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3e Biennale Internationale de la Ngociation - NEGOCIA, 13, 14 et 15 novembre 2007

NEGOCIER SANS LE DIRE OU COMMENT EVITER LE RISQUE DU TROP PARTICIPATIF LE CAS DUN PROCESSUS DE CONCERTATION SUR UN PROJET AUTOROUTIER
Laurence de Carlo Professeur ESSEC e-mail : Decarlo@essec.fr Communication pour la 3e Biennale de la Ngociation Ngocia Paris Novembre 2007

Ngocier sans le dire ou comment viter le risque du trop participatif Le cas dun processus de concertation sur un projet autoroutier

Lamnagement du territoire et lenvironnement peuvent tre considrs comme une voie dintroduction privilgie de la dmocratie participative dans un pays et en France en particulier. Leurs processus de dcision tant de plus en plus ouverts au public, les projets damnagement et denvironnement matrialisent la dmocratie participative travers des processus proches de la ngociation, nomms consultations et concertations. Ces processus sont proches de ngociations au sens o ils incluent des phases dchanges entre participants aux avis divergents. Ces participants peuvent proposer des solutions alternatives celles proposes par le matre douvrage sur le projet concern. Mais ces consultations et concertations diffrent de ngociations au sens o la dcision finale y est prise par le matre douvrage, un lu ou un reprsentant de lEtat, et pas par les participants eux-mmes.

La France commence vivre aujourdhui, dans un tel contexte, des problmes connus dj aux Etats-Unis, pays o la dmocratie se dcline sous sa forme participative de longue date. A savoir, aux Etats-Unis, les intrts locaux sont dfendus souvent lors des concertations au dtriment de lintrt commun dfini un niveau territorial plus large. Les lus et reprsentants de lEtat y exercent de moins en moins de responsabilit par rapport aux reprsentants de groupes ad hoc crs pour une concertation sur un projet particulier. Ainsi, certaines dcisions sont prises localement sans que soient suffisamment pris en compte les intrts une plus grande chelle, celle de la rgion, de lEtat ou de la fdration des Etats (Dukes, 2001 ; Bryan et Wondolleck, 2003 ; de Carlo, 2006). Enfin, y existe un danger de gnraliser une idologie de lharmonie pour laquelle les dcisions ne seraient valides quaprs avoir reu laval de toutes les parties en prsence sans exception (Dukes, 2001). Ce sont les risques auxquels est aujourdhui confronte la dmocratie en France, du fait de la gnralisation des processus de participation. Dans de telles conditions, il sagit de permettre la dmocratie reprsentative de rester forte. Autrement dit : comment respecter le rle spcifique des lus et reprsentants de lEtat dans un contexte de participation du public gnralise ? En effet, les lus et reprsentants de lEtat garantissent lIntrt Gnral, autrement dit le bien public ou les intrts collectifs communs, cest--dire quils garantissent les intrts de lensemble des citoyens compris comme une collectivit, une nation, et pas seulement les intrts de ceux qui peuvent et choisissent de

participer dans des consultations et concertations. Et comment faire en sorte de mettre en exergue une option qui semble collectivement acceptable tout en suscitant quelques oppositions ? Ces questions se posent de manire cruciale et concrte en particulier aux animateurs des dbats publics mens aujourdhui dans le cadre de la procdure due la Commission Nationale du Dbat Public (CNDP).

A travers un exemple de concertation rcent sur un projet autoroutier en France, nous verrons comment ce dilemme a t rsolu par la Commission Particulire du Dbat Public (CPDP) qui a anim la concertation. On verra en particulier comment ses membres ont russi crer un espace dcoute et de discussion pour des intrts locaux et globaux la fois : en ngociant sans le dire dune part, et en attribuant, sans lafficher officiellement, un rle spcifique aux lus et reprsentants des forces socio-conomiques du territoire dautre part. La procdure de dbat public de la CNDP puis le cas retenu et son droulement seront dcrits. Ensuite la mthodologie de recherche mise en uvre sera expose. Une interprtation des rsultats sous forme de deux paradoxes sera alors propose : ngocier sans le dire dune part, et, dautre part, traiter tous les acteurs galement, certains tant plus gaux que dautres. Linterprtation donnera lieu une discussion sur cette tentative spcifique inconsciente de rconcilier dmocratie participative et reprsentative, et en particulier de limiter les risques du trop participatif.

Description de la procdure de dbat public de la CNDP La procdure de la Commission Nationale de Dbat Public a t cre par la loi Barnier en 1995, mise en uvre par dcret en 1997 et prcise par la loi de dmocratie de proximit en 2002. Pour chaque projet dinfrastructure important, cest--dire rentrant dans le cadre du dcret, une commission compose de personnes neutres est charge danimer une concertation sous la forme dun dbat public. Les projets concerns peuvent tre des crations dautoroutes, comme dans le cas tudi, des crations de voies de chemin de fer (TGV surtout), des agrandissements ou crations daroports ou de ports ou encore des lignes lectriques trs haute tension, soit tout projet damnagement ayant un impact important sur lenvironnement. Les commissaires ont pour mission dinformer le public, de lcouter et de rendre compte de ses propos en respectant le principe de lquivalence de la parole : quelle que soit la personne qui sexprime, individu ou reprsentant dun groupe, expert ou non, il est cout de la mme faon par les commissaires. Cest la force des arguments qui donne son

importance au discours et non les caractristiques de son metteur. Les commissaires rdigent en fin de dbat une synthse qui sera remise au Ministre concern, lequel prendra ensuite sa dcision. Les textes nindiquent pas si les commissaires peuvent ou doivent proposer des solutions alternatives celles du matre douvrage en cas de dsaccord majeur des participants sur les solutions que ce dernier propose au dbat.

Description du cas: dbat public sur le prolongement de la Francilienne entre CergyPontoise et Orgeval en 2006

Le cas que nous tudions ici est celui du prolongement de la rocade La Francilienne entre Cergy-Pontoise et Orgeval, en grande banlieue Ouest de Paris. Cette rocade va avoir une longueur de 20 30 kilomtres, selon le choix final de trac qui sera retenu, dans le cas o lopportunit du projet est reconnue. Deux principales concertations ont dj t ralises depuis 1990 sur ce projet. Par deux fois, le trac nomm depuis historique a t retenu par les ministres des transports de l poque dans les dcisions finales prises suite ces deux concertations. Ces dcisions ont t remises en cause par leurs successeurs. Cest pourquoi, en 2006, afin de trouver une solution pour ce projet, a t organise une nouvelle concertation selon la procdure actuelle de la CNDP.

Le droulement du dbat public Le dbat public sest droul de mars juin 2006. Il a t anim par une commission particulire compose dun prsident, et de 4 autres membres, deux hommes et deux femmes. Il a runi un nombre de participants jamais atteint lors des prcdents dbats publics organiss depuis la cration de la CNDP. Entre 11000 et 12000 personnes ont assist aux 29 runions. Il y eut une runion douverture, 19 runions locales, 6 runions thmatiques et une runion de clture. Au dbut de chaque runion, le prsident de la commission prsentait les membres, le rle, les valeurs et le principe directeur de la commission particulire. Le rle de la commission tait triple : informer le public, lcouter et rendre compte ensuite au prsident de la CNDP du contenu du dbat et des enjeux soulevs. Il ne sagissait pas pour la commission de porter un jugement sur les choix faire sur le projet soumis dbat. Les valeurs de la commission taient lindpendance et la neutralit. Les membres de la commission navaient aucun intrt

dans le projet soumis dbat et ont cherch demeurer indpendants et neutres par rapport lensemble des participants. Enfin, le principe dquivalence tait annonc par le prsident au dbut de chaque runion : tous les discours et interventions allaient tre couts de manire quivalente par les membres de la commission, quel que soit le pouvoir ou linfluence de lui ou celle qui les prononait. 5 tracs taient proposs dans le dossier prparatoire de la Direction Rgionale de lEquipement (DRE). Dautres tracs alternatifs ou portions de tracs alternatifs ont t proposs par des participants au cours des runions. Le Ministre des transports a pris sa dcision en octobre 2006, publie au Journal Officiel : Un des tracs proposs par la DRE a t retenu, qui nest pas le trac historique. Mthodologie Deux assistants de recherche ont assist toutes les runions organises sauf une. Ils ont rdig ensemble des compte-rendus de ces runions et ont tenu chacun un journal de bord de leur exprience dobservation non participante. Le site web de la commission particulire a t consult. Celui-ci contenait tous les documents techniques de la DRE, lensemble des cahiers dacteurs de quatre pages rdigs par les participants qui le souhaitaient pour prsenter leur point de vue argument et illustr. Le site web contenait galement les verbatims de toutes les runions. Une revue de presse a aussi t ralise. Enfin, une runion avec les membres de la commission particulire a t organise par lquipe de recherche avant le dbat public.

Rsultats : deux paradoxes Premier paradoxe : ngocier sans le dire Lors de cette concertation, le prsident de la commission tait contre lide de ngocier dans le cadre dun dbat public. Il estimait quun dbat public ntait pas une ngociation, au sens o les commissaires devaient plutt informer le Ministre, dcideur final, des principaux enjeux soulevs lors du dbat public par lintermdiaire de leur rapport de synthse. Il ne sagissait pas, pour la commission, de donner son avis et de proposer une solution au Ministre. Donc, pour le Prsident, la commission ne sinscrivait pas dans le cadre dune ngociation. Mais finalement, le prsident a engag de plus en plus les participants sloigner des strictes alternatives de trac proposes par le matre douvrage pour faire de

nouvelles propositions, les alternatives tudies par le matre douvrage savrant trs controverses lors du dbat public.

Certaines personnes se sont exprimes sur de nouvelles alternatives de trac, compltement nouvelles ou faisant appel diffrents tronons des alternatives du matre douvrage. Elles ont t attentivement coutes et leurs propositions ont t incluses dans le rapport de synthse rdig par la commission. Paradoxalement, ce rapport indique que son objectif nest pas de favoriser lmergence dune nouvelle solution pour cette autoroute. Dans ce sens l, on peut dire que le prsident a ngoci sans le dire.

Second paradoxe : tous les participants sont gaux mais certains sont plus gaux que dautres Le principe dquivalence a t raffirm lors de chaque runion publique. A savoir que les interventions des uns et des autres taient coutes laune de leur argumentation et non pas de la notorit de leur auteur. Les interventions de tous les participants taient dans ce sens l quivalentes. Paradoxalement, les maires des communes sur lesquelles se droulaient les runions publiques taient invits sexprimer de manire privilgie au dbut de chaque runion publique se droulant sur leur territoire. Par ailleurs, certaines parties prenantes pr-identifies par la commission taient reus par la commission lors de runions informelles. Il sagissait, entre autres, des lus locaux, des reprsentants des forces conomiques des deux dpartements concerns et des dfenseurs de lenvironnement. De plus, lors de ces interventions en runion publique, le prsident a fait plusieurs reprises rfrence aux lus locaux, plus prcisment aux maires des communes concernes par un trac potentiel. Il a mis en valeur leurs discours et ritrer les ventuelles solutions alternatives quils avaient proposes prcdemment. Discussion Premier paradoxe Cette manire paradoxale dagir, savoir ngocier sans le dire, et mme en affirmant ne pas le faire, est peut-tre la manire la plus adquate dagir aujourdhui, en France, pour associer dmocratie reprsentative et dmocratie participative.

En effet, rconcilier dmocratie reprsentative et dmocratie participative en France est quelque part impossible, sachant que la dmocratie reprsentative franaise est base sur la reconnaissance dun intrt suprieur aux individus, lIntrt Gnral, et que la dmocratie participative est base sur la reconnaissance que chaque participant au dbat sera pris en compte de la mme faon, quil soit expert ou non, reprsentant dun groupe ou non. Dfinis de cette faon, les deux principes sont antagonistes. Ils ne peuvent tre rconcilis facilement. Le paradoxe est un moyen privilgi de permettre la mise en uvre de ces deux principes dans le mme temps: en ngociant sans le dire.

Cette manire de ngocier sans le dire nous pose plusieurs questions importantes dont celle du cadre de la ngociation, savoir des rgles respecter par les participants et par les commissaires. Le cas du dbat sur le prolongement de la Francilienne nous apprend que ce cadre a t dfini au minimum. Les commissaires devaient informer et couter le public et ensuite rendre compte des arguments mis, sans que soit mentionne la recherche dun accord ventuel proposer au Ministre ensuite. Donc les participants ne pouvaient se rfrer un ventuel non-respect des rgles si une proposition daccord nmergeait pas et si le Ministre, le cas chant, nen tenait pas compte dans sa dcision finale. Et ce qui a t fait en ralit est all au-del des trois rgles nonces : les participants ont t encourags rechercher de nouvelles ides/ alternatives/ solutions.

La ngociation sans le dire peut-elle tre mise en uvre de manire durable dans le temps ? Ce nest pas sr. Car les participants apprennent dun processus lautre. Ils vont peut-tre demander dans quelques annes de vritables ngociations en amnagement et environnement, au sens de recherche dun accord commun proposer au matre douvrage. Il est possible quils soient alors entendus et que les procdures voluent dans ce sens. A ce moment l, que deviendra la notion dIntrt Gnral ? Connatrons-nous en France les situations vcues aux Etats-Unis pour lesquelles lintrt commun se dilue parfois dans les intrts locaux ?

Ce nest pas sr non plus. Car les Franais, de par leur histoire, restent ambivalents dans leurs relations lEtat. Ils veulent participer aux processus de dcision, cest--dire tre impliqus dans des consultations et concertations, et dans le mme temps, ils veulent un Etat fort et qui prenne les dcisions finales sur les grands sujets. Ce nouveau paradoxe constitue peut- tre

une grande chance pour la dmocratie en France, au sens o il pourrait permettre aux animateurs de dbats publics de continuer lgitimement ngocier sans le dire.

Second paradoxe : certains participants plus gaux que dautres

Dans cette difficult mettre en uvre une dmocratie la fois reprsentative et participative, les lus locaux tiennent une place de choix. Ils sont en effet au cur de cette double dmocratie, la fois lus donc reprsentants des citoyens, et aussi locaux, cest--dire participants aux concertations dans les territoires considrs. Par ailleurs, dautres acteurs se situent eux aussi lintersection de ces deux dmocraties, dans une moindre mesure. Certains acteurs sont en effet eux aussi des reprsentants, associatifs ou professionnels, lus non par lensemble des citoyens, mais par une partie dentre eux. Et ils participent aux concertations car ils ont des intrts sur le territoire concern. Ils ont donc eux aussi une double casquette de reprsentants et participants. Comment faire en sorte que ces doubles attributions soient reconnues lors de dbats publics pour lesquels lquivalence des interventions est un principe fondateur ? En ayant recours, plus ou moins inconsciemment sans doute, au paradoxe : donner plus de voix ces acteurs en les recevant dans les coulisses des dbats publics et faire rgulirement rfrence leurs interventions, tout en affirmant toujours lapplication du principe dquivalence. Ce second paradoxe joue un rle important pour viter que ne soient pris en compte lors des dbats publics que des intrts strictement locaux, et/ou uniquement des sommes dintrts individuels, au dtriment dune vision plus large de la problmatique du projet soumis au dbat, tout en garantissant lcoute de tous les participants.

Conclusion Les dbats publics en environnement et amnagement du territoire sont des outils privilgis de participation des citoyens la vie locale. On a vu quils peuvent devenir des lieux de quasingociation dans lesquels interviennent de faon privilgie certains acteurs reconnus, tout en demeurant des espaces de consultation du public rgis par le principe dquivalence. Autrement dit, ils peuvent tre le sige de situations paradoxales.

Sachant quil nest pas possible de rsoudre lquation de la reprsentation et de la participation, i.e. lquation de la dfense de lIntrt Gnral et des intrts locaux en concevant une synthse de ces thse et antithse, le recours au paradoxe prend tout son sens. Une vision dialectique par laquelle il sagirait de rconcilier deux dimensions contradictoires de la ralit dmocratique ne parat pas facilement pouvoir tre mise en uvre dans le cadre des dbats publics en amnagement et environnement. Dans la pratique, comme on la vu travers un cas particulier, les animateurs de ces dbats peuvent plutt et plus ou moins consciemment user du paradoxe pour prendre en compte ces dimensions contradictoires en les acceptant comme telles sans chercher les rconcilier. Ainsi, non seulement ces nouvelles formes de dmocratie que sont les dbats publics nous interrogent-elles dans le champ de la gouvernance mais aussi dans celui de nos modes de raisonnement pour aborder ces nouvelles formes de gouvernance.

Rfrences

Bryan T.A et Wondolleck J.M. (2003), When Irresolvable Becomes Resolvable : The Quincy Library Group Conflict , in R.J. Lewicki, B. Gray et M. Elliott (eds), Making Sense of Intractable Environmental Conflicts : Frames and Cases, Washington D.C : Island Press.

De Carlo Laurence (2006), The French High-Speed Mditerrane Train Decision Process : a Large-Scale Public Decision Case Study , Conflict Resolution Quaterly, vol 24, n1, pp. 330.

Dukes E.F. (2001), Integration in Environmental Conflict , Conflict Resolution Quaterly, vol 19, n1, pp. 103-115.