Artigo de Gustavo Vogel

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Artigos, Pareceres, Memoriais e Peties Contratao de servidores para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico Gustavo Adolpho Vogel Neto Advogado, Professor da Universidade Estcio de S E-mail: gustavoavogel@yahoo.com.br Sumrio: 1 - Intrito. 2 - Previso constitucional. 3 - A Lei n 8.112, de 1990. 3.1 - Locao de servios: autonomia. 3.2 Subordinao ou dependncia. 3.2.1 - Contrato de trabalho. 3.2.2 - Vnculo institucional com o Estado. 4 - As Leis nos 8.745, de 1993, e 9.849, de 1999. 4.1 - Derrogao da Lei no 8.112, de 1990. 4.2 - Orientao publicstica. 5 - Implicaes do liame estatutrio. 5.1 - Competncia jurisdicional. 5.2 - Direitos dos servidores temporrios. 5.3 - Prorrogao dos contratos. 6 Resumo e concluses. 1 - Intrito Para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico, dispe a Constituio de 5 de outubro de 1988, em seu art. 37, inciso IX (Captulo VII do Ttulo III - Da Administrao Pblica), que poder ser efetuada contratao de pessoal por tempo determinado, observando-se critrios e condies a serem estabelecidos em lei. No quis o legislador constituinte esclarecer a priori o carter e os lineamentos do regime jurdico aplicvel s relaes desenvolvidas entre o servidor e o Estado, restringindo-se a formular uma hiptese, sem precisar as suas manifestaes concretas e os elementos individualizadores das normas pertinentes aos direitos e deveres de ambas as partes. A regulamentao dessa matria, empreendida por lei ordinria, em obedincia recomendao constitucional, vem, ainda, suscitando intensa polmica, sobretudo no que concerne aos aspectos caracterolgicos emergentes do padro normativo que hoje incide sobre as contrataes excepcionais de pessoal temporrio por parte da Administrao Pblica. , justamente, em torno deste objeto que se circunscrevem os presentes comentrios. 2 - Previso constitucional A Constituio brasileira de 24 de janeiro de 1967 foi pioneira ao abordar o tema: previu, no art. 104, a possibilidade de admisso temporria de servidores para execuo de obras ou contratao de pessoal para exerccio de funes de natureza tcnica ou especializada, aplicando-se-lhes os ditames da legislao trabalhista. O art. 106 da Emenda Constitucional no 1, de 17 de outubro de 1969, ratificou, por sua vez, tal permisso, esclarecendo, entretanto, que o "regime jurdico dos servidores admitidos em servios de carter temporrio ou contratados para funes de natureza tcnica especializada" seria estabelecido em lei especial. Finalmente - como j se aludiu - a Constituio de 1988, no art. 37, inciso IX, prestigiando o critrio da Emenda no 1 de 1969, legitimou e submeteu regulamentao de lei ordinria "os casos de contratao por tempo determinado para atender a necsssidade temporria de excepcional interesse pblico". O texto do mencionado artigo , in verbis, o seguinte: "Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) IX - a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico." No h, portanto - reitere-se - na Constituio atualmente em vigor, qualquer referncia ao modelo normativo aplicvel quela contratao, modelo este que, identificando a espcie de vnculo formado entre os contratantes, particularize o campo do Direito onde se travam as relaes entre a Administrao Pblica e seus contratados. 3 - A Lei no 8.112, de 1990 3.1 - Locao de servios: autonomia Em defluncia do referido preceito constitucional, a Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, reafirmou, atravs do seu art. 232 (posteriormente revogado pela Lei 8.745/93), a admissibilidade da contratao de pessoal temporrio, explicitando a forma de instrumentalizao do acordo de vontades firmado entre o servidor e o Estado: "Art. 232. Para atender a necessidades temporrias de excepcional interesse pblico, podero ser efetuadas contrataes de pessoal por tempo determinado, mediante contrato de locao de servios" (destacamos).
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Ocorre que, ao indigitar a locao de servios (disciplinada pelos arts. 1.216 a 1.236 do Cdigo Civil - Lei n 3.071, de 1 de janeiro de 1916) como modalidade contratual prevalente nos casos de prestao temporria de trabalho, o legislador direcionou para o campo do Direito Civil a regncia da matria, orientao que, desde logo, se mostrou inteiramente esdrxula. Com efeito, a caracterizao de uma espcie de contrato a ser celebrado, em qualquer hiptese (e no apenas na de prestao temporria de trabalho), depende das especificidades que permeiam as relaes entre as partes, tendo em vista a execuo do seu objeto pelo contratado, bem como a respectiva contraprestao pecuniria pelo contratante. O contrato de locao de servios pressupe que o locador no esteja subordinado, do ponto de vista jurdico, ao locatrio, executando suas tarefas com certa autonomia, independncia, liberdade, id est, isento da obrigao de se submeter estritamente s normas ditadas pelo requisitante da mo-de-obra. Essa autonomia, independncia, liberdade de fazer, com suas restries naturais, o punctum saliens da locao de servios, contrastando com o estado de subordinao ou dependncia, que marca uma posio hierarquicamente inferior daquele que trabalha, e - como se ver a seguir - d origem a outros institutos jurdicos ou relaes jurdicas, de caracteres bem pronunciados. 3.2 - Subordinao ou dependncia A subordinao ou dependncia pode configurar um contrato de trabalho ou um vnculo institucional com o Estado: contrato de trabalho quando a atividade laboral exercida em favor de pessoa de direito privado ou do Estado como parte envolvida diretamente na relao jurdica, vale dizer, o Estado-sujeito-de-direitos; e vnculo institucional com o Estado quando este aparece como ente investido de potestade, ou seja, Estado-ordem jurdica. 3.2.1 - Contrato de trabalho Quanto s relaes ordenadas pelo Direito do Trabalho, no h dvida de que a subordinao continua sendo sua caracterstica fundamental, muito embora venha-se difundindo, no mbito das empresas, a teoria da "gerncia participativa", segundo a qual o empregado deve atuar como gerente de si mesmo, comprometido com os resultados do seu trabalho e da organizao como um todo. Douglas McGregor se refere a esse estilo gerencial baseado, sobretudo, na descentralizao e na delegao, que visam a "(...) libertar as pessoas do excessivo controle de algumas organizaes tradicionais, permitindo-lhes certo grau de liberdade para dirigirem suas tarefas, assumirem responsabilidades e satisfazerem as suas necessidades egosticas".
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Assim, no obstante o fato de a moderna Administrao de Recursos Humanos sinalizar na direo da crescente autonomia do empregado para conceber seus prprios mtodos de trabalho, a subordinao ainda constitui o trao medular que diferencia o pacto laboral dos contratos afins, inclusive do contrato de locao de servios, que alguns autores, como Cunha Gonalves, preferem chamar de contrato de prestao de servios. Colhe-se do magistrio de Arion Sayo Romita que: "Em razo do contrato de trabalho, o sujeito trabalhador se obriga a prestar a prpria atividade em favor de outro sujeito - o empregador - em posio de dependncia e mediante retribuio. A subordinao ou dependncia caracteriza, portanto, o contrato de trabalho e o distingue dos demais tipos de ajuste em que existe prestao de trabalho." Outro no o entendimento jurisprudencial, que muito bem se reflete no seguinte acrdo: "O trao distintivo entre o contrato de locao de servios e o contrato de trabalho a autonomia da vontade, que resguarda o locador de servios da dependncia hierrquica e econmica. Se o contrato deixa ntida essa dependncia, h contrato de trabalho, que pode ser por tempo determinado, cabendo, na resciso, o pagamento das frias, do 13 salrio e do repouso remunerado - TFR - Ac. un. 3 T - RO 6.899 - DF - Rel. Min. Carlos Madeira - Banco Central do Brasil vs Augusto Cesar Ladeira - DJ n 50, 8/8/85, pg. 12.470." (4) 3.2.2 - Vnculo institucional com o Estado inegvel, tambm, que a subordinao se caracteriza como elemento basilar do vnculo institucional com o Estado. Corresponde ao dever de obedincia do servidor, requisito essencial para o bom desempenho de seus encargos e regular funcionamento dos servios pblicos. O poder de comando, reverso da subordinao, , aqui, atributo do Estado como titular de capacidade jurdica de direito pblico e no de direito privado. Hely Lopes Meirelles torna claro esse aspecto: "O dever de obedincia impe ao servidor o acatamento s ordens legais de seus superiores e sua fiel execuo. Tal dever resulta da subordinao hierrquica e assenta no princpio disciplinar que informa toda organizao administrativa. Por esse dever no est o servidor obrigado a cumprir mecanicamente toda e qualquer ordem superior, mas, unicamente, as ordens legais. E por ordens legais entendem-se aquelas emanadas de autoridade competente, em forma adequada e com objetivos lcitos. Tanto o cumprimento de ordem manifestamente ilegal como o descumprimento de ordem legal acarretam para o servidor responsabilidade disciplinar e criminal (CP, art. 22), conforme seja a leso causada Administrao ou a
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terceiros."

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No caso dos professores substitutos, verbi gratia, a atividade que desenvolvem tipicamente subordinada, eis que se acham, sempre, submetidos ao poder de comando de quem os contrata, ou seja, ao poder de determinar (por meio de ordens mais ou menos amplas) o contedo e a forma da prestao de trabalho. A subordinao dos professores, em geral, se traduz na obrigao de cumprir os preceitos inscritos no Regimento da entidade de ensino onde ministram suas aulas, devendo, especialmente, observar programas, horrios, rotinas administrativas, participar de reunies, comparecer a eventos, etc. A relao contratual entre esses profissionais e a instituio a que se vinculam no , portanto, como impunha a Lei 8.112/90, de natureza locatcia: os fatos podem mais que as estipulaes legais, quando estas se distanciam da realidade. A menos que se interpretasse a referncia ao contrato de locao de servios, nsita no art. 232 da Lei 8.112/90, como aluso ao gnero locativo do qual espcie o contrato de trabalho, envolvendo as vrias relaes jurdicas em que o exerccio de certa atividade constitui a prestao de um dos contratantes. A sim prevaleceriam, coerentemente, os dispositivos da Consolidao das Leis do Trabalho acerca dos contratos por prazo determinado, notadamente os arts. 443, 1 e 2 , mutatis mutandis, 445, 451 e 452, que se ocupam da caracterizao, validade, prorrogao e sucesso (recontratao) atinentes quela figura pactual. 4 - As Leis nos 8.745, de 1993, e 9.849, de 1999 4.1 - Derrogao da Lei n 8.112, de 1990 Foi nesse contexto que a Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, veio revogar os arts. 232 a 235 da Lei 8.112/90 (Ttulo VII, Captulo nico - Da Contratao Temporria de Excepcional Interesse Pblico). E, ao faz-lo - como no podia deixar de ser expungiu do corpo de normas referentes ao assunto a obrigatoriedade de se atribuir s contrataes o carter especfico de locaes de servios. Essa oportuna supresso mereceu de Ivan Barbosa Rigolin o seguinte registro: "Os arts. 232 a 235, que compunham este Captulo nico, foram revogados pela Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993 (art. 18), vigente na data de sua publicao (DOU, 10 dez. 1993). Com a medida o legislador federal corrige uma das mais gritantes falhas da L. 8.112 - autntico aleijo legislativo denunciado com veemncia nas duas edies anteriores - revogando artigos que jamais poderiam ter sido escritos, sobretudo em foro de um estatuto de servidores pblicos como a L. 8.112. A Lei n. 8.745, de 1993, extirpou do texto da L. 8.112 o canhestro e esdrxulo disciplinamento que ali existia (arts. 232 a 235) de contratos de locao de servio, regidos pelo Cdigo Civil, para suprir necessidades temporrias de excepcional interesse pblico, conforme admitido - de outro modo, por certo, como agora se deu - pela Constituio, art. 37, IX, e agora disciplinou aceitavelmente a matria, fora e longe desta L. 8.112." (6) referida Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993, seguiram-se vrias Medidas Provisrias, alterando-lhe os arts. 2 a 7 e 9 , sem, todavia, comprometer a sua essncia. Dessas MPs, importa realar a de n 1.887-46, de 24 de setembro de 1999, que originou, por converso, a Lei n 9.849, de 26 de outubro de 1999. 4.2 - Orientao publicstica Cabia, ento, prpria Lei 8.745/93 - de acordo com o art. 37, inciso IX, da Constituio - definir a natureza da relao estabelecida entre o servidor contratado e a Administrao Pblica, para atender prefalada "necessidade temporria de excepcional interesse pblico". Em se tratando de relao subordinada, isto , de relao que comporta dependncia jurdica do servidor perante o Estado, duas opes se ofereciam: ou a relao seria trabalhista, agindo o Estado iure gestionis, sem usar das prerrogativas de Poder Pblico, ou institucional, estatutria, preponderando o ius imperii do Estado. Melhor dizendo: o sistema preconizado pela Carta Poltica de 1988 o do contrato, que tanto pode ser trabalhista (inserindo-se na esfera do Direito Privado) quanto administrativo (situando-se no campo do Direito Pblico). Da ter afirmado Joaquim Castro Aguiar, reportando-se mesma alternativa que se manifestara poca da Emenda Constitucional no 1, de 1969: "A lei especial dir em qual dos dois regimes o servidor ser inscrito. Em sendo contrato administrativo, o contrato ser includo na categoria de extraordinrio. Em sendo contrato no regime da CLT, aplicar-se- a legislao trabalhista."
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No mesmo diapaso, Paulo Emlio Ribeiro de Vilhena - referindo-se ultrapassada Lei 6.185, que, em condies idnticas s da atual Lei 8.745/93, deu execuo ao preceito do art. 106 da Emenda Constitucional no 1, de 1969 - acentuava que de duas uma: ou se adota o regime prprio dos servidores pblicos ou se enreda no sistema da legislao trabalhista. E conclua, peremptoriamente:

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"Em suma, no h meio-termo, no h entrecruzamentos amaciadores, assim como no h figuras fora de um ou de outro estatuto: o do funcionrio e o do empregado."
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Uma soluo intermediria no deixa, entretanto, de ser legtima. Pode-se, com certeza, abonar um sistema hbrido, ecltico, no qual coexistam normas trabalhistas e estatutrias, pondo-se em contigidade os vnculos privado e administrativo, no sentido de atender s exigncias do Estado moderno, que procura alcanar os seus objetivos com a mesma eficcia dos empreendimentos no-governamentais. De fato, a regulamentao prevista na Carta Magna de 1988, a exemplo do que se verificara no tocante ao Texto Fundamental de 1969 - conforme ensinamento de Arion Sayo Romita - pode estabelecer uma relao mista, ou seja, determinar que se apliquem aos contratados preceitos dos estatutos dos servidores pblicos e das leis trabalhistas. (9) Antnio lvares da Silva refora essa idia ao discorrer sobre a impossibilidade de se distinguir, no atual estgio da Administrao Pblica, entre o "funcionrio servidor pblico" e o "empregado pblico", tendo em vista que "(...) o elemento publicstico e unilateral, caracterstico da relao administrativa do funcionrio com o Estado (teoria organicista), e o elemento volitivo, caracterstico da relao contratual do empregado com a administrao (teoria contratual), so fatores em permanente interatividade na relao jurdica do funcionrio e do empregado com a Administrao Pblica". (10) Essa conjugao de regimes no escapou anlise percuciente de Odete Medauar: "(...) o contrato poder ser regido pela CLT ou a prpria lei estabelecer o regime jurdico, podendo at determinar a aplicao, a tais servidores, de preceitos do Estatuto correspondente. Em nvel federal, a Lei 8.745, de 09.12.1993, com as alteraes trazidas pela Lei 9.849, de 26.10.1999, dispe sobre essa contratao, inclusive determinando no art. 11 a aplicao, a tais contratos, de vrios preceitos do Estatuto Federal." (11) De modo semelhante, expe Jos dos Santos Carvalho Filho: "Diz a Constituio que a lei estabelecer os casos de contratao desses servidores. Assim dizendo, s se pode entender que o Constituinte pretendeu caracterizar essa relao funcional como de natureza contratual. No obstante essa qualificao, a lei instituidora do regime certamente poder incluir algumas normas que mais se aproximem do regime estatutrio." (12) O que jamais se poder acolher a ocorrncia de uma suposta relao civil (nem trabalhista, nem estatutria, nem trabalhista-estatutria), consubstanciada em contratos de locao de servios (sob a gide do Cdigo Civil), porque estes se ocupam da prestao de trabalho no-subordinado, estranho s situaes de que cogita a Lei Maior promulgada em 1988. Por esse motivo, a Lei 8.745/93, quando disps, no seu art. 1 , a respeito da viabilidade das contrataes, em carter extraordinrio, de pessoal por prazo determinado, adotou redao idntica do art. 232 da Lei 8.112/90, omitindo, porm, a expresso final "(...) mediante contrato de locao de servios". Deixou, assim, de prever a forma obrigatria de pactuao regida pelos arts. 1.216 a 1.236 do Cdigo Civil, por ser ela totalmente inajustvel espcie de labor desenvolvido pelo contratado, sob a direo e fiscalizao do contratante; vale dizer, sob a dependncia deste. Pois bem: diversos rgos e entidades da Administrao Pblica, fazendo "tbula rasa" dessa orientao legal sobre a matria, tm promovido a celebrao de contratos de locao de servios, para os efeitos de que trata a Lei 8.745/93, denominando-os, s vezes, paradoxalmente, de "Contratos Administrativos de Locao de Servios". Tal diretriz - claro - no faz sentido, desde que a Lei 8.745/93, intencionalmente, excluiu, das relaes entre os contratados por prazo determinado e a Administrao Pblica, a figura da locao de servios, a locatio operarum do Direito Romano, hoje destituda de qualquer contedo subordinativo. Na verdade, a Lei 8.745/93 submeteu as relaes dos servidores temporrios com o Estado aos princpios doutrinrios e s normas positivas do Direito Administrativo, ou seja, ao regime jurdico-administrativo, posicionando, assim, tais relaes no orbe do Direito Pblico (Staatsrecht), que tutela predominantemente os interesses estatais. Sobreleva, pois, o carter publicstico da vinculao jurdica. (13) Tencionou o legislador, seguramente, preservar a dimenso do Estado como ordem jurdica, como sistema poltico ou lineamento de fins sociais expressa e juridicamente programados, e no apenas como sujeito de direitos, como parte, em suas relaes jurdicas individuais.(14) Tal direcionamento resulta induvidoso, porque: 1o) Inexiste, no contexto da Lei 8.745/93, qualquer remisso categrica a normas de ndole trabalhista (CLT e legislao complementar). 2 ) No se coadunam os preceitos da referida Lei com o esprito e a sistemtica do Direito do Trabalho, que proclama a superioridade do interesse do trabalhador.
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3 ) O diploma legal sub exame se reporta, expressamente, a mltiplos artigos da Lei 8.112/90, que instituiu o Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio (art. 11). Destarte, a Lei 8.745/93 constitui verdadeiro apndice, aditamento, acrscimo daquele Regime, que lhe deu origem ao transvazar para o texto mais minudente de um regulamento especfico, com 18 artigos, as disposies timidamente consignadas em seus arts. 232 usque 235. 5 - Implicaes do liame estatutrio 5.1 - Competncia jurisdicional Decorrncia importante da condio de servidores pblicos, que reveste os contratados por tempo certo (integrando o aparelho estatal e desenvolvendo atividade subordinada), a definio da competncia jurisdicional para conhecer e julgar as aes nas quais sejam partes. Convm frisar, en passant, que tal condio rejeita qualquer paralelo com a figura dos "colaboradores da Administrao", pessoas alheias estrutura do Estado, que exercem funo pblica, embora, s vezes, em carter episdico.
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Como servidores pblicos, no resta dvida, hoje, de que esto os contratados temporrios sujeitos jurisdio da Justia Federal, apesar de o art. 114 da Constituio de 1988 ter provocado acirrada controvrsia ao estabelecer a competncia da Justia do Trabalho para "(...) conciliar e julgar os dissdios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores, abrangidos os entes de direito pblico externo e da administrao pblica direta e indireta dos Municpios, do Distrito Federal, dos Estados e da Unio (...)". Os defensores da competncia da Justia do Trabalho para conhecer e julgar as aes em que so partes os servidores estatutrios argumentavam que a Lei 8.112/90 havia previsto, expressamente, em seu art. 240, o seguinte: "Art. 240. Ao servidor pblico civil assegurado, nos termos da Constituio Federal, o direito livre associao sindical e os seguintes direitos, entre outros, dela decorrentes: (...) d) de negociao coletiva; e) de ajuizamento, individual e coletivamente, frente Justia do Trabalho, nos termos da Constituio Federal." Ocorre que, em ao movida perante o Supremo Tribunal Federal, a Procuradoria Geral da Repblica argiu a inconstitucionalidade daqueles dispositivos, sendo o pleito, finalmente, acolhido pelo Excelso Pretrio, para declarar inexistente o direito do servidor pblico civil de negociar coletivamente, bem como de promover qualquer demanda na esfera da Justia do Trabalho. Sobre o assunto, vale recorrer precisa informao de Wagner Giglio: "A Suprema Corte, tendo como relator o Min. Carlos Velloso, se pronunciou, inicialmente, apenas sobre a medida cautelar requerida nessa ao, acolhendo-a parcialmente para suspender, at julgamento do mrito, a aplicao da letra d (que previa o direito de negociao coletiva) e das palavras e coletivamente, insertas na redao da letra e do art. 240 da Lei n 8.112. Em 13 de novembro de 1992, finalmente, o STF julgou o mrito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (n. 492-1), acolhendo-a para declarar a inconstitucionalidade das alneas d e e do art. 240 da Lei n 8.112 - DJU de 16/11/92, pg. 21038."
(16)

Anteriormente, j se pronunciara, no mesmo sentido, Arion Sayo Romita, segundo o qual a competncia para apreciar litgios de servidores pblicos sob o regime estatutrio no pode ser atribuda Justia do Trabalho, porque o vnculo entre os sujeitos da relao processual no de natureza trabalhista, valendo a afirmao para ente de qualquer nvel administrativo: administrao direta, autrquica ou fundacional.
(17)

De tudo isso, Amauri Mascaro Nascimento, com a argcia de sempre, extrai as seguintes ilaes: "Primeira, a Justia do Trabalho incompetente para apreciar dissdios individuais e coletivos do pessoal regido pela Lei n 8.112/90, sendo a competncia da Justia Federal, por se tratar de regime basicamente estatutrio, o que se aplica ao pessoal da administrao direta, autrquica e fundacional. Segunda, tambm ser a Justia do Trabalho incompetente para decidir litgios de pessoal estatutrio nas esferas estadual e municipal; todavia, continuar competente em se tratando de pessoal celetista. Terceira, se o Estado Federado ou o Municpio institurem regime nico celetista, a competncia ser da Justia do Trabalho; porm, se o regime for estatutrio, ou at mesmo preponderantemente estatutrio, a competncia ser da justia comum estadual."
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5.2 - Direitos dos servidores temporrios Alm do aspecto relativo competncia jurisdicional, vrios outros devem ser ainda examinados, embora vol doiseau, considerando-se a natureza das relaes jurdicas que os servidores temporrios mantm com a Administrao Pblica direta, indireta, autrquica ou fundacional pblica.

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Dos direitos que o ordenamento jurdico confere aos agentes pblicos ou aos servidores pblicos civis - como bem acentua Diogenes Gasparini - alguns derivam de leis, enquanto outros decorrem diretamente da Constituio Federal. Entre os primeiros, sobressaem as frias, as licenas, os adicionais e as gratificaes; entre os ltimos, contam-se a vitaliciedade e a inamovibilidade.
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No que concerne aos servidores temporrios, o art. 11 da Lei 8.745/93 discrimina, pormenorizadamente, as normas do regime jurdico da Lei 8.112/90 aplicveis s suas relaes com o Estado. Essas normas so as que, no conjunto dos 253 artigos daquele documento, se coadunam com as caractersticas sui generis do trabalho por tempo determinado. Elas dizem respeito, grosso modo, a: ajuda de custo, dirias, gratificao natalina, adicionais de insalubridade, periculosidade e atividades penosas, adicional por servio extraordinrio, adicional por trabalho noturno, frias (adicional e abono), direito de petio, etc. Leve-se em conta, porm, que no s os dispositivos do regime estatutrio (Lei 8.112/90) devem incidir sobre as aludidas relaes entre servidores temporrios e Estado, mas todos aqueles contidos no mbito do Direito Pblico, ou Direito Administrativo em particular, que no sejam incompatveis com a forma de prestao de servios sujeita a predeterminao de tempo. o caso, por exemplo, dos direitos assegurados aos trabalhadores urbanos e rurais pelo art. 7o da Constituio e estendidos aos servidores pblicos pelo art. 39, 2 , do mesmo diploma, tais como: salrio mnimo, irredutibilidade do salrio, licena gestante, licena-paternidade, etc.; e por legislao especial, como a atinente ao PIS-PASEP (Lei Complementar n 26/75, etc.). 5.3 - Prorrogao dos contratos Por derradeiro, impe-se uma referncia ao princpio da improrrogabilidade das contrataes de pessoal temporrio pela Administrao Pblica, princpio este sacramentado no art. 4o, caput, da Lei 8.745/93 (alterado pelo art. 1o da Lei 9.849/99), cuja redao, ipsis litteris, a que se segue: "Art. 4 As contrataes sero feitas por tempo determinado e improrrogvel, observados os seguintes prazos: I - seis meses, nos casos dos incisos I e II do art. 2 ; II - at vinte e quatro meses, nos casos dos incisos III e VI, alneas "b" e "e", do art. 2 ; III - doze meses, nos casos dos incisos IV e VI, alneas "c", "d" e "f", do art. 2 ; IV - at quatro anos, nos casos dos incisos V e VI do art. 2 ." Excees a esse princpio da improrrogabilidade acham-se consignadas nos pargrafos 1o a 7o do mesmo artigo. importante, para devida avaliao, que se reproduzam os termos dos pargrafos em causa: "Art. 4 (...) (...) 1 Nos casos dos incisos III e VI, alnea "b", do art. 2 , os contratos podero ser prorrogados desde que o prazo total no exceda vinte e quatro meses. 2 Nos casos dos incisos V e VI, alnea "a", do art. 2 , os contratos podero ser prorrogados desde que o prazo total no ultrapasse quatro anos. 3 Nos casos dos incisos IV e VI, alneas "e" e "f", do art. 2 , os contratos podero ser prorrogados pelo prazo de at doze meses. 4 Os contratos de que trata o inciso IV do art. 2 , celebrados a partir de 30 de novembro de 1997 e vigentes em 30 de junho de 1998, podero ter o seu prazo de vigncia estendido por at doze meses. 5 No caso do inciso VI, alnea "g", do art. 2 , os contratos podero ser prorrogados desde que o prazo total no ultrapasse oito anos. 6 No caso do inciso VI, alnea "d", do art. 2 , os contratos podero ser prorrogados desde que o prazo total no ultrapasse vinte e quatro meses, salvo os contratos vigentes, cuja validade se esgote no mximo at dezembro de 1999, para os quais o prazo total poder ser de at trinta e seis meses. 7 Os contratos dos professores substitutos prorrogados com base no inciso III deste artigo podero ser novamente prorrogados, pelo prazo de at doze meses, desde que o prazo final do contrato no ultrapasse 31 de dezembro de 2002, e tenha sido aberto processo seletivo simplificado, com ampla divulgao, sem a inscrio ou aprovao de candidatos." Em primeiro lugar, as normas acima transcritas se revelam contraditrias: no art. 4o, caput, da Lei 8.745/93, afirma-se, de modo
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taxativo, que os contratos sero "improrrogveis", enquanto nos pargrafos 1 a 7 da mesma disposio admite-se que tais contratos sejam "prorrogados". As excees passam a ser regra. Alis, as diretrizes inclusas na legislao em foco sobre o elastecimento dos prazos contratuais chegam a ser bizarras, de to confusas que se mostram. A falta de ordem ou mtodo do legislador realmente clamorosa. Quanto possibilidade de renovao, e no prorrogao, dos contratos temporrios - vale dizer, da celebrao de novos contratos com o mesmo servidor (renovar fazer outra vez, ou restabelecer algo j extinto) - vincula-se circunstncia de que trata o art. 9o, inciso III (in fine), da Lei 8.745/93: "Art. 9 O pessoal contratado nos termos desta Lei no poder: (...) III - ser novamente contratado, com fundamento nesta Lei, antes de decorridos vinte e quatro meses do encerramento de seu contrato anterior, salvo na hiptese prevista no inciso I do art. 2 , mediante prvia autorizao, conforme determina o art. 5 ." O inciso I do art. 2 da Lei 8.745/93 refere-se s "situaes de calamidade pblica" e "surtos endmicos". Para essas situaes, a precitada Lei restringe a vigncia dos contratos a seis meses (art. 4 , inciso I), no falando em prorrogao; mas admite que os mesmos sejam renovados. Assim sendo, a legislao deixou in albis a possibilidade de prorrogao dos contratos celebrados em decorrncia daqueles flagelos, prevendo, to-somente, a hiptese de renovao, ou renovamento. Ante a omisso, de se entender que, na sistemtica da legislao em exame, as duas figuras - prorrogao e renovao - tenham, inusitadamente, igual sentido... De resto, cabe uma crtica ao fato de se proibir, peremptoriamente, a recontratao de prestador de servios temporrios "antes de decorridos vinte e quatro meses do encerramento do contrato anterior", como prescreve o art. 9o, inciso III, da Lei 8.745/93, supratranscrito. Os prazos estabelecidos para as diversas modalidades de prestao de servios temporrios impuseram um limite a sua durao. E esta durao h de prevalecer caso persista a necessidade de "excepcional interesse pblico", que recomende a manuteno de servidores j contratados, no exerccio das respectivas funes. Vedar a permanncia dos servidores por novos perodos, at que se complete o prazo mximo permitido em lei, constitui - alm de flagrante desproprio - uma soluo antieconmica, por envolver a realizao de dispendiosos e demorados processos de recrutamento e seleo de pessoal. Desde que a interpretao conduza a injustia notria, revelando iniqidade, incongruncia, "(...) deve-se presumir que foram usadas expresses imprprias, inadequadas, e buscar um sentido eqitativo, lgico e acorde com o sentir geral e o bem presente e futuro da comunidade".(20) Talvez por isso mesmo, os contratos que diferentes rgos e entidades da Administrao Pblica vm adotando no contm clusula proibitria de prorrogao ou renovao, subentendendo-se que o vnculo contratual no poder ultrapassar o limite estatudo na legislao em vigor. Enfim, a exegese conducente ao resultado mais razovel, ajustando-se melhor aos intuitos do legislador, aquela que admite como factvel a dilao dos contratos de servidores temporrios, desde que haja excepcional interesse pblico e que sejam observados os prazos mximos constantes da Lei 8.745/93. 6 - Resumo e concluses I - A Constituio Federal, de 5 de outubro de 1988, prev, em seu art. 37, inciso IX, a possibilidade de contratao de pessoal por tempo determinado, "para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico", conferindo ao legislador ordinrio a atribuio de regular a matria. II - Em cumprimento determinao constitucional, a Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Regime Jurdico dos Servidores Civis da Unio), estabeleceu, nos arts. 232 a 235, regras sumrias para que se implementasse aquele tipo de contratao, definindo, principalmente, os limites de sua admissibilidade. III - Ao faz-lo, o diploma legal supracitado explicitou a forma que deveria revestir, obrigatoriamente, a contratao, ou seja, "mediante contrato de locao de servios", posicionando na esfera do Direito Civil a relao jurdica entre o servidor temporrio e o Estado. IV - Ocorre que esse requisito formal estava em desacordo com a realidade, pois o contrato de locao de servios pressupe autonomia do contratado na execuo do seu trabalho, o que no acontece no caso do servidor temporrio, cuja atividade se desenvolve sempre sob subordinao, vale dizer, sob as ordens do contratante, ou de seus prepostos. V - Finalmente, a Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993, revogando os arts. 232 a 235 da Lei 8.112/90 e disciplinando minuciosamente o assunto, omitiu a referncia, constante da Lei derrogada, sobre a forma de pactuao regida pelos arts. 1.216 a 1.236 do Cdigo Civil (a Lei 8.745/93 foi alterada por sucessivas Medidas Provisrias, sendo a mais importante delas
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convertida na Lei n 9.849, de 26 de outubro de 1999). VI - Com essa omisso intencional regncia do Cdigo Civil, e pelo teor de seus dispositivos, a Lei 8.745/93 submeteu o liame entre servidor temporrio e Estado aos princpios e normas atinentes ao regime jurdico-administrativo (institucional, estatutrio), inserindo tal liame no orbe do Direito Pblico, em especial do Direito Administrativo. VII - Como conseqncia dessa orientao legal, inquestionvel a competncia da Justia Federal para conhecer e julgar as aes em que so partes os servidores contratados por tempo determinado, considerando-se que o vnculo entre os sujeitos da relao processual tipicamente de natureza administrativa. VIII - Na condio de servidores pblicos, os contratados por tempo determinado tm seus direitos previstos no art. 11 da Lei 8.745/93, que se reporta a mltiplos dispositivos da Lei 8.112/90, no lhes sendo estendidos, em geral, os privilgios inerentes legislao trabalhista. IX - Alm dos direitos acima referidos, os servidores temporrios, contratados sob a gide da Lei 8.745/93, fazem jus a todas as regalias asseguradas pelas normas de Direito Administrativo, desde que compatveis com as caractersticas sui generis do trabalho por tempo determinado. X - Por ltimo, os contratos de servios temporrios podem ser prorrogados ou renovados, em todas as hipteses, quando persistirem as condies que lhes deram origem, observando-se os prazos mximos expressos, particularmente, no art. 4o da Lei 8.745/93, com as alteraes provenientes da Lei 9.849/99. __________________________________
(1)

Apud Idalberto Chiavenato. Recursos Humanos, Editora Atlas, 1986, pg. 77.

(2) Apud Washington de Barros Monteiro, Curso de Direito Civil - Direito das Obrigaes (2 volume), Editora Saraiva, 1959, pg. 195. (3) A Subordinao no Contrato de Trabalho, Editora Forense, 1979, pgs. 91-92. (4) Luiz Carlos de Carvalho Cidade, O Servidor Pblico e a Jurisprudncia Trabalhista, Edies Trabalhistas, 1991, pg. 84. (5) Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 2000, pg. 427. (6) Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, Editora Saraiva, 1995, pg. 353. (7)

Apud Arion Sayo Romita, Servidores Pblicos Temporrios ou Contratados para Funes Tcnicas ou Especializadas, Edies Trabalhistas, 1975, pg.

78.
(8) O Contrato de Trabalho com o Estado, Editora LTr, 1975, pg. 138. (9) Servidores Pblicos Temporrios ou Contratados para Funes Tcnicas Especializadas, cit., pg. 85. (10) Os Servidores Pblicos e o Direito do Trabalho, Editora LTr, 1993, pg. 31. (11) Direito Administrativo Moderno, Editora Revista dos Tribunais, 2000, pg. 323. (12)

Manual de Direito Administrativo, Editora Lumen Juris, 2000, pg. 439.

(13) Apregoam a natureza administrativa do contrato a que se refere o art. 37, inciso IX, da Constituio: Antnio Augusto Junho Anastasia, Regime Jurdico

nico do Servidor Pblico, Livraria Del Rey, 1990, pgs. 95-96; Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos na Constituio de 1988, Editora Lumen Juris, 1990, pgs. 19-20; Evaristo de Moraes Filho e Antonio Carlos Flores de Moraes, Introduo ao Direito do Trabalho, Editora LTr, 1993, pg. 245; Toshio Mukai, Administrao Pblica na Constituio de 1988, Editora Saraiva, 1989, pg. 54. Fazendo parte dessa corrente doutrinria, enfatizam o carter especial do regime jurdico administrativo: Alvacir Correa dos Santos, Contratao Temporria na Administrao Pblica, Genesis Editora, 1996, pg. 67; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, Editora Atlas, 1994, pg. 355; Srgio Luiz Barbosa Neves, Regime Jurdico nico e os Servidores Pblicos, Editora Lumen Juris, 1991, pg. 28. Sustentam a natureza celetista da vinculao dos trabalhadores Administrao Pblica: Adilson Abreu Dallari, Regime Constitucional dos Servidores Pblicos, Editora Revista dos Tribunais, 1992, pg. 124; Adriane de Arajo Medeiros, Marisa Tiemann, Neli Andonini e Rosana Santos Moreira, Contratao a Prazo Determinado na Administrao Pblica, in LTr - Legislao do Trabalho e Previdncia Social, Editora LTr, ano 58, outubro de 1994, pgs. 1191-1201; Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores, 2000, pg. 223; Vera Regina Loureiro Winter, A Natureza da Contratao Prevista no Inc. IX do Art. 37 da CF/88, in Genesis - Revista de Direito do Trabalho, n 25, janeiro de 1995, Genesis Editora, pgs. 53-59.
(14)

Paulo Emlio Ribeiro de Vilhena, op. cit., pg. 8.

(15) Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores, 2000, pg. 224. (16) (17)

Direito Processual do Trabalho, Editora LTr, 1995, pg. 85. Repertrio IOB de Jurisprudncia, n 11/91, junho de 1989, pg. 193.

(18) Curso de Direito Processual do Trabalho, Editora Saraiva, 1998, pgs. 198-199. (19)

Direito Administrativo, Editora Saraiva, 1995, pgs. 164-165.

(20) Carlos Maximiliano, Hermenutica e Aplicao do Direito, Freitas Bastos, 1951, pgs. 205-206.

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