A ressemantizao da autonomia municipal em face dos desafios contemporneos

Maria Coeli Simes Pires

1. Consideraes preliminares. 2. Pontos de reflexo para a ressemantizao do conceito de autonomia. 2.1. O princpio da subsidiariedade. 2.2. O princpio democrtico e os mltiplos vetores do poder local. 2.3. A crise do Estado e a globalizao: complexificao social e da trama urbana. 3. Breve viso comparativa do modelo de autonomia do Municpio brasileiro. 4. Releitura dos elementos da autonomia municipal. Concluses.

Sumrio

1. Consideraes preliminares
Se, internamente, projeta-se a ruptura do pacto federativo pela onipotncia da Unio, que ameaa a autonomia de Estados e Municpios, razes quase universais apontam para a necessidade de que se retomem esses entes sob novo prisma. A realidade contempornea, sensivelmente impactada, por um lado, pelo marcante fenmeno de complexificao social, em muito ditado pelos avanos tecnolgicos a impor a densificao de demandas e relaes, e, por outro, pela tendncia globalizante da economia de trao capitalista e da cultura, est a invocar forte trama de proteo das comunidades contra a perda de identidade desses ncleos de vivncia coletiva. O Municpio, especialmente, h de se afirmar como contraponto da tendncia universalizante, como espao de expresso do homemsujeito, de significao do dado ou estatstica e, ainda, h de ser visto como o locus de
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Maria Coeli Simes Pires Mestre em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da UFMG, doutoranda e professora junto mesma Faculdade.
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apropriao dos benefcios da civilizao e de revelao de seus efeitos perversos e, portanto, como a base fsica que sustenta os efeitos das diversas polticas. Assim, o Municpio, tradicional objeto de investigao nos campos do Direito, da Administrao Pblica e do Urbanismo, emerge como desafio em outras reas do conhecimento, colocando-se, sobretudo, como categoria funcional estratgica de garantia de referncia e de identidade dos cidados e de superao da crise contempornea. Nessas circunstncias, o prprio Direito, na tentativa de articular respostas satisfatrias para as perplexidades atuais, h de desenvolver nimo criador de nova reflexo acerca dos contedos desse ncleo de estudos, na busca da releitura e da ressemantizao de seus elementos, a partir de consideraes outras, que, classicamente, refugiriam ao plano comum de anlise ou ao rigor da cogitao estritamente jurdica. A autonomia municipal, tema estruturante das construes jurdicas nesse campo, h, pois, de ser retomada tendo em vista a nova contextualizao e a contribuio multidisciplinar que se adensa no estudo de estratgias de gesto contempornea e de compreenso da trama urbana e dos diversos atores que a tecem. Sob esse aspecto, as questes relacionadas com as tendncias internas, quanto organizao local e composio de foras nas arenas de consenso, e com o comportamento social, os reflexos do cenrio externo e as perspectivas do direito comunitrio, em especial, assumem um papel fundamental na ressemantizao do conceito da autonomia municipal no Brasil, o que est a demandar estudo especfico.

2. Pontos de reflexo para a ressemantizao do conceito de autonomia

Do aporte feito por Horta sobre o tema, a partir de abalizados autores, especialmente da doutrina italiana, extrai-se rigoroso tra230

tamento jurdico do princpio posto como essencialidade da organizao federal, cuja revelaao se d pela capacidade de edio de normas que estruturam o ordenamento dos entes da referida organizao. Sustenta o constitucionalista que a relao necessria entre autonomia e a criao de normas prprias, para construir ordenamento tpico, suficiente para justificar a noo jurdica de autonomia (1995, p. 426). Percebe-se, contudo, que a noo tradicional de autonomia hoje insuficiente para sintetizar a compreenso de todos os vetores do poder local. Sua aplicao, circunstanciada por mltiplas variantes contemporneas, deve estar informada por novos princpios e estratgias que lhe permitam uma adequada conformao ao contexto. Nesse caso, devem aportar nessa anlise o princpio da subsidiariedade aplicado no contraste EstadoSociedade e no prprio federalismo; o princpio democrtico, que invoca a participao do cidado nos planos de concepo, execuo e controle de polticas pblicas, impondo uma verso mais completa de poder local, sem excludncia da face atinente aos atores no-integrantes do poder oficial; a perspectiva da globalizao, a ameaar a permanncia da individualidade, alada responsabilidade da esfera municipal; o desafio contemporneo do ente local de se pr como efetivo agente do processo internacional e de arrojar-se em criatividade para superao da crise contempornea. certo que vrias dessas consideraes perpassam searas metajurdicas, contra o que se coloca alguma reserva por parte de estudiosos. Horta, por exemplo, citando Francisco Campos, acena para a necessria depurao das influncias dessa ordem para o tratamento jurdico da autonomia: o conceito de autonomia ingressou no campo publicstico pela porta escusa da poltica, como um ttulo de reivindicao das comunidades locais contra o absolutismo do poder central, e essa origem obstava o tratamento jurdico da autonomia. (1995, p. 422)
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Percebe-se, porm, que a sobrevivncia dos Municpios e a construo da defesa das referncias da cidadania esto a demandar a cogitao de elementos que, embora se apartem da esfera estritamente jurdica, possam interferir na releitura do princpio. Escusas so as presses que avanam sobre o campo autonmico dos municpios em especial, fortes os impactos do macrocenrio sobre a esfera de atuao do ente local, e renovadas so as inspiraes de ordem democrtica que impulsionam novas relaes da cidadania no mbito da vivncia coletiva. 2.1. O princpio da subsidiariedade O princpio enunciado, sob um ngulo, postula o respeito, por parte do Estado, s liberdades dos indivduos e dos grupos, a pressupor a construo do plano de bemestar em processo natural, a partir das ordens enucleadas no cenrio de convivncia coletiva. Requer, assim, a presena do Estado quando e onde necessria para subsidiar a ao dos indivduos e grupos. Vista assim, a autoridade estatal , em ltima anlise, desprovida de valor em si mesma, pelo que se dimensionam suas atribuies a partir da necessidade de atuao, que, por sua vez, deriva de outra instncia, sendo, portanto, supletiva para suprir as deficincias da sociedade e subsidiria, capaz de sustentar medidas positivas. Sob a perspectiva de aplicao s relaes internas, sinaliza o princpio da subsidiariedade no sentido de que as aes evoluam dos cidados para as famlias, passando pelos grupos intermedirios, at chegar ao plano mais coletivo, s admitindo a inverso da lgica em funo da necessidade de suplncia ou em carter subsidirio e prospectivo. Tendo em vista a aplicao ao federalismo, a subsidiariedade pressupe o respeito s ordens federativas mais simples. Assentado na unidade federativa, o princpio invoca a ao paulatina e sucessiva das esferas locais, regionais e nacionais, tendo como referncias bsicas a necessidade ou a deBraslia a. 38 n. 149 jan./mar. 2001

manda de ao do poder pblico na sua localizao primria e a capacidade de resposta do centro de poder envolvido. Igualmente, s se abrem ensanchas inverso dessa sucesso quando se verifica a necessidade de suplncia, vale dizer, o Municpio o primeiro ncleo de poder que deve ser acionado e, na medida de suas condies, cabe-lhe desenvolver a ao correspondente. Transcendendo a demanda a referida esfera ou verificada a impossibilidade de atendimento naquele nvel, o espao abrese esfera intermediria at chegar ao plano nacional. Sob esse aspecto, o plano de competncia formal se relativiza, e a indevida interveno s restaria configurada em situaes em que a instncia mais complexa se arrogasse o espao de ao do ente nela circunscrito, sem ocorrncia da necessidade real de suplncia ou de medidas positivas indicadas pela viso prospectiva de carter mais transcendente. Entre ns, a doutrina tem-se ocupado acanhadamente dessa matria, valendo destacar a contribuio de Baracho, especialmente representada por sua obra O princpio da subsidiariedade: conceito e evoluo. Mostra o constitucionalista que o princpio da subsidiariedade, conquanto tenha inserida sua doutrina no Direito Administrativo, no Econmico e no Constitucional, tributrio do Direito Cannico: A doutrina aponta antecedentes do princpio da subsidiariedade como na Encclica Quadragsimo Ano, de 15 de maio de 1931, na qual o Papa Pio XI declarou que seria cometer injustia, ao mesmo tempo que torpedear de maneira bem criticada a ordem social, retirar dos agrupamentos de ordem inferior e conferir a uma coletividade bem mais vasta e elevada funes que eles prprios poderiam exercer. Posteriormente, o princpio regularmente reafirmado em outra Encclica, sendo assim formulada: as relaes dos poderes pblicos com os cidados, as famlias e os corpos in231

termedirios, devem ser regidas e equilibradas pelo princpio da subsidiariedade. (BARACHO, 1995, p. 45) Dissertando sobre o tema, destaca o publicista a tnica do princpio a partir da apreenso de seu papel na relao pblicoprivado, sociedadeEstado. Alerta, contudo, para as repercusses da idia de subsidiariedade no condomnio dos diversos entes da Federao. Nesse sentido, sustenta: Apesar de sugerir uma funo de suplncia, convm ressaltar que ele cumpre, tambm, a limitao de interveno de rgo ou coletividade superior e pode ser interpretado ou utilizado como argumento para conter ou restringir a interveno do Estado. (Op. cit., p. 45) Deve-se realar que o princpio da subsidiariedade est profundamente enraizado na cultura poltica europia contempornea. 2.2. O princpio democrtico e os mltiplos vetores do poder local A noo de poder local, notadamente informada pelo princpio democrtico, deve ser apercebida sob uma nova perspectiva que permita a compreenso da articulao das diversas facetas com as quais aquele se apresenta e dos atores coletivos que se inter-relacionam na vivncia das cidades. Bava, mestre em Cincias Polticas e Presidente do Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais Polis , inova na conceituao dessa categoria de poder: Poderamos entender o poder local no estritamente como o poder da administrao pblica, mas o poder originrio da consertao da negociao entre os atores coletivos que disputam os interesses na cidade e que produzem a cidade nas suas duas dimenses, no que diz respeito qualidade de vida dos cidados e no que diz respeito condio da cidadania. (p. 81 82)
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Esse o conceito que se deve contrapor idia estruturada e excludente de poder local no quadro poltico brasileiro, a qual, consoante lembra aquele cientista poltico, sustenta uma estrutura hierrquica vertical de comando nas prefeituras, de defesa de uma ideologia meio tecnocrtica, que de alguma maneira exclui o cidado da competncia de discutir os destinos da administrao pblica. (p. 84) Busca-se um quadro renovado de foras do poder local, no qual seja possvel conformarem-se novos pactos e novas negociaes. Essa combinao de esforos de construo de um novo conceito de poder local bem delineada por Bava, cuja compreenso aponta para uma nova interpretao do poder local, pressupondo ... a iniciativa da administrao pblica na abertura do espao pblico de negociao e (...), de outro lado, a presena ativa desses cidados que se organizam por interesses plurais nesse espao de negociao, para fazer valer seus interesses.(p. 83) Dessa forma, o espao poltico de mbito local deve ser acessvel aos distintos setores da sociedade para que possa efetivamente viabilizar a negociao, a regulao do conflito, podendo intervir o cidado de forma propositiva na gesto da coisa pblica, fazendo valer a advertncia mexicana, a concilia traduzida nas seguintes palavras de ordem: Protestar com propuestas. Somam-se a esses pressupostos os mecanismos de controle social, como forma de dar consistncia e fazer conseqente a filosofia participativa. Tais mecanismos devem assentar-se na transparncia das aes pblicas, na garantia de adequado fluxo de informaes e, portanto, no prprio espao da cena pblica, no qual se explicitem as decises, as circunstncias, os eventuais fatores facilitadores e dificultadores, as responsabilidades e, ainda, na garantia de integrao de representantes da sociedade aos centros decisionais atuantes em todas as fases das polticas concepo ou planejamento, execuo e controle propriamente dito.
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Adverte Borja para a insuficincia dos modelos tradicionais de organizao e de gesto da instncia local: Parece evidente que as atuais estruturas polticas locais, seus esquemas organizacionais e meios de gesto no so os mais adequados para construir essa liderana local e assumir as novas competncias e funes propostas.(1996, p. 9596) E completa: ...um governo local promotor no pode funcionar segundo as formas de gesto e de contratao prprias da administrao tradicional.(1996, p. 95-96) Com efeito, deve-se romper com a ditadura das simetrias e dos modelos de gesto. Como as cidades, pela realidade que lhes imanente, invocam o princpio de diversidade, o poder local h de tomar conformao e teor prprio, em cada espao, pois diferentes so as cidades, as populaes, e diferentes devem ser seus atores e interlocutores e suas formas de atuao e de compreenso das vivncias que nela tm lugar. O poder local, portanto, revela-se tambm por meio dos diversos instrumentos de democracia semidireta postos expressamente pela Constituio disposio do Municpio ou do cidado, ou como simples decorrncia da autonomia e do princpio democrtico. Nesse sentido, enumeram-se: a consulta prvia mediante plebiscito, consoante o disposto no 4 do art. 18 da CR e no art. 2 do ADCT, alterado pela Emenda Constitucional n 2/92; a iniciativa popular para apresentao de projetos de lei, nos termos do art. 29, XI, da CR; o controle de contas, conforme o disposto no 3 do art. 31 da mesma Carta; a ao popular, potente instrumento de controle jurisdicional posto disposio do cidado; outros meios por opo do Municpio, como o referendo popular, mecanismo de confirmao dos projetos ou de veto popular; o Ombudsman, instrumento de afirmao democrtica; as formas de participaao no planejamento, na
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execuo e no controle das polticas pblicas; o direito de petio previsto no art. 5, XXXIV, da CR e o controle popular deferido ao cidado pelo art. 74, 2, daquele documento. J se verifica, na prtica, uma nova tendncia com vistas densificao do poder local. As administraes democrticas, por um lado, tm buscado o reconhecimento de novos interlocutores, viabilizando espao scio-poltico para a representao coletiva, para a defesa de interesses e negociao das aes pelos diversos atores; por outro, a prpria sociedade civil vem-se organizando em torno de interesses plurais das comunidades, o que ganha expresso ftica por meio dos milhares de conselhos de sade voltados para o acompanhamento da gesto dos servios nessa seara, de conselhos de cultura que partilham entre segmentos nele representados a responsabilidade pela construo e proteo da memria coletiva, dos colegiados de poltica de proteo e apoio criana e ao adolescente, entre outros. Nota-se, tambm, uma acentuada mudana com o objetivo de acolher representaes dos diversos movimentos sociais, nos rgos do Poder Executivo e nas Cmaras Municipais, quebrando a lgica da poltica tradicional e da intermediao de ndole clientelista. Desse modo, a prpria relao do Poder Pblico, especialmente do parlamentar, com a sociedade civil organizada passa a se estabelecer sobre novas referncias. Sob esse aspecto, o espao legislativo j se abre participao popular mais de uma maneira fetichizada e emblemtica, verdade para subsidiar tcnica e politicamente o conserto formal da instituio na produo legislativa, na intermediao de conflitos e na concepo de polticas pblicas. Ainda no se conseguiu, contudo, evoluir na direo da densificao social do poder fiscalizador. Entre ns, esses mecanismos apenas se esboam, remanescendo o controle como um campo de acanhada eficcia da participao popular.
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Dessa forma, o poder local no institucionalizado em Cmaras ou em Prefeituras, ou seja, o poder local de ndole social e econmica, deve ganhar relevncia nos diversos momentos da manifestao das aes de interesse coletivo por meio dos mecanismos disponveis. A sintonia entre as foras componentes oficiais, sociais e privadas h de ser encontrada na experincia construtiva e projetiva de uma verdadeira cultura democrtica que conjugue instncias de governo inspiradas em adequada base principiolgica e foras econmicas e sociais organizadas, conseqentes e instrumentalizadas. Esse o desafio na estruturao do novo poder local. A despeito da tendncia democrtica, persiste enorme distncia entre a concepo ideal de poder local e sua conformao real, restrito que se encontra, na maioria dos Municpios, aos centros oficializados de competncias, o que vulnera os prprios Municpios pela ausncia da trama forte de proteo que se faz pelos laos da cidadania.

em especial s megacidades, desafios imensurveis de superao da crise e das disfunes da poltica mundial. Huntington, professor da Universidade de Harvard, ex-diretor de Planejamento do Conselho de Segurana Nacional do Governo Carter, autoridade em assuntos internacionais, desenvolvendo vrias anlises sobre a poltica mundial, assinala o conflito entre civilizaes como a virtual ameaa para a paz mundial, projetando a estratgia de uma ordem internacional baseada nas civilizaes, ou seja, na prpria cultura, como salvaguarda contra a guerra. A partir dessa anlise, aponta para um mundo multicivilizacional, assentado numa ordem internacional complexa, na qual figura, tambm, o ente local: Conquanto os Estados continuem sendo os atores principais nos assuntos mundiais, eles tambm esto sofrendo perdas de soberania, funes e poder. As instituies internacionais agora afirmam seu direito de julgar e de impor limitaes ao que os Estados fazem em seus prprios territri2.3. A crise do Estado e a globalizao: os. Em alguns casos, sobretudo na complexificao social e da trama urbana Europa, as instituies internacionais Os indicadores econmicos e sociais deassumiram funes importantes que correntes da crescente ameaa dos conflitos anteriormente eram desempenhadas civilizacionais, das sociedades hipercompelos Estados, e foram criadas podeplexas, da emergncia de interesses difusos, rosas burocracias que operam diretada persistncia de um quadro de desigualmente sobre os cidados num plano dades inaceitveis, da progressiva mundiindividual. De forma global, vem se alizao da economia, da mdia, da cultura verificando uma tendncia para que e das relaes, bem assim da revoluo tecos governos dos Estados tambm pernolgica evidenciam um grave estgio da cam poder atravs da devoluo de Civilizao e o desequilbrio do Estado como poder para entidades polticas abaium todo, desenhando uma crise multifacexo do nvel de Estado, nos mbitos tada do setor pblico, resultante da converregionais, provinciais e locais. Em gncia de vrios fatores de presso, intermuitos Estados, inclusive nos do nos e externos. mundo desenvolvido, h movimentos Esse cenrio de dificuldades to abranregionais que esto promovendo uma gentes joga reflexos sobre a trama urbana autonomia substancial ou a secesso. de uma forma geral, imediatamente alcanEm grau considervel, os governos dos ada pelos efeitos perversos daqueles fenEstados perderam a capacidade de menos e processos. Tudo, efetivamente, aconcontrolar o fluxo do dinheiro que entece ou repercute nas cidades, impondo-lhes, tra em seus pases e deles sai, e esto
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tendo dificuldade cada vez maior para controlar o fluxo de idias, de tecnologia, de bens e de pessoas. Em resumo, as fronteiras dos Estados se tornaram cada vez mais permeveis. Todos esses desdobramentos levaram muitos a ver o fim progressivo do Estado slido, tipo bola de bilhar, que supostamente foi a regra desde o Tratado de Westflia de 1648, e o surgimento de uma ordem internacional complexa, de mltiplos nveis, que se parece mais com a da Idade Mdia. (1997, p. 3637) Destacando o professor a presena das entidades polticas de mbito local nessa ordem multicivilizacional, nelas reconhece o locus verdadeiro de coexistncia das pessoas, mostrando que em seu territrio se faz aparente a crise dos Estados fracassados e da anarquia crescente representada por ... uma onda global de criminalidade, mfias transnacionais e cartis de drogas, crescente nmero de viciados em drogas em muitas sociedades, um debilitamento generalizado da famlia, um declnio na confiana e na solidariedade social em muitos pases, violncia tnica, religiosa e civilizacional e a lei do revlver que predominam em grande parte do mundo. Numa cidade atrs da outra Moscou, Rio de Janeiro, Bangcoc, Xangai, Londres, Roma, Varsvia, Tquio, Johannesburgo, Dlhi, Karachi, Cairo, Bogot, Washington , a criminalidade parece estar subindo vertiginosamente, e os elementos bsicos da civilizao esto se esvanecendo. Fala-se de uma crise global de governabilidade.(1997, p. 409) Esse quadro de violncia urbana, de ampla criminalidade preocupante tambm para o Brasil, uma vez que pelo menos duas cidades brasileiras integram o rol das megacidades do mundo, no chamado Mega Cities Project: Tquio, Cidade do Mxico, Calcut, Nova Iorque, Cairo, Nova Delhi,
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Bombaim, Jacarta, Buenos Aires, Los Angeles, Londres, Moscou, So Paulo e Rio de Janeiro (Jornal do Brasil, 13 jul. 1992). Mas se os problemas so mais contundentes para as cidades, se nelas ganham expresso, tm tambm nesse espao a perspectiva mais aberta de soluo mediante processos criativos. As consideraes registradas no tpico precedente denotam a importncia do ente local como referncia de cidadania e como espao estratgico de enfrentamento da crise atual. A eminncia das cidades , por isso mesmo, enfatizada em diversas experincias de abordagem internacional e de tratamento de situaes de crise. Sob esse enfoque, eventos como a Conferncia de Cidades Europias (Roterd, 1986), inaugurando o movimento das eurocidades, consolidado na Conferncia de Barcelona, de 1989; a criao do Comit de Regies (Maastricht,1993), reconhecendo os governos locais como integrantes de sua rede institucional; a Conferncia sobre Populao da ONU (Cairo, 1994); a Conferncia de Prefeitos, em preparao para a reunio da Cpula Social (Copenhague, 1995) e a Conferncia sobre o Habitat (Istambul, 1996), a chamada La Cumbre de las Cidades, entre outras, destacaram o papel das autoridades subestatais e a necessidade de tratamento das questes sociais (emprego, pobreza, integrao scio-cultural) em nvel local. Borja, analisando esses eventos, mostra serem eles sinais do papel assumido pelas cidades em face das novas tendncias mundiais: Os processos sociais, econmicos, culturais e populacionais tendem a globalizar-se, mas seus efeitos concentram-se nas aglomeraes urbanas e requerem solues integradas. (1996, p. 79) Relata o autor as estratgias dos governos locais especialmente em momentos de crise. Aponta, na Europa, a reao dos governos locais em conjunto com os diver235

sos atores econmicos e sociais urbanos recesso dos anos 70, traduzida aquela em um desmedido esforo para atrair investimentos, gerar empregos e incrementar a base produtiva da cidade. Em continentes como a sia, evidencia-se o papel da cidade representado por uma forte complementariedade s aes do conjunto dos atores urbanos voltados para o mercado externo inserido na economia global. Entre as cidades asiticas, d realce a Seul, Taip, Hong Kong, Cingapura, Bangcoc, Xangai, Hani (1996, p. 79). Adverte, no entanto, para os riscos do modelo asitico: ... o poder poltico urbano, ao contrrio do europeu, desenvolve um modelo de baixos custos gerais, mas de altos custos sociais. No parece que esse modelo seja suportvel por muito tempo; sua permanncia introduz fatores que diminuem a atrao pela cidade e no qualifica suficientemente os recursos humanos.(1996, p. 80) Relativamente s cidades americanas, reala o mesmo analista o seu importante papel na mudana poltica e na economia, relatando a reao local ao neoliberalismo das gestes Reagan e Bush por meio de ambiciosos projetos estratgicos: Cidades como Los Angeles, So Francisco, Detroit, Seatle etc. (assim como os estados da Flrida e Wisconsin), atravs do planejamento estratgico e da cooperao pblicoprivada, demonstraram ao mesmo tempo a negatividade da aberrante poltica neoliberal e a capacidade de resposta das cidades. (1996, p. 80) Igualmente, relata Borja a importncia poltica das cidades do Leste europeu nos processos de queda dos sistemas comunistas estatais e de reconstruo da organizao democrtica e da economia competitiva, com expresso evidente em Berlim, Budapeste, Praga, Varsvia, entre outras (1996, p. 81). Por fim, desenvolve o analista uma reflexo acerca do papel das cidades na Amri236

ca Latina, cuja sntese aqui se registra pela pertinncia do caso brasileiro a esse contexto: Na Amrica Latina, na dcada passada, os processos de democratizao poltica e de descentralizao do Estado revalorizaram o papel das cidades e os governos locais. No entanto, as limitaes desses mesmos processos; os efeitos sociais das polticas de ajuste, que se somaram s desigualdades e marginalidades herdadas; a fragilidade do tecido scio-cultural das cidades e os graves dficits de infra-estrutura e servios pblicos tm atrasado a emergncia das cidades como protagonistas. Esta situao vem mudando na dcada de 90. Por um lado, a reativao econmica tem estimulado a implementao de projetos urbanos de grande escala (em alguns casos favorecidos pelas privatizaes) e dinamizado o setor da construo. Por outro lado, aguam-se as contradies e as carncias herdadas: infra-estrutura fsica e de comunicaes, insuficincia de recursos pblicos e da capacidade de atuao dos governos locais, fraca integrao social da cidade e escassa cooperao pblico-privada. Acrescentem-se ainda a consolidao dos processos democrticos internos e a crescente abertura econmica externa, que tem multiplicado as demandas sociais e acentuado a sensao de crise funcional nas grandes cidades.(1996, p. 81) Assimilando a importncia das cidades, os organismos internacionais tm incorporado o esforo daquelas em seus planos de ao. Nessa linha, por exemplo, a filosofia da Organizao das Naes Unidas. A ONU, criada logo aps a Segunda Guerra Mundial com o objetivo de manter a paz e propugnar pelos direitos humanos, teve como estratgia de ao, desde meados da dcada de 60 at o final dos anos 80, a constituio de organismos e agncias especializadas e a adoo de Convenes e TrataRevista de Informao Legislativa

dos Internacionais. Contudo, grandes mudanas no contexto mundial, tais como a queda do muro de Berlim, a queda das economias planificadas, a globalizao da economia capitalista, a intensificao do poder das corporaes econmicas e financeiras transnacionais em prejuzo do espao dos Estados nacionais, a crise fiscal dos Estados e a complexificao dos temas, a revoluo tecnolgica e o fim do regime de discriminao na frica do Sul tm levado redefinio do papel e da estratgia dos rgos de cooperao internacional. Da, a constatao de especialistas em reflexes desenvolvidas acerca do modelo de referncia da ONU, que apontam no sentido da inadequao da abordagem em programas internacionais apoiados na suficincia dos Estados Nacionais: As noes de pleno emprego, de desenvolvimento econmico e de protagonismo total do Estado na resoluo dos problemas sociais, que constituam o modelo de referncia da atuao da organizao, no tm hoje mais vigncia nem correspondncia com a realidade das naes. (RONULK; SAULI JNIOR, 1996, p. 14) Essa mudana levou a ONU realizao de conferncias relacionadas com temas globais emergentes segundo novos padres de cooperao, incorporando, aos rgos governamentais, setores mais amplos da sociedade, as Organizaes No-Governamentais, movimentos e associaes comunitrias. Sob essa nova inspirao, realizouse, por exemplo, a Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos HABITAT II , em Istambul, em 1996, voltada para as questes da habitao num mundo em urbanizao, que tem seus precedentes em 1976, quando a preocupao ainda se dirigia para as situaes crticas e emergenciais de moradia ocasionadas por desastres naturais, guerras e conflitos urbanos. A Conferncia, segundo os mesmos especialistas, enfrentou para a multiplicidade das questes urbanas, em especial:
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...a irregularidade e precariedade dos assentamentos populares em todo o mundo pobre, a necessidade de expanso das infra-estruturas e dos servios urbanos, a nova escalada dos problemas de transportes e acessibilidades, o armazenamento, abastecimento e utilizao de energia e gua, o controle e tratamento de resduos, a poluio ambiental atmosfrica e sonora, a degradao ambiental decorrente da prpria expanso urbana, o crescimento da pobreza, da falta de empregos e de renda, o aumento de violncia, o acirramento dos conflitos de terra e despejos ilegais.(RONULK; SAULI JNIOR, 1996, p. 15) O grande avano da Conferncia no tratamento das questes, segundo reconhecem os especialistas, representado pela integrao de novos atores na formulao de propostas e no processo de soluo de problemas internacionais, de setores governamentais e no-governamentais, pblico e privado, locais e internacionais, tensionando as posies: HABITAT II, ou a Cpula das Cidades, o produto desta evoluo: pela primeira vez se definem e reconhecem os parceiros autoridades locais, ONGs e CBOs, academias e o setor privado como interlocutores oficiais, admitindo que estes compunham as prprias delegaes oficiais. (RONULK; SAULI JNIOR, 1996, p. 15) As iniciativas no mbito da Conferncia, incorporando temas urbanos de forma cada vez mais ampla, propiciaram a interlocuo da agncia internacional com as cidades como entes polticos. Volta-se o organismo para o investimento na capacidade de gesto municipal, ao mesmo tempo em que estimula a criatividade dos governos locais, promovendo a seleo das Best Practices, experincias inovadoras e exitosas, para possvel aproveitamento por outras comunidades. Do acervo de cem experincias selecionadas pelo Comit Internacional, qua237

tro so brasileiras: o Oramento Participativo de Porto Alegre; o Programa CEARA Periferia de Fortaleza; o Programa de Atendimento Criana de Santos e o Saneamento Ambiental de Jaboato. Entre as quarenta selecionadas para apresentao em Istambul, tiveram lugar a de Porto Alegre e a de Fortaleza. De toda a experincia, emergem com clareza novos papis dos poderes locais, a importncia das parcerias, a preocupao com novos modelos de cooperao, a perspectiva das relaes horizontais nas cidades, a participao popular e a necessidade de um novo enfoque para o tema de infra-estruturas urbanas assentado numa nova lgica integrativa que associa a gesto urbana e a poltica ambiental. Isso leva a um redirecionamento do Direito Internacional para o reconhecimento do poder local como sujeito dessas relaes cogitadas por aquele ramo, ao lado dos Estados Nacionais e dos cidados. Dessa forma, a Declarao de Istambul, integrando a Agenda HABITAT, prope a descentralizao da poltica urbana para governos locais democrticos, propugna pela parceria e participao, pelo fortalecimento da capacidade financeira e institucional dos municpios. Sem desconsiderar a importncia dos Estados Nacionais nas relaes internacionais, aponta os governos locais como elementos determinantes do xito das relaes naquele plano. Embora reconhecendo que as causas estruturais dos problemas urbanos tenham sede em plano nacional ou internacional, vislumbra a soluo dos efeitos perversos a partir do Municpio, espao de convergncia das questes urbanas, de exteriorizao da relao Estadocidade na formulao e implementao de polticas urbanas, de formao de alianas, de compartilhamento de conhecimento e de aplicao de adequadas tecnologias. (RONULK; SAULI JNIOR, 1996, p. 1617) Essas anotaes, por si, invocam uma reflexo mais profunda acerca do papel da
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cidade no enfrentamento da crise contempornea .

3.Breve viso comparativa do modelo da autonomia do Municpio brasileiro

Hoje, a Doutrina e a Jurisprudncia assinalam, com realce, avano na conformao do modelo da autonomia municipal no Brasil. Quadripartida, pressupe um poder local autnomo em termos poltico, administrativo, financeiro e auto-organizatrio. Sob esse ltimo aspecto, assimila prtica excepcional, originariamente prevista na Constituio do Rio Grande do Sul, de 14 de julho de 1891, e absorve a Constituio Brasileira o modelo de Cartas Prprias do Sistema Americano (Charter), em que se assegura poder auto-organizatrio ao ente local, unidade poltico-administrativa com alguma correspondncia com o Municpio brasileiro. A partir dos suplementos da clssica obra de Meirelles (1996, p. 4161), podemos traar ligeiro quadro comparativo da autonomia do Municpio brasileiro tributrio da comuna portuguesa cujo modelo se densifica por fora da incorporao de traos bastante peculiares a partir da prpria experincia comunitria brasileira ou de influncias externas em face dos principais modelos de organizao do ente local, na tentativa de situar os principais pontos de identificao e de distanciamento. Conquanto a Inglaterra tenha estruturado o sistema de Cartas Prprias, ela no influencia a organizao local brasileira. Assim que, por exemplo, o Constituinte de 1988 rejeita o trao de sujeio e unidade do modelo ingls, em que os burgos se submetem autoridade controladora ou censura do Local Government Board, rgo central vinculado Coroa, com jurisdio sobre todas as municipalidades. O modelo brasileiro de autonomia, incorporando alguns dos traos relativos a entidades locais de outros pases, com nenhum se identifica. No tem sua moldura noscounRevista de Informao Legislativa

try, cities ou Township americanos, apesar da tradio descentralizadora registrada nos Estados Unidos. A entidade local, sem ser objeto de qualquer aluso na Carta Poltica dos EUA, recebe sua autonomia do Estadomembro, com o que se coloca com acentuado nvel de eficcia no plano de execuo de servios pblicos, num Pas em que a tnica ou o desafio da administrao local, sem o arrojo e a organizao da burocracia de outros pases, a condio do poder pblico para proporcionar conforto material aos muncipes. Preocupao que levou otimizao da figura do manager, administrador municipal, registrando-se na Universidade de Harvard, a mais notvel evoluo direcionada ao treinamento e preparao para os encargos de gerncia de servios pblicos em mbito local. No se filia tampouco ao modelo do Gemeinde alemo, com o qual no se reparte a competncia legislativa, que fica adstrita Federao e aos Estados-membros. E dele tambm se aparta, ao rechaar o forte controle dos Estados sobre a atividade municipal, to recorrente naquele pas. No tem seu parmetro na Frana, Estado Unitrio, onde s se reconhece s comunas uma autonomia acanhada, em contraposio aos Departamentos, com descentralizao das coletividades locais em carter meramente administrativo, conquanto se verifique, na realidade francesa, completa identidade dos cidados com as respectivas comunas. Do cotejo dos arranjos de autonomia prevalentes em diversos pases, chega-se concluso de que, no Brasil, o modelo de autonomia, no plano de concepo, arrojado e, com certeza, o mais completo para a instrumentalizao dos governos locais. De fato, o Brasil, um pas de vocao municipalista, superando a poltica contraditria da Coroa, que criava Vilas e distribua sesmarias e que buscava proporcionar o aparecimento do ambiente urbano e estimulava a vocao autrquica dos grandes proprietrios, consolidou, principalmente, com
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o apoio da Igreja, um regime municipal, paulatinamente aperfeioado, desenvolvendo, pelo menos no plano nominal, um lato campo de autonomia. Essa tendncia levou o Brasil a estruturar uma complexa base municipal, e Minas, mais intensamente que qualquer dos demais Estados da Federao, implementou essa vocao. Os nmeros confirmam a proeminncia desse Estado no cenrio municipalista, detendo cerca de um quinto das municipalidades. Tendo como referncia os dados de 1993, do Banco de Dados do IBAM-Rio, num total de 4.972, Minas contava com 756, o que representava a participao mais expressiva nesse campo, posio seguida, distncia, por So Paulo, com 625, pelo Rio Grande do Sul, com 427, pela Bahia, com 415, e pelo Paran, com 371. O nmero de municpios brasileiros foi, recentemente, larga, ampliado, como decorrncia da disciplina da Constituio de 1988 sobre a matria, que flexibilizou as exigncias para a elevao das comunidades ao estgio da maioridade. Assim que o quadro mineiro exibe, s em 1995, 97 novos municpios (Lei n 12.030, de 21 de dezembro de 1995), dado que projeta a posio do Brasil nesse particular. Contudo, deve-se registrar que, contra essa escalada emancipacionista no Brasil, houve forte reao do Congresso Nacional por meio da Emenda Constitucional n 15/ 96, que definiu parmetros mais rigorosos para a emancipo de comunidades. Esses dados so relevantes, principalmente se se toma em conta o teor da autonomia municipal brasileira em confronto com o dos modelos estrangeiros, uma vez que a multiplicao de comunas em outros pases recorrente, mas naqueles no se atribuem s administraes locais os graus de poder que se deferem aos municpios brasileiros. Na Alemanha, h tambm uma tendncia de ampliao da base comunitria. Observa-se a criao de novos municpios,
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numa inverso da anterior tendncia fusional, que acabou rejeitada pela persistncia das relaes com as originrias comunidades fusionadas. Tem-se, a, a preocupao com o fortalecimento dos laos de pertinncia dos cidados sua comunidade como fator de equilbrio no ambiente nacional e a defesa da identidade dos grupos e da cidadania. J no Brasil, no se pode dizer que haja uma relao direta entre a prtica emancipacionista e a efetiva valorizao da esfera local. A posio de relevncia h de ser conseqente, retratando-se, no apenas no plano nominal, mas no plano ftico, pois os municpios, antes de simples arranjo de burocracias administrativas e organizao poltica, constituem-se na personalizao de valores e interesses maiores. Assim, reservase-lhes o papel de imprimir vigor real s diversas facetas de sua autonomia, para que os grupos territoriais sejam capazes de transcender os estreitos limites das relaes primrias, na busca, seja no mbito interno, seja no externo, de solues para os complexos problemas da coletividade, de padres de qualidade de vida compatveis com a dignidade humana e, sobretudo, possam colocar-se com tramas de proteo e autodefesa contra injunes da Unio e do Estado sobre o campo autonmico dos Municpios. Os Municpios podero, assim, exercitar uma autonomia material, de linha no isolacionista e excludente, mas integrativa das diversas facetas e cooperativa das diversas esferas de poder formal, econmico e social, buscando imprimir ao poder local um sentido novo, e usar a autonomia segundo os seus diversos desdobramentos, mas agora ressemantizados em razo dos mltiplos fatores que conformam o poder municipal.

destrinam o referido princpio, pode ser registrado, em apertada sntese: 1 - No que toca ao seu aspecto poltico, o Municpio deve usar em toda a extenso o seu poder poltico, de modo a garantir posio equilibrada em face das entidades federativas, sem subservincia, sem hierarquizao, sem sujeio. A maioridade do Municpio no se garante pela simples escolha de seus representantes e dirigentes, mas pela efetiva capacidade do ente local de assumir a conduo de seu destino, fugindo ao autoritarismo e s manipulaes que escravizam a comunidade e catalizando os diversos vetores do poder local. As prescries da representatividade ho de ser entendidas na perspectiva do coletivo, na qual a autonomia foge, cada vez mais, ao controle das demais esferas da Federao, para se sujeitar ao controle social, vontade do conjunto. Por outro lado, o Municpio h de desenvolver capacidade reativa, para que possa garantir posio de equilbrio no contexto federativo. 2 - Quanto autonomia organizatria, deve o Municpio exerc-la, para conceber, de acordo com as matrizes de preordenao, uma instituio municipal conformada aos paradigmas do Estado Democrtico de Direito. preciso que cada Municpio se descubra em suas peculiaridades, que a sua Lei Orgnica se consubstancie em instrumento conjunto do poder pblico e da sociedade, incorporando os avanos de um tempo que rejeita a relao autoritria do poder pblico e sinalize para a participao, e que se traduza em verdadeira Carta Constitucional da comunidade, traada em observncia Constituio da Repblica e aos princpios da Constituio do Estado, mas, tambm, segundo os imperativos e rumos da realidade local. Ela h de ser capaz de ditar diretrizes de modernizao da vida da comunidade e projetar-lhe mudanas positi4. Releitura dos elementos da vas, sem perder de vista o macrocenrio no autonomia municipal. Concluses qual se insere o Municpio. Relativamente aos quadrantes que plu3 - Em relao ao teor financeiro da autoralizam as manifestaes da autonomia e nomia, lembramos que o Municpio no
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pode ficar merc de transferncias de recursos de outras esferas e que s lhe ser assegurada sua dimenso autonmica pela propulso de sua base econmica e pela adequada preparao do Municpio para o exerccio de sua capacidade tributria de modo a garantir receitas prprias. Para tanto, deve investir na organizao de base cadastral e na melhoria da capacidade institucional para que possa atingir a probalidade mxima de renda e de produtividade. O Municpio ter de fugir aos quadros mentais de conformismo providencialista. Com efeito, hoje, rejeita-se o esprito conservador, que alimenta a dependncia, e acredita-se no valor cientfico do planejamento do progresso municipal e da participao da comunidade como elementos do desenvolvimento. Por outro lado, a autonomia financeira pressupe o avano da entidade local na estruturao das bases de interlocuo com setores pblicos, com os organismos internacionais de financiamento e com os agentes econmicos privados internos e externos. 4 - No que diz respeito ao campo administrativo, assinalamos que no se pode perder de vista a perspectiva finalstica da entidade municipal, de assegurar adequada prestao de servios; a de variabilidade da organizao, que se h de conduzir pelos princpios da razoabilidade, da moralidade e da instrumentalidade, porque a pior ditadura que se impe ao Municpio a de disfuno de sua mquina, situao em que este e a comunidade se tornam escravos de uma burocracia que absorve todo o recurso em processo voltado para ela prpria, e, por isso mesmo, autofgico e egostico. Ainda, em razo das tendncias globalizantes, a Administrao deve estar atenta aos padres internacionais de racionalidade, buscando apropriar os avanos da tecnologia e as alternativas mais adequadas realidade, acreditando no Municpio como instncia de superao da crise contempornea e barreira de proteo contra a ameaa dos valores de referncia que constroem a identidade coletiva.
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No exagerado afirmar que a reverso do quadro de crise que emoldura a realidade brasileira depende necessariamente da rearticulao das esferas federativas, com a clara redefinio dos papis de cada uma e da assuno, pelo Municpio, de seu campo autonmico e, pela comunidade, das potencialidades de sua fora transformadora. Finalizando, a autonomia municipal, antesde privilgio, o desafio que se apresenta a todas as municipalidades, que a devem estruturar no plano da realidade, sob pena, a sim, de se tornarem os cidados, cada vez mais, refns das burocracias estatais, em ntido processo de desrespeito ao verdadeiro interesse pblico e s coletividades, cada vez menos autnomas e sem referncia. Bibliografia
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