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Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didcticos.

Prohibida su reproduccin parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.

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rea Gestin de la Ciudad y Urbanismo Universitat Obrera de Catalunya: Jordi Borja Manuel Herce Jaume Curbet Albert Arias Majda Drnda Mrela Fiori Miguel Mayorga

ndice Introduccin

Coordinacin editorial: Miguel Mayorga

1. Inseguridad ciudadana 1. La localizacin de la inseguridad 2. Inseguridad objetiva e inseguridad subjetiva 3. Indicadores de la inseguridad ciudadana

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Primera edicin en lengua castellana: octubre 2009 Jaume Curbet, del texto Diseo de la cubierta: mayorga_fontana Editorial UOC, de esta edicin, 2009 Rambla del Poblenou 156, 08018 Barcelona www.editorialuoc.com Realizacin editorial: Carrera edici, S.L. Impresin: Book-print S.L. ISBN: 978-84-9788-841-7 Depsito legal: B.39.986.2009
Ninguna parte de esta publicacin, incluido el diseo general y la cubierta, puede ser copiada, reproducida, almacenada o transmitida de ninguna forma, ni por ningn medio, sea ste elctrico, qumico, mecnico, ptico, grabacin fotocopia, o cualquier otro, sin la previa autorizacin escrita de los titulares del copyright.

2. Seguridad ciudadana 1. Los actores institucionales 2. La opinin pblica y los medios de comunicacin 3. La estrategia comunitaria 3.1. Los nuevos espacios de la inseguridad 3.2. Redes de seguridad en un territorio hostil 3.3. El mercado de la seguridad 4. Populismo punitivo

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4.1. La vctima

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4.2. El chivo expiatorio 3. Polica 1. La transnacionalizacin de la accin policial 1.1. Estado, frontera y polica 1.2. Un crculo vicioso? 1.3. El polica transnacional, un trabajador del conocimiento 2. El impacto de las nuevas tecnologas en la polica 2.1. El telfono y el automvil 3. La descentralizacin de la organizacin policial 3.1. El desinters por la pequea delincuencia 3.2. La polica y el incivismo 3.3. La limitada autonoma del polica 3.4. Es posible una polica comunitaria? Bibliografa

86 109 113 115 122 127 La inseguridad ciudadana ha cambiado, irremediablemente, nuestras vidas. Ni el crimen ni el miedo que suscita son, por supuesto, fenmenos propiamente contemporneos. Bien al contrario, la delincuencia en sus mltiples formas parece acompaar, como efecto no deseado pero inevitable, el desarrollo mismo de las sociedades humanas. Sin embargo, nunca antes se haba producido una conjuncin tan inquietante entre, por una parte, unos niveles elevados y sostenidos de delincuencia (depredacin de bienes de consumo y tambin, aunque en menor medida, violencias personales) y, por la otra, la cronificacin social de un miedo difuso al delito. Y no parece que se trate, la inseguridad ciudadana, de un fenmeno superficial o coyuntural. El miedo al delito, an ms que el propio delito, ha impactado profundamente en la configuracin y los usos del espacio pblico en las principales ciudades del mundo: el centro (ms que geogrfico, social) pugna, alegando razones de seguridad, por desprenderse del lastre que supone la periferia econmica y social; el mercado traslada al valor de los inmuebles las variaciones en la percepcin de seguridad asociaINTRODUCCIN

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SEGURIDAD CIUDADANA La confianza en el poder pblico para controlar el delito es como nos recuerda Robert [2003] una invencin relativamente reciente, an ms en las prcticas sociales que en los discursos de los juristas estatales. De manera que no es de extraar que se trate de una confianza frgil que, por consiguiente, necesite de muy poco para resquebrajarse. Y no hay que ser excesivamente sensible para percibir, debajo de la fina capa del sistema penal contemporneo, el latir persistente de los ancestrales resortes del miedo, el poder, la violencia o la venganza. Tampoco debera sorprender, por tanto, la lentitud y la dificultad que marcan el ritmo de avance de las reformas humanitarias en el campo del control del delito y la justicia penal; y, por el contrario, la aparente facilidad con la que se retorna a principios y estrategias punitivas que, para el espritu ilustrado, pudieran aparecer como definitivamente superadas. Aunque, en definitiva, cuando del progreso humano se trata, el ritmo de la evolucin -como en el resto de los mbitos en los que fluye la vida no viene marcado por una secuencia lineal impulsada, nicamente, por el motor de la innovacin incesante. Esta visin,

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falsamente progresista, olvidara que el ritmo bsico de la vida viene marcado secuencialmente tanto por la innovacin como por la estabilidad. Por el contrario, tampoco una visin supuestamente conservadora ha conseguido jams eludir, indefinidamente, la accin corrosiva de lo nuevo. Si se prefiere en trminos ms sociolgicos, entonces podemos decir que la evolucin social es el resultado de un complejo, aunque no por ello incomprensible, vaivn histrico entre el progreso (innovacin) y la conservacin (estabilidad). De manera que esa convencin a la que llamamos presente se desvanecera por completo si de ella pudiramos extraer, por una parte, las pervivencias del pasado y, por la otra, las prefiguraciones del futuro. Entonces no hay ms presente que ese punto de inestabilidad dinmica que posibilita el fluir secuencial -no exento de tensiones, de crisis y de desastres de innovacin (que libera) y estabilidad (que asegura). Como tampoco resulta posible comprender realmente (o sea ceir, abrazar, rodear por todas partes una cosa) ni el origen ni el propsito de un sistema de control del delito fuera de su propio medio, es decir, en el contexto econmico, social, poltico y cultural del que es expresin relevante. Y viceversa: comprender el funcionamiento real de un sistema de control del delito supone, a su vez, comprender mejor a la sociedad que lo produce. David Garland, en La cultura del control [2005], no slo hace una contribucin importante al estudio del campo del control del delito y la justicia penal, sino que tambin nos ayuda a entender adecuadamente la

serie de cambios que transformaron profundamente la vida social y econmica en la segunda mitad del siglo XX y, en particular, en las dos ltimas dcadas. A los efectos de identificar los cambios producidos en el control del delito, Garland nos propone tomar en consideracin dos conjuntos de fuerzas transformadoras. En primer lugar, los cambios sociales, econmicos y culturales caractersticos de la modernidad tarda: cambios que fueron experimentados, en mayor o menor medida, por todas las democracias industrializadas occidentales despus de la Segunda Guerra Mundial y, de forma ms acentuada, a partir de la dcada de 1960. En segundo lugar, la combinacin de neoliberalismo econmico y conservadurismo social que orient las polticas pblicas desplegadas en respuesta a estos cambios y, asimismo, a la crisis del Estado de bienestar. Siguiendo a Garland, se pone de manifiesto que los cambios producidos en el campo del control del delito y la justicia penal, durante la ltima mitad del siglo XX, son debidos ciertamente a la accin combinada de decisores polticos, diseadores de polticas pblicas, criminlogos y formadores de opinin; aunque slo se explican tomando en consideracin adems como condicin del todo necesaria los cambios operados tanto en la estructura social como en las sensibilidades culturales que han hecho posible -en sentido tcnico y deseable para los sectores ms influyentes del electorado- este tipo de polticas pblicas.
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Ciertamente, en este cambio de milenio, vienen a convergir, por un lado, la pervivencia de los elementos estructurales propios de la modernidad capitalista y democrtica y, por el otro, el despliegue de profundas transformaciones en las esferas econmica, poltica, social y cultural- que han afectado desde los mercados econmicos globales y el sistema de Estados nacionales hasta las condiciones bsicas que rigen la vida de los individuos y las familias; cambios que, tanto por su alcance como por su intensidad, no podan sino alterar sustancialmente el campo del control del delito y la justicia penal. Lo cual no puede entenderse, en ningn caso, que justifique una reduccin determinista de las opciones disponibles tanto por parte de las agencias como de las autoridades del sistema de justicia penal para responder a esos cambios y, por consiguiente, para desplegar estrategias significativamente distintas. El protagonismo, y por consiguiente la responsabilidad, de los actores en los cambios operados en el control del delito y la justicia penal, en esta ltima mitad de siglo, resulta incuestionable en la resolucin de los problemas que sucesivamente se van planteando. 1. Los actores institucionales Este nuevo escenario -marcado por el dilema estatal entre la estrategia comunitaria y el populismo punitivo, que examinaremos ms adelante- no slo viene

a alterar el papel otorgado a los actores institucionales (polticos y administrativos) sino tambin a conceder un protagonismo, hasta hace pocos aos inimaginable en el campo del control del delito, a un conjunto variopinto de nuevos actores. Hasta el punto de que, como resalta Roch [2004], la eventual coordinacin de estos distintos niveles de administracin y los nuevos actores constituye uno de los retos cruciales de la gobernanza de la seguridad. El aumento y la cronificacin de las tasas de delito registrado en niveles altos, a partir de la dcada de 1960, perturb notablemente a las principales agencias de la justicia penal (la polica, los tribunales, las crceles). Al incremento del volumen de trabajo del sistema de justicia penal (delitos denunciados a la polica, investigaciones realizadas, juicios celebrados, delincuentes encarcelados) se le aadi la escasez de recursos para hacer frente al incremento de la demanda. De manera que, como hemos visto, la justicia penal empez a ser vista como parte del problema ms que de la solucin. La ansiedad generada por el temor a perder la confianza del pblico, sin embargo, provoc reacciones distintas y no siempre complementarias en los dos grupos principales de actores institucionales: los polticos y los administrativos. Por una parte, para los "actores polticos", que se mueven en el contexto de la competencia electoral, las decisiones polticas estn fuertemente condicionadas por la exigencia de adoptar medidas efectivas a

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corto plazo, que resulten populares y que no sean interpretadas por la opinin pblica como muestras de debilidad o como un abandono de las responsabilidades estatales. As pues, las decisiones polticas en el mbito del control del delito y la inseguridad tienden inevitablemente a buscar la espectacularidad, cuando no el simple efectismo, y a evitar a cualquier precio que puedan ser acusadas, por la oposicin poltica o los medios de comunicacin, de alejarse del sentido comn [Garland, 2005]. Por la otra, para los "actores administrativos", encargados de la gestin de las agencias del sistema de justicia penal, las exigencias propias de las relaciones pblicas y del contexto poltico son tambin importantes y actan como constreimientos externos de sus decisiones; aunque, en el da a da, no son las consideraciones esenciales las que determinan la toma de decisiones por parte de los administradores. Y aun cuando deben obedecer las leyes y directivas producidas por los polticos, estos ltimos son visualizados por los administradores como una fuerza externa y problemtica, con otros intereses y agendas, ms que como una parte integrante de la organizacin [Garland, 2005]. En este contexto de presin creciente sobre el sistema de justicia penal, se configura una conflictiva relacin entre polticos y administradores, que pone de manifiesto la existencia de dos discursos basados en distintas visiones de la crisis del control del delito, as como en lgicas, intereses y estrategias difcilmen-

te conciliables, que hacen muy compleja la elaboracin de polticas pblicas eficaces. As, el "poltico", que acostumbra a considerar las propuestas de polticas pblicas en funcin de su atractivo poltico y en relacin con otras posiciones polticas,
acta en el marco del horizonte temporal de la competencia electoral, a la luz de la publicidad obsesiva de los medios masivos de comunicacin y se basa fundamentalmente en un saber "poltico" sobre la opinin pblica, las preferencias de grupos focales, las tcticas de la oposicin y los valores polticos ms que en la experiencia organizacional o los resultados de la investigacin cientfica. Las iniciativas de polticas pblicas son frecuentemente reactivas, desencadenadas por eventos particulares y deliberadamente partidistas. Como consecuencia, tienden a ser apasionadas e improvisadas, construdas en torno a casos impactantes pero atpicos y a estar ms preocupados de ajustarse a la ideologa poltica y a la percepcin popular que al conocimiento experto o a las capacidades comprobadas de las instituciones [Garland, 2005].

Y, sin embargo, el "administrador", que est obligado a centrarse en los intereses propios de la organizacin que dirige,
acta en un marco temporal ms prolongado y opera a una distancia mayor de la prensa y el escrutinio pblico. El razonamiento estadstico, la administracin de recursos y el anlisis de costo-beneficio constituyen el repertorio de la gestin organiza-

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cional. El administrador posee un enfoque ms realista de los procesos y resultados de la organizacin y un ms rpido acceso a la informacin de base acerca de sus costos y consecuencias. Su preocupacin primaria se refiere al ncleo del trabajo organizacional el flujo de actividad, las decisiones ms frecuentes, los casos tpicos. La opinin pblica, la poltica partidaria y la preocupacin apasionada sobre los casos excepcionales son consideradas distracciones perturbadoras con respecto a la misin organizocional central [Garland, 2005].

delincuentes que se reincorporan a la comunidad una vez cumplida su condena. En estas condiciones, los distintos actores se miran mutuamente con desconfianza y se muestran, generalmente, escpticos acerca de la eficacia global del sistema de justicia penal. No resulta extrao, pues, que una gran parte de la poblacin considere que el dispositivo estatal de control del delito forma ms parte del problema de la inseguridad ciudadana que de su solucin [Garland, 2005].

Esta tensin estructural entre polticos y administradores se hace especialmente visible, incluso con particular virulencia, cuando las situaciones de crisis, por un lado, ponen a las personas bajo una presin inmensa y provocan reacciones emocionales y, por el otro, desbordan los diseos organizativos, incluso de las agencias que estn llamadas a enfrentar diferentes tipos de crisis, como puede ser el caso de la polica, los bomberos o el ejrcito [Boin, 2007]. An ms, si cabe, en un mbito de la gobernabilidad tan plagado de conflictos como lo es el sistema de justicia penal; en el que cotidianamente deben tratarse casos que, en condiciones de alta visibilidad pblica y tensin emotiva, ponen a prueba la capacidad estatal para mantener el orden. Sea cual sea el resultado, la accin de la justicia penal est condenada, por su propia naturaleza, a generar disgusto, cuando no desengao e incluso franca hostilidad, en alguna de las partes implicadas en el proceso: debe, por ejemplo, tomar medidas acerca de individuos peligrosos, incluso liberando a

2. La opinin pblica y los medios de comunicacin El efecto combinado de la normalizacin de elevadas tasas de delito y las limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal -que se halla en la base de la erosin del mito segn el cual el Estado soberano es capaz de generar ley y orden y controlar el delito dentro de sus lmites territoriales- impact no slo en las agencias de justicia penal sino, por supuesto, tambin y profundamente en la opinin pblica. No se trata solamente de la prdida de confianza en el poder estatal de controlar efectivamente el delito sino, ms all de un malhumor intenso pero pasajero, de la configuracin de un nuevo sentido comn, sustentado especialmente en las clases medias, emocionalmente identificado con las vctimas del delito, beligerante contra los derechos del delincuente y profundamente crtico con las actuaciones de la justicia penal.

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Aunque, no debe olvidarse que las actitudes de sentido comn se distinguen, con demasiada frecuencia, por una visin "totalitaria" que se ampara en una mezcla explosiva de suposiciones frvolas y dogmas ideolgicos, y que confluyen en una demanda inflexible de justicia y castigo que en realidad se equiparan a venganza, as como de proteccin a cualquier precio. Desde esta ptica sesgada,
los delincuentes deberan ser perseguidos con toda la fuerza de la ley, el culpable siempre debera ser castigado, los individuos peligrosos jams deberan ser liberados, los presos deberan cumplir la totalidad de sus condenas y la condena del delincuente debera reflejar precisamente su delito. De alguna manera, al mismo tiempo, el inocente siempre debera ser sobresedo, el Estado de derecho respetado y los gastos contenidos dentro de niveles razonables [Garland, 2005].

Planteado as, el problema de la inseguridad ciudadana es indudable que no tiene solucin. Cae por su propio peso que la aplicacin simultnea de todos y cada uno de estos principios absolutos deviene, simplemente, imposible. Lo cual puede comprenderse an mejor cuando se contrastan estas exigencias inflexibles con la limitacin de los recursos puestos a disposicin de la justicia penal, las exigencias jurdicas en materia de prueba, la capacidad de accin de la defensa y las posibilidades de acuerdos en torno a la sentencia. De manera que no resulta fcil evitar que

el pblico, frecuentemente, sea incapaz de comprender las decisiones de la justicia penal y que, en muchos de estos casos, simplemente se escandalice. Aunque al referirnos a la opinin pblica, en la era informacional, debemos tomar necesariamente en consideracin el complejo pero importante papel desempeado por los medios masivos de comunicacin y, en particular, de la televisin que, en la segunda mitad del siglo xx se consolidan como una institucin central de la modernidad- en la formacin de ese sentido comn contemporneo, concerniente al control del delito y la justicia penal, contenido en la opinin pblica. La influencia de los medios de comunicacin sobre el fenmeno de la inseguridad ciudadana viene siendo objeto de un debate que no presenta sntomas de estar cerca de llegar a una conclusin satisfactoria. Por una parte, no hay elementos que permitan sostener, fundadamente, la tesis que viene a reducir la opinin pblica, prcticamente, a una mera creacin de los medios de comunicacin. Como tampoco, en el otro extremo, puede limitarse la participacin de los medios de comunicacin, en la formacin de las percepciones populares sobre el delito, a una simple funcin de espejo de la realidad. Ni tanto ni tan poco. Y, probablemente, un poco de cada uno de esos atributos que tan rotundamente le son asignados a los medios de comunicacin, aunque en su punto justo. Ante todo, no hay que olvidar que los medios masivos de comunicacin, en la sociedad meditica,

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se posicionan en un doble y complementario mbito de poder: econmico (forman parte, cada da ms, de grandes corporaciones comerciales -progresivamente transnacionales- que se baten ferozmente, en el mercado de la informacin y el entretenimiento, por obtener los mximos beneficios a travs de la explotacin de mximas audiencias) y poltico (necesitan del poder poltico tanto como resultan imprescindibles para su ejercicio). Es decir, por si quedara alguna duda al respecto, los medios de comunicacin no constituyen, exactamente, lo que parece anunciar la literalidad de su denominacin: unos simples medios (desprovistos de inters propio) que se limitaran a informar acerca de -como gustan de proclamar "lo que ocurre" sin aadir ni quitar nada. No cabe ahora considerar la legitimidad de los intereses propios (comerciales y polticos) que puedan defender, en cada caso, los medios masivos de comunicacin, y en particular los televisivos; y, an menos, recurrir a la siempre seductora "teora de la conspiracin" a fin de cerrar con una explicacin simple el complejo papel desempeado por los medios en la formacin del sentido comn acerca del control del delito. Sin embargo, s debe sealarse que, en el crecientemente competitivo mercado de la comunicacin y el entretenimiento, no se trata de atender necesidades materiales sino psicolgicas y, por consiguiente, el reto consiste en ofrecer productos mediticos destinados tanto a satisfacer deseos como a canalizar miedos.

Y si de satisfacer deseos y miedos se trata, entonces la materia prima del negocio comunicacional, especialmente en su variedad audiovisual, no puede ser otra que una sucesin constante de novedades (impactantes, sorprendentes, emocionantes, desconcertantes y, hasta ms, aterrorizantes) a cualquier precio. De manera que
con independencia de cual sea la fuente del riesgo, los medios estn siempre interesados en crear alarma social. Es por ello que tienden a exagerar con alarmismo los posibles peligros que cabe esperar de los riesgos sociales por pura deformacin profesional. Aunque al hacerlo pueden elevar el nivel de peligro de manera que ascienda desde el simple riesgo normal hasta el catastrfico [Gil Calvo, 2006].

No hace falta insistir aqu en un hecho evidente: los medios de comunicacin no producen ni las elevadas tasas de delito ni la erosin de la confianza en la capacidad estatal de controlar el delito. Pero tampoco debera ser necesario aclarar que, en absoluto, se limitan simplemente a informar de ello. Para Margaret Thatcher "eso de la sociedad no existe" y, al contrario, para muchos socilogos -en un "thatcherismo invertido"- no existe nada ms que sociedad [Beck, 2008]. El sentido comn acerca del control del delito es, a pesar de unos y otros, una construccin psicosocial, es decir, un proceso por el que un individuo, en interaccin con muchos otros, se forma o bien se adhiere a una visin determinada

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acerca del funcionamiento del control del delito y la justicia penal. Y, en la sociedad actual, el proceso de formacin de este sentido comn incluye, indispensablemente ya, a los medios de comunicacin. Lagrange [citado en Robert, 2003] lo formula en unos trminos sugerentemente equilibrados: los medios de comunicacin reflejan una preocupacin que no han creado, unos puntos de cristalizacin sobre violencias emblemticas, y su influencia sobre la percepcin de inseguridad ciudadana slo se produce en caso de consonancia entre la vivencia del lector o espectador y el mensaje meditico. A la revolucin meditica que, especialmente a partir de la dcada de 1960, vino a cambiar las relaciones sociales y las sensibilidades culturales liderada, en primer lugar por los peridicos de circulacin masiva, luego por la radio y despus por la televisin- cabe atribuirle, tambin, un doble impacto especfico en la configuracin del sentido comn contemporneo concerniente al control del delito y la justicia penal. El xito global de los medios masivos de comunicacin, y la consiguiente perspectiva cosmopolita, hizo estallar los lmites que mantenan fragmentados y relativamente estancos los mercados locales de la informacin -centrados en realidades tnicas, sociales y culturales particulares- y, con ello, acercar riesgos y problemas especficos que anteriormente quedaban suficientemente aislados como para no poder alimentar una inseguridad difusa a escala global.

Ahora, por el contrario, en la escenificacin territorialmente indiscriminada del delito a escala global -a travs de los medios masivos de comunicacin-, todos podemos sentirnos expuestos ya no slo a riesgos reales que se corresponden con la realidad delictiva local, sino tambin a riesgos percibidos que se nutren de la narracin indiferenciada, a travs de los medios globales de comunicacin, de problemas que afectan a grupos sociales y territoriales muy diversos y alejados entre s. Sin embargo, esta homogeneizacin del espacio comunicacional no slo facilita la propagacin global ms all de la experiencia local y directa compartida de una inseguridad difusa (la percepcin de que todos podemos resultar vctimas de cualquier delito), desterritorializada (la percepcin de que todo puede ocurrir en todas partes) y, por consiguiente, inquietante (la percepcin de que incluso los delitos ms aberrantes constituyen un problema de todos). Asimismo, la televisin se convierte en el escaparate que muestra a todos los nuevos estilos de vida y los correspondientes patrones de consumo que luego, en las posibilidades reales de acceso, quedan limitados exclusivamente a un sector social restringido; con el correspondiente efecto perturbador para unos amplios sectores de poblacin que se ven, de esta manera, atrapados en el cruel despropsito que el bilogo Jean Rostand [1986] atribua a un falso liberalismo: dejar todas las puertas abiertas, pero prohibir
feroz-mente que se acceda.

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En todo caso, resulta relevante, para la debida comprensin del fenmeno de la inseguridad ciudadana, el hecho de que
una vez consolidada, esta visin del mundo no cambia rpidamente. No es afectada por los cambios que se dan ao tras ao en las tasas del delito, aun cuando estos impliquen reducciones en las tasas reales de victimizacion delictiva. Esto explica la aparente ausencia de una relacin entre las tendencias del delito y el sentimiento de temor al delito. Nuestras actitudes frente al delito -nuestros miedos y resentimientos, pero tambin nuestras narrativas y formas de comprender tpicas del sentido comn- se tornan hechos culturales que se sostienen y son reproducidos por guiones culturales y no por la investigacin criminolgica o los datos empricos oficiales [Garland, 2005].

ra completa, s una crisis que hizo tambalear algunos de sus pilares bsicos (peligro) y que dio lugar a una serie de respuestas adaptativas cuyos efectos llegan hasta nuestros das (oportunidad). Es en este perodo cuando, siguiendo an a Garland, se configura el escenario social y criminolgico en el que habrn de desplegarse las nuevas polticas pblicas, que viene marcado, especialmente en el ltimo tercio del siglo XX, por dos hechos sociales fundamentales: la normalizacin de elevadas tasas de delito y las limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal, que, conjuntamente, darn lugar a un tercer hecho no menos trascendente: la erosin del mito fundacional del Estado moderno segn el cual el Estado soberano es capaz de generar ley y orden y controlar el delito dentro de sus lmites territoriales.

Sin embargo, la eleccin e implantacin de polticas y prcticas tcnicamente viables (es decir, realizables) y polticamente sostenibles (es decir, aceptables socialmente) presupone la existencia de unas determinadas condiciones sociales, polticas y culturales de realizacin. De manera que la interaccin, inevitablemente paradjica, entre la libertad de accin individualmente responsable por parte de los actores y la influencia decisiva de las condiciones sociales, polticas y culturales resulta ineludible. En el ltimo cuarto del siglo XX, en las sociedades industrializadas, el campo del control del delito y la justicia penal sufri, si no un colapso o una ruptu-

A comienzos de los aos noventa, cuando en las sociedades industrializadas la progresin de las tasas de delito iniciada en los aos sesenta pareca haber llegado a una especie de meseta, las tasas de delitos contra la propiedad y de delitos violentos registrados eran diez veces superiores a las de cuarenta aos atrs. Sin olvidar que las tasas correspondientes a los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial eran ya el doble o el triple de las registradas en el perodo de entreguerras. Entre las dcadas de 1960 y 1990 se desarrollaron un conjunto de fenmenos en torno al delito: la expansin de un miedo difuso al delito, unos comportamientos rutinarios de evitamiento, unas representaciones culturales y mediticas omnipresentes y

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una generalizada "conciencia del delito" que dej de considerar las altas tasas delictivas como un desastre transitorio y pas a contemplarlo como un riesgo normal que hay que tener presente constantemente. As pues, en primera instancia, la experiencia contempornea del delito se articula -sobre la base de una nueva conciencia atemorizada de la inevitabilidad de altas tasas de delito en un conjunto de supuestos culturales y representaciones colectivas que ni siquiera un descenso en las tasas de delito parece capaz de alterar. ntimamente vinculado con la normalizacin de elevadas tasas de delito, y prcticamente en paralelo, tiene lugar un segundo hecho determinante en la configuracin de la experiencia contempornea del delito: las
limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal. Si hasta

de no preocuparse suficientemente de la seguridad pblica. En este clima de desconfianza en la capacidad de la justicia penal, las polticas pblicas consideran ms realista hacer frente a los efectos del delito que abordar el problema en s mismo. Pese a ello, como en el clebre cuento,1 hubo que esperar a la colisin entre estos dos hechos -la normalizacin de elevadas tasas de delito y las limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal para darse cuenta de que

finales de la dcada de 1960 las instituciones de justicia penal parecan capaces de resolver adecuadamente el desafo que planteaba el incremento sostenido de las tasas de delitos registrados, durante la dcada de 1980 y en los inicios de los aos noventa se observa una clara sensacin de fracaso de las agencias de la justicia penal y un reconocimiento cada vez ms explcito de los lmites estatales para controlar el delito. Esta visin, ms o menos soterrada en los crculos oficiales, se vuelve mucho ms estridente en una opinin pblica que no vacila en manifestar su posicin crtica ante la justicia penal (particularmente ante la accin de los tribunales y los jueces), a la que acusa de aplicar unas penas demasiado indulgentes y

"El rey va desnudo!". Cuestionada en diversos frentes la capacidad del Estado para cumplir debidamente con su propsito de gobernar los distintos aspectos de la vida social, sin embargo, faltaba por desvelar la profundidad estructural de esa incapacidad: ni momentnea ni parcial, la falta de pericia para generar los niveles esperados de control del delito pona en evidencia la magnitud del fracaso estatal. La erosin del mito -fundacional del Estado moderno segn el cual el Estado soberano es capaz

1.

Un rey convoca a todos los mejores sastres de su reino para hacerle un traje especial con motivo de su coronacin. De entre todos los sastres un listillo con mucha labia y una arrolladora personalidad convence al rey y a sus dignatarios para que se lo encargue. El traje que l diseara, dice, iba a ser tan especial que sera verdaderamente mgico. Pero con una advertencia importante: este traje no podr ser visto por los necios, solamente las personas inteligentes sern capaces de apreciarlo. En el da sealado para la prueba, el rey contempla la mirada imperturbable y sonriente de sus ministros, ninguno de los cuales quiere parecer necio aunque, por supuesto, nadie ve ningn traje. El rey se pregunta ser yo un necio? -y como tampoco quiere parecerlo premia y felicita al sastre por la maravilla del traje invisible.

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de generar ley y orden y controlar el delito dentro de sus lmites territoriales constituye, indudablemente, una verdad extremadamente difcil de asumir por las autoridades gubernamentales, que son conscientes de los enormes costos que supondra abandonar su pretensin de ser los proveedores exclusivos de seguridad pblica; puesto que la contrapartida de reconocer los peligros es el fracaso de las instituciones, cuya justificacin es precisamente la no existencia de peligros [Beck, 2008]. Y, sin embargo, el rey va desnudo! Slo as -por la resistencia innata que ofrecen los mitos ante la razn- se explica la trayectoria esencialmente errtica que siguen, actualmente, las polticas pblicas destinadas a controlar el delito. As, desde los gobiernos, se despliegan dos grandes estrategias esquizofrnicamente orientadas hacia objetivos opuestos, que Baratta en el cuadro que aqu se reproduce caricaturiza didcticamente en sus efectos extremos. Por una parte, se promueven reformas institucionales y polticas pblicas destinadas, de una forma u otra, a superar los lmites evidenciados de la justicia penal y a corresponsabilizar a la comunidad en el control preventivo del delito (estrategia comunitaria). Pero, por otra, los funcionarios electos -ante las dificultades de adaptar las polticas pblicas a la incmoda realidad, con frecuencia, reaccionan politizadamente ya sea para negar la evidencia y reafirmar el mito estatal del control exclusivo del delito o bien para abonarse a unas recetas de ley y orden de resul-

tados electorales tentadores aunque de efectos sociales impredecibles (populismo punitivo).


Dos modelos de polticas pblicas de seguridad Exclusin social. Seguridad para los fuertes ante el riesgo procedente de los dbiles y los excluidos. Poltica tecnocrtica, dirigida a la conservacin del estatus social. Poltica centralista, autoritaria. La demanda de seguridad se reduce a la demanda de penas y de seguridad contra la delincuencia. Inclusin social. Seguridad de todos los derechos de todas las personas.

Poltica democrtica, dirigida al empowerment (delegacin de poder) de los dbiles y excluidos. Poltica local, participativa. Deconstruccin de la demanda de penas en la opinin pblica y reconstruccin de la demanda de seguridad como demanda de seguridad de todos los derechos. La poltica criminal es un elemento subsidiario en el seno de una poltica integral de seguridad de todos los derechos. Poltica pblica de seguridad. La seguridad es un servicio pblico. Los policas se convierten en ciudadanos (polica comunitaria). Afirmacin de la igualdad y uso ilimitado de los espacios pblicos por parte de todos.

Toda la poltica de seguridad es poltica criminal.

Poltica privada de seguridad. La seguridad es un negocio. Los ciudadanos se convierten en policas (neighbourhood watch). Aceptacin de la desigualdad y autolimitacin del uso de los espacios pblicos por parte de la vctima potencial.

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Seguridad a travs de la reduccin de los derechos fundamentales (eficiencia penal, derecho a la seguridad). Seguridad como poltica de la "fortaleza europea".

Seguridad en el marco de la Constitucin y de los derechos fundamentales (derecho penal mnimo, seguridad de los derechos). Seguridad como poltica de una "Europa abierta", dirigida al desarrollo humano en el mundo. Fuente: Baratta, A. (2001).

vencin comunitaria, justicia comunitaria, polica comunitaria. .. Sea como moda, como estrategia reformista o

3. La estrategia comunitaria La manifestacin de los lmites de la justicia penal para ejercer un control efectivo del delito se produce en un doble sentido: el Estado se descubre, por un lado, incapaz de frenar el aumento constante de las tasas delictivas y, por el otro, debe confrontarse con la existencia de mecanismos de control del delito que operan relativamente independientes de sus polticas pblicas. Este inquietante descubrimiento, sin embargo, debera constituir la oportunidad para emprender un conjunto variopinto de iniciativas tanto de reforma de las agencias penales como de utilizacin de los mecanismos no estatales destinadas todas ellas a superar esta trascendente limitacin. Haciendo de la necesidad virtud, un gran nmero de iniciativas estatales emprendidas en las dcadas de 1970 y 1980 parecen encaminadas a reubicar las tareas de control del delito en la comunidad: pre-

como salida desesperada, lo cierto es que el recurso a la comunidad se convierte, aparentemente, en la solucin multiusos para todos y cada uno de los problemas que padece el sistema de justicia penal. La estrategia comunitaria, lgicamente, se centra especialmente en la prevencin del delito; aunque parece debatirse en una polmica irresuelta acerca del enfoque idneo: social, situacional o comunitario. As, la prevencin social comprende el conjunto de programas sociales destinados a los grupos en riesgo, a los barrios desfavorecidos y a la violencia ejercida en los hogares y en las escuelas. Esta estrategia preventiva no consiste nicamente en el desarrollo de un programa orientado, pongamos por caso, a la reduccin de la pobreza, sino que implica un valor agregado que se deriva de su focalizacin en las manifestaciones y causas de la inseguridad. En cambio, la prevencin situacional consiste en un conjunto de medidas destinadas a mejorar la capacidad de los espacios urbanos para reducir los riesgos de violencia y de inseguridad. Se basa en el anlisis de una determinada rea o de una situacin particular desde el punto de vista de su uso, de las actividades que en ella se desarrollan, de los grupos posiblemente en riesgo que las utilizan, de las eventuales oportunidades que puede presentar para delincuentes potenciales, de los controles formales e informales que existen o por crear, sean de tipo material o social.

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Por ltimo, la prevencin comunitaria se sita entre los dos enfoques precedentes, se basa en las intervenciones de tipo social y situacional directamente ligadas a una comunidad especfica en un determinado contexto. La prevencin comunitaria tiende a modificar las condiciones sociales que inciden en los comportamientos antisociales y en la delincuencia en el interior de un barrio, con iniciativas concretas y a travs del compromiso de los miembros de la comunidad. De este modo, el trabajo de prevencin se transforma en una oportunidad para construir una comunidad, para responsabilizarla y para valorizar su rol en la gestin de los conflictos y del uso del mismo espacio urbano, con el fin de lograr una mayor seguridad [Petrella y Vanderschueren, 2003]. Lo cual no significa que deban contraponerse excluyentemente estas diferentes estrategias de prevencin. Bien al contrario, el reto consiste en encontrar el punto justo, en trminos de eficiencia, en la combinacin de las posibilidades que ofrecen cada una de ellas, de tal forma que se refuercen mutuamente. Y es que, por ejemplo, la prevencin social slo puede ofrecer resultados visibles a medio plazo, en tanto que la prevencin situacional permite lograrlos a corto plazo. Por eso las experiencias ms exitosas, a escala internacional, coinciden en adoptar un enfoque integral (holstico) que reconoce los complejos procesos sociales, econmicos y culturales que contribuyen a la inseguridad ciudadana. Se centra, por una parte, en la reduccin de factores de riesgo (las malas

condiciones de vida, la pobreza y el desempleo, el mal ejercicio de la paternidad y la maternidad, el abandono escolar, el abuso de sustancias) y, por la otra, en el fortalecimiento de la diversidad de factores personales, sociales, de salud y econmicos que protegen a las familias, a los nios y a los jvenes para evitar que se involucren tanto en la delincuencia como en la victimizacin [Capobianco, 2005]. Asimismo, otros elementos resultan comunes a las mejores experiencias en prevencin de la inseguridad ciudadana: se desarrollan en el mbito local con una importante participacin de la comunidad; intervienen de forma coordinada los actores locales institucionales y sociales implicados en la seguridad ciudadana ya sea en funciones de diseo, ejecucin o evaluacin y movilizan recursos pblicos (nacionales y locales), privados e internacionales; despliegan slidas campaas de sensibilizacin de la opinin pblica, a travs de los medios de comunicacin masiva, no slo para buscar el apoyo hacia las iniciativas, sino tambin para lograr la desestigmatizacin social en el caso de los programas dirigidos a jvenes, especialmente los de bajos recursos [Segovia, 2005]. En todo caso, la eficacia de las principales estrategias de prevencin requiere siempre anlisis precisos y, por consiguiente, desarrollos ajustados a cada una de las diversas manifestaciones de violencia urbana. En definitiva, una poltica de prevencin realizada y coordinada a nivel local puede contribuir no

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solamente a disminuir la delincuencia, sino tambin a lograr el surgimiento de una cultura de la prevencin. sta tiene un impacto en la calidad de vida, la cohesin social, el respeto a los derechos y, sobre todo, tiene efectos a largo plazo en los costos econmicos y sociales y modifica el modo de trabajar de la justicia criminal. En resumen, una poltica de prevencin local constituye un componente importante de la gobernanza urbana. Sin embargo, para obtener resultados de este tipo es necesario un claro liderazgo poltico local, contar con el apoyo del gobierno central y una fuerte capacidad de coordinacin, adems de sistemas eficaces de evaluacin de los resultados [Paulsen, 2005]. Claro que la estrategia comunitaria puede, en algunos casos, amparar medidas que no pretenden, en realidad, concertar con la comunidad las estrategias de control del delito sino, simplemente, sacar fuera de las crceles o los reformatorios -ya sea por razones de eficacia o bien de eficiencia- la aplicacin de determinadas medidas correctivas sin la implicacin de ninguna organizacin comunitaria. Y, sin embargo, en otros casos las medidas comunitarias resultan ms innovadoras en su propsito, por una parte, de responder a las preocupaciones de la poblacin y, por otra, de involucrar activamente a las organizaciones de vecinos en el control del delito. En todo caso, el recurso a la comunidad abre una perspectiva prometedora en el escenario de crisis en el que aparece sumido el campo del control del delito y la justicia penal.

Este propsito estatal de vincular las prcticas de las agencias penales con las de otros actores pertenecientes al "sector privado" y a "la comunidad" puede ser entendido como una "estrategia de responsabilizacin" puesto que
involucra una manera de pensar y una variedad de tcnicas diseadas para cambiar la manera en que los gobiernos actan sobre el delito. En lugar de enfrentar el delito de forma directa por medio de la polica, los tribunales y las prisiones, esta estrategia promueve un nuevo tipo de accin indirecta en el que las agencias estatales generan acciones por parte de organizaciones y actores no estatales. El resultado esperado es una red fortalecida de control del delito, ms o menos dirigida, ms o menos informal, que complementa y extiende los controles formales de la justicia penal estatal. En lugar de imaginar que pueden monopolizar el control del delito o ejercitar sus poderes soberanos sin prestar atencin en absoluto a los poderes de otros actores, las agencias estatales adoptan ahora una relacin estratgica con otras fuerzas de control social. Intentan construir alianzas ms amplias, enrolando los poderes de los actores privados y moldendolos de acuerdo a los fines del control del delito [Garland, 2005].

Sin embargo, este propsito de redistribuir responsabilidades entre las agencias del sistema de justicia penal (polica, tribunales, prisiones) y organizaciones que operan fuera de la justicia penal estatal, a fin de lograr un control efectivo del delito y la inseguri-

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dad ciudadana, no poda estar exento de dificultades de todo tipo. La primera, sin duda: olvidar, no slo por parte del Estado sino tambin de la comunidad, la monopolizacin estatal del control del delito y la justicia penal. Lo cual resulta particularmente exigente para un consolidado estilo de gobierno, de arriba abajo, plenamente imbuido de la incuestionabilidad de la soberana estatal en este campo. Cmo, si no, persuadir a las organizaciones privadas para que asuman funciones que se siguen considerando propias del Estado? Y, por consiguiente, cmo lograr, mediante una alianza pblicoprivada, la pretendida coproduccin de la seguridad? Una segunda dificultad radica en las pugnas corporativas entre y en el seno de los distintos organismos que integran el campo del control del delito y la justicia penal. En realidad, las dificultades inherentes a la concertacin pblico-privada no son nada comparadas con las dificultades que los propios Estados ponen a la coordinacin pblico-pblico [Paulsen, 2005]. El fuego cruzado de rivalidades de todo tipo y origen entre autoridades, entre magistrados y policas, entre policas no resulta el terreno ms propicio para ninguna forma efectiva de cooperacin interagencias y, por tanto, no es la mejor carta de presentacin ante una comunidad a la que se pretende persuadir para que asuma activamente sus responsabilidades en el control social del delito. Tampoco hay que desdear, en tercer lugar, la complejidad que supone identificar a los actores

(individuales y colectivos) que disponen de la capacidad -y, en su caso, tambin de la responsabilidad- de reducir las oportunidades delictivas y, asimismo, averiguar en qu medida resulta factible persuadirles de la necesidad de que ejerzan sus poderes informales de control del delito. No se trata, en esta estrategia comunitaria, tan slo de desprenderse por parte del Estado de funciones que resultan problemticas, a pesar de que las autoridades pueden verse atradas, por la perspectiva de evitar ser culpadas de los fracasos en el control del delito. Asimismo, el recurso a la comunidad tampoco se reduce a un mero proceso de privatizacin del control del delito, aunque la necesidad de reducir costos tenga un papel determinante y que, en definitiva, venga a impulsar claramente la expansin del mercado de la seguridad privada. Lo que parece estar en juego, en ltima instancia, es una nueva forma de ejercer el poder en el campo del control del delito, que ya est vigente en otros mbitos de la administracin pblica y que requiere, por una parte, del reconocimiento estatal de los lmites de las agencias de justicia penal en el control del delito y, por otra, la implicacin de la comunidad en el ejercicio corresponsable de sus poderes informales, es decir, la gobernanza de la seguridad. En el punto lgido del despliegue de la sociedad informacional, sin embargo, corresponde fijar nuestra atencin en los indicadores de una mutacin sustantiva: en los mbitos ms diversos de la actividad

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econmica y social crece el recurso al mercado en busca de soluciones de seguridad que, en unos casos, vienen a completar y, en otros, a disputar el monopolio del Estado en el campo del control del delito. No se estar transformando la seguridad en un bien que se compra, en lugar de un servicio que se espera de las administraciones pblicas? Beck [2008] no parece tener dudas al respecto: La seguridades, como el agua o la
electricidad, un bien de consumo, administrado tanto pblica como privadamente para obtener beneficios. En todo caso,

juntamente con el despliegue de la sociedad

las en apariencia consistentes fronteras entre seguridad pblica y privada parecen desvanecerse precipitadamente.
3.1. Los nuevos espacios de la inseguridad

Ya hemos visto cmo el control del delito, en las sociedades tradicionales, es un bien pblico que viene dado por la propia comunidad y, en especial, por la red informal de vigilancia mutua que caracteriza a las sociedades vecinales. Al Estado, a travs de la polica, se recurre slo en situaciones extremas que desbordan las capacidades de las comunidades locales. En tanto no se producen estas condiciones extraordinarias, la justicia penal se mantiene al margen de los conflictos vecinales y, por consiguiente, no participa en los procedimientos comunitarios de mediacin, de resolucin e incluso de penalizacin. Ms adelante, pues, deberemos examinar el proceso de desarrollo del aparato policial moderno

industrial- en sustitucin, de forma relativamente rpida y profunda, de los tradicionales mecanismos comunitarios de control del delito, es decir, la comunidad cede al Estado la responsabilidad sobre la seguridad ciudadana. De manera que, el despliegue de la polica moderna -particularmente a partir del inicio del siglo XIX coincide con una mutacin amplia y profunda de las sociedades tradicionales que se refleja en las transformaciones observables en los distintos espacios en los que se produce y se reproduce la vida de sus poblaciones y, en particular, donde se materializan -en buena medida en forma de inseguridad ciudadana los efectos extremos de los conflictos sociales. Situacin, sta, que plantear no pocos ni pequeos retos a la justicia penal. En las sociedades vecinales, los bienes de valor son escasos la inmensa mayora no dispone ms que de un poco de comida y algunos instrumentos y enseres domsticos poco codiciables- y estn concentrados en unas pocas manos y, por supuesto, bien protegidos por sus propietarios. En cualquier caso, ni el espacio privado (el interior de las viviendas) ni el pblico constituyen lugares particularmente propicios para la expansin de una delincuencia predativa generalizada. Las oportunidades para la depredacin de bienes quedan, pues, casi en exclusiva reservadas a los desarraigados; por otra parte, claro est, fcilmente identificables. Por el contrario, en estas sociedades, pre-

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dominan las querellas en torno al honor y la reputacin, que, con mucha frecuencia, vienen acompaadas de ciertas formas de violencia verbal y fsica, particularmente de insultos y golpes [Robert, 2003]. En contrapartida, estas sociedades tradicionales disponen -a modo de sistema comunitario de autoproteccin de una amplia red de controles informales, que reflejan una cierta obsesin por el control mutuo, pues todos sus miembros se vigilan, estrecha y constantemente, entre s. Por el contrario, en nuestras sociedades de la abundancia, basadas en el consumo masivo de bienes semidurables, tanto el espacio privado como el pblico se han llenado de objetos de valor, no slo material sino an ms simblico en la medida en que el disfrute, an ms que la mera posesin, de bienes semidurables como vehculos o aparatos electrnicos se ha constituido en un elemento indispensable de reconocimiento social, que los ha convertido en los escenarios propicios a la expansin de la delincuencia de depredacin de bienes personales. Asimismo, las viviendas, por una parte, se llenan de objetos tentadores y, por la otra, se vacan de la presencia de sus habitantes durante una buena parte del tiempo; puesto que los espacios destinados al trabajo y al ocio, cada vez ms, no coinciden con el de residencia. De manera que, el espacio privado -otrora santuario de la privacidad y la seguridad se convierte en un objetivo apetecible y de relativo fcil acceso para la delincuencia de apropiacin, a pesar de la colosal

expansin de las medidas de seguridad fsica y electrnica registrada en los ltimos aos: en Espaa, en el perodo comprendido entre los aos 2001 y 2006, el nmero de alarmas de domicilios y negocios conectadas a la polica creci un 294% pues pas de 363.000 a ms de 1.100.000 [Fuente: Aproser. Citado en La Vanguardia, 26 de febrero de 2008]. Pero, a su vez, en el espacio pblico se depositan, no slo de da sino tambin durante la noche, los vehculos privados que no disponen de aparcamiento. Y, como hemos visto, el decrecimiento relativo del robo de vehculos se compensa con la expansin del robo en vehculos, debido a que tal y como ocurre en los domicilios- tambin el automvil se ha convertido en un recipiente privilegiado de equipamientos complementarios (GPS, por ejemplo) de alto valor instrumental y simblico. Y, asimismo, proliferan masivamente en el espacio pblico, tan visibles, valiosos y codiciables como fciles de sustraer, nuevos objetos electrnicos e informticos de uso personal como los telfonos mviles, los ordenadores personales o los iPod. En estos casos, a las dificultades estatales por contener la expansin epidmica de la llamada pequea delincuencia en los mbitos tradicionales (privado y pblico) se le suman las propias de unos nuevos espacios mixtos: los espacios de titularidad privada y/o pblica y de uso pblico o semipblico, es decir, los centros comerciales, los grandes almacenes, los centros de ocio consagrados, en buena medida, a promo-

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ver el consumo masivo y constante de bienes y servicios entre la poblacin; aunque tambin los grandes bloques de viviendas o los transportes colectivos. Esta profunda reconfiguracin de los espacios de la inseguridad ciudadana constituye, en realidad, un primer resultado de la adaptacin social es decir, la bsqueda de seguridad ante un conjunto de cambios econmicos a escala global que han venido a materializarse, a escala local, en un paisaje urbano profundamente marcado por la incertidumbre. 3.2. Redes de seguridad en un territorio hostil Un segundo efecto se hace visible, siguiendo todava a Garland, en la configuracin sociolgica y tipolgica de las ciudades con la creacin de autnticas burbujas de seguridad, en medio de un territorio hostil, surgidas de la segregacin social y espacial que caracteriza, cada da ms, la vida de las grandes ciudades en el mundo. Como consecuencia de la creciente utilizacin de la inseguridad como argumento importante del marketing inmobiliario, se est transformando la morfologa de algunas de las ms importantes ciudades, que se han empeado en crear "zonas residenciales de supresin de riesgos" slo al alcance de las clases acomodadas. Estas comunidades cerradas (gated communities), de inevitables resonancias neofeudales, responden inicialmente a un intento de las clases sociales acomodadas de reunirse y fortificarse a fin de aislarse de

una realidad social que se percibe como irremediablemente peligrosa. Desde esta visin de la inseguridad contempornea se erigen, en el espacio urbano, reas residenciales en las que el espacio pblico se ha privatizado, limitando el libre acceso. Incluyen desde chals-bnker hasta urbanizaciones-fortaleza que incorporan algunas instalaciones deportivas o de reunin (casa club) de propiedad comn, igualmente privada. Cuentan con altos niveles de infraestructuras y de calidad de los servicios. Y tambin disponen de notables dispositivos de seguridad como muros, vallas, puertas, barreras, alarmas y cmaras de vdeo, vigiladas por una polica privada, con el propsito de evitar el libre acceso de transentes y, de esta manera, aislarse del caos, la conflictividad y los peligros exteriores. La legislacin permite y consolida el carcter privado y cerrado de estos espacios urbanos, distinguindolos de otros lugares en la ciudad. Sus residentes deben atenerse a un cdigo interno que regula su comportamiento social. Son espacios que aparecen como mbitos homogneos en comparacin con la heterogeneidad de la ciudad abierta. La mayor parte de sus residentes son familias adineradas. La legislacin y la normativa, adems del precio del suelo y de la vivienda, refuerzan an ms esta homogeneidad. Aunque no modifiquen las tasas de delincuencia, estas comunidades cerradas consiguen que sus residentes se sientan ms seguros. Las comunidades cerradas no garantizan la seguridad, tan slo limitan

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sorpresas no deseadas de la vida tradicional urbana, como la presencia de forasteros en la puerta de la calle. Y, en todo caso, el nivel de seguridad de un enclave residencial se convierte, en el seno de las clases medias y altas, en un indicador de estatus social. Sin embargo, las comunidades cerradas representan un desafo a los ayuntamientos y sus estrategias de planificacin, con el peligro cierto de transformar la ciudad en un laberinto. El desarrollo de este tipo de estructura residencial tiene distintos tipos de impactos. En cuanto al ambiente construido, las comunidades cerradas privatizan las calles y fragmentan el espacio urbano en reas diferentes con distintos tipos de seguridad. Este afn desmedido por crear espacios blindados, en los que seguir manteniendo el modo de vida insolidario de unos pocos, va generalizando una ciudad dual en la que, por un lado, proliferan las urbanizaciones blindadas, ocupadas por clases altas y medias, en las que sus habitantes se aslan y tratan de protegerse de los otros y de sus fobias, imaginarias o reales; y, por el otro, se dejan abandonados a su suerte los suburbios y tugurios sin ley. Adems, este blindaje urbano no slo se circunscribe a las reas residenciales sino que se va apoderando impunemente de diferentes reas de la ciudad de terico uso comunitario, en un proceso de apropiacin excluyente de los espacios colectivos. As, por ejemplo, parques y jardines se van dotando de cerramientos, en tanto que otras reas de la ciudad se

fortifican mediante barreras psicolgicas (como una desmedida presencia policial o dispositivos de vigilancia panpticos) que terminan por disuadir de su uso a los excluidos del sistema. Y requiere, claro est, esta diseminacin de burbujas de seguridad, la existencia de corredores de seguridad (rutas protegidas) que garanticen la imprescindible libertad de movimientos desde el lugar de residencia a los de trabajo y de ocio (centros de negocios y centros comerciales igualmente protegidos). Estas redes locales de seguridad se conectan entre s en una red global de seguridad, cuyos puntos nodales estratgicos son los aeropuertos (espacios crecientemente protegidos), garantizando de esta forma una movilidad relativamente segura en un territorio hostil para el sector de la poblacin mundial que disfruta de las libertades del mercado. Sin embargo, en el mercado de la seguridad, ningn nivel de proteccin, por elevado que pueda parecer, nunca resulta suficiente. Como el deseo, el miedo es insaciable: entonces la bsqueda de seguridad, impulsada por el temor, no se satisface con el logro de un nivel razonable -y, por consiguiente, siempre limitado- de proteccin ante los riesgos propios de la vida en comunidad y de la vida, en ltima instancia. La bsqueda privada de seguridad en el mercado de consumo masivo y compulsivo no pretende tanto satisfacer una necesidad real (obtener un nivel razonable de proteccin) como atender un deseo (ahuyentar el miedo). Por consiguiente, el marketing de la industria

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privada de la seguridad se dirige, cada vez ms, a ofrecer sensacin de seguridad ms que seguridad efectiva a unos sectores sociales atrapados neurticamente en los propios miedos. De manera que las personas que habitan en una burbuja de seguridad que se desplazan a travs de corredores de seguridad hacia centros de negocios y comerciales fuertemente vigilados, tambin recurren individualmente al mercado de la seguridad para contratar, en la medida de las posibilidades de cada uno, proteccin personalizada: instalacin de alarmas en la vivienda y en el vehculo, suscripcin de plizas de seguro, adquisicin de automviles blindados e, incluso, contratacin de guardaespaldas. Este nuevo mapa de la seguridad, constituido por nodos y enlaces especialmente protegidos, viene a cartografiar los resultados visibles de la redistribucin ya no slo de los bienes sino tambin de los males (riesgos y conflictos) producidos por un desarrollo econmico socialmente desregulado. En particular, este sistema de reasignacin de riesgos consiste en, por una parte, asegurar -a travs de la mercantilizacin de la seguridad- a una pequea parte de la poblacin, en una parte altamente protegida del territorio, el disfrute ilimitado de las libertades ofrecidas por el mercado; y, por la otra, imponer inapelablemente al resto de la poblacin, en el resto desprotegido del territorio, el padecimiento de la contraparte del progreso econmico: los riesgos, los conflictos, la inseguridad.
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En ltima instancia, la mercantilizacin neoliberal de la seguridad transforma a los ciudadanos en consumidores de servicios de seguridad, lo cual impacta, por supuesto, en la polica pblica. De manera que la polica, entendida como un conjunto articulado y coherente de actividades encaminadas a producir orden y paz social, resulta desgarrada por la accin de fuerzas contradictorias [Sheptycki, 2005]. As, por un lado, el rigor presupuestario impuesto por la gobernanza neoliberal restringe la capacidad estatal para desarrollar polticas pblicas de seguridad; por el otro, las organizaciones pblicas de polica son arrastradas hacia arriba a fin de poder combatir mejor el comercio ilegal transnacional. Y, entonces, los vendedores privados de seguridad se afanan en denunciar el dficit local de seguridad que presenta la oferta estatal y, por consiguiente, encuentran ah el elemento central de la estrategia de marketing que viene insuflando el crecimiento espectacular de la industria privada de la seguridad. La paradoja consiste en que esta intervencin privada, lejos de suponer una reduccin de la inseguridad objetiva, alimenta la inseguridad subjetiva, que a su vez genera una mayor demanda de seguridad.

3.3. El mercado de la seguridad No puede sorprender, entonces, que la industria mundial de la seguridad est viviendo, desde hace aos pero especialmente a partir de 2001, un creci-

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miento espectacular sostenido en todo el mundo: el sector privado de la seguridad crece dos veces ms rpido (8-9%, desde 2001 hasta 2005) que el conjunto de la economa mundial (4%, en 2005). La mayor parte de este crecimiento asombroso se produce como consecuencia de la exportacin, no menos aparatosa, de la "guerra contra el terrorismo" desde los Estados Unidos, a partir de 2001, al resto del mundo. Lo cual explica, por una parte, que el crecimiento de esta industria se registre, sin lagunas, en cualquier regin mundial: tanto en los pases asiticos como en Europa occidental, tanto en los grandes pases como en los pequeos, tanto en los pases industrializados como en los pases pobres; y, por la otra, que los Estados Unidos se vayan asegurando, ao tras ao, un mayor dominio si cabe del sector: el 45% del mercado mundial en 2005 -un 43% en 2001- y 29 empresas norteamericanas entre las 50 ms importantes en el mundo tres veces ms que en 2003 [Haas, 2007].
Las quince empresas lderes mundiales de la seguridad nacional Empresa Ingresos 2005 (en miles de millones de ) 1.669 Crecimient o 20042005 Pas Actividad

DynCorp

1.669

+44%

EEUU

Sociedad militar privada (SMP) Material de proteccin de altos riesgos Bases de datos para la seguridad nacional Bases de datos para la seguridad nacional Bases de datos para la seguridad nacional Seguridad de fronteras SMP/Sistemas electrnicos para la seguridad nacional Deteccin de metales y explosivos SMP/Sistemas electrnicos para la seguridad nacional Bases de datos para la seguridad nacional

Armor Holdings Accenture

1.387

+93%

EEUU

1.043

+54%

EEUU

ChoicePoint

896

+33%

EEUU

SAIC

834

+31%

EEUU

Boeing Homeland Security L3-Com

786

+40%

EEUU

718

+65%

EEUU

Smiths Detection Northrop Grumman

535

+15%

GB

521

+46%

EEUU

DynCorp

+44%

EEUU

Sociedad militar privada (SMP)

Cubic

370

+25%

EEUU

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Lockheed Martin

343

+50%

EEUU SMP/Sistemas electrnicos para la seguridad nacional EEUU Deteccin de metales y explosivos EEUU SMP EEUU SMP Europa Seguridad de fronteras

OSI Systems

326

+80%

escala mundial y, como hemos visto, con un ritmo de crecimiento ms importante: con 325.000 millones de euros, facturados en el ao 2005, la industria privada de la seguridad se sita a tan slo la mitad del total de la industria mundial del automvil [Haas, 2007].
El mercado mundial de la seguridad (en miles de millones de ) 2005 Estados Unidos Europa 145 102 54 24 325 +9% 2004 129 99 49 22 299 +9% 2003 117 95 43 20 275 +7% 2002 109 90 39 19 257 +9% 2001 102 81 34 18 235 +8%

Blackwater Titan EADS Global Security

306 302 249

+20% +34% +30%

Fuente: Atlas 2007 de En Toute Scurit.

Asia Resto del mundo Total Crecimiento

Johnston [2000] destaca que mientras la polica pblica transnacional todava es un fenmeno relativamente reciente, sin embargo el mercado mundial de la seguridad comercial como consecuencia de un intenso proceso de adquisiciones liderado por las grandes corporaciones norteamericanas- viene siendo dominado por un pequeo grupo de empresas multinacionales, que constituyen redes de seguridad transnacionales complejas. En dichas redes interactan las sedes centrales de estas empresas multinacionales, las filiales y otros suministradores de seguridad comerciales o no y, en todo caso, sus actividades trascienden y penetran el Estado. Hasta el punto de que, actualmente, la industria privada de la seguridad ha dejado de ser una actividad econmica secundaria y poco prestigiada para situarse entre los sectores econmicos ms importantes a

Fuente: Atlas 2007 de En Toute Scurt.

Inevitablemente, se plantean algunas cuestiones concernientes a la equidad de esa privatizacin de la seguridad: Quin tiene el derecho de estar a salvo? Se trata de un derecho especfico para ciudadanos acaudalados o es un derecho universal? Cul es el papel del Estado en lo que atae a la seguridad pblica?

4. Populismo punitivo Como hemos visto, abandonar la pretensin de ser los proveedores exclusivos de seguridad pblica

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resulta difcil de asumir por parte de las autoridades gubernamentales, dado que son conscientes de los enormes costos polticos que ello supondra. Sin embargo, no parece haber vuelta atrs: los lmites de la justicia penal se han hecho demasiado evidentes. Por consiguiente, por una parte, los gobiernos promueven reformas institucionales y polticas pblicas destinadas a corresponsabilizar a la comunidad en el control preventivo del delito (estrategia comunitaria). Pero, al mismo tiempo, los decisores polticos con frecuencia ceden a la tentacin de reaccionar politizadamente, ante episodios dramticos especialmente, ya sea para negar la evidencia de la incapacidad estatal o bien para prometer ley y orden (populismo punitivo). Ya sea a travs del endurecimiento de las penas, las restricciones a la libertad condicional, las prisiones de alta seguridad, la permisibilidad ante determinadas modalidades de malos tratos o incluso tortura, el restablecimiento de la pena de muerte o de las ejecuciones efectivas de las penas capitales o las polticas policiales de "tolerancia cero", este giro punitivo no slo constituye una reafirmacin simblica del poder estatal en el campo del control del delito y la justicia penal, sino tambin un vehculo de expresin (justicia expresiva) del deseo de venganza de una audiencia que necesita descargar sus tensiones y, a su vez, experimentar una sensacin momentnea de unidad frente al delito y la inseguridad (efecto del chivo expiatorio). Esta reaccin populista, casi inevitablemente, tambin est politizada. Es decir, las medidas adopta-

das desde esta perspectiva tienden ms a reaccionar, con actuaciones oportunistas, ante las expresiones atemorizadas y punitivas de la opinin pblica que a responder a situaciones conflictivas que requieren tratamientos expertos, profundos y sostenidos. As pues, el populismo punitivo se desentiende tanto de los investigadores como de las lites profesionales de la justicia penal y busca el apoyo de la opinin pblica y, en particular, de los medios de comunicacin. De manera que esas polticas pblicas son formuladas cada vez ms por asesores polticos que por expertos y en contextos de elaboracin de estrategias partidarias orientadas a objetivos electorales. En el ncleo mismo de este populismo punitivo se halla la apelacin instrumental a un conjunto de emociones negativas el temor, el pnico, la indignacin, la ira, la venganza, asociadas ntimamente a la experiencia contempornea del delito y la inseguridad ciudadana, cuya movilizacin facilita enormemente la consecucin de intereses polticos y comerciales relacionados directamente con el control del delito y la justicia penal. Lo cual requiere la explotacin complementaria de las figuras simblicas, por un lado, de la vctima y, por el otro, del chivo expiatorio. 4.1. La vctima Las vctimas, a pesar de estar en el centro del discurso populista en materia de control del delito y justicia penal, son burdamente instrumentalizadas. En

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detrimento de las vctimas reales, expresando sus puntos de vista sin mediacin alguna, el populismo punitivo elabora una figura simblica de "la vctima" que permite ser explotada, en cada momento, tanto por polticos como por medios de comunicacin en funcin de sus respectivos intereses [Garland, 2005]. Esta utilizacin partidaria de las vctimas resulta posible, no hay que olvidarlo, en la medida en que acierta a conectar con una realidad social y cultural. En realidad, el inters por las vctimas en nuestra sociedad se limita, en general, a una solidaridad superficial y efmera que, ms pronto que tarde, degenera en una simple curiosidad morbosa por los detalles ms escabrosos del suceso. Ms raramente, sin embargo, una vctima puede aspirar a obtener de su comunidad el efecto reparador de una autntica compasin; entendida sta como un sentimiento con el que uno toma parte en el sufrimiento de otro. He aqu, pues, el primero y principal dficit en el tratamiento de las vctimas del delito: la falta de una verdadera compasin.

En ningn caso, sin embargo, puede resultar factible la compasin por las vctimas si no se da una condicin previa y del todo necesaria: la plena comprensin del proceso de victimizacin. Porque no se trata de un proceso simple sino complejo que se produce, al menos, en dos niveles complementarios. Por supuesto existen en un primer estadio del proceso de victimizacin (primaria, en el lxico de los criminlogos)- los daos fsicos y/o las agresiones a

sus derechos; los cuales pueden ser, en ambos casos, relativamente leves pero tambin, llegado el caso, extraordinariamente graves e incluso irreversibles. Sin olvidar, naturalmente, el impacto emocional que produce en la vctima cualquier forma de agresin personal ya sea en forma de sensacin de impotencia, ansiedad, angustia, pnico a que vuelva a repetirse e, incluso, sentimiento de culpabilidad y que, en no pocas ocasiones, termina afectando de manera sustancial y duradera a los hbitos y los comportamientos de la persona que ha sido vctima de una agresin, en particular a su forma de relacionarse con los dems. Contrariando toda lgica, con demasiada frecuencia, el proceso de victimizacin no termina aqu. Muy al contrario, a la persona que ha sufrido una agresin a su integridad fsica o a su patrimonio, todava le espera tener que padecer los efectos de un sistema de justicia penal que no parece pensado tanto para acoger y atender a las vctimas de una accin delictiva como para preservar aunque sea de una forma cada vez ms simblica que efectiva la autoridad del Estado. As, a la vctima de una agresin, a partir del acto de denunciar los hechos, le aguarda un recorrido por el sistema de justicia penal que, con demasiada frecuencia, termina resultando ms equiparable a un viacrucis que a un proceso curativo (victimizacin secundaria). Y es que no son pocas las ocasiones en las que el contacto de la vctima con la polica y la administra-

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cin de justicia viene a incrementar todava ms los daos -tanto los psicolgicos como, tambin, los patrimoniales- generados por el acto delictivo, y, en algunos casos, incluso puede llegar a resultar ms perjudicial el remedio que la enfermedad. En todas estas situaciones, la persona que acude a la justicia con la expectativa de obtener una reparacin, en el mejor de los casos, puede acabar teniendo la impresin de que ha estado perdiendo el tiempo y, en el peor, sintindose impotente ante una burocracia que ignora su sufrimiento o, en el extremo, que se le ha tratado con una notable falta de tacto e incluso con incredulidad manifiesta por parte de algunos funcionarios, como an ocurre en muchas denuncias de maltratos o violaciones [Curbet, 2007]. Nada de esto, obviamente, contribuye en absoluto a reforzar la legitimidad de la justicia penal y, por consiguiente, la confianza de los ciudadanos en la eficacia de la proteccin estatal de sus derechos. De manera que, como dice Robert [2003], entre el ciudadano y el Estado parece haberse cavado un foso profundo entre lo que hacen los poderes pblicos y lo que esperan los ciudadanos. No tiene ningn sentido que el Estado -al qu est encomendada la proteccin efectiva de las personas, de sus bienes y sus derechos- forme parte ms del problema que de la solucin. Es cierto que, en los ltimos tiempos, en el seno de la justicia penal han empezado a aparecer algunas unidades especiales de atencin a las vctimas en general o bien a

aquellas que requieren un tratamiento especial (mujeres maltratadas o violadas, por ejemplo) y que, al mismo tiempo, las escuelas de polica han empezado a introducir en sus programas contenidos destinados a sensibilizar y capacitar a agentes en la atencin a las vctimas. Es cierto, igualmente, que se han emprendido algunas medidas legislativas destinadas a mejorar la proteccin de las vctimas de actos delictivos y, prioritariamente, de actos terroristas. Considerado globalmente, sin embargo, no puede decirse an que el Estado acte, consecuentemente con la responsabilidad que le corresponde, como un agente activo y eficaz de proteccin de las vctimas del delito. Lo cual trasciende, sobradamente, la consideracin poltica de simple carencia en la prestacin de un servicio pblico y adquiere, en trminos radicalmente democrticos, la dimensin tica de escndalo. Maltratar a las victimas de agresiones, despreciar su sufrimiento y abandonarlas a su suerte, todo ello a cargo de los fondos pblicos, es exactamente eso: un autntico escndalo que resultara simplemente intolerable si no fuera que la falta de sensibilidad que, en trminos generales, muestra la administracin de justicia hacia las vctimas se corresponde, exactamente, con la despiadada desconsideracin que les muestra la sociedad. En esta carrera insensata quin sabe hacia dnde! el que cae pierde: el enfermo, el anciano y, por supuesto, la vctima. Y es que all donde prevale-

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ce la competencia extrema entre los individuos, obviamente, ya no puede haber espacio para la compasin, es decir, para una solidaridad efectiva basada en una autntica comprensin. Y, sin embargo,
la sociedad humana es distinta de un rebao de animales porque alguien te puede sostener; es distinta porque es capaz de convivir con invlidos, hasta el punto de que histricamente se podra decir que la sociedad humana naci junto con la compasin y con el cuidado de los dems, cualidades propiamente humanas [Bauman, 2006].

ser, en realidad, el primer paso. Porque cuando estalla la violencia efecto extremo del conflicto irresuelto entonces genera, entre muchos otros daos, agravio en el corazn de las vctimas que, tarde o temprano, en un lugar u otro y de una u otra forma, termina por generar ms violencia que, a su vez, genera ms; y as sucesivamente. Hasta el punto de que,
en algunas vctimas, la intensidad de la humillacin incrementa la posibilidad de pasar a la violencia fsica. La vergenza, la exasperacin o la desesperacin son terreno abonado para esas formas de violencia colrica en las que la evaluacin calculada de las consecuencias del acto pasa a segundo plano, por detrs de la imperiosa necesidad de liberar al instante una insoportable tensin interna [Braud, 2006].

As pues, la atencin a las vctimas constituye un deber colectivo de reparacin de los efectos extremos, en los individuos, de la violencia existente en la sociedad? No parece tan claro en la sociedad del individualismo exacerbado y ello se traduce, como hemos visto, no slo en una atencin estatal ineficiente sino, incluso, en una victimizacin aadida a los daos producidos, en primera instancia, por la accin delictiva. El derecho de las vctimas (todas y sin distinciones de ningn gnero) a ser atendidas y compensadas, lejos de su plena vigencia, se mantiene como una reclamacin que no acaba de encontrar un encaje fino en el sistema de justicia penal. Y es que no parece que hayamos comprendido la importancia determinante que puede llegar a tener una atencin adecuada a las vctimas en la desactivacin de la espiral perversa de la violencia en nuestra sociedad. Debera

Es, por consiguiente, en el agravio provocado en la vctima donde hallamos la primera ocasin de desactivar, compasivamente, el ciclo de la violencia. Ello requerir, por supuesto, no tan slo las debidas atenciones formales por parte de los servicios pblicos -indispensables, por otra parte-, sino tambin algo mucho ms exigente: acogida, comprensin, afecto autntico por parte de la propia comunidad. Slo as podremos aspirar a que a los daos causados directamente por la agresin (victimizacin primaria) no se le aadan otros no menos graves, como pueden serlo el sentimiento de impotencia y de abandono por parte de los poderes pblicos (victimi-

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zacin secundaria), pero tambin el resentimiento, el odio y, en su extremo, el deseo de venganza, es decir, el propsito irracional de perpetuar la espiral infernal de la violencia. 4.2. El chivo expiatorio Cuando la inseguridad ciudadana viene de la mano, como acostumbra a ocurrir, de crispacin en torno a la identificacin por la nacionalidad o la etnia que se traduce en resentimiento contra invasores considerados como inasimilables, entonces se puede confundir, fcilmente, al ladrn o al carterista, a quienes no hay forma de encontrar, con el extranjero, bien visible, por su parte. Slo as, delincuente e inmigrante pueden integrarse en una figura absolutamente exterior a nosotros, de manera que no merecen sino la exclusin [Bauman, 2007]. Y es que la acumulacin de ansiedad en una colectividad necesita, peridicamente, descargarse de tal forma que no ponga en peligro la supervivencia de la propia comunidad: sta es precisamente, desde tiempo inmemorial, la funcin atribuida al chivo expiatorio (o folk devil en el discurso sociolgico anglosajn). Girard describe, con toda claridad, el mecanismo psicosocial del chivo expiatorio:
En un mundo en que la violencia ha dejado de estar ritualizada y es objeto de una severa prohibicin, como regla gene-

ral, la clera y el resentimiento no pueden, o no osan, saciarse en el objeto que directamente los excita. Esa patada que el empleado no se ha atrevido a dar a su patrn, se la dar a su perro cuando vuelva por la tarde a casa, o quiz maltratar a su mujer o a sus hijos, sin darse cuenta totalmente de que as est haciendo de ellos sus chivos expiatorios. Las victimas que sustituyen al blanco real son el equivalente moderno de las vctimas sacrificiales de antao [Girard, 2002].

Y Glucksmann destaca la indudable utilidad poltica del chivo expiatorio:


Cada colectividad organiza, sin mucho esfuerzo, la percepcin de los peligros dotndose de un contrario irreductiblemente hostil, proyectando toda la adversidad de la naturaleza y de los hombres sobre un adversario al cual considera absoluto [Glucksmann, 2002].

En esa extensin moderna del concepto bblico, el chivo expiatorio rene las caractersticas que polarizan sobre ella pulsiones destructivas y as se convierte en la persona que se designa como responsable de actos reprensibles o perjudiciales. Esta imputacin, ms o menos arbitraria, es en cierto modo una manera de poner fin a la bsqueda de las causas reales; es un sustituto de la causalidad cientfica. Y es que, en ltima instancia,
a las vctimas no les importan las explicaciones cientficas y tcnicas, sino la identificacin de las personas a las que se

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podr pedir cuentas. [...] La ira, generada por el sufrimiento, exige objetivos accesibles y plausibles. [...] Todos los relatos testimoniales ponen de manifiesto una necesidad de actuar, de reforzar posturas, de liberarse de los razonamientos que aplacaran la intervencin; hay que exorcizar la indecisin que revela impotencia. [...] As es como triunfan el deseo de no enterarse y la necesidad de no escuchar

[Braud, 2007]. Ciertamente, en lo concerniente a la inseguridad ciudadana, resultan tan lejanas, tan difusas y, sobre todo, tan inalcanzables las causas y los causantes de la inseguridad social que aflige a este sector de la poblacin, que se hace imprescindible poder descargar esta angustia sobre algn objetivo claro y concreto y, por supuesto, alcanzable. Como dice Bauman,
para neutralizar y disipar la incertidumbre no sirve un enfrentamiento directo con la otra encarnacin de la extraterritorialidad: la elite global que se mueve fuera del alcance del control humano. Esta elite es demasiado poderosa para enfrentarse a ella y retarla sin ms, incluso si se conociese (y no es as) su localizacin exacta [Bauman, 2007].

As pues, el mecanismo psicosocial del chivo expiatorio aporta a la estrategia del populismo punitivoobjetivos visibles y fciles para la imprescindible descarga de la ansiedad colectiva. De manera que, la responsabilidad de la inseguridad ciudadana, pueda imputarse ya sea simultneamente o bien secuencialmente a colectivos humanos (actualmente ms los inmigrantes pero tambin a los jvenes) o bien a entidades territoriales (los barrios marginados) e, incluso, a los efectos visibles (el incivismo) de causas ms escondidas. 4.2.1. Los inmigrantes En las sociedades de la opulencia, de no haber podido disponer de los inmigrantes, hubiera habido que inventarlos y no slo por razones econmicas. En realidad, antes de que empezara a hacerse notoria la llegada masiva de gente procedente de otros pases, la funcin de chivo expiatorio la venan a cumplir los drogadictos, pongamos por caso. Ahora, preferiblemente, lo vienen a ser, justamente, los colectivos con una sobrerrepresentacin de extranjeros: las prostitutas y los proxenetas, los grupos de delincuencia organizada y, en general y sin mucha ms discriminacin, los extranjeros. Y, con mayor razn, los extranjeros fcilmente identificables, de tal manera que, en Europa, el inmigrante no comunitario es la viva imagen del extrao, del diferente, es diverso en etnia, habla una lengua que no entendemos y con frecuencia tiene

Entonces, el chivo expiatorio asume la funcin de enemigo adaptado [Sheptycki, 2005], es decir, de un referente simblico que eventualmente permite justificar las acciones represivas a cargo de agentes estatales que actan en nombre de la sociedad.

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costumbres diferentes. Los inmigrantes nos inquietan de una forma abstracta. Y ello sucede, en primer lugar, porque demuestra a los residentes de un pas la relatividad de las certidumbres vinculadas al territorio, a la pertenencia a un espacio que de repente no es propio [Aug, 1998. Citado por Guilln y Valls, 2003]. En una breve y luminosa narracin, Enzensberger acierta a desvelar el ncleo mismo del mecanismo ancestral tan rabiosamente actual de creacin del extranjero:
Dos pasajeros en un compartimiento de tren. Nada sabemos de sus antecedentes, de su procedencia ni de su destino. Se han instalado cmodamente, han acaparado mesitas, colgadores y portaequipajes, han esparcido peridicos, abrigos y bolsos en los asientos vacos. Poco despus se abre la puerta y aparecen dos nuevos pasajeros. Los dos primeros no les dan la bienvenida. Dan claras muestras de disgusto antes de decidirse a recoger sus cosas, a compartir el espacio del portaequipajes, y a recluirse en sus asientos. Aun sin conocerse en absoluto, los dos pasajeros iniciales demuestran una sorprendente solidaridad mutua. Actan como un grupo establecido ante los recin llegados, que estn invadiendo su territorio. A cualquier nuevo pasajero le consideran un intruso. Su actitud es la de aborgenes que reivindican la totalidad del espacio disponible. Una concepcin que escapa a toda explicacin racional. Y que, sin embargo, est hondamente arraigada. [...] La puerta del compartimiento se abre de nuevo para dar paso a dos pasajeros ms. Apar-

tir de este momento vara el status de quienes les precedieron. Justo hasta ahora todava eran intrusos, forasteros; pero en este instante se han convertido de pronto en aborgenes. Ya forman parte del clan de los sedentarios, de los propietarios del compartimiento y, como tales, hacen uso de todos los privilegios que creen que les corresponden. Resulta paradjica la defensa de un territorio "ancestral" que apenas acaban de ocupar; notable la falta de cualquier empatia con los recin llegados, quienes se ven enfrentados al mismo rechazo y que tienen por delante la misma difcil ceremonia de iniciacin a la que tuvieron que someterse sus predecesores; sorprendente el rpido olvido con el que cada cual oculta y niega su propia procedencia [Enzensberger, 2002].

Resulta particularmente significativa la eleccin del compartimiento de ferrocarril, por parte de Enzensberger, dado que anteriormente tambin haba sido considerado, por el clebre etlogo Konrad Lorenz, como un lugar idneo para observar la accin repelente de intrusos que desempea la agresividad, en los comportamientos animales, y su papel en la demarcacin de territorios. Son, en este sentido, reveladoramente coincidentes -con las de Enzensberger- las conclusiones de Lorenz:
Todas las pautas de comportamiento que en tal situacin sirven para rechazar a los competidores territoriales y los intrusos, como ocupar lugares libres con abrigos y equipaje, poner los pies en los asientos, simular un sueo repulsivo,

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etctera, se aplican nicamente a los viajeros desconocidos y desaparecen como por arte de magia por poco que resulte "conocido" el recin llegado [Lorenz, 2005].

As pues, bsicamente monopolizada por los sectores polticos conservadores, y especialmente por la ultraderecha, la visin poltica populista da voz al componente ms atvico del fenmeno, es decir, al miedo al otro, pero, tambin, a la necesidad no menos irreflexiva de hallar un chivo expiatorio al que poder atribuir la culpa de todos los males: en este caso, las innumerables incertidumbres e inseguridades producidas por una sociedad que ha declinado la responsabilidad mxima de satisfacer las necesidades bsicas de todos sus miembros. Desde esta visin, pues, se aboga por restringir la entrada de los inmigrantes, endurecer las medidas de represin de la inmigracin ilegal, cumplir taxativamente las medidas previstas de expulsin de los sin papeles, endurecer las condiciones para el acceso de los recin llegados a los derechos de ciudadana y, llegado el caso, incluso propugnar su repatriacin masiva. A su vez, lgicamente, la visin populista no admite ms vas de integracin que la que signifique la adopcin incontestable, por parte de los ltimos en llegar, de las costumbres, la lengua y la religin dominantes. Y, por supuesto, sostiene sin excesivos matices que el aumento de la inmigracin y de la delincuencia (inseguridad, por asimilacin), respectivamente, vienen de la mano y, por consiguiente, la

delincuencia de los extranjeros requiere ser tratada con una dureza sin miramientos. As que, desde esta percepcin sesgada de la inseguridad, no es de extraar que el ncleo de la demanda de seguridad exprese, en realidad, un deseo atvico: que unas fronteras bien visibles nos distingan y nos protejan de los otros -que son los diferentes, los extranjeros, los criminales-, de manera que podamos esperar recuperar la identidad del nosotros mediante la exclusin cada vez ms rigurosa y radical de ellos [Robert, 2003]. Pero eso es as, realmente? Inmigracin e inseguridad ciudadana vienen de la mano o no? Guilln y Valls [2003], a quienes seguiremos en este apartado, responden a esta cuestin en absoluto intrascendente: la vinculacin entre inmigracin e inseguridad ciudadana, tanto en Europa como en los Estados Unidos, se produce principalmente a travs de dos mecanismos complementarios: el uso de los medios de comunicacin y de las estadsticas delictivas. Por una parte, constantemente aparecen en los medios de comunicacin noticias que relacionan la inmigracin con la delincuencia y la violencia. La saturacin de imgenes en los medios de comunicacin (especialmente la televisin) de inmigrantes que intentan cruzar ilegalmente, en pateras, el estrecho que une/separa Europa y frica, contribuyen, en no poca medida, a fijar este esteriotipo crimingeno en la figura del forastero pobre. Por el contrario, los reportajes sobre las otras dimensiones del fenmeno

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de la inmigracin legal y, en particular, sobre su aportacin a la creacin de riqueza en el pas de destino, aunque existen, no se producen con la frecuencia y la intensidad suficientes como para contrarrestar la fuerza seductora de la imagen criminalizada de la
invasin de los ilegales.

Un segundo elemento, que refuerza la conversin del inmigrante ilegal en chivo expiatorio principal de la inseguridad ciudadana, lo constituye el uso negligente, cuando no malintencionado, de las estadsticas policiales y judiciales. A pesar de que, en Espaa, la delincuencia registrada de los inmigrantes ha aumentado en los ltimos aos (como consecuencia natural del incremento del total de residentes extranjeros), la mayora de las intervenciones policiales con ciudadanos extranjeros son debidas a infracciones administrativas relacionadas con la entrada y la estancia en el pas. Hasta el punto de que ms de la mitad de detenciones de extranjeros que efecta la polica lo son como consecuencia de controles de aplicacin de la legislacin de extranjera (57% en 1998, 58% en 1999); infracciones, pues, que solamente en circunstancias excepcionales conllevan la comisin de tipos penales. As pues, lo que s confirman las estadsticas policiales a modo de profeca de autocumplimiento es que la legislacin de extranjera convierte a los extranjeros en la poblacin diana de los servicios de polica y, por extensin, en chivo expiatorio del resto de la poblacin.
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Por otra parte, tambin se ha producido, en estos ltimos aos, un incremento del nmero de ciudadanos extranjeros que cometen delitos contra la propiedad y contra la salud pblica (trfico de drogas): las estadsticas policiales revelan que la mayor parte de los residentes extranjeros que son detenidos acusados de cometer un hecho delictivo lo son por delitos contra el patrimonio (el 51%, en el ao 2000; el 72% en el caso de los originarios de Rumania). En los ltimos aos, Espaa ha llegado a tener la tasa penitenciara ms alta de su historia y, a su vez, la ms elevada entre los pases europeos: 146 encarcelados por cada 100.000 habitantes en 2007; de los cuales, el 27,4% eran de origen extranjero. Por una parte, estas elevadas tasas de detencin parecen corresponderse con el predominio absoluto de la privacin de libertad entre las penas impuestas por los tribunales -el 62,4% en 1999- ante las multas -14,2%- y otras medidas alternativas o supresin de la pena 21,4%. Esta preeminencia de las penas de privacin de libertad contrasta muy notablemente con el resto de los pases europeos, que se mueven entre el 6,5% de Alemania y el 39% de Italia. Aunque, por otra parte, las elevadas tasas de detencin tambin se explican por la duracin de las estancias en prisin: Espaa presenta, con mucha diferencia, la duracin ms elevada de estancia en la prisin (15,4 meses) en comparacin con otros pases europeos como Suiza (1,2 meses), Portugal (4 meses), Pases Bajos (4,7 meses) y Francia (8,3 meses) [Sndic de Greuges, 2007].

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Tasas de poblacin penitenciaria por cada 100.000 habitantes 2002 Alemania Inglaterra y Gales Catalua Espaa Francia Pases Bajos Portugal Suecia Suiza 95 121 106 127 90 100 133 73 69 2003 96 123 111 135 96 112 137 76 72 2004 96 127 119 140 104 123 127 82 82 Media trienio (2002-2004) 96 124 112 134 97 112 132 77 74

Fuente : Sndic de Greuges, 2007

Sin embargo, ni en trminos absolutos ni relativos, la presencia de extranjeros en las estadsticas de detenciones por la comisin de actos delictivos parece justificar su etiquetaje como grupo de riesgo. La razn principal la encontramos en la distribucin por edad y sexo de la poblacin extranjera: en el ao 2001, el 72% de los residentes extranjeros, en situacin administrativa regulada, de rgimen general (extracomunitarios) tenan una edad comprendida entre los 19 y los 44 aos, es decir, la mayora se hallaban en la franja de edad considerada la ms crimingena por todos los estudios criminolgicos.
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Asimismo, en lo que concierne al sexo, las mujeres eran minora (slo el 40% del total de residentes extranjeros de rgimen general; el 31% en el caso de los originarios de Marruecos); de manera que, la sobrerrepresentacin de hombres, el sexo determinante a efectos de la delincuencia, vendra a explicar a su vez la alta presencia de residentes extranjeros en las estadsticas delictivas. No debiera olvidarse, sin embargo, que la relacin de los inmigrantes con la seguridad tiene una doble vertiente. Es decir, si con frecuencia se destaca la participacin de este grupo de poblacin en la comisin de delitos, tambin debiera sealarse su vulnerabilidad ante ciertas formas de violencia. Sin olvidar, claro est, la dificultad que supone conocer la extensin real del problema. Son diversas las razones. En primer lugar, porque las encuestas de victimizacin no cuentan con una muestra significativa, como entrevistados, de las distintas minoras. En segundo lugar, una gran parte de las violencias racistas no son calificadas por los servicios de polica como tales, debido a que en ellas concurren otros tipos delictivos que subsumen las conductas penales. Es el caso, por ejemplo, de una agresin fsica a un ciudadano de origen magreb que produce la fractura de una articulacin de la vctima y que, muy probablemente, ser registrada por la polica como un delito de lesiones y no como un delito con motivacin racista. Asimismo, dado que la polica no facilita datos sobre las vctimas de las actuaciones delictivas tampoco se

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dispone de estadsticas sobre el nmero de ciudadanos extranjeros que son vctimas de delitos. Parece adecuado, por consiguiente, concluir que los inmigrantes pobres habran venido a sustituir a los sectores sociales autctonos ms bajos, no solamente en sus actividades legales sino tambin en las ilegales.
4.2.2. Los barrios marginales

La violencia, la delincuencia y la inseguridad amenazan directamente la vida en sociedad, el buen gobierno (entendido ste, justamente, como el arte de vivir juntos) y el desarrollo humano en todas las ciudades del mundo (ya sean ricas o bien pobres). Junto con el crecimiento vertiginoso de la poblacin mundial, la urbanizacin progresiva e igualmente rpida constituye la tendencia demogrfica ms destacada del siglo XX y, de acuerdo con todas las previsiones, tambin para las prximas dcadas. Este proceso acelerado de urbanizacin en la medida en que, a la vez, refleja y ahonda las desigualdades sociales se ha producido, en el transcurso de las tres ltimas dcadas, en unas condiciones difciles que han supuesto la exclusin fsica y social en zonas de urbanizacin salvaje de sectores cada vez ms amplios de poblacin. La exclusin social, sin embargo, no es un fenmeno exclusivo de los pases africanos o de Amrica Latina. Bien al contrario, las grandes aglomeraciones urbanas en todo el mundo presentan un panorama desalentador en lo concerniente a la desigualdad pro-

funda en las condiciones de acceso a los recursos que existe entre los distintos sectores de la poblacin. As, los Estados Unidos registran la tasa de pobreza infantil ms elevada de todos los pases industrializados: un 20% de los nios del pas vive por debajo del umbral de la pobreza. Y, a su vez, la Unin Europea cuenta con ms de 52 millones de pobres y ms de 9 millones de personas sin domicilio o que viven en viviendas insalubres [Chalom y Lonard, 2001]. Esta exclusin social se concentra -por supuesto no casualmente- en la periferia de las sociedades urbanas, que no siempre se halla ubicada en el extrarradio fsico de las grandes ciudades. A modo de crculo vicioso, estos lugares pierden parte de las posibles inversiones pblicas y privadas y se degradan. En estas condiciones, de concentracin de miseria social y degradacin ambiental, tanto la violencia como la delincuencia predativa encuentran su caldo de cultivo ms apropiado. Sin embargo, esta focalizacin de la inseguridad ciudadana, desde lo global a lo local, no se detiene en el mbito de un distrito de la ciudad, sino que se polariza en espacios y lugares mucho ms precisos una calle, un parque, una entrada a una estacin de metro, un barrio que son considerados como desprotegidos. Por todo ello, la poblacin que habita estas partes de la ciudad tiende a renunciar al uso de los espacios pblicos y a refugiarse en su mbito privado; lo cual se hace especialmente visible en el mbito de la movilidad fsica. Este abandono produce un doble

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efecto que, combinado, viene a aumentar tanto la dimensin objetiva como la subjetiva de la inseguridad ciudadana. El primer efecto consiste en que los controles sociales informales (es decir, las interacciones a travs de las cuales los miembros de la red de proximidad se incentivan mutuamente a ajustar sus conductas a las reglas del juego social) se relajan, de manera que cada vez son menos los residentes que pueden o quieren respetar esas reglas. El segundo es que la vida econmica y comunitaria se degrada, de manera que la poblacin activa se aleja dejando as aislada, dado que no tiene otras posibilidades, a la poblacin ms vulnerable [Chalom y Lonard, 2001]. Esta visin de la inseguridad ciudadana -difundida primero en los Estados Unidos y ms tarde en Europa- busca su sustentacin terica en la tesis de las ventanas rotas, formulada por Wilson y Kelling [1982] y sintetizada por Skogan [1992]: cuando se dejan acumular en un barrio los signos de desorden social (alcoholismo, bandas, acoso y violencia en la calle, trfico de droga) y los de desorden fsico (vandalismo, abandono de los edificios, acumulacin de basuras y escombros), se socavan los mecanismos de control informal, el sentimiento de inseguridad y la delincuencia aumentan, el mercado de la vivienda se desestabiliza y todas las familias que tienen los medios para ello tratan de irse a vivir a otro lugar para escapar a la estigmatizacin de una zona que se hunde en una espiral de desorden.

Ciertamente, la particularidad que presenta el sentimiento de inseguridad consiste en que se fundamenta, especialmente, en la proliferacin de pequeos desrdenes, actos de incivismo y, an ms, en la incapacidad para evitarlos. Se trata de una sensacin de malestar difuso, aunque basado en una realidad: las incivilidades son la primera forma visible, y a su vez annima, de la delincuencia urbana. A este malestar difuso se le aade la impotencia, generada por la sensacin de que estos desrdenes constituyen un problema sin solucin evidente. Ms tarde, buscando el amparo terico de la tesis de las ventanas rotas, se desplegaran con un xito poltico y meditico indiscutibles, aunque con unos resultados inciertos- distintas modalidades de polticas pblicas de seguridad ciudadana denominadas de tolerancia cero, con el propsito de combatir policialmente las supuestas causas de la inseguridad ciudadana: las incivilidades sin castigo. Sin embargo, una lectura atenta de la tesis de las ventanas rotas permite advertir que este diagnstico acerca del aumento de la inseguridad ciudadana no reduce las causas, en absoluto, a la expansin de un vandalismo incomprensible que no recibe el castigo adecuado. Bien al contrario, enfatiza la importancia de la negligencia en la gestin urbana: "cuando se dejan acumular en un barrio los signos de desorden social y los de desorden fsico...". Entonces, la responsabilidad inicial del problema parece recaer en la negligencia, cuando no en la

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simple inexistencia, de las polticas pblicas requeridas para garantizar el orden social tanto como el orden fsico en determinados territorios urbanos [Robert, 2003]. Este es el sentido inicial de la tesis de las ventanas rotas que, en la perspectiva de la tolerancia cero, pasa a ser reducido interesadamente a una simple cuestin de mano dura indiscriminada contra una amalgama unas veces irrisoria y otras inquietante de diversos comportamientos urbanos conflictivos. Resulta, pues, imprescindible retomar la intuicin inicial contenida en la tesis de las ventanas rotas y considerar conjuntamente tanto la extensin del vandalismo como la negligencia en la gestin urbana. De manera que la mala gestin de la seguridad urbana, en definitiva, constituye un elemento clave para comprender debidamente el proceso de produccin de la inseguridad ciudadana. En esta perspectiva, una cierta vulnerabilidad social, como hemos visto, constituye el caldo de cultivo propicio para que aparezca y se propague pandmicamente la percepcin de inseguridad ciudadana. Sin embargo, para que esta dimensin subjetiva de la inseguridad se enraice y crezca hasta convertirse en un problema poltico de primer orden hace falta, como hemos visto, algo ms: un tratamiento inapropiado de los problemas de inseguridad, en un perodo dilatado de tiempo, que se expresa en la cronificacin de una baja tasa de denuncia de los delitos a la polica, en la ineficacia

policial en la contencin de la delincuencia predativa y, ms en general, en el divorcio existente entre las polticas penales y las demandas de seguridad ciudadana. Esta negligencia en la respuesta pblica al crecimiento de la delincuencia predativa, no debe olvidarse, provoca no slo un sentimiento de abandono en las vctimas, sino tambin una cultura de la impunidad que estimula el aumento de este tipo de actos delictivos. Y slo se explica por el olvido estatal de que
se trata de una delincuencia que adopta la forma de un conflicto en torno a la posesin de bienes de consumo semiduraderos, una delincuencia que afecta a un espectro cada vez ms amplio de habitantes de las ciudades, una delincuencia cuyas repercusiones son a veces ms significativas de lo que se podra imaginar [Robert, 2003].

Aunque la explicacin del fenmeno de la inseguridad ciudadana no puede agotarse en la mera identificacin de las insuficiencias o bien negligencias en el desarrollo de las polticas pblicas de seguridad. La tesis de las ventanas rotas, en rigor, apunta ms all y nos exige dirigir la mirada hacia los procesos sociales de abandono que apenas logran disimularse bajo la etiqueta de numerosos proyectos de "reforma urbana"si es que pretendemos comprender el papel que desempean los barrios marginales como incubadoras de violencia.

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En la esquina de la calle 178 y la avenida Vise Una buena ilustracin de los procesos sociales de abandono urbano como propagadores de inseguridad ciudadana- lo constituye el caso de un magnfico complejo de apartamentos en la esquina de la calle 178 y la avenida Vise, cerca del zoolgico del Bronx, en Nueva York. En el invierno de 1980, la calefaccin central del inmueble se haba estropeado y los inquilinos empezaban a irse. Aparentemente, no haba recursos suficientes para reparar el edificio. El otoo siguiente fue temporada de incendios. Aunque pueda suponerse que los edificios arden y quedan en ruinas de abajo arriba, en este caso lo contrario result igualmente cierto. Los primeros doce fuegos en apartamentos comenzaron en viviendas situadas en los pisos ms altos. Posteriormente los saqueadores se llevaron las caeras y los radiadores de los apartamentos daados por el fuego, lo que produjo inundaciones y daos producidos por el agua en los pisos situados ms abajo. El abandono de los inquilinos se aceler. En enero de 1983 el complejo estaba totalmente abandonado y se haban hecho esfuerzos para sellar todas las ventanas y entradas con bloques de hormign. No obstante, los saqueadores continuaron encontrando el camino para entrar y extraer

del edificio todos los materiales vendibles. El edificio continu su deterioro durante los dos aos siguientes, lo cual termin arruinando el resto del barrio: atrayendo el crimen, reduciendo el valor de las propiedades y fomentando el abandona Por ltimo, ya cado en el olvido, el complejo fue derribado en 1985 [Davis, 2007].

En definitiva, en la periferia -no slo geogrfica, sino tambin econmica, social y poltica- de las sociedades urbanas, los barrios marginales constituyen la manifestacin extrema de los conflictos que sacuden a estas sociedades. En realidad, en las sociedades en las que una parte creciente de la poblacin se ve excluida del acceso a la vivienda, a la educacin, al trabajo y a los servicios colectivos, una cierta cantidad de personas, particularmente jvenes, se ven impelidos a recurrir a medios ilegales de subsistencia. A su vez, como signos que son de desorden, las incivilidades y la pequea delincuencia tambin pueden ser entendidas como medios utilizados para expresar un malestar (violencia expresiva) por parte de individuos o grupos que, al no disponer ni del poder ni de los recursos legales suficientes, se sienten excluidos y protestan contra la situacin social en la que se ven encerrados mediante actos de degradacin del medio urbano, comportamientos antisociales e incluso agresiones [Chalom y Lonard, 2001]. Todo parecera indicar, en todo caso, que son los cambios sociales destinados a hacer desaparecer las

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condiciones que posibilitan tanto la delincuencia como la victimizacin -ms que la promulgacin de nuevas normas o el simple incremento de los recursos asignados a la represin- la forma ms eficaz de reducir estas formas de desorden. Lo cual no impide que, en trminos generales, se siga dejando en manos de la polica la mayor parte de la responsabilidad en la gestin de las incivilidades y la delincuencia. Lo cual no significa que "deba sustituirse una poltica por otra o que, como viene siendo el caso, resulte til contraponer excluyentemente la prevencin a la represin. Bien al contrario, el reto consiste en encontrar el punto justo, en trminos de eficiencia, en la combinacin de represin y prevencin; de tal forma que se refuercen mutuamente. Y es que conviene no olvidar que, por una parte, la represin slo adquiere sentido en trminos de legalidad y tambin de legitimidad- cuando la prevencin ya no surte efecto y, por la otra, que la prevencin no puede ser eficaz sin que exista, tambin, el recurso final a la represin. No debe extraarnos, por consiguiente, que los barrios marginales (en la dimensin territorial) se hayan venido a sumar a los grupos marginales (en la dimensin social) para, juntamente, asumir el papel de chivo expiatorio de la inseguridad ciudadana: al creerlos completamente diferentes del resto de la ciudad, entonces nos podemos sentir protegidos de sus males y, por consiguiente, atribuirles todo el peso de la inseguridad. Todo con tal de eludir el inquietante

hallazgo atribuido al artista Walt Kelly: "Hemos descubierto al enemigo: somos nosotros mismos".

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