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Notas sobre os fundamentos comuns dos sistemas de políticas públicas: saúde, educação e habitação Rafael

Notas sobre os fundamentos comuns dos sistemas de políticas públicas:

saúde, educação e habitação

Rafael de Oliveira Alves Professor do Centro de Educação Aberta e à Distância da Universidade Federal de Ouro Preto – UFOP solrafa@yahoo.com.br

Resumo

A partir dos princípios da eficiência e da democracia, um novo modelo de administração

pública vem se consolidando, hoje, no Brasil. As antigas estruturas burocráticas, segmentadas

e estanques, são reformadas e transformadas em um sistema de planejamento e de gestão, que

alinhava novas relações entre Estado, sociedade e mercado, com forte presença do controle social sobre as deliberações públicas. As políticas de saúde, de educação e de habitação servirão de referenciais para demonstração

de que esse novo sistema apresenta uma estrutura que pressupõe alguns elementos constantes,

quais sejam: marco regulatório, espaço de discussão pública, instâncias democráticas de deliberação, agência executiva e fontes de financiamento.

Palavras-chave: Administração pública – políticas públicas – organização administrativa

Abstract Based on the principles of eficiency and democracy, a new model of public administration has been consolidating today in Brasil. The old bureaucratic structures, segmented and tight, they are reformed and transformed into a system of planning and management, aligned to new relationships between State, society and market, with strong presence of social control over the public deliberations. The politics of health, education and housing will serve as benchmarks to demonstrate that this new system presents a new structure that requires constant elements, namely: regulatory framework, the space of public discussion, forums of democratic deliberation, executive agency and sources funding.

Keywords: Public administration – public policy – administrative

Notas sobre os fundamentos comuns dos sistemas de políticas públicas: saúde, educação e habitação Apresentação

Notas sobre os fundamentos comuns dos sistemas de políticas públicas:

saúde, educação e habitação

Apresentação

Em 2005, o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) divulgou o estudo “Radar social” 1 , em que foi apontada uma evolução recente dos indicadores socioeconômicos do país, decorrente, em especial, de algumas inovações institucionais disseminadas a partir da Constituição Federal de 1988 2 . Dentre elas, o IPEA destacou 1) a consolidação da seguridade social enquanto um sistema integrado para os direitos de saúde, previdência e assistência social; 2) a criação e fortalecimento de colegiados específicos para controle da sociedade civil sobre o governo; e 3) a criação de contribuições sociais e a vinculação de receitas às políticas públicas de saúde e de educação (IPEA, 2005:21).

Esses fatores demonstram que o modelo de administração pública, mais do que transitar do modelo burocrático aos novos arranjos gerenciais , começa a adotar os princípios da eficiência e da gestão democrática.

A eficiência tornou-se, por meio da Emenda Constitucional 19, um dos princípios

estruturantes da administração pública, ao lado dos clássicos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Por consequência, Diogo de Figueiredo Moreira

Neto

avalia que novos paradigmas vem transformando a atuação do Estado, que, para obter

legitimidade e aprovação social, precisa reformar sua adminstração para a obtenção de resultados – e não somente centrada no controle dos meios burocráticos. Assim, a eficiência da administração pública acaba sendo fundamento da legitimidade do Estado.

Em paralelo, a gestão democrática, como novo paradigma da administração publica, começa a ganhar densidade em oposição ao histórico de abusos e desvios do poder representativo. Se até então, a democracia representativa foi a prevalente, cada vez mais, pós-1988, novos arranjos de participação direta da sociedade civil foram construídos. Desse modo, desde os conselhos gestores de políticas públicas até mesmo os orçamentos participativos são experiências que inserem um componente democrático nas deliberações estatais, dando concretude à gestão democrática prevista no parágrafo único do art. 1º da Constituição

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1 IPEA – Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas. Radar social. Brasília: IPEA, 2005.

2 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiçao.htm> Acesso em 28 out. 2009.

3 Sobre os pressupostos da reforma do Estado, consulte: Brasil. MARE – Ministério da administração federal e reforma do Estado. Plano diretor da reforma do Estado. Brasília, 1995.

4 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do direito administrativo posmoderno – legitimidade, finalidade, eficiência, resultados. Belo Horizonte: Fórum, 2008.

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Federal, que diz: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

Federal, que diz: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

A partir desses dois pilares – eficiência e democracia – um novo modelo de administração ública vem se consolidando no Brasil. As antigas estruturas burocráticas, segmentadas e estanques, são reformadas e transformadas em um sistema de planejamento e de gestão, que alinhava novas relações entre Estado, sociedade e mercado, com forte presença do controle social sobre as deliberações públicas.

Esse novo sistema apresenta uma diversidade de vínculos e estruturas, contudo, pode-se observar alguns elementos constantes que serão detalhadas neste artigo, quais sejam: marco regulatório, espaço de discussão pública, instâncias democráticas de deliberação, agência executiva e fontes de financiamento.

Para demonstrar a existência e os contornos gerais desse novo sistema de planejamento e de gestão, serão tomadas as seguintes políticas públicas: saúde, educação e habitação.

1. Marco regulatório

Marco regulatório é um conjunto de disposições normativas que organizam a administração pública, enquanto estrutura burocrática, para a execução de determinada política pública. Assim, a expressão marco regulatório abarca a Constituição, as leis, os decretos, as portarias, as resoluções etc que têm o mesmo objeto.

A Constituição Federal de 1988, como documento de maior relevância para o sistema jurídico, prescreve tanto os direitos fundamentais quanto as estruturas do Estado.

Para a satisfação das necessidades públicas, a Constituição elenca um conjunto de direitos fundamentais. De modo mais enfático, destacam-se os art. 5º e 6º – denominados direitos fundamentais individuais e coletivos – e os arts. 193 a 232 – denominados em conjunto como “ordem social constitucional”, o que inclui regras para seguridade social, educação, ciência, comunicação social, meio ambiente, família e indígenas.

De outro lado, a mesma Constituição organiza o Estado sob a forma de federação, dividindo internamente o poder político entre as esferas da União, dos estados-membros e dos municípios. Cada um desses recebe um rol de competências para que, coordenadamente, contribuam para a satisfação das necessidades públicas, elencadas ou como direitos fundamentais ou como componentes da ordem social.

Pelos art. 23 e 24, saúde, educação e habitação tornaram-se obrigação de todos os entes da federação, cabendo à União editar normas gerais, e aos estados-membros e municípios criarem as regras específicas considerando a realidade local.

1.A – Saúde A política pública de saúde recebe tratamento especial em decorrência do entendimento

1.A – Saúde

A política pública de saúde recebe tratamento especial em decorrência do entendimento de

que o direito à vida (CF, art. 5º, caput) é altamente dependente do acesso aos serviços de saúde. Por isso, os arts. 196 a 199 inserem essa política em um conjunto mais amplo denominado seguridade social, ou seja, um sistema de direitos e de garantias contra os

eventuais sinistros da vida.

Para tanto, o sistema de saúde estrutura-se a partir de algumas diretrizes específicas, dentre elas: a descentralização, o atendimento integral e universal, e a participação da comunidade – as quais são, respectivamente, manifestações do princípio de eficiência, da igualdade e da gestão democrática.

Em especial a Lei 8.142/90, ao dispor sobre a participação da comunidade na gestão do SUS, delinea os fundamentos do sistema, quais sejam: instâncias colegiadas (Conferência de Saúde e Conselho de Saúde) e Fundo Nacional de Saúde (FNS).

Ainda no plano infraconstitucional, a Lei 8080/90 e a Portaria MS 2203/1996 (NOB-SUS 01/96) são as bases normativas do sistema único de saúde. Além disso, em razão do modelo federativo, os estados-membros e os municípios podem, igualmente, criar normas específicas, observando, é claro, as regras gerais da União. E ainda de modo complementar, o marco regulatório da saúde é construído pelas resoluções e portarias do Ministério da Saúde e do Conselho Nacional de Saúde e de seus congêneres estaduais e municipais.

1.B – Educação

O direito à educação é um dos pilares para o desenvolvimento humano, bem como da

cidadania e da dignidade da pessoa humana. Desse modo, o art. 6º e os arts. 205 a 214 da

Constituição Federal expressam o direito e organizam as estruturas estatais dessa política pública. Em especial, a igualdade, liberdade, pluralismo, gratuidade, valorização do trabalho, gestão democrática, qualidade, e piso salarial docente são os requisitos essenciais desse sistema. Expressamente, o art. 205 diz que a educação é direito de todos e dever do Estado e

da família.

Para detalhar e dar maior concretude, foi editada a Lei 9.394/96, a Lei de Diretrizes e Bases

da Educação (LDB). Nesse documento legal, em seus arts. 14, 15 e 16, estão estabelecidas as

bases do sistema federal, estadual e municipial de educação, descrevendo os limites e competências de cada qual.

Importante, ainda, destacar outras leis que orientam a educação no Brasil, quais sejam, a Lei 10.172/2001, denominado Plano Nacional de Educação (PNE), um conjunto de metas a serem alcançadas por todos os entes da federação; e o Decreto 6.094/2007, Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), que pretende a cooperação federativa em diversos campos da educação.

Mais recentemente, devem ser destacadas as normas que criaram importantes programas do governo federal: a

Mais recentemente, devem ser destacadas as normas que criaram importantes programas do governo federal: a Lei 10.861/2004, que criou o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES); a Lei 11.096/2005, que instituiu o Programa Universidade para todos (PROUNI); o Decreto 6.096/2007, que trata do Programa de Reestruturação das Universidades (REUNI); o Decreto 5.800/2006, da Universidade Aberta do Brasil (UAB) etc.

Tal qual o de saúde, o sistema de educação é regulado por normas editadas pelo Ministério da Educação e Conselho Nacional de Educação e pelas secretarias e conselhos estaduais e municipais dentro dos limites estabelecidos pela LDB.

1.C – Habitação

Em que pese o direito à moradia ser um direito fundamental (CF, art. 6º) e a construção de moradias ser obrigação tanto da União quanto dos estados-membros e municípios (CF, art. 23, IX), a política de habitação acaba sendo secundária, quando não o é direcionada para que o mercado execute.

Contudo, a habitação tem seu marco regulatóro composto por dispositivos da Política Urbana (CF, arts. 182 e 183), que foram regulamentados pela Lei 10.257/2001, Estatuto da Cidade, e mais especificamente pela Lei 11.124/05, que institui o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e seu respectivo fundo de financiamanto.

São destaques na construção do sistema de habitação os planos diretores aprovados por milhares de municípios, durante a Campanha empreendida pelo Ministério das Cidades, nos anos de 2005 e 2006. Recentemente, foi finalizado o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) e criado o Programa Minha Casa Minha Vida (Lei 11.977/2009) – documentos que orientam a atuação a política de Estado para provisão de moradias.

Igualmente, estado-membros e municípios editam leis e executam programas de habitação no exercício de sua competência concorrente e comum, tanto por seus legislativos quanto por conselhos gestores e órgãos executivos.

2. Espaço de discussão pública

Entretanto, para a realização das necessidades pública não se pode fiar tão somente em documentos legais. Por isso, deve-se buscar garantir a existência de espaços públicos de discussão das políticas públicas, pois, somente aí é que os os indivíduos têm a possibilidade de adentrar com a igual condição de sujeitos ativos (cidadãos), e reconhecidos como tais, para que sua fala seja relevante para o discurso e oriente a ação do Estado 5 .

O percurso histórico demonstra que o sujeito vai construindo no espaço público a transformação de suas demandas em direitos exigíveis, ou seja, as necessidades que antes

5 A respeito da construção do espaço público e da cidadania, ver ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1989.

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eram individuais e privadas se convertem em direitos coletivos, cuja provisão torna-se obrigação do Estado.

eram individuais e privadas se convertem em direitos coletivos, cuja provisão torna-se obrigação do Estado.

Tradicionalmente, o modelo de democracia representativa restringia o debate público ao período eleitoral e, depois, aos círculos restritos dos parlamentos. No modelo atual de democracia participativa, os espaços públicos são variados e envolvem um número maior de atores.

Operacionalmente, as conferências, as audiências, os debates, as consultas públicas etc têm sido espaços privilegiados. Em que pese as dificuldades de mobilização e as estratégias estatais de cooptação, as conferências de políticas públicas, em suas edições nacionais, estaduais e municipais, permitem que cidadãos e organizações expressem suas opiniões e cobrem posicionamentos do governo.

2.A – Saúde

Historicamente, as conferências nacionais de saúde foram espaços de discussão e de construção coletiva da política pública. De 1941 até 2008 foram 13 (treze) conferências nacionais, que tiveram como temas centrais a questão sanitária e assitencial (1941); a higiene e segurança do trabalho (1950); descentralização na área de saúde (1963); recursos humanos para as atividades em saúde (1967); constituição do Sistema Nacional de Saúde e a sua institucionalização (1975); controle das grandes endemias e interiorização dos serviços de saúde (1977); extensão das ações de saúde através dos serviços básicos (1980); saúde como direito (1986); municipalização é o caminho (1992); construção de modelo de atenção à saúde (1996); efetivando o SUS (2000); a saúde que temos, o SUS que queremos (2003); e políticas de Estado e desenvolvimento (2008).

Os temas refletem uma crescente politização das conferências e, consequentemente, a afirmação da saúde como um direito fundamental e do “Sistema Único de Saúde” como seu principal instrumento de efetividade.

2. B – Educação

Os encontros para debate sobre a educação são igualmente recorrentes na história recente. Desde o “Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova” (1932), diversas conferências ocorreram: as Conferências Brasileiras de Educação em 1980 (São Paulo), em 1982 (Belo Horizonte), 1984 (Niterói), 1986 (Goiânia), 1988 (Brasília), 1991 (São Paulo); e os Congressos Nacionais de Educação em 1996 (Belo Horizonte), 1997 (Belo Horizonte), 1999 (Porto Alegre), 2003 (São Paulo), 2004 (Recife).

E, atualmente, estão em cursos os preparativos para a Conferência Nacional de Educação, que ocorrerá em 2010, e terá como tema “Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educação: o Plano Nacional de Educação, diretrizes e estratégias de ação”.

2.C – Habitação A política de habitação, inserida dentro da política urbana, foi contemplada recentemente

2.C – Habitação

A política de habitação, inserida dentro da política urbana, foi contemplada recentemente em três conferências nacionais das cidades (2003, 2005 e 2007), as quais foram resultados e ápice de outras milhares de conferências estaduais, regionais e municipais.

Os temas centrais das conferências foram “Cidade para Todos: construindo uma política democrática e integrada para as cidades” (2003); "Construindo uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano" (2005); “Desenvolvimento urbano com participação popular e justiça social: Avançando na gestão democrática das cidades” (2007). Em 2010, ocorrerá a 4ª Conferência Nacional das Cidades sob o tema: “Cidades para Todos e Todas com Gestão Democrática, Participativa e Controle Social: avanços, dificuldades e desafios na implementação da Política de Desenvolvimento Urbano”.

Como produto principal desses debates, podem ser apontados os subsídios da política nacional de desenvolvimento urbano e do plano nacional de habitação, além, é claro, da eleição de membros do Conselhos Nacional das Cidades.

3. Instâncias democráticas de deliberação

Sílvio Caccia Bava 6 , ao discutir a novas formas de participação, questiona por que seria importante participar da gestão pública ainda que as eleições fossem legítimas e que os representantes eleitos efetivamente implementassem políticas sociais para a melhoria de vida. Sua conclusão é que a participação social nas estruturas administrativas não visa somente ao atendimento das necessidade materiais, mas constitui um direito de autodeterminação do cidadão sobre seu próprio futuro.

Nesse sentido, o novo modelo de sistema de planejamento e de gestão de políticas públicas pressupõe a gestão democrática. Logo, não são suficientes as reformas de Estado que visam tao somente os ganhos de eficiência econômica ou melhoria da governança. É essencial a reforma da organização administrativa para permitir a participação da sociedade civil nas instâncias deliberativas.

Uma das formas de se garantir tal participação é por meio da criação de conselhos gestores de políticas, com caráter deliberativo. Essa transformação retira do agente político – presidente, ministro, secretário, governador, prefeito etc – o poder de decisão isolada sobre determinada política pública e o transfere a um órgão colegiado híbrido.

Um conselho gestor é, portanto, “órgão” pois se trata de uma repartição interna da estrutura político-administrativa do Estado. É “colegiado”, pois, suas ações e deliberações serão tomadas por um conjunto de sujeitos. E é “híbridos”, pois, ao contrário dos padrões tradicionais, incorpora, além de agentes políticos e servidores estatais, os particulares em colaboração com a Administração. Nesse caso, representantes do poder público e

6CACCIA BAVA, Silvio. Participação, representação e novas formas e diálogo público. Disponível em <http://www.polis.org.br/obras/arquivo_152.pdf > Acesso em 28 out. 2009.

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representantes da sociedade civil, em conjunto, exercem um poder (competência) estatal e suas deliberações vinculam

representantes da sociedade civil, em conjunto, exercem um poder (competência) estatal e suas deliberações vinculam tanto o Estado como os cidadãos.

Apesar de, a seguir, serem expostos os conselhos nacionais de saúde, de educação e de habitação, deve-se destacar a existências de conselhos assemelhados nas esferas estaduais e municipais.

3.A – Saúde

O Conselho Nacional de Saúde é composto por 48 membros, dos quais 24 devem ser

representantes de entidades e dos movimentos sociais de usuários do SUS, eleitos em processo eleitoral direto; 12 representantes de entidades de profissionais de saúde; 6 representantes do Governo Federal; 1 membro do CONASS; 1 membro do CONASEMS; 2 membros de entidades de prestadores de serviços de saúde; e 2 representantes de entidades empresariais com atividades na área de saúde (Decreto 5.839/2006).

3.B – Educação

O Conselho Nacional de Educação, criado pela Lei 9.131/95, tem suas competências divididas em duas seções: a Câmara de Educação Básica e a Câmara de Educação Superior. A referida

lei definiu em 24 o número de membros, cabendo 12 a cada uma das Câmaras. A escolha é

feita pelo Presidente da República, que reservará a metade, ou seja, 6 assentos em cada

Câmara para os nomes indicados pelas entidades representativas da sociedade civil.

3.C – Habitação

O Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social foi criado pela Lei 11.124/2005 e regulamentado pelo Decreto 5.796/2006.

Sua composição inclui 24 (vinte e quatro) membros: 12 representantes do Governo Federal (Ministro das Cidades, Secretário Nacional de Habitação, e representantes dos ministérios da Ciência e Tecnologia, Ministério da Cultura, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, da Fazenda, da Integração Nacional, do Meio Ambiente, do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Saúde, do Trabalho e Emprego, da Caixa Econômica Federal); outros 04 (quatro) representantes de movimentos populares; 03 (três) representantes da área empresarial; 03 (três) representantes de entidades de trabalhadores; 01 (um) representante de entidade profissional, acadêmica ou de pesquisa; e 01 (um) representante de organização não- governamental.

Adicionalmente, o Conselho Gestor do FGTS e o Conselho Nacional das Cidades tem destacado papeis na discussão sobre a política de habitação, tanto pela liberação de recursos

do primeiro, quanto pelas diretrizes editadas pelo segundo.

4. Agências executivas Nesse momento, faz-se necessário diferenciar os conselhos das agências. Os conselhos gestores

4. Agências executivas

Nesse momento, faz-se necessário diferenciar os conselhos das agências. Os conselhos gestores são órgãos de caráter deliberativo cujas decisões serão cumpridas por outras estruturas administrativa de caráter executivo. Portanto, as agências executivas são órgão que não tem o poder de definir a política pública, mas, tão somente executá-la. Isto porque se decidiu, a partir do princípio democrático, que as decisões estatais devem ocorrer em espaços híbridos, com a participação social – espaços esses denominados conselhos.

Então, as agências executivas são os órgãos da administração direta ou entidades públicas vinculadas (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista etc). A cada política sobrepõem-se arranjos administrativos federais, estaduais e municipais e, eventualmente, entidades privadas que atuam em colaboração ou sob fiscalização.

Essa diversidade de atores executivos somente é possível dentro de um mesmo sistema porque todos eles estão submetidos a uma política pública comum, cujos comandos são emitidos pelo conselho gestor.

4.A – Saúde

A estrutura executiva do sistema de saúde inclui, além do Ministério da Saúde, duas autarquias especiais (Anvisa - Agência Nacional de Vigilância Sanitária, e ANS - Agência Nacional de Saúde Suplementar); uma empresa pública (Hemobrás - Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia); duas fundações públicas (Funasa - Fundação Nacional de Saúde, Fiocruz - Fundação Oswaldo Cruz); dois institutos (Into – Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia, e Inca – Instituto Nacional de Câncer). Adicionalmente, no plano federal são incluídos os hospitais universitários.

Nos planos estaduais e municipais encontram-se a maior rede de atendimento ao cidadão, constituída de unidades de atenção básica até hospitais e centros de alta complexidade.

Contudo, não se pode olvidar da atuação executiva de diversos atores privados (associações, fundações privadas, cooperativa, empresas etc) que atuam em convênio com o Poder Público, seja federal, estadual ou municipal.

4.B – Educação

Os agentes executivos de educação no plano federal podem ser identificados a partir do organograma 7 do Ministério da Educação, que inclui o Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais (Inep), o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), a Fundação Joaquim Nabuco, a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

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http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1:estrutura&catid=97:omec&Itemid=173

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(CAPES), o Colégio Pedro II (Rio de Janeiro), Hospital das Clínicas de Porto Alegre, 46

(CAPES), o Colégio Pedro II (Rio de Janeiro), Hospital das Clínicas de Porto Alegre, 46 escolas agrotécnicas, 54 universidades federais e 366 institutos federais de educação tecnológica.

Nos planos estaduais e municipais encontram-se milhares e milhares de unidades de educação infantil, educação fundamental e ensino médio. Nao pode esquecer, porém, das unidades privadas de educação que mantêm parcerias com o Estado, a exemplo, do Pro-Uni.

4.C – Habitação

A Lei 11.124/2005 indicou claramente os agentes executivos que compõem o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, são eles:

o Ministério das Cidades, como órgão central do sistema;

a Caixa Econômica Federal, como operador do fundo específico de financiamento.

os diversos órgãos e entidades federais, estaduais e municipais com funções ligadas a habitação;

as fundações, sociedades, sindicatos, associações comunitárias, cooperativas habitacionais e outras entidades privadas, todos esses na condição de promotores de ação; e, por fim,

os agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetário Nacional a atuar no Sistema Financeiro da Habitação.

5. Fontes de financiamento

Conforme apontado pelo IPEA, a vinculação de receitas às políticas pública contribui para a efetividade dos direitos e satisfação das necessidades públicas. Desse modo, qualquer sistema de planejamento e de gestão das políticas públicas tenderia ao fracasso e ineficácia se lhe faltar recursos financeiros para a ação.

Logo os diferentes movimentos sociais, inseridos nos espaços públicos de discussão e nas instâncias de deliberação, perceberam a necessidade de construir estruturas executivas e também garantir seu funcionamento permanentemente.

Assim, o orçamento público tornou-se alvo de discussões públicas e, quando autorizado pelo governo, intervenções pontuais foram possíveis. Esse percurso de inserção cada vez maior da sociedade civil nas decisões públicas conduziu aos chamados “orçamentos participativos” – processos complexos em que o executivo concedia parte de seu poder decisório aos movimentos sociais.

Todavia, o histórico patrimonialista evidenciava não ser possível confiar na constância da boa vontade do

Todavia, o histórico patrimonialista evidenciava não ser possível confiar na constância da boa vontade do governo. Por isso, foi inciado uma corrida a partir da Assembleia Constituinte (1986-1988) para se aprovar normas jurídicas que garantissem receitas suficientes para a execução de determinadas políticas públicas. Intento esse alcançado com sucesso e, ainda, reforçado pelas disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal 8 e do Estuto da Cidade 9 que obrigam a realização de audiências públicas como condição de validade dos orçamentos públicos.

5.A – Saúde

De acordo com a Constituição Federal, art. 198, a política de saúde será financiada pelo orçamento da União, dos estados-membros e dos municípios. Entretanto, a maior garantia do Sistema Único de Saúde foi a exigência de vincular percentuais das receitas à política de saúde. O art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, incluído pela Emenda 29/2000 e que deve vigorar até a edição de uma nova lei complementar, obriga:

I – a União a aplicar em ações e serviços públicos de saúde o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto – PIB, o que conduz a um valor crescente ou decrescente no tempo em razão do crescimento do país;

II – os estados-membros deverão aplicar 12 (doze) por cento produto da arrecadação dos impostos: ITCMD, ICMS, IPVA, IRPF retido na fonte, FPE e a cota parte do IPI; e

III – os municípios deverão aplicar 15 (quinze) por cento do produto da arrecadação dos

impostos: IPTU, ITBI, ISS, IRPF retido na fonte, cota parte do ITR, do IPVA, do ICMS, FPM, e cota de IPI.

5.B – Educação

Os orçamentos da União, dos estados-membros e dos municípios são a principal fonte de

financiamento da política de educação, sendo que, obrigatoriamente, parte da arrecadação de impostos sofre vinculação expressa de acordo com o art. 212 da Constituição:

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

8 Lei Complementar 101/2000, art. 48, parágrafo único: A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

9 Lei 10.257/2001, Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.

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Originalmente, a Constituição exigia que 50% do montante vinculado fosse destinado à eliminação do analfabetismo

Originalmente, a Constituição exigia que 50% do montante vinculado fosse destinado à eliminação do analfabetismo e para a universalização o ensino fundamental. O que foi alterado em 1996, por meio da Emenda 14/96, para a criação do FUNDEF, por meio do qual 60% dos recursos descritos no art. 212 deveriam ser destinados para a manutenção e o desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério. Em 2006, uma nova Emenda, 53/2006, ampliou FUNDEF para incluir a educação infantil como política prioritária para destinação dos recursos vinculados. Assim, o novo FUNDEB terá vigência até 2020.

5.C – Habitação

A

construção de moradia sempre foi objeto de programas oficiais de financiamento por meio

de

bancos públicos. Contudo, a existência de uma demanda não solvável, de famílias de baixa

renda, exigia a constituição de um fundo específico ou de subsídios maiores.

Nesse sentido, a Lei 11.124/2005 criou o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, ao qual serão destinados recursos orçamentários e outras receitas para a provisão de moradia. Contudo, no ano de 2008, foram vinculados apenas R$332.162.205,73 ao FNHIS. A partir de 2009, o Programa “Minha Casa Minha Vida” pretende ampliar os recursos e os subsídios, em um parceria com os estados-membros e com os municípios.

Adicionalmente, deve-se tomar o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) como fontes de financiamento da habitação, de acordo com as condições impostas pelos seus respectivos conselhos gestores.

Ressalte-se, todavia, a Proposta de Emenda a Constituição nº 285/2008 que pretende vincular 2% da arrecadação de impostos da União e 1% dos estados-membros e dos municípios para a supressão do déficit habitacional.

Desse modo, as políticas de habitação, a de saúde e a de educação terão vinculações de receitas orçamentárias garantidas diretamente pela Constituição, que, como dito, é a norma fundamental da ordem jurídica nacional.

Conclusões

Essas notas iniciais pretederam demonstrar a existência de fundamentos comuns às políticas públicas de saúde, de educação e de habitação. Reunindo o conjunto de 1) marco regulatório;

2) espaço de discussão pública; 3) instância democrática de deliberação; 4) agência executiva;

e 5) fonte de financiamento, pode-se apontar os contornos de um novo sistema de planejamento e de gestão que privilegia a eficiência e a gestão democrática.

Esse novo sistema de políticas públicas foi sendo constituído por diversos fatores, desde as reformas gerenciais do Estado até, e principalmente, pelas reivindicações sociais para

melhoria dos serviços públicos e, consequente, satisfação das necessidades públicas – tudo isso para a

melhoria dos serviços públicos e, consequente, satisfação das necessidades públicas – tudo isso para a efetividades dos direitos fundamentais e construção da cidadania.

Ao fim, deve-se, porém, apontar que o sistema sempre estará em processo de avaliação e reconstrução pelos diferentes atores sociais. De modo, que a eficiência e a democracia possíveis, ainda que referenciadas pelo direito, dependem grandemente da constante participação e controle social sobre cada fundamento da política pública, exatamente porque não se trata de mercadorias disponíveis no mercado, mas, sim, de bens públicos.