L

O S

T E M A S

D E L

N U E V O

M I L E N I O

EL COMERCIO

Motor del crecimiento africano

En la nueva ronda de discusiones sobre comercio exterior, los pases africanos tendran que dejar sentir su influencia para obtener concesiones en las reas que ms les interesan: liberalizacin de los mercados agrcolas mundiales y mayor acceso a los mercados de los pases industriales. A cambio, deberan liberalizar ms sus propios regmenes de comercio.
Robert Sharer

UCHOS PASES de frica al sur del Sahara han avanzado considerablemente en la reforma econmica iniciada en los aos noventa. Han logrado disminuir los dficit pblicos y en cuenta corriente, reducir la inflacin e iniciar reformas estructurales orientadas al mercado, entre las que figura la liberalizacin del comercio. En el perodo de 1992 a 1997, el crecimiento medio en la regin se aceler del 1% al 5%, y en 32 de las 47 economas al sur del Sahara el crecimiento rebas el 3% anual. El PIB real per cpita est creciendo despus de cinco aos consecutivos de descenso. Con todo, para poder elevar los niveles de vida y sacar a la poblacin de la pobreza, los pases africanos tendrn que crecer con ms rapidez. Los estudios empricos indican la estrecha relacin entre el crecimiento econmico y el de la exportacin. En efecto, ningn pas con una economa cerrada y una poltica orientada hacia el interior ha conseguido, ni mantenido, altas tasas de crecimiento econmico. Los estudios indican tambin que el crecimiento econmico es esencial para paliar la pobreza. En los ltimos 20 aos, frica al sur del Sahara se ha situado a la zaga de otras regiones en desarrollo en la evolucin de las exportaciones y el crecimiento econmico. De 1975 a 1997, la exportacin nominal y el PIB real de los pases africanos al sur del Sahara han crecido anualmente un 4,7% y 2,2%, respectivamente, en comparacin con 15,7% y 7,6% en seis pases de Asia oriental, y 9,6% y 3% en Amrica Latina. La

proporcin del comercio mundial que corresponde al continente africano ha descendido de un 4% registrado en 1980 a menos del 2%. Los resultados en materia de exportacin de un pas se ven influidos por los recursos naturales propios, los factores exgenos y las condiciones creadas por la poltica macroeconmica y estructural. Obtener un buen resultado exige condiciones apropiadas de incentivos macroeconmicos, complementadas por reformas estructurales incluida una poltica liberal de comercio exterior, que favorezcan la reaccin de la oferta. Los resultados obtenidos por los pases africanos en materia de exportacin y crecimiento se han visto obstaculizados por el carcter restrictivo de los regmenes de comercio y el lento crecimiento de la renta per cpita, por la distancia que separa a la regin de los principales mercados y por el elevado costo del transporte. En el frente interno, los pases africanos tendran que dar prioridad a la liberalizacin del comercio y la adopcin de reformas macroeconmicas y estructurales complementarias. En el frente internacional, los pases africanos, que representan el 27% de los miembros de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), deberan emplear su influencia en ese organismo para conseguir cambios en las condiciones del comercio exterior que faciliten la integracin de los pases pobres en el sistema mundial de intercambios. En la ronda de discusiones sobre el comercio, iniciada en Seattle, los pases africanos tendran que aunar esfuer-

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Grfico 1

En frica hay ms restricciones al comercio que en otras regiones

zos para instar a los pases industriales a que liberalicen la agricultura y a que abran sus mercados a las exportaciones de frica.
frica al sur del Sahara 28% 39% 54% Resto del mundo 16% 30%

Medidas de poltica complementarias

Para obtener mejores resultados en la exportacin, los pases africanos ten33% drn que resolver varios problemas, La poltica comercial Amrica Latina Asia por ejemplo, atencin sanitaria y enen frica 6% seanza deficientes, falta de infraes17% No obstante el avance considerable de tructura fsica y escasez de capital. Sin los aos noventa, el comercio de frica 50% 39% 55% embargo, es imprescindible disponer sigue siendo, en promedio, ms prode condiciones apropiadas de incenti33% teccionista que el comercio de sus sovos macroeconmicos y de una polcios o competidores. En un estudio Restrictivo Abierto Moderado tica estructural complementaria. Los reciente sobre liberalizacin del cofactores cruciales son: medidas fiscaFuente: Estimaciones del personal del FMI. mercio en pases que contaban con un les y monetarias que promuevan la programa respaldado por el FMI, estabilidad de los precios y que alienste elabor un ndice de restriccin Grfico 2 ten el ahorro y la inversin, una posidel comercio que fijaba tres niveles Ha disminuido la participacin de cin de pagos corrientes viable y restrictivo, moderado y abierto frica en los mercados de exportacin medidas estructurales que fomenten para facilitar la comparacin entre de productos bsicos la eficiencia econmica. Igualmente pases y seguir la evolucin de la pol350 Todos los pases cruciales son la credibilidad de la retica comercial. En el estudio se seala 300 forma y la percepcin que se tenga que, a principios de los aos noventa, Exportacin mundial de si es o no viable. De manera que, 250 ms del 75% de los pases africanos con distribucin de para fomentar el comercio exterior y productos africanos contaban con regmenes restrictivos, 200 la inversin, los formuladores de la y que ninguno tena un rgimen de 150 frica poltica tienen que centrarse en las comercio que pudiera clasificarse de 100 medidas siguientes: abierto. Desde entonces, muchos de Eliminar subvenciones y exen50 los pases han iniciado grandes reforciones, adems de simplificar el mas de sus sistemas; a fines de 1998, la 0 1980 82 84 86 88 90 92 94 96 marco regulador. proporcin de pases con regmenes Orientar el gasto pblico hacia Fuente: Estimaciones del personal del FMI. restrictivos haba descendido al 28%, y Nota: Los datos excluyen la exportacin de petrleo. los servicios esenciales, entre ellos la casi el 40% contaba con regmenes atencin de la salud y la educacin. abiertos. Con todo, los regmenes de Reformar el sector financiero. comercio en frica seguan siendo ms restrictivos que los de Privatizar las empresas y los bienes econmicos del otras regiones (grfico 1). Los aranceles el criterio que ms se utiliza para medir el grado de restriccin del comercio sector pblico. son ms elevados en frica, un promedio del 20%. Implementar reformas institucionales que garanticen Para atraer la inversin extranjera es esencial contar con una definicin apropiada de los derechos de propiedad que una poltica de comercio transparente, liberal y orientada al pueda hacerse cumplir. exterior. Los flujos de capital privado hacia los pases africa Mejor gobierno, ms transparencia y clara responsabilidad. nos han crecido mucho menos que los encaminados hacia Tambin es importante liberalizar el sector de servicios y otros pases en desarrollo, y frica se ha situado al margen de darle ms eficiencia con la reforma de reglamentos internos los beneficios que frecuentemente acompaan a esos flujos, y la apertura a los proveedores extranjeros. En los ltimos por ejemplo, la transferencia de capacidad tecnolgica, de 20 aos, los servicios han sido el sector del comercio que ha gestin y organizativa, y la creacin de empleo. crecido con ms rapidez y tienen importancia vital como inEl grado en que frica depende de la exportacin de prosumos intermedios en la produccin. Liberalizar el comercio ductos bsicos no es, de por s, el problema principal. La rede servicios puede facilitar la transferencia de capacidades y lacin de intercambio para las exportaciones africanas ha emnuevas tecnologas. A su vez, la tecnologa y la innovacin peorado, tal vez en el equivalente de un 15%, en los ltimos hacen que puedan comerciarse ms servicios. A medida que 20 aos. Sin embargo, si bien el comercio de los productos blas empresas emplazan sus procesos de produccin en todo el sicos que exporta frica ha crecido con menos rapidez que el mundo, el xito de una empresa depende cada vez ms de la total del comercio mundial, el crecimiento ha sido consideraoferta eficiente de servicios como transportes, comunicacioble. El problema est en que la cuota de mercado que corresnes y finanzas. ponde a frica va en descenso, y la regin no ha buscado El entorno comercial mundial activamente nuevos mercados de exportacin (grfico 2). Si Los resultados en el campo de la exportacin africana dela cuota de mercado se hubiera mantenido en los niveles alpendern sobre todo de la poltica econmica interna de los canzados en 1980, las exportaciones africanas en 1997, exceppases de la regin. Sin embargo, tambin es importante tuado el petrleo, se habran situado en ms de US$150.000 contar con un acceso ms amplio a los mercados de los millones, en vez de los US$62.000 millones alcanzados.
ndice (1980=100)

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pases industriales, pues los pases africanos tendran as un incentivo adicional para reformar su poltica interna. A pesar de que ofrecen mercados generalmente abiertos, los pases industriales tienden a imponer restricciones sobre la importacin de productos agrcolas, precisamente donde se concentra gran parte del potencial de exportacin de frica. Por ejemplo, en 1997, el arancel medio de nacin ms favorecida (NMF) fijado por la Unin Europea (UE) se situaba en torno al 15% para la importacin de productos agrcolas no elaborados y 25% para productos agrcolas elaborados, frente al 4% fijado para la de otros productos (excluidos los textiles). Ms an, estas cifras no reflejan en su justa medida el nivel de proteccin porque los aranceles son generalmente bajos, o inexistentes, para los bienes que la UE no produce, como caf y t, y son elevados para las importaciones que compiten con productos europeos, entre ellos los productos agrcolas semielaborados o elaborados, con ms valor agregado. Tambin hay que tener en cuenta que las barreras no arancelarias en forma de respaldo a los precios al productor, subvenciones a la exportacin y acuerdos de comercializacin excluyen la importacin de productos agrcolas. Estas medidas constituyen en realidad una subvencin a la agricultura que, en promedio, alcanza segn las estimaciones el 1,5% del PIB de los pases miembros de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). La existencia de preferencias comerciales para los pases en desarrollo es el segundo aspecto del entorno comercial que tiene importancia especial para frica. La Convencin de Lom, firmada en 1975 y prorrogada en 1980 y 1985, concede acceso libre de derechos al mercado de la UE para ciertos productos de los pases en desarrollo de frica, Asia, el Caribe y el Pacfico. En 1968, Australia, Canad, la Comunidad Europea, Estados Unidos y Japn aceptaron el sistema generalizado de preferencias (SGP), en virtud del cual los pases industriales concedan un tratamiento arancelario preferencial a los productos manufacturados y semimanufacturados de los pases en desarrollo. Aunque la Convencin de Lom caduca en el ao 2000, no hay motivo de alarma. Su efecto, como el del SGP, en el volumen y estructura de las corrientes del comercio ha sido pequeo; en 1997, por ejemplo, slo el 17% de las exportaciones de los pases en desarrollo a los pases industriales se benefici del SGP. Primero, estos acuerdos afectan por lo general a bienes con escaso valor agregado para los cuales el arancel NMF ya es bajo o inexistente. Segundo, la aplicacin de preferencias a la exportacin de materias primas, junto con aranceles ms altos a medida que aumenta el valor agregado, ha servido para desalentar la diversificacin hacia exportaciones con ms valor agregado. Tercero, el acceso a los mercados de los pases industriales se ve restringido con frecuencia por complicados requisitos administrativos que los exportadores africanos tienen dificultades para cumplir; aproximadamente el 40% de los productos que podran recibir trato preferencial en virtud del SGP no lo reciben debido a que no se cumplen esos requisitos. Cuarto, las preferencias en virtud de los dos sistemas se aplican a productos especficos, no son obligatorias y pueden suspenderse a discrecin de las autoridades de los pases industriales. En consecuencia, el acceso al mercado
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es incierto y desalienta la inversin a largo plazo en las industrias de exportacin. Por ltimo, los pases en desarrollo de ingreso ms alto tienden a cosechar ms beneficios con las preferencias que los pases ms pobres. Hay dos maneras en que frica al sur del Sahara puede complementar la poltica nacional orientada al mercado con un entorno externo que aliente el comercio exterior y la inversin. Primero, mediante acuerdos regionales para el comercio y, segundo, con una participacin ms activa en el sistema multilateral de comercio. Estos dos caminos no son excluyentes. Acuerdos regionales de comercio. Los acuerdos regionales de comercio pueden contribuir a la eficiencia econmica, adems de estimular el comercio, la inversin y el crecimiento. En frica al sur del Sahara, este tipo de acuerdo ha servido en gran medida para fomentar las reformas estructurales creando incentivos que eliminan las prcticas restrictivas comerciales y los sistemas de licencias, modernizan el procedimiento aduanero y los reglamentos, integran los mercados financieros y simplifican los mtodos de transferencia y pago y la poltica sobre transporte, infraestructura, mano de obra e inmigracin. Algunos pases han ido ms lejos, ya que han armonizado la reglamentacin sobre inversiones, los incentivos y el tratamiento fiscal, adems de acordar normas y especificaciones tcnicas. Los acuerdos regionales de comercio pueden ser beneficiosos si producen una reforma no discriminatoria de los intercambios que a grandes rasgos sea similar. En caso contrario

Grfico 3

Superposicin de acuerdos comerciales regionales en frica oriental y meridional

MCAOM
Eritrea Etiopa Sudn Djibouti Egipto Angola Congo, Rep. Dem.

CSD

IT
Burundi Rwanda

Malawi Zambia Zimbabwe

Mozambique

Comoras Mauricio COI Madagascar Seychelles Kenya Uganda

Tanzana CCAO Namibia Swazilandia Botswana Lesotho Sudfrica

UAS
Fuente: Autor. Nota: COI CCAO CSD MCAOM IT UAS Comisin del Oceano ndico Comisin para la Cooperacin de frica Oriental Comunidad Sudafricana de Desarrollo Mercado Comn de africa Oriental y Meridional Iniciativa Transfronteriza Unin Aduanera Sudafricana

puede conducir al desvo de las corrientes del que fuera distorsionador. Primero, el volumen comercio, desvo que pagarn los consumidores de comercio afectado en relacin con los merpues no tendrn otra alternativa que comprar cados de los pases industriales es muy peimportaciones caras de los socios regionales. Sin queo. Segundo, para los pases exportadores, embargo, los pases africanos no suelen producir debido a que el acceso consolidado, libre de los bienes que otros pases africanos importan. derechos, se aplicara a todas las industrias y El resultado es que el comercio intrarregioa todos los mercados principales, surgira nal representa menos del 10% del comercio de una estructura uniforme de incentivos de frica, en comparacin con ms del 60% en la precio que permitira que los pases explotasen UE, 45% en el TLC y casi 30% en el Mercosur. sus ventajas comparativas. Es una diferencia Robert Sharer, Jefe de Un problema que plantean los acuerdos regio- la Divisin de Poltica importante frente al sistema actual de prefenales de comercio en frica est en el nmero de Comercial del rencias que distorsiona los incentivos. iniciativas que se superponen y que son contra- Departamento de Una cuestin prioritaria dictorias a nivel nacional. Los diversos grupos Elaboracin y Examen para frica regionales (que incluyen el Mercado Comn de de Polticas, del FMI. frica Oriental y Meridional, la Iniciativa TransLa reforma del comercio es una prioridad imfronteriza para frica Oriental y Meridional, la portante para los pases de frica al sur del Comunidad Sudafricana de Desarrollo y la Unin Aduanera Sahara. Los regmenes de comercio abiertos y los sectores Sudafricana) cuentan con una participacin traslapada (grdinmicos de exportacin estn unidos al crecimiento ecofico 3) de pases miembros, obligaciones, normas y estrategias nmico, mientras que las barreras al comercio se mantienen administrativas contradictorias y diferentes planes y objetivos. a costa del crecimiento y el bienestar de la poblacin de La complejidad de los acuerdos suscritos por los pases africafrica. Sin embargo, la reforma del comercio resultar inefinos reduce las ventajas posibles que el regionalismo ofrecera caz sin reformas internas complementarias encaminadas a la al comercio y socava los incentivos a una inversin creciente creacin de un entorno de incentivos orientado al exterior y porque las contradicciones internas y las normas contrapuesal mercado. tas obstaculizan la creacin de un mercado ms amplio. Es La adopcin de medidas econmicas apropiadas orientams, una poltica regional puede debilitar el valor poltico que das al comercio no incrementar necesariamente la impornecesitan los pases para implementar las reformas. tancia de la exportacin de manufacturas ni de ningn otro La nueva ronda de negociaciones comerciales. El alcance y tipo de producto. Ms bien, las medidas de poltica debern la amplitud de la nueva ronda de negociaciones se determihacer hincapi en la eficiencia econmica y el fomento de narn probablemente durante el prximo ao. El mejor reoportunidades de comercio donde quiera que aparezcan. sultado sera un avance general, que facilitara las soluciones Segn las ventajas comparativas de cada uno, el pas podr de compromiso entre los intereses en pugna. As, habra ms centrarse en los productos bsicos, la exportacin agrcola oportunidades para que frica pudiera avanzar en todos los (comprendidos los productos elaborados y otros artculos de sectores, comprendidos los que ms le interesan. La alternaalto valor), los textiles, las manufacturas o los servicios. tiva podra ser que se trataran ciertos temas de inters slo La nueva ronda de negociaciones comerciales ofrece un para grupos de pases miembros de la OMC; la negociacin foro eficaz en el que frica puede participar con miras a mosectorial podra eclipsar los asuntos que ms interesan a la dificar el entorno del comercio exterior con la posibilidad de regin africana. que mejoren las perspectivas del comercio de la regin. A Para que sus intereses se tengan debidamente en cuenta cambio, no obstante, los pases de frica al sur del Sahara dedurante la nueva ronda, los pases africanos tendrn que cenbern estar dispuestos a liberalizar su propia poltica de cotrarse en dos objetivos: reduccin de las medidas agrcolas mercio. El entorno ms favorable para el comercio exterior, restrictivas en los mercados de la OCDE y revisin de los sisunido a un marco de poltica macroeconmica y estructural temas de preferencias. Lo mejor sera adoptar la propuesta mejor concebido, incluida una poltica de comercio liberal, del Director General de la OMC en el sentido de que las ofrece el mejor camino para estimular la exportacin y coseexportaciones de los pases ms pobres, incluidos los pases char los beneficios de la plena participacin en el sistema pobres muy endeudados, reciban acceso general consolidado mundial de comercio. F&D libre de derechos a los mercados de los pases industriales. Ese acceso fomentara los incentivos de los pases africanos a Referencias bibliogrficas: favor del crecimiento y la diversificacin de las exportaciones Fajgenbaum, Jos y otros autores, 1999, The Cross-Border Initiative y de la expansin a medio plazo de las relaciones comerciales in Eastern and Southern Africa (Washington: Fondo Monetario Intercon los pases industriales. El acceso consolidado, libre de denacional), http://www.imf.org/external/np/cross/index.htm. rechos, conducira a un entorno de incentivos ms estable y Fischer, Stanley, Hernndez-Cat, Ernesto y Khan, Mohsin S., 1998, alentara la inversin interna en las industrias de exportaAfrica: Is This the Turning Point? IMF Papers on Policy Analysis and cin; los pases se sentiran tambin motivados a emprender Assessment 98/6 (Washington: Fondo Monetario Internacional). reformas que hicieran ms atractivo su sector de exportacin Sharer, Robert y otros autores, 1998, Trade Liberalization in para los inversionistas extranjeros. IMF-Supported Programs, World Economic and Financial Surveys Aunque el acceso libre de derechos podra conducir a (Washington: Fondo Monetario Internacional). cierto desvo del comercio, no hay fundamento para temer
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