El nuevo contexto de la gestin del agua en el Ecuador, de cara al derecho humano al agua

Juan Pablo Martines Subsecretario Demarcacin Santiago. SENAGUA juan.martines@senagua.gob.ec 593-07-2815722

1. Antecedentes

El Ecuador asiste a un proceso indito de cambio de modelo, de apuesta poltica y de desarrollo, el agua no es la excepcin. El nuevo mandato constitucional y la apuesta del buen vivir ubican entre otras cosas el derecho humano al agua como un derecho fundamental e irrenunciable, su discusin y concrecin implica revisar el la evolucin de la gestin del agua, la construccin actual del modelo de gestin con sus aristas y la ubicacin de los retos del derecho humano para hacerlo efectivo y concreto. Lo cierto es que se han dado pequeos pasos, concretarlo an ms necesita voluntades polticas concretas del Estado y la sociedad civil para sobrellevar las disputas de sentidos, esto se ha demostrado que es posible

2. La evolucin de la gestin del agua en el Ecuador

A la hora de discutir la problemtica de la gestin del agua en el Ecuador, sin duda es importante ubicar la evolucin de los modelos de gestin, los cuales reflejan las apuestas polticas, econmicas, sociales y de desarrollo aplicadas en por lo menos los ltimos cincuenta aos. De esta forma los avances, los problemas y los retos en la gestin del agua se los podr ubicar de forma ms realista

Desde esta perspectiva, se puede plantear tres momentos y modelos:

2.1.

Entre 1961 y 1987, el modelo cepalino de gestin pblica.

Caracterizado por:

el agua como bien pblico, lo que signific que las aguas quedaban fuera del comercio o no se reconocen derechos de propiedad privada el Estado con un rol y peso importante en la planificacin , regulacin y gestin el ejercicio de una planificacin centralizada impulsada a nivel nacional por el Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidrulicos, INERHI (1966 1994). una importante inversin pblica a travs del Estado en infraestructura para el uso del agua (riego , agua de consumo humano , hidroelectricidad) un marco normativo centrado en la Ley de Aguas (1972) con lo que se garantizaba una gestin con un peso y rol importante del Estado.

A manera de balance, este modelo permiti, posicionar el ejercicio de la soberana nacional sobre las aguas y el carcter de bien pblico de este recurso, institucionaliz la gestin pblica, regulariz el acceso social al agua , se incrementaron las coberturas en agua de consumo humano y alcantarillado, en materia de riego se construy una importante red de sistemas, los productores campesinos accedieron al riego en medio de las desigualdades sociales evidentes.

Sin embargo y a pesar de lo progresista de la ley, la concesin de derechos de agua, no logr establecer la obligatoriedad del cuidado y proteccin de las fuentes, en la prctica se legitim una lgica extractivita. En materia de riego el criterio de quien mas tierra tiene mas agua necesita apuntalo las desigualdes sociales y las inequidades en el acceso. Finalmente este modelo en general no pudo romper o modificar el acceso desigual agua y la tierra, mas bien al atar los derechos de agua para riego a la tierra termin legitimando esta desigualdad

2.2.

Entre 1988 y 2007 el ajuste hdrico, como expresin neoliberal en la gestin del agua ,

Este modelo se caracteriz por:

reformas legales e institucionales que apuntaron a generar un modelo de gestin del agua que principaliza el rol de los actores privados, en tanto que el rol del Estado disminua

el dislocamiento de la institucionalidad publica del agua , el INHERI desaparece, y se crea el CNRH (Consejo Nacional de los Recursos Hidricos) con una lgica eminentemente de administracin del recurso, se privilegia los grandes programas al estilo BID y Banco Mundial, en materia normativa se imponen leyes de modernizacin y privatizacin asi como la ley de desarrollo agrario. Se dieron intentos para generar una nueva ley de aguas acorde con el modelo, sin embargo la respuesta social impidi esta concresin, optndose mas bien por sutiles cambios (eliminacin de obligaciones de pago de tarifas a los beneficiarios de los sistemas estatales, reposicionamiento de las polticas de transferencia de los sistemas estatales al sector privado el impulso de procesos de privatizacin de servicios pblicos, concesin a Interagua en la ciudad de Guayaquil

A manera de balance, el ajusto hdrico signific para el pas, el debilitamiento de la capacidad de gestin pblica, el debilitamiento de la capacidad reguladora y operativa del estado , de otra parte se apuntal y foment la concentracin de derechos de aguas, as como el carcter rentista del aprovechamiento del agua.

A la par movimientos sociales, en especial el movimiento indgena en lo rural y agrario a inicios de los noventa marcaron un conjunto de sealamientos y propuestas para enfrentar las lneas neoliberales. Luego espacios sociales como el Foro de los recurso Hdricos marcaran junto con otros espacios sociales nuevos elementos para otra gestin del agua.

2.3.

De 2008 a la actualidad, la apuesta del buen vivir y la gestin del agua

En los aos 90 en pleno aje neoliberal, la sociedad ecuatoriana enfrentaba a los varios procesos de reforma en curso, en la seguridad social, en lo agrario, y evidentemente en el agua. El tema del agua se politiza, se pone en debate el marco normativo es institucional, se generan propuestas, actores sociales como el movimiento indgena marca el escenario y la accin social, en 1996 se presenta una propuesta de ley de aguas.

En el 2001, se constituye el Foro de los Recursos Hdricos, como espacios de actores de la sociedad para el debate y proposicin en torno al agua , se generan varios

encuentros que dan lugar a un conjunto de propuestas para lo nacional y local respecto a normatividad, institucionalidad y gestin.

De otra parte la instalacin del gobierno de Alianza Pas encabezado por el Presidente Correa desde el 2006 marca un nuevo hito, salir de la larga noche neoliberal y construir el buen vivir, marcan la agenda nacional de desarrollo. En la agenda poltica del Gobierno se estableca la necesidad de refundar el pas, aqu el proceso constituyente de Montecristi (2007-2008) marcara el espacio para proponer, disputar, concretar y aprobar la nueva Constitucin.

En materia de agua, en el proceso de Montecristi se logr a travs de mucho debate, cabildeo y, propuestas, concretar un conjunto de artculos sobre agua que significan actualmente el nuevo modelo de gestin. Este proceso, no exento de disputas, finalmente planteo convergencias entre el movimiento social, la Asamblea Constituyente y el Ejecutivo. De esta forma se pudo lograr declarar y afirmar por parte del Presidente de la Asamblea que esta Constitucin est hecha de agua (julio de 2008).

Esta ltima afirmacin es muy importante, puesto que expresa un salto o un quiebre en materia de Agua y Constitucin. Mientras que la Constitucin de 1998 ubicaba al agua de manera tangencial y poco explicita, en la Constitucin del 2008 el agua aparece claramente en torno a los derechos del buen vivir, aparece en el rgimen de desarrollo (sectores estratgicos, servicios y empresas pblicas) , es explcito en torno a biodiversidad y recursos naturales, tambin est presente en el ttulo de organizacin Territorial del Estado (rgimen de competencias), igualmente en las transitorias (ley de recursos hdricos, revisin de concesiones de riego).

De esta manera la actual Constitucin marca la cancha para la gestin al ubicar:

el derecho humano al agua, es fundamental e irrenunciable (Art 12) los derechos de la naturaleza (Art 71) el agua como patrimonio nacional estratgico (Art 318) la Gestin del agua es exclusivamente pblica o comunitaria. el Estado fortalecer las iniciativas comunitarias del agua, las alianzas pblicocomunitarias.

el orden de prelacin la Autoridad nica del Agua, responsable de la planificacin, coordinacin y gestin (Art. 412) el estado garantizar la conservacin, recuperacin y manejo integral de los recursos hdricos, de las cuencas y caudales ecolgicos (Art 411) las competencias en agua para los distintos niveles de gobierno (Art 260 al 269) participacin y garanta de derechos (Art 85, 100), entre lo principal

As tambin, la nueva Constitucin marca una ruptura con la historia del manejo y gestin del agua en el Ecuador, rompe, sobre todo, la nocin de que el agua es un bien y que, por serlo, puede ser intercambiado, apropiado, transformado en mercanca. Rompe tambin la vieja concepcin agrarista del agua vinculada exclusivamente al riego, descuidando otros usos y su rol fundamental en la naturaleza.

Finalmente hay que insistir en la presencia transversal del agua a lo largo de la Constitucin, esto significa un reto enorme para su concrecin , esta vez no solo desde una lgica de administracin del agua, sino desde una perspectiva de gestin integrada y de ejercicio de derechos, que evidentemente necesita por una parte la recuperacin del rol del Estado en su capacidad de regulacin, control, coordinacin y gestin; y de otra parte necesita de una sociedad dispuesta a participar en el ejercicio de los planteamientos constitucionales y en un nuevo relacionamiento con el Estado.

3. La construccin del nuevo modelo de gestin integrada del agua

A la par del proceso constituyente, en el 2008, el Ejecutivo avanz en arreglos institucionales que dieron origen a la Secretaria Nacional del Agua, con estatus de ministerio en reemplazo del Consejo Nacional de los Recursos Hdricos (CNRH) y de las corporaciones de desarrollo regional vinculadas al agua. Con ello se apuesta a concretar la Autoridad nica del Agua, como la necesaria institucionalidad y modelo de gestin que articule y logre la interaccin de los distintos sectores del agua y sus actores, rompiendo as la histrica dispersin y superposicin institucional y de competencias

Esta tarea iniciada ubica igualmente retos:

a) Construir una lgica de gestin integrada del agua y superar la lgica de administracin, al respecto se ha llegado a establecer 8 lineamientos de poltica pblica para el agua que se est implementando: Lneas poltica de Estrategias Acciones

1. Gestin Articulacin de la gestin de los por unidades recursos hdricos con el Plan hdricas Nacional del Buen Vivir Inclusin de la gestin integral de Planes de gestin los recursos hdricos en la integrada de unidades planificacin del desarrollo y el Apoyo a Planes de ordenamiento territorial. desarrollo y ordenamiento Formulacin del plan nacional de los recursos hdricos 2. Oferta Gestin del conocimiento sobre Inventario participativo hdrica: la disponibilidad de los recursos de usos y concesiones hdricos. Planificacin de la oferta hdrica Formalizacin de usos y para orientar la gestin y uso aprovechamiento de sostenible del agua agua Conservacin de los procesos Programa de forestacin hidrolgicos en las unidades protectiva hidrogrficas Implementacin de proyectos Proyectos de hidrulicos de uso mltiple de mltiple control inters nacional y binacional. inundaciones 3. Demanda .Determinacin de la demanda Inventario de hdrica hdrica en funcin de los usos concesiones Distribucin equitativa recursos hdricos de los Revisin autorizaciones usos uso de y de

Lneas poltica

de Estrategias

Acciones entregadas

Implementacin de mecanismos Determinacin que garanticen la eficiencia del estndares por usos uso y sostenibilidad del recurso hdrico

de

Promocin de prcticas Programa de cultura del socioculturales que enfaticen en agua el ahorro, conservacin y uso responsable 4. Calidad Gestin del conocimiento sobre Lnea base de hdrica las condiciones de los recursos calidad del agua hdricos en el ciclo hidrolgico la

Desarrollo de normativas que Ordenanzas provinciales garanticen la calidad segn sus y municipales usos y demandas Implementacin de mecanismos Monitoreos participativos de monitoreo, control y vigilancia Establecimiento de directrices para el tratamiento y mitigacin de la contaminacin en cuerpos hdricos. .Directrices para sistemas de tratamiento de aguas negras e industriales

5. Riesgos Gestin de la informacin y el Balance hdrico, acceso a hdricos conocimiento sobre riesgos agua segura, asociados a la oferta y inundaciones disponibilidad hdrica. Desarrollo de lineamientos para Planes emergentes, incluir la prevencin, adaptacin fortalecimiento del COE y mitigacin de los efectos del en temas Hdricos cambio climtico en la gestin integral de los recursos hdricos 5.3. Definicin de normativas Ordenanzas, planes para la prevencin de los riesgos contingencia y la mitigacin de los impactos asociados a eventos relacionados con el agua. de

Lneas poltica

de Estrategias

Acciones

6. Institucionali dad

6.1.Desarrollo y fortalecimiento Modelo de Gestin de los de la institucionalidad vinculada Recursos Hdricos a la gestin de los recursos hdricos Formacin y especializacin del Programas talento humano del sector hdrico capacitacin de

Implementacin de mecanismos Desconcentracin y tcnicos, tecnolgicos, jurdicos y eficiencia en procesos de financieros. autorizaciones de uso Gestin de la informacin .Sistema Nacional de nacional referido a los recursos Informacin de Recursos hdricos. Hdricos .Cartografa integrada con los territorios 7. Gobernabilid ad Definicin de lineamientos para Modelos de Gestin propiciar la participacin social Comunitaria en la gestin integrada del agua Conformacin y consolidacin de Modelos de Gestin instancias de participacin de Comunitaria , consejos usuarios para una gestin de recursos hdricos integrada del recurso hdricos .Prevencin y manejo de . Comits temticos conflictos que surjan en torno a . Audiencias en el marco la gestin del recurso hdrico de autorizaciones de uso 8. Integracin regional .Armonizacin de una postura regional en torno a la aplicacin de principios, polticas, normativas y herramientas para la gestin integrada de los recursos hdricos transfronterizos Homogenizacin de un solo sistema de identificacin de sistemas hidrogrficos

Lneas poltica

de Estrategias

Acciones

.Fortalecimiento de mecanismos Articulacin de acciones de articulacin institucional para binacionales una efectiva integracin regional. Articulacin de sistemas de Articulacin de acciones informacin sobre recursos de intercambio hdricos en el mbito regional y tecnolgico subregional

En este momento estamos empeados en procesos de desconcentracin hacia los territorios acercando los servicios y la gestin, se ha establecido la nueva divisin hdrica del pas a travs de demarcaciones y unidades hdricas (metodologa Pfastteter), hemos iniciado el inventario de concesiones (88.000 entregadas) y de usos de hecho , con ello se apunta a sincerar el estado actual del uso y distribucin del agua , avanzar a procesos de redistribucin, proteccin de fuentes , afirmacin de derechos, mejoramiento de la planificacin . Este es un reto fuerte y que requiere amplia cooperacin y participacin

b) La desprivatizacin de la institucionalidad del agua, a lo largo de la historia de la gestin del agua se ha evidenciado actores, intereses y apropiaciones del Estado para el cumplimiento de inters de grupos de poder. En esta lnea se va bloqueando injerencias de actores externos (grupos de poder) e internos (burocracia) lo que ha llevado a procesos de revisin y cancelacin de concesiones, fijacin y aplicacin de obligaciones, apertura y acceso a informacin pblica sobre el agua, relacionamiento directo con los usuarios del agua (rompimiento de la mediacin de los profesionales del derecho, al amparo del derecho de peticin) c) La aplicacin del nuevo Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin (COOTAD) el cual desarrolla y fija de forma clara competencias exclusivas y concurrentes para los Gobiernos locales en materia hdrica. Esto plantea condiciones y obligaciones en especial a los actores pblicos en materia de agua de consumo humano, riego, consejos de cuencas, proteccin, servicios pblicos, entre lo principal. d) La pendiente nueva Ley de Recursos Hdricos, en estos dos ltimos aos se proces la propuesta de ley, se abri un espacio amplio de debate y discusin que no alcanz para lograr consensos necesarios, la propuesta est para someterla a consulta pre legislativa a comunidades previo a su tratamiento final. Sobre la propuesta de ley se puede plantear elementos de balance:

En general recuperan los principios constitucionales. Se ratifica el principio del agua como patrimonio nacional estratgico. Se ampla y consolida el derecho humano al agua y se lo vincula al saneamiento, a la soberana alimentaria, a la salud. Se establecen, adems, las obligaciones del Estado respecto a este derecho. Se consolida el principio de la gestin pblica y comunitaria, incluso de los servicios de agua potable y saneamiento. Se ratifica el orden de prelacin como intangible, se eliminan las autorizaciones a plazo indefinido. Se establecen tasas y tarifas diferenciadas y se incluye un captulo sobre prevencin y control de la contaminacin y vertidos. Se incluye un captulo sobre los derechos de comunas, pueblos y nacionalidades y se reconoce el derecho consuetudinario. Se incluye tambin una seccin sobre la gestin comunitaria del agua que consolida el mandato constitucional de las alianzas pblico comunitarias. Sin embargo hay temas de debate pendientes: el aprovechamiento del agua para actividades productivas se mantiene en disputa, en especial en el tema minero. El tratamiento del riego se ha planteado como insuficiente, los alcances de la gestin integrada igualmente se considera insuficiente.

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La institucionalidad por cuencas, los espacios, los roles, los actores y los alcances de la participacin generaron pocos acuerdos, de por medio esta la discusin del rol y alcance del Consejo Plurinacional del Agua y su relacin con la Autoridad el Agua, igualmente las instancias de participacin, su composicin y su rol en las localidades es materia de discusin y disputa. 4. el derecho humano al agua, algunos alcances

En marco y en los retos arriba expuestos el derecho humano al agua est en proceso de implementacin en el Ecuador. Un elemento importante a considerar de entrada es que este derecho no est aislado o encapsulado en un solo artculo. El derecho humano est ubicado en el marco de la propuesta global del buen vivir, es decir de las apuestas mayores del desarrollo y de la construccin de un sistema de economa social y solidaria. Por ello como ya se revis el agua no solo est en el captulo de derechos, se lo ubica tambin en los captulos sobre participacin, biodiversidad, competencias, modelo de desarrollo Esto en s mismo planteara mayores posibilidades de cumplimiento y de exigibilidad.

Ahora bien, que elementos estn configurando esta apuesta de derecho al agua, mas all de contar con el art 12, veamos:

el orden de prelacin, que ubica el agua de consumo humano , el riego para soberana alimentaria , el caudal ecolgico , y luego los aprovechamientos econmicos (Art. 318) el reconocimiento de la gestin publica y comunitaria y el impulso de alianzas entre estos dos actores, en especial en las zonas rurales avanzar a mayores coberturas en agua no es posible solo desde un actor, necesitamos reconocimientos mutuos para lograr universalizar el derecho la participacin en torno a las polticas pblicas, y servicios pblicos, se plantea que cuando una poltica o un servicio pblico afecte o amenace vulnerar un derecho constitucional , esta poltica o servicio debe ser modificado (Art. 85) la ampliacin del derecho humano al agua hacia tambin el derecho al saneamiento, esto lo plantea la propuesta de ley de recursos hdricos , un tema a considerar seriamente por sus impactos ambientales, por sus implicancias en trminos de financiamiento , de readecuacin de los roles de los actores del agua , no solo el Estado , los gobiernos locales, tambin de las organizaciones comunitarias de agua de consumo humano especialmente

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Aterrizando an ms la concrecin del derecho, es importante tomar en cuenta:

el acceso econmico, relacionado a las tarifas por el servicio pblico, y en caso de la gestin comunitaria los costos por los derechos de agua. La estructura de tarifas y establecimiento de derechos son fruto de criterios sociales, y econmicos, que no siempre permiten acceso equitativo al agua, como tampoco generan los recursos necesarios para rehabilitaciones o reposiciones. En este aspecto existe la necesidad de rehacer las relaciones de cooperacin y regulacin entre lo pblico o comunitario para sostener los servicios en las zonas rurales y establecer criterios para la fijacin de tarifas y derechos. Actualmente este es un tema complejo de discutirlo y regularlo, sin embargo es condicin primordial su regulacin a la luz de la aplicacin del derecho.

el derecho humano al agua no solo es responsabilidad del Estado, la Constitucin reconoce tambin la gestin comunitaria, por tanto es obligatorio la revisin y adecuacin de los actuales procesos de administracin operacin y mantenimiento para lograr calidad, permanencia, accesibilidad, durabilidad y participacin en torno al servicio pblico, a mas de ello el reto plantea la incorporacin de estrategias para la proteccin del agua y el saneamiento la gestin del agua desde una perspectiva de ciclo hidrolgico (proteccin , calidad, cantidad, disposicin y tratamiento)

el derecho al agua no significa que los servicios pblicos no tengan costos, ms bien significa costos adecuados al logro del accesos diferenciados en la perspectiva de que todos tengan agua permanente , segura, accesible, y un sistema de administracin y organizacin que asegure el derecho, significa el desarrollo detallado de la responsabilidad hdrica personal y por otra el gobierno pblico del agua

el sinceramiento de la situacin actual de las concesiones , para afirmar derechos, para redistribuir el agua, para readecuar las demandas de consumo humano y soberana alimentaria. Aqu la iniciativa del inventario nacional de concesiones es un esfuerzo colectivo por actualizar la informacin y el estado de las cerca de 88.000 concesiones entregadas, as como la visibilizacin y registro de los usos y aprovechamientos de hecho (no registrados).

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De esta manera, SENAGUA plantea avanzar en el afinamiento de sus polticas en general y consolidar los mecanismos de gestin democrtica del agua, en varios momentos ha significado iniciar procesos de revisin, cancelacin y redistribucin del agua ante evidencias de concentracin apropiacin indebida del agua o en otros conflictos entre usos ( en especial actividades productivas vs agua de consumo humano

mayores sintonas entre la accin social y la accin poltica, de cara a los retos del agua y el derecho, esto no significa ignorar las disputas polticas y de sentidos, es importante ubicarlas claramente: la necesidad de recuperar el rol del Estado en la conduccin del desarrollo y la necesaria participacin poltica de la sociedad para impulsar un nuevo modelo de desarrollo en general y en particular la nueva gestin del agua , que est establecido en la Constitucin.

Este es un camino permanente de disputas y concreciones, de pequeos y grandes pasos, no es un camino allanado. Todava hay mucho que reandar, es apenas un paso de los mil que debemos dar

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