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El PRESUPUESTO PBLICO

Z/C2.7C1:7L70 IWT.:;"Uel 290,//ar 2000

Consideracin Introductoria El contenido de este manual resporde.a la parte del programa en aplicacin relativo al Presupuesto del Estado, a cargo del Lic. Miguel Bolvar, de la asignatura Firian:72 Pblicas en la ctedra de los profesores Dra. Susana Palacio, Cder. Julio Tiberio y Lic. Miguel Bolvar en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, en el postgrado do Derecho Tributario. El presente trabajo es parte de uno :Ms amplio referido a las Finanzas Pblicas elaborado, en su ltima versin, en marzo del 2000, utilizando como base apuntes de las clases del Lic. Miguel Bolvar en la Facultad de Ciencias. Sociales y Econmic.de la U.C.A., en aos anteriores. A efectos de complementar este doeurnento, se incluye la bibliografia correspondiente y se requiere la lectura de noticias periodsticas vinculadas a esta parte de la materia de modo de lograr relacionar la teora y la realidad. Diariamente aparecen inforrnci-ones y comentarios sobre el rol y tamao del Estado, dficit fiscal;: recaudacin impositiva, gastos pblicos, presupuesto, poltica fiscal, etc., estrechamente vin. culados con la misma. Para disponer de informacin detallada y actualizada sobre el Presupuesto se incluyen, en el presente trabajo, los sitios de la Secretaria de Hacienda en Internet al respecto.

I. EL SECTOR PBLICO

1.1.
1.1. L

La actividad financiera del Estado

Carcter distintivo de la actividad financiera del E:vidrio La actividad del Estado se distingue de la del sector privado, por cuanto ambas perteneden dos rdenes diferentes. La administracin financiera del Estado, obtencin de recursos y realiza- ',a cin de gastos para el cumplimiento de sus Emes, pertenece a un orden de tipo coactivo o administrativo o centralizado, que deriva de la potestad que tiene el Estado de imponer tributos y decidir gastos. En estas decisiones participan los representantes de la comunidad que conforman el poderlegislativo, que establecen los tributos Y aprueban el presupuesto. Cuanto ms desazregado est el gasto pblico en.el presupuesto rn.s: claro estar en qu se estn empleando los recursos-tributos, fruto del carcter: coactivo del Estado, y mayor ser la posibilidad de vincular a ambos con la expresin de -la voluntad popular efectuada mediante la vota cin. En este mbito no opera el precio como mecanismo que concilia la oferta con la demanda, sino que es sustitUido por el presupuesto siendo cl impuesto el "precio" pagado por los consumidores mientras que el gasto destinado a la Prestacin de servicios sustituye la oferta de los productores. Elio es as habida cuenta que los bienes pbliCos que provee el Estado, al tener consumo conjunto, no inducen a que los particulares reflejen stis preferencias a travs del sistema de precios imponiendo de esa forma el reemplazo de ese mecanismo por otro. Ese orden de tipo coactivo o administrativo o centralizado se contrapone con el "orden- del N mercado", que es aquel qub funciona sobre la base de la oferta y la demanda, que determinan el precio y la cantidad a ser producida y consumida. Este orden de mercado es voluntario, contractual y descentralizado.

1.1.2-

Ubicacin de la actividad financiera del gobierno dentro del contexto ms amplio de la economa Se urca al Gobierno en sus relaciones con las familias, las empresas y el resto del mundo.

Unidades de Consumo (U.C)

Compra dc Bs. y Ss. Rios.

(Srivic ishrralcs ) Trsasecrcnciss
sic

Tributos sobre las U-aidades de Consumo (sobre , Ingresos y Patritiionios)

Intercambio de Factores Productivos (F.P.) a Irigros

Intercambio d'e Bitr.e.s y Scrykios y r)inero

Compra de Bs. y Ss
Importaciones Transferencias

obiemo
Tributos s/ Remuneracra ce F.?. Tributos s/ las . U.P.(s/Ingrcsos y Patrimonio). franzielencias (Subsidios) Tributos sobre las Importaciones y Exportaciones

Sector Externo

Unidades de Produccin (U.P.)

Compra de 13s. y Ss.

Importaciones

Expoliaciones'

Se observa en el cuadro que el gasto pblico puede estar dirigido a las familias, las empresas o al resto del mundo. En los tres casos puede venir dado por gasto en bienes y servicios, o gasto propiamentedicho,..y por transferencias, que no tienen contrapartida.. Para realizar los gastos, el gobierno va a.necesitar. financiamiento mediante. recursos o bien endeudamiento. Los recursos los obtiene principalmente por 'medio- dolos. tributos que pueden caer sobre las- unidades de consumo, las unidades de produccin o el comercio exterior. Los tributos pueden ser:
-

D- sobre el ingreso (de familiaso empresas);: D. sobre el patrimonio (de familias o empresas):, D- sobre consumo, produccin o transacciones (de familias y empresas); sobre salarios (empresas y familias), sobre el comercio exterior (exportaciones c importaciones). De la comparacin de los gastos (en bienes y servicios ytrarrjferencias) y los ingresos (t'Undamenta.Imente los tributos) surge el resultado. Si este reSiltado es deficitario se plantearn necesidades de financiamiento a atender a travs dcl uso del crdito o sea prstamos originados en familias, empresas (crdito interno que da origen a la deuda pblica interna), o bien del resto del mundo (crdito externo que determina la deuda pblica externa), o prestamos del banco emisor (Banco Central).

\ La poltica fiscal (--- Los objetivos de la poltica fiscal

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La poltica fiscal es aquella parte de la politica cconmiCa vinculada a la actividad financiera dcl __ _

. )bjetivos de la poltica fiscal seran los siguientes: 1. Satisfacer las necesidades sociales, lo que se logra oil bienes y servicios pblicos (justicia. sc4

guridad y defensa). 2. Corregir la asignacin de los recursos resultante de las fuerzas del mercado. Es el caso de las externaliciades,i monopolios o actividad econmica que Opera en el tramo decreciente de sus costos medios. 3. Redistribucin de los ingresos, tomando recursos de los sectores con mayor capacidad adquisitiva y destmrTdSlos a aquellos de menores recursos, a travs de subsidios o de servicios pblicos gratuitos. 4. Estabilizacin de la economa, logrando llevar a la actividad econmica al pleno empleo de los factores productivos con estabilidad de precios; 5. Desarrollo econmico. Apunta a qUe el Estado contribuya a acelerar la,t_a_sa de crecimientos' de la activiM- econmica y hacerla. sostenida en el tiempo. 6. Lograr el equilibrio regional. Las diferentes regiones del pas deben tener niveles de vida similares, para lo cual el Estado deber operar con procedimientos de redistribucin regionai.del ingreso yJOrnentcl de las actividades econmicas regionales. .../51. efectos de la simplificacin se habla de' slo tres objetivos, los que constituyen las tres ramas de las finanzas pblicas: > Rama de los servicios o de la asignacin (1 y 2) > Rama de la redistribucin (3 y 6) _ > RaM-a-de la estabilizacin macroeconmica (4 y 5) Instrumentos de la poltica fiscal Para alcanzar los objetivos mencionados de la poltica fiscal- se requieren instrumentos, es decir, medios a los aue recurre el Estado, a los fines, justamente, de su consecucin. Esta relacin entre objetivos e instrumentos es fundamental porque nos enfrenta con el problema de cmo hacer para resolver determinados problemas de la actividad financiera del Estado. Los objetivos son relativamente fciles de dcter--a.r pero la eleccin de los instrumentos y su relacin con aquellos presenta una mayor complejidad. Se consideran instrumentos de la poltica fiscal los siguientes: 1. Erogaciones o gastos pblicos Pueden ser considerados por su magnitud total y su composicin, ya que cada tipo de gasto puede tener un diferente impacto(gastos en bienes y servicios o transferencias). Se componen fundamentalmente por los tributos. Como cucos 2. nareSOS o rec cada tributo puede implicar un impacto diferente en la economa; corresponde considerarlos por su composicin y su magnitud total. Resume la poltica fiscal. El equilibrio, el dficit y el 3. Resultado presupuestario supervit tienen distintos significados, al igual que su magnitud. Un instrumento complementario del resultado eS la forma en que se lo financia si es dficit, y cul es su destino si es supervit.. 4. La deuda pblica La consecuencia del dficit es aumentar la deuda pblica. El supervit permite bajarla. Tambin aqu interesa la ma mitud'y composicin de la deuda.

.2.3.

Relacin entre objetivos e instrumentos . -

Se presentan diferentes relaciones: Relacion simp;e, o inge.nua - ----------- Para lograr les tres tipos de objetivos se utiliza un trtim.e.tnto, para alcanzarlos a todos simultneamente. Es practicaznente imposible poder hacerlo, ya que los instrumenlos Oucde,n resultar favorables para un objetivo y des.favorables para otros.

Obi 1
r

Obi: 2

Obj. 3

inst.--umento _

Para cada objetivo se -utiliza un instrumento diferente. Separabilidacl de instrumentos y Para lograr tres OGiCC;VOS se necesitarn tres instrumentos. de.objetivos
:(

I Obj. 1

Obj. 2

Obj. 3

Instr.:mento I Instr,:mento 2InstrJrner:to 3

(3 CnfliCtOrde:-obietivosV,ecrrip.ati- _ La realidades ms compleja. A travs del empleo de biizicin de instrumentos con un instrumento que busca alcanzar un objetivo se puede objetivos . perjudicar el logro de otro. Entonces se debe utilizar otro instrumento, no slo para lograr, un segundo Objetivo sino adems para compensar el efecto desfavorable que haba 1iovocado el primer instrumento. El sezundo instrumento puede perjudicar un tercer objetivo, con lo cual ser necesario un tercer instrumento que compense ese efecto y logre el ltimo objetivo. Si este instrumento tuviera efectos negativos sobre el primer objetivo se tendr. que prever utilizando de antemano el primer instrumento en mayor magnitud. En consecuencia se- requiere un paquete coherente de instrumentos analizando el impacto conjunto.

. Obj.

Obj: 2

Obj. 3 .

Instrumento 1 insu-utriento 2 Instrumento 3

1-3. 1.3.1.

El Sector Pblico Identificacin y composicin del Sector Pblico

-11-r

En finanzas pblicas es menester identificar el sector pblico, al cual estn directamente vinculadas, y diferenciarlo del sector privado sobre el cual pueden incidir los efectos de cambios en las variables de aquel. . < , El/sector ptib1ies el conjunt de organismos y unidades econmicas que dependen directamente.del Estado (p/e.i.: Minis-telTo-s.) -y lash-aciencias prodtietivas de bienes y servicios de propie _... ... _ .. dad, conduccin y/o control del Estado. El resto,de unidades econmicas que fl-ci_ integran el sector 1, _pblico .componen ells-e-CtO7.-priVdb sle. la economa. . La distincin fundamental entre Sector pblico y sector privado responde a la diferencia en la lgica. dcl funcionamiento de ambos. segmentos dc la economa, corno ya se- ha -s-ealado.' En Cl . . _ . . el funcionamiento sc.basa en el sistema de mercado en.ptte actan las unidades ecosector . .nmicas. Los resultados_ se detertninan por la interaccin.''de las decisiones individuales' ce cada unidad v las herrainientas de anlisis son las'd:flaTee-On-o-mli-------- - En el sector p'blico.a.parecc.-, un elemento distintivo, originado en el poder del Estado, que es .as .sio.7.17. herramientas de anlisis son las de. las finanzas pblicas. En estas lo la unidad de ta;77fundamental, mas que el anlisis interno del sector -pblico, es la interaCCin_Cle7las_decis_i_ nes (y o __ efectos) entre el sector pblitoy cl_privado.. sector pblico.To es una unidad totalmente homognea. Est compuesta por d.iferentes elementos. En primer lugar se deben distinguir los distintos niveles de gOie_rn _o. c2n..a._uto_noina_ de . : base territorial:
> Gobierno Nacional o Federal (tiene jutisdiccin e influencia en todo el pas). > Gobiernos provinciales o estados (tie.nen autonoma limitada a una zona). > Gobiernos municipales o locales (menor antonma, delegada por las provincias, y con zona

geogrfica de influencia menor) En segundo lugar dentro de cada nivel podemos distinguir:
> Gobierno Genera! (provee bienes pblicos). > Empresas Pblicas (producen bienes privados).

El Gobierno General,

Presta servicios, por un lado, y....aEbitra_su financia-

miente en forma coactiva ya que no puede obtenerlo por va voluntaria. Se suele denominar hacienda erogativa o administra:-

va. c?..'C

finanzas pblicas se ocupan de los problemas planteados por el aineionamiento del gobierno general. Los relacionados pon empresas pblicas son menos centrales.

Las Empresas pblicas

dad, estn baje direccin y control del Esta_ do_ > Fs,n,-ionzul en el mercado: operan sobre la base de la oferrn v la demanda. > Su esquema de financiamiento se basa en las ventas de -ios-iiiii-:5- i'Ecio oaado por los usuasus bienes y servic _ _ ri ros. r> Se suelen denominar haciendas productivas >

A Su vez en el gobierno se distinguen dos sectores:

> Ora-anismos- A oa'rrit.iistracin Central. > Ora ocinismos descentralizados.

La diferencia est en las facultades Financieras asignadas a los responsables de cada uno dc ellos: En administracin central !a autoridad en materia financiera est ms centralizada en los ni_ .... veles maximos. Las autoridades a cargo de los organismos descentralizados tienen cierto grado-de autonornla _ respecto de ras erolzacioncsyeicrtos recursos:

La administracin central est constituida por las unidades que forman la organizacin esta " tal propiamente dicha, cuya conduccin est ubicada en los ms altos niveles de gobierno. Los organismos descentralizades,7sibiensoci:organismoS. de.. naturaleza administrativa, han sido creados por normas jurdicas que les dan autarqua financiera con persona jurdica y patrimonio propio. Ambos integran el Gobierno General y cuando se le incorporan las empresas pblicas se obtiene el sector pblico. Las empresas pblicas.1:an perdido significacin en les ltimos aos por el proceso de privatizacin de 1._1; m ismas.
1.3.2. Medicin le la magnitud cid sector pblico

7-75. oosiHe efectuar diferentes con<idcraciones con relacin a la magnitud del sector pblico. Absoluto Relativo > Anlisis de la composicin o estrIctura > Comearacien en el tiern.ro (1.7oint:,,aracin en ci espacio A su vez existen diferentes mtodos de medicin. 1. Tamao del sector pblico: indicadores alternativos. > Absoluto: montos de gastos, recursos y resnitado. > Composicin: porcentaje de participacin de los componentes de gastos. recursos y financiamiento. > Relativo: la comparacin se efecta con el sector Privado. El criterio de consistencia es obvio: la suma > Anlisis del tamao

de coeficientes debe ser igual al 100%. a) Por el lado de las erogaciones se emplea la relacin con la actividad econmica: Gasto pblico Producto Bruto Interno A estos fines se utilizan diferentes alternativas: Mtodo tradicional: Gobierno + Empresas pblicas; con sus gastos corrientes gastos de capital. > Coeficiente de Bent Hansen: Gastos dc consumo Inversin del Gobierno Inversin de Empresas pblicas Transferencias del Sistema de Seguridad Social. > Coeficiente o Mtodo F.M.I.: Gastos corrientes .Gastos del capital, del gobierno + Desahorro Empresas Pblicas (- Ahorro de empresas pblicas) Inversiones de empresas pblicas. ,
1>

Est a s mediciones ms las correspondientes l sector privado no suman 100%. b) Por el lado de bienes y servicios disponibles Consumo Gobierno General Inversin Gobierno General + Inversin Empresas pblicas Bienes y servicios disponibles Se refiere a los bienes a usar por residentes. La suma con el sector privado da el 100%. c) Por el lado del.va.lor agregado
Valoragregado en el sector pblico (Gobierno Gral. 4- Einpresas Pblicas).

PBI Para la medicin del valor agregado del Gobierno se emplea la remuneracin del factor trabajo. En cambio para las empresas pblicas -se'considera la remuneracin de todos los factores productivos. Es un indicador consistente, o sea la suma del valor agregado pblico y privado da cl 100%. d) Por el lado de la utilizacin de factores productivos
Personal ocupado en el sector pblico Personal ocupado en la economa global

Es un indicador consistente. e) Segn la presin tributaria

Recaudacin tributara

PBI Este indicador no es consistente, pero se le asigna gran importancia. 2. Comparaciones transversales: son entre paises, en el espacio u horizontales. a. En trminos per cpita: para que resulten comparaciones homogneas es necesario considerar detenidamente el tipo de cambio a utilizar para llevar los valores a una moneda comn: . . b. En trminos de PBI: se requiere de magnitudes homogneas del PBI de diferentes pases o sea coherencia metodolgica.

3 Comparaciones temporales (en el tiempo o verticales). Se requiere: > Series hernogr.cas en el tiempo y, . > Correcciones por inflacin. Por Ejcmpio > Ajuste por aumento de precit.)s-

AO GASTO: ,:PRECIOS GASTO (en S del .ao 0 0 1.000 1.000 100

1 d 3.000 200% 200 100% 1.500 50%

> Ajuste por aumento de poblacin

AO GASTO POBLACIN 1.000 100 120 1 1.500 50% 90%

GASTO (per epita.) 10 19,5 95%

1.3.3.

Situacin en Argentina

En relacin a la magnitud del sector pblico en Argentina, es menester efectuar una comparacin con los .valores que presentan otros paisc.-s representativos y, aderns,.en diferentes momen. tos histricos. Asimismo; se incluye informacin en el ancho 3.

Presin Fiscal comparada corno A del PBI

1991 Estados Unidos 29,3 Suecia : 52,9 Francia 45,0 36,1 _ 35,7 Alemania 49,1 47,4 Holanda Beigica 46,1 . , 33,9 Italia . 10,3 21,1 Argentina (estimacin propia) Fuente: Comisin Europea. Diario El Pas, Esaa 31/05/99..

1998 31,3 . 53,7 47,1 36,9 37,4 49,5 44,1 48,1 36,5 42,9 22,0

1.4.

dej7cif fiscal y szt finan Cialn: e1710

Desequilibrio preStiplic.'sario: nzetodologas alternativas de definicin

1.4.1.

En materia de dficit fiscal hay diferentes definiciones del mismo que tienen que ver con la forma en que se lo mide. Tambin puede haber desequilibrio preSupucstario o desequilibrio de ejecucin. Cmo es posible que el Estado gaste ms de lo que recauda?. En el presupuesto de caja (percibido) lo ingresado es igual a lo pasado, en tanto que en el devengado, algunos proveedores o contratistas pueden no haber cobrado. Puede ocurrir que los totales de erogaciones y recursos se igualen pe." ,

ro que se produzca al propio tiernpo un aumento de deudas que cubren el desequilibrio implcito. En un sentido contable las cuentas siempre estn equilibradas, por lo cual es necesario "trazar la raya" entre las cuentas que permiten definir -el desequilibrio (necesidad de financiamiento) y las que financian ese desequilibrio: Hay distintas pOsibilidades de financiamiento: el uso del crdito, el financiamiento monetario, el aumento de deuda. ..en proveedores y contratistas,- reduccin de disponibilidades. La llamada metodologa del FMI partc de la base de que el financiamiento en mercados de capitales a travs del uso del crdito no es Un "recurso pblico genuino" ya que se pide prestado, sin computarlo como ingreso y sin considerar la amortizacin de la deuda dentro de los gastos. Ambos conceptos se incluyen en la cuenta de financiamiento..
Financiamiento del desequilibrio del sector pblico_ Formas alternativa." _

Existen dos formas bsicas de financiar el deseouilibrio: Uso del crdito (captacin del ahorro proveniente del sector privado de la economa).

Financiamiento a travs del sanco Central (adelantos transitorios o absorcin en su cartera de ttulos pbiicos). Este meCa.nismo dej de ser utilizado a partir de la ley de. convertibilidad ,,(1991) por sus claros efectos inflacionarios.. Otras posibilidades: seran la variacin de activos pasivos de corto plazo.

Es conveniente diferenciar entre: MOdifica los niveles de -erogaciones y-recaudaciones tributarias en la misma magnitud, sin. -afectar la tenencia de activos lquidos ,er.rnanos del pblico (deuda. pblica o dinero). Modifica !a composicin de la- deuda pblica, sin Poltica de deuda pura: ' - modificar las magnitudes fiscales ni el stock de dinero. Afecta la cantidad de dinero, sin modificar las magPoltica monetaria pura: nitudes fiscales ni la deuda pblica. Poltica fiscal pura:

En la prctica los distintos tipos de polticas puras mencionados pueden ser combinados.

Cambios en la oferta de deuda pblica

Cambios en la oferta de dinero

/11.:171e,7

Neutro Disminucin

3 Dficit financiado Dficit financiado Poltica pura de con deud,, y .dine- Dor: deuda (polici- liquidez. Cambia :ro (poltica Fiscal, ea fiscal y de la estructura de activos privados. 'de deuda y mo- deuda). Se habla -de (ne.netaria,_ raciones de." rr.er-. cado abierto 4 5 6 Dficit financiado Cambio igual en Supervit fiscal y (poltica =netaNeutro por creacin de erogaciones ria) dinero (poltica recaudaciones tributarias (politifiscal y monetaca fiscal pura). ria). 7 9 Supervit fiscal Poltica pura de Supervit fiscal (poltica monetaliquidez. Cambia (poltica de deuria y de deuda) la estructura do da). Disminucin activos privados_ Combinacin de poltica de deuda y monetaria, sin afectar la politica fiscal .4 urnento
1.4.3. Relacin:entre. el financiamiento, a travs del endeudamiento, y la economa

Esta relacin viene dada bsicamente por el equilibrio que debe darse entre el sector privado, el setor pblico:y-el sector. externo::..S.i.el. _Estado. recurre a financiarse con un emprstito debe haber al- 1'..f euna fuente de financiamiento de ese dficit. Si el Estado tiene una situacin deficitaria, entonces el sector privado o el sector externo debern prestarle fondos. Parn poder or,sst-r-rle fondos al sector ;!..::blico el ti_horro del sector privado .deber superar la inversin del mismo. Si el Estado recurre a -un emprstito colocado en el sector privado, en ste debe haber excedente de ahorros. Si no hay ahorros disponibles, el dficit del Estado va a repercutir en el sector externo. El financiamiento del sector exzemo se produce a travs depr.starnos que el resto del mundo le re-aiiza al pas por un dficit en la balanza de pagos y que pueden fp-,->nciar el dficit de presupuesto. Si sc,- considera la identidad rna.crocconrnica bsica para una economa abierta:

Se resta aznbos lacios !os impuestos:. -1----CIGX-M-T

Se rcorclena:

Y = Producto o Renta C = Consumo I = Inversin G = Gasto PUblico X = Exportaciones M = Importaciones T = Impuestos S= Ahorro

Dado que

Y - T = ingreso disponible = C S Por lo tanto

(S -1)
Asimismo:

M)

(G - T) = (S I) (M - X) Se puede reordenar: (M - X) (I - S) (G - T)

Esta identidad seala que el dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos (exceso de la. : demanda agregada domstica sobre el producto doineStico) ser. el resultado de un exceso de: La inversin privada en el pas (sea de capitales locales o externos) por sobre el ahorro.: privado (dficit del sector privado) y El gasto pblico sobre ingresos pblicos (dficit fiscal). A partir de lo antes expresado es posible analizar el problema de los dficit gemelos (de la 1' cuenta corriente de la balanza de pagos y del sector pblico, en particular). . El. que un dficit -de la.cuenta corriente de la balanza de pagos seasostenible o por el contrario:,1:.-;; se presente una vulnerabilidad externa ante:una reversin -de flujos de. capitales; puede ser diferente.':,:: segn que tenga su origen en el .dficit pblico o privado y,.segn la composicin de los mimos. El dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos es menos preocupante si est originad en un desequilibrio en el sector-privado, a menos que tal desequilibrio se traduzca en tasas de inter0 insostenibles. La situacin deficitaria de la cuenta corriente de la balanza de pagos es ms preocupante cuando es consecuencia de un dficit fiscal. Este, a su vez, puede estar originado en una polticaexpansiva que acta sobre la demanda de bienes a travs de un mayor gasto pblico o a travs de una reduccin de impuestos. 1. La sostenibilidad del dficit fiscal depende de la naturaleza del mismo. Si se origina en un yor gasto, la tolerancia seria mayor si el mismo se da con una mayor productividad en el accionar de la burocracia o una mayor inversin en infraestructura y educacin. Sera mucho menos tolerable si tuviera su origen en gastos innecesarios o prescindibles. Si el dficit se origina en menores impuestos el efecto ser diferente segn se trate de una re-- duccin de a.lcuotas o supresin de in-ipuestos que si se trata de una mayor evasin. En cuanto al sector privado, no es lo mismo cUando el exceso de inversin sobre ahorro es producto de un elevado consumo (que disminuye el ahorro) o si es consecuencia do una mayor inversin. En este ltimo caso el ddicit de la cuenta corriente de la balanza de pagos sera ms sostenible. En la medida que el ingreso de capitales financie un mayor consumo domstico ello puede generar una reaccin negativa que interrumpa la entrada de los mismos. La reversin del flujo de capitales tendra que ser enfrentada con un supervit comercial, resultante de una cada de la demanda . agregada (consumo) o de un aumento de la productividad. Esto ltimo es ms probable si el ingreso de

capitales fue destinado a financiar una mayor inversin.

5.

Bibliogrfla especfica del captulo 1

Finanzas Pblicas. Nufez y Miaana. Maechi. Hacienda Pblica. Duverger_ Bcs'r Hacienda Pblica Terica y An!icadaL Musgra.vc y Musgrave. Mc. Grz.Lw Hill. El Sector Pi.111-ilico. Haveml ArrIzz;rrertu...:

2. EL PRESUPUESTO 2.1. 2.1. L Institucin; funciones y principios presupuestarios El presupuesto cornoinsttucinfundwhental de la repblica

1. Breve referencia histrica .Aqu se habla del presupuesto pblico diferencindolo del presupuesto de una empresa privada. El Presupuesto es una institucin fundamental de la forma republicana de gobierno y para justificar esta afirmacin se hace referencia a los antecedentes histricos. La palabra presupuesto probablemente tuvo origen en Gran Bretaa, donde se llamaba as a una bolsa de cuero en la que se recolectaban los tributos' y de la cual salan los fondos para financiar los gastos pblicos. Con e: tiempo, la bolsa se convirti en cartera donde se guardaban los documentos de las finanzas pblicas. Ms tarde se pas de la cartera al contenido de la cartera y se llam presupUesto al conjunto de informacin vinculada con los recursos a obtener y los gastos a realizar por el Estado. Se discute sobre el pais en el que tuvo origen la institucin presupuestaria. Se citan antecedentes al respecto: a) Origen en Inglaterra: El origen en Inglaterra `Lie bajo el reinado de Juan, quien en 1215 se debi someter a la Carta Magna impuesta pOr el Consejo de Nobles. En aquella se deca que el Rey no poda imponer tributos sin autorizacin previa del Consejo. En 1688, Guillermo. de Orange debi acept.a.r una Carta del Parlamento 'donde se estableca que adems de autorizar tributos, el -Parlamento poda-.discutir y cuestionar los mismos as como su destino. Durante el siglo XIX el hecho de aprobar los presupuestos se convierte en una rutina, siendo los presupuestos aquellos documentos en los que se establece la magnitud y composicin de los gastos pblicos y la forma de financiados. b) Origen en Francia: El origen en Francia se remonta a 1789, ao de la Revolucin Francesa. En Francia exista la tradicin de aprobar los impuestos, pero con menor rigor que en Gran Bretaa. En la Declaracin de los Derechos del Hombre se establece que todos los ciudadanos o sus representantes tienen derecho a constatar la necesidad de las contribuciones pblicas (es decir, impuestos), a consentirlos libremente y a observar su empleo (se est haciendo referencia, aqu, a la utilizacin de los recursos obtenidos por al gobierno). Diferencia entre los orgenes: La diferencia esencial est en que el origen francs responde a la voluntad popular, en tanto. ni de Gran Bretaa responde a la voluntad de una clase, es decir a los nobles. Es por esto que el origen democrtico del presupuesto est en Francia.

e) El caso de Estados Unidos: Es impOrtante decir que los problemas fiscales influyeron en la Revolucin que llev a su .Independencia en 1776. Los problemas comenzaron aos antes. En 1775 Gran Bretaa intenta establecer gra.v.menes sobre las Colonias (el impuesto sobre el te, entre otros). Los norteamericanos reaccionan diciendo que Gran Bretaa no se hallaba representada en la Organizacin donde se manifiesta la voluntad popular y que, Por lo tanto, no poda establecer .esos impuestos. De esta manera, se rc:idan y no pagan los impuestos. . La Constitucin Norteamericana hace referencia a las cuestiones fiscales, diciendo que no debe extrnerse dinero del pueblo que nd sea consecuencia de una apropiacin decretada por ley y
15 Lt>

que se publicar, con regularidad, un estado de cuentas y gastos pblicos. Asimismo, estableci aue toda medida referida a impuestos debe tener origen en la Cmara de Representantes. d) En el Calo de la Argentina:, La Primera Junta de Gobierno establece, en el articulo 90 del Acta del 25 de Mayo de 1310, que la Hsnia'no puede cstablezier gra4rienes sin consultar al Cabildo. La Junta deba !os- das l de :nes un estado que "de razn" de la administracin de 1, hacienda. . A partir de 18.10 las .cuestiones fiScai,-s referidas los ingresos y gastos pblicos se asocian con aquellas nsti:ucjones representatins z.-1,.o la VOluntad popular. El primer presupuesto pUblico se hace en 1822, cuando Martn Ro(4rIt-,-7 quien gobernaba la.provincia de Buenos Aires enva a ia Junta de Representantes una-rendicin' de cuentas de 1321 y los presupuestos Para los aos .1822 y 1823. 2. El presupuesto como institucin: ate tipo de antecedentes, que vinciulan el ricen del presupuesto con formas representativas de gobierno, se Plasma en la Constitucin de l$53, que tiene como principal inspirador a Juan Bautista Alber(4i. r---n su libro "El simarnumico y rentistico de la Confederacin Argentina" dice due Poder de crear, maneiar e in r1 tesoro pblico es el resumen de todos los .,poderes del Estado. Por el tesoro_..51g_puede saquear el.pais y Por los gastos se puede dilapidar la riaueza. pblica. A fin de evitar sto, dice Alber-ji, se debe dividir el poder rentstice de la Nacin en dos ROC:i_e-Tres accesorios e'independientes. Estos poderes consisten en:.
1) El poder: de decidir acerca de los recursos y tributos a imponer y el. destino a dar al produ-

cido de esos-recursos en la rea.liZ2.cin-de.loS gastos.pbliCos. Este poder de decidir si: plasma en leyes que aprueba el Conb-resO, a tra.. vs de las cuales se establecen los recursos (en . particular los impuestos) y leyes mediante las cuales se fija el deszi-no de los recursos (leyes de presupuesto). 2) El poder de .administra-:es 'atribuido al Poder Ejecutivo o peder administrador, encargado de recaudar las rentas y decretar su inversin (concretar la realizacin de gastos conforme al Presupuesto aprobado por el Congreso). La Constitucin 'Nacional de 1994 asi:czna al jefe de Gabinete de Ministros es,..

. . . eiz. rcicio .4 1 rzomerno y perziiie controiar ese ejercicio en lorma c.sta ciivision bace, . , previa (ex-ante) y en rTerrr.a. posterior (ex-post).
1 1) Control ex-antel a. travs de la aprobaci:m del presupuesto que establece qu se va ha hacer

,Jon--1-or.I--sOs de la comunidad. En el Cengreso.se_diSeute_el.destino a dar a los recursos Pblicos con moti...o de la aprobacin del D re-sup.ue-sto. . .. Control ex-post' con la .renci cion c cuentas que e.1 pode.- e ---dor_o_Le:ce efectuar al cocer lez.:sla...1,,o a travs de la cuenta de inversin (terminologla de la Constitucin Nadienai), que e., .12, rendicin de cuentas de aquello que se hizo comparado con lo que so previ. El presupuesto refleja la unidad del Estado, la que viene dada en el accionar de sus poderes. El Poder Eiecut;so cciegisla. on e: sentido que coopera .ccn cHugisladoranclo ele csipucstovclevndoi0000rra-rrcaLCongrcsopara su aprobacin. ,eo_der 1 _,..eg.isixo,coad,,,i.,stra, es decir, poder 1,2_421- aprobando 1 el presupuesto y dotando do medios fiscales al gobierno para que este desarrolle su accionar.

16'

El presupuesto es mandato y lniiie: I) kifandate \del poder legisla.dor al poder administradol- en el sentido que le ordena desarrollar un-, te -I sobre la case de lo propuelto. De ese mandato surgira la . denominacin del presidente domo el primer mandatario. Por otro lado el mandato est condicionado a la existencia de recursos (en funcin de lo establecido pr la ley N 24156 de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional). In-r--nt-e)del poder1,-gisladoreal_poder adrninitrador en el sentido que lo restrincre Mino2 n dolimitescuantitativos y cu_alitatiVos. Es una restriccin en cuanto a las funciones a cumplir y servicios a prestar y a la magnitud de los gastos a realizar.
ID Normas Constitucionales

En forma resumida se citan a continuacin las normas de la Constitucin Nacional vinculadas al presupuesto (Ver Anexo 1: Prembulo y artculos de la Constitucin Nacional reformada en 1994 relativos a las Finanzas Pblicas).
Articulo 75. inciso 8: Establece que corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la administracin nacional, y aprobar o desechar la cuenta

deei.a.ve.lsin Es el Congreso el que aprueba por ley el presupuesto y aprueba o desecha la cuenta de inversin, donde figura lo que so hizo en relacin a lo previsto. Artculo 4: Los oastos de la Nacin se atendern con el, producicio_de I_OS t_e_Oursos pbli-cos: dere"CL (5-37-d75-Tr7portacin y exportacin, de la venta o locacin de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las dems contribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga el COngreso.N2.cional y-de los emprstitos y operaciones de crdito. que decrete el mismo COngreso, para urgencias de la Nacin.. Artculo 16: Hace referencia a la igualdad como base del irripuelte. Artculo 17: Slo el Congreso establece las contribuciones que se expresan en el artcillo 4. Artculo 52: La iniciativa sobre contribuciones corresponde a la Cmara de Diputados. Artculo 75: Corresponde al ConF;resO establecer: Derechos de importacin y exportacin. inciso 1: inciso 2: Contribuciones indirectas y directas. inciso 4: Contraer erriprstitos sobre el crdito de la Nacin. inckr) 7- Arreglar el pago de la deuda interior y exterior. Fiiar (aprobar) el presupuesto y aprobar o desechar la. cuenta de inverinciso 8: .. sin (ya citado). inciso 9: Acordar subsidios a las provincias.

Arrjair 99 ,

inri'rg 1: El presidente es el responSable.00ltie de la administracin general_cle pas, En el inciso 10 de ese articulo-se establece que el presidente supervisa el ejercicio de la facultad del Jefe de Gabinete respecto de la recaudacin cala.s...rentas-de-l-a-Nacirl 'y st iii,,erSiIn

Artculo 100 inciso 7: Asigna la responsabilidad de hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de Presupuesto nacional al jcfc llbinete de ministros, T.tien ejerce, dea-C-ueffoal inciso de este artculo, la administracin _ctencral del pas y enva al Congreso el provs:e_to_ds..._pre: supuesto nacional, previo tratamiento en aWrsio de gabinete y aprobacin del Poder Ejecutivo. Las fu
77cio

nes del presupuesto

. . isse ve al presupuesto como instrumento o herrarnientaxno como institucin, tal como se Zcli.... vio. El presupuesto como instrumento se puede considerar le-s7de-distintori-p-a-t-c-s-deviSta.. Se distingue y - as entre: 1) 2) Funciones tradicionales Funciones modernas

Funciones tradicionales.: 1) El presupuesto es uniplan EinancieroLes- un esquema de la activdad financiera del Estado y un feztere al zonjunto de acciones a desarroproCeso derivado de la actividad f.:maliciara ac,;le:.. -llaipara proveer al Estado de'rredibwfinancie.ros con los cuales cumplir la_s funciones-o fines del gobierno. El .presupuesto es la expresin financiera de la poltieCal del gobierno, procurando asignar los recursos escasos a las necesidades crecientes. Se trata de disponer de medios financieros, en la magnitud y oportunidad necesaria, para realizar los gastos. El presupuesto_ como plan financieroe es un instrumento de manejo de la tesorera, o sea, del manejo de. fondos, tratando de coordinar el flujo de ingresos con el de pagos. evitando el descontrol. , EePresupuesto es un/plan administrativo! se ,incula a que actos que implican gastos pueden realizarse. Se refiere a la posibilidad de que la organizacin_pblica (la administracin pblica) opere acte para cumplir con sus fines,sa travs de la realiza.cin de programas, con los cuales responda a qu se. va hacer, cuando se va hacer, cmo se va hacer y en qu magnitud. Desde este punto de 'vista, el presupuesto constituye un instrumento para que los organismos formulen- y coordinen. sus programas \', su vez, evalen lo que han hecho en relacin a lo programado. Asimismo, permite al gobierno conocer.,quel,,es lo que va hacer y qu es lo que est haciendo la 'Organizacin que le depende y permite coordinar la tarea de los distintos organismos,-sobre la . se de la cooceracin.y de la resp,onsn_binciad ce ,r-c7s-misrncs.
-

2)

3)

El presupuesto es unPnstrurnento lecra'17tiene que ver con la institucin presupuestaria. El presupuesto es proyectado por el Poder Ejecutivo 'y aprobado nr'" ' 11) P- "cri-ILLY__C2, a travs de una ley. Esta es ley de leyes, en el sentido de qu'e hace posible el funcionamienzo del Estado v ournplir , con vas restantes.

A travs de esta ley ei Congreso influye, regula, limita y controla al poder administrador. El poder 27aministrador se compromete a realizar un determinado pian de accin, en la medida en MIC el Congreso le autorice los recursos y. medios (gastos). El presupuesto como instrumento legal 22:mite el control, ejercido por los representantes del pueblo, ci.el destino ene se dar a los recursos :lee obtiene de acu-el. s ;---onl Go-, 'n4 b ie 4) El presupuesto como/alance preventivo/ tiene que ver con los aspectos contables. Es balance, en tanto es una relacin entre recursos y gastos, o sea, entre sentes y 'usos, lo que, determina un resuleenneosicin de los in- tado equilibrado, superavitario o deficitario. Ese balanee refleja, tambin, greses v erogaciones. El presupuesto es balance preventivo por oposicin a consuntivo (este ltimo es el de empresas. privadas que refleja lo ocurrido). El balance preventi vo. es anterior .1 los acontecimientos. El presupuesto corno balance preventivo se refleja en uit plan de cuentas, clasificatorio de recurss y gastos. Dicho pan tiene corno punto de--artida el presupuesto N', a ;rayes de su inversin, refleja los hechos ocurridos. Esto permitir controlar lo sucedido, en relacin con lo previsto.

Funciones modernas: ecori-mica:/es el medio a travs del cual se 1) El presupuesto es unAnstrumento de poltica. plasna aquella. parte de la poltica econmica conocina como poltica fiscal. Ella es el modo a travs del cual el Estado influye en la economa.", mediante la obtenei_n.de re_eurso_s y_realizacin de gastos. Este enfoque tiene su origen en los arios 30, con motivo de la crisis econmica mundial, y cuyo exponente terico ms. representativo .5.ie el libro de Keynes publicado en 1936(Teora de la ocupacin, el inters y el dinero). . Como consecuencia de estas ideas .Surc,en :as finanzas pblicas fiincionaies, donde se relacionan stas con la economa: El presupuesto ser el instrumento que determina la_rinag~. 1 composicin de los recursos y g_a4nos pblicos, diseado para alcanzar objetivos econrnie.o.s_ . (estabilidad, redistribucin del ingreso_ etc.), ' Hay una relacin funcional entre las variables e-c-o-r-.6,--nis y las variables fiscales histrumentos. Tambin se desarrolla el enfoque de la Hacienda pblica compensatoria del ciclo econmico. Con la poltica fiscal reflejada en los recursos, gastos, resultado presupuestario y financiamiento se altera el esquema de consumo e inversin, porque se transfiere renta de los individuos o de las empresas al Gobierno, de acuerd con los objetivos de la poltica econmica. Todo recurso, particularmente el impuesto, modifica decisiones de los operadores de la ecOnorna, al impedir el us de la riqueza que "detrae. El gasto pblico implica darle un destino distinto al que le dara al recurso el operador privado.
.s.3W,Se

La poltica fiscal, a su vez, debe coordinarse con otros componentes de la poltica econmica (monetaria, de ingresos, de comercio exterior) de modo. de lograr un todo coherente. El indicador resumen de la poltica fiscal es cl resultado: supervit, dficit o equilibrio presupuestario. imento de planearnientoiel cual .presenta formas-diversas: 2) El ;:iresupuesto es un 7t7" a) Planeamiento obligatorio: propio de las economas socialistas (economas :centralmente planificadas) en las que la propiedad de los medios de produccin est en manos del Estado. .igis_r_ no_15ALta.leEl Estado interfiere en los procesos eConrnicos con prohibiciones, conb)?__. troles y autorizaciones (vnculos normativos). e) Sistemas de planeamiento que operan a travs de mecanismos indirectos: aqu se ubica la actividad financiera del EsLlelp. Esta opera a travs de incentivos o de obstculos con el propsito de modificar determinadas situaciones o comportamientos econmicos. Es el campo de las medidas indirectas, vinculadas a los gastos y recursos pblicos, que tratan de respetar las libertades individuales. En este caso el rol del Estado es complementario o subsidiario, qu<intenta auxiliar a la sociedad en la medida que esto sea necesarie); s decir, no suplanta o reernpla7a a los operadores econmicos privados..
En este enfoque Ubicamos al presupuesto como instrumento de planeamiento, cl que se relaciona con el eroblema de la esno=in_deenn:Q_e_nalluld_de ls neeceesid-ades a atender.

Dada la escasez de los recursos y. lo ilimitado de las necesidades, se requiere algn ordenamiento que permita asignar los recursos escasosa los fines mltiples, es decir que sc busca un ,equilibrio entre los objetivos a alcanzar v los medios disponibles_

Esta funcin de planeamiento se relaciona con el cicrcicio de la programacin que su-

19

 1) Establecer objetivos a alcanzar tanto en su naturaleza como en su cantidad. 7) Para lograr estos c.,bjctivos habr ciut.,'..desarrollar determinadas acciones. "z) Para ello se ntqui;r:: disponer de.rnedios'humanos y materiales. los que adecuadamente organizados, permitan la -aCC:OfleS.

4) Para j:Sponez de medios humanos' :nateriales.es nel_s.esaro incurr.- er. COSZOS, . los que se traducer, en pre5i.1:YJ estArlos... 5) Para., er.c a o erece.sitail...;nediosiln-ncieros.ine osibiiiteri'la realizacin de los programas:

El presupuesto ser, entonces, el instrumento efi el cual se prevern los ingresos a obtener, que permitirn la realizacin de gastos, con los cuales disponer de medios para efectivizzr acciones, que permitan alcanzar los objetivos deseados adecuadamente opmpatibilizados a travs del planeamiento. El-planamiento se traduce en clanes r.z: distinta extension en e.: tiempo: - Plcs a corto laz (un ao), cuya- manifestacin es el presupuesto. - Planes a mediano plazo (dos a cuatro - Planes de largo plazo (cinco a diez aos) A su vez hay:
- Piarles a-lobales (economa en su c.eniunto). - Planes 'sectoriales '<energa, trans.-3,Drtc salud.- educacin). - Planes institucionales (por ejemplo, planes .-.str.ategicos),.'

En presencia de este tipo de planes, el presupuesto ser el reflejo anual de la.porcin aquellos aser.cumplida por el .Estado-en el perodo de un ao. Por otro lado, la ejeencin del presupuesto realimenralos_pl,--.9..e.iles-,irlos4: e_n funcin de lo que va ocur.-riendo en la realijad. En los. a:-.5os se. tiende, en los paises ms avanza.des, a la elaboracin. de presupuestos pluranuales, los que estn estrechamente vinculados con .ej_21.nearnierito Presupuestario
LOS principios presupuestarios

Les principios presupuestarios son un conjunto de normas, de carcter terico, referidas a-cmo debera ser 'el presupuesto, y que tienen el propsito d.s- arantizar el adecuado curnolirnie-nto de las tunei,,nes del mismo. Se trata aqu del campo del deber sor (lo que seda deseable que ocurriera) que no siempre. en la prctica, sino ac la realidad susk est al distante de lo deseable. Conviene hacer referencia a dos t;pos ce princip'ios presupuestarios- los estticos que se refieren a: contenido y forma del presupueste: y los di-'-nices qu'e se rearcn la preparacin mismo. y ejecucin del Principios estticos:
- Universalidad:

1, --orx, ex-

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CO

Este principio establece cLie el presupuesto debe contener los gastos y recursos picla blicos considerados en forma separada, y por su totaiWo_nh'.iC-Ompenslle
gastos con recursos. Al compensar gastos con recursos se reducen ambos y, en consecuencia, se distorsiona la adecuada. preSentacin del.presupuesto. Por ejemplo: puede darse el caso de gastos de recaudacin que se deduzcan de la misma; que ciertos subsidios (ej.:. reembolsos a las exportaciones) se resten de la recaudacin del IVA; que los subsidios a-indu,:trias, por promocin, aparezcan deducidos de los recursos y no como gastos (se traza de los denominados Instas Tributarios). Sc puede tambin llamar principio de integridad. A su vez, este principio se re,laciona. con el criterio de no afectacin y se refiere a la conveniencia de no afectar determinados recursos a determinados gastos. Los recursos deben ser de libre disponibilidad, por lo que no deberan tener un destino prefijado. Ejemplos, que van en contra de esto, son los recursos del FONAVI (Fondo de la vivienda) y eljinpuesto al Tabaco, destinados a la construccin de viviendas y a la actividad tabacalera, respectivamente. La inconveniencia, de afectar recursos, surge porque puede darse el caso que determinados gastos, de prioridad menor, se realicen debido a que tienen recursos afectados, mientras gastos de prioric1T-dmayor carecen de financiamiento. 2 La ley cl- ninistracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional (ley o4.156)iestablece lo siguiente:

G el principio de universalidad, cuando dice que los recursos y gastos pblicos flguraran
en forma separada por el monto ntegro, no debiendo compensarse entre s (artculo 12).
el criterio de la no afectacin, cuando establece que no se puede destinar el producido de ningn recurso a realizar cl pago de determinados gastososaly9 excepCiones establecidas (como, por ejemplo, las provenientes de leYeS'especiales) (artculo 23). ? Unidad': Este principio se refiere a la forma del eresunuesto y a c,ue todas las entradas salidas se incluyan en el documento presu )uestario unidad de documento). De ese modo .se permite tener un panorama e conjunto de las operaciones financieras, ya que si se tiene. -Un presupuesto fragmentado no sd puede tener idea del conjunto, de la magnitud y composicin de los recursos y gastos pblicos. Histricamente ha existido la tendencia a separar los recursos y gastos pblicos de ciertos organismos o cuentas del presupuesto nacional. La ley de administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional (ley 24.156) establece (en el artculo 12) aue los presupuestos p-,"1:,licos comprendern todos los gastos y recursos pblicos previstos en cada ejercicio. De este principio se deriva e! principio depd n 137-eE-a-3, el que sostiene que todos los ingresos deben r a una unIca caja o tesorera y los pagos deben ser realizadc,s con los fondos de sa. El presupuesto nico conSolidado de caja tiende a garantizar la disponibilidad de recursos o de financiamiento en oportunidad de realizar los pagos. La tendencia a crear muchas cajas o tesoreras lleva al problema de la insuficiencia financiera para atender deteride minados astos y a Ja existencia de recursos ociosos destinados a gasTo-sc- se demoran -o no se realizan. En la Administracin Pblica Nacional, funciona la Cuenta nica del Tesoro (CUT)
21

que est en consonancia con este prMcipio. " Claridad: pres,./puesto y consiste en que el presupuesto Este principio, sc.refiere a la forrn . debe hacerse de tal l'Orna que respondaa un ordenamiento que.pprrnita hacerlo entendible por:,, .21L.5te110s cue deciden su trrobacin..(Poder Legislativo). iSque.11-es re.spensabies.,de .mcdcl que puedan entender el uso de los recursos pLos ciuda-jano.2.. blicos que el st.-,:iCt torna de 1.,:).1 mismos. : Pueden darse motivos de la falta de claridadde ios presupuestos: a)__ascciados con e! hecho de cuc.r.:r ocultar demasiados gastos o recursos y, en consecuencia, hacer dificil la interpretacin del documento pblco. excesivoseenicismo por parte de aquellos qt:e. :o formulan.
)

b) c)

dinmicos-. f Exactitud:

?-,

Este E.s.rincipio sa refiere a la necesidad que al preparar el pre,supt.i_esto,_ las previsio* nos de gastos res;-3ondan a cifras ciertas, necesarias para atender servicios y, a su vez, las estimaciones de recursos respondan a la recaudacin de ingresos a obtener. Este principio se denomina_tambien,:de.veracidad. el que se .vulnera cuando se es-, timan eri..eisceso o en defecto gastos o recursos. Los motivos de ello pueden- ser: - Sobrestimacin de gastos: para cubrir imprevistOS.O posibilitar la realizacin de gastos: superfluos. Subestimacin de gastos: para mostrar una magnitud inferior a la que incurre el Estado. Sobrestima(...iert de recurso: cuando se pretende gastar ms o disminuir el dficit presupuestario. sin embargo, puede ser no deliberada fruto de cambios en la situacin ec-enmica. Subestimacin de recursos: cuando se quiere dar una idea inferior a la verds..dera sobre la captacin de recursos pblicos por el Estado. Tambin puede ser no deliberada.

Una circunstancia, caracterstica tic muchos --jies de la economa Argentina, que impidi cumplir con el principio de exactitud, fue la inflacin, en particular por lo acontecido en el perodo 1975-1990, en razn de 1c cual no fue fcil estimar los gastos y recursos pblicos. .La ejecucin del presupuesto refleja lo que sucede -en el campo de los recursos y gastos y pondr de manifiesto en qud grado se ha cumplido lo previsto cpn relacin a la obtencin de recursos y realizacin de gastos. 2.- -ticipacin t.zambien llamado Principio de precedencia): Este principio se refiere a que el presupuesto dcbeiormularse y aprobarse antes de comenzar cl ejercicio_ Hace a naturaleza del presupuesto el ser un instrumento preventivo y se desnaturaliza si no est aprobado al iniciarse el periodo. Las autorizaciones para gastar incluidas en el presupuesto deben ser, obviamente,

anteriores a las decisiones de gaStar. La ley de administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional (ley 24.156) establece en el artculo 27 que en el caso de no sancionarse. el presupuesto antes del ejercicio entra en vigencia el presupuesto del ejercicio anterior, con los ajustes que seala aquella. Es_to.s son, por ejemplo: eliminar los recursos no recaudablesnuevarnente y los gastos no repetibles, por haberse realizado el propsito de ..los mismos.. ... . , k, .., -,0,1 ->r...7-4c*.-,-. \---- _ --2..o l-..,...Ts 1 - )'->EIsIte tipo de horma vulnera l principio de anticipacin, pero tiene la ventaja de ase1 gurar un presupuesto en aquellas ocasiones en las que no est aprobado, posibilitando- de _ese modo la. continidad de les servic:os.
'

es Qaza lees eso a.,-waa_ na:

3.-- Especialidad: Se refiere tanto al presuPuesto como a su ejecucin. Consiste en asegurar que las cuentas, por rubros de gastos y recursos, reflejen la naturaleza de la eroz..,cin o ingresca.la magnitud de los mismos y el perodo de aPlicaciti:: Por eso se suele hablar de tres aspectos de este principio: refiere a la naturaleza del gasto o recurso. Especialidad cuantitativa: se rr_:fiere a la magnitud (monto) de la erogacin a realizar o ingreso a obtener. 3) Especialidad temporal: se refiere al periodo en que se va a ejecutar el presupuesto. El perodo fiscal en la Argentina es el ao (01/01 al 31/12). Como la caracterstica tradicional es que los presupiiestos son anuales esto condujo a hablar del principio de anualidad. 1) 2) Especialidad cualitativa La anualidad del presupuesto surcre de lo establecido en la Constirucin Nacional (Artculo 75, inciso 8) al establecer que, dentro. de las atribuciones dei Congreso, est la

de aprobar el presupuesto anual de gastos- y clculo de recursos de la Administracin Nacional. En los ltimos arios algunos pases desarrollados (E.E.U.U., Canad, Reino 'Unido, Suecia, Australia; _Nueva Zelanda) han puesto en prctica diversos mecanismos de presupuesto plurianual. Argentina, a nivel nacional, tambin lo ha hecho. 4.- Publicidad: Este principio se refiere a las diferentes etapas del presupuesto. Estas etapas deben contar con la adecuada difusin (es decir, sus caractersticas deben darSe a conocer pbli. camente). No slo significa dar a conocer la aprobacin sino tambin las. caractersticas del proceso de elaboracin, su discusin con motivo de su tratamiento en el Congreso y lo que ocurri con su ejecucin.

A la publicidad se la ha bautizado como la regla de reglas resaltando su importancia, interpretando que la difusin de los actos de gobierno. en una Repblica, debe referirse en particular al manejo de los recursos tomados de la comunidad.
Otras Reglas: Hay otras normas que, sin ser principios propiamente dichos, tienen importancia en cuanto a establecer criterios de cumplimiento deseables:

exclusividad: cs una caracterstica del articulado (se refiere a los distintos artculos de

una ley de presupuesto). Suele ocurrir que se incorporen normas sin vinculo estricto.. con el presupuesto. aprov'echa.ncio que el mismo suele tener un tratamiento ms rpido que otros proyectos.
,3

La ley de administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional (ley 24.156) en el artculo 20 establece una restriccin en e! sentido que de presupuesto no debe cOntenerdisre,os'ici.:./..ealepriaite_earcter p,eiee-,,e..nenteene podr . , reformar ;ce ,re,clificar o suprimir tribu_Its:t.aenorma se intos. Cumple cOn mucha frecuencia. economa: se...refiere al --.a:sto eficiente; es decir gastar lo menos posible pt13:. e,brener los rneozes retsull-acle.lselQquelpo slempre ceincide con el enfoque clsico de eastar lo menos posible o.plear el ortziO ms bajo. equilibrio presuntieStario: los clsicos sostenan que. los gastos deban ser iguales a eee les recursos Y7- C"It un dficit podra traer inflacin (cuando haba financiacin monetaria) o llevar a la bancarrota (cuando se financiaba con endeudamiento), y un supervit sizniticaba un mal uso do los recursos-privados. Los modernos afirmaban eue en algunas circunstancias se justifica el dficit para tender al equilibrio macroeconmico y se hablaba entonces del dficit sistemtico (vin culado con el sistema econmico). La interpretacin "moderna" no debe tomarse en el sentido que el presupuesto debe tener dficit de cualquier magnitud. El mismo depender del impacto que se intente tener en la economa. Esta relacin se asocia con el multiplicador del gasto pblico y el aumento. buscado en el nivel de renza. El dficit no puede ser permanente y cuando desanarect la razn que :o justifica debe voiverse al equilibrio presupuestario. Un razonamiento alternativo justifica u; dficit como consecuencia inevitable de la, recesin econmica que produce una disminucin de los recursos pblicos. En esta lnea,. cuando la CC0110171la se expande debera producirse un supervit que permita financiar los perodos deficitarios. Por otro ladoetambin se afirma que el Estado debe hacer los mayores esfuerzos para evitar el dficit ya que. ello se entender corno un indicador de solvencia fiscal lo que alentar la enteada o Capitales desde el eyzzerior y contribuir a expandir la economa, en un mundo elobalizado. . ;Pe:etc:m:7s de ta :::.i.e-erczz.

La ley de administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional (ley --'4.155) enuncia, en ei ereicule -ato., principies que deberan garantizarse en la administracin financiera y que aeu se referencian al presupuesto: regularidad financiera: se relaciona con la periodicidad y el orden en la funcin financiera del presupuesto: legalidad:S-e relaciona con las Formalidades a cubrir para que el presupu,..-sto y su v7;"1.-^ls' v rlIr"711,111 se furein de instrumento legal y. de control: ..ece=ei debe buscarse la adecuada asignacin de les rccursosepblicos e incunlar Hm en los menores costos Posibles. eficiencia: debe pretnrarse la ereductividad de los gastos y recursos, minimizando los costos en el cumplimiento de las funciones y la prestacin de lol servicios. - eficacia: debo garantiiarse un adecuado cumplimiento de los objetives establecidos en cuanto a la satisfaccin de necesidades pblicas.
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217,

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Transparencia Finalmente, en los Iltrnot azlos se ha impulsado la idea de la "transparencia fiscal" que tiende a conYert("rle en Un "principio" y que apunta a ofrecer informacin oportuna, confiable y sistemtie ue pweda ser obleto deeeontrol y .auditora por diversos responsables de ello, en particular por el ciudadano, de modo de comprender sin duda ni-a-l-tileir3e-delndicin de cuentas de la gestin del mandatario. Bien es cierto que la transparencia se halla: implcita en la publicidad, claridad, exactitud, etc. antes mencionados.

El ciclo presupuestario: etaps---

El ciclo presupuestario se refiere a un proceso, tambin denominado circuito presupuestario, que tiene distintas etapas, a saber: I. 2. 3. 4. Formulacin: suele desdoblarse en preparacin y elaboracin. Autorizacin o aprobacin. Ejecucin: incluye tambin programacin de la ejecucin y la evaluacin. Control.

2.2.1. LEta.i. 1: Formulacin o programacin! I. Preparacin del presupuesto: est a cargo del las ms altas autoridades nacionales que tienen competencia en el tema. Podemos distinguir dos aspectos ce una misma realidad: a) Aquellos que tienen que ver con la peillka_zresa4cules_t2er.i2J Vinculados con la accin del Estado, a desarrollar en. el cumplimiento de sus funciones. Vinculados con la incidencia cconrniCa de las previsiones presupuestarias Este aspecto tiene que ver ton el mayor o menor nfasis que se va a dar a determinados fines (salud, educacin, etc.), es decir, qu funciones van a crecer y cules van a decrecer en trminos' absolutos o relativos. La incidencia econmica se analiza con un esquerha ahorro-inversin-financiamiento mediante el cual se visualiza la magnitud de los recursos, gastos y financiamiento siendo posible relacionarlos con la economa. Este tipo dc,anlisis da origen a un documento denominado "de directivas o pautas _ s, y debe ser '-'5,..sde la politica fiscal". El mismo es preparado por el Mini t .0 .aorobado por las autoridades nacionales. Ser el orientador de aquellos que tengan que .,17f-s" elaborar el presupusto y en la medida en que sea detallado facilitar su confeccin. Se suele utilizar la prctica de comunicar "techos", o sea, niveles mximos de gastos que las jurisdicciones no podran superar. Tambin se procura que los organismos elaboren presupuestos preliminares que incluyan alternativas que faciliten la conciliacin de los anteproyectos con los "techos". A su vez, hay otro aspecto referido a cuestiones tcnicas y que se vinculan a cmo se hace un presupuesto-. Hay dos tipos de normas: Las referidas a la presentacin de los antenrovectos que deben remitirse al Ministerio de Economa, e incluyen los distintos Formularios a presentar, explicaciones a brindar, los valores a tomar corno base para los clculos, etc. Los valores comentado son importantes porque se requiere definir pautas uniformes
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para hacer los clculos. Estas Pautas se refieren a precios, salarios, tasas de inters a Utilizar, etc. n un mundo donde los mismos no suelen ser constantes, es necesario fijarlos a un determinado momento.
Este hecho es ms importante en circunstancias inflackmarias, siendo menos significativo en momentc.-,c de estabilidad. El presupuesto se elabora en una moneda de cuenta, corque se hace con valOres de un irtomznto determinado y posteriormente se ajusta, sesi:in el comportamiento estimado do las distintas variables.

A su vez , hay otro 7.1G0 de norr.tas con los criterios ce cia.SIZICZCAO:1 y.. las formas .inismas . , utilizar v relacionar esas cl..?si'.7icadY'res para armar los presupuestos_ ven los proce.,4'---.1,..'.ntos a. eguir para determina: las magnitudes a incluir en- el presupuesto. En esta. etapa se tiene entonces: Directivas de pc.,Erizas presupuestarias} incluye referencias a poltica de gastos, de saIar;cs. co ccupa,:i,511, c}.::::r.crszc,,nes, de tributacin. forma en que se elaboran los presupuestos y en :a que so presentan los mismos.
g.: La Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control Pblico Nacional (Ley 24156) enuncia en el L-tioulo 21b,..ie el Poder Ejecutivo fijar anualmente los lirv-arnientos gener.aiespara la formulacin del presupuesto -general; 'deber efectuarse una evaluacin de objetivos y preparar una propuesta de prioridades presupuestarias. Sobre la base de. es_t,e documento, las cl;stintas rcuartiejone-s de la Ad.ministracin Nacional elaborarn los antsproyectos de 7,,resupuestcs.
k

L..1.3,..oractun cies anteproyec enresaouestos..se hacen en forma der.e.ntr2li72(1,

nnr

parte de los dist:ni-2s orzanismos que forman ia Administracin Pblica,.los cuales tornan e.n cena las normas y directivas para. elaborar los =presupuestos. : Tambien- toman otros elementas- relacionados con la poltica de la jurisdiccin a la que p.Yertenecer, y, en caso de existir, planes que establecen las metas a conseguir en el mediano y lanzo plazo y-las acciones a desarrollar para alcanzarlas:
QL
JA

Una vez que se ilan efzet-u2J.-.1,--5 las oroecciones, est.:_s so ueict,n en los formularios y se elevan los ar.zeproyectos de prezuouesto, en primer lugar, a la autoridad jurisdiccional . (Ej.: loS distintos ministerios o secretarias). Suele babe na ofi.cjnad.e.p. o..de administracin financiera que se encarga do rcaliz,ar un anlisis de esos anteproyectos. De ese ss sur Ze. ja, coin1.-,-Idencia o 'o.con los planes de accin a desarrollar_pqr el ministerlo o secrr-taria.
Una vez que se ha producido un iarmade coherente a nivel d2 las iurisdicciones /los tar H-----anzeorovectos se elevan ala Secreia /de a. cienda sonremiti dos a ia. Oficina Nacional de

put

-resupuesto que se encarado analizarlos. La Ley de Administracin F:ranciera y de los Sistemas de Control Pblico (Ley 24156) enuncia en o articulo 15 que, sobre la base de las proyecciones presentadas oor las distintas jurisdicciones. con los ajustes necesarii introducidos, la Oficina de Presupuesto confecciona el provecto de ley.
Los., ajustes necesarios surgen cuando los .anteproyectos son confrontados con las normas de preparacin. Para ello se efectan: O (Anlisis de cumplimiento de las normas de presentacin de aiiteproyectos. Si hay im26

perfecciones tcnicas se solicita la correccin en funcin de aquellas. \ Anlisis de aspectos sustantivos: ornpatibilidad entre lo presentado y las directivas impartidas. io u aria. isis.,. knivel de la auton a pouttea e; h L ri-{5de Economia con el apoyd tc-rileo de la Oficina Nacional de Presupuesto que determine si los presupuestos formulado-por laS diferentes oficiaas exceden las estimaciones de recursos y se plantea la necesidad de ajustes, aumentando los recursos o disminuyendo los gastos; Estos ajustes no se pueden resolvet..a nivel tcnico sino que exigen la definicin por parte de las autoridades politica" (Subsecrdarios, Secretarios, Ministros) y, en la medida que no se pongan de acuerdo, el problcmase presenta al Ministro Coordinador (Jefe de Gabinete), al Presidente o Gabinete Nacional_ Se producen as aproximaciones sucesivas y se-van ajustando los requerimientos con las posibilidades de financiamiento. Es muy til el fundamento .tcnico con el que se elaboran los anteproyectos ya que si los Mismos tienen elementos de juicio que los justifiquen estos podrn analizarse mejor. Si no hay fundamentos analticos, el proceso de ajuste se realiza por reducciones gene--1.-,rales y proporcionales. Para solucionar estos problemas conviene efectuar una programacin ;por niveles de esfuerzo, lo que implica fragmentar las acciones a .desarrollar, asociando los Montos a gastar con resultados Para lograr esta programacin se,recurre a la tcnica del presupuesto preliminar. Si el presupuesto que sc asigna. es mayor a lo, solicitado se cuantificarn los mayores resultados posibles; si se disminuye con relacin a lo requerido se tendrn en cuenta los sacrificios a realizar en los resultados. uando-lleza- el mozento: de elaborar el anteproyecto general; habr:::que pasar de una Moneda-de-cuenta-a una.moneda corriente., .en base al-comportarniento-esperado de laSVaria-bles (precios,- tasas; etc.); segn se proyecte la evolucin que van a presentar hasta. el momento de ejecutarse: Unavez lograda la comptibilizacin (proyectos con posibilidades) y una vez definidas las variables, las distintas reparticiones debern elaborar los proyectos, detallando los distintos niveles de presupuesto. Aqu se debe realizar la "mxima desagregacin prevista. Cuando las distintas reparticiones efectuaron la asignacin de crditos, vuelven a elevar stos a los ministerios de los qu dependen y stos proceden a enviado al Ministerio de Eco- noMa para que se elabore el Proyecto de presupuesto definitivo.
iCrorrograma presupuestario

Presui

El se

Este proceso de preparacin-elaboracin presupuestario se traduce en un cronograma referido a cules 'son las etapas y los tiempos para la preparacin y formulacin, de modo qiie el p---supuesto estr:,' Confeccionado antes del 15 de setiembre del alIO' anterior. a aqul en el que va a regir. La Ley de Administracin Finarcieray de los Sistemas de Control Pblico Nacional (Ley 24156) enuncia en el rtculo 261que el Poder Ejecutivo presentar a la Cmara de ti de eresunue Dimitados ante nte Se deben descontar, hacia *atrs. los lapsos para realizar las distintas etaPa_s: La etapa de preparacin puede demorar entre 1-2 meses. La elaboracin de los anteProyectos de los distintos establecimientos requiere entre 2-3 meses CS
.

Pr yt su

As per del tan

La adq mas

27

El anlisi v com atibilizacin global del presupuesto: 1-2 meses. La elaboracin definitiva del presupuesto: 1 mes T..9.da.1-2.,pa de formulacin lleva, entonces, entre,5 8 nieses.. Para tener el presu, . puesto disponible el 15 de seticinbre. las -.tareas -ceoeti Comenzar entre enero y abril de ese ao.

En definitiva, la etapa de fcrroulacin (preparacin y elaboracin) consiste en un proceso de presupue.stacin en funcin de las: polticas y objetivos contemplados en los planes del Gobierno. Por tar.to, la realizacin de .:esta .etap..,a.kpplica ua examen el mcciiano plazo y su incidencia en el corto, as corno de:la:Coyuntura, con.el fin ..de.fijar polticas presupuestaras concretas para un ejercicio. Asimismo, implica la definicin y cuantifiiacin del financiamiento del presupuesto, con la finalidad de conocer la disponibilidad de recursos-para su aplicacin a las polticas. y la obtencin de los objetivos definidos. Existen distintos nivelas inter-relacionados do Fijacin de polticas presupuestarias. Estas son la establecida por el Presidente de la Repblica que abarca toda ia. Administracin Nacional; la institucional que se define, cn concordancia con aquella, por cada Ministerio y la de las entidades descentralizadas, que se fija en el marco de lasanteriores. En trminos concretos, la poltica presupuestaria comprende las normas, orientaciones, de. terr,:.,,.cin de la cornooSicin y nivele:S de gastos e ingresos, as como la definicin de programas y orove,ctos prior_itaries, a los cuales deben ajustarse los organismos para elaborar sus anteproyectos. \I En cuarito:.a..ra-lom-tulacin de la poltica- presupuestaria, existen dos posiciones extremas. Una de: ella postula que previamente se determinen con precisin las prioridades, objetivos y los recursos financieros que se asignen a las instituciones, a ,fin que sus responsables elaboren los anteproyectos. La otra sostiene que es necesario quelos responsables de las-unidades ejecutoras planteen libremente sus requerimientos, sujetndose a pautas de tipo general. Un .criterio adecuado, aplicado en el proceso prestIpl.r.i_o_ar.pentino a nivel de la Administracin Nacional, es e! de una oosicin intermedia, en la que la deEnicinl? nrientacrones y prioridades por _parte de los niveles centrales de conduccin, reouiere de una previa paracipacion (Je las unidades ejecutoras suministrando, informacin nue habr; d- permitir enriquecer y ajustar las decisiones.
P72S p esio prelininar

En tal sentido, como coiriolemento y apoyo para el proceso de elaboracin.del presupuesto, se ha instituido en el mbito de la Administracin Nacional el Presupuesto Preliminar. El Presupuesto Preliminar es una herramienta de uso de las distintas jurisdicciones y entidades v tiene como principal finalidad mejorar la capacidad de los organismos para elaborar pres-troTie.sto_en tiernno y forma,.con una mayor racionalidad en la asignacin de los recursos. Asimismo, para ser significativas las versiones prelimi-nares, deben responder a situaciones perfecumente, diferenciada;ya sea vinculadas con ei cumplimiento nunimo de los objetivos del organismo (rn;"inri.) acuellas donde se cumplen todos los objetivos unaxirna), como as _ tambicn agLe:ias 'J01E:IP .s.c cumplen alaunos__oojetivos (intermedia). La _ etapa de la formulacin tambin se designa etapa de la programacin. Esta expresin adquiere su pleno significado cuando so trabaja con la tcnica del presupuesto por programas, a la que se har referencia ms adelante.

23

A su vez y siguiendo las tendencias actualeS en los paises ms avanzados, en la Administracin Nacional se ha puesto en prctica una forma de programacin que es elp____In_ rest iesto \-D _plani.2.1au.al. El mismo, tiene carcter informativo y cubre un perodo de tres aos. Se efecta nc-'' en el marco de proyecciones macroeconmicas y ma-orofiscales debidamentecom atibilizadas, -- abarca el sector pilblico_nazi.dnaLizo en un esquema ahorro-inversin financiamiento y detalla recursos por rubros e instituciones y gastos por finalidades y funciOnes,ju ,. f cas. . nsdicciones y programas con sus corres.2222,22iesm El mecanismo para su elaboracin es semejante aunque ms simplificado que el del presupuesto anual, el que a su vez constituye el primer ao del presupuesto plurianual. I as proyecciones-plurianuales pretenden alcanzar los.siguientes objetivs: Prever el financiamiento global considerando la totalidad de los gastos futuros. Conducir al equilibrio presupuestario. Prever el efecto de nuevas nolticas y programas, encuanto a su incidencia en ejercicios -futuros. Atender a la naturaleza plurianual de muchos de los programas existentes, ayudando a (garantizar su continuidadT----

1 2.2.2.

'Etpa 2. 1Autorizacin o aprobacin dcl presupuesto ponsiste en el trmite del provecto de presupuesto en el ConAreso para aprobarlo como ley.' Una vez concluida la elaboracin del presupuesto, est:-..r es remitido al Congreso Nacional por el Poder Ejecutivo, siendo el Jefe de Gabinete quien firma el mensaje de elevacin, juntamente con e! Ministro de Economa.

El .mensa e explica las caracterstic de la poltica re ,i , o 01 - r--Y nbic,,, al_prPsu.., puesto en el contexto de la .politica econmica general. Se refiere a la accin de los distintos:organis-.. mos pblicos, segn sus finesn y a las magnitudes de gastos y recursos. Estas se comparan con las del ej:ercieio o ejercicios anteriores, para ver la evolucin en el tiempo de los gastos y recursos pblicos::. De acuerdo a la Constitucin Nacional y a la ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector. Pblico -Nacional, el proyecto de ley entra en la Cmara de Diputados siguiendo la tradicin, conforme a lo dispuesto en el artculo 52 de la Constitucin Nacional, en el sentido que la Cmara que representa al pueblo es la que trata inicialrnente lo referido a las imposiciones a la ciudadana. El presupuesto sigue los tramites de cualquier ley, lo que est normado por loS artculos 77 a 81 de la Constitucin Nacional. Este trmite consiste en lo siguiente: 1. Entra en la Cmara de Diputados, en la sesin subsiguiente a su llegada, y se lo enva a la Comisin de Presupuesto y Hacienda, la cual lo analiza y puede convocar a distintos ministros o autoridades, para que expliquen el mismo y as lograr una adecuada interpretacin. Una vez que terinin el anlisis la comisin emite dictamen nico o varios (de mayora, de minora, etc.). Comienza el debate del proyecto de ley en el recinto, el cual comienza con la exposicin del Presidente de la Comisin de Presupuesto y Hacienda, contina con la exposicin de los distintos bloques y luego de los diputados que lo soliciten. La votacin se divide en dos partes: - 'Votacin, por si_o por no., di.; todo el presupuesto en general. - Votacin por si o por no de cada uno de los artculos en particular, aorobndose por
.29.

2.

3.

4.

. 2.,

.:' 71
:

simple mayora.

5.

Si se rechaza vuelve a la CorniSin de Presupuesto y Hacienda. Si se aprueba pasa_a_la. Cmara de Senadores (cmara revisora.). 'En esta `se realiza un proceso semejante al de la Cmara de Diputados.
Si ei Proyecto se aprueba, el mismo pasa al Poder Ejecutivo para cTtie se promuirrue. Si el proyecto se cortige, el mismo vuelve a :a Cmara de Diputados.

6.

7.- Cuando e.1 proyecto pasa al Poder Ejecutivo, ste debe promulgarlo tajos _diez_(10) das gujerr,e:5 rr.c:,:jz.4-1t, la sancin de: un doc.r.oto. -La ley.se promulga de becho al transcurrir los diez das mencionado,: --zin la aprobaci.n del decreto de promulgacin. 8. En el decreto de Promulacin el Poder Ejecutivo puede recurrir al veto u obsei-vacin; es decir, ..euando no comparte lo establecido Por un articulo o en la ley puede vetarla parcial o ...totalmente.
-

Normalmente no ha habido antecedentes de un veto total pero s hay de vetos parciales. En .general, se vetan air,unos de los articulas que han sida incorporados por el Congreso v que 'no se haban incluido en el proYeCto del Ejecutivo. -9. En. el caso de veto del Poder Ejecutivo, la parte observada vuelve al Conttreso. el cual puede insistir con los 213 de ambas clmaras. Si insisten, la ley o..articulo vetado quedar en

1.5

10. Que pasa si la de Senadores devuelve el proyecto a la Cmara de Diputados?. Se debo establecer si las modificaciones fueron realizadas por mayora absoluta o por 213 de los.Scnadorcs. La Cmara do Diputados bocir insistir con simple mayora o con 213, sezn la aprobacin de la Cmara de Serradores. Si se loQra la aprobacin, la ley quedar. sancionada. Si no logra la mavora requerida, la ley quedar aprobada con las modificaciones del :Senado. 11. La Constitucin de 1994 (artculo.79), establece una va alternativa de tratamiento, aplicable a la ley de presupuoszo, cuando fija un mecanismo para tratar un Provecto de ley en rrrticular Pr. 1= comisin corresl:yots.d:ence. Habra entonces_-__ - Tratamiento 2cneral en el recinto ..plenario. - Tratamiento particular en la comisin.
Etapa 3: z...vecuctn

Se.refiero_a_conc.reta.r.en .1es hechos les gastos autorizados_ en.el.presupues_to o a obtener los recerros pronosticados.- Para elle, una voz sancionado y promulgado, el Ejecutivo, a travs de una Decisin A-4-,;-istrativa del icfe de Crabjinetc,. realiza una distribucin analtica, detallando hazla el nivel de . clasidesagrezacin correspondiente.las provisiones. prcsupues:arias. Esta deSaureeacin surgc cc ficadore establec:des- on las normas pa-a la elaboracin del presupuesto. Cmo se determinan los gastos y recursos en su ejecucin? Se suele hablar do etapas para los gastos y recursos: Etapas del gasto pblico: Etapa del compromiso: acto do autoridad competente por el cual se decide la realizacin del gasto. Por sj.: se nombra un empleado. se firma un contrato, etc. :;()

k\-"

121 Etapa del devengado: en sta se concreta.el hecho econmico de la provisin de un bien, realizacin de una obra pblica, prestacin de un servicio, etc. 13] Etapa del pagado: la orden de pa'igo, posterior al devengado, llega a la tesorera y es efecti.. vizada por la misma. Etapas de los recursos pblicos: 1. Etapa del devengado: es cuando se origina la obligacin .de un contribuyente de. pagar un impuesto; Por ej.. Vencimiento de una liquidacin. Etapa del percibido: es cuando el contribuyente hace efectiva su entrega de fondos al organismo recaudador.

2.

El presupuesto compara estimaciones de recursos con gastos autrizados. La ejecucin compara los recursos con los gastos devengados. En la prctica, como es dificil disponer del devengado de los recursos se recurre a la etapa del ingresado comparndose el recurso ingresado con el gasto devengado (la caja compara recursos ingresados y gastos pagados). Laley de Administracin Financiera y de los SisternaS de Control del Sector Pblico Nacional (Ley 24.1'56). que regula todo el sistema presupuestario, de tesorera, dc deuda, de contabilidad y de control de la administracin pblica, dispone en el: Artculo 29: que los crditos del Presupuesto de gastos aprobados por el CongesosonJpite mximo en cuanto a las Posibilidades de gastar; en el Artculo 30: que el Poder Ejecutivo distribuir en forma analtica los crditos aprobados por el Conf7reso.Nacional: Los Artculos 31, 32v 33 (referidos a la ejecucin de gastos y-recursos) establecen queAe considera gastado un crdito presupuestario cuando queda afectado definitivamente a travs del devengamiento./ Las instituciones deben llevar registrs que incluyan los momentos del gasto ya comentados. No se podrn adquirir compromisos para los que no queden saldos disponibles. Los Artculos 41 y 42 hablan del cierre de las cuentas. Se verificar al 31 de diciembre: todos aquellos gastos previstos en el presupuesto y cuya ejecucin no se haya realizado caducarn como autorizacin. El devengado define el momento determinado para la ejecucin del presupuesto. En la medida que se comprometiesen gastos v no se devengasen, stos debernimputistaa.1. ejercicio siguiente. En la medida en que/Se devengasen gastos v no se pagasen, stos se p_odrn pagar.. en el ejercicio siguiente con los recursos disponibles del ejercicio anterioaLos ingresos que se verifiquen con posterioridad al 31 de diciembre se imputarn al ejercicio en que se produce su ingreso aunque el devenzamiento corresponda al ejercicio anterior.
Evaluacin de la eirruri(5n
,

Estas precisiones, referidas a los registros de la hacienda pblica, tienen detrs una ad_ministracin pblica operando para cumplir con sus funciones. Por tanto, es importante analizar cul es la gestin cumplida en la concrecin del programa de accin planteado (cmo se cumplieron los programas y proyectos, las metas establecidas, etc.). En'esta materia la ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (Ley 24.156) enuncia lo siguiente: El artculo 44 prescribe'que hay qUe realizar 'Un anlisis de la correspondencia entre los castos
31

realizados y la produccin obtenida; y el artculo 45 dispone que hay que realizar una evaluacin de la ejecucin presupuestaria. Esta debe efectuarse en forma peridica durante el ejercicio. Al fin del mismo se realizar el anlisis de los resultadoS fisicos y financieros y de los efectos t.,,roducidos p_os_los mismos, de las variaciones con relacin a lo Programado y las explicaciones de las diferencias con

el progra.rna.

.19re'Yt-arnacin .de le efe.cucin

Para cue la eiecuclonlsedesatTolie con nrrnalidad.v sea PsIbic su evaluacin, durante el ejerec na rrof9-^,-Pae:'n are' eicoucin. resur;:testarIa, para lo cual el artculo 34, cicco, i a c aa la.correcta eleciucion.presupuestarla v.compatibilizar ley, dice cue a 'os n':-es ar de 11 .los 7er..UTSG's con los gastos cresuou-estads-,stodas las.j.unsticciones y entidades deber-n procramar la ercucion fs cay nnanciera de sus --,---s.nnu-sros
'

.Esta:.programaciniconsiste en distribuir, en- cl tiempo, los gastos a realizar de modo de posibilitar la concrecin de distintas acciones, en el cuinnlimiento de funciones de los organismos. Aquellos debern ser ciompatibilizados por la _Secretara de Hacienda con la desagregacin. en el tiempo, de los ingresos. La secuencia temporal de los ingresos es lao' Ue va a detennina_r el total de montos a gastar en Perodos inferiores a un ao ( mes, trimestre). Una vez conocidos esos mcmtos se debern distribuir los mismos entre lasiurisdiccionr..-s:-jos distintos Programas y rubros.de_gasto. ste proceso de programacin de la ejecucin puede temar como punto de partida la informacin de'la programacin preparada por las reparticiones. Estos requerimientos debern compatibilizarse por la Secretara de Hacienda, con Ci apoyo tcnico de la Oficina de Presupuesto, con la entrada de recursos en los distintos momentos. Habr que realizar.'-aproximaciones sucesivas para compatibilizar gastos con recursos.
Cuenta de. Inversin:

El 'reflejo de la ejecucin presupuestaria anual se verifica en la llamada "Cuenta de Inversin", la que constituye el documento ene informa lo ocun-ido con la ejecucin del presupuesto, comparando la misma con lo presupuestado; en trminos financieros y fsicos

Dicha cuenta es elaborada uorla Contadura General de la Nacin, antes del 30 de junio del arlo siguiente al que se informa, y debe ser remitida por el Poder Ejecutivo al Concrreso Nacional para su tratamiento conforme a lo establecido por la Constitucin Nacional en su artculo 75, inciso 8, ene escablece,: corr,espondz :21.C:ene:res Nacional aprobar o desechar !a "Cuenta die Inversin". De este modo, elicicio presupuestarici legislativo comienza con la aprobacin del Presupuesto. y con la aprobacin o el rechazo de la '..`...Cz4..e.r:Ja_cle, Inversin- (llamada tambin, en aos G--eral del Ejercicio) Der ci Con2SCSO Nacional.
Etapa 4: Con to!

Se cUstinzuen dos asPectos sustanciales:

Control referido arcumolimiento.de los aspectosIlega.les_ y contables] vinculados a la ges-

tin de la hacienda
Control referido a los aspe-e-tad institucionales o sea a las cuestiones del cumplimiento do: responsabilidades ene surgen del presupuesto y de la relacin entre poderes.

Hay distintos controles: 1. Interno: es el de la propia administracin. Tiene propsitos de ordenamiento y de eficiencia en la gestin.
32

.3(

g.

Externo: control de afuera bada la administracin. Implica una vigilancia efectuada desde el exterior de la administracin:

-a La ley de Administracin Financier y.de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional establece dos sistemas de control: -L Interno: est constituido por un organismo que es.la Sindicatura General de :a Nacin y, a. su vez, por Unidades de Auditora Interna que 'actan en la rbita de la administracin publica, en jurisdicciones. y entaTaes.
. - .

La Sindicatura Generalicumple un rol. normativo, de coordinacin, de SuperviSin.del flincionarniento del con - i terno y est a carg del Sndico General, asistido por tres sndicos adjuntos. Las i i a....es de Auditoria efectan el anlisiS posterioride las actividades financieras y administrativas Ort pblica, orunismos y empresas pblicas. realizadas en la a , .., la.._. 2. Externo: es desarrollado por la Auditora General de la Nacin, que controla t,estiril . .. econmica, financiera, patrimonial y legal de la a.ctuacin de la administracin_oblica-_, empresas y sociedades del Estado. La Auditora General de la Nacin opera en la rbita del Poder Legislativo (artculo 85 de la Constitucin ;Nacional) mientras que la Sindicatura General de la Nacin lo hace en la del. Poder Ejecutivo. To_da la A.clrn:,nist.racin Pblicany las empresas pblicas estn sujetas ai control de la _Auditora, el que puede extenderse a entidades de derecho privado, en las que el Estado tenga alguna responsabilidad en el cumplimiento de sus Edncionc.-s, o que reciban algn aporte a travs de subsidios originados en el presupuesto o que administren fondos pblicos. La Auditora General de la Nacin estar formada por 7 miembros que sern auditores generales 5, C_' :nombrados a propuesta de los diputados, 31nombrados a propuesta de los senadores y unoique.ser in p..._seLite, nombrado por acuerdo entre ambas Cmaras y que representar a la oposicin poltica).
----Aspecto poltico del control

- ....:- .. ..... ..-. -... ........... ... 7

As corno el Congreso Nacional tiene la responsabilidad de aprobar el presupuesto. y ejercer un . control ex-ante (del destino de los recursos), tambin se reserva el derecho de control "del ocurrido en cuanto a la ejecucin del presupuesto. La comparacin presupuesto-realidad que surge del documento Cuenta de Inversin no slo es una rendicin formal o contable, sino que cs una rendicin de cuentas del Poder (Ejecutivo) al Poder (Legislativo), de cmo se ha cumplido el Pian de Gobierno que asumi el Poder Ejecutivo al proponer

el presupuesto.
El compromiso consiste en efectuar determinadas acciones,. en la medida en que el Congreso Nacional apruebe los medios a travs de los cuales se hace posible la concrecin deI pro a,i. Es por _igLn a. ello que, la Cuenta de Inversin. debe incluir un conjunto de informaciones que permitan una verdade-

ra rendicin de cuentas.
La ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (Ley 24.156) establece lo siguiente:

'Artculo 95- el contenido de la Cuenta de Inversin debe incluir:

-Estados de ejecucin del presupuesto. de la Administracin Nacional -Estados que muestren movimientos N' situacin del tesoro de la Administracin Central

-Estado de la deuda pblica y su _composicin :Estados contables.y financieros de la Administracin Central _ -I.nforrrle.de la,_gestin firrapo:i.eraeonsolidada. del sector pblico La Cuenta de inversin 'contendr, adems, contaras sobre: -El grado de cumplimiento de objetivos v metas -Comportamiento de los, costos_e:inclizador.ss de fiete:',.ea.. 5.11,-,ncer, del sector pblico nacional El doet.zrnento se anaii-23.-zn. el Congreso, en el Seno de una. comisin 'e:camera; in'.e..zra.da por repre...ser.tantes-cle: las cmaras de diputados y de se:nadores.,15.mada Comisin Mixta Re.yisora de Cuc-nms.

El artculo 85 de la Constitucin Nacional e.szablece que, el control externo del sector pblico en ; aspectos;patrirnonialcs, econmicos, Financicros y operativos;. len. una atribuciOn propia. del Poder Legislativo.
-

El examen y :a opinin del Poder Legislativo sobre el deser3peo y si tuacin. general de la administracin-pblica, estarn sustentados en los dictmenes de la Auditorio Generai de- la Nacin. Este orgar.isrno, de asistencia tcnica, tendr a su carz,,o el control de lezalidad, 2.,eszin v auditora_de toda la administracin pblica centralizados y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organizacin e intervendr en el trmite de la Cuenta de in'versin, 3. 3.L
Estructura de! Presupuesto: Clasillcadorcs Presupuestarios

Los c.tasificadores de gastos y recursos

El presupuesto se ordena se2Un criterios especitices de clasificacin de recursos y de.-czastos. Estos tienen distintos orot.,sitos y, as, se establecen nomencladores los que, enuncian los conceptos constitutivos de cada uno de :os Clasificadores y. definen los rubrOS que los componen.

Desde el punto de. vista legal, el presupuesto es un conjunto ordenado de autorizaciones a gastar y de estimacin de recursos, susceptible de traducirse cc un sistema de cuentas para su registro y control. La Ley de Administracin Financiera y de los- Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (Ley. 24. I) establece: . Articulo 13: Les presupuestos de recursos r.,-ontcadran la enumeracin de lr.. d" Fuentes de financiamiento, incluyendo los montos a percibir por los mismos. La denominacin de los Y
.

distintos rubros deber ser suficientemente especfica para identificar las respectivas fuentes.

Articulo 14: Los presupuestos de gastos ujliz.arL-1 las tcnicas ms adecuadas para demostrar el curnolimiento de las poir.lcas u objetivos. la incidencia econmica y financiera, as como la vinculacin dc los mismos con su fuente de financiamiento. -

Se utilizan un conjunto de clasificaciones de gastos y recursos que se consideran a continuacin. A su vez, estas clasificaci,-,n,-.= se relacionan entre si dpziclo erigen a la estructura.prsuuestara.
7 "? 7

Clasificacin de los gas:os Las clasificaciones de los gastos o erogaciones se pueden. agrupar en tradicionales o clsicas y modernas y; a su vez, pueden relacionarse, entre s. dando origen a clasificaciones combinadas.
Clasificacin. Institucional (clsica): recibe, tambin, ei nombre .de clasificacin jurisdiccional o administrativa y consiste en dividir los castos de acuerdo a los poderes del Estado y a las reparticiones administrativas que componen su sistema de funcionamiento. Esta clasificacin responde a
34

la estructura organizativa y refleja las Unidades ins.titucionales que ejecutan el presupuesto. Este ordenamiento de los gastos permite asignar los crditos presupuestarios a las unidades ejecuto. ras y responsables del presupuesto; es til al planeamiento jurisdiccional y posibilita, adems, el a..control a nivel institucional administratiiio. Las diferentes jurisdicciones son: Poder Ejecutivo: con la Jefatura de Gabinete,: los distintos Ministerios (Economa. Relaciones Exteriores, Interior, Defensa, etc), Secretaras de .la Presidencia, los Estados Mayores de z.2...s Armadas_ Poder Legislativo Poder Judicial Ministerio Pblico Hay dos jurisdicciones con caractersticas particulares: Obligaciones a cargo del Tesoro: so Vincula con los gastos que,dada su generalidad, no es posible apropiarlos a ningn organismo en particular sino al gobierno en general (aportes a organismos internacionales y a provincias, a empresas pblicas, por ejemplo). Deuda Pblica: se relaciona con los pagos de intereses y amortizaciones destinados a la atencin de la. deuda pblica.
Esta cl2_>s'ificacin divide al presupuesto de la Nacin segn su carcter institucional en grandes agregados o niveles institucionales, a saber: Administracin Central: est conformada por los poderes del Estado (dentro del Poder Ejecutivo estn incluidos los Ministerios). No tienen personera jurdica propia y se financian con el 'producido de rentas generales. Onowiisrnos. descentralizados: son entidades creadas por una norma jurdica- particular para cumplir con un destino especfico; cuentan con personalidad jurdica y patrimonio propio y con recursos propios para financiar sus gastos, al menos, parcialmente. Instituciones de la Seguridad Social: son organismos descentralizados que tienen la caracterstica oarticular de estar destinados la .prestacin de la previsin social (sistema de jubilaciones,

pensiones, asignaciones familiares, Subsidios por desempleo).

Fri Clasificacin por objeto del gasto (clsica): se refiere a la naturaleza del gasto, tomando en consideracin acuello en lo cale so gasta. Este clasificador tiene cuatro niveles, que son desagregacioncs

sucesivas y que tienen por propsito identificar el tipo de gasto. Incisos I- Partidas principales Partidas parciales ; Partidas subparciaies
Los incisosson: Personal; se detalla en partidascomo personal periPanente; no permanente., asignaciones fami,.

liares. Bienes de Consumo: incluye alimentos, textiles y vestuario, papel, productos qumicos. etc. Servicios no personales: servicios bsicos, alquileres, matenimiento, etc. Bienes de liso: construcciones, inaqn inarias y equipo, equipo militar, Transferencias: dirigidas al sector privado, al sector pblico, al sector externo, para la atencin de gastos corrientes o de capital. Activos financieros: compra de acciones, ttulos y valores; prstamos a corto y largo plazo. Servicio de la deuda: intereses y amortizacin de la deuda. Gastos figurativos: son un tipo particular de erogaciones que constituyen remesas de fondos en'35

tre organismos que conforman el prestipuesto. Son un gasto para el organismo que da la contribucin figurativa y un financiam.iento para el que la recibe_ Atento a las caractersticas mencionadas al consolidar el presupuesto no se suman, porque de lo contrario se incurrira en una duplicacin. Esta clasificacin-permite Precisar los rewerirnientos en materia de recursos hurr.ianosy materiales, estimar el costo de las distintas acciones; identificar los bienes y servicios adeuiriclos y las trans-fereneias que se realiwn. Posibilita. a .sti vez_ efectuar la registracin y control tradicional del gasto pblico.
3. Clasificacin econmica 1...rnaternak.brinda-elezner.tos de iucio para analizar los efectos, de la actividad ti Estado en la economia. Esta clasificacin permite ea-.bora: las cuentas nacionales corresnondientes al sectorpblico y conocer la repercusin 'que ca el patrimonio del Estado producen

los distintos gastos cut se realizan.. El aspecto fundamental de este ordenamiento, es el referirlo al.,:impacto macroeconmico, tanto por la repereusin en la demanda como en lo que hace a las relaciones econmico-financieras con el sector privado. La clasificacin econmica comprende:
Gasts corrientes: son asytilos que disminuyen cuantitativa:riente el patrimonio neto del Esta' do. Es::71 formados por Yastos de consumo u aceracin, cue son aquellos realizados en gastos en personal y en bienes y servicios, que permiten disponer de los recursos humanos y materiales en los cules desarrollar la actividad ordinaria de la administracin.

Se ha.bla de gastos de consumo para la administrHn y de operacin para las empresas pblicas. Los de consumo (junto con los de inversin) forman parte do gastos pblicos que se incluyen en el PBI. - Las .transferencias no zieneacontraprestacin_ son gastos por los que no se recibe nada a carnbio. Se constituyerrpor los siguientes rubros:
Rentas de la Prop-iedad: intereses dela deuda pblica interna y externa, fundamentalmente. Prestaciones. de la seguridad social: incluye jubilaciones, pensiones, etc. (representan una

porcin significativa del gasto).Transfer:mei-as corrientes: al sector privado, pblico o-extorno, para financiar gastos corrien-

tes.

b) Las erogacl,r-ines de caL-Jital implican el aumento de las cuentas del activo del Estado o del receptor de la transferencia. Se genera por la incorporacin de bienes materiales, inmateriales activos Snancieros. Incluye las er-ofiacicIncs en inversin real, por la adcuisicin o produccin de bienes de capital, cus aumentan el acnvo del Estado (construcciones y equipos) que sirven Para p7oducir otras bienes y servicios, que duran rn.a.s de una ao y estjan sujetos a depreciacin.

La inversin real directa tambin incluye la inversin en bienes preexistentes (ei.: adquirir tierras, edificios o bienes muebles ya construidos), y no se computa en la demanda .a.gregada. ya que sai produccin corresponde a otro periodo. Tambin se inclu' en la cenv:ira de aceiOnes y ealores que efecta el Estado y las transferencias de capital. Estas no supc.,,rien una ecntrapres:a.cien. cero s implican que ei sector recc..,otor las utilizar para construir un bicri de caPital, por lo cual la diferencia con las transferencias corrientes es ci destino final.
e) Aplicaciones financieras: estn constituidas por la disminucin de cuentas del pasivo del Estado, fundamentalmente oor la arnontilacin de la deuda. Son aquellos gastos destinados a devolver el capital cuc en su momento fue prestado al Estado. Segn el origen dcl mismo sern in-

ternas o externas. Asimismo, incluye toda otra forma de disminucin de pasivos o devolucin
,6

de deudas. La inversin financiera incluye los aportes do 'capital, compra de ttulos y valores y los presta. mos otorgados por parte de las ernorcsas pblicas (corto y largo plazo). Estas operaciones reciben un tratamiento diferente si corresponden a einpresas pblicas (sern una aplicacin financiera) o al gobierno (sern una erogaCincletaPitl). Esto tiene su origen en las distintas aplicaciones de uno u otro sector. Las errip;resas pblicas buscan obtener un beneficio, administrando liquidez; el gobierno cumplir con fines de politica La clasificacin econmica tiene como objetivo fiandamental relacionar las cuentas pblicas con la economa (no es lo mismo la repercusin econmica de un gasto corriente que uno de capital; o uno de consumo que uno detransferencias).. A su vez permite vincular el presupuesto con las previsiones econmicas globales y brinda informacin para la contabilidad nacional, tanto en forma previa-, para, efectuar estimaciones, corno en forma efectiva o verificada. -->4. Clasificacin:por finalidad y funcin (moderna).: se refiere al ordenamiento de los gastos en funcin de los objetivos que se propone ei Estado al realizar sus gastos. Esta clasificacin presenta el destinocle las erogaciones pblicas en grandes grupos v se detalla en funciones, segn las grandes acciones que el Estado va a desarrollar para el cumplimiento de las distintas finalidades. Aquella se refiere a la naturaleza de-los servicios que el Estado brinda a la comunidad y permite conocer la composicin o. importancia relativa en la asignacin de los recursos pblicos, para el cumplimiento do los diferentes fines. Se suelen utilizar cinco finalidades de las cuales dependen veintinueve funciones. entre las que cabe' mencionar las siguientes:
Administracin gubernamental: incluye fncientel talescomo legislativa, judicial, direccin elecutiva. relaciones exteriores_e interiores. Servicios de defensa y seguridad: incluye Funciones como defensa y seguridad interior. . Servicios sociales: incluye salud, promocin y asistencia social, seguridad social, educacin v cultura__ Servicios econmicos: incluye energa, combustibles y minera comunicaciones transporte agricultura e industria. Deuda pblica: intereses v gastos originados en la deudaapblica.

Esta clasificacin permite:

La vinculacin del presupuest con el paneamiento sectorial. fu La coordinacin de la accin de los distintos _ . _ sectores vinculados a una misma ncin. Conocer la importancia relativa asignada a las distintas.funciones_que cumple elvEstado. La agregacin de los programas Que desarrolla el Estado en rubros homog-eneos.

Otras clasificaciones del zasto (modernas):

a) Geogrfica: se refiere a la distribucin espacial de los gastos pblicos. Esta distribucin se hace norinalmcnte por proVincis, y se utiliza identificando el lugar donde se ejecutan. Permite conocer el grado de_desageegacin territorial de los gastos pblicos y posibilitar cambios en ese sentido.
,

b) Por monedas: distingue los gastos segn se realicen en moneda extranjera (para pagos al exterior) o nacional (resto de !os gastos). Esta clasificacin permite calcular la incidencia del gasto pblico ca el sector externo de la economa .y permite estimar una proyeccin, de la balanza de pagos_

c) Por fuente de financiamiento: consiste en ar,rupar los crastos pblicos se-r los cuales se financian: con recursos del tesoro nacional (rentas generales). . con recursos propios de organismos descentralizados. _ _ con recursos que tienen una afectacin.esDecifica. por_ ley. . _ ... . . .. . con el uso de: ereditointerno o externo. _ .

ar ...S05 C013

(4) For programas: esta clasificacin se refiere. ai ordenamiento de los :z,astos sez.n las acciones que el Estado va a desarrollar eneu.rrnpiirnento de sus objetives (se llama tambin clasificacin del gas :0 por .,o ego- prw:rntica). La misma implica la as:gnacir. de recursos financieros a las distintas catezorasT.s:rograrnticas:

Subprograrnas Actividades - Proyectos - Obras Esta clasificacin se vincula con [as tcnicas presupuestarias, en particular con la tcnica de pre. supue, sto por programas, y se refiere al aspecto financiero del mismo. Esta tcnica pone nfasis en los'productos originados en el accionar del Estado para la consecucin de sus fines. 3.3; Clasificacin de los recursos
1. Clasificacin econmica (moderna): agrupa los recursos 13 blices con el propsito de analizarlos y posibilitar la terna de decisiones econmicas y firiancieras. Los recursos clasificados econmicamente .permiten: Determinar cules son las diferentes fuentes de recursos pblicos.. . Calcular.. la presin tributaria y .analizar la estructura tributaria. .. Estimar la elasticidad y flexibilidad de los recursos pblicos frente a cambios en la actividad

econmiCal. = inferir cul es la incidencia de los recursos '3 blicos- en la demanda agregada, por ejemplo, travs de su influencia en el consumo r.s.,rivado Analizar los efectos.redistributivc,'s dci sistema. Conocer ei finaneiwnic,':ito a travs del endeudamiento_ Determinar los diferentes resultados econmicos y financieros del presupuesto, mediante su relacin con la cla_sifica.cin econmica de los gastos. Esta clasificacin detalla los recursos de la siguiente manera: a. Recursos corrientes: son azIellos constituidos por tos recursos de carcter tributario, en particular, los: impuestos, los titie se agrupan en impuestos sobre los ingresos, sobre el patrimonio, sobre produccin, consumo v transacciones y sobre el comercio exterior. Los recursos -corrientes incluyen los recurso no tributarios (dentro de estos se consideran incluidas las tasas y derechos): las retribuciones Dor venta de bienes y senficios- las rentas de la propiedad f intereses, dividendos o arrondamientos) y lasti-ansferencias corrientes.r.,:ercibidas por _. el Estado. Dc.acucrdo a lo dicho, el clasificador presupuestario nacional considera a la tasa como un recurso no tributario, lo cual no coincide con lo anteriormente sefialado, en el captulo de recursos pblicos, donde se la incluy dentro de los recursos tributarios.

33

Otro recurso corriente son las contribuciones de la seguridad social, es decir, las(retenciones y aportes)que, determinados sobre la nmina de sueldos, se destinan a su financiamiento, y que el clasificador presupuestario tampoco las incluye como tributarios. Los recursos corrientes aumentan cuantitativamente el patrimonio neto del Estado. - b. Recursos de capital: son los originados en la venta de activos, como edificios, terrenos, venta de acciones y valores; recupero de prstamos y transferencias de capital recibidas por el Estado. Los recursos de capital implican una disminucin de las cuentas del activo del Estado. e. Fuentes financieras: incluyen los- difdrentez- conceptos empleados para financiar el Presupuesto, en la medida en que los dos agrupamientos:de recursos anteriores no alcancen para hacerlo. La principal fuente de financiamiento est originada -en el endeudarpiento_pblico,..nacional.o. internacional, por emprstitos o prstamos. La disminucin de la inversin financiera, otra fuente financiera, se refiere fundamentalmente al caso de empresas pblicas, cuando estas vc.. nden acciones o recuperan prstamos con fines de liquidez. En general, se incluyen como fuentes financieras, el incremento de pasivos (ej.: cuenta a pagar o documentos a pagar). L'as Fuentes Financieras implican un aumento de las cuentas del pasivo del Estado. . 2. Clasificacin por concepto o rubro (clsica): es un detalle analtico de los distintos recursos de acuerdo a de su naturaleza. Este detalle de los recursos incluye los distintos impuestos tasas contribuciones los originados en el patrimonio pblico y los que provienen del financiamiento. En el caso de los :recursos por impuestos, esta clasificacin enuncia los diferentes impuestos (a las ganancias, sellos; derechos de exportacin, de importacin, valor agregado;:.internos, combustibles, bienes personales; etcl.:. - En las contribuciones se incluyen las d la seouridad sociaI, detallando aportes y contribuciones; se enuncian las -distintas tasas; loS 'diversos recursos originados en el patrimonio del Estado como: venta de acciones, de bienes de capital; las ventas de bienes y servicios; las rentas de la propiedad, las transferencias corrientes y de capital recibidas. A su vez, se detallan los rubros referidos al uso del crdito y al aumento de pasivos.' desagregando emprstitos (internos o externos), prstamos de corto y largo pla_zo, incremento de documentos a pagar o de cuentas a pagar, incluyendo tambin las contribuciones figurativas. La clasificacin por rubros ordena los recursos segn el carcter de las transacciones. Esta permite el registro analtico de los ingresos, constituyndose en el clasificador bsico del sitema de recursos. Los grupos principales de ingresos se llaman tipos y stos se detallan a su vez en clases y conceptos. Por ejemplo: Ingresos tributarios (tipo), sobre OS ingresos (clase), ganancias (concepto); contribuciones (tipo), contribuciones a.la seguridad social (clase), Aportes personales (concepto). 3. Clasificacin institucional (clsica): distingue los recursos segn aquellos organismos receptores de los mismos.. Fundamentalmente, divide los recursos en: a) Recursos de la Administracin Central (o recursos dcl tesoro nacional). Se hacen dos distinciones: Sc distinguen los recursos corresPondientes al rgimen de coparticipacin federal y los recursos que no se incluyen en dicho sistema,. y

 Los recursos de rentas generales (de libre disponibilidad) y los recursos afectados o especficos _ (ene tienen. un destino prefijado
b) Recursos de organismos descentralizados v de instituciones de seuridaci social (se detallan por cada organismo). Se distinguen :03 recursos' prople,S v les recursos originados en ot-rn eolores del presuouesto (estos ltimos constituyen el financiamiento por contribuciones o contri-

buciones figurativas),
Otras jasiliCacioges (moderas);

z..).Ciasificaciri- por moneda: -distingue entre ingresos en moneda nacional y en moneda _ .ra. Los recursos en moneda extranera se originan en el crdito externo y en los gravmenes al comercio exterior pagados en esa moneda. Esza clasificacin sirve para elaborar el p:-esupuesto da divisas y brinda informacin para la balanza de pagS.
b) Clasificacin creogrfica: se refiere al lugar do origen de los recursos, a aquella zonazeogrfica

en la cue se obtienen os recursos_ Esto tiene que ver con el federalismo fioal y bri:rb &menos de. juicio importantes cara determinar los criterios de distribucin que tengan car= evolutivo. cr

Clasificaciones cruzadas Las Clasificaciones cruzadaso combinadas constituyen agrupaciones de los c,astos y recursos pblicas, de conformacin mai:ricial, aue se elabora con fines de anlisis y zoma de decisiones. Se hace referencia a algunas de ellas mas adelante.
2.3.1. La estructura dguc,512'

La estructura del presupuesto, desde el punto do vista de los documentos que la conforman y filft: damentalmeate referida al presuouesto de la i'.,jacin Argentina. se pnede dividir en dos partes:

1) El

.Pt-rner documento-que la ley de presupuesto.

stiieto a la aprobacin del CongresO Nacional y aue constituye

9) Pl secundo documento ceo es aquella pa-te del Prescr.uesto establecida por el Poder Ejecutj-

-a tra.,,.-is de la dcei-ziOr: do disti-ibuoin administrativa del Jefe de Gabinete de Ministros La ley de :Presupuesto constituye un documento sinttico dirigido a aprobar los aspectos substanciales del prc.-suuesto, bsicamente reflejados en sus magnitudes totales do recursos y gastos y...la desagre..:Yaci,,n de estos se;:,-,;:n las clasificaciones ms importantes (para los gastos: clasificacin por ncin, econmica e institucional y para los. recursos:,clasificacin jeconrnicay_a.nivel_institucionn.1). A su vez la decisin-da distribucin administrativa detalla analitica.mente los niveles r.ue se los.ci4ificaclores presup,ues.11ars. aprueban ;DO: ley con carcter sinttico
.

ci sentido que es la baso sobre la cual ozra_j_a .:ctuar en el cumplimiento de r.;rograrnas, que son el conjunto de la cual debe :acciones a desarrollar para lo--,rar dJterininados objetivos. Para alcanzar los'rnismos la organizacin pblica realizar gastos que, segn su naturaleza, estn detallados en el presupuesto de acuerdo a la clasificacin por obie..to del gasto.
La nnrr;VO''''en

Ley de presupti esto

La ley de presupuesto es un documento que cl Poder Ejecutivo, a travs del Jefe de Gabinete, remite al Congreso y que est constituido Dor:

4o. It"f rp

I) El mensaje al Congreso 2) Articulado del proyecto de ley 3) Planillas anexas al articulado del' proyecto de ley 4) Informacin complementaria al proyecto de.ley 5) Anexo estadstico descriptivo de las caractersticas del proyecto. 1) El mensaje al Congreso: es un documento que contiene noI'malmente las siguientes referencias:

El contexto ccneral de la economa, la polilicA..econmica.a seguir.. y las proyecciones

macroeconmicas.

La poltica fiscal con referencias al esquema tributario, de ocupacin en el sector pblico, de salarios, de inversiones, de compras y de-atencin del servicio de la deuda. La accin a desarrollar en ei cumplimiento de las distintas finalidades y funciones, ex. plicando cules son las prioridades y cules son los programas y proyectos de obras pblicas ms relevantes. El presupuesto del sistema provisional, que tiene una importancia significativa (ha ido creciendo en el tiempo y representa casi el 40% del presupuesto). Se refiere alas previsiones para atender jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares y subsidios por ,desempleo.

. El presupuesto de las empresas pblicas : las empresas pblicas han transitado un proceso de .-privatizacin por lo que su magnitud se ha.visto reducida. No forman parte del Presupuesto de la Nacin, salvo los aportes del .gobierno a las mismas o las contribucio-. nes de las empresas al gobierno o los ingresospor privatizaciones. La vinculacin del gobierno central con las provincias,,em'cuanto a relaciones financieras a travs de la coparticipacin y aportes para financiar los presupuestos de las mis-

mas:
2) Articulado de la ley: Artculo 'I': fija las erogaciones previstas para el ejercicio correspondiente, que se detallan en las planillas anexas a este artculo. Artculo 2: estima los ingresos previstos para el ejercicio que se presupuesta, que se detallan en las planillas anexas a este artculo. Artculo 3: se refiere a es tipo particular de ',astas, los gastos figurativos, y al financiamiento por contribuciones, que son transferencias de una parte del presupueste a otra (lo que se da es lo mismo que lo que se re.cib,c).

Artculo 4: determina el resultado que surco de la como-aracin de lo establecido en los artculos anteriores. A su vez, el resultado financiero tendr fuentes financieras (que son medios financieros a travs dolos cules se financia) y tendr aplicaciones financie, \zi):Ef:...... ras (fundamentalmente constituidas por la devolucin de las fuentes). ,El artculo 4' se refiere, entonces, al resultado del presupuesto y a su financiamiento. Este artculo tambin tien planillas anexas donde se detallan los distintos rubros de fuentes v aplicaciones financieras.

Estos cuatro artculos constituyen el ncleoifundarnental de la ley de presupuesto y conforman el captulo del Presupuesto de Gastos y'Recursos de la Administracin Nacional. Luego viene un conjunto de artculos cuyo orden y contenido puede cambiar de un ao a otro. Se los agrUpa en captulos tales eiarno: de oPeraciones de crdito Pblico; de la distribucin, ampliacin, modificaciones y pla.ntis de personal;. de las normas Sobre gastos; de la afecta:ojn de recursos-, de las normas sobre. recursos; de los aportes a las universidades nacionales; de los cupos fiscales; de las sentencias judiciales v otras disposiciones.
.7) 1,) El- articulado de la ley se agrupa a.su vez ..en tres otutos: Disposiciones Generalesresuouesto de Gastos v Recursos de la Administracin Cantral ;),,Presupuesto de Gastos y_Recur-

so .s.deprzanism.:.-...s Descentralizados o Instituciones.de la Seguridad Social. 3) oElnlibs an_eo(a_s_al_androla_doodcoloolev: se refieren a cada uno de los artculos vinculados a los castos, recursos: contribuciones. resultado financiero, fuentes y aplicaciones financieras. Consisten en cuadros cruzados de clasificaciones (clasificaciones combinadas). Se desagregan los castos segn finalidades y funciones (sentido vertical) y se cruzan con los gastos segn carcter econmico (sentido horizontal); segn finalidades y funciones y carcter institucional: por finalidades y funciones y jurisdicciones; por jurisdicciones y carcter ,. institucional; por jurisdicciones y carcter econmico; por jurisdicciones y fuentes de financiamiento; por carcter econmico y nivel institucional. Con los recursos ocurre .ttio carecido. Se detallan segn una clasificacin en sentido vertical y otra en sentido horizontal. La ms usadaes desagregas los recursos segn la clasificacin econmica, en sentido vertical, y cl carcter. institucional de los mismos, en sentido horizontal. A su vez hay -planillas, referidas a gastos figurativos; Contribuciones figurativas; la cuenta ahorro-inversin financiamiento (detallada segn la clasificacin econmica v_niveles institucionales); las fuentes financieras y las aplicaciones financieras. v Otra o:anilla es la ql_ e desa.grega los cargos de personaly horas ctedra, segnn la jurisdiccin a la que pertenecen .1.,os mismos. Las planillas y el articulado, al que corresponden, se agre.san en los tres ttulos mencionados referidos La administracin nacional (disposiciones generales). La administracin c,rentral. Los organismos descentralizados e instituciones de la seguridad social.

r-.) informacin complementaria: son todos aquellos elementos de juicio (cuantitativos y cualitativos) que el Poder Ejecutivo brinda al Congreso para explicar el. contenido de la poltica Presupuestaria. Consiste en la descripcin de los programas, actividades y proyectos, detallando las mezas f.:sir-as, hos gastos y la dotacin de personal de los mismos. 5" Anexo estadstico descriptivo de las caractersticas del provecto: puede referirse a sazrezacin del oresuouesto nue se eleva o puede surgir de la cornpa..rac.in entre lo pror. ;23.ecto en PI preuruesto v el del ejercicio anterior o con una evolucin histrica de los gastos o recursos a lo largo del Iicinno. Esta bateria de informacin estadstica puede ser analizada. Segn la estructura de composicin: lo que permite determinar las participaciones relativas de los distintos gastos Y recursos en ei presupuesto total. Comparando las estructuras 'relativas con ejercicios anteriores: sc infiere cules rubros.. tienen mayor prioridad y cules menos.
42

Considerando las variaciones relativas y absolutas: se efecta un anlisis con relacin al ejercicio anterior y a otros momentos, es decir, cuanto crecen o decrecen los gastos y los recursos.
Este anlisis debe tornar en ciienta los'ea.rnbios en los>precios. Si hay inflacin, debe utilizarse algn mecanisnio que ayude a aislarla, que consiste en deflacionar (quitar la inflacin): Suele efectuarse una comparacin en moneda constante o en trminos del producto bruto_ En este cas, se realiza una comparacin de los distintos valores, en relacin.a la actividad econmica (coeficientes porcentuales).

Distribucin del presu. iies. to

La norma jurdica La distribucin del presupuesto es el instrumentolegal que, una vez sancionado el presupuesto por parte del Congreso, es aprobado por. el.Ejecutivo. 'Una Decisin crel-TeTe de Gabinete distribuye ios crditos presupuestarios incluidos en el presuET ar hasta el nivel de desagregacieiri-de fas partidas limitativas previstas en los clasificadores presupuestanos, con excepcin de las correspondientes a transferencias las cuales se desagregan a su -mximo nivel, en las categoras programticas utilizadas (programas, subprograrnas y categoras equivalentes y proyectos). Tambin se distribuyen los recursos por rubros. Por el artculo 1 se distribuyen analticamente los. gastos corrientes y de capital, los gastos figurativos y las aplicaciones financieras; los recursos corrientes y de capital, las contribuciones figurativas y las fuentes financieras., Tambin se distribuyen por cargose y horas ctedra las plantas de.persOnal.. La decisin de .distribucin administrativa (artCula 10) se remite a planillas anexas_ , Los siguientes artculos hacen referencia a diferentes temas, por :ejemplo el detalle y forma de pago de los aportes al Tesoro Nacional por parte de Jurisdicciones y Entidades de la Administracin Nacional: y a las asignaciones presupuestarias que tienen carcter indicativo (algunas partidas principales, parciales y subparciales, las actividades y obras). Los artculos ms importantes son los vinculados a las facultades para modifkar el presupuesto. Se dispone aquellas modificaciones por ampliacin (ms recursos y ms gastos) o compensacin (ms en un rubro Y menos en otro) que requerirn ser aprobadas por el Jefe de Gabinete (por ejemplo, las que se refieran a gastos en personal). Algunas modificaciones por compensacin entre prograrnasj(bajas y altas) en el mbito jurisdiccional podrn ser hechas por el Ministro correspondiente y otras por funcionarios de nivel inferior (entre algunas partidas de un programa). Otros artculos de la distribucin se refieren a la necesidad que los distintos organismos de la administracin pblica remitan a la Secretara de Hacienda informacin sobre la .- programacin presupuestaria, sobrela programacin .de la ejecucin y sobre la ejecucin del presupuesto, en particular en trminos.fisicos. Estructura de la distribucin . La distribucin del presupuesto se efecta por jurisdiccin. Para cada lin n de ellas se descril_ Dcla_poltica precuptzostaria correspondiente Luego _se. incluyen los gastos clasificados por finalidad y funcin; por fuente de financiamiento (por inciso) y segn 1-a. clasificacin econmica. A su vez lo_s_recursos se clasifican_ por rubro (segn tipo, clase y concepto).

1/3

A continuacin se listan los programas y categoras equivalentes con sus unidades ejecutoras y crditos correspondientes. Para.cada programa se efecta una descripcin y se a. establecen sus metas; con unidades de :medida. y cantidades. Luego viene la asignacin de, crditos por programa, subprograma o proyecto, con la_ siguiente apertura con denominacin e importe: finalidad y funcin, fuente de financiamiento, inciso, partidas principal ; parcial y subpareia.1, clasificacin econmica, ubicacin geogrfica v moneda. En esta distribucin se. efe.c...ta un desdoblamiento; la distribucin de los lmites del Iza= (paurtiri;s limitativas) qu'e incluye subprograma, proyecto, finalidad y funcin, inciso, algunas partidas orincipales vparciales y clasificacin econmica, oue se nublican y. por otra Parte, Dartdas indicativas (o in.formaziyas) algunas principales, parcics y subparciales, ubicacin geogrfica y moneda., de las cuales slo se publica el detalle de transferencias. A continuacin se listan las actividades especificas y obras con su unidad ejecutora y crdito_ Luego cada actividad se describe, con volmenes de tarea; posteriormente se detallan los recursos humanos (ordenados por clase y escalafn) por cargos y horas de ctedra. Para las obras se incluye el avance fisico de la misma. Los crditos se asignan a actividades y obras con una apertura similar a la del programa (finalidad funcin, fuente de financiamiento, inciso, partida principal, parcial, subparc....ial, clasificacin econmica, ubicacin geogrfica y moneda), y son de carcter indicativo (no sc publican).
3. Circzi stancias eoacepcicalales

La Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (Ley 24.156) establece en el artculo 39 que en determinadas circunstancias, como terremotos, inundaciehes, epidemias, el Ejecutivo est autorizado a ampliar el presupuesto en la. medida que no encuentre, en el mismo, partidas destinadas a ello, decieno cornunic_ar- al Cric,,e.so Naclon-ai la modificacin hecha sin sU ajtorizacin.
r - ;

Tcnicas dr programacin. El prJsupuesro par programas

:sinos Se trata de az ai izar distintas teznicas, mezan y prccedimientos para lo,,,rar una mas adecuada presupuestacin de. los gastos pblicos, que incluye los siguientes aspectos: - Formulacin - Ejecucin - Evaluacin La tcnica del presupuesto por prograrna.5 parte de la base .que los recursos de la econorma son escasos y C...1 C con Los mismos nay que atender necesidades ilimitadas. Este problema lo enfrenta el sector pblico y, en consecuencia, se trata de buscar un mecanismo de utilizacin de recurso escasos para satisfacer las necesidades ilimitadas con las que se enfrenta. Una t-nica que inzenta resolver esto es -la "tcnica de! presupuesto por programas". A tra. vs de ella se protura mostrar las acciones que desarrolla .rligoi-acalmolir los objcti-,,os, en termo de necesidades a satisfacer, y cules son los medios humanos, materiales y linanou_ros ,L.qu.'.ruoc.,,s para la rcalizacion ue esas acciones y ocrar_esos objetivos. Esta tcnica pone nfasis en la obtencin de determinados propsitos y en cl esfuerzo demandado para alcanzarlos.

2)

La estructura delpresupuesto per. programas ubica al programa en relacin con la clasificacin. Por finalidades y funciones. -Se entiende por programas el conjunt de' acciones a desarrollar, por parte.de , la organizacin estatal, para satisfacer una demanda mediante una provisin pblica.

--Los programas pueden dividirse en' Subprogramas que son componentes de aquellos y facilitan la tarea de programacin.. Aesii vez, les subprogramas o los programas (si no hay subprogramas) se dividen en actividades. Las actividades tienen que ver con los procesos seleccionados que combinan los. recursos. bu-manos y. materiales que contribuyen al logro de los_ . objetivos de los programas.- I -1s actividades estn conformadas por tareas que son las acciones de nivel inferior que conforman- laactivdad, . En el caso de inversiones (aquells gastos que implican un aumento del stock de capital), se. hablar de proyectos de obras o inVersiones pblicas y el programa o subproz,rarna se abrir por proyectos, los que se desagregarn en obras y stas en trabajos. Para formular programas: se requiere una accin coordinada que incluye no slo a las personas vinculadas con los pres-upuestos sino tambien a-lOs responsables de la ejecucin de las diStintas acciones a desarrollar (en las distintas unidades operativas). Estas oficinas o unida__ -Ces operativas son las encargadas de realizar su programacin (acciones a desarrollar para alcanzar los objetivos, cuales son los medios humanos y materiales requeridos y cul es el financiamiento necesario). Se requiere la participacin de laS autoridades polticas y no slo de los funcionarios y oficinas tcnicas. Las autoridades son las responsables de decidir cules son las acciones a desarrollar y que envergadura tendrn las mismas ya que a travs del presupuesto se plasmara la gestin a desarrollar por parte del gobierno.: 4) _ La formulacin consiste. en dar respuesta a un conjunto de interrogantes: . 1 Qu se proyecta hacer en terminoS de.( 1j2os a alcanzar o beneficios a obtener?. Cunto se proyecta hacer?.-. Se refiere a la meta Objetivo cuantificado) o produccin , perseguida . Dnde se proyecta hacer?:. Se refiere al lugar en el cual se va a realizar: Cmo se har?. Se consideran las alternativas posibles. Con qu se har?. Se refiere, los medios, recursos humanos y. materiales y organizacin. De ello se derivar el monto a incluir en el presupuesto para adquirir los medios necesarios. Quines lo harn?. Aqu se har referencia a organismos y funcionarios que sern la unidad ejecutora y responsable del programa en ejecucin. 5) Hay aue distinguir entre la formulacin econmica y la formulacin financiera de un programa: La formulacin econmica se refiero al consumo de los bienes y la financiera se relaciona . . con el gasto en los bienes. La formulacin eseonmica se refiere a la amortizacin o depreciacin de los bienes de capital y la financiera tiene que ver con el costo de su adquisicin. En la formulacin econmica aparecen ;inputados alquileres por los edificios propios y en la financiera los alquileres que figuran son los que deben pagarse a terceros. Por lo tanto debemos realizar una formulacin econmica para determinar el costo de los proyectos y una financiera para determinar el presupuesto.. 6) Los programas utilizan _ _ de medida. Estas son valores que permiten cuantificar la unidades

programacin_y la ejecucin de los programas, Las unidades de medida pueden referirse a

las necesidades a satisfacer, al producto o resultado a obtener o al volumen .de la accin que se va a desarrollar. La demanda a.satisfacer es la relacin que existe entre lo planteado corno necesidad insatisfecha y cul es la porcin de esa necesidad que vamos a satisfacer con ci programa. El producto -final se reFlore a los bienes y servicios producidos por la accin a desarrollar a travs del programa: Ei volumen de. trabajo se ret-Ie a la magnitud de las acciones a desarrollar.
LaS unidades de medida eue-se utilicen sern laS rrlisrnaS a nivel de programacin y de ejecucin y debern ser represe.ntativas de modo que reflejen, sinttica pero adecuadamente, las acciones a desarrollar.

7)

mcdfda pe.rmitir el control de gestin y posibilitar la evaLa. ex..isteneia_ de. zz.ni.dad,,s luacin. Esto implica realiza: un seguimiento de la accin presupuestaria de modo que se . pueda medir la e.ficacia y la eficiencia de la programacin.
-

'Eficacia: Se refiere a la relacin. entre lo ejecutado v lo programado. Cuanto ms alto es el porcentaje ms eficaz 1-abra sido la accin. Eficien cia: Se refiere a la relacin entre .el resultado_obtenido. els;osto incurrido. En la medida que- maximizamos resultados con igual costo .o minimizamos costos con igual resultado, alcanzaremos mayores niveles de eficiencia. La medicin de la eficiencia y eficacia se. realizar Con las unidades de medida y, en su caso, los costos, comparando lo queso prograrn alcanzar y lo obtenido. En la. aplicacin concreta-, de la tcnica- del presupuesto por programas en el presupuesto de . la Administracin Pblica Nacional, se utilizan una serie .de conceptos a los que haremos :. breve referencia: Insumos: son los -recursos humanos, materiales y de equipamiento requeridos. Producto:es un bien o ser,,icio que surge como resultado de la combinacin de insumos. Relacin insurno-producto: es la relacin tecnica existente entre cada uno de los. insurnos y un determinado producto. Proceso de nr-n,-lurci:',n. est referido a la combinacin de insumos para cl._.-stener un producto_ 9) Para la ap,licacin del presupuesto por programas es necesario precisar qu_son_ las acciones presupuestarias. Estas san ti:ni:t.:1s de otras acciones Corno ser Acciones de poltica. Ejemplo: politica e...ducativa, poltica de salud. . Acciones de regulacin. Ejemplo. normas que regulan el funcionamiento de las escuelas privadas. Acciones or:Cracionales-: :son las tareas de nivel- inferior en las organizaciones y que rcrtuieren la dispcsiCin de insumos para obtener productos, que Conforman las acciones nrceu pu cs-12.:i as pero no se presupuestan individualmente. Las acciones presupuestarias constittiYeti el campo presupuestario y. sc refieren- a aquellas operaciones_cuyos_nroductos son definibles y diis...rencao es de otos y que tienen una relacin insumo:producto propia. Todo producto presupuestario requiere un centro de gestin productiva que es.. donde se combina.nlos *recursos o insumos con el propsito de obtener _ determinados productos.

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.

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10) . Los productos suelen diferenciarse n:

4._ Productos terminales: Son aquellos que constituyen el resultado terminal de una accin presupuestaria vinculada al logro de un programa que-fd-risria.-pt de una determinada poltica (por ej. alumnos egre sados). Productos.interin Idios:_sCraquellos que condicionan. la obtencin de los terminales (por ej. clases dictadas): El presupuesto- no slo tiene acciones presupuestarias que se traducen en productos sino que incluye asignaciones financierasque estn referidas a acciones que van a ser desarrolladas por aquellos organismos receptores de una transferencia; como por ejemplo los subsidios a la enseanza. privada. Tambin existen gastos relativamente Poco importantes destinados atender regulaciones de gran impacto 11) Categoras programticas: constituyen la fgrrnalizacien de acciones presupuestarias. En . este contexto, el programa os una categora programtica que tiene una produccin terminal -(Ejemplo: la cantidad de alumnos que terminan el Colegio secundario). I . El subprogr.ama es una categora programtica que tiene una produccin terminal que consiste-en -un-a desagregacin de la PrOduccin terminal de un programa. (Ejemplo: los distintos subPrograrnaS Se refieren a la cantidad de alumnos que terminan las distint2s ramas de las escuelas secundarias: Bachillerato, Comercial, Industrial); La actividad es aquella categora. programtica. cuyo producto es intermedio constituyendo. . . ti_ l_ldes upa condicin para obtener los productos terminales. Las acv.c i , se distinguen en: . ....____ _ Especficas: Se relacionan con un producto final. (Ejemplo: una 'actividad de docencia, inedramte7clases dictadas, que condiciona el egreso de los alumns). -Otras actividades.cuyo producto est referido a los productos de una inStitticin, que rea.liza _determinadas acciones en un- campo especifico.. Las actividades centrales o comu. nes son de este tipo, donde su producto condiciona todos o algunas programas (por ej. apoyo administrativo). El proyseeldes una categc. programtica cuyo producto_ es un bien capitalizable (Ejemplo: la Construccin de escuelas). A suVez;e1 proyecto Se desagrega en obras; (Ejemplo: la construccin concreta de cada unb. de las escuelas o la realizacin de ampliaciones en las existentes). La tarea o trabajo es una accin op.eracional_de nivel mnimo no presupuestaria (Ejemplo: juegos recreativos en una escuela). 12) Medicin de la produccin: expresa el volumen de produccin con una unidad do medida. _ cantidad de producto terminal, acabado; de un pro __MPta-de un_Programa: consiste en la _ _ grama o subprograrna (t.:J.:Triplo: como meta, obtener alumnos egresados). Aqu puede 5.abel'UT-1-5.-Sit-tiat-in- de caractersticas particulares que es la produccin .meta, que est dentro de la produccin te.riminal y- expresa un volumen de produccin pero que incluye no slo los productos terminales acabados sino tambin aquellos que estn en proceso (Ejemplo: si la meta es obtener alumnos egresados, la produccin mcta incluir a los alumnos que estn estudiando, o sea la matricula escolar). Cantidad de produccin intermedia: producto de una accin presupuestaria intermedia. _ sea actividad (cantidad de horas dc clase), proyecto u obra.

13)

Con estos conceptos y ordenamiento, el presupuesto se orienta en un enfoque que pretende poner nfasis no en lo financiero sino en ios resultados a obtener y acciones a desarrollar:

Por ejemplo, el presupuesto influyo en la cantidad de alumnos que se van a graduar, la cantidad de ellos que van a cursar la carrera, las viviendas de distinto tipo a construir, la cantidad de kilmetros de camino a pavimentar, los semforos a instalar, los residuos que se van a recolectar, las calles a reparar, la cantidad de pacientes a atender, etc.. El. presupuesto_asj entendido porte_nfasis et. aquellas colas, adecuadamente cuantificadas, .q_u_e vari a.ser el.fruto..de. la accin a r1,--sarrolla.r, segn los medios financieros previstos para el mismo: Esta tU..nica presuOtiesto p.or r--rogrwr.as es la que actualmente se utiliza en cl Gobierno Nacional. .
Tcnica del presupuesro base ce7o.'..

_arte de la conclusin .que cuando se Formula un presupuesto, hay que revisarlo eri su totalidad. Se basa en la critica_q_ue los presucuestos se realizan sobre la base de los de aos anteriores, a los-que se introducen las mod ificaciones necesarias (marginales). 1. Esta tcnica persigue los siguientes objetivos: Justificar los requerimientos presupuestarios. Est2.`blecer objetives identificableSynTiedibles. Mejorar la coordinacin entre programas. . _ Perr-ltir la evaluacin de Jos.prograrnas. Enfocar la asignacin de presupuestos sobre la base de objetivos. Enfocar el anlisfs sobre laba.se de prioridades. rcspo.nsb les.

. Conceptos q.ue.ut-iliz a esta tcnica: Unidad de riecisin::.es la .unidad .- organizacional encargadda ..e. preparar y.ejecutar el presu....d puesto. .. Paquetes de de.cisin: constituye un docUrnento que pen-nitelUstific,ar los_requerimientos_presuoucstarids para la realizacin de determinados programas. 1..05 paquetes de decisin tienen un nivel minimo sin el cual no se justificara la asignacin presupaestaria.___ Nivel corr;ente' est asociado con el monto que tradicionalmente se asigna al programa. _meriZt e,"-a-t.Tiip-I.-q71-ere-c-orri-erite, maz: ivcies de e.sfirerz.o que implicanir,a-greganil_s_uw_sl,.. ;73.1 ni zudes_ .o_b jetivos--aa-k..a.r.-zarry-costos a incurrir. Paquetes de .decisin ,consolidados: estos surgen de un proceso de consolidacin. y ordenaraientoicrtario. Los mismos Se van consolidando en distintos niveles jerrquicos a partir de lo cual se Yan tomando decisiones en cuanto a prioridades de los paquetes. Este proceso contina hasta el nivel :nas alto de decisin, en el que se ordenan prioritariamente paquetes de decisi-n-57 re.',7i-riculan con las posibilidades de finwiciamie,nto. funcin de esto ltimo se trazar un limite donde los paquetes que lo supe= no se aprobarn. Tcnica nc ,-vakvacijn.de nrovecfoS.! Se vincula con los proyectos.. ..inversin y parte dcl anlisis beneficio-costo. Trata de caleularios dc -. be-nefi-ei,Ts a-Oblener y los costos a incurrir, a 1e larg.o del tiempo. Se. actualizan los beneficios y los ______ .______ _ . _ costos d.o_rno.do_dc'btener un.valor,actual nctc el que deber scr mayor que uno. A su ve-z, se pueden Comp2.rar proyectos mediante la tasa interna de retomo, que hace cero el valor presente neto. La tcnica aludida tiene dificultad en aplicarse a actividades en las que es dificil cuantificar los beneficios a obtener a partir de los acciones -a desarrollar. Ejemplo: es dificil medir los bcnoficios dc la defensa. scgurTdR1,--cte.. -

9<is

. En estos casos se recurre al costo-efeti vidad (eficiencia en funcin de los costos) _ _ . .. comparar los costos de proyectos_ali:ernativos para alcanzar un objetivo.

y .cenisiste en

Estos mecanismos pretenden pteocionad.as &cisiones. que toma el sector pblico .01i relacin a las asignaciones pres,uPgestaria.S. Se trata de que .n6 slo se Opere sobre la base de Criterios financieros sino que se apunte a los resultados econmicos de la accin a desarrollar por el Estado.
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Esquerna-ahorro-inversin-financianito. del sedorptblic.cfr

. Conjunto del sistema presupuestario argentino S ha:tratad& del presupuestohaciendo referencia at de la Administracin Pblica Nacional, pero el Sector Pblico Argentino tiene otros componentes que lo integran y cuando se analiza la poltica presupuestaria es necesarioincluirlos.

- . 1) El presupuesto de la Administracin.Nacipnl es aqul que se aprueba por ley del Congreso cional de acuerdo al artculo 75 inciso 8 de la Constitucin Nacional. El mismo incluye los gastos y recursos del gobierno central desagregAdos, sggn.corresoondan a la administracin central., a organismos descentralizados o a. instituciones de la seguridad social. . a) La-administracin central comprende los tres poderes del gobierno y el Poder Ejecutivo . clhe a los ministerios. b) Los organismos descentralizados son instituciones creadas por una norma especfica, que perso-n-era -jurdica y patrimonio propio y una cierta autarqua financiera. c) Las instituciones_de la seguridad social son organismos creados por una norma especfica, con personeriajuraCa y patrimonio propio y cierta autarqua financiera, pero que tienen la . caracterstica :particular de estar orientadas a atender la seguridad-social (jubilaciones, pen siones,..asignaciones-fzuniliares, subsidios por desempleo):-

Los omanismos descentralizados se. financian con recursos propios y/9 por los aportados per la administracin central y lo mismo sucede con laS.instituciones_de la seguridad social. Los de la ne-r-a i: a-drninistracin cent-a tiencri. si.i 6rigen enlos recurso-s--ae rentasige- -le-S-cle -libre-disponibilidad, o con afectacin especfica conforme a normas legales que as lo establecen. Los aportes de la administracin central (son especificamente aportes del Tesoro) 1organismos descentralizados o a instituciones de la seguridad social constituyen gastos figuratiVps, a los que se hizo referencia en las clasificaciones presupuestarias (gastos figurativos son los aportes de u,na parte del presupuesto a otra dentro del mismo). Si estas erogaciones se ven desde- el punto de vista del organismo que las recibe terreMos el financiamiento por contribuciones figurativas, que es de magnitud equivalente a las erogaciones figurativas. La estructura del presupuesto nacional est basado en el conjunto de clasificadores de gastos y recursos y en el ordenamiento de un conjunto de documentos que hacen al mism_o_:__Lb. az_ tiva sobre la que se asienta la estructura presupuestaria es la ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (Ley 24.156).. 2) El sector pblico no se agota con la administracin nacional. Un segundo y tercer componente del gobierno es el c_on:ip.c_sto pot_p_ro_v_in_ela-s)Lm_unieipalidades. Cada provincia tiene su propio presUPICHE:ap-rbdo por las respectivas legislaturas provinciales -(--s---decir, por e! Congreso de cada Provincia). En cl caso de los municipiot,.,sus prcsupucstes.son aprobados por tos respectivos Consejos Deliberantes_ La estructura de los presupuestos proVinciales y municipales ha tcndido a asemejarse a la nacional, con cl propsito de permitir la conSolidacin'dc los mismos con el presupuesto nacional. En la i. 1 los clasificadores provinciales y municipales no fueran hornogencos. no ser. 2 .......__ 9

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ble entonces dicha consolidacin y no Se tendr idea precisa de las magnitudes y composicin de los gastos y recursos del sector gobierno_ . _ . En la medida que los presupuestos prz.,...1-4n-ciales enan dficit Y requieran asistencia del Gobierno Nacional, los mismos sern analizacis. Por la Administracin Central a travs del Ministerio de ' cien sus dficit, las Provincias debern Economa, de modo que para recibi, subsidios que finan cumplir con exigencias en el campo de la poltica presupuestaria. Algo parecido ocurre con las municiPalidades,;yp...que s rec.ibieran asistencia de las provincias, estas analizar.n sus presupuestos de.modo..de...crnpatibilizar les mismos con la poltica presupuestaria a nivel provincial. En la prctica. no siempre es posible disponer de informacin a nivel de municipio 'y, en consecuencia, el gasto Pblico municipal se estima sobre la base de recursos que, ya sea en forma automtica (por e,1 rgimen de coparticipacin) o-en forma de aportes discrecionales, destinan las p.:rovincias a los mismos. A su vez, en el caso de existir alguna dificultad para determinar los presupuestos provinciales, se estima la magnitud de los gastos provinciales a travs de recursos de origen nacional, sean del rgimen de coparticipacin u otro o de aportes, condicionados O no condicionados, que reciben aquellas. -El presupuesto nacional ms los provinciales ms los municipales constituyen el presupuesto gu__ bernamental: ......_.. Ppto. Nacional Pptos. Provinciales ?otos.- Municipales ------ Ppto...Gubernamental. -3) Asuiezse tienen:lbs:presupuestos& las empresas-y sociedades -del Estado,: que estn al Mar-. . gen del..presupuesto:nacionaL.Sin.embargo,.en este ltirno,.se-incluyene por un .lado.,-..losaportes' destinadOs.a.financiar d5cito inversiones pblicas.deesas empresas (gastos) y, -por otro, los impuestos.y los aportes de las empresas pblicas al gobierno o la participacin en Sus resultados (recursos). , Se ha discutid si las empresas pblicas han de tener un presupuesto que sea de carcter pblico. La discusin se origina en la naturaleza peculiar de las empresas pblicas atento a que las mismas participan en el orden ci sisterna de mercado (orden contractual), que resulta diferente del orden cactivo o administrativo que caracteriza y al que pertenece el gobierno. Las empresas pblicas reciben el nombre de haciendas productivas, mientras que el gobierno es una hacienda erogatva. Corresponde que tengan presupuesto las empresas pblicas?. Han habido distintos procedimientos histricos y diversas corrientes de opinin al respecto. La Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (Ley 24.15-6) incluye un capitulo dedicado a las em :esas pblicas, como consecuencia del cual stas deben tener un presupuesto apr-obado por el Poder Ejecutivo. Actualmente ello se efecta mediante resolucin del Ministerio de Economa, habiendo. sido previamente analizados por las oficinas competentes de ese Ministerio. La Ley de Administracin Financiera (art. 5 D'establecc tambin que el Poder Ejecutivo publicar todos los aos una 'sntesis de los presUpuests de las empresas y sociedades del Estado. A su vez, los clasificadores presupuestario de recursos y gastos son de aplicacin a las empresas pblicas, lo que hace posible tener una estructura de cuentas homognea que permite sumar los presupuestos de aquellas con el de la Administracin Pblica Nacional de cuya consolidacin se ob.-. tiene el presupuesto del Sector Pblico Nacional_

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4) Una caracterstica que opera en el orden prctico es la de incluir en el Sector Pblico Nacional aquellos recursos que corresponden a las provincias por Coparticipacin Federal, computndolos dentro de los tributarios. A su vez, como gasto de transferencias corrientes figuran montos equivalentes. De este modo se tiene una visin ms amplia del Sector Pblico Nacional_ 5)- Cuando se agregan los presupuestos de la Administizcin Pblica Nacional, Provincial, Municipal y los de las Empresas Pblicas, se obtiene el presupuesto del Sector Pblico Argentino. Algunas presentaciones de la informacin presupuestaria del Sector Pblico Argentino incluyen los recursos y gastos correspondientes a !as Obras Sociales. Si bien el tema es opinable, ya que se trata de una zona gris entra el Sector Pblico y el Privado, el fundamento que da origen a su inclusin.se encuentra en la nattira.leta tributaria (coactiva)- del financiamiento del servicio (funda- mentalmente-de salud) que brindan las mismas. El PAN-El, obra social de los jubilados nacionales, ha figurado algunos aos en el presupuesto nacional. En otras oportunidades no se ha incluido y en la actualidad figuran los recursos..y transferencias de las contribuciones destinadas a financiarlo, dentro deUpresupuesto previsional. Las Administraciones Pblicas (Nacional y Provinciales) incluyen a sus correspondientes sistemas de seguridad social. Sin embargo cabe admitir que tambin aqu no existe un nico tratamiento. Por un lado, el sistema de capitalizacin (A.F.J.P.) no est incluido. Por otra parte, algunas cajas previsionales no estn consolidadas en los presupuestos provinciales. El presupuesto previsional nacional se integr al presupuesto nacional recin a partir del ao 1993. El mismo incluye las jubilaciones, las pensiones, las asignaciones familiares, los subsidios por desempleo y las contribuciones ni PA1v11. 6) Los bancos oficiales tambin tienen un p-csupuesto aprobado por el Poder Ejecutivo para sus gastos de funcionamiento pero que no incluye lo vinculado con su operacin crediticia. Sin embargo, estos presupuestos no se consolidan con los da los otros entes del sector. pblico porque corresponden al sector pblico financiero, mientras que la Administracin pblica nacional, pro-. vincial, municipal y las empresas pblicas Mtegran el Sector Pblico denominado nd.financiero. Sin embargo hay un aspecto particular al que cabe hacer referencia y es el que tiene que ver con el resultado cuaszfiseal del Banco CelliFGL Este puede incurrir en-dicho resultado con carcter deficitario, cuando re?liza gastos pblicos que no deberan ser decididos y atendidoS:por el mismo sino por el gobierno a travs del presupuesto. Por ejemplo, pago de intereses de laideuda, subsidios a la tasa de inters, redescuentos que no se recuperan, etc.. En los ltimos aos-Se ha tendido a incorporar esas operaciones al presupuesto nacional (intereses de la deuda) o se Shan dejado .de efectuar. Estas operaciones tambin pueden incluir recursos cuasifiscales y, en consecuencia, no necesariamente habr dficit sino que puede darse el caso de supervit. Por ello, en la actualidad, se habla de resultado cuasifiscal del Banco Central, mientras que aos atrs se hablaba de dficit cuasifiscal.

Por otra parte, puede darse el caso de operaciones cuasif.scales ejecutadas por Bancos Oficiales, por ejemplo, cuando otorgan crditos a tasas inferiores a las de mercado, lo que implica un subsidio implcito amparado en razones de Fomento o promocin o asistencia. Por ello es que tiende a hablarse, ms genricamente, de resultado cuasifiscal, no slo del Banco Central.
El esquema ahorro-inversin-financiamienta del sector pblico

Los integrantes que definen en su conjunto cl sector pblico argentino no financiero son los siguientes, a saber:

La administracin nacional (AN): conformada por la administracin central (AC), los organismos descentralizados (0D) y las instituciones dc la seguridad social (1SS). -Las empresas pblicas (EP). Las provincias y municipalidades (Pylvi). El resultado cuasifiscal del Banco Central (RCBC).

Para poder analizar la poltica presupuestaria del sector pblico, es necesario consolidar los componentes institucionales mencionados precedentemente, en un'esquerna denominado ahorro-inversinfinanciamiento. El esquema o la cuenta Ahorro-Inversin-Financiamiento -tiene por propsito ordenar las cuentas pblicas de modo de permitir su anlisis econmico.l. decir anlisis econmico, se hace particular referencia a la repercusin de la econOmia del sector pblico en la economa del sector privado o, ms an, en la economa global o general. La cuenta Ahorro-inversin-Financiamiento surge de relacionar la clasificacin econmica de los recursos .pblicos con la clasificacin econmica de les' gastos pblicos, permitiendo determinar diferentes resultados. A su vez, el ordenamiento econmico de recursos y gastos se cruza con los componentes institucionales o subsectores del sector pblico considerado (clasificacin institucional). El esquema ahorro-inversin-financiamiento permite determinar las magnitudes de diferentes conceptos; con contenido econmico, tales como: recursos tributarios, recursos corrientes_ tzastos de consumo, gastos de transferencia, gastos corrienteS, ahorro o desahorro corriente, gastos en inversin real, gastos de capital, recursos de capital, resultado financiero (dficit o supervit fiscal), fuentes. financieras (por ejemplo, uso del crdito), aplicaciones financieras ( por ejemplo*, amortizacin-:de la deuda). A su vez, esas magnitudes correspondern a diferentes componentes institucionales, tales como: administracin central, organismos descentralizados, administracin nacional, empresas pblicas, sector pblico nacional, provincias, municipalidades, sector pblico argentino. Las citadas magnitudes podrn correSponder a diferentes momentos o etapas de lOs rec.ursos.:y gastos pblicos: prepuesto, ejecucin del presupuesto (base devengado), ejecucin de tesoreria (base caja). Las magnitudes pueden expresarse de diferentes maneras: en moneda corriente o a precios corrientes; en moneda constante o a precios reales, para analizar el comportamiento histrico o teMporal; en relacin con el PBI (u otro indicador macroeconmico), lo que permite dar idea de la significacin de los agregados pblicos en la economa, de modo relativamente sencillo, y posibilitar la comparacin internacional. El esquema Ahorro-Inversin-Financiamiento presenta las transacciones y transferencias entre el sector pblico no financierii, con .diferentes contenidos iristitucionales, y el resto de la economa y, por lo tanto, no incorpora alas instituciones financieras del gobierno (bancos oficiales), salvo en el caso de que estas efecten .actividades cuasifiscales. Se considera que los bancos no operan en la rbita fiscal, con la excepcin mencionada, sino en el mercado. financiero. El citado esquema es de tipo consolidado, o sea cinc .no computa para la determinacin del total de recursos y del total de gastos, aquellas transferencias (gastos figurativos) y financiamiento (contribuciones figurativas) intrasector pblico, de modo de evitar duplicaciones. La cuenta de referencia adopta la denminada metodologa internacional, que consiste en exponer, para las empresas pblicas, el resultado. operativo (supervit o dficit dcl subsector empresas pblicas no financieras) sin descomponer las operaciones que lo determinan. El criterio, que
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52-

damcnta este procedimiento, es el de'considerar las mismas corno actividades operativas no equiparables por su naturaleza a las realizadas por el resto del sector pblico. En cambio, si se incluyen las otras transacciones y transfer. encias. El esquema ahorro-inversin permir deterniinar implicancias econmicas del presupuesto del sector pblico y su ejecucin, tales corno : consumo puntico, myersion publica; presiorytnibutaria, pagos de transferencias, presin trioutaria neta de transferencias, participacin del sector pblico en la demanda agregada, valor agregado pblico, dficit -9 supervit fiscal, financiamiento con -.ahorro interno y ex-terno de ese dficit o Utilizacin del supervit pblico. Los resultados que surgen del esquema (ahorro, resulta.do primario, resultado financiero) permiten disponer de indicadores resumen de .la pltica. fiscal. El ms relevante dc esos indicadores cs cl fiSdal o pblico, tambin designado necesidad de 2 r:C17 .1715-a-fidier,. financiamiento. Para su determinaciinsc divide a los recursos y gastos pblicos segn se los ubique por encima o_p_or debajo de la lnea" (del resultado). Por encima de la linea se colocan los _ recursos y gastos corrientes y de ca.pita.1, que corresponden estrictamente al campo de la politica_ . fiscal; por deb.a.jo de la linea s 5can las ffientes y aplicaeidnes financieras ,.que relacionan lo -fiscal coritomonetario y financiero, y detern-ii-iila-b-;75Fiei-n de la deuda pi:lb-U-e-a-, -s-u , . ..composicin. La cuata Ahorro-Inversin-Financiainicnto se vincula con el equilibrio macroeconmico. En una ecOnoma cerrada y sin sector pblico la condicin de equilibrio se verifica cuando el ahorro es igua.15a la inversin. Si a esa econorna se le agrega el sector pblico, la condicin de equilibrio incluir el ahorro privado y pblico y la inversin pblica y privada, que debern ser iguales. Por ejemplo si el ahorro pblico no alcanza a cubrir la inversin pblica ser necesario destinar ahorro privado a financiar el presupuesto.. Si consideramos una economa abierta incorporamos el ahorro externo; que no es otra cosa que el dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Un desequilibiie entre el ahorro (privado y pblico) y la inversin (privada y pblica), que conducir a un dficit:de esa cuenta corrientenrequerir_ un financiamiento -mediante el ahorro externo.-En sntesis/a inversin (privada y pblica) se financia con ahon-o (privado y pblico) y ahorro ex-terno./ Los recursos y gastos. se ordenan en el denominado esquema ahorro-inversin-financiamiento del sector pblico, tornando corno base la clasificacin econmica de los gastos y de los recursos: ;:-1 . .

Ahorro: es la diferencia entre ingresosb recursos corrientes y los gastos corrientes. En la medida en que los lti-m-o-s-s-u p - - --e-i--ri-a-fOs-p-r-i-rr7er-o-s:Wdesahorro. Si sucede lo contrario, hay ahorro (se lo denomina tambin resultado econmico). Recursos o ingresos de capital y gastos o erogaciones de capital (conforme a la clasificacin econmica de rec-ui'Sos y ce gastos). Resultado financiero: surge de sumar el_ahorro.rns_los recursos de capital menos los gastos de capital. El resultado financiero es llamado necesidad de financiamiento o dficit fiscal o dficit pblico o dficit presupuestario. Si los ahorros ms los recursos de capital son menores que los gastos _de capital, hay necesidad de financiamiento. Sino hay supervit financiero o fiscal. El resultado financiero se atiende con un financiamiento. neto que es la diferencia entre las fuentes y las _aplicaciones financieras. Las primeras estn constituidas, fundamentarment 7j,-56-rerrso del i crdito o endeudamiento. Las segundas est.-.1n constituidas, fundamentalmente, por la amortizacin de prestarnos. .En una economa ordenada, el financiamiento es igual al resultado Financiero. En la Argentina, en las dcadas del '70 y '80, el financianliento no cubra la necesidad de financiamiento y haba una diferencia que so financiaba con emisin monetaria lo cual generaba. obviamente, presio53
nr~aens?:2-rlsn'slInTlr'

nes inflacionarias. Combinado en una tabla los componente institucionales del sector pblico argentino no financiero y el esquema ahorre-inversin-fina.nciarnicnto, rn.-mos la estructuna siguiente:

Est.. cuadro cruzado se llena con los nmeros de los recursos, gastos y financiamiento de los distintos componentes del:sector pblico. Estos se expresan en moneda corriente, en moneda constante en relacin al PBI, de la siguiente manera: Recursos PBI Gastos - PSI Resultado financiero PBI Fuentes financieras PRI

Al relacionar , los componentes con el PBI, se obtiene una magnitud (porcentual) que ser peque-ir .ide-a..ciVp_roporcin con relacin a la la; que permitif-aotviar erp-tbfrna.-intlacionano y.que da i -iYactividad economicai Una presentacin de este tipo es la que ilustra sobre las caractersticas de la poltica econmica E:sca.l. De esta forma so pueden conocer la inversin con relacin al producto, los gastos con relacin al producto, los recursos con relacin al producto; el consumo con relacin al producto, la presin tributaria el resultado cuasifiscal con relacin al producto, etc. Esta valorizacin de :as cuentas oblica_s es la que se usa como base para las_negociaeiones con el - Fondo Monetario Internacional, las cuales san muy importantes porque de-llegar a un atuerdo Iitor Logr"..:-Gr4i.t-o.s en el mercado internacional y despiert2_n la confianza de los inversbres extranjeros. Estos acuerdos se traducen en compromisos que implican cumplir con determinadas metas de result.ados presupuz:starios, gastos y recursos pblicos para varios aos. Las metas anuales se suelen d-.sa.zregar en perodos menores (generalmente son trimestres), detallando las magnitudes de ingresos, gastos y financiamiento de los diferentes componentes del sector pblico, sobre base devengado y base czlia. Su cumplimiento es necesario pwa lograr la disponibilidad de cr.'...dizos y la aprobacin d la politica fiscal por parte del F.M.I.. cara lo cual se realiza un monitoreo o auditorio de las polticas fiscales a trzy--'s de la ejecucin del esquema al-torro. - inversin - financiamiento. Otros conceptos empleados en una cuenta abrro-inversin-financiainiento son los siguientes: So determina restando los intereses do la deuda pblica al total de Gasto Primario: _ _ gastos corrientes y de capital. Se b-usca tener unat nagnitud del gasto sin la incidencia del efecto del costo de la dcudaiincurrida
N--

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en ejercicios anteriores. Gasto Primario sin Coparti- Al gast primario se le deducen los montos correspondientes a cipacin Federal: provincias por Coparticipacin Federal. Es un concepto utilizado en el presupuesto del sector pblico nacional no financiero para determinar el gasto nacional depurado del que. corresponde legal y autorriticamente a provincias. Es el gasto sobre el qe in-fluye direc-taMent7e-li-pOlitica fiscal. A su vez este gasto puede ser "rgido' dificilmente modificable y "discreciona17.1 o "flexibl.'que puede, ser manejado con mayor grado de libertad al. elaborar el presupuesto. .Resultado Financiero Prima- Se deterinna restando los interese,s de la deuda al resultado fi nanciero.::Sc logra as una magnitud de dficit sin la rio: que en- cl mismo tiene el costo del .financiamiento de dficit de ejercicios anteriores. Resultado Financiero (pri- Sc calcula restando los recur.ssde capital originados en privatirnario) zacioncs al resultado finariciero:(primario) del ejercicio. Se pretende depurar el resultado del efecto de recursos de naturaleza extraordinaria que se dan por una sola vez. Resultado Estructural y Re- Consiste en dividir. el resultado financiero en dos componentes: el sultado Cclico: -.cclico lie es fruto de la coyuntura econmica que sobre todo hace aumentar o disminuir los recursos, y,c1 estructural que es resultado de 1-as medidas discrecionales, presentes o pasadas, de pltiELfiscal. Es un clculo relativamente complejo que se emplea en pases desarrollados. Al resultado estructural se lo denomina tambin de pleno empleo.

4.3.

Informacin sobre presupuesto

Ene! Anexo Iseincluye.informacin sobre cl Presupuesto Pblico. La misma permitir analizar la aplIcacin de muchos de los conceptos antes reseados y se refiere a:
Presupuesto de la Administracin Nacional.,p_ara 20.00. Presupuesto Consolidado del SectOr Pblico_

cuadro N 1 ,permite observar el z-zisto total del_presunnes_to-_nacional_seg.n. las clasificaciones EIL presupuestarias: rinalidad, econmica, jurisdiccional y por fuente de fina.nciamicnto. EIicuactro 1\i' 2 se refiere al comparativo del presupuesto nacional de gastos 2000 y 1999_segn la clasificaCin: econmica. Ercuadr N 3 presenta os recursos comparados segn naturaleza econmica. Elieuadro_N__ 4.1referido a la administracin nacional, es la cuenta ahorro - inversin - financiai,erji.) .1 Tos cuadros 2, 3 y 4 relacionan las magnitudes presupuestarias con el PBI. Elijua.d.to N 51 ,: permite conocer la estructura bsica de los recursos y.los gastos del presupuesto nacional. El .1Cua-d-r-o N 6 se refiere a la estructura ocupacional de la administracin nacional. La informacin correspondiente al sector pblico presenta la estructura y relacin con el PBI del gasto de los distintos subsectores del sector pa..lkoirgentino.(Cu-adro N)1 El Cu2.2-57--TP-1\informa h:577inversin - financiamiento del sector pblico nacional, comparando el 2000 con ori 1999.. Elk,c1. -oTP -ra-ar- 9..rinforma la presin tributaria nacional total y por impuesto. El ':cuadro N 10 'orinda unaFiehistri"ca do recursos, gastos resLiltado financiero del sector pblico nacional en %... del PBI. Se agrega al final cl listado de sitios de la Secretara de Hacienda dc la Nacin con informacin relativa alas finan7n pblicas.

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Reglas Nfacrofiscales e Instituciones Presupuestdrias Las reglas macrofisca.les son una parte integrante de lal.instituciones del presupuesto. De dnde surge el inters en las instituciones presubbestarias?. En un 'seminario realizado en Buenos Aires a mediados de 1999, Ernesto Stein, funcionario del Banca interamericano de Desarrollo, efectu el siguiente anlisis para dar respuesta al interrogante. planteado El inters por las instituciones prezuouestarias se debe al crecimiento del dficit en EE.UU. (cabe aclarar que actualmente el Presupuesto de. E.E,U.U. es superavitario) y en otros paises desarrollados. Estados Unidos, este crecimiento de los: dfiCits se origin en par,e por cleros cambios en los proceo.'imientos legislativos, que ocurrie'rou en: I974por. los que perdieon impercancia relativa los comits del congreso . encargados de asuntos prr.:supuestarios_ El aumento en los dficit tambin es. relacionado a la implementacin de las ideas de la economa de la oferta y al incremento en el gasto en defensa durante el,gobierno de Rezgan. En el ao 1985 se aprob la ley Gramm-Rudrnan-Hoilings. A travs de ella se fiaban.metas de dficit comenzando en 1986, con reducciones anuales sucesivas basta llegar al equilibrio fiscal en el ao 1991. Otro elemento que suscit el inters en las instituciones presupuestarias fue la dificultad que tenan los acadmicos al tratar de explicar los dficit .con variables puramente econmicas. A ra, de esto, varios autores comenzaron a considerar variables polticas y variables institucionales corno posibles factoreS:explicativos. Conviene especificar que se entiende por instituciones del presupuesto/Son el conjunto de reglas, pracedimientos y prcticas .acorde con las cuales jos presupuestos son elaborados, aprobados e implenentados. Estas instituciones presupuestariaS ti:...r1C11-a0.5"-Cara-a..:-.1zi-cgLa primera es quIjinientras los E:nitrados ya sea geogrficamente-o er-n-fonnab7e-TiefiLios-de los prograinasspalicos tienden a estar ea ___.. carse de un fondo de recursos.comunes., sectorial, los costos tienden a finani .) En segundo lugar, -"el presupuesto_es e.l.resultado de un proceso de decisin colectiva que,involucra una variedad de agentes (legisladores., ministros de oasto, ministro de economa, la burr.,cracia), _ cada- uno de los cz.lales tiene sus propios incentivos. Dado que la Mayora de estos agentes involucra. _ ces en ei proceso de presupuesto represeutzm intereses geogrficos o intereses sectoriales, la combinacin de estas_ca.racteristicas_de los presuouestos.pblicos puede generar una sobreutiliz_acin de los recursos comunes v resultar enun c71.-Lsto y_en un_deficit excesivos. Las ine_ituciones .1.-Jesupuestarias importan porciue a.fe:-..-tan las rezlas de juego con que interactuan esas asentes, ya sea imponiendo restricciones a. todo el proceso presupuestario (por ejemplo, a travs de restricciones numricas al dficit), o distribuyendo e! poder y las responsabilidades entre los diferentes ag entes de tal manera que los resultados fiscal-es se puedan afectar en_ una u otra direccin. Se presentan tres tipos de regias presupuestarias re.striccioneS numricas, reglas ce procedimientos y reglas que afectan la transparencia del presupuesto_ _ Reglas numricas Ejemplo de ellas son las reglas del presupuesto equilibrado. En otro caso, las reglas pueden tomar formas de lmites al dficit, caino es el caso de los criterios de Maastricht en la Unin Europea. La ventaja de las reglas numricas es que introducen disciplina fiscal. La contra de las reglas numricas es que son demasiado infleXibles v no permiten un comportamiento anticclico.

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Desde el punto de vista neoclsico, lo ptim sera tener dficit en recesiones y supervit en el auge, manteniendoestable las tasas impositiVas. Desde una ptica Keynesiana, en la que el gasto se incremente durante recesiones Y caiga durante el auge, los dficit deberan ser, durante las recesiones, an ms grandes. Una regla que elimine toda posibilidad de dficit no va a permitir que se lleven a cabo estas polticas. .. Otra desventaja de las reglas nurnricas es que tienden a generar incentivos para eludirlas, a travs de diversos mecanismos que cbriSpiran contra la transparencia del proceso de presupuesto (tales corno sacar ciertos gastos fuera del.presupue.sto a. Otras formas de "contabilidad creativa"). 2) Reglas de procedimiento Son las reglas.que afectan la. interaccin entre los distintos agentes que participan del proceso presupuestario. Se clasifican estas reglas en ms jerrquicas y ms colegiadas. Reglas jerrquicas son aquellas que concentran el poder en materia presupuestaria en el ministerio de economa, dentrd del gabinete, y en el ejecutiv en relacin con el legislativo. Las reglas colegiadas son las que tienden a repartir el poder entre todos los actores que participan en el proceso presupuestario en forma mas equitativa. /Durante la etapa deelaboracion del presupuesto, una reglajerrquica sera que al inicio del proceso de elaboracin del proyecto de presupuestario, los ministros de "gastos". reciben topes presiipuestarios y no_se pueden pasar de esos_topes. Una regla colegiada sera una donde cada ministro elabora su propio presupuesto y luego se negocia en forma conjunta ene! gabinete y todos _ tienen el mismo peso en la negociacin. Durante la etapa de:,aprobaCin,funa norma jerrquicapodra estipular que el Con2.reso puede --aSto pero tiene limitaciones en cuanto a incrementar el dficitiiizrnodificriposiciTrd-el.g o crementar el. gasto total. Una norma colegia-da sera que el Congreso' no ti-ene ningn tio-O e-Ye s-triccines en .cuanto al tipo de modificacinque puede .proponer sobre el proyecto de presupuesto. Finalmente, durante la etapa de ejecuciniun ejemplo de regla jerrquica es que el ejecutivo pueda recortar el gasto en forma unilatera.lesi,los recursos son menores a lo proyectado, y una norma colegiada es que. el CongreSo tenga iniciativa para proponer el incremento en el presupuesto an despus de su aprobacin. Unaaja de las reglas de proCedimientos es que pueden introducir disciplina concentranJellos_ag,entes que_tienen la _ responsabilidad de. la estabilldadrn-e-toecoproveer do el poder enq _ . _ nrnica. Por elrdr=ari6no permiten resolver problemasitales_como_los_cicloq ecenrni.cos_de origen poltico, ya que an aquellos que son responsables del desempeo macro pueden tener cornpOrtfflientos estratgicos alrededor de las elecciones. 3) Reglas de transparencia__ El tercer grupo de reglas son aquellas que afectan la transparencia del presupuesto. Entre el tipo de prcticas que pueden afectar en forma negativa la transparencia del presupuesto estn: la existencia de partidas extrapresupuestaiiaseel uso estratgico de las estimaciones rnacroeconmicas_ para, la, elaboracin del .presupuesto, la exclusin del documento presupuestario de deudas contingentes ta.les como_ayales del crobierno a. empresas del estado, al sector privado, o a cmbiernos.subnacionales. Las regias de transparencia y las reglas numricas son complementarias. Si los presupuestos no son transparentes y hay posibilidades de hacer contabilidad creativa, entonces las reglas numricas pierden efectividad.

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Alternativas posibles _ Se puede plantear una combinacin ,de reglas numricas combinadas con un, fondo de esta - - ojn anticielico. Por ejemplo, que los, dficit no puedan superar el 1% del producto, o an una cf. ....____ presupuesto equilibrado combinada con un fondo de estabilizacin, que debe seguir una regla cl cuanto a su integracin y utilizacin.- i Si, pan-, los fines de la regla de presupUesto equilibrado, se c.onsicieran los ingresos que proi del fondo de estabilizacin como ingresos, y los recursos que van al fondo como gasta, la combit de estos dos.elcmentos puede introducir disciplina, y al mismo tiempo permitir cierto comportati anticfclico. Otra alternativa posible es delegar las decisiones sobre el tamao mximo del dficit a un actor en el proceso presupuestario, un organismo autnomo que tenga el mandato de garantizar: ta.bilidad de las finanzas pblicas. Sera, por ejemplo, un Consejo Nacional de Asuntos Fiscales. La Ley de Solvencia Fiscal En consonancia con los enunciados anteriores, el Congreso Nacional Argentino, sancion 1999, la Ley N' 25.152 denominada de solvencia fiscal, aunque ms precisamente debera denorr se de responsabilscal. 7-En forma muy resumida dicha ley preve e -tplic.acin: Los tres poderes del Estado Nacional, invitando a las provincias a Ar __Ebiti_r_ normas semejantes. Reglas fiscales: El Presupuesto General Nacional contendr todos los gastos y recursos y..te un deficit.que_.ir. disminuyendo hasta Su_desaparicinen el affo 2003. Los gastos pblicos pt Hos no podrn crecer ms aue. la tasa de aumento del PBI. La deuda pblica no podr crecer que el dficit fiscal. Fondo Anticclico: Se -destinan- anualmente recursos_corrientes__(1%). y de capital (50%) constituir un fondo que contribuya a financiarel presupuesto cuando los recursol - blicos a causa de una recesin. Presupuesto Plurianual: Se elaborar un presupuesto de por lo menos tres aFios, complernern dei presupuesto anual, que contendr proyecciones_ defecursos,_gastos, inversiones, operaci( -de crdito, resultados econmicos y financieros y polticas presupuestarias. Eficiencia y calidad de la gestin pblica: Sc establecen criterios en este sentido a instrument mediante7"acuerdos P'rograma" entre_ la jefatura de Gabinete y las Unidades Ejecutoras de I gramas Presupuestarios. Transparencia.: Se determina la informacin que debe acompaar al presupuesto; aquella a brir . .. ... . . al Congreso. sobre la. ;evaluacin del presupuesto ejecutado, y la que.debera estar disponible i el pblico cn general.

2.5.

Bibliografa especfica del captulo 2

.Cayetano Licciardo. El presupuesto. Apunte. Tratado de Finanzas Pblicas. Gerlolf y Newina.rk. El Ateneo Finanzas Pblicas y Administracin Financiera. Palacio. Estudio. Constitucin Nacional Argentina. Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico (N' 24.1

o El Sistema Presupuestario Pblico ati Argentina. Secretara de Hacienda. o Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Pblico Nacional. Secretara de Hacienda. o Presupuesto Resumen de 2000. Secretaria de Hacienda.

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3. LA RACIONALIDAD ECONMICA EN EL GASTO PBLICO 3.1. Tdcnicas de programacin Se presentan en forma siml.:lific.-acia; ampliando lo comentado en el capitulo sobre el presupuesto, algunos mtodos referidos a la programacin de los gastos pblicos con la aplicacin de los cuales se busca lograr una mayor racionalidad econmica en la asignacin de los recursos pblicos. 3.1.1. Los determinantes de la demanda de :trslos pblicos Un enfocue simole.cOns:ste.en:efectrzw. proyecciones de las cantidades fisicas de bien p - . bicos demandados por la so7c-i-ed5.--d"-v--sii-7.-.Eid1-_:-C-CF-5n-e-n re.querirnientc.,s dc gastos pblicos. Por ejemplo, si el objetivo consiste en asegurar educacin primara para toda la poblacin y se fijan ciertos parmetros mnimos de calidad (relacin r.iaxima de alumnos por maestro) es posible estimar para el futuro, a partir de lo datos .dernogrficos...9or grapc,,s de edad, la cantidad de alumnos a ser servidos y por lo tanto los recuerirnientos en cuanto a nmero, tamao y localizacin de los establecimientos de educacin primara, dotacin de personal docente y no docente, inversiones en edificios, y otros gastos. En la prctica, los determinantes de la demanda pueden resultar bastantc complejos para un tipo de'.:servicio determinado, sobre-CC-de si se trata de decisiones a adoptar con un horizonte amplio de perrOdos futuros, que dependen de elementos que no pueden torri2..-r-se. como datos. Por ejemplo, las decisiones respecto a la construccin o mejoramiento de caminos no pueden tomarse para tramos aislados, sino dentro del sistema integrado de transporte, que abarca no slo el transporte terrestre carretero sino el ferroviario, el fluvial-martimo y el areo. Este enfoque es til para un anlisis y. evaluacin cuantitativa o al menos cualitativa de las. diferentes necesidades a cubrir por. los gastos pblicos previstos. 3.1.2. Gasto pblico y costo del bien pblica Un a.soecto a considerar para contar con elementos de juicio para mejorar las decisiones acerca del gasto pblico, consiste en conocer cl costo de provisin de cada bien pblico para compararlo con otros bienes pblicos alternativos o con el costo de obte.ner los recursos para financiar_ _

!o.

;nfso=acin. debecia_ser. el presupuesto y su ejecucin, que indican los montos - T a j4:zar..e... q..ie el Estado planea dedicar a los diferentes bienes pu-S-Felos a proveer (presupuesto) y las sumas que efectivamente ha destinado a ello (ejecucin) Sin embargo, la informacin disponible es insuficiente, pues se n.,flere a las erogaciones rnone.tarias efectuadas en un ejercicio Y no al costo de prestacin de servicios determinados. 'Por ejemplo, el presupuesto permita conocer e: rar.mtod-e-los aportes efectuados en el ao para educacin universitaria, pero no el costo de prestacin de dicho servicio_ Para pasar de los datos preupuestaris a los costos de prestacin ser necesario efectuar estudios adicionales. Para fines de asi7nacin e recursos presupuestarios puede ser importante medir el costo social medio del egresado universitario. Utilizando una analoga con el sector privado productivo, puede visualizarse una Universidad como "produciendo" egresados a lo largo del tiempo, para lo cual debe incurrir en una serie de costes, tanto corrientes (personal docente y no docente, insumos tsicos, etc.) corno de capital (alquiler imputado de los edificios y equipos durables utilizados). Pero adems de estos costos -incurridos" por el Estado, es necesario cuantificar los costos
GO

absorbidos por el estudiante a fin de arribar por la suma de ambos elementos al verdadero "costo social" de la formacin universitaria_ Los costos 'absorbidos por el estudiante pueden estimarse a travs del costo medio de oportunidad. El costo de oportunidad puede medirse por el salario que obtendra el estudiante si trabajara_ Este enfoque permite artibar a:reltados ms significativos que la simple -relacin entre gastos por carrera y nmero de alumnos matriculados. Una carrera relativamente "barata" por la gran cantidad de alumnos matriculados-pucdc resultar, si la desercin es muy grande, en una carrera relativamente "costosa" en trminos de egresados.

3.13. La programacin y planificacin del gasto pblico (presupuesto por programas) _ _ A partir de ladcllasle. rcaganti se desarroll la tcnica de planificacin, programacinay a presupuestacin del gasto pblico, conocida en forma abreviada corno "presupuestos por programas". En su origen (iniciado por el presidente Kennedy en los Estados Unidos) se trataba de arribar al presupuesto como producto de un proceso. de _ _ alternativas, seleccin de las- m eidentificacin de . _ _ _ _ 1 neFitaCio7- a travs de la preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto. Parjores__2pkr e irr tiendo de la planificacin ms amplia, se trataba de traducir los resultados para perodos y sectores detelminados a una programacin cuyos requerimientos financieros se incorporaban a la presupuestacion. alneaineuteapara los paises de Amrica Latina; expertos de la CEPAL recomendaban Sin una tcnica similar a ella: instrumentaael.preSuptiesto como herramienta centro del-T.Broces de pla-ora5-a-. nificacin y plogramacin del desarrollo econmico nacional. El presupuesto anu-ann-c-o-rp _. .._. __. los proaramas a ejecutar p_oeLE'stado_y_cada_programa estaba definido en sus objetivos, cuantifi ----- ____ os e sus cadon metas.y desarrolladolen trminos del insumos,: E-manos y materiales, requeridos. . .._ . _ Como en otras tcnicas, el entusiaSmo inicial fue decayendo en el tiempo, principalrriente por los grandes requerimientos de trabaj.o personal (en los distintos niveles de la administracin) necesarios para implementa.: esta tcnica; las costumbres a cambiar dentro de la Administracin (especialmente respecto a las tcnicas ms tradicionales utilizadas) y la falta de un contexto de planificacin y programacin global y sectorial dentro del cual deban prepararse los diferentes programas. Lo expuesto hizo que en muchos casos se limit a un cumplimiento meramente. formal dela tcnica, centrada en una presentacin diferente en la etapa de preparacin del presupuesto pero sin agregar mayor informacin ni anlisis. La ejecucin y control del presupuesto rara vez alcanzaba el nivel de cada programa, y menos an trminos Esicos. Las distintas unidades gubernamentales fueron desarrollando maneras de cumplirfrrnalmente con la tcnica, limitando la dispo-nibilidad de informacin que pudiera resultar negativa para los intereses de los responsables de cada unidad. Por lo tanto, el objetivo final de la tcnica de que los tomadores de decisin al mximo-nivel pudieran contar con informacin objetiva que permitiera asignar ms eficientemente los recursos presupuestarios, enfrent dificultades por la ausencia de informacin confiable. Caractersticas del presupuesto por programas Se concibe lali rogramacin 'pomo un proceso en el que se seleccionan los objetivos concretos a ser procuradosezstos.sirve de base para determinar un conjunto de acciones cuYi ranzaZiiTET
-

Este conjunto de acciones demanda ci concurso de recursos humanos, materiales y otros tipos dc insumos, para disponer de los cules es imprescindible una determinada cantidad de dinero

que se expresa a wav.e's de los crditos presupuestarios. Cada objetivo tiene una naturaleza y debe estar dado en un determinado volumen que se s . ref!Pja "-a-r -11-1i-darcle medida. Las earzteristacas de tas acciOries .e..t.1;van en fiwclon ce a . naturaleza del objetio que se est persiguiendo y de la magnitud del objetivo que se pretende al-

A su vez, existe una relacin entre la naturaleza de las acciones a realizar para cumplir ton el objetivo y. la de los recursos humanos necesarios, de los recursos materiales, de los servicios de terceros u otros servicios afeetadose..Cadauna de las acciones demanda un determinado tipo de recursoseliorraa,es,...reeur.-sreesernatenaies uvLros ticos de Servicios. en cierto volumen, compatible con esas acciones cue se terwa.n cale rez.!izaz.- - De esta manera,. el pre-neues`o por preoTai-nas expone los crditos presupuestarios como expresin financiera del proarama de gobierno, que es el ;....oniunto de programas presupuestarios c.47,--Inidos para un determinado ejercicio fi-e,eeiero. Esos recursOs financieros expresan, en consecuencia. zul es la clase de recursos humanos, materiales y otros "Se-i:vicios que hay que comprar, en piereas_cantidaces, para-realizar un determinado tip.o ce aceiones, que son ....... necesarias para conseguir un objetivo en un vor.111i:rieT-i-defiriido:Las acciones son unidades de programacin de recursos y se expresan en el presupuesto en categoras programticas. La Funcin de las categoras programticas es la de jerarquizar y delimitar er..mbito de las diversas acciones y, ademas, establecer el grado de flexibilidad y responsabilidad en la asignacin y uso de los recursos parael logro de los objetivos. El presupuesto as concebido contribuye a dar un carcter concreto y_hace posible llevar a la prctica.las orientaciones generales que establecen los dems instrumentos del sistema de planeanuento: Asimismo, es una forma de expresin que permite que.cada.una.de las personas responsaleS..d b eleurriplimiento de.cada.objetivo. y del, conjunto de acciones correspondientes, encuentren en l una.verdaderaguia de accin que minimice la necesidad de.decisiones improvisadas y puedan advertir, a travs-de..-aR7aTu-a-Cin presupuestaria, una adecuada:orientacin para la accin en. funcin de desvos que pudieranproducirse.. ......... ..... ___.....__ 1.4. Eficiencia interna del sector pblico. Las. decisiones respecto ai ga_sto pblico deben considerar la forma concreta en que se satisfacen las necesidades sociales con el mnimo costo. Por reeinplo, nc es uficiente aumentar loS gas-ro-1 en educaciort,-SaTud y vivienda, sino que es necesario que los objeti.vos se aicanzen en las condiciones ms eficientes. Este problema., de "eficiencia interna" (en contraposicin a la "eficien._ eia externa- o de asignacin del sector pblico),-presenta en general problemas de medicin y de eontrol.Se presentan aqu problemas anlogos a la "revelacin de preferencias" de los consumidores individuales respecto a les bienes pblicos. Cada oficina gatemarnentaf tratar de eludir la fijacin de metas concretas-, que luezo pueden aparecer incumplidas en el control a posteriori.. En cuanto a 'los recursos requeridos, tratar de no eSpecificar los mismos _ con demasiado detalle, y as Posibilitar , . la transferencia de un tino cf-c zasto a otro: y en las estimaciones m.;.-s- bien exagerar ros reCrsos nor ce.sari-os. 'en -e en do la e,osible rzeducc.i5n de_montos en los nivel-es-u-p-e-ri-c5- el.--En la prctica, los presupuestos de cada ao tienden a prepararse a parzir de las cifras del ao anterior (siguiendo la tcnica del presupuesto tradicional) y, en consecuencia, resulta dificil medir adecuadamente la eficiencia interna de las distintas oficinas responsables y controlar el desempeo de las mismas'. 3. .5. El presupuesto base cero

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Una tcnica, aplicable tanto a organizaciones privadas como pblicas, es el llamado "presupuesto base cero", impulsado por el Presidente Carter en Estados Unidos y que se intent desarrollar en forma parcial en algunos gobiernOs locales de la Argentina. La idea consiste en mejorar la decisin y co litro' de la eficiencia interna a nivel_de. cada unidad dentro de la organizacin, formulando su presupuesto en cada oportunidad a partir de cero-, es .ies decir, sin tomar como base el prest o del periodFar-d5aFT---. _ Para cada unidad debert:owarars-eaquetes de decisin" el orden de_priorida.d a juicio del responsable de la unidad ypra diferentes,niveies de gasto total de la unidad. . A ttulo de ejemplo, se prepararla lin. p:aq tia de programas absolutamente esenciales, que insurniran el 70% del gasto actual; otra paquete que muestra los servicios adicionales que podran cumplirse si el total disponible por la unidad fuera del 100% del gasto actual; otro paquete para el caso de poder contar con un 130% del gasto actual; etc.. Ello" obliga a los niveles inferiores a plantearse alternatiViS- de satisfaccin de las necesidades a enfrentar bajo un monto fijo total relativamente reducido, y a proponer los cambios de cobertura que resulta de montos disponibles totales mayores. A su vez, permite a los niveles superiores conocer en detalle las prioridades asignadas por los responsables de las unidades inferiores y las con. secuencias concretas de reducciones o de aumentos del presupuesto de cada unidad. '-unque la experiencia recogida por esta tcnica no es muy amplia, pareciera que repite la regiStrada con otras. Los requerimientos de personal para la preparacin, anlisis, decisin y reordenaz-niento de los paquetes de decisin -tanto en trminos de tiempo como de capacidad tcnicason muy elevados; y las resistencias de los responsables de agencias que ternen.perder autonoma por la aplicaoin.de la tcnica, pueden distorsionare! funcionamiento del sistema: ..

1Yetodas formas;-. la tcnica que bsicamentesapunta a la comparacin entre gastos. pblicos alternativos, debera comenzar en reas relativamente poco extendidas.y especialmente seleccionadas.
3,1.6. Costo-beneficio aplicado a los gastos pblicos

El anlisis costo-beneficio es una herramienta de anlisis que permite avanzar, en el proceso de toma de decisiones respecto al nivel y composicin de las erogaciones publicas. En sus trrninos ms simples, podra trazarse una analoga con el sector productivo privado, que selecciona el tipo de bien a. producir y los niveles de produccin de cada bien de forma de maximizar las ganancias percibidas por la empresa. Esta ganancia surge como el excedente de los ingresos obtenidos por la venta del producto respecto a los costos incurridos para su produccin. Es posible pensar que el Estad puede prestar servicios alternativos (o un mismo servicio con cantidades diferentes) e intentar valuar el beneficio social resultante de cada nivel de gasto pblico. A medida que se incorporen ms g-astos.(sea por ampliacin de los niveles de provisin de los servicios existentes, o por inclusin de nUevos. servicios), el beneficio social se. ir ampliando, pero en forma menos que proporcional (ver grfico, ms adelante, pa-te superior). Lo anterior se debe a que si el gasto pblico fuera reducido,. se optara por los proyectos individuales (o los tamaos) que fueran rn.s.'rentables socialmente, para luego ir incorporando proyectos de menor rentabilidad social. La cUrva de beneficio social marginal (o sea del Ultimo proyecto incorporado) es descendente. Por otro lado, los costos socialeS de proveer mayor nmero o cantidad de bienes pblicos estn representados por la reduccin de bicnes privados corno cnnsccuencia de la tributacin u
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otros mecanismos de financiacin del gasto pblica.

Puede suponerse cae estos costos sociales aumentan ms que proporcionalmente o, lo que es equivalente, que el costo se.neial marginal es, creciente para mayores tamaos del gasto pblico (va que es lgico suponer que en caso de netesitarr recaudar cant-idacle,s pequeas se utilizaran las fuentes que menos daos produzcan al bienestar social, y que aquellos van creciendo, ms que proporcionalmente, a medida que son necesarios ms recursos). El eamai-10 ptimo dez, gasto ebliCO (T) es aqul que maximice la diferencia entre el benefi.casto social total, es dedir que maximice el beneficio neto social total. cio (bruaz) social r.etal y el E.--,xpresado en otro modo: debe alcaanizarse eunto en que el beneficio (bruto) social marginal_ se. iguale con el costo social marginal. _ Como regla operativa convierte incluir proyectos que tengan una relacin beneficio-costo superior a la unidad. y desechas- los-proya-ctos que-tengan una relacin beneficio-costo inferior a la unicad (an cuando tengan algun benefici-a brUto posizivo).aEn el caso de exisr un monto fijo de gis -o Pblico total, deben elegirse los proyectos que rindan laS" mejores relaciones beneficio-costo. --z.
" Di_ficulwases Prcticas

En los casas en que fiiera posible medir el beneficio (bruto) social marginal a travs del precio que los usuarios estn dispuestos a pagar por el bien y que adems se pudieran medir los costos* sociales marginales a travs de los costos (de oportunidad) de los insumos requeridos por la pro-. duccien del bien, el anlisis beneficio-costo coincide con el anlisis de rentabilidad privado. El problema se presenta en las limitaciones respecto a las valuaciones de los beneficios (brutos) sociales de los gastos pblicos. Cundo se comenz a aplicar el anlisis beneficio,-costo, se pens que dicha tcnica permita introducir una gran racionalidad en las decisiones sobre el gasto pblico. Los tcnicos efectuaran la determinacin de la relacin beneficio-costo para cada proyecto alternativo. (o .distintos tamaos de prestacin de un mismo tipo de servicios) y luego se seleccionara los mejores proyectos segn los cocientes beneficio-costb. Sin embargo, en la prctica surgieron dificultades, especialmente cuando de proyectos de empresas .pblicas con 'neneficios imoortantes valuables directamente (generacin de en-e-rg-iaTre1W-trica., que se puede vender a cierto precio de merc:ado) en relacin a otros beneficios sociales no fcilmente valuables (control de inunclacicnes), se pas a gastos ms tpicos del gobierno central, como construccin de caminos o educacin. En estos casos la valuacin de los beneficios se torna ms subieniva. Para las_ funciones ms tradicionnic (defensa nacional, relaciones exteriores, seguridad, justicia) la valuacin de beneficios se tor.i.la muy dificil (aunque tericamente se podra, por ejemplo, valuar el servicio de polica utilizando las sumas que pagan las empresas o-personas que usan custodias particulares). Por ejemplo, para completa; el caso del egresado universitario, se podra aplicar el esque-,' rna beneficio-costo si se pudiera valuar el beneficio social de un egresado de ese nivel. Se han efectuado estudios, par:je:ido- de la base que el beneficio social de un egresado puede medirse por el valor actual del incremento futuro de ingresos monetarios que el graduado puede percibir.
3.2. Innos'aciones recieWes

En el captula sobre el presupuest Se ha hecho referencia a diferentes tcnicas en aplicacin en la administracin pblica nacional. Tales son por ejemplo el presupuesto por programas, cl presupuesto preliminar en el que influye la tcnica del presupuesto base cero, la evaluacin de pro7
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yectos, en particular, deinversin. Tambin se han comentado, sucintamente, avances tcnicos ms recientes, vinculados en importante medida con la aasparencia fiscal, como el presupuesto plurianuaL Asimismo, se ha introducido el tema de las instituciones tas reg1.s fiscales, cuya consideracin forma parte del debate actua' sobre los mecanismos presupiestarios y la poltic fiscal. A continuacin se efecta un brcv comentario sobre otros avances recientes en procura de lograr una mayor racionalidaden los gasios pblicos.
1. Evaluacin

La evaluacin consiste en el anlisis de la eficacia y la eficiencia de las organizaciones p-. blicas para la proposicin de medidas correctivas. Para llevar a cabo la evaluacin se requiere: o medicin de los resultados ocnidos y deos efectos prqducios; cornparacin de los resultados programados con lo ejecutado; anliside las variaciones obcrvadas y determinacin do sus causas: iiesrrectivas que deban adoptarse. definicin de las

Todo sistema de evaluacin sejusiflca si a travs del mismo es posible analizar la eficiencia con que sproducen los bienes y servicios as como el grado de eficacia de dicha produccin para la materializacin de las polticas y objetivos previstos. Por eficiencia se entinde la mejor combinacin y una menor utilizacin posible de los recursos reales y financieros necesarios pata producir bienes y servicios, as como las ms ptimas relaciones. posibles.eritre los distintos bienes y servicios que se producen en las instituciones. ELconceptode..eficaciaestJig4painiediiny el anlIgrado de contribucinde los objetivos y metas de los programas presupuestarios, a las respectivas polticas y objetivos se tireionais. La eficacia se refiere al grado de cuirohmicnto de los objeti vos institucionales un aspecto particular es la ectivadque mide lrelacin entre lo realizado yio progrdLa eficiencia describe la relacin entre dos magnitudes: el resultado o producta entregado y los insumos o recursos utilizados en su generacin. A estos conceptos se adicionan los de economa y calidad de servicios. Economi se refiere a la capacidad de una institucin de obtener sus recursos a un mnimo costo y movilizarlos para la consecucjnde-su-s-ojetvs. La calidad del servicio es una dimensin especfica del concepto de eficacia que se refiere a la capacidad de una institucin para responder en forma rpida y directa a las necesidades de lOS usuarios. En sntesis, la valuaci imolia a constccin de un juicio de valor con base en un estudio de lopectos airtes rhncionc para que los agentes decisores consideren la conveniencia de incrementar continuar dis-riinu r suspendLr o anular un programa de accio-i Los artculos 44 y 45 de la ley 24.156 de Administracin Financiera y Control del Sector Pblico se refieren a laticaci u de cstcica en Ea adminici&1Lpb)a,ioaz,_
22. Presupuesto purticipativo

Es cita prctica innovadora en la gestin pblica, en particular a nivel municipal que ha tenido cierto desarrollo en Brasil Significa la adopcion de practicas diferenciadas de gestion presupuestaria (municipal), con la apertura de canales y mecanismos d participacin popular en el proceso dasicion de recusos publicos (n unicwales) Tales practicas promueven mejoras en el

'5

nivel de eficiencia de las asignaciones .(al impulsar la planificacin y la transparencia de las decisiones sobre gastos) y favorecer el surgimiento de una relacin entre el poder pblico (municipal) y los ciudadanos que consolida la convvelicia democrtica_ Las primeras tentativas se desarrollaron a principiol de la clIcadadel SO. La experiencia ms extensa y exitosa corresponde a la capital de Rie. Grande del Sur. Actualmente alrededor de 70 municipios adoptan el mecanismo de presupuesto partin-ipatvo mediante el cual la poblacin elige las obras prioritarias que deben ser incluidas cn el proyecto de presupuesto. Cabe citar las ciudades de Belo Horizonte, Santos, Recife con algunas experiencias al respecto. En otros pases existen experiencias parecidas en. Bolonia (Italia), Barcelona (Espaa), Ontario (Canad), Ponan

Desde el campo tcnico - poltieo el- presupu es to participativo es una innovacin de la gestin urbana, que tiende puentes entre la planificacin financiera y las demandas de infraestructura y servicios de la ciudad. La experimentacin en curso puede ser observada para su mejor comprensin terica y la construccin de procedimientos y rnetodologias eficaces. Una cuestin a analizar es la dificultad para compatibilizar la democracia participativa con procedimientos de democracia directa con los limites impuestos al nodcr local en la gestin de los recursos pblicos. En Argentina, cabe citar que la Ley 25.152 de 1999, denominada de Solvencia Fiscal, esta-nes y entidades de la Administracin Nacional blece en su artculo 50, inciso b) que 1 rc que tengan a su cargo la ejecucin de programas en la finalidad servicios sociales debern estar suietos a mecanismos de gestin y control comunitario antes del 31=01.

3.2.3.

Convenios programa

La mencionada Ley 25.152 de 1999 (de Solvencia Fiscal) establece en su artculo 50, que con la finalidad de. avanzar7.173T6C-:ese do aumentar la. eficiencia 5, la calidad de la-gestin pblica-- podrn-celebrarse acuerdos programa con,la.s.Unidades ejecutoras de los programas presupuestarios: En esos acuerdos o convenios se asumirn compromisos de cumplimiento de polticas, objetivos v metas debidamente cuantil-icados, para un periodo de hasta cuatro aos. Se estabIecei',"e-n _. los citados acuerdos, los gas os aasignar en el perodo, en cada ao, y se acordar un rgimen es .. pecial dernodificaciones presupuestarias y de contrataciones. Podr preverse el establecimiento -de _lpswr nro.ductividad al oersonal y atribuciones para modificar estructuras organizativas y oreri dotaciones de personal; y se establecern sanciones por incumplimiento de los compromisos asu-

'Car:a compromiso con el ciudadano

Otro instnimento de racionalizacin de.1 gasto pblico que cabe finalmente mencionar, es el programa Carta Compromiso con el Ciudadano, aprobado por decreto del Poder Ejecutivo Nacional a principios del ao 2000. El mencionado programa tiene por objeto la instrumentacin de comorornisos de servicio por oarne de_orc,anismos pblicos ,res-tadores aebera lograr una mayor receptividad v mejor res"C2G, Puesta clei 17-31:- a l:=7,__rneonnzi.dndes v psioriclados de los ciudananes cn lo referente a cs servicios a su cargo, estableciendo los principios y criterios generales que propendan a la mejora de la calidad de los mismos y rca.firmando los derccnos dci ciudadano frente a la Adrr;-;stracin Pblica Nacio________ Cada or g anismo brcstador de servicios'dcber informar a los ususarios sobro la naturaleza, contenido, caractersticas y formas de prestacin de los servicios que brinda y los requerimientos para acceder a los mismos. A su vez deber determinar los niveles o estndares -cle caridad actual-es cn la provisin de los servicios que se *suministran a los usuarios, las metas cuantificablcs para su desempeo futuro y el sistema de cynkiacin del cumplimiento de los estndares fijados.

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161g>

Bibliograff-a c.spectficadci cczpitufr., 3

O Hacienda Pblica Terica y Aplicada. Musgrave y Musgrave. Mc Gra.v Hill. Finanzas Pblica. Nuez Miana. Macchi. Presupuesto y Control. Petrei. BID. Leyes y decretos citados en cl texto.

neX0 1 REAMBULO Y ARTICULOS DE LA CONSTITUCION NACIONAL. REFORMADA EN 1994 'ELATIVOS A LAS FINANZAS PUBLICAS
a parte del Prembulo y los artculos de la Constitucin Nacional, reformada en 1994, que se transcriben a 3ntnuacin estn relacionados con los siguientes puntos del programa: 2 Los recursos pblicos; 2.4. Noras constitucionales; 4. El uso del crdito; 4.2. Deuda, pblica: sus caractersticas; 6. El Federalismo Fiscal-, 3 Flujos de Fondos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Provinciales. La Coparticipacin Federal; 8. El resupuesto; 8.1. Institucin, funciones y principios presupuestarios. re:Imbulo con el objeto de constituir la unin nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a ja efensa comn, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios:de la libertad, para nosotros, para uestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino... ,rtculo 4'.- El Gobierno federal provee a los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro Nacional forlado del producto de derechos de importacin v exportacin, de la venta o locacin de tierras de propiedad acional, de la renta de Correos, de las dcM-s contribuciones Que eauitativa y nroporcinalinente a la noblain imponga el Corlares General. y de los emprest,.tos y operaciones de crdito que- decrete el mismo Conreso para urgencias de la Nacin, o para empresas de utilidad nacional. rtculo 50.- Cada Provincia dictar oara s una constitucin bajo el sistema representativo republicano, de cu-erdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional-,.y ote asegure su adminisracin de iusticia, su rgimen municipal. y la educacin primaria. rtctilo 9.- n todo el territorio de la Nacin no habr 'ms aduanas uue las nacionales, en las cuales rcgian las tarifas que sancione el Congreso: - 'rtculo .10.- En el interior de la Repblica es libre de derechos la circulacin de los efectos de produccin o .abricacin nacional, as como la de los geileroS-y mercancas de todas clases, despachadas en las aduanas :xteriorcs. :rteulo 14 bis.- ... El Estado otorgar los beneficios de la seguridad social, que tendr carcter integral e rrenunciable. En especial, la ley establecer: el seguro social obligatorio que estar a cargo de entidades. Iacionales o provinciales con autonoma financiera y econmica, administradas por los interesados con paricipacin del Estado, sin que pueda existir superposicin de aportes; jubilaciones y pensiones mviles; la )roteccin integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensacin econmica familiar y el: tcceso a una vivienda digna. .1rtculo 16.- ...Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condicin iue la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas Pblicas. .N.rtculo 17.- La propiedad es inviolable, y ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella; sino en iirtud de sentencia fundada en ley. La expropiacin por causa de utilidad pblica, debe ser calificada por ley previamente indemnizada. Slo el Congreso impone las contr;buciones.oue se expresan en el artculo Li" Ningn servicio personal es exigible, sino en virtud de ley o de sentencia fundada en ley: .. La confiscacin Je bienes queda borrada parasiemore del Cdigo Penal Argentino....
rticulo 20. - Los extranjeros gozan en el territo.ric.) de la Nacin de todas los .derechos civiles del ciudadano; 2ueden ejercer su industria, comercio y profesin; poseer bienes races, comprarlos y enajenados; navegar los ros y costas; ejercer libremente su culto; testar Y casarse conforme a las leyes. No csta.n oblipados a admitir la ciudadana ni a oaszar contribuciones forzosas eNtraordinarias....

/.
6S

tculo 32.- A la Cmara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leves sobre contri:iones y reclutamiento de tropas. -tculo 75.- Corresponde al Congreso: Inciso 1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importacin y exportacin, los cuales, ^ como las avaluaciones sobre las que recaigan, sern uniformes en toda la Nacin. Imponer contribuciones indirectas Corno facultad concurrente con las provincias. Imponer conInciso 2.buciones directas, por tiempo determinado. proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, ;more que la defensa, seguridad comn y bien..general.del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en -e inciso con excepcin de la parte o el total dc las que tengan asignacin especfica, son coparticipables.
-

Una Lev convenio, sobre la base de acuerdos 'entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de corticipacin de estas constribuciones. garantizando la autornaticidad en la remisin de los fondos. La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se efectuar en acin directa a las cOmpetencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetis de reparto, ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado eauivalente de desarrollo. cali.d de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

La Ley convenio tendr como Cmara de origen el Senado, y deber ser sancionada con la mayora abluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, no podr ser modificada unilateralmente ni reglaentada y ser apilebada por las provincias. No habr transferencia de competencias, ser-Vicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, robada por la ley del Congreso cuando corresPondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos ires.en su caso.. Un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido L este inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representacin de todas las provincias y la udad de Buenos Aires en su composicin. Inciso 4.-Contraer emprstitos sobre el". Crdito de la Nacin. Inciso 5.- Disponer del uso y de la enajenacin de las tierras de propiedad nacional. Inciso 6.- Establecer y reglamentar un bancci federal con facultad de emitir moneda, as cOm.otres han,s nacionales. Inciso 7.- Arreglar el Pago de la deuda interior y exterior de la Nacin. Inciso 8.- Fiiar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer prrafo del inciso 2 de este arculo, el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la administracin nacional, en base al proama general de gobierno y al plan de inversiones pblicas y aprobar o desechar la cuenta de inversin. Inciso 9.- Acordar subsidios del Tesoro Nacional alas provincias, cuyas rentas no alcancen, segn sus -esupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios. Inciso. 18.- Proveer lo conducente a la prosperidad del pais, al adelanto y bienestar de todas las provin: as, y al progreso de la ilustracin, dictando planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo la dustria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de s-opiedad nacional, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales exanjcros y la explotacin de los rios interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones tempo:les de privilegios y recompensas de estmulo... Inciso 19.- Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso econmico con justicia social, a la
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II

productividad de la economa nacional, a la generacin de emple, a la formacin profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de. la moneda, a la investigacin y al desarrollo cientfico y tecnolgico, su difusin y aprovechamiento. Proveer al cre,cimiento arrnenico de la Nacin y al pobiarniento de su territorio: promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado ser Camara de origen. Sancionar leyes de organizacin-y de base de la educacin que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales:- que aseguren la responsabilidad indelcgable del Estado, la.participacin de la familia .y la sociedad, la promocin de los valores democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna;. y. que garanticen los F.. rincipios de gratuidad y equidad de la educa, cin D;:iblizz, estatal y la autonoma y autarqua. de las universidades nacionales. Artculo 99.- El Presidente de la Nacin tiene laS siguientes atribuciones: Inciso 1.- Es el jefe supremo de la Nacin, jefe del gobierno y re'S-Ponsable poltico, de la administracin general del pas. Inciso 10.- Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministres respecto de la recaudacin de las'rentas de la Nacin y de su invers..in con arreglo a la ley o presupuesto de castos nacionales. Artculo 10.- El efe de gabinete de ministros, con responsabilidad poltica ante el Congreso de la Nacin,
> "le correspondc. :

Inciso 1.- Elercer la administracin general del pas. Ineio 6.- Errar al Congreso los proyectos de lev de Ministerios .y de Presupuesto Nacional. previo tratazniento de acuerdo deac-abinete u aprobacin -de Poder Ejecutivo. . Inciso Ti Hacer recaudar las rentas de la Nacin v ciccutar la le_iv de Presupuesto Nacional. Arttulo 121.- Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno Federal, y el que expresame.nte se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Artculo 123.- Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 50 asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econOMico y financiero. Artculo 124.- Las provincias podrn- orear regiones para el desarrollo ecobmioo y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podr.n tambin celebrar convenios internacionales en tanto no sean. incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crdito pblico de la Nacin, con conocimiento del Congreso Nacional. ... Disposiciones Transitorias
;

Sexta.- Un rezimen de coparticipacin conforme lo disouesto en cl inciso 2 del articulo 75 y la regiainentac;n fa,4aral. sern es:el:H.-lides antes de !a finalizacin del a5o 95 a Aistribucin de competencias-, servicios y fanciones vigentes a la sancin de esta reforma, no podr modificarse sin la aprobacin de la provincia interesada; trimr.:000 podr anoc,'if-icarsc.. en desmedro de las -o.rovincias la distribucin de recursos vigente a la sancin de esta reforma y en ambos cases hasta el dictado del mencionado rgimen de coparticipacin. La presente clusula no afecta los reclamos administrativos o judiciales en trmite originados por diferencias por distribucin de competencias, servicios, funciones o recursos entre la Nacin y las provincias.

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i.nexo 2

DISTRIBUCIN DE RECURSOS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: LA EXPERIENCIA ARGENTINA. FLUJOS DE FONDOS DEL GOBIERNO NACIONAL A LOS GOBIERNOS PROVINCIALES. LA COPARTICIPACIN FEDEML,...
Se analiza a continuacin la evolucin histrica y las caractersticas actuales de los mecanismos de coordinacin financiera y los flujos de fondos del Gobierno Nacional a los Provinciales. A partir de 1853 pueden establecerse distintos periodos de las relaciones financieras intergubernamentales con caractersticas propias. 1. Desde 1853 hasta 189A rigi la distribucin de poderes tributarios establecidos en la Constitue15n y una utilizacin efectiva por cada uno de los niveles de gobierno, lo cual llev a una separacin de fuentes tributarias. El .gobierno nacional; se financiaba con los gravmenes sobre el comercio exterior y lasprovinaa con impuestos de tipo indirecto sobre el consumo interno o produccin. _11_11214e1 gobierno nacional avanza en la utilizacin de fuentes tributaras provinciales, 2.1_12.118. especialmente por los-irn"-Ou -St-OS-i:ritdr-rios Cionales (1891) en concurrencia (de fu-ente-s) con .los impuestos a la produccin y al consumo recaudados por los gobiernos provinciales. Ello fue consecuerieia de que los recursos aduan e-r6S- no fUeren suficientes para cubrir los .gastos del gobierno

A partir de 1935: con los regmenes (de participacin) de coparticipacin federal de impuestos, se establecen sistemas especiales' de unificacin de la .recaudacin de un grupo importante de impuestos en manos del gobierno nacional, con la obligacin de ste de coparticipar una parte determinada de la recaudacina los gobiernos .provinciales; .los.cuales carecen de gravmenes an- logos. En 1931 el gobierno nacional crea el impuesto a las transacc-iones y en 1932 el impuesto a los rditos (llamado posteriormente a las 'ganancias). De esta poca es tambin el impuesto a los combustibles destinado a financiar la:construccin .de caminos. En 1935 el Congreso Nacional aprueba la unificacin de los impuestos internos, la transformacin del impuesto a las transacciones en el impuesto a las ventas osteriormerite transformado en el IVA) y la prrroga del impuesto a los rditos. Las leyes sancionadas prevean un rgimen de distribucin del producido de los impuestos, con la condicin de derogar o no aplicar impuestos semejantes por paste de las provincias. Aparece entonces la figura de la "Ley Convenio", ley nacional a la que las provincias adhieren. Se establece una distribucin primaria entre la Nacin y las provincias y una secundaria entre aquellas. La distribucin secundaria se efecta en funcin de ciertos parmetros (por ejemplo: pblacin, recursos provinciales, gastos provinciales, partes iguales, produccin gravada). El esquema de distribucin de poderes impositivos entre la Nacin y las Provincias fue el siguiente: ,s Facultad exclusiva de la Nacin: impuestos al comercio exterior (artculo 40 y 67 inciso 1 de la Constitucin Nacional de .1-153j. Facultades concurrentes de la Nacin y las Provincias:

Sin condiciones para la Nacin: imouc Con condiciones para la Nacin: impuestos directos artculo 67 inciso 20 de la Constitu71

cin Nacional de 1853). 4. _La reforma de19_13-(Ley 20221). Las deficienCias existentes en esa poca, segn se expres en les fundamentos de la ley, eran las siguientes: Dependencia financiera de los gobiernos Provinciales del nacional. Inadecuada distribucin de la coparticipacin entre Provincias. Carcter complicado del rdgimen. Se plantearon los siguientes objetivos: - Garantizar un mayor financiamiento a las Provincias. Dar un tratamiento preferencial a las Provincias con menores recursos. Simplificar el rgimen.. Los aspectos fundamentales de la reforma 5ucron: Sistema nico en lugar de los tres regmenes existentes. - Impuestos nacionales incluidos: solo se excluyeron los impuestos al comercio exterior y aquellos con afectacin especial. 45%paralaaci.p_ La distribucin primaria fue: 48,5% para las Provincias. r 3% fondo de Desarrollo Regional. -v-s del Banco Nacin del 48,5% La distribucin secundaria, se realza' dnina diariaa..t-ra de las provincias, de acuerdo a los siguientes parmetros: 65% por poblacin (por la relacin entre los servicios pblicos a prestar y el nmero de habitantes) 25% por brecha de desarrollo (para compensar la debilidad de la base-tributaria propia). 10% por di:ri demogratica (por el mayor costo de los servicios). Brecha de. desarrollo: la distribucieSb se realiza en proporcin per capita a la brecha de desa rrollo entre cada provincia y el rea ms desarrollada.det'pas (Capital Fe,deral y Provincia de Buenos Ares). Para medir la brecha de desarrollo se toman indicadores de desarrollo de cada provincia, definindose la brecha corno la diferencia porcentual entre su nivel de desarrollo y el rea ms avanzada_ Para medir el nivel de desarrollo se utiliz el promedio aritmtico simple de tres ndices: calidad de vivienda, grado de educacin y automviles por habitantes. Las provincias con densidad de poblacin inferior a la densidad meda del conjunto de provincias recibieron por "dispersin demogrfica" en proporcin a dicha diferencia. Impuestos provinciales: se mantienen los impuestos inmobiliario, a las actividades lucrativas (posteriormente ingresos brutos), patente automotor y sellos. Vigencia del sistema: hasta fines de 1983 (luego se prorrog hasta 1984). 5. La reforma de 1980: se elirr;aron los aportes patronales jubilatorios y al Fondo Nacional de la (FO.NA.V1) y otros trbutes. Se ampli la base imponible y la alcuota del IVA. Se Procuraba sustituir impuestos al trabajo porr impuestos a los consumos y mejorar as lacompetitividad externa. Se estableci que, del total de impuestos coparticipados, se separaban sumas equivalentes a les aportes patronales jubilatorios y FO.NA.VI , los que iban directamente a los organismos de Seguridad Social y al Fondo de la Vivienda. Esta pro-coparticipacin fue, en los hechos, mucho ms importante que el aumento de la masa coparticipable por el IVA. A consecuencia de la reforma de .1980. las relaciones fiscales con los gobiernos provinciales comenzaron a agravarse con serias consecuencias sobre las finanzas del gobierno nacional.

41.00

La "precoparticipacin" absorbi Una porcin significativa de la masa coparticipable y la participacin provincial efectiva disrninuy sustancialmente. Para compensar la prdida financiera d las provincias reaparecen, con Creciente importancia, los "Aportes del Tesoro Nacional" a provincias. De 1985 a 1987: a fines de 1984 se produce la caducidad de la norma existente en materia de coparticipacin federal y, entonces, se pasa a un perodo de asianacin. Es el Gobierno Nacional el que distribuye el producido de los recursos coparticipadps..segun lo que se estabrezea en el-Pres-u puesto Nacional aprobado por el Congreso. .. - En Previsin Social se aplic el criterio de. destinar impuestos especifieds para financiar 0T sistema. Se reimplantaron los apz.:rtes patronales jubilatorios y los aportes sobre loS salarios al FO.NA.VI .. Posteriormente, se aplicaron impuestos sobre tarifas pblicas y combustibles, para atender el sistema jubilatorio. 7. Reimplantacin del rgimen de coparticipa-Cin federal de impuestos. Desde 1988, con una nueva ley de coparticipacin federal, se vuelve al sistem_a_dc_p_a____ Irticipacin, que con ciertas modificaciones rige en la actualidad. Los coeficientesde distribucin fueron fijados legalmente: la parte provincial no ingresaba al Tesero-Naci-onaryerGi3li-e-En-cIracional, que respet 16-p-r-opuesto-po-r _ las proVincias; requiri que legalmente se Iiiniaara el monto de los aportes del TeSO-rO-Na-cio-n-al- a lasprovincias, que-queci-fijado-ert-serl%e lma_sa total coparticipable. -da *La Ley de Coparticipacin Feckiral fue aprobada a principios de 1988. El nuevo rgimen implic una mayor fraccin de dricn primaria para provincias (56,7%), que plasmaba las transferencias de fondos que haban tenido lugar durante el perodo en que se haba carecido de Ley sobre la materia. Un cambio que trajo aparefadON'el nUevo rgimen de coparticipacin, fue que-el esquema de distribucin secundaria contenido eni la-Ley anterior (20.221) se dej de lado. La estructura de participacin de las distintas provincias fue construida sobre la base de la negociacirapoltica, reflejando situaciones que promediaban lo acontecido en los aos . Distribucin vigente-de facultades' iMPositivas_ La situacin de la distribucin de las facultades impositivas es la siguiente (Ver -nex.6 I: Prembulo y artculos de la Constitucin Nacional reformada en 1994 relativos a las Finanzas Pblicas): Facultades exclusivas de la Nacin con respecto a los recursos aduaneros (artculos'4 y 750 - -Tstit-ucin Nacional). inciso I de laT-or

a Impuestos exclusivos de las Provincias: en \acuerdo con la ley de coparticipacin las provin. cias se reserv- an los gravmenes inmotiliariol de patente automotor sobre los ingresos b_rutos, impuesto de sellos y otros. El impuesto sobr&alos ingresds brutos est tendiendo a ser reem _ plazado por un impuesto al consumo final o valor agregado y el impuesto a los sellos tiende a desaparecer.
,

a Impuestos del rgimen de coparticipacin federal: todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con excepcin de aquellos cuya distribucin, entre la Nacin y las Provincias, est prevista o se prevea en otros sistemas- especiales de coparticipacin; o aquellos con afectacin eSpecfica vigentes o que se declaren de-inters nacional por acuerdo entre la Nacin y las Provincias. Se incluyen como coparticipadoS: el IVA, el impuesto a las ganancias, los impuestos internos a los consumos, etc. Sobre estos impuestos la Nacin tiene facultad_c_a_c_p_aaurrentes con las Provincias, condicionadas para los impuestos directos y no condicionadas para los impuesto indirectos (art. 75 -i7i-c-r.iso 2 de l. Constitucin Nacional). 9. El sistema de coparticipacin opera Sobre la base de una "Ley Convenio", norma dictada por el
73

gobierno nacional, a la cual se han adherido las provincias por leyes provinciales. La distribucin opera en forma autotntica, a travs de la transferencia que efecta diariamente el Banco de la Nacin de lo recaudado por impuestos coparticipables por la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP), y en base a coeficientes fijados por la ley. Alguno de los impuestos del rgimen .c coparticipacin federal sufren una afectacin o detraccin previa a la distribucin. La ms importante es aquella por la cual, una parte del impuesto a las ganancias (20%) y una parte del IVA (11%).se destinan atsistcma de seguridad social y una parte del impuesto a las ganancias (16%).a las Provincias. Hay tambin una pre-coparticipacin, que se destina a las provincias y a la seguridad social nacional (15%).

En consecuencia, a la masa de rccursos'.coparticipados deben

deducinid las rjec.:aciones v

llega a la coparticipacin bruta, a la cual se le resta la pre-copanicipacin, lo cual permite disponer de la coparticipacin federal neta, que se distilbuye en un 42% para la Nacin y el resto (58%) a la provincias, aproximadamente: lo que consfituye, la distribucin primaria. La parte Correspondiente .a las provincias se asigna entre stas de acuerdo a la distribucin secundaria, segmi. los coeficientes ajados por la Ley. En los puntos siguientes se presentan en forma de cuadro: las afectaciones de los impuestos coparticipados. la constitucin de la coparticipacin federal bruta y neta y la distribucin primaria v secundaria. los principales impuestos con asignacin especifica.

10. Impuestos coparticipados - Afectaciones

GA 'VA CI A S 1121 - detraen: . 530 Mil!. anuales Se detraen: Reintegros ciones exportaINTERNOS Y OTROS COPARTICI PA D OS MOIVOTRIBUTO BIENES PERSONALES Se detrae: Se detrae: 15,27% Seguridad So- 70% Seguridad Social cial a Provin- Nacional. das.

S 20

S 120 Mill. Seguridad NaSocial cional. Mili Fondo

Aportes Taso-

ro Nacional a Provincias. 5 440 Mill. a provincias (segn coparticipacin federal dc provincias) El saldo: 20% Seguridad Social Nacional. 16% Provincias 10% El saldo: 11% Seguridad Social. 93,73%Seguriclac.1 Nacional. 6,27% Scrzuridad Social a Provincias.

Bs.As.(Fondo conurbano, limitado a 5 650 Mill. anuales) 4% Resto provincias s./necesidades bsicas : insalisrechas. aportes 2% Fondo . Tesoro Nacional a Provincias. 89% Coparticipaien 64% Coparticipacin Fedef511 Bruta Federal Bruta

100% Coparticipacin Federal Bruta

93,73% Coparticipacin 30% Coparticipacin Fedcral Bruta Federal Provin(Sin detraer .c1 cias segn distri15% a Seguribucin secundadad Social y sin ria computar para el minimo).

1 1. Coparticipacin Federal Bruta y Neta. Distribucin Primaria y Secundaria

COPARTICIPACIN FEDERAL, BRUTA

Precparticipacin Suma fija para Provincias Seguridad Social Nacional ( 5%)

(Fondo compensador desequili brios provnciales) (5:45,3 mili. mcnnualcs) (S 549,6 mili. anuales)

Coparticipacin FI:del-al Neta 1 Distribucin Primaria

Nacin 42,34 % - Tierra del Fuego (0.333%) - Ciudad de i. As. (suna lija) - Tesoro Nacional Provincias 51.66 % 13s. As. Cimbut Santa Cru?, Netiqujn Recupero Provincias 2% 1,5701 0.1433 0,1433 0.1433
!

Fondo Aportcs Tesoro Nacional. a provincias

-Distribuein secundaria

4.
Provincia Bs. As Catamarca Crdoba Corrientcs Chaco
ChUbtli

Provincia 19.93 2,36 9.22 3,36 5.13 Entre. Rios Formosa Jujuy La Pampa 1.a Rioja

S'o 5,07 3,78 2.95 1.95 2.15 4.33

Provincia Misiones Neuquen Ro Negro Salla San JUnll San Luis 3,43 1.54 2.62 3.93 3.51 2.37

Provincia Santa Cruz Santa Fe Sg,o. dci i.:.tero 429 Tucuman 1,33

1.38

Ni en d nz a

Total

100,00

12. Impuestos con asignacin especfica Internos Automotores Gasoleros Impuesto al Gas oil

Imp. combustibles lquidos y gas naturalf

79/3

Imp. a la energa elctrica

Seguridad Social 100"/,

ir
Seguridad Social Nacional 21% Tesoro Nacional 79% . Provincias 29%

FO.NA.VI .
(Viviendas) 49%

40%

Aportes Personales y Contribuciones patronales

Vialidad Provincial 60%

Obras Infraestructura

30%

FEDEI (electricidad) 10% 60% Fondo Subsidiario

Seguridad Social 100%

Compensaciones Regionales .13. Por la Ley 25.235, sancionada a_ fines d999; denominada de Compromiso Federal, el Esrasumi el compromiso de transferir a las provincias una suma fija y nica, mensual en concepto de coparticipacin federal de impuestos y fondos especficos. La cifra acordada es de S 16.200 millones ($ 1.350 millones mensuales). El Et6-rit-o-s-die--c-omo promedio de las sumas efectivamente transferidas en los aos 1998 y 1999 a las provincias en concepto de coparticipacin federal de impuestos y otros regmenes de asignacin automtica de fondos a las provincias.

Bibliografa especifica del Anezo 2

e e Finanzas Pblicas. Nuez Miana. lvfacchi. Finanzas Pblicas y Derecho Tributario. Jarach. Cangallo. Recursos Pblicos Tributarios: su distribucin entre la Nacin y las Provincias. Bolivar. Boletn de Lecturas Sociales y Econmicas N 28. UCA.

7 '74
-- .

7:1

Anexo 3

Pre-upuesto de /a A D/177 71:5752 C/0-17 /Va C70

Cuadros Y 3 5

E/ Presupuesto censo//dado de/ Sector Publico

Cuadra,- 7 a 10

/17 fb /777 a Cin

sobre f1;72 17Za Pilb/icas Sitos de ..72 Secreta/v:7 de 17,72 Ce/ 7 .0(17 en Internet

lie; Presupuesto Resumen 2000. Secretard de Hacienda

7S

cuutlro N /(

ADMINISTRACION NACIONAL Gasto Total 2000

(segn Clasificaciones Presupuestarias)
-millones de pesosFINALIDAD

ECONOmICO
.Consumo y Operacin 8.832.9

FUENTE de FINANCIAMIENTO

Rentas de la Propiedad

8.909,7

Prestaciones a la Seguridad Soc.

17.313.7

Transferencias Corrientes

10.786.2

ec. 'con "AtectaeirSnIE:ieifiCa Tran.srerencla-s' Inteirias

Otros Gastos Corrientes

2.2

inversin Real Directa

620,4

Transferencias de Capital

2.642.9

Inversin Financiera

51,8

Crdito Externo
Poder Legislativo Nacional Poder Judicial de ta Nacin Ministerio Pblico Presidencia de la Nacin Jefatura de Gabinete de Ministros Ministerio del Interior /dho. Relac. Ext., Comercio Int. y Culto Mrio.de Justicia y Derechas Humanos Ministerio de Densa Ministerio de Economa
vtrid.

498.0 645,5 147,7 812.1 95.3

2.562.8 265,5
328.1 3.533,8 2.061.8 1.924.6 3 371,1 23.107.9 532.5 1.211,9 3.943,9 2.367,0

de Infraesfructura y Vivienda

Ministerio de Educacin
.rid. de Tbio. Empleo y Farm. Mi:liste:id de Salud Mrid. de Desarrollo Soc. y Medio Arnb.

Servicio de 13 Deuda Pblico Obligaciones a Cargo del Tesoro JURISDICCION

C u a

N 2

ADMIEISTRA_CION NACIONAL Gads. totales

18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000-

G1999...Z20CC,

CON.CEPTO

1999
Millones de S A del PEI1

2000
MitIones' de 5 te.. del Pim

Gastos corrientes
Castos de consumo

46.992,6
9.749,a

16,39
3,4,3

45.844,7
8_1332,9 8_909,7

15,41
2,97 2,99

7 Itentas de la propiedad 7 Prestaciones de la seguridad social Otros gastos orrientes - Transferencias corrientes

6_255,9 17_454,6 304,2

11_228,5
4.047,4 55),5 2556,3 83 1,5 51.040,0

2,91 6,16 0,11 3,96

17..313,7 2,2 10_786,2 3.315,1 620,4 2_642,9 51,8 49.159,8

5,32 0,00 5,63 1,11 0,21

0,139

Gastos de capital
- Inversin real directa - Transferencias de capital - Inversin financiera TOTAL DE GASTOS

1.13
0,23 0,90 0,29

0,02 13,62

18,02

Cuadro N3

ADMINISTRACION NACIONAL
Recui-sos totales

so.cco

25.000-

20.000-

15=0-

10.000-

5.000-1

ingres'os z-ibucarios Contribuciones a la

Otros ingreses corrientes

Recursos de capital

seguridad secial

D1999 152000

CONCEPTO

1999
MIllo n er. de 5 'A del PHI

1000

ixlitones da 5

% del PSZ-

Ingresos corrientes - Ingresos tributarios -.Contribuciones o Ira seguridad social - Ingresos no tributarios - Ventas de los. y serv. de nclm. pb_ - Rentas de la propiedad - Transferencias corrientes Recursos de capital - Recursos propios de capital - Transferencias de capital - Disminucin de la nv. financ_ TOTAL RECURSOS

42.931,3 23_074,1 10_554,0 2_822,1 209,9 944,0 327,2 652,4 104,3 6,3 551,8 43.593,7

15,16 9,91 3,73 1,00 0,07 0,33 0,12 0,23 0,04 0,00 0,19 15,39

43.897,3 291878,0 10_291,6 1.871,1 228,6 863,7 764,5

14,75
10,0a 4,46

0,08 0,29 0,26 0,28 0,01 0,00 0,27 15,04

838,1
28,4 1,5 808,4 44.735,7

Cuadro N

ADMINISTRACION NACIONAL Cuenta Ahorro - Inversin - Financiamiento

60.000

51000 -

40.000 -

.30.000

20.000 -

000 . , .

-10.000
Tot41 11<cursoz

Teltz! Cazos

Resulc.do

111999 02000

CONCEPTO

1999
Millones de S 'A del Pial

2000
MIllonc-f: de S d,i PRI

15,16 42.931,3 I) INGRESOS coRruErirt:s 16,59 II) CASTOS CORRIENTES 46_992,6

-4.061,3 662,4 4.047,0 43.593,7 51.040,0 -7.440,3

43_897,3 45.844,7 -1.947,4 838,4 3.315,1

14,73

15,41
-0,65 0,28 1,11 15,00 15,52

-1,43 III) RESULTADO ECONOMICO - II ) IV) RECURSOS DE CAPITAL

0,23 1,43

VI CASTOS DE CAPITAL VI) VII) TOTAL RECURSOS 1 + IV) TOTAL GASTO-S II -4- )

15,39

00_735,7

13,02 -2,53

49.159,8

VIII) RESULTADO FINANCIERO I VI - VII),

-4.424,1
27.333,8 22.953,7

10,47 29.607,2 IX) FUENTES FINANCIERAS X) APLICACIONES FINANCIERAS

22.200,9

9,20 7,72

7,84

Cuadro N 5

ESTRUCTURA BASICA i5EL PRESUPUESTO 2000 (En millohes=d_e Pesos)TOTAL $ 44.735,7

50,000

TOTAL $ 49.1 59, 8

45,000 -

40,000

"
35,000

Sistema de. Seckiridaci Socia! $22.483,1

30,000

Tribut2rios $29.878,0

66,

25.000

Provincias y Munic.*S5.191,3

10;;.6?,-

20,000

Int: Deuda Pblica $8,908,8

15.000 Unlversiclad2s Nac.5 1.316.5

18.1%

3, 7%.. -

Contribuciones $10.291,6

23,0%

Resto de la Adrn. Nacional $10:760,1

10,2%

Otros $4.566,1
O RECURSOS

GASTOS

gs

Cu dro N

ADMINISTRACION NACIONAL Estructura ocupacional

O Xinistcrio de In(raescrocrora y Vivienda Ii're-sidencia de la -Nacin Or:inIszerio del Interior

WHInxsterio de Defensa

Ifrtinisterio de Salod y Ade:6n Social

ElMiniscerio de Justicia y Derechos Hurrunos AlOcros Woder Lecislativo y Judicial

dr zzoncri.1

JURlSOICCLON C rcos -Poder Legislativo Nacional Poder Judicial cls,,la Nacin ministerio Pblifo Presidencia de la Nacin Jefatura de Gabinete de Ministros Ministerio del Interior Ministerio de Relaciones Exteriores. Com . int. y Culto Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Ministerio de Defensa Ministerio de Economia ministerio de Infraestructura y Vivienda ministerio de Educacin Ministerio de Trabajo. Empleo y Foral. Rec. Humanos Ministerio de Salud Ministerio de Desarrotio Social y Medio Ambiente

2000

10.431 17.353 3.015 15.152 898 67.554 1.776 1120 103.508

353
5,96 1.04 5,20 0.31 23,19 0.61 2,13 35.53 13.08 2,15 0.44 2.54 2,34 0,86

39.089
6.347 1.291 7.397 6.829 2.517

TOTAL

291.287

100,00

Cuadro N

SECTOR PUBLICO ARGENTINO Gasto Consolidado

200

l',,j
joi 41
.

Administracin Nacional
,
':,...

Provincia:

Obras Sociales y Previsionales

Municipios

Ernp. Pblicas Noc.

1 4f

CONCEPTO Administracin Nacional

%PBI 14,77 12,46 2,67 0,03 1,42 31,35 47,11 39,74 8.50 0,10 4,55 100,00

Provincias Municipios Empresas Pblicas Nacionales Obras Sociales Nacionales TOTAL

Excluye el monto del INSSJyP considerado como transferencia en la Administracin Nacional

Cuadro N

SECTOR PUBLICO NACIONAL (*) Cuenta Ahorro - InVersin - Financiamiento

70.000 60.000 50.000 40.000 :10.000 20.000 10 000

gas zos

Rcl

nn..trc:.tro

S1009 02900

CONCEPTO

1999 hill:one_-; de S r,Z. del P01

;;000

mition,z-a de S _57-092,0 S9_050,3 -1_953,8 878,6 3.388,1 57.970,5 62.438,9 -4.458,3 27.806,0 23_337,7

-.4 del P01

I/ INCRESOS CORRIENTES II) CASTOS CORRdNTES RESULTADO ECON0h1/21C0 I IV) RECURSOS DE CAPITAL 1/1 CASTOS DE CAPITAL VI) TOTAL RECURSOS ( I IV ) WII) TOTAL CASTOS ( II+ VI RESULTADO FINANCIERO (Vi - VII) IX) FUENTES FINANCIERAS XI APLICACIONES FINANCIERAS

5G-1399,9 60.325, 1

20,09 21,47 -1,39 0,35 1,45

20,40

-3.925,2 998,4
4.1 13,9 57_8911,3 54.9 3 9,0

19,4 20,9

22,93 -2,49 10,54 2,05

-7.040,7 29.850,9 22.810,2

9,3 7,E

(*) Incluye la Coparticipocin Federal de Impuestos

Cuadro N 9

SECTOR PLIBL2C0 NACIONAL Presin tributaria

$4-14;tali:44.441.702 -,-r"VuG79-

..1.:~:11.541~41114:11-1111. woobwefa- *-0..0k..41

, tJtilw

1.51, ,4741.

="11::-:-_,:-1-: .:11-_,-,91114
,

79-r-5,-:: 52y 7".1-fd 2 -5-7

-

.:,~1154,...

NAr *1-1. Contribociones a la seguridad social

4.1

Valor agregado

CONCEPTO
MilloneS de 5

2000
% del POI

GananciasValor agregado Internos coperrticipacios Mono tributo Combustibles Comercio exterior Contribuciones u la Seguridad social

sIenes personales otros Impuestos

TOTAL

10.971,5 19.372,7 1.838,2 409,8 3.752,8 2.381,9 10.291,5 1.109,3 3_233,4 53.361,2

3,69 6,51 0,62 0,14 1,26 0,130 3,45 0,37 1,09 17,93

ftaA--

Cuadro

0 40
e

SECTOR PUBLICO NACIONAL Recursos, gastos y result-2do financiero (en c)/0 del PBI)

25. 00

20.00 1

Vl

,:,1

h;
;,..

151 Fli 1E 14:

:',.

Dll 4Si

- 41
',.Y4

14

2 r_
10, 00

11.
,

'13

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.

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141

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52

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hil 141" 8,0 . , ..-.s .. 1 '1.15 Ilt-

zy

"4"

-5.00 1991 1992 1993 1990 1991 1950 1997

1990

1599

2000

1-13 Recurscl: LIC.nzeos 09esu1r..zde Cinancier-ol

CONCEPTO Recursos Gastos Resuitado financiero r

1991
19,09 19,26

1992
21,50 20.79

1993 I 1994
20.62 I 19.21 20.75

1995
13.70

1993

1997

1993 13.36 70.13

-1.77

1999 2000
19 99 22.47 2.49

17.35 I 12.33
20.03 15.71 -1,33

19.03

20.20

20.75

-0.77

0.7:

Q34

.2.60 -1.5-1 Il -0.36

-1,50

Sitios de la Secretara de Hacienda en Internet Secretara de Hacienda: http://www.nrecon.ailhacie_htm Subsecretara de Presupuesto Presupuesto Nacional del Ao 1999. Proyecto de Ley y Sntesis del Mensaje: (Anual).

http://www.niecon.culleypresup/deP7ultl.him

Ley de Presupuesto General de Gastos .y Clculo de Recursos de la Administracin Nacional: (Anual).

http://www.ineC017.ar/ley/indiceley.htni

Decreto de Promulgacin: (Anual). http://www.mecon.ar/ley/decretahtin Decisin Administrativa de Distribucin de los Crditos incluidas !as adecuaciones dispuestas por la Ley: (Anual). http://www.mecon.ar/ley/deci.htm Resumen de la Ley: (Anual).
http://www.mecon.ar/ley/indice.htin

Informacin sobre ejecucin presupuestaria Sitio.de consulta para el ciudadano sobre Presupuesto Nacional: (Semanal).

http://wv.,w.meC017.0r/consultafinclex0a.htinl

Cuenta Ahorro Inversin del Tesoro Nacional: (Mensual).

http://www.m econ.ailiesoro/indice99.11 In?

Resultado de las euer s del Sc'efor Pblico Nacional de 1999 y aos anteriores: (Mensual).

http://www. ni econ.or/haCienda/resu ltado/clefenlt99. hin?

Cuenta Ahorro - Inversin - Financiamiento - del Sector Pblico Argentino 1998: (Mensual).

http://www. ni econ.ar/Hacienda/Reszilicrdo/cueniC198.htin

Boletn Fiscal Segundo trimestre 1999: (Trimestral). http://www.mecon.ar/boletin/2dotrim99/indice..htm Publicaciones anteriores: (Trimestral). http://www. mecon.ar/boletin/indiceonteriores.hon

Evaluacin de la Ejecucin Presupuestaria Ejecucin Fsico-Financiera - Presupuesto de la Administracin Nacional: (Trimestral). http://www.mecon.ar/presupuesto/ler_th71199/indice.htin Publicaciones Anteriores: (Anual). http://www.mecon.ar/presupitesto/indiceameriores.h1171 Ejecucin Fsico-FinancieraInversin Real Directa: (Trimestral).

hup://www. ni econ.ar/presupzies to/inversinn _real!! er _Se17199/indice.htin - Publicaciones Anteriores: (Anual). hup://www. mecon.ar/presupuesto/inversion rechl ndiceanierrores. hin?
S9 g

Indicadores Relevantes: (Anua!). h up.i/www. m econ.ar/indicadores/arefault 1.h trn

Control del Sector Pblico Nacional Cuentas de Inversin 1994 - 199$ (Anual) htip://ww1v.inecon.ar/circuhac/htm's/cuenta.171171.

Centro de Capacitacin y Estudios de la Secretaria de Hacienda de la Nacin Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control. Ley N 24156. El Sistema Presupuestario Pblico en Argentina 1999. Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector. Pblico Nacional 1999. Manual pata la Forrulacin del Presupuesto de la,.dministracin Pblica Nacional 7.C.100-9009. 1999. h'tp://ww w. mecon.arlhaci enda/ina'ex.h tml Subsecretara de Financiamiento Sitio de la Subsecretara de Financiamiento: (En forma peridica). http://www.me.0011.ar/financiamienioklefault I _hl m Subsecretaria de Poltica Tributaria Recaudacin Tributaria: (Mensual). t(p://ww w . ni e CO n .ar/rec

Informe sobre la Recaudacin Tributaria: (Trimestral hitp://ivs,vw. Ifl econ.ar/rec _trib/indice I .htm FUENTE: Secretara de Hacienda de la Nacin. 1999.

90

Bibliografa general Constitucin de la Nacin Argentina 94. Macchi. Duverger. Hacienda Pblica. Bosh. Gerloff y Newmark. Tratado de Finanzas Pblicas. El Ateneo. Haveman. El Sector Pblico. Amorrortu. Jarach. Finanzas Pblicas y Derecho Tributario. Cangalla. Martin. Introduccion a las finanzas publicas. Dcpalma. Musgrave y Musgrave. Hacienda Pblica Terica 5, Aplicada. Mc.Gra.v Hill. Nuilez iMiriana.. Finanzas Pblicas. ivlacchi. Palacio. Finanzas Pblicas y Administracin Financiera. Estudio. l'ami. Presupuesto y Control. B.I.D. Secretara de Hacienda. El Sistema Presupuestario Pblico en la Argentina. Secretara de Hacienda. Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (N 24.156). Secretara de Hacienda. Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Pblico Nacional. Secretara de Hacienda. Presupuesto resumen - 2000.

I. EL SECTOR PBLICO

el

3
3 3 3 4 4 5 6 7 7 10 10 10 11 12 14

1.1. La actividad financiera del Estado Carcter distintivo de la actividad financiera del Estado 1.1.1. Ubicacin de La actividad financiera- del gobierno dentro del contexto ms amplio de la economia 1.1.2. 1.2. La poltica fiscal Los objetivos de la politica fiscal 1.2.1. Instrumentos de la politica fiscal 1.2.2_ Relacin entre objetivos e instrumentoS .1.2.3. 1.3. El Sector Identificacin y composicin del Sector Pblico 1:11. Medicin de la magnitud del sector pblico 1.3.2. Situacin en Areentina 1.3.3. Pblico

1.4. El dficit fiscal y su financiamiento Desequilibrio presupuestario:,inetodolOgas alternativas de definicin 1.4.1. Financiamiento del desequilibrio del sector Pblico. Formas alternativas 1.4.2. Relacin entre el financiamiento, a travs del endeudamiento, y la economa 1.4.3. 1.5. Bibliografa especfica del captulo 1

2. EL PRESUPUESTO

15
15 15 17 20
95 25 29 30 32

. 2.1. Institucin; funciones y principios presupuestarios El presupuesto corno institucin fundamental de la repblica 2.1.1. Las funciones del presupuesto 2.1.2 2.1.3 Los principios presupuestarios 2.2. El ciclo presupuestario: etapas 2.2.1. Etapa 1: Formulacin o programacin 2.2.2. Etapa 2: Autorizacin o aprobacin del presupuesto 2.2:3. _ Etapa 3: Ejecucin - 2.2.4. Etapa 4: Control

34 2.3. Estructura del Presupuesto: Clasificadores Presupuestarios 34 2.3.1. Los clasificadores de gastos y recursos 34 2.3.2. Clasificacin de los gastos 2.3.3. Clasificacin de los recursos. 38 2.3.4. La estructura del presupuesto 40 2.3.5. Tcnicas de progrrunacin. El presupuesto por programas 2.3.6. . 48 Tcnica del presupuesto base cero. 43 2.3.7. Tcnica de evaluacin de proyectos. 2.4. Esquema ahorro-inversin:financiamiento del.sector pblico 49 2.4.1. Conjunto del sistema presupuestario argentino 49 2.4.2. El esquema ahorro-inversin-financiamiento del sector pblico 51 2.4.3. Informacin sobre presupuesto 55 2.4.4. 56 Reglas Macrofiscales e Instituciones Presupuestarias 2.5. Bibliografa especfica del captulo 2
.

53

3.. LA RACIONALIDAD ECONMICA EN EL GASTO PBLICO

60
GO GO 60 61 67 62 63

3.1. Tcnicas de programacin 3.1.1. Los determinantes de la demanda de gastos pblicos 3.1.2. Gasto pblico y costo del bien pblico 3.1.3. La programacin y planificacin dci 'gasto pblico (prestipucsio por programas) 3.1.4 Eficiencia interna del sector pblico. 3.1.5. El presupuesto base cero 3.1-6- Costo-beneficio aplicado a los gastos pblicos .
97 19?

3.2. Innovaciones recientes 3.2.1. Evaluacin 3.2.2. Presupuesto participativo 3.2.3. Convenios programa 3.14. Carta compromiso con el ciudadano 3.3. Artexo 1 Bibliografa especfica del captulo 3

64 65 65 66 66 67 68

PREAMBULO Y ARTICULOS DE LA CONSTITUCION NACIONAL. REFORMADA EN 1994 RELATIVOS A LAS FINANZAS PUBLICAS 68 Anex-o-2 71 DISTRIBUCIN DE RECURSOS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: LA EXPERIENCIA ARGENTINA. FLUJOS DE FONDOS bEL GOBIERNO NACIONAL A LOS GOBIERNOS PROVINCIALES. LA COPARTICIPACIN FEDERAL. Bibliografa especfica del Anexo 2

71 77 78 79 80 81
r

Anexo 3
Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro.8 Cuadro 9 Cuadro 10 Sitios de la SeAtara de Hacienda en Internet Bibliografa general

82 83

84 85 86 87

83
89 91

93