititucionalizados en trminos comparativos, se desarrollan otros micro-sistemas de cooperacin, de institucionalidad ms dbil o nula.

148

estructuras horizontales, o grupos de organizaciones o de partes relevantes de organizaciones que, an persiguiendo diversos objetivos individuales, actan de forma no-jerrquica, siguiendo una racionalidad programtica y motivadas por un propsito comn (Hjern y Porter, 1993). Una de las formas de esas estructuras refieren a las redes a niveles interlocales. En general, estas redes se presentan como estructuras muy flexibles para compensar las

deficiencias de la coordinacin vertical, permiten la interaccin rpida y fluida entre los actores, intercambiar informacin, distribuir costos y beneficios, tomar decisiones conjuntas sobre la base de los compromisos contraidos entre los participantes, etc. Se trata de un mecanismo de coordinacin, ms especficamente de auto-coordinacin (no organizados jerrquicamente) por acuerdo voluntario y deliberado dirigido a un resultado intencional de inters compartido por todos, y sujetas a permanentes redefiniciones (constituyen estructuras muy dinmicas)

(Lechner, 1995, Scharf, 1993). En los prrafos precedentes se ha hecho sinttica referencia a la vinculacin entre las relaciones intergubernamentales horizontales y la descentralizacin. Cabe ahora incorporar otra arista de anlisis de la relacin entre ambos conceptos: la cuestin de la fragmentacin en el campo de las polticas sociales. La fragmentacin como uno de los posibles riesgos de la descentralizacin ya haba sido advertido por los estudiosos. R. Franco advierte que la

autonoma local en la prestacin de servicios sociales podra provocar una inaceptable variacin en los estndares de provisin de los servicios entre diferentes zonas (Franco, 1996). Tambin E. Badino, remarca la falta de integralidad de la atencin primaria de la salud en Amrica Latina y las limitaciones que los procesos de fragmentacin imponen a la construccin de sistemas descentralizados (Badino, 1993) 101. A partir de estas consideraciones, la unin de municipios aparece conceptualmente como una de las propuestas para superar o contrarrestar el riesgo de la fragmentacin,

especficamente en los niveles locales. O. Oszlak, E. Badino rescatan la capacidad potencial de la articulacin intermunicipal para conformar sistemas de salud ms viables102. Tambin R. Agranoff, al analizar las relaciones intergubernamentales y especficamente los cambios

organizativos en las estructuras gubernamentales (en un mbito que excede la salud y el


101

Acerca de qu es un sistema descentralizado, O. Oszlak dice: la existencia de un sistema descentralizado supone una trama institucional relativamente articulada, de unidades responsables de la formulacin e implementacin de polticas de salud (Oszlak y otros, 1991). 102 O. Oszlak sostiene que la municipalizacin de los servicios de salud puede ser adecuada en los municipios grandes y medianos, pero es discutible su conveniencia en los municipios pequeos. En este cas o la restauracin del poder local podra ser entendida como la posibilidad de organizar un nivel local con un conjunto de pequeos municipios, los cuales conformaran un mdulo bsico de salud, o sea un distrito sanitario (Oszlak, 1991). E. Badino dice que La articulacin de la red pblica a nivel local representa uno de los primeros desafos a enfrentar en la construccin de un sistema descentralizado. (...) La situacin puede ser particularmente crtica en municipios pobres con limitada capacidad de presin y escaso desarrollo del subsistema pblico que solo podr expandirse en la baja complejidad pero no contar con programas de inversiones e incorporacin tecnolgica en servicios de mediana y alta complejidad, y de ampliacin y calificacin de su fuerza de trabajo. De esta manera la demanda generada a travs del cuidado primario no podr ser satisfecha en otros niveles, aumentando el descrdito y dejando una parte importante de problemas de salud sin solucin. La asociacin de municipios de distintos niveles de desarrollo puede representar una alternativa adecuada a esas situaciones (Badino, 1993).

149

contexto latinoamericano), rescata la probada capacidad de las asociaciones de municipios para superar los retos en el campo de los servicios sociales103. Teniendo en cuenta que las polticas locales de salud constituyen un campo apropiado para el estudio de las relaciones interlocales, ya que la salud pblica es un asunto complejo, de naturaleza transjurisdiccional, que atae a todo el sector pblico en su conjunto y por lo tanto, con implicancias intergubernamentales, interesa preguntarse cmo se estructuran las

relaciones interlocales a partir de la descentralizacin. Especficamente, entre las cuestiones ms importantes, se indaga: cules son las implicancias, en trminos de relaciones

intermunicipales, de los arreglos normativos formales y fiscales de la descentralizacin?; cul es el escenario de relaciones intergubernamentales en el nivel intermunicipal despus de la descentralizacin?; cules son las caractersticas de los sistemas de cooperacin detectados: actores, acciones, nivel de institucionalizacin, etc.? constituyen sistemas de articulacin y cooperacin efectivas que apunten a una coordinacin del sistema descentralizado?. Y por otro lado, qu factores conflictivos y restrictivos existen?; por qu no cooperan los que no cooperan?. Porque si bien la desc entralizacin ha implicado un fuerte impulso a la cooperacin intermunicipal, introducindose nuevos niveles de contacto e interaccin, no obstante se trata de un proceso heterogneo, en el cual aparecen tambin factores restrictivos de las relaciones intermunicipales. Finalmente, se pretende detectar algunas tendencias en un proceso dinmico que se encuentra en constante experimentacin.

3. METODOLOGA

El diseo de investigacin es de tipo descriptivo. La tcnica de recoleccin de datos utilizada es la aplicacin de cuestionarios semi estructurados a Intendentes y Presidentes de Comisin Vecinal, respectivamente, de los municipios y comunas que componen la muestra. La poblacin a partir de la cual se obtuvo la muestra son municipios y comunas del interior de la Provincia de Crdoba que hubieran descentralizado efectores de salud correspondientes a la siguiente complejidad: Hospital Vecinal, Comunal o Municipal. La poblacin asciende a 82 casos y la muestra aleatoria a 33 casos104. En Apndice, Cuadro 2 se enumeran los casos seleccionados. Las caractersticas de los sistemas de cooperacin intermunicipal que se describirn posteriormente, surgen estrictamente de las respuestas de los intendentes de municipios incluidos en la muestra. Se pretendi detectar acciones intermunicipales vinculadas a la gestin

103

Al respecto, sostiene Otros pases han tenido dificultades para consolidar los gobiernos locales de tamao reducido. Sin embargo, han logrado superar retos en el mbito de los servicios sociales mediante la creacin de asociaciones de municipios para ofrecer una gama de servicios. En muchos pases, estas asociaciones intermunicipales son especialmente activas en las reas de recursos hidrolgicos, la proteccin contra incendios, la sanidad, los servicios de emergencia, los servicios sociales y la salud publica (Agranoff, 1997). 104 Fuente de los datos: Ministerio de Salud de la Provincia de Crdoba, 1997.

150

del servicio de salud descentralizado, sean estas circunstanciales o institucionalizadas, durante los aos 1996, 1997, 1998 y 1999 (es decir, en el perodo posterior a la descentralizacin), en las que el municipio o comuna est participando al momento de la entrevista o en la que haya participado o prevea participar.

4. CONCLUSIONES DEL ANALISIS

Para el anlisis de la cooperacin intermunicipal en salud despus de la descentralizacin, resulta ineludible considerar algunos aspectos ms generales relativos al proceso de

descentralizacin provincial en el rea de salud. Es factible que los arreglos normativos formales y fiscales de la descentralizacin (primer momento), como as tambin la modalidad de implementacin (segundo momento), afecten/impacten sobre la etapa de la gestin municipal descentralizada (tercer momento), y uno de sus instrumentos, la cooperacin intermunicipal.

4.1.

Los

arreglos

normativos

formales

de la descentralizacin y la cooperacin

intermunicipal (1987-1989).

En primer lugar, se otorgan las competencias normativas

necesarias relativas a la

descentralizacin y ligada a ella, la cooperacin intermunicipal a travs de la reforma de la legislacin. La Constitucin de la Provincia de Crdoba, reformada en 1987, establece entre sus principios fundamentales la satisfaccin de las necesidades de la comunidad con eficacia, eficiencia, economicidad y oportunidad en el funcionamiento de la Administracin Pblica, cuyo logro la norma sujeta a la conjuncin de -adems de otros- los principios de centralizacin normativa, descentralizacin
106

territorial
105

desconcentracin

operativa

asociada

la

regionalizacin de las polticas pblicas

. Coherente con ello, reconoce amplias competencias a

los municipios , entre ellas la capacidad para celebrar convenios intermunicipales, en los siguientes trminos: las municipalidades pueden organismos intermunicipales celebrar convenios entre s y constituir

para la prestacin de servicios, realizacin de obras pblicas,

cooperacin tcnica y financiera o actividades de inters comn de su competencia. A la vez, propende la participacin de las municipalidades en la administracin, gestin y ejecucin de obras y prestacin de servicios dentro de su radio, con la asignacin de los recursos, apuntando a lograr mayor eficiencia y descentralizacin operativa; para ello constituye en obligacin del gobierno provincial brindar asistencia tcnica a los municipios 107. De esta manera, los

organismos intermunicipales adquieren capacidad para definir y gestionar polticas pblicas a nivel zonal. A partir de estas disposiciones constitucionales, en 1988 se procedi a poner en
105 106

Constitucin de la Provincia de Crdoba, artculos 174 y 175. Respectivamente, los artculos 180 y 186 de la Constitucin provincial aseguran la autonoma poltica, administrativa, econmica, financiera e institucional del rgimen municipal y las competencias materiales de los municipios. 107 Constitucin de la Provincia de Crdoba, artculos 190 y 191.

151

marcha la operatoria de la descentralizacin, la que comienza a legislarse con el Decreto Reglamentario de la Descentralizacin 1174/88 y, posteriormente, la Ley Provincial de Reforma del Estado 7850/89, la que establece las pautas para todo el proceso de descentralizacin provincial, el cual inclua otras reas adems de salud. Adems de las competencias normativas para que los municipios descentralicen obras y servicios, interesa reparar en otros dos aspectos de sustancial importancia en relacin a la descentralizacin: los recursos financieros y la capacidad de gestin en los mbitos locales. Qu establecen los arreglos normativos al respecto? El problema de la escasez de recursos de financiamiento, en tanto factor obstructivo de la capacidad operativa de los municipios para la gestin de obras y servicios pblicos, no constituy una preocupacin en el momento de la formulacin del decreto de descentralizacin; ello se explica porque correlativamente a la decisin de transferir obras y servicios a los gobiernos locales, se increment la cuota de coparticipacin hacia los municipios, y a los fines de atender las erogaciones que demandaran las funciones y servicios descentralizados, en 1989 se cre el Fondo de Financiamiento de la Descentralizacin (en adelante, Fo.Fin.Des.), constituido por un porcentaje del monto de recursos coparticipables, transferible en la
108

medida

en

que

los

municipios

accedieran

descentralizar, a modo de incentivo positivo

. En cambio, la normativa consider como posible

limitacin la escasez de recursos humanos calificados para el diseo y gestin de polticas en las administraciones municipales. En consecuencia, a partir del Decreto 1174 de 1988, el gobierno provincial se atribuye un importante rol en el desarrollo de permanentes actividades de asesoramiento y capacitacin de recursos humanos municipales y/o microrregionales para

asegurar la capacidad tcnica de los organismos receptores de los programas a descentralizar. Por otro lado, en concreta alusin a la temtica de la cooperacin intermunicipal, el Anexo nico del mencionado decreto -que establece las polticas generales y pautas normativas para la orientacin de los programas de descentralizacin de la Provincia- intenta precisamente promover la coordinacin intermunicipal para superar inconvenientes que pueden derivarse de los procesos de descentralizacin, tales como los riesgos de incurrir en el incrementalismo (superposicin de funciones a cargo de distintas jurisdicciones del Estado), la escasa capacidad operativa de la mayora de los municipios para la gestin de obras y servicios pblicos y, en el caso de los municipios ms pequeos, el inconveniente de la escala tcnica para la produccin de obras y prestacin de servicios. La implementacin de la descentralizacin, de acuerdo al mismo decreto, se realizara en forma concertada con las autoridades de los municipios y comunas. Al respecto, la Ley
108

La Constitucin de la Provincia de Crdoba, reformada en 1987 -previamente a la Reforma del Estado Provincial- haba previsto un aumento progresivo de los montos de coparticipacin: para 1988 se distribuira el 15%, 1999 el 17.5% y en 1990 el 20%. Del monto de recursos coparticipables, se estableci que un 12.5% pasara a constituir el Fo.Fin.Des., con el objetivo de cubrir las erogaciones que correspondan a los costos de las funciones, servicios y obras que s ean objeto de transferencias efectivas, as como el financiamiento de asistencia y gastos complementarios a su implementacin. En los mismos convenios deba constar el porcentaje de los recursos del fondo a ser transferidos, que seran reducidos de los presupuestos provinciales (Decretos provinciales 6454/89 y 1645/94).

152

Provincial 7850 de Reforma Administrativa y Econmica de 1989 109, que dispone sobre la descentralizacin y reforma de los niveles centrales, faculta al Poder Ejecutivo Provincial a descentralizar los servicios, funciones y obras cuya gestin se halle a su cargo, a travs de programas de descentralizacin que se dirigirn a municipios, comunas o comisiones vecinales y organismos intermunicipales, lo que se instrumentar mediante convenios suscriptos

bilateralmente entre cada uno de stos y el Poder Ejecutivo Provincial. No obstante, reserva a este ltimo la planificacin, regulacin normativa y fiscalizacin de los servicios, obras y funciones descentralizados, dados los principios constitucionales de centralizacin normativa y descentralizacin operativa. Por otro lado, la misma ley autoriza al Poder Ejecutivo Provincial a la reubicacin del personal de los servicios descentralizados, incluso a transferirlo a un gobierno municipal, de acuerdo con los convenios que se suscriban. A partir de este marco normativo, en 1989 comienza la transferencia de obras y servicios descentralizables, que en el rea de la salud presenta la modalidad de implementacin que se describe en el tem siguiente.

4.2. La implementacin de la descentralizacin en salud (1989-1995).

Entre los servicios susceptibles de descentralizarse, especficamente en el rea de salud, la normativa autoriza la transferencia centros de los efectores y de complejidad hospitales menor: puestos
110

sanitarios,

dispensarios,

materno-infantiles

vecinales .

La

descentralizacin en salud adquiri la modalidad de municipalizacin, ya que se transfiri a municipios (grandes, medianos y pequeos) y comunas (en ningn caso a organismos

intermunicipales, an cuando lo autoriza la legislacin) de los servicios de complejidad menor existentes en la localidad, bajo una modalidad estandarizada de transferencia (mismo convenio, mismas condiciones). El siguiente, es el esquema de prestacin pblica de salud en la provincia.

Situacin Pre-descentralizacin Efectores de salud: Hosp. Central

Situacin Pos-Descentralizacin

Provin cia

Hosp. Regional Hosp. Zonal Hosp. Vecinal

2 y 3 nivel compl.

Provin cia Munici

Centro Mart.-Infantil 1 nivel complejidad Dispensario Puesto Sanitario

109

Lo que sigue, se basa en los artculos 3, 6, 7, 9, 11, 15, 16 y 37 y en el Anexo A:9 de la mencionada

ley.
110

No obstante esta disposicin, se transfirieron algunos efectores de complejidad mayor a la autorizada por la normativa, previo acuerdo con las autoridades municipales receptoras.

153

La implementacin del proceso descentralizador se inici en 1989 y se prolong durante seis aos, hasta lograr en 1995 la transferencia de la casi totalidad de efectores de salud de menor complejidad. No obstante, lejos de constituir un proceso gradual y pro gresivo, el mismo reconoce claramente dos etapas de implementacin, con caractersticas diferentes tanto en lo que refiere a la operatoria general, a las caractersticas de los convenios de transferencia, como en los logros obtenidos en cuanto a cantidad d efectores descentralizados (Anexo, Cuadro 1). e La primera etapa (Etapa I: gestin del Gobernador E. Angeloz), desde 1989 a 1995, caracterizada por una operatoria consensuada (municipios receptores podan aceptar o no los convenios de duracin limitada, aunque renovables automticamente), y durante la cual no se traspasa el personal de los efectores aun cuando tena la competencia necesaria para hacerlo-, solo logr resultados limitados en cuanto a la cantidad de efectores transferidos: esto es el 24% de los efectores provinciales. En julio de 1995, en un contexto de crisis fiscal y emergencia econmica provincial, el cambio de gobierno (Etapa II gestin del Gobernador R. Mestre) profundiza y consuma el proceso que, bajo una modalidad de descentralizacin masiva (a todos los municipios y comunas), acelerada (poco menos de un ao) y forzosa (factores de presin financiera y amenaza de cierre de servicios), que transfiere el efector y el personal del mismo con carcter definitivo, logra en menos de un ao pasar del 24% al 91% de efectores descentralizados. Bajo esta modalidad de implementacin, la Etapa II constituy un proceso por dems conflictivo, especialmente en las relaciones provincia-municipios, aunque tambin afect las relaciones interlocales e intralocales. Las confrontaciones entre Provincia y municipios se vincularon principalmente a cuestiones de financiamiento, casi soslayando -al menos

inicialmente- otros aspectos derivados de la descentralizacin, como la coordinacin del sistema provincial de salud en su conjunto, la asistencia tcnica a los municipios para gestionar los servicios, etc.111. Los problemas de financiamiento de los servicios descentralizados se

manifestaron de inmediato en trminos de inestabilidad de los sistemas municipales de salud, e incluso cuestionando la viabilidad de la municipalizacin en las zonas ms postergadas en trminos de desarrollo socioeconmico- de la Provincia112.

111

Precisamente, en estudios previos al presente se obtuvo que las dificultades ms importantes para gestionar los servicios descentralizados (en general, en todos los municipios, cualquiera sea el nivel de desarrollo), derivan de las restricciones de financiamiento seguida por los problemas de organizacin y coordinacin, y comparativamente en menor medida se manifiestan dificultades tcnicas de gestin (racionalizacin de gastos y asignacin de recursos, gestin de proyectos, etc.). Resultados en Cingolani, M. Informe Final CONICOR/Abril de 1997. 112 En la etapa inmediata a las transferencias, segn manifestaciones de los propios intendentes, las dificultades de financiamiento se tradujeron en: suspensin de servicios de mayor complejidad (caso de hospitales transformados en dispensarios, dado que los escasos fondos de Fo.Fin.Des. limitan las prestaciones a poco ms que atencin primaria de la salud) que adems obliga a realizar permanentes derivaciones (costos de traslado, permanencia, internacin, y problemas culturales de desarraigo); suspensin de guardias; introduccin de arancelamiento de las prestaciones para comprar insumos y pagar sueldos; cierre de efectores. E incluso se produjo el cierre de puestos sanitarios en el norte y noroeste provinciales a lo que se agrega la suspensin en la Etapa II- del Plan de Salud Rural (esquema epidemiolgico preventivo en zonas rurales), de gran importancia en esta regi n.

154

El proceso de transferencias, principalmente por la transferencia del personal (rubro en el que los gastos municipales son ms elevados), se agrav posteriormente, con la crisis de las relaciones financieras entre Provincia y municipios principalmente las retenciones que se efectuaron a las transferencias fiscales (coparticipacin)- en el perodo inmediato posterior a la descentralizacin, que repercuti fuertemente en las finanzas municipales.

4.3. La cooperacin intermunicipal en polticas locales de salud: su extensin y principales rasgos caractersticos.

a.

Caractersticas Generales

La cooperacin intermunicipal en acciones relativas a la gestin del servicio de salud descentralizado, se ha extendido con cierta amplitud en el territorio provincial. A partir de los datos de los 33 municipios o consultados, proyectados se a detectaron partir de la 18 sistemas de de cooperacin los servicios

intermunicipal

implementados

recepcin

descentralizados; de ellos, 9 se encuentran en funcionamiento, 5 se hallan en proyecto y 4 han finalizado la accin, lo que muestra el carcter dinmico de estos sistemas (Apndice, Cuadro 2). En general, estos sistemas de cooperacin presentan las siguientes caractersticas: pluripartidista (coexistencia de distintas fuerzas polticas). coexistencia de municipios de distinto tamao (grandes y pequeos). prima la proximidad geogrfica: su conformacin se da en forma de red (todos con todos: casos de sistemas de planificacin regional, acciones de prevencin,

bromatologa y salud, acciones puntuales), o bien en forma radial (todos con uno que acta a la manera de proveedor: caso del laboratorio municipal y en los casos de sistemas de aportes mensuales para incrementar la escala de complejidad de la atencin, tambin en algunos sistemas de capacitacin). su composicin es poco numerosa: el nmero de municipios y comunas que c omponen cada sistema de cooperacin oscila entre un mnimo de 2 y un mximo de 8 (segn mencionaron los intendentes consultados). Se exceptan de esta generalizacin los entes Eincor y Adesur como casos singulares muy convocantes. en relacin a las jurisdicciones: son transdepartamentales e incluso uno de sistemas proyectados es transprovincial (el sistema de cooperacin incluira municipios de otra provincia). en algunos casos, los sistemas de accin no son solo intermunicipales, sino tambin interinstitucionales, coordinando acciones con instituciones preexistentes en la localidad (universidades, cooperativas de servicios pblicos, empresas privadas, escuelas,

bomberos voluntarios, fundaciones, etc.)

155

b. Acciones

La coordinacin intermunicipal en el rea de la salud, se dirige a propsitos variados:

Compra de medicamentos, a los fines de abaratar los costos de adquisicin (Apndice, Cuadro 3: Acciones 1 y 2). Se trata de dos sistemas con caractersticas diferentes: un sistema de relaciones radiales, bilat erales, mediante las cuales un municipio grande (laboratorio municipal) provee de medicamentos a municipios ms pequeos, no necesariamente cercanos. El otro sistema (Eincor) realiza compra conjunta de

medicamentos, dentro de un marco de acciones ms amplio que excede el rea de la salud. Organizacin de sistemas de derivaciones entre efectores municipales: (Apndice,

Cuadro 3: Acciones 10, 11, 12 y 13). Por su naturaleza, se trata de sistemas radiales con proximidad geogrfica. Son sistemas mediante los cuales un efector municipal de complejidad mayor presta determinados servicios generalmente en forma gratuita a pacientes derivados de efectores de municipios cercanos, los cuales realizan aportes econmicos regulares al primero. En principio, puede decirse que estos sistemas de aportes conjuntos fueron ms frecuentes antes del programa provincial de Cobertura de servicios de salud para familias de escasos recursos, cuya implementacin permite a los municipios el recupero de gastos por facturacin a la obra social provincial I.P.A.M. 113. Planificacin regional de salud (Apndice, Cuadro 3: Acciones 3, 4 y 5). Las tres iniciativas mencionadas se hallan en proyecto, y estrictamente slo una de stas ha elaborado un plan de salud regional que incluye varios departamentos provinciales (concretamente es Adesur, cuyo plan de salud forma parte de un plan ms ambicioso de desarrollo regional para el centro y sur provincial, con el apoyo tcnico de la Universidad Nacional de Ro Cuarto). Otra de las iniciativas proyectadas apunta a la refuncionalizacin de los efectores ubicados dentro de la jurisdiccin departamental, y est encabezada por dos municipios entre los ms grandes del departamento. Acciones preventivas y de control (Apndice, Cuadro 3: Acciones 6, 14, 15 y 16). Principalmente desarrollan acciones de salud rural, bromatologa y salud, y tambin prevencin de accidentes, el cual se caracteriza por ser intersectorial.
113

El Programa constituye una accin coordinada entre los Ministerios Provinciales de Salud y de Asuntos Institucionales y Desarrollo Social de la Provincia (Decretos Provinciales 790/96, 879/96, 142/97 y 1650/97) y a travs del mismo, los beneficiarios tienen una cobertura mdico-asistencial en los efectores pblicos (municipales y provinciales); explicita el Decreto 790 que podrn ser beneficiarios del mismo slo las familias de escasos recursos que no tengan acceso a gozar de servicios de atencin mdica a travs de un sistema de seguridad social y que tengan residencia permanente en cualquier localidad de la Provincia de Crdoba.

156

Capacitacin del personal del efector (Apndice, Cuadro 3: Acciones 7, 8 y 9). En general, estos sistemas se caracterizan por tipo de relaciones radiales, con un municipio ms grande que convoca la accin.

Acciones puntuales (Apndice, Cuadro 3: Accin 18). Existe tambin un conjunto de otras acciones no institucionalizadas, que se fundan en relaciones amistosas entre los intendentes de distinta extraccin partidaria y que no presuponen ningn tipo de contraprestacin econmica.

c.

Situacin Institucional

Los sistemas de cooperacin detectados presentan niveles de institucionalizacin variable:

Algunos funcionan dentro de un marco institucional, es decir un estatuto con derechos y obligaciones, autoridades, asamblea, aportes mensuales de los municipios

participantes, etc.; Otros se desarrollan sin un marco institucional, pero de forma organizada y con cierta continuidad; Otros actan sin un marco institucional, y slo en ciertas circunstancias por casos puntuales. No se trata de inmadurez institucional, sino que las caractersticas de las acciones que desarrollan no merecen institucionalizacin (ej: Accin 18). En trminos generales, aparece un alto nivel de institucionalizacin: 9 de 13 sistemas de cooperacin puestos en prctica (9 en funcionamiento y 4 finalizados; se excluyen los sistemas en proyecto) funcionan dentro de un marco institucio nal.

4.4. Algunas restricciones a la cooperacin intermunicipal.

No obstante el importante impulso que ha tomado la cooperacin intermunicipal, dems est decir que no todos los municipios participan de estas iniciativas. De 33 municipios y comunas, slo 13 se relacionan con acciones intermunicipales, lo que equivale a decir que casi dos tercios de los consultados no ha participado ni prev participar en acciones de cooperacin intermunicipal. En una primera exploracin (al menos entre los casos estudiad os), pareciera que el tamao de los municipios (ms que otra variables como el nivel de desarrollo

socioeconmico, en trminos de necesidades bsicas insatisfechas) podra estar relacionado con la predisposicin a coordinar acciones intermunicipales, ya que se pudo observar cierta

tendencia: a medida que aumenta el tamao poblacional, se incrementa la frecuencia de municipios cooperadores: slo 3 de 18 municipios de menos 4800 habitantes son

cooperadores, en cambio 10 de 15 municipios con poblaciones de 4800 a 16000 habitantes, son cooperadores (Apndice, Cuadro 2).

157

a.

Falta de disposicin para la cooperacin en algunos municipios:

La pregunta es: por qu no cooperan los que no cooperan?, cules son las explicaciones de la no cooperacin? Ninguno de los entrevistados no cooperadores respondi que no coopere porque no considere positiva la cooperacin intermunicipal como estrategia de gestin. S, en cambio podran sugerirse algunas explicaciones vinculadas a la viabilidad individual del sistema local de salud y a las caractersticas de las localidades prximas. Existen localidades donde su sistema pblico local de salud es viable por s mismo y no necesita por lo tanto recurrir a la cooperacin intermunicipal. Existira cierto localismo, ligado a formas tradicionales de gestin, que tiende a hacer crecer el servicio de la localidad, en algunos casos incluso incorporando al sector privado a la gestin del servicio pblico de salud (entre los 33 casos, se encuentran dos municipios que han concesionado sus respectivos servicios de salud a prestadores privados). En ambos casos, no se establecieron relaciones intermunicipales. Por otro lado, se encuentra los casos de localidades con servicios quizs menos viables, pero cercanas a municipios donde funcionan efectores provinciales de salud hacia los que pueden derivar pacientes, de manera que no necesitan generar sistemas de cooperacin intermunicipal para incrementar la escala de complejidad en la atencin de la salud, o bien acordar sistemas de aportes, o impulsar el crecimiento en el servicio pblico local.

b. Dificultades

para

establecer

acuerdos

de

carcter

econmico,

vinculado

la

atencin de pacientes provenientes de municipios vecinos.

Las migraciones de pacientes entre efectores municipales es un punto muy interesante de anlisis por sus implicancias en trminos de cooperacin intermunicipal, dado que constituye una prctica muy extendida. Los 26 entrevistados de 33 municipios manifiestan recibir en el efector municipal pacientes de otras localidades (Apndice, Cuadro 4). En 8 de los 26 casos, los municipios receptan algn aporte de los municipios de origen (insumos, aportes econmicos no sistemticos), pero slo en 1 de los 26 esta funcionando un sistema de aportes regulares, con montos fijos mensuales, determinados previamente. La situacin de los 14 municipios que manifiestan recibir pacientes de otras localidades, pero sin recibir pagos por las prestaciones que efectan (ni por parte del paciente ni del municipio) induce a pensar en la emergencia de posibles conflictos o desacuerdos entre los municipios; mas an, estos desacuerdos son plausibles si se considera que en 6 de las 33 localidades (generalmente, municipios rodeados de otros mas pequeos con efectores de salud de menor complejidad, c uyos pacientes acuden a atenderse en el primero) sus entrevistados manifestaron que si bien hubo iniciativas tendientes a establecer algn sistema de aportes, no se logr por resistencia de las localidades a las que pretenda cobrarse, con lo cual en algunos casos existe cierta reticencia a recibir pacientes de otras localidades en el efector municipal.

158

Cabe aqu realizar una advertencia: si bien se han extendido entre los municipios ciertas prcticas no tradicionales de financiamiento del servicio pblico de salud a travs del aporte de los beneficiarios (tales como la facturacin a obras sociales, sea a la obra social provincial a travs del programa previamente mencionado, o a otras obras sociales por convenios

particulares o por incorporacin al Sistema de Autogestin Hospitalaria, el arancelamiento de las prestaciones, la implementacin de sistemas prepagos de atencin de la salud, etc. 114), esencialmente los gastos de la atencin pblica de salud se sufragan fundamentalmente con los aportes del presupuesto municipal115. Por otro lado, resulta curioso observar que los entrevistados de slo 3 municipios reconocieron realizar derivaciones desde su localidad hacia otros efectores municipales116. Las escasas menciones sobre derivaciones a efectores municipales de otras localidades, plantea los interrogantes de si efectivamente las mismas no se realizan (debe recordarse que para este estudio se seleccionaron municipios con hospitales vecinales, es decir la mayor complejidad entre los descentralizables), si an realizndose los entrevistados no lo reconocen (y s, en cambio, reconocen recibir pacientes de localidades vecinas), o finalmente si se trata de migraciones espontneas de pacientes (no derivaciones). Es interesante destacar que si bien en algunos casos la descentralizacin puede impulsar los procesos de cooperacin intermunicipal, en otros casos las migraciones de beneficiarios hacia donde se ofrecen mayores o mejores beneficios o menores exigencias, pueden provocar la emergencia de posibles conflictos.

4.5. Palabras finales.

La coordinacin intermunicipal de acciones en salud se halla extendida de manera importante entre los municipios y comunas de la provincia de Crdoba. Las mismas se dirigen a propsitos muy variados, desde acciones concretas tendientes a potenciar la capacidad

operativa y de financiamiento de los servicios municipales de salud (nivel micro) y en algunos pocos casos- a incrementar la escala tcnica para producir servicios de mayor

complejidad (nivel medio), hasta la planificacin de acciones direccionadas a organizar y coordinar el sistema de salud descentralizado (nivel macro). No obstante, es improbable que puedan avanzar hacia la generacin de polticas pblicas de articulacin y coordinacin del sistema descentralizado y la constitucin de estructuras
114

En Cingolani, M. CONICOR, Informe Final, Junio de 1999, se detallan estas estrategias novedosas de financiamiento. 115 Incluso en una localidad limtrofe, el intendente manifiesta recibir pacientes de municipios de otra provincia. 116 En uno de ellos, se deriva al efector de una localidad que previamente a la descentralizacin revesta la complejidad de hospital zonal (es de cir que tradicionalmente los pacientes eran derivados a ese efector, otrora provincial), afrontando el municipio el pago de la atencin. En los dos restantes, manifiestan que solo derivan si los pacientes tienen obras sociales (particulares o credencial de I.P.A.M. otorgada por el gobierno provincial).

159

estables, funcionales y duraderas en ese sentido, al menos en su configuracin actual, como estructuras de relaciones intergubernamentales horizontales, no coordinadas verticalmente con el gobierno provincial. La organizacin y coordinacin del sistema descentralizado no se lograr en tanto y en cuanto se mantenga aquella polarizacin provincia-municipios, que se evidenci desde la etapa de implementacin de la descentralizacin, una especie de sensacin de nosotros contra ellos en la relacin municipios-provincia, por decisin unilateral del nivel central de

descentralizar con escaso consenso en el plano local, no por oponerse bsicamente a la descentralizacin, sino respecto de la determinacin de las condiciones de traspaso (personal y recursos financieros). Si bien el conflicto ha cedido luego del momento inicial de definicin de

las fronteras de accin que caben a cada nivel jurisdiccional, an no se abre paso la fase cooperativa, de colaboracin, complementariedad e integracin en las relaciones

intergubernamentales horizontales y verticales. Si bien esto forma parte de otro estudio en proceso, puede aqu adelantarse que los vnculos de articulacin entre las instancias locales y provincial son en general precarios. Se ha generado cierta integracin intermunicipal en el rea de la salud, pero simultneamente cierta fragmentacin o atomizacin en los planos locales. Sobre todo, teniendo en cuenta que la salud constituye un campo complejo, de implicancias intergubernamentales. 5. BIBLIOGRAFIA

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160

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161

APENDICE

Cuadro 1. Sntesis comparativa del proceso de descentralizacin en salud. Etapa I (Gestin E. Angeloz) y Etapa II (Gestin R. Mestre)(*).

CARACTERSTICAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN SALUD

ASPECTOS COMPARATIVOS

ETAPA I: Gestin E. ANGELOZ 1989/julio 1995

ETAPA II: Gestin R. MESTRE Desde julio de 1995

Convenios y

bilaterales cada

entre o

el

Poder

Ejecutivo Modalidad

- Convenios bilaterales entre el Poder Ejecutivo Municipal y cada municipio o comuna. Modalidad estandarizada en toda la Provincia (mismo convenio). - Masiva, acelerada y forzosa: consumacin de las transferencias mediante factores de presin financiera. En los casos conflictivos, se negocian ciertas condiciones, principalm ente las relativas a la

Municipal

municipio

comuna.

estandarizada en toda la Provincia (mismo convenio). Operatoria general - Parcialmente consensuada: municipios y comunas pueden aceptar o no la transferencia, sin posibilidad de negociacin de las condiciones prefijadas por el Gobierno Provincial. - Jerrquica: iniciativa impulsada desde el centro, ms que exigida o resultante de demandas locales. - Bajo nivel de informacin de los receptores de los servicios (no Estimacin adecuada de costos; consecuencias: dificultades de financiamiento). Servicio de salud, con infraestructura edilicia (bienes inmuebles) y capacidad instalada (bienes muebles). El Objeto de la personal sigue dependiendo administrativamente

cantidad de personal a transferir. - Jerrquica: iniciativa impulsada desde el centro, ms que exigida o resultante de demandas locales. - Nivel de informacin variable, segn localidades. - Contexto de crisis fiscal y emergencia econmica provincial.

Adems del servicio de salud, con la infraestructura edilicia (bienes inmuebles) y la capacidad instalada (bienes muebles), se transfiere el personal existente en el efector, sea de planta permanente o transitorio. 162

de la Provincia; no obstante, en caso de jubilacin,

Caractersticas del de transferencia( *) convenio

transferencia

renuncia,

fallecimiento

cesanta,

se

debe

dar

cobertura a la vacante con rgimen y presupuesto municipal. Tres aos, con renovacin automtica, previo acuerdo Duracin convenio Previsin del del de las partes y que no medie dificultad que justifique su no renovacin. Fondos correspondientes al porcentaje de Fo.Fin.Des. convenido con cada municipio para el rea de salud (en la prctica, pasaba a integrar los recursos El convenio prev el financiamiento de las erogaciones con los propios recursos presupuestarios: coparticipacin, Fo.Fin.Des. u otro fondo que lo sustituya. Traspaso definitivo, dado que el convenio no establece plazo.

Financiamient o

generales del municipio y no se ejerca control central sobre los mismos). 24% (n=120 aproximadamente) del total de efectores Efectores transferidos(**) pblicos provinciales que eran de dependencia 91% (n=454) del total de efectores pblicos provinciales que eran de dependencia provincial (n=495). Resultados amplios.

provincial (n=495). Resultados limitados.

(*) Confeccionado en base a comparaciones entre los convenios de transferencia celebrados en ambos perodos. Se sistematizan en el cuadro las caractersticas ms sobresalientes a los efectos de la comparacin. (**) Confeccionado en base a informacin suministrada por el Ministerio de Salud de la Provincia, Oficina de Estadstica.

163

Cuadro 2. Cooperacin y no cooperacin en salud. Localidad(*) Poblacin NBI Cooperacin (**) En funcionamiento Cinaga de Coro (Dpto. Minas) Villa Candelaria (Dpto. Ro Seco) La Paz (Dpto. San Javier) Villa Tulumba (Dpto. Tulumba) La Laguna (Dpto. Gral. 755 1066 San 1202 51.8 37.6 21.0 36.5 9.7 No funcionamiento No cooperaci n

Martn) Obispo Trejo (Dpto. Ro Primero) La Playosa (Dpto. Gral. 1208 San 1845 19.3 9.7 (Accin 10)

Martn) Villa Valeria (Dpto. Gral. Roca) San Agustn (Dpto. Calamuchita) La Para (Dpto. Ro Primero) 2190 2278 2290 15.6 17.9 19.3 37.6 (Acciones 2, 7) (Acciones 11, 12)

Va. Mara Ro Seco (Dpto. Ro 2397 Seco) General Jurez) San Marcos Sud (Dpto. Unin) Los Surgentes (Dpto. 2472 Roca (Dpto. Marcos 2453

7.3

10.6 7.3

Marcos 2565

Jurez) Alejo Ledesma (Dpto. M. Jurez) James Arriba) Las Arriba) Pozo del Molle (Dpto. Ro 4702 9.8 Perdices (Dpto. Tercero 4005 8.6 (Accin 14) Craik (Dpto. 3182 7.3 8.6

Tercero 3917

Segundo) Villa Huidobro (Dpto. Gral. Roca) Alcira Gigena (Dpto. Ro Cuarto) Monte Jurez) Mina Clavero (Dpto. San Alberto) Villa del Totoral (Dpto. Totoral) Adelia Mara (Dpto. Ro Cuarto) 5084 5283 5306 31.7 25.9 10.2 (Acciones 1, 17) (Accin 4) (Accin 3) Buey (Dpto. 4888 4901 15.6 10.2 7.3 (Accin 18) (Acciones 1, 18)

Marcos 4934

165

Malagueo (Dpto. Santa Mara) Berrotarn (Dpto. Ro Cuarto) Villa de Soto (Dpto. Cruz del Eje) Monte Maz (Dpto. Unin) General Celman) Hernando (Dpto. Tercero Arriba) La Falda (Dpto. Punilla) Arroyito (Dpto. San Justo) Villa Allende (Dpto. Coln) Cabrera (Dpto.

5880 6028 6042 6431 J. 8978

18.2 10.2 31.0 10.6 11.0 (Accin 1) (Accin 14) (Accin 1) (Accin 6) (Acciones 8, 13)

10209 8.6 14009 14.9 15745 9.3 15928 19.3 (Accin 15, 9) (Accin 16)

(Accin 5)

(*) Para cada municipio/comuna se indica la situacin en la que se halla (si actualmente est cooperando, si cooper o prev cooperar y si no cooper ni prev cooperar) con la celda coloreada. (**) Entre parntesis se indica la/s accin/es en la/s que participa/r o particip) el municipio. Las mismas pueden consultarse en el Cuadro a continuacin.

166

Cuadro 3. Caractersticas de los sistemas de cooperacin: Actores, acciones y situacin institucional.

Propsito

Caractersticas(*)

Situacin Institucional

(Accin 1) Uno de los municipios ms grandes de la Provincia (Ro Cuarto) cre un laboratorio Convenios Compra conjunta de medicame ntos

individuales

con

cada

municipal para reducir los costos en la adquisicin de frmacos: creacin de un centro de municipio, homologados por el Concejo fraccionamiento y envasado de medicamentos para toda la regin, a partir de drogas Deliberante. compradas al por mayor (los municipios que aportan, aseguran un consumo promedio para asegurar el stock de medicamentos).

(Accin 2) Ente Intercomunal del Norte de Crdoba (EINCOR), en el marco del cual el Con marco institucional, estatuto con entrevistado tambin mencion la realizacin de cursos de pediatra. derechos y obligaciones, autoridades,

asamblea, etc. (Accin 3: en proyecto) Asociacin para el Desarrollo Regional del Centro y Sur de la Provincia Con marco institucional, estatuto con de Crdoba (ADESUR) (plan diseado, an no implementado). derechos asamblea, (participacin y obligaciones, etc. de Es autoridades,

interinstitucional la Universidad

Nacional de Ro Cuarto). Planificaci n regional de salud (Accin 5: en proyecto) Organizacin de un sistema de salud regional, a partir del actual ente Como marco institucional se prev en el (Accin 4: en proyecto) Coordinacin de efectores para refuncionalizar el servicio de salud de Se prevn convenios individuales con la localidad y coordinar los servicios de todo el Departamento. cada municipio; interinstitucional

(cooperativas, fundaciones).

167

que funciona como Tribunal de Faltas para Bromatologa y Trnsito.

estatuto actual de dicho ente.

Salud rural

(Accin 6) Programa regional de salud rural por iniciativa intermunicipal, financiado por Con niveles centrales de gobierno (nacional).

marco

institucional.

Participacin

del Gobierno Nacional (financiamiento).

(Accin 7) Escuela de enfermera creada por el municipio, a la que asiste personal de los Sin marco institucional, pero de forma efectores municipales de otras localidades cercanas. Ahora tienen la escuela de enfermera, pero antes con las mismas tenan un sistema de aportes (accin 11). Capacitaci n (Accin 8: finalizada la accin) Cursos de capacitacin para auxiliares de enfermera de Sin marco institucional. o rganizada y con continuidad.

efectores de la localidad y localidades cercanas, convocado por un municipio, sin costos para los dems. (Accin 9: finalizada la accin) Ente sanitario intercomunal, para capacitacin y relevamiento. Con marco institucional, estatuto.

(Accin 10) El efector municipal descentralizado (anteriormente categorizado como Hospital Con marco institucional. Zonal) brinda atencin mdica gratuita y medicamentos sin costo a pacientes carenciados de comunas y parajes cercanos (con autorizacin firmada por el intendente de la localidad de pertenencia), los cuales aportan a aquel municipio montos fijos mensuales (sus respectivos ingresos de Fo.Fin.Des.). Dos comunas aportan un monto mayor y reciben peridicamente al mdico en la localidad. Comenzaron con esta accin inmediatamente despus de la

descentralizacin, y el intendente se queja de algunos problemas de impuntualidad (algunas son remolonas para pagar).

168

Sistemas

(Accin 11: finalizada la accin) Sistema de aportes de recursos econmicos desde localidades Sin marco institucional.

de aportes cercanas ms pequeas para atender las derivaciones de pacientes. Con la implementacin del programa provincial de entregas de credenciales de Ipam, concluy la iniciativa. VMSE mensuale s (Accin 12: en proyecto) Sistema de aportes de localidades cercanas para la atencin de No previsto an su marco institucional; pacientes hemodializados. Se prev su f ncionamiento a partir de la futura inauguracin del u centro de hemodilisis. Interesante: municipios de otras provincias. incluira a municipios de otra provincia (limtrofes).

(Accin 13: en proyecto) Sistema de aportes mensuales de pequeas comunas cercanas que No previsto an su marco institucional. actualmente estn derivando pacientes, utilizando el servicio de ambulancia, etc., sin aportar recursos. Se prev su implementacin a partir de la futura inauguracin del hospital. VSCE. (Accin 14) (finalizada la accin) Organismo intermunicipal de control bromatolgico e Con Bromatolo ga salud (Accin 15) Organismo intermunicipal de bromatologa. Con marco institucional, estatuto. y higiene ambiental (control de alimentos, salud, trnsito, juzgado de faltas). ente marco institucional, estatuto. El

contina

funcionando,

pero

concluyeron las acciones en salud.

Prevenci n de

(Accin 16) Comisin intersectorial para la prevencin de lesiones por accidentes.

Con

marco

institucional,

estatuto.

Es

interinstitucional

(Bomberos,

escuelas,

accidente s Gestiones en

empresas privadas, etc.).

(Accin 17) Ente intermunicipal de intendentes justicialistas del Departamento Ro Cuarto Con marco institucional, estatuto.

gob. (tambin realizan compra conjunta de medicamentos oncolgicos, uso de ambulancias, etc.).

Centrales Acciones (Accin 18) Por suspensin temporaria de algn servicio (ej., ecografas) recurren a efectores Sin marco institucional, y slo en ciertas

169

puntuales

de otros municipios, intercambian servicios de algunos profesionales, etc. Constituyen circunstancias, para casos puntuales. acciones de intercambio sin contraprestacin.

(*) Observaciones: el cuadro fue confeccionado en base a las respuestas de los entrevistados acerca de iniciativas de coordinacin intermunicipal en las que su municipio participa o ha participado. Respecto de los entes ADESUR y EINCOR y del Programa de Salud Rural, otros municipios adems de los enumerados participan, pero no han mencionado espontneamente estas iniciativas, por lo cual no fueron incluidos. En negrita se destacan las iniciativas que estn en funcionamiento (no finalizadas ni en proyecto), segn manifestaron los entrevistados

170

Cuadro 4. Atencin de pacientes derivados de otros efectores municipales.

En general, el efector local de salud no recibe pacientes = 7 casos derivados En general, recibe pacientes derivados Paciente(* ) X X X X Total 12 casos 14 casos Municipio(**) Ambos(** *) = 4 casos = 5 casos = 3 casos = 14 casos = 33 casos = 26 casos pago Recibe pago de: No recibe

(*) Pagos de pacientes incluye: pagos en dinero y utilizacin de la obra social. No se considera pago del paciente la contribucin por bono voluntario. (**) Pagos de municipios incluye: desde sistemas de aporte mensual fijo regular de dinero, aportes por cada prestacin que se realiz a un paciente de otra localidad, hasta simples colaboraciones de insumos, etc. (***) Pagos de ambos comprende: las dos categoras anteriores. Incluye tambin casos en los que inicialmente pretende cobrarse al paciente, y si es careciente, aporta su municipio.

171

LAS INICIATIVAS INSTITUCIONALES DE COOPERACIN INTERMUNICIPAL EN LA PROVINCIA DE CRDOBA DURANTE EL PERODO 1988-1998
Claudio Alberto Tecco117 Juan Carlos Bressan 118

1.

Introduccin.

Este documento es una apretada sntesis de un Programa de Investigacin denominado La Gestin de Organismos Microrregionales en la Provincia de Crdoba119 y de las principales conclusiones logradas en los distintos proyectos que lo conformaron. La investigacin fue realizada por un equipo de cuatro investigadores120, pertenecientes al Instituto de Investigacin y Formacin en Administracin Pblica (IIFAP) de la Universidad Nacional de Crdoba. Cont en sus distintas etapas con financiamiento de CONICOR, SeCyT -UNC y de la Agencia

Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica; siendo evaluados y aprobados los proyectos y los informes correspondientes a cada tramo por los organismos respectivos. En el curso de la labor investigativa estudiamos las experiencias de cooperacin

intermunicipal que se desarrollaron en la Provincia de Crdoba entre 1988 y 1998. Como parte del mismo proyecto se evaluaron las posibilidades de consolidacin de tales experiencias, extrayendo conclusiones y efectuando recomendaciones de utilidad para las instituciones que participan en emprendimientos de cooperacin horizontal a nivel micro-regional.

2.

Planteo del problema e hiptesis

El planteo general del p roblema se fundament en las transformaciones que comenzaban a experimentar los municipios en sus roles, funciones y mbitos de actuacin a mediados de la dcada de 1980.

117 118

IIFAP-UNC. IIFAP-UNC. 119 Para obtener mayor informacin acerca del Programa de Investigacin, puede solicitarla al IIFAP, a la direccin electrnica de los autores. All estn disponibles los informes correspondientes a los diversos proyectos desarrollados. 120 La lista de Investigadores es la siguiente: TECCO, CLAUDIO ALBERTO (Director), BRESSAN, JUAN CARLOS (Codirector), LOPEZ, SILVANA RAQUEL, FERNANDEZ, SILVANA CECILIA

172

En efecto, en la agenda de los gobiernos locales se incorporaban gradualmente nuevas cuestiones, como el bienestar de la poblacin (polticas sociales), la puesta en valor de sus sociedades y territorios (promocin econmica) y el cuidado y mejoramiento de la calidad ambiental. Como es sabido, estas cuestiones tienen, en muchos casos, un mbito de resolucin que excede los lmites territoriales de los municipios y en consecuencia se torna oportuna la cooperacin horizontal e interjurisdiccional para el tratamiento de las mismas. A travs de la interaccin econmica, social y poltica de municipios que comparten cierta vecindad y conectividad se proyecta la posibilidad de conformar sistemas microrregionales. Como caractersticas de estos sistemas, cabe mencionar la existencia de un conjunto de problemas comunes entre los componentes y la interdependencia funcional de las partes que lo integran, manifestndose sta en una cierta densidad de flujos entre los asentamientos humanos y entre las instituciones pblicas que los gestionan. Por otra parte, tambin ha contribuido al surgimiento y vigencia de estos emprendimientos, ampliando los roles de los gobiernos locales y extendiendo la territorialidad de sus acciones, la ausencia de polticas provinciales explcitas referidas al desarrollo regional, como as tambin la bsqueda por parte de los municipios de aprovechar economas de escala para la prestacin de servicios y la ejecucin de obras a escala zonal. La perspectiva segn la cual se interpreta el desarrollo local/regional y en la cual se inscribi nuestro estudio de los fenmenos de cooperacin intermunicipal, es la que asume que las regiones seran, ante todo, resultado de un proceso de construccin social de los propios agentes de desarrollo presentes en ellas, siendo el estado, en sus diversas manifestaciones jurdico - institucionales, el que tiene el rol de sostener los procesos que se generan desde el interior de la regin. De este modo la constitucin de espacios regionales como la elaboracin de programas y polticas para su desarrollo son el resultado del consenso de los actores que operan en esos espacios. El impulso para la construccin social de regiones hace necesario evaluar y arbitrar correctamente un conjunto de amenazas y oportunidades, as como potenciar fortalezas institucionales y superar limitaciones de las administraciones locales. El aprovechamiento integral de los recursos regionales (naturales, econmicos, humanos y tcnicos) y la capacidad de adaptacin de los actores de la regin a la globalizacin de la economa y a los patrones territoriales del capitalismo postfordista son aspectos fundamentales para el xito de los proyectos de desarrollo. Por otra parte, para que los organismos intermunicipales avancen hacia la conformacin de entes micro -regionales de desarrollo es necesario superar, en la mayora de los casos, imitaciones l en la capacidad de gestin de los propios municipios que participan en tales experiencias (debilidades en lo referido a estrategias, estructuras, procesos, recursos y sistemas).

173

2.1

Hiptesis de trabajo

Durante

el

perodo

1988-98

se

desarrollaron

mltiples

experiencias

de

cooperacin

intermunicipal. stas presentaron diferencias en cuanto a su grado de desarrollo, a los objetivos y campos de actuacin que se han propuesto y en las caractersticas de las organizaciones creadas a tales fines. a) Las probabilidades de que tales experiencias asociativas se consoliden como organismos microrregionales de carcter permanente dependen principalmente de: La adecuacin de las estrategias y acciones de las instituciones que participan en estos procesos asociativos a los riesgos y oportunidades de su contexto externo. La capacidad de gestin de los Entes Intermunicipales. Los avances y resultados alcanzados por los Entes, vistos en trminos de la eficiencia, eficacia y efectividad de los programas y proyectos ejecutados y en desarrollo. b) La capacidad de gestin de los Entes Intermunicipales se encuentra condicionada por las fortalezas y debilidades de los Gobiernos Locales que los integran.

3.- Aproximacin y metodologa

Durante 1994 y 1995 se relevaron 47 iniciativas de esta naturaleza (Entes Intermunicipales), en las cuales estaban comprometidas 244 localidades de la Provincia. Posteriormente, entre 1996-1997, realizamos una actualizacin, llegando a 62 el nmero de Entes. En 1996 se relevaron y analizaron las opiniones y expectativas de las autoridades locales con relacin a las experiencias de cooperacin horizontal, como as tambin sus percepciones sobre los factores que contribuyen a la conformacin de microrregiones a nivel sub- provincial. En este estudio particular se incluyeron once municipios que participaban en catorce Entes, distribuidos en cinco macrorregiones de la provincia y que encararon trece tipos de actividades diferentes. Ese mismo ao se realiz tambin un estudio sobre aspectos

econmicos, socio - demogrficos y ambientales de las regiones en las que operaban los once de los Entes relevados. A los fines de seleccionar esta muestra, se tuvo en cuenta que estuviesen representadas las distintas regiones de la provincia y los tipos de actividad ms frecuentes de los Entes. Se consider igualmente que el nmero de municipios que los integraban fuese significativo. Tambin, durante este ao, se conform una base de datos de los diferentes Entes relevados. Durante 1997 se exploraron las capacidades de gestin de nueve municipios que integraban distintos Entes. Tomando como unidad de anlisis a los Municipios, realizamos una evaluacin del grado de adecuacin de las estrategias, sistemas de gestin, estructuras y situacin financiera de

174

las organizaciones municipales a los desafos que impone el nuevo contexto. En este caso, para seleccionar los Municipios que fueron estudiados, se tuvo en cuenta la jerarqua poblacional de las localidades participantes en los Entes y el liderazgo institucional, en cuanto a iniciativas adoptadas en tales organismos. Este ltimo criterio se vincula a nuestra segunda hiptesis de trabajo, es decir, que las capacidades de gestin de los Municipios mayores y/o de aquellos que tuvieran particular protagonismo en las experiencias de cooperacin intermunicipal tendran una incidencia mayor en los resultados que podran lograrse a travs de los Entes. Por ltimo, como resultado de los avances de investigacin realizados en aos anteriores, se evidenci que existan dos experiencias de cooperacin intermunicipal consolidadas, motivo por el cual, durante 1998 estudiamos con mayor profundidad estos casos. Nos referimos a los dos emprendimientos ms importantes de cooperacin intermunicipal que han tenido lugar en la Provin cia de Crdoba: ADESUR (Asociacin Interinstitucional para el Desarrollo del Sur de Crdoba y EINCOR (Ente Intercomunal para la Promocin del Norte Cordobs). Con relacin a estos dos casos, se evaluaron sus recursos, estrategias y proyectos. Las fuentes de las que obtuvimos la informacin y los instrumentos utilizados fueron mltiples, siendo los principales los siguientes: Encuestas a autoridades de los Entes y a Intendentes, Secretarios, Funcionarios y Concejales Municipales. Entrevistas en profundidad a informantes clave, que fueron seleccionados teniendo como criterios (I) el lugar que ocupaban en la estructura de sus organizaciones y (II) el valor informativo de las respuestas obtenidas a travs de las encuestas mencionadas en el punto anterior. Entrevistas a actores no gubernamentales locales y regionales, a fin de analizar la participacin ciudadana en la gestin de los Municipios y los Entes. Encuestas y entrevistas a funcionarios del Ejecutivo Provincial y a Senadores Provinciales, a fin de explorar la existencia o no de coordinacin interjurisdiccional y la correspondencia de los Entes con las representaciones polticas de base territorial. Se analiz tambin informacin obtenida de fuentes secundarias tales como: censos (de poblacin, econmicos y agropecuarios), organigramas, manuales de misiones y funciones, estatutos - escalafones de personal; documentos programticos; padrones de contribuyentes, ordenanzas presupuestarias y cuentas de ejecucin del gasto municipal, etc.

4. 4.1.

Principales conclusiones Sobre la distribucin geogrfica de la cooperacin intermunicipal

Hasta la constitucin del EINCOR, exista una amplia zona en el Norte-Noroeste de la Provincia (conformada por los Departamentos Pocho, Ischiln, Sobremonte, Ro Seco, Tulumba,

175

Totoral y Ro Primero) en la cual la formacin de Entes de Cooperacin Intermunicipal era muy dbil. Slo algunos Municipios participaban, como mximo, en uno o dos organismos que, en trminos relativos, tenan escasa actividad (p. ej. la "Comisin Intermunicipal de Lucha contra el Clera" o el "Consejo Regional de Cultura"). Esta situacin se modific sustancialmente a partir de 1995 ya que las actividades del EINCOR se han extendido gradualmente, siendo hoy uno de los ms activos organismos intermunicipales con intervenciones en el campo de la promocin econmica regional y en distintas reas de poltica social, particularmente salud y empleo. Las macro -regin pampeana concentraba la mayor cantidad de Entes. Particular

significacin tenan los casos de los Departamentos Unin, Marcos Jurez, Tercero Arriba, Jurez Celman y San Justo. Otra zona importante en materia de cooperacin intermunicipal es la de las Sierras Pampeanas. En ella se destacan la parte serrana de los Departamentos Calamuchita, Coln y Punilla. Con la creacin de ADESUR, en 1995, los Municipios de los Departamentos Ro Cuarto, Jurez Celman, Pte. R. S. Pea y General Roca asumieron un creciente protagonismo en materia de cooperacin intermunicipal para el desarrollo regional. Se fue produciendo una modificacin en la distribucin geogrfica de las experiencias de cooperacin intermunicipal: en el perodo 1988-1994 el mayor nmero de Entes se concentraba en el Este-Sudeste provincial, tratndose mayoritariamente de asociaciones ad-hoc para la ejecucin de obras y/o la prestacin de determinados servicios. A partir de 1995, se presenta una tendencia a la consolidacin de dos grandes Entes, uno que agrupa a los Municipios del Norte y otro a los del Sur provincial. Si bien subsisten la mayora de los organismos preexistentes, el carcter ad-hocrtico de los mismos hace que no resulten incompatibles con la pertenencia y participacin de sus miembros en el desarrollo de proyectos en el marco de ADESUR o EINCOR.

4.2

Sobre la relacin entre departamento y regin

En opinin de la mayora de los Intendentes y Funcionarios Municipales entrevistados, los Departamentos no configuran regiones debido a la gran diversidad que registran las

caractersticas geogrficas (naturales y culturales) de los subespacios que los conforman y a la heterogeneidad en las cuestiones prioritarias a resolver por los Gobiernos de las localidades abarcadas. Adems de la opinin de los propios actores gubernamentales locales, el hecho de que un 66% de los Entes relevados agrupen a Municipios y Comunas de dos o ms Departamentos es un indicador objetivo de la poca relevancia de stos como unidad territorial. Si adems

176

consideramos la abundancia de casos en los cuales el radio de accin de los Entes cubre slo una parte de la jurisdiccin departamental, la afirmacin del prrafo anterior cobra ms fuerza.

4.3

Sobre la imagen de regin de los gobernantes locales

Los criterios ms frecuentes sobre los que basan la identidad regional son: (I) la homogeneidad socioeconmica; (II) el formar parte de redes de transporte y comunicacin que estructuran el territorio y (III) el tener carencias similares en materia de infraestructura y servicios. Cabe tambin referir al fortalecimiento de los argumentos de tipo histrico para la definicin de identidades regionales, particularmente a partir de la crisis de 1995. En efecto, en el caso del Norte Provincial, adems de la necesidad de construir alternativas cooperativas como respuesta a la crisis y a la descentralizacin de los servicios provinciales, los actores sociales regionales invocan en forma recurrente la pertenencia de sus localidades a una zona "postergada" por los poderes pblicos nacionales y provinciales.

4.4

Sobre las cuestiones que ms convocaron a formar Entes

En materia de obras, los casos ms frecuentes son las hidrulicas, viales y de gas. En todos los casos de este tipo, los Entes interactan con los organismos provinciales de la

correspondiente rea funcional. Los servicios ms frecuentemente prestados por los Entes son los de promocin del turismo y control bromatolgico. En materia turstica los Entes son asistidos tcnicamente por el rea respectiva del Gobierno Provincial, cosa que no sucede en lo referido a bromatologa. Los avances registrados en el Programa de Descentralizacin de Servicios de Salud impulsaron, durante 1996 y 1997, a que los Entes tomaran injerencia en este campo de poltica pblica mediante la coordinacin de servicios, compra conjunta de medicamentos e insumos para los efectores, etc. Existe actualmente una tendencia a la regionalizacin de las polticas y programas de salud.

4.5

Sobre

el

carcter

sectorial

de

la

vinculacin

entre

la

Administracin

Provincial y los Entes

La interaccin Entes - Gobierno Provincial se da de manera compartimentalizada. Esto aparece claramente en las encuestas realizadas a funcionarios provinciales, las que evidencian que cada uno tiene conocimiento de los proyectos de su propia rea pero carece de informacin

177

sobre las restantes. Esto sucede incluso en situaciones en las que un mismo Ente interacta con ms de un organismo provincial.

4.6

Sobre la participacin de actores sociales en las actividades de los Entes

Los criterios prevalecientes en la actualidad sostienen que la planificacin del desarrollo de una regin requiere de un proyecto societal construido por los propios actores regionales. Por tal motivo, la participacin de la sociedad civil juega un papel fundamental en el proceso mismo de construccin de la regin. Para que un proyecto regional sea exitoso es nec esario, pero no suficiente, el acuerdo de las organizaciones pblico-estatales de y en la regin. Se requiere tambin el compromiso de representantes de la produccin, el trabajo y la cultura regional. Hasta la conformacin de ADESUR y EINCOR, los casos estudiados registraron muy escasa participacin de actores no estatales. Las iniciativas de constituir organismos intermunicipales no eran resultado de un debate societal previo que involucrase actores no gubernamentales, siendo incluso pocas las experiencias en las que se contemplaba una participacin posterior de tales actores en los proyectos de los Entes. Cuando se daba, la participacin del sector privado tena lugar, fundamentalmente, a travs del sistema de licitaciones pblicas, para ejecutar una obra o tomar en concesin un servicio. En tales casos, los participantes eran con frecuencia actores externos a la regin, ya que el sector privado local deba competir con empresas extra regionales mejor preparadas para tales circunstancias. Entre los actores pblicos no estatales que participaron en las etapas de ejecucin de algunos de los proyectos del perodo 1988-1994, cabe mencionar a las Cooperativas de Obras y Servicios Pblicos (p. ej. redes domiciliarias de gas y agua). Si bien antes de 1995 se registraron avances puntuales, como los antes descriptos, es a partir de entonces, con la conformacin de EINCOR y ADESUR que se constata un mayor involucramiento de actores sociales e institucionales en la gestin de organismos

microrregionales. En el caso del Norte cordobs (EINCOR) -y teniendo como antecedente el Proyecto "Puerto Caroya"- productores agropecuarios, comerciantes, industriales, artesanos y ONGs se han incorporado en calidad de "gerentes de localidades" y/o colaboradores del emprendimiento denominado "Mercado Regional Crdoba del EINCOR". Por su parte, en

ADESUR, la Universidad Nacional de Ro Cuarto ejerce la Secretara Tcnica de la Asociacin y sus distintas unidades acadmicas participan en diversos proyectos. Asimismo, el Centro

Comercial, Industrial y de Servicios de Ro Cuarto mantiene relacin con las actividades de este organismo regional.

4.7

Sobre

la

viabilidad

de

instituir

un

nivel

intermedio

entre

Municipio

Provincia

178

En las opiniones recogidas en entrevistas a gobernantes locales se manifiesta tanto la predisposicin a que se institucionalice un nivel intermedio como los temores a que, de suceder, se afecten las autonomas municipales y se incremente la burocracia estatal. Este razonamiento se explica por las preferencias de estos actores por instituciones que se construyan

gradualmente con protagonismo predominantemente municipal. De acuerdo a nuestra interpretacin de las respuestas obtenidas en las encuestas, la "imagen objetivo" a la que aspiran los gobernantes locales es la de instancias intermedias que cumplan con los siguientes roles: (I) Formular e implementar planes, programas y proyectos de desarrollo para sus regiones. (II) Operar como nexos entre Municipios y Gobierno Provincial. (III) Ser referentes territoriales para la regionalizacin de las polticas sectoriales

provinciales. (IV) Ser eventuales receptores de servicios que transfiera la Provincia, cuando el rea territorial de prestacin de los mismos exceda la jurisdiccin municipal.

4.8

Sobre los casos ADESUR y EINCOR: Un anlisis comparado

A partir de la creacin del EINCOR y ADESUR se inicia un proceso que interpretamos como de notables cambios cualitativos en materia de cooperacin intermunicipal. Ambas experiencias van ms all del carcter adhocrtico y funcional que predomin entre las asociaciones intermunicipales conformadas hasta entonces. En estos casos se trata de regiones consensuadas, cuya misin es mejorar la calidad de vida de las sociedades regionales y procurar un mejor posicionamiento de las mismas en el escenario nacional e internacional. Una primera situacin a constatar es la escasa relacin que existe entre ambas instituciones. En efecto, pese a las semejanzas en cuanto a misin y objetivos y al hecho de que surgieron en forma contempornea, hasta 1998 no existan mecanismos de cooperacin y/o articulacin entre ambas organizaciones. A fin de dar mayor sistematicidad a la comparacin entre ambas experiencias, comenzaremos por apuntar las principales diferencias en las caractersticas ambientales, econmicas y

demogrficas entre ambas regiones, para luego ocuparnos de las cuestiones institucionales. Las condiciones edafoclimticas de la regin Norte son, en trminos generales, ms desfavorables que las del Sur, para el desarrollo de actividades agrcolas y de ganadera bovina. Si bien en el Sur existen dificultades en algunas subregiones (fenmenos de erosin, salinizacin y anegamiento), en promedio las condiciones para la produccin son superiores a las del Norte.

179

La disponibilidad de recursos hdricos para riego y generacin de energa es muy superior en el Sur. Aunque en vas de desarrollo, la estructura industrial de la regin ADESUR presenta encadenamientos intrarregionales importantes (particularmente en el sector oleaginoso). Por el contrario, las industrias del Norte, adems de ser escasas, han estado histricamente asociadas, principalmente, a ventajas comparativas creadas por regmenes de promocin o por la demanda del Estado (por ej. ferrocarriles, produccin de guardapolvos para el PAICOR, etc.) Mientras la regin de ADESUR est geogrfica y funcionalmente integrada al rea pampeana del pas, la regin Norte (a excepcin de parte de los Dptos. Totoral, Coln, Ro Primero y San Justo) se encuentra en una situacin de mayor aislamiento en relacin con la zona de mayor dinamismo econmico del pas. La infraestructura y los servicios estn menos desarrollados en la regin EINCOR que en la de ADESUR. La situacin geogrfica con relacin a los mercados nacionales y del Cono Sur es privilegiada en el caso de ADESUR (nodos estratgicos en la red de transporte) y presenta fuertes restricciones en la orientacin Oeste - Este en el caso de EINCOR. La estructura poblacional de EINCOR presenta mayores desequilibrios que la de ADESUR, con prdidas mayores de poblacin en edad activa y sobre -representacin de pasivos transitorios y definitivos. Esto se refleja en los mayores ndices de dependencia de la poblacin del Norte. Los porcentajes de poblacin en situacin de pobreza estructural (NBI) son mayores en la regin del EINCOR. Existen finalmente diferencias histricas que contribuyen a explicar parte de las anteriores. El ecmene colonial del Norte estuvo ligado a la expansin del Virreinato del Alto Per en sus

orgenes y, desde la creacin del Virreinato del Ro de la Plata hasta nuestros das, ha tenido dificultades para estructurarse en los sucesivos momentos del proceso de divisin del trabajo internacional. Por su parte, el Sur provincial cobra relevancia como resultado de la expansin

agroganadera en el siglo XIX y cimienta en ello su crecimiento econmico y el sistema de asentamientos humanos (Centros intermedios de servicios y agrocomunas). Estas diferencias tienen probablemente tambin manifestaciones en el campo cultural, aspecto ste que no hemos investigado. Surge, sin embargo, de las entrevistas que los componentes identitarios difieren de un caso al otro: mientras al norte lo une la idea de la pobreza y su superacin, en el sur cobra mayor relieve la reconversin productiva y el crecimiento econmico, en el actual contexto de la globalizacin y la integracin regional. En cuanto a las caractersticas organizativas e institucionales, las principales semejanzas y diferencias encontradas son las siguientes: Existen similitudes en la misin y objetivos de ambas organizaciones. Sin embargo, la constitucin y desarrollo posterior de EINCOR est ms vinculado a proyectos especficos,

180

surgidos de necesidades y/o demandas regionales (Zona Franca, Mercado EINCOR, etc.). La organizacin de ADESUR es ms rgida y menos ad-hocrtica que la de EINCOR. Son mayores las articulaciones con actores no gubernamentales en el caso de EINCOR que en el de ADESUR, aunque la asistematicidad de tales articulaciones es comn a ambas instituciones. Las interacciones con los poderes del Estado a nivel provincial (hasta 1999) son mayores en el Caso EINCOR que en ADESUR. Mientras ADESUR cuenta con un sistema de informacin desarrollado y actualmente en expansin, EINCOR carece completamente de diagnstico. La planificacin en el EINCOR es intuitiva e incremental, mientras ADESUR cuenta con un sistema de planificacin al que hemos caracterizado como tecnocrtico tradicional. Las capacidades tcnicas son muy desiguales: mientras ADESUR cuenta con la participacin de la UNCR en la propia organizacin y la asistencia de las distintas unidades de esta casa de estudios para el asesoramiento, EINCOR cuenta con escasos recursos tcnicos (propios o externos contratados) para formular e implementar proyectos. La firma, en 1999, de un convenio de cooperacin entre EINCOR y la Universidad Nacional de Crdoba apunta a superar estas restricciones. En ADESUR es notoria la presencia de un actor dominante (la UNRC) que, a nuestro criterio, ha condicionado el protagonismo de los dems actores de la organizacin y la regin. Esta situacin no se presenta en el caso de EINCOR. Ambas instituciones han conseguido instalar una buena imagen de su existencia y actividades en la sociedad. En el caso de EINCOR la tarea de difusin masiva ha sido ms prolfica, gracias al apoyo que le brinda La Voz del Interior y a la publicacin de un peridico propio. En el caso de ADESUR, el prestigio de la UNRC y la difusin por ella realizada han contribuido a tales efectos. sistemas de informacin, evaluacin y

5. Inferencias posibles e importancia del estudio

En

primer

trmino,

la

investigacin

permiti

construir

un

mapa

de

la

cooperacin

intermunicipal en la Provincia de Crdoba y conocer su evolucin durante un perodo de diez aos. En tal sentido, consideramos que los resultados sern de utilidad tanto para los niveles municipal y provincial de gobierno, como para los investigadores que analizan este tipo de fenmeno en otros contextos. En lo especficamente referido a los casos ADESUR y EINCOR, razo nes de espacio no permitieron que nos explaysemos ms en esta breve presentacin. Sin embargo los informes

181

de investigacin contienen evaluaciones diagnsticas (anlisis FODA) que pueden ser de utilidad para los actores institucionales de dichas asociaciones. Asimismo, el estudio del caso EINCOR fue tambin presentado como proyecto de extensin y sus resultados fueron transferidos a dicha institucin y a la Secretara de Extensin de la UNC, siendo luego adoptado el diagnstico y las propuestas que realizamos en dicho documento como punto de partida para la elaboracin de diversos proyectos conjuntos (EINCOR-UNC), que actualmente se estn desarrollando.

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