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Cours de Finances Publiques. 28/09/2011 Undy

Les finances de l'Etat I - Aspects gnraux - Introduction - Les principes du droit budgtaire - Les principes du droit fiscal - Les ressources publiques - Les dpenses publiques II - La prparation du budget - La prparation du PLF - Le vote du budget - Les lois de finances III - L'excution du budget - Le cadre d'excution du budget - La procdure d'excution des oprations - La responsabilit des ordonnateurs et des comptables IV - Le contrle de l'excution du budget - Les contrles administratifs - Les contrles des juridictions - Le contrle parlementaire Les finances locales I - Les budgets locaux - Principes budgtaires - Les documents budgtaires - Prparation et vote des budgets locaux

- La comptabilit locale - L'excution des budgets locaux II - Les ressources locales - Les ressources fiscales - Les ressources provenant de l'Etat - L'emprunt et la gestion de la dette - La tarification des services publics locaux - Les dpenses locales

Les finances de l'Etat I - Aspects gnraux Introduction La priode rcente est marque par de profond changements. I - Les textes adopts De nombreux changements sont intervenus en matire de gouvernance et de gestion des finances publiques : la LOLF, le Pacte de stabilit et de croissance (PSC) au niveau europen, les lois de financement de la scurit sociale, le volet financier de l'acte 2 de la dcentralisation. Les textes importants : - modifications de la Constitution : cration des LFSS (1996), cration de principes relatifs aux relations financires entre l'Etat et les collectivits territoriales(2003). - le trait d'Amsterdam (1997) dfinissant les conditions de surveillance et de controle des politiques budgtaires des Etats membres. - trois lois organiques : sur les LFSS (1996), sur les LF (2001), sur l'autonomie financire des collectivits territoriales (2004). - des lois ordinaires : sur le financement de l'intercommunalit, les CRC, la gouvernance de la SS, le financement des transferts de comptence. II - Le role des normes internationales Des normes extra-nationales sont venues rglementer les finances publiques franaises.Jusqu'au PSC, aucune norme de ne s'imposait au gouvernement franais. Depuis, les objectifs sont : un dficite infrieur 3 % du PIB, et une dette infrieure 60 %. De plus, depuis 2005, l'Europe s'intresse au contenu et la qualit des dpenses publiques. Paralllement, le Minefi a dcid de s'intresser l'ensemble des finances publiques (Etat, locales, sociales). Cela s'explique par le fait que le PSC s'intresse l'ensemble des finances publiques. Cette dcision a eu des consquences : institutionnalisation du DOB (dbat d'orientation budgtaire) qui permet en juin un dialoque entre le gouvernement et le Parlement sur la politique budgtaire de l'anne suivante; le rapport sur les prlvements obligatoires accompagnant chaque PLF; la transformation du conseil des impots en conseil des prlvements obligatoires; enfin, une confrence nationale et un conseil national des finances publiques sont cres en 2006. Des normes extra-europennes sont aussi intervenues : instauration de codes de bonne gestion bugtaire, cration de procdures d'audit de la qualit de la gouvernance budgtaire, adoption de normes internationales de comptabilit publique. Mais, ces rgles sont moins contraignantes que les rgles europennes. III - L'adoption de la LOLF Jusque dans les annes 1990, l'ordonnance de 1959 semblait intouchable. Tous s'accordait pour en saluer les mrite. En 2001, a t adopt la LOLF : texte d'initiative parlementaire qui a suscit un dbat bref dans un consensus politique.
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Modification de la LOLFF en 2005 : le gouvernement doit prciser dans chaque PLF comment il envisage d'adapter son budget aux carts de conjoncture. Paralllement, efforts de transparence budgtaire : exigence de sincrit dveloppe par le Conseil constitutionnel (milieu annes 1990), publication d'une situation budgtaire mensuelle ds la fin des annes 1990, efforts de transparence des dpenses du MINEFI. IV- La rforme des collectivits territoriales (CT) En mars 2003, intervient une rforme constitutionnelle qui donne naissance l'acte 2 de la dcentralisation : la rforme des fiances locales. Cette rforme a deux directions. Il s'agissait en premier lieu de garantir les ressources propres des CT. En effet, la suppression de ressources propres met les CT dans une dpendance accrue vis--vis des transferts de l'Etat. Il fut ainsi dcid que les ressources propres doivent reprsenter une part dterminante du financement des dpenses locales. La loi organique du 29 juillet 2004 a retenu comme seuil minimum le niveau historique de ressources propres atteint en 2003. De plus, les rgions et les dpartement auront accs une partie de la TIPP. Enfin, il faut souligner que le principe d'autonomie financire est porteur d'ingalits fiscales. Le constituant de 2003 a donc rajput un principe de prquation : la rpartition des dotations de l'Etat doit tenir compte de la richesse relative et des besoins des CT. En second lieu, il fallait garantir le financement des comptences transfres. C'est pourquoi le principe de compensation intgrale des transferts de charges a t constitutionnalis. Mais, la victoire de la gauche aux rgionales de 2004 a chang la donn. Un moratoire des transferts de comptence a, alors, t dcid en janvier 2006. Enfin, il faut noter l'essor de l'intercommunalit depuis la loi Chevnement de 1999 du fait de l'importance des incitations financires prvues par cette loi. V - La rforme de la Scurit sociale Le financement de la protection sociale a t marqu par deux mouvements. Fiscalisation croissante de la protection sociale. Avant 1990 : une partie des recettes des droits sur la tabac et l'alcool est affecte l'assurance maladie (dbut 1980). Puis : instauration de la CSG; reprise par l'Etat de dettes de la SS; prise en charge par l'Etat des exonrations de charges sociales sur les bas salaires (35 H). Intervention du Parlement avec les LFSS.C'est du en partie au PSC, et la volont de maitriser les dpenses. VI - L'influence de ces changements 1 - L'influence sur les les acteurs des finances publiques. - Impact sur la Parlement : plus de dbats l'automne, substitution d'un dbat par missions/programmesau traditionnel dbat budgtaire par ministre. - Impact sur l'excutif : largissement du primtre du MINEFI (industrie, rforme de l'Etat) qui joue un role dterminant dans la gestion des dpenses publiques, de nouveaux organes de controle (un comptabel-payeur et un controleur budgtaire et comptable ministriel). - Impact sur les autres ministres : du fait de la structuration du budget par programmes, leurs diffrentes directions vont devoir abandonner de nombreuses resposabilits budgtaires et humaines au profit des responsables de programmes.
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Impact sur la Cour des comptes : nouvelle mission de certification. - Mais, l'architecture d'sensemble des finances publiques demeure complexe du fait des transferts de fonds entre les diffrentes composantes du systme, ce qui la rend plus difficilement gouvernable. Du fait des contraintes imposes par l'UE, le role de l'Etat central est devenu dterminant dans le pilotage des finances publiques : apparition des LFSS, recherche d'un mode de maitrise des finances locales. De plus, l'Etat finance de plus en plus des budgets qui lui sont extrieurs (SS et CT), ce qui entraine un amoindrissement de l'autonomie fiancire de ces organismes. L'Etat apparait alors comme la clef de voute de l'ensemble du systme des finances publiques. Malgr tous ces changements, le problme du poids de la dette et de la 2 - Des changements facteurs de progrs Plus de dmocratie. La transparence est devenue une exigence forte et gnraliss sous l'influence du CC et de l'UE. La LOLF a affirm un principe de sincrit budgtaire : sincrit des prvisions et sincrit des comptes. Sous cette influences, le comportement des acteurs budgtaires semble avoir chang. De plus, il y a eu unrenforcement du role du Parlement : instauration de LFSS, la LOLF lui donne un pouvoir d'initiative en matire de dpense + largissement de son droit l'information et de ses pouvoirs de controle. Plus d'esprit conomique : mergence de la notion de soutenabilit, prise en compte du cycle conjoncturel et de l'utilit de la dpense, nouveaux instruments de mesure. Les principes traditionnels du droit budgtaire et leurs adaptations Les principes budgtaires sont au nombre de quatre : annualit, unit, universalit et spcialit. Leur but est de permettre un bonne gestion des finances publiques et un meilleur controle du Parlement. Apparus en matire de budget de l'Etat, ces principes ont ensuite t tendus aux finances locales, en partie aux finances sociales, et meme au budget europen. Enfin, il faut prciser que se sont ajouts ces quatres principes, les principes de sincrit et d'quilibre budgtaires. I - L'annualit Ce principe est apparu la Rvolution franaise, car il n'y avait pas eu de consultation sur l'impot pendant un sicle et demi. Il a pour but de permettre un controle rgulier des finances publiques par le Parlement. Concrtement, ce principe veut que le premier article des LF autorise chaque anne la perception de l'impot, et que l'autorisation parlementaire des dpenses ne vale que pour un an. Cela suppose que le budget soit vot avant le dbut de l'exercice; rsulta obtenu par des rgles strictes en matire de dlais de dpot du PLF, de vote et de promulgation. Ce principe a connu des attnuations depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale en raison du dveloppement de la fonction de programmation attribue l'Etat dans le but de rguler l'activit conomique, ce qui suppose des choix pluriannuels. En effet, le principe d'annualit conduit des politiques de court terme. Or, seuls des engagements pluriannuels permettent de mener des projets cohrents. Surtout, le Pacte de stabilit et de croissance (PSC), instaur du fait de la monnaie unique, a impos aux Etats d'avoir une vision moyen terme, donc une vision pluriannuelle des finances publiques. L'annualit connait donc des attnuations. Certaines sont imposes de fait, il s'agit de garantir
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la continuit de l'Etat. Ainsi, le recrutement de fonctionnaires engage l'Etat sur plusieurs annes, il en va de meme lorsqu'il emprunte. Toutes ces dpenses se traduisent, dans les faits, par des engagements pluriannuels. De fait, le Parlement ne peut s'opposer la reconduction de ces dpenses sans remettre en cause la continuit de l'Etat. Paralllement, le droit organise des drogations au principe d'annualit, dont certaines ont 1 - Les autorisations d'engagement (AE) C'est la nouvelle appellation des autorisations de programme. Institues par la LOLF de 2001, elles concernent dornavant les dpenses de fonctionnement, l'exception des dpenses de personnel, et les dpenses d'investissemment. Elles permettent d'engager des dpenses sur plusieurs annes. Mais, le principe d'annualit garde sa place, puisque les AE doivent se concrtiser en crdits de paiement (CP) vots chaque anne par le Parlement, les engagements ne pouvant dpasser la limite fixe par ces CP. Des reports de crdit sont possibles d'une anne sur l'autre : sans limite pour les AE, dans la limite de 3% pour les CP. Le tout doit intervenir avant le 31 mars. S'agissant des dpenses de personnel, le montant des AE ne peut dpasser le montant des CP. 2 - Les lois de programme L'article 34 de la Constitution prvoit l'existence des lois de programme. Il s'agit de lois ordinaires n'ayant aucun effet contraignant dont le but est de prvoir titre indicatif les sommes alloues sur plusieurs annes une politique donne. Pour se raliser, les crdits doivent etre vots chaque anne en LF. Elles interviennent dans le domaine militaire, de l'outre-mer, de la recherche notamment. La LOLF ne les mentionne pas. 3 - L'institutionnalisation de la pluriannualit budgtaire Deux rformes sont venues consacrer en 2008 la pluriannualit budgtaire. Leur objectif est d'assurer une meilleure gouvernance des finances publiques, tant s'agisssant de la maitrise des dpenses publiques, que de la prvisibilit des recettes. - La programmation budgtaire pluriannuelle : il s'agit de prvoir les dpenses sur trois ans. Seule les prvisions de la premire anne font l'objet d'un vote lors de l'adoption du PLF. En revanche, les recettes ne sont pas concernes. - Les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques : institues par la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, il s'agit de lois ordinaires dont le but est de dterminer les objectifs de l'action de l'Etat et les orientations pluriannuelles des finances publiques, avec pour objectif l'quilibre des comptes publics (art. 34 C.). Elles prennent en compte la situation globale des finances publiques, savoir les dpenses et les recettes. De plus, c'est l'ensemble du secteur public qui est concern. 4 - Dispositifs divers - Les dpenses de l'exercice n peuvent etre imputs par les comptables jusqu'au 20 jour de l'exercice n+1. De plus, pendant cette priode, un ordonnateur peut engager des crdits de l'exerice pass s'il s'agit de crdits ouverts par la LFR de fin d'anne n. - Certains crdits peuvent etre engags par anticipation dans les conditions fixes par la LF.

II - L'unit Toutes les dpenses et toutes les recettes doivent etre runies en un seul document qui doit etre soumis au vote du Parlement. Ce principe se justifie par la volont de permettre au Parlement de controler l'ensemble des lments du budget. Ce souci d'unit prend, de nos jours, de l'ampleur du fait que les ressources de chaque branche des finances publiques sont de plus en plus imbriques. On passe ainsi d'une unit budgtaire une unit des finances publiques. Cette quete d'unit s'est traduite en janvier 2006 par la cration d'une confrence annuelle des finances publiques. Ce principe connait, cependant, deux types d'exceptions : seules les secondes remettent en cause l'unit budgtaire. 1 - Les adaptations de l'unit budgtaire Elles concernent les budgets annexes et les comptes spciaux, qui, avec le budget gnrale, compose le budget de l'Etat. L'atteinte l'unit n'est donc qu'apparente puisque ces trois documents figurent dans le PLF. - Les budgets annexes (BA) : il s'agit de budget spciaux dont sont dots certains services publics auxquels on veut appliquer une gestion commerciale. La LOLF a rduit leur champ d'application : ils concernent dsormais les "seules oprations des services de l'Etat non dots de la personnalit morale rsultant de leur activit de produtcion de biens ou de prestations de service donnant lieu au paiement de redevances". Il n'en reste plus que deux : Controle et exploitation ariens et Publications officielles et informations administratives. Les BA prvoient des affectations de recettes pour ses deux catgories de dpenses : recettes de l'exploitation pour les dpenses de fonctionnement, ressources spcailes pour les dpenses d'investissement. Par ailleurs, les BA - Les comptes spciaux (CS) : l'origine, ils retraaient des mouvements de fonds provisoires. Mais c'tait devenu, au milieu du 20 sicle, un moyen commode de ne pas faire figurer dans le budget de l'Etat certaines dpenses. L'ordonnace de 1959 est donc venue encadrer cette pratique en crant 6 catgorie de CS. La LOLF de 2001 n'en reprend que 4 types classs en deux catgories. Il y a d'abord les CS dots de crdits : les comptes d'affectation spciale qui concernent des oprations financs par des recettes en rapport avec la dpense en question (par exemple, le compte de pensions financs par les cotisations des fonctionnaires); les comptes de concours financiers dont le plus important est le compte d'avances aux collectivits territoriales. Il y a ensuite les CS non dots de crdits, pour lesquels sont vots des autorisations de dcouvert et non des crdits : les comptes de commerce concernent des oprations industrielles ou commerciales effectues titre accessoire par les services de l'Etat (le plus important est relatif la dette et la trsorerie de l'Etat); les comptes d'oprations montaires comme par exemple celui retraant les oprations avec le FMI. 2 - Les drogations au principe d'unit budgtaire - La dbudgtisation des dpenses : il s'agit de transfrer hors du budget des charges qui normalement devraient y figurer. Cette pratique a d'abord commenc avec les budgets extraordinaires justifis par des circonstances particulires, comme une expdition militaire. Mais, cela servait masquer la situation d'ensemble des finances publiques. Aujourd'hui cette pratique est remplace par la dbudgtisation qui consiste transfrer certaines dpenses en
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dehors du budget gnral, ce qui permet parfois de masquer des dficits. - Le dveloppement des budgets autonomes : les interventions de l'Etat s'tant diversifies, se sont dvelopps des budgets de personnes publiques distinctes de l'Etat, mais qui n'en sont que des dmembrements. Cette personne ne sont pas dots d'une relle autonomie, la diffrence des collectivits territoriales. Ne faisant pas partie de la LF, le Parlement ne peut avoir une vision globale de la situation des finances publiques de l'Etat. III - Le principe d'universalit budgtaire Ce principe signifie que le budget doit correspondre l'ensemble des recettes et des dpenses de l'Etat. Il comprend deux rgles : - la rgle de non-compensation implique de prsenter un budget brut et non net. En d'autres termes, toutes les dpenses et toutes les recettes doivent etre inscrites dans la budget. On ne peut prsenter un solde correspondant la diffrence entre les recettes et les dpenses; la contration entre les deux est interdite. Cette rgle a pour but de permettre au Parlement une connaissance dtaille de toutes les oprations. - le principe de non-affectation implique qu'aucune recette ne soit affecte directement une dpense particulire. Cette rgle vise viter des revendications catgorielles, elle est destin garantir l'intret gnral. Ce principe connait des exceptions. 1 - Les infractions au principe de non-compensation - Les infractions occultes consistent pour un administrateur dduire du montant de ses achats la vente de vieux matriaux son fournisseur. Dans ce cas, l'Administrateur se trouve dans une situation irrgulire puisqu'il est comptable de fait. - Les prlvements sur recettes : il s'agit de sommes dduites du montant brut des recettes et affectes des dpenses pcifiques. La LOLF l'autorise, mais uniquement pour les prlvement au profit des 2 - Les drogations au principe de non-affectation La LOLF reprend les exceptions prvues par l'ordonnance de 1959. Il y a ainsi : les budgets annexes et les comptes spciaux. Mais, il y aussi trois autres procdures. - Les fonds de concours permettent d'affecter directement une Administration donne les contributions d'une autre collectivit publique, une entreprise, une personne prive un projet d'intret commun. - L'attribution de produits permet la rmunration des services rendus par une Administration. - Le rtablissement de crdit permet, en cas de dpense errone, le remboursement des fonds l'Administration concerne. IV - Le principe de spcialit budgtaire

Ce principe prescrit que soit clairement spcifi l'objet des dpenses budgtaires, la spcification pouvant etre opre par l'organe, la nature conomique de la dpense autorise (dpenses de fonctionnement, d'investissement, de salaires, ...), par la finalit que poursuit la dpense finance (apparue rcemment). La LOLF a retenu comme prsentation contraignante la nomenclature fonctionnelle. Mais, elle peut se combiner avec les deux autres nomenclatures. Ce principe connait deux exceptions : crdits pour dpenses accidentelles, une provision pour hausse de salaires. V - Les autres principes 1 - Le principe de sincrit budgtaire La LOLF consacre le principe de sincrit. Ce principe remonte la dcision de CC de 12/2004 sur le PLF de 2005. Il s'tait dja manifest en 1982 en matire de finances locales avec la notion d'quilibre rel. Il signifie que les prvisions de recettes et de dpenses doivent etre sincres. Cette obligation s'entend compte tenu des informations disponibles lors de la prparation du PLF. De plus, les comptes de l'Etat doivent etre rguliers, sincres, et donner une image fidle de son patrimoine et de situation financires. C'est la Cour des comptes qu'il incombre, depuis 2006, de vrifier le respect de ce principe au travers de sa mission de certification des comptes publics. 2 - Le principe de l'quilibre budgtaire Ce principe, issu de la doctrine librale, n'est que partiellement consacr en droit interne. Ainsi, existe, en matires de finances locales, la rgle du "petit quilibre" qui impose un quilibre des dpenses de fonctionnement. Les finances sociales y sont soumises, mais le principe n'est pas respect. Quant aux finances d'Etat, ce principe est plus ou moins affirm par certains textes. Ainsi il existe une rfrence l'quilibre budgtaire depuis 1948 avec la loi des maxima qui implique que la procdure budgtaire arrete un quilibre donn un niveau considr comme acceptable au plan conomique et financier avant d'aborder l'examen et le vote de chaque dpenses; cette rgle se justifiant par le fait d'instaurer un esprit de rigueur dans le cadre des dbats parlemenatires. Cette ide a t reprise par l'ordonnance de 1959, puis par la LOLF qui impose que le vote d'un article d'quilibre intervienne avant le vote des crdits dtaills dans les programmes. De plus, la LOLF prcise que les recettes et dpenses tiennent compte d'un quilibre conomique dfini. C'est l'Europe qui est venu consacrer ce principe avec le trait d'Amsterdam qui impose un objectif d'quilibre; une tolrance occasionnelle d'un dficit de 3 M tant pose par la trait de Maastricht. Les traits ayant une valeur suprieure celle des lois, il n'y a pas de doute que ce principe s'applique en droit interne. 3 - Les principes d'origine conomique Jusqu' prsent les principes du droit budgtaires taient d'ordre exclusivement juridique : il ne s'agissait que de controler l'emploi des deniers publics. Avec, le principe d'quilibre, le droit budgtaire s'enrichit d'une vision conomique : faire en sorte que le budget ne grve pas la croissance conomique. De plus, apparaissent des exigences ayant trait l'effficacit de l'action publique, d'ou le principe d'utilit de la dpense publique auquel la LOLF fait
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rfrence. Ce principe existait dj dans la DDHC de1789 : la contribution publique ne peut etre tablie qu'aprs en avoir constat la ncessit (art. 14). L'addition de ces principes rpond la double exigence qui s'impose l'action publique de nos jours : transparence et performance. Les principes du droit fiscal I - Le principe de lgalit de l'impot Ce principe est issu de l'article 14 de la DDHC, repris par l'article 34 de la Constitution. C'est la traduction juridique du principe politique de consentement l'impot. Seul le lgislateur a le pouvoir de crer ou de supprimer des impots, qu'il s'agisse d'impots d'Etat ou des CT. Ces dernires disposent d'une marge de manoeuvre, mais dans les limites fixes par la loi. De plus, le lgislateur ne saurait faire preuve d'incomptence ngative : ainsi, un disposition pouvant faire l'objet de deux interprtations est dclare inconstitutionnelle. En revanche, il peut outrepasser ses comptences, comme par exemple, empiter sur le domaine du pouvoir rglementaire. Ces considrations sont attnues par le fait que c'est la gouvernement qui a l'initiative de la politique fiscale. De plus, il faut lier ce problme d'extension du pouvoir rglementaire depuis 1958, ce qui a pour consquence qu'une bonne partie des sources du droit fiscal sont d'origine rglementaire. Par ailleurs, les traits communautaires limitent la place du lgislateur pour les impots harmoniss, tels que la TVA. II - Le principe d'galit devant l'impot Ce principe recouvre deux principes : le principe d'galit devant la loi (art. 6 DDHC) et le principe de l'galit devant les charges publiques (art. 6 DDHC).Ce dernier principe implique l'absence d'immunit fiscale : prohibition d'un privilge fiscal total et dfinitif. Plus gnralement, le principe d'galit devant l'impot autorise des traitements diffrents bass sur des diffrences de situation ou un motif d'intret gnral. Enfin, le CC a reconnu que des personnes places dans des situations diffrentes ne peuvent etre traites de la meme faon sans justification objective et rationnelle. III - Le principe de ncessit de l'impot Le principe de ncessit de l'impot est pos l'article 13 de la DDHC, et concerne toutes les recettes fiscales, et pas uniquement celles finanant la force publique ou les charges d'administration. C'est ce principe qui lgitime le controle fiscal et la rpression de la fraude. IV - Le principe d'annualit C'est la mise en oeuvre du principe d'annualit budgtaire. Il signifie que la perception des impots est autorise pour une anne. V - Le principe de l'universalit de l'impot Il signifie que chacun doit s'acquitter de sa dette fiscale sans exception.
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VI - La principe d'imposition en fonction des facults contributives Il est pos par l'article 13 de la DDHC. VII - Les autres principes sans valeur constitutionnelle - Le principe de territorialit : l'espace fiscal peut ne pas etre le meme que l'espace national, notamment en raison de conventions internationales. - Le principe de non-rtroactivt de la loi fiscale : ce principe n'a valeur constitutionnelle qu'en matire rpressive (art. 8 DDHC); dans les autres matires, la loi peut etre rtroactive en se basant sur un motif d'intret gnral. La rtoactivit en matire pnale peut figurer dans des lois interprtatives qui, sous couvert d'interprtation, ont pour but d'carter une jurisprudence contraire l'interprtation de l'administration. Trois interdictions de la rtroactivit doivent etre releves : impossibilit de prvoir des sanctions pour des agissements antrieurs la nouvelle loi qui n'taient pas prvues par la loi ancienne; la rtroactivit ne saurait prjudicier aux contribuables dont les droits ont t acquis par une dcision de justice; la rtroactivit ne peut porter atteinte au droit de proprit. Mais, la rtroactivit peut aussi etre favorable au contribuable dans l'hypothse de l'application de la loi fiscale la plus douce. - La principe du contradictoire s'applique tant dans l'instance juridictionnelle que lors de la procdure de controle fiscal. - L'indpendance de l'instance fiscale et de l'instance pnale. La premire ne lie pas la seconde. De plus, le juge de l'impot dispose d'une grande libert d'apprciation vis--vis des faits constats par le juge pnal. La rgle non bis in idem, qui interdit le cumul des peines pour une meme infraction, n'est pas applique par le juge de l'impot : ainsi, des sanctions fiscales peuvent venir s'ajouter aux sanctions prononces par le juge rpressif. Mais, le CC a pos un principe de proportionnalit (1997) : en cas de cumul des sanctions, leur montant global ne doit pas dpasser le montant le plus lev de l'une des sanctions encourues. Les ressources publiques : fiscalit et prlvements sociaux Les prlvements obligatoires reprsentent des flux effectifs et obligatoires destins aux administrations publiques. Ils sont un indicateur du degr de socialisation de certaines dpenses. Il est possible d'tudier l'volution des PO, puis d'analyser chaque catgorie de PO. I - L'volution des prlvements obligatoires (PO) en France Dans les pays de l'OCDE, le taux moyen de PO est pass de 26 % du PIB en 1965 43 % en 2007. La France se situe dans la fourchette haute avec une hausse constante du taux de PO qui tait de 45 % en 1999. Les taux les plus bas sont observs aux Etats-Unis et au Japon : moins de 30 % du PIB. Deux tendances se font jour : une stabilisation des impots d'Etat et une forte croissance des prlvements sociaux. 1 - La stabilisation de la pression fiscale
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Jusque dans les annes 80, la fiscalit tatique a fortement augment. Cela s'explique par l'apparition de nouveaux impots fonds sur des lments conomiques (impots sur le revenu et TVA); de plus, la croissance de l'conomie franaise a augment de fait le rendement fiscal. Mais, depuis prs de 20 ans, on observe une stabilisation de la fiscalit autour de 15 % du PIB. Paralllement, le dveloppement des collectivits territoriales (CT) est all de pair avec une hausse de la fiscalit locale durant les 20 dernires annes. Mais, cette dernire tend se stabiliser autour des 5 % du PIB. Au total la pression fiscale, incluant l'Etat et les CT s'est stabilise autour des 22 % du PIB, soit environ la moiti du total des PO. Trois situations peuvent etre observes : un taux de PO suprieur 50% (pays scandinaves), entre 35 et 40% (Allemagne et RU), moins de 30% (EU et Japon). La situation de la France est atypique : le taux de PO est lv, et l'inverse de ses voisins ce taux n'a pas diminu ces 20 dernires annes. En France, la part des impots sur le revenu et sur les bnfices est plus faible que 2 - La hausse des prlvements sociaux La protection sociale reprsentait, en 2007, 459 milliards d'euros, soit plus que le budget de l'Etat. C'est la hausse des prlvements sociaux qui explique la hausse des PO. Les choix en matire de protection sociale entre financement public ou priv, financement par l'impot ou par cotisations sociales et le choix en matire de rpartition de la charge supposent des choix de socit et ont une incidence conomique. Si les cotisations sociales assurent encore l'essentiel du financement de la protection sociale, ce systme est jug inquitable et nfaste pour l'conomie. Cette situation a eu plusieurs consquences. - Financement croissant par le budget de l'Etat. L'Etat finance, ainsi, certaines dpenses sociales, comme le RMI ou l'allocation adulte handicap. Mais, il intervient aussi pour quilibrer les comptes des rgimes sociaux par des subventions aux rgimes dficitaires (notamment au rgime des exploitants agricoles et certains rgimes spciaux), et par des exonrations de charges prises en charge par l'Etat pour lutter contre le chomage (la LF pour 2006 a procd au financement de ces exonrations par l'affectation de recettes fiscales pour un montant de 22 M en 2008). - Le dveloppement de la fiscalit sociale : - La CSG, cre en 1991, compense les allgements d'autres ressources. Mais, cela va changer avec l'augmentation de son taux qui passe de 1,1 % en 1991 7,5 % en 1998. C'est un impot affect et direct (premier impot direct par son rendement de 84 M). Son assiette est largie par rapport celle des cotisations sociales, puisqu'il concerne les revenus d'activit, mais aussi les revenus nde remplacement et les revenus du capital. Et c'est un impot proportionnel. - La CRDS a t cre pour apurer le passif accumul par la protection sociale au cours des annes 90. Son assiette est la meme que celle de la CSG. Son taux est de 0,5 % et son rendement est de 6M en 2008. Pour grer la dette sociale a t cre la CADES (caisse d'amortissement de la dette sociale) qui a en charge la dette du rgime gnral et celle du rgime d'assurance-maladie des travailleurs non salaris. Ses ressources proviennent de la

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CRDS et des emprunts. Selon la LFSS de 2005, il n'est pas possible d'alourdir la dette prise en charge par cet organisme sans affectation de ressources corresponsantes. III - Les objectifs de la fiscalit Jusqu' ces 20 dernires annes, la politique fiscale tait marqu par le souci de redistribution. Mais depuis 1980, les objectifs d'efficacit conomique, du fait de la mondialisation, sont devenues plus importantes. Avec la dpense publique, les PO, au travers de leur structure, permettent une redistribution des revenus. Cet objectif a longtemps prdomin.L'un des moyens utilis est la caractre de l'imposition. Ainsi, l'impot peut etre proporionnel, dans ce cas le taux d'imposition applicable est fixe quelque soit le montant de la base fiscale. L'impot peut aussi etre progressif, dans ce cas, le taux croit en fonction de la base d'impoistion. L'impot dgressif correspond au phnomne inverse. En France la redistribution s'effectue par l'IR qui est un impot progressif, mais ce n'est pas aussi efficace que cela du fait du faible rendement de l'IR. L'objectif de la fiscalit peut etre d'accroitre l'efficacit conomique. La fiscalit n'est pas neutre d'un point de vue conomique. En effet, tous les impots ont une incidence sur le comportement des agents : on parle de distorsion fiscale. Pour neutraliser les impacts conomiques des impots, certains ont, alors, proposer, de prlever sur chaque agent une somme forfaitaire, n'ayant aucun lien avec une opration conomique. Mais, cette solution mconnait le principe selon lequel chacun doit contribuer proportion de ses moyens. L'objectif consiste, alors, prlever une somme donne en satisfaisant des objectifs redistributifs et en minimisant les inefficacits causes par le caractre ncessairement non forfaitaire des impots. Le problme est France se pose pour l'IR dont la progressivit peut inciter diminuer son travail. Mais, les distorsions peuvent etre volontaires : dans cette hypothse, il s'agit de jouer sur la fiscalit pour orienter l'activit des agents conomiques vers l'pargne ou l'investissement. La fisaclit peut aussi corriger des externalits ngatives c'est--dire quand certains biens ont une influence ngative sur l'ensemble de la socit : par exemple la taxe pollueur-payeur; cette impot se diffrencie des autres car il vise plus provoquer un changement de comportement qu' crer des ressources pour l'Etat, objectif premier des impots. La fiscalit peut, enfin, etre utilise pour rendre des territoires attrayants, mais cela aboutie une concurrence fiscale dommageable entre Etats. Cette situation a donn lieu un dbat au sein de l'UE, mais il n'a pas III - Les impots d'Etat 1 - L'impot sur le revenu (IR) Il est institu en 1914-1917 et reprsente la 2 source de revenus de l'Etat (57M), soit 20 % de ses recettes fiscales. Il s'applique au foyer fiscal et tous les revenus des personnes physiques fiscalement domicilies en France. Il faut d'abord dterminer le revenu imposable. Il s'agit du revenu net global qui est obtenu par addition des revenus nets de chaque catgorie. Il importe donc de classer chaque type de revenu dans une catgorie et de calculer le revenu net catgoriel qui correspond au revenu catgoriel brut diminu des charges supportes pour le raliser. Chaque catgorie de revenu comprend diffrentes rgles d'valuation : - les traitements et salaires : abattement forfaitaire de 10% des salaires bruts perus pour frais
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professionnels, ou dclaration de frais rels. - les BIC sont affects de trois rgimes : - le rel simplifi : pour les entreprises dont le CA HT ne dpasse ps 763 000 pour celles qui fabriquent ou revendent en l'tat, et 230 000 pour les prestataires de services. Dans ce cas, les obligations fiscales et comptables sont simplifies. - le rel normal : pour les entreprises dpassant les seuils du rel simplifi. La comptabilit doit etre complte et la dclaration des rsultats trs dtaille. - le micro-BIC : pour les entreprises dont le CA HT ne dpasse pas 76 300 pour les oprations d'achat-revente, et 27 000 pour les prestataires de services. L'abattement est de 70 % pour les premires activits et de 50 % pour les secondes. - les revenus fonciers : revenus provenant de la location d'immeubles. Le revenu net catgoriel est gal la diffrence entre le revenu brut et les charges payes. - les bnfices agricoles : forfait, rgime simplifi, rgime normal. - les BNC : il s'agit des revenus des professions librales, de stitulaires de charges et offices. Il existe deux rgimes : le micro-BNC (CA HT ne dpassant pas 27 000 avec abattement de 34 %) et le rgime de la dclaration controle (le seuil au-dessus avec obligations comptables plus strictes). - les revenus de capitaux mobiliers : produits des actions et parts sociales, produits de placements revenus fixes. Il peut y avoir un prlvement libratoire la sources. - les plus-values personnelles : gain tir de la vente d'un bien immobiler ou de valeurs mobilires. Elles sont soumises l'IR lorsqu'elles sont ralises par une personne physique titre priv. - les rmunrations des dirigeants de socit. Puis, il faut dterminer le montant de l'impot en appliquant un taux progressif. L'IR est calcul partir du quotient familial qui est gal au revenu imposable divis par un nombre de part, fonction de la composition du foyer. Le barme progressif est, ensuite, appliqu au revenu ainsi divis, et le rsultat obtenu est multipli par le nombre de parts : on obtient ainsi le montant total de l'impot du. Des rductions d'impot peuvent etre appliques sur ce montant comme les dons ou l'emploi d'un salari domicile. Le paiement s'effectue en principe par le versement de deux accomptes provisionnels du tiers de l'impot pay l'anne prcdente, puis paiement du solde aprs calcul de l'impot; ou bien, par prlvements mensuels (dixime de l'impot pay l'anne prcdente). 2 - L'impot sur les socit (IS) Il est apparu en 1948 et constitue la troisime ressource de l'Etat (42M). Il est applicable aux socits de capitaux, aux socits responsabilit limite; ainsi qu'aux socits de personnes et socits civiles qui optent pour cet impot. Il ne s'applique qu'aux seuls bnfices ralises par des entreprises exploites en France. Le bnfice brut prend en compte le bnfice d'exploitation et les plus-values d'actifs. Pour obtenir le bnfice net, on dduit du bnfice brut les frais gnraux, les amortissements et les provisions. Puis, le bnfice imposable est obtenue en dduisant du bnfice net les dficits des exercices prcdents. Le taux est de 33,33 % depuis1993. Il faut noter que les socit soumises l'IS sont redevables, qu'elles aient ou non ralises un bnfice, d'un impot forfaitaire annuel. 3 - La TVA

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La TVA est un impot sur la dpense institu en 1954. Elle est la premire ressource de l'Etat (125M) et reprsente la moiti de ses ressources. C'est une taxe qui repose sur le principe du paiement fractionn : chaque assujetti la taxe doit calculer et facturer son client une TVA qui vient s'ajouter au prix de vente. Puis, il dduit de cette TVA brute le montant de la TVA que lui ont facture ses fournisseurs lors de ses achats, et reverse la diffrence, TVA nette, au Trsor public. Ce systme permet de garantir la neutralit conomique de cet impot. Mais, c'est le consommateur qui supporte en bout de course l'ensemble de la TVA. Les taux sont de 2,1 ou 5,5 ou 19,6 %. En matire de commerce international, la taxation s'effectue dans le pays importateur; dans l'UE c'est le meme principe : la taxation n'est pas effectue la frontire, mais chez l'assujetti importateur lui-meme. 4 - Les autres droits indirects Il s'agit essentiellement de la TIPP. Ils sont calculs en fonction de la quantit des produits. S'y ajoutent des droits sur les alcools et les tabacs. 5 - Les droits d'enregistrement Ils sont perus lors de la vente de biens immobiliers, de la signature d'un bail, d'un partage ou d'une succession. Ces droits font l'objet d'un partage entre l'Etat et les CT. 6 - L'ISF Il est du par les personnes physiques dont la patrimoine net imposable est suprieur 770 000. Le taux est progressif. Les impots sur la capital : ils sont prlevs lors des mutations de proprit (droits de mutation titre honreux ou gratuit), ou sur la dtention d'un patrimoine (ISF). IV - Les impots des collectivits territoriales (CT) La fiscalit locale est compose de 55 impots. Elle pse 82 M et reprsente 52 % des recettes des CT. Il faut prciser que la cration ou la modification des impots locaux relve du domaine de la loi. En revanche, les CT sont comptentes pour fixer le taux des impots locaus dans les limites fixes par la loi. Aprs une forte croissance dans les annes 80 suite la dcentralisation, la fiscalit locale semble stabilise. L'enjeu des rformes venir est de doter les CT de ressources suffisamment rentables pour assurer leur autonomie. 1 - Les impots locaux directs A l'origine, les 4 principales taxes locales ont t institues lors de la Rvolution au profit de l'Etat car l'on pensait que la principale richesse se trouvait dans le domaine foncier. Avec le dveloppement de l'conomie industrielle, l'Etat a du adapter sa fiscalit : il a donc cr des impots indexs sur l'activit conomique pour satisfaire ses besoins de dpenses et laiss les 4 taxes, peu rentables, aux CT. De nos jours, les impots directs reprsentent 75 % des ressources des CT. Il faut prciser que les CT ne recouvrent pas elles-memes les 4 taxes. Ce service est effectu par les services de l'Etat dont le budget comprend un compte spcial procdant aux avances sur impots aux CT sur une base mensuelle et gratuite.

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- Les rgles communes aux quatre taxes : - le vote direct des taux par les lus : variation proportionnelle ou diffrencie. - l'assiette des quatre taxes est constitue par la valeur locative des terrains. Ce principe peut etre source de distorsions d'valuation causes d'ingalits entre contribuables. Alors que les valeurs locatives n'avaient pas t r-values depuis les annes 60, le Parlement a dcid, en 1990, une rvision gnrale des bases cadastrales. Mais, cette rforme n'a jamais t applique par crainte des consquences sur les ressources des CT. - Les rgles spcifiques : - La taxe foncire sur les proprits baties reprsente 30 % des 4 taxes. Elle est du par tous les propritaires fonciers. La base d'imposition est constitue par la moiti de la valeur locative laquelle on applique le taux dcid par la CT. - La taxe foncire sur les proprits non baties reprsente 1,5 % des 4 taxes. Elle est due par les propritaires de terrains nus. L'assiette est constitue par la valeur locative diminue d'un abattement de 20 %. - La taxe d'habitation reprsente 20 % des 4 taxes. Elle est due par tout occupant d'un local usage d'habitation. Le taux s'applique la valeur locative. La part rgionale a t supprime en 2000. - La taxe professionnelle (TP) reprsente 45 % des 4 taxes. C'est la ressource fiscale la plus importante des CT. La taxe profesionnelle est due par les personnes physiques ou morales qui exercent titre habituel une activit professionnelle non salarie, entreprises et professions librales. La TP est, notamment, assise sur les immeubles et terrains passibles des deux taxes foncires. Depuis 1999, la TP est de plus en plus prleve au profit de structures intercommunales. - Deux taxes diverses servent financer des comptences le plus souvent un niveau intercommunal. La TEOM : l'assiette est la valeur locative cadastrale, le taux est fix librement par la collectivit. Le versement de transport sert financer les rseaux de trnasport public : obligatoire en Ile de france, mais facultatif ailleurs. Il est du par les entreprises de plus de 9 salaris; l'assiette est constitue des salaires. Il faut terminer en ajoutant que des systmes de prquations fiscales permettent d'assurer la solidarit entre CT. D'ailleurs, la prquation a t inscrite l'article 72-2 C depuis la rforme constitutionnelle de 2003. L'objectif est de favoriser une harmonisation de l'espace, une redistribution des richesses et une rduction des ingalits. Mais, la prquation doit s'accompagner d'une logique de responsabilisation visant inciter les dcideurs locaux dvelopper les moyens de leur indpendance financire. Ainsi, les Fonds dpartementaux de prquation de la TP rcolte les ressources provenant de communes dont les bases de la TP dpasse deux fois la moyenne constate au niveau national. Le montant de la TP correspondant la fraction excdant cette moyenne est vers un fond dpartemental et les conseils gnraux le redistribue aux communes dfavorises. 2 - Les impots locaux indirects - Les droits d'enregistrement sur les mutations d'immeubles titre onreux : la taxe dpartementale de publicit foncire et le droit dpartemental d'enregistrement perus au profit du conseil gnral (son assiette est constitue de la valeur des cessions d'immeubles
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titre onreux non soumises TVA, son produit dpend de l'tat du march immobilier); la taxe dpartementale additionnelle aux droit de mutation porte sur certaines cessions titre onreux d'immeubles et de meubles; la taxe communale additionnelle aux droits de mutation est due sur les cessions d'immeubles et de certains meubles (au profit des communes). - La taxe sur les cartes grises perue au profit des rgions sur les certificats d'immatriculation des vhicules. - La taxe sur l'lectricit est un impot facultatif peru au profit des communes et des dpartements. Son assiette est constitue de la facture d'lectricit, TVA comprise. - Les taxes d'urbanisme sont perues par les dpartements et les communes sur les constructions nouvelles : les taxes locales d'quipement, la taxe dpartementale des espaces naturels sensibles, la redevance pour la cration de bureaux ou de locaux de recherche en ile de France, la participation pour voirie et rseaux, la redevance d'archologie prventive, ... - Les autres taxes : prlvement sur le produit des jeux dans les casinos, taxe de sjour et taxe de sjour forfaitaire, ... V - Les ressources des organismes de scurit sociale (OSS) La moiti des PO, soit 22 % en 2006, est affecte la SS pour un montant global de 378 M. Les cotissations scoiales sont assises sur la masse salariale, ce qui nuirait la comptititvit des entreprises franaises. D'ou des tendances vers la fiscalisation des recettes. A la place du principe d'universalit des recettes, figure un principe d'affectation : chaque recette est affecte la couverture d'un risque dtermin, chaque rgime devant assurer son propre quilibre financier. Les affectations de recettes relvent de la comptence exclusive des LFSS depuis la LOLFSS de 2005. Mais, les changements d'affectation en cours d'anne faussent l'analyse du solde de chaque rgime. Le Conseil constitutionnel (CC) les justifie par la solidarit entre chaque rgime. Les cotisations sociales restent importantes, elles sont affectes un rgime en contre-partie de droits des prestations. Leur perception ne requiert pas une autorisation du Parlement. Elles reprsentaient 97 % des ressources sociales en 1978, contre 72 % aujourd'hui. Le paiement s'effectue par une retenue la source. L'assiette du rgime gnral est constitu de toutes les sommes verses en contre-partie d'un travail. Alors que pour les fonctionnaires, on ne prend en compte que le traitement indiciaire, sans les primes. Les cotisations patronales reprsentent encore la moiti des recettes des rgimes d'assurance maladie. Les exonrations de charges patronales mises en place depuis 1990 sont finances par des recettes fiscales. Un rduction gnrale sur les bas salaires a t mise en place, ainsi notamment qu'une rduction visant favoriser l'embauche de publics prioritaires. Certaines exonrations ne sont pas compenses; elles ne peuvent etre cres ou modifies que par une LFSS. Depuis 2006, les exonrations compenses le sont par affectation de recettes fiscales (un partie de la taxe sur les salaires, les droits sur les alcools, ...). Les recettes sociales sont marques par un mouvement de fiscalisation croissante. La CSG a t cre en 1991. C'est un prlvement la source, proportionnel et non personnalis. A aussi t cre en 1996 la CRDS. Il en exsite plusieurs catgories : la CSG et la CRDS sur les revenus d'activit et de remplacement; la CSG et la CRDS sur les revenus du
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patrimoine et les revenus de placement (s'y ajoute un prlvement social). La contribution sociale de solidarit sur les socits a t cre en 1970. Son produit, de 4,6 M en 2006, est pour l'essentiel affect au rgime social des indpendants. La taxe sur la tabac et l'alcool : c'est pour financer le sur-cout li certaines consommations dangereuses. Il existe aussi des transferts entre rgimes et entre OSS et Etat. Ces derniers rpondent une logique de solidarit interprofessionnelle lorsqu'ils interviennent entre rgimes, et une logique de solidarit lorsqu'ils font intervenir l'Etat et les divers fonds de financement. Il existe des compensations entre rgime depuis 1974 pour suivre les volutions dmographiques. Cela reprsente 14M en 2006. Le rgime le plus contrbuteur est le rgime gnral notamment au profit du rgime agricole : cela s'explique par les dplacements des emplois de l'agriculture vers l'industrie et le commerce. Les compensations de la branche vieillesse reprsentent 78 % du montant total des compensations. Les versements de l'Etat reprsentent 11M en 2006 Il s'agit d'interventions au nom de la solidarit nationale. Il y a : les subventions d'quilibre verses certains rgimes de SS pour combler un dficit structurel d'origine dmographique, les remboursements de prestations d'aide sociale servies par les rgimes de SS, les prises en charge des cotisations maladie des grands invalides de guerre et des dtenus. VI - La porte des autorisations de recettes Si le rgime fiscal rsulte de l'ensemble des lois fiscales, l'autorisation de recettes contenue dans la LF constitue la permission d'appliquer le statut fiscal existant pour l'anne venir. C'est aussi une obligation pour l'Administration afin de ne pas mconnaitre le principe d'galit. Par ailleurs, les prvisions de recettes sont valuatives et jamais limitatives. A la diffrence des autorisations de dpenses, les autorisations de recettes sont marques par le principe de non-affectation. Toutes les recettes sont confondues dans une masse unique et indiffrencie. Cela se justifie par le fait que toutes les dpenses publiques ont la meme valeur au regard de l'intret public. Les dpenses publiques, nature et porte des autorisations budgtaires I - Les diffrentes visions de la dpense publique L'idologie librale et l'idologie keynsienne n'ont pas la meme vision de la dpense publique. Pour la premire, la dpense publique est un poids pour l'conomie tant par les prlvements qu'elle implique, que par les choix de dpense effectus qui seraient moins productifs que de la consommation prive. De plus, les dpenses publiques peuvent freiner la croissance en empechant une utilisation prive, cense etre plus productive, des ressources. D'autres dnoncent l'effet d'viction : le dveloppement de la dpense publique entraine une baisse de l'pargne disponible pour les investissements privs, du fait de la hausse des PO et du recours l'emprunt public. De plus, l'emprunt ralis pour financer la dpense publique fait augmenter les taux d'intret, ce qui est nfaste pour l'activit conomique. D'autres encore considrent qu'elles ne rsolvent pas les poblmes sociaux pour lesquels elles ont t mises en oeuvre. Au contraire, pour l'idologie keynsienne, la dpense publique permet d'assurer une solidarit sociale et elle joue le role de stabilisateur conomique. Elle peut meme insuffler des gains de croissance par son soutien la demande en priode de crise. De plus, les efforts faits
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en matire d'ducation, de recherche, ... sont autant d'investissements porteurs de croissance dans l'avenir. De plus, la thorie de la croissance endogne justifie la dpense publique. Selon cette thorie, il existe des externalits qui font qu'un investissement aura un faible rendement priv mais un fort rendement social, ce qui influencera toute l'conomie (par exemple, les voies de communication). L'intret d'un politique budgtaire rside dans sa capacit stimuler l'activit conomique : le rsultat de cette stimulation est gal au montant des dpenses publiques associes un coefficient multiplicateur. En effet, la dpense stimule la production, ce qui entraine une hausse des revenus des mnages et donc une hausse de la consommation, ce qui stimule nouveau la production. Ce coefficient est faible dans les conomies ouvertes (F), mais forts dans les conomies fermes (UE). Ainsi, une politique budgtaire active a plus de sens au niveau europen qu'au niveau national. II - L'volution de la dpense publique 1 - La notion de dpense publique La dpense publique a plusieurs fonctions. R. Musgrave en distingue trois : allocation (production de biens et services fournis gratuitement), redistribution (transferts aux secteurs conomiques et prestations sociales), et rgulation (assurer la stabilit conomique). Le champ des dpenses publiques inclue trois composantes : l'Etat et les organismes divers d'administration centrale (18 %); les collectivits locales et leurs tablissements (10 %); les OSS qui reprsentent un montant de dpenses de 460 M (25 %). N'en font pas partie les entreprises publiques. L'analyse de la structure des dpenses publiques donne une ide du role attribu l'Etat. On distingue les dpenses de fonctionnement, d'investissement et de transfert : - les dpenses de fonctionnement : elles reprsentent 44 % du total des dpenses publiques. Les dpenses de personnel en sont le premier poste. C'est pourquoi a t entam depuis plusieurs annes, un politique de diminution des effectifs. Mais, elle est difficile mettre en oeuvre du fait des corporatismes et de la forte demande sociale. - les dpenses d'investissement : elles reprsentaient 25 % des investissements civils en 1960 contre 3 % aujourd'hui. C'est du au fait que l'on considre que l'investissement relve plus du march que de l'Etat. - les dpenses de transfert : il s'agit de dpenses inscrites au budget d'un personne publique mais qui ne font que transiter par elle pour etre redistribus des particuliers ou des organismes. Ces dernires reprsentent 60 % des dpenses publiques de la zone euro. Parmi celles-ci, on trouve : secteur social, secteur conomique, secteur local, secteur ducatif et culturel. 2 - La hausse des dpenses publiques Les dpenses publiques n'ont cess de croitre. La loi de Wagner explique ce phnomne. Selon cette thorie, la croissance conomique s'accompagne d'une hausse des dpenses publiques plus que proportionnelle celle du PIB. En effet, de nouveaux besoins apparaissent non pris en charge par l'initiative prive (action sociale, ducation, ...).Mais, d'autres causes expliquent ce phnomne : progrs technique notamment en matire militaire et de sant publique, le citoyen demande toujours plus d'interventions publiques, les nouvelles dpenses s'ajoutent aux anciennes qui ne disparaissent pas (rigidit budgtaire). En France, les dpenses publiques en France croissent, mais de faon irrgulire. Ainsi, de
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1870 1990, la part des dpenses publiques dans le PIB est pass de 10 % plus de 50 %. Jusqu' la Premire Guerre mondiale, les dpenses publiques augmentent dans les memes proportions que le PIB. Un premier seuil est franchi durant l'entre-deux-guerres : le rapport va doubler du fait des interventions de l'Etat pour juguler la crise et de la reconstruction. Cette tendance va s'amplifier aprs la Seconde Guerre mondiale du fait de l'interventionnisme conomique de l'Etat et de la forte demande de services sociaux. Des tentatives ont t faites pour maitriser la dpense. Ainsi, partir de 1983, a t fixe la rgle selon laquelle la croissance des dpenses publiques ne doit pas etre suprieure celle du PIB. Mais, elle a connu de nombreuses entorses. Depuis les annes 2000, une autre rgle a t fixe : il s'agit de faire voluer les dpenses publiques au meme rythme que l'inflation. Mais, pour etre rellement efficace, il faudrait tenir compte des budgets de l'ensemble des acteurs publics. De plus, de la Seconde Guerre mondiale jusqu'aux annes 70, la croissance des dpenses publiques a t plus importante que celle du PIB. Cette situation explique que le niveau des dpenses publiques soit plus important de 4 6 points en France par rapport aux autre pays europens. Cette volution s'explique par un dveloppement des prestations sociales et une progression de la dette (64 % en 2007).

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II - La prparation du budget La prparation du projet de loi de finances (PLF) Les notions de budget et de loi de finances sont deux notions proches mais diffrentes. Le premier constitue le document comptable retraant l'ensemble des prvisions de recettes et de dpenses, alors que la LF est l'acte juridique par lequel le Parlement autorise la leve de l'impot et l'excution de la dpense. De plus, la LF est plus large que le buget car elle peut contenir d'autres mesures, comme des mesures d'information du Parlement. La phase gouvernementale a t modifie par la LOLF. Disparait notamment la distinction entre services vots et mesures nouvelles. Surtout, la LOLF substitue une logique ascendante une logique descendante. Avant, les crdits taient discuts entre services, puis ministres, puis arbitrages du Premier ministre. Dsormais, la stratgie d'ensemble est dfinie collectivement et ensuite dcline au niveau de chaque ministre, chaque ministre ayant alors une plus grande souplesse pour rpartir les crdits. I - Les acteurs de l'laboration du PLF - L'article 38 de la Constitution prvoit : "sous l'autorit du Premier ministre, le ministre charg des finances prpare les PLF qui sont dlibrs en conseil des ministres". Le ministre des finances a un role prpondrant. C'est lui qui coordonne et centralise toutes les demandes de crdits. Il est le seul controler les recettes. - Il est aid par la Direction du budget. Cette dernire participe l'laboration du PLF en ayant constaemment l'esprit l'quilibre global du budget. Elle doit, de plus, se situer dans une perspective triennale de matrise des finances publiques qui est transmise l'UE. Elle doit, ainsi, faire une estimations des recettes et des dpenses, analyser l'application de la LF passs en tudiants les objectifs poss et les rsultats obtenus. Cet exercice est dlicat car on ne connait pas toutes les donnes de l'anne venir. Des prvisions inexactes risquent de fausser tout le PLF. La Direction du budget doit aussi se questionner sur l'utilit et l'efficacit de la dpense. Durant toute la phase de prparation, elle est en contact avec les ministres ce qui lui permet d'avoir une ide prcise des budgets de chacuns. Pour fixer des prvisions exactes, elle est en contact avec d'autres directions, notamment la Direction du Trsor et de la politique conomique. - Par ailleurs, existe, depuis 2002, un comit interministriel d'audit des programmes qui juge de la pertinence des projets de performance. - Les organismes paritaires : - la confrence nationale des finances publiques a t cre en 2006 : elle concerne aussi bien les finances de l'Etat que celles des CT et des OSS. Elle a pour but de faire des propositions s'agissant de la maitrise des dpenses publiques et de la dette. - le conseil d'orientation des finances publiques a pour mission, notamment, de dcrire et d'analyser la situation des finances publiques, de proposer diffr II - Les phases de l'laboration du budget 1 - La fixation des grands quilibres budgtaires En fonction du contexte macroconomique et des contraintes imposes par le PSC, la fixation
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des grands quilibres budgtaires est arrete en janvier. Les diffrentes directions du Minefi labore une prvision des recettes et des dpenses en fonction des prvisions conomiques et des choix politiques retenus. Ces prvisions permettent au Premier ministre d'laborer la lettre de cadrage qui est envoye en dbut d'anne chaque ministre et qui fixe les grandes orientations budgtaires pour l'anne venir. Cette phase s'inscrit dans une perspective triennale de matrise des dpenses publiques. Il faut noter que la LOLF instaure une plus grande collgialit en matire de cadrage du budget .Ainsi, les ministres sont impliqus par le biais de sminaires, ce qui permet de les responsabiliser, tandis que les CT et les OSS y participent au travers de la Confrence nationale des finances publiques. Cette procdure s'inscrit dans un cadre plus large, celui de la rvision gnrale des politiques publiques. Il s'agit d'identifier les rformes qui permettront de diminuer la dpense publique. Mais, cela va au-del : il s'agit aussi de mesurer l'efficacite des politiques publiques au regard des objectifs poursuivis, ce qui permet de dterminer les forces et les faiblesses de l'appareil administratif. C'est donc plus gnralement une rforme de l'Etat qui est opre. Pour atteindre ces rsultats, des audits sont effectus par des experts publics mais aussi privs. Par ailleurs, les dcideurs publics sont fortement impliqus dans les diffrents comits de pilotage. Au total depuis sa cration, plus de 330 dcisions ont t prises portant sur 40 % des dpenses publiques. Cette nouvelle orientation des politiques publiques participe d'un volution du role du politique qui se fait plus managrial. La fixation des grands quilibres budgtaires s'inscrit aussi dans le cadre d'une programmation budgtaire pluriannuelle. Il s'agit de proposer des plafonds de dpenses sur trois ans. Plus prcisment, des plafonds sont fixs par mission : ferme les deux premires anns, rvisables la troisime. Sont aussi fixs les ccrdits rpartis par programmes : fermes la premire anne, rvisables les deux autres. 2 - Les runions dconomie structurelle Elles ont lieu des le mois de fvrier. Elles visent dterminer les projets de rformes envisages et leurs consquences en terme de crdits et d'effectifs. 3 - Les confrences budgtaires Elles ont lieu du mois de fvrier la fin du mois de mars, et sont de deux types. - Les runions techniques : il s'agit d'examiner tous les facteurs influenant la dpense. - Les runions de budgtaisation : pendant ces runions, les ministres prsentent au Minefi l'intgarlit de leurs demandes en empois et en crdits. Ces runions sont importantes car elles conditionnet la sincrit du projet de budget. A l'issue de ces runions un compte rendu commun est tabli qui prsente les dsaccords. Un navette s'installe et se termine par les arbitrages du Premier ministre. Le rsultat des confrences budgtaires est communiqu au Premier ministre au mois d'avril. 4 - Les runions de restitution

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Elles ont lieu en mai et il s'agit de tirer les consquences des confrences budgtaires. Y sont examines, avec le ministre du budget, les conomies structurelles mettre en oeuvre et les propositions budgtaires par rapport au cadrage d'ensemble. Aprs avoir arbitr les dsaccords, le Premier ministre adresse les lettres de plafond qui sont spcifiques chaque ministre. Ces lettres arretent le plafond de crdits de chaque ministre et les principales rformes structurelles mettre en oeuvre. Courant mai, des runions ont lieu entre les ministres et la Direction du budget afin d'arreter la rpartition 5 - Les discussions relatives la performance C'est une innovation qui est la consquence de la mise en oeuvre de la LOLF. Cette dernire intgre la question de la performance dans le dbat budgtaire. Ainsi, il s'agit, ds le mois d'avril, de dterminer une liste des objectifs et des indicateurs de performance pour le prochain budget. Ces travaux sont conclus par des confrences de gestion publique ou sont dtermins des objectifs atteindre. 6 - Le dbat d'orientation budgtaire Avant la fin du mois de juin, a lieu Parlement un dbat d'orientation budgtaire (DOB) dans le quel le gouvernement prsente un rapport sur l'volution de l'conomie et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport indique notamment la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances du PLF. C'est l'occcasion pour la Parlement d'etre inform tant sur l'excution de la LF de l'anne prcdente (le PLR de l'anne prcdente a lieu la meme poque) que sur la LF de l'anne venir. Ce dbat peut etre suivi d'un vote (art. 48 C.). Il permet au Parlement d'exprimer ses prfrences avant meme le vote du budget. L'existence de ce dbat a t formalis par la LOLF et rendu obligatoire depuis 2003. 7 - La finalisation - Jusqu' la fin du mois de juillet, ont lieu des runions ou sont rparties, les crdits et les effectifs pra programmes et actions au sein de chaque mission. En cas de dsaccord, c'est la Premier ministre qui tranche. - Les projets annuels de performance (PAP), annexs au PLF, sont finaliss jusqu'au dbut du mois de septembre. Ils comprennent notamment une prsentation pluriannuelle des missions et les indicateurs de performance. - Le PLF est adopt en conseil des ministres au mois de septembre et dpos l'Assembl nationale au plus tard le 1 mardi d'octobre (art. 39 LOLF). Le vote du budget Jusqu' la LOLF, les pouvoirs du Parlement en matire budgtaire tait relativement rduits, en raison du parlementarisme rationnalis institu par la Constitution de 1958 et qui donnait au Gouvernement des moyens de pression contraignants sur le Parlement pour faire adopter ses textes. Depuis 2001, les pouvoirs du Parlement ont t renforcs. Son role a t renforc par la rvision constitutionnelle de juillet 2008 : dsormais, l'article 24 de la Constitution
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confie aux assembles une mission de controle de l'action du Gouvernement et d'valuation des politiques publiques. L'examen par les assembles du PLF respecte deux tapes : l'examen en commission des finances et le vote proprement dit. I - L'examen du PLF en commissions des finances Leur influence sous la III et la IV Rpublique tait importante. Durant la III Rpublique, les commissions des finances avaient le pouvoir de modifier le PLF dpos par le Gouvernement. Surtout, la discussion s'engageait sur le texte ainsi modifi. Sous la IV Rpublique, la situation tait la meme, hormis le fait que le pouvoir d'amendement des parlementaires avait t limit. Sous la V Rpublique, leur role a t considrablement limit par la Constitution. Ainsi, son article 42 prvoit que la discussion s'engage sur le PLF ou le PLFSS dpos par le Gouvernement. Et son article 40 limite considrablement le pouvoir d'amendement des parlementaires. Pour autant, elles jouent un role dterminant dans l'information budgtaire donne aux parlementaires. Ce role s'exerce notamment travers le rapporteur gnral, et les diffrents rapporteurs spciaux qui analysent de faon dtaille les dpenses d'une mission. Ces derniers peuvent proposer la commission des amendements. De toute faon, les commissions des finances examinent tous les amendements proposs, et c'est le rapporteur gnral qui exprime, en sance publique, la position de la commission sur les amendements. Dernirement, ces commissions ont opr des controles "sur place". De plus, l'AN a cr une Mission d'valuation et de controle. Politiquement, ces commissions peuvent influencer le Gouvernement, parfois beaucoup plus que ce que pourrait faire l'opposition. La LOLF a renforc leur role. Ainsi, elles doivent etre saisies titre d'information des dcrets de virement et de transfert, et des dcrets d'annulation de crdits, et elles doivent donner leur avis pralable sur les dcrets d'avance. Leurs pouvoirs de controle sont, par ailleurs, largis : ainsi, son article 58 oblige la Cour des comptes assister les commissions des finances, notamment par le biais d'enquetes. Ill faut, enfin, noter que les autres commissions permanentes rendent des avis sur les projets de budget relevant de leur comptence.

Voir les autres docs en finances publiques Le vote du budget Jusqu' la LOLF, les pouvoirs du Parlement en matire budgtaire tait relativement rduits, en raison du parlementarisme rationnalis institu par la Constitution de 1958 et qui donnait au Gouvernement des moyens de pression contraignants sur le Parlement pour faire adopter ses textes. Depuis 2001, les pouvoirs du Parlement ont t renforcs. Son role a t renforc par la rvision constitutionnelle de juillet 2008 : dsormais, l'article 24 de la Constitution confie aux assembles une mission de controle de l'action du Gouvernement et d'valuation des politiques publiques. L'examen par les assembles du PLF respecte deux tapes : l'examen en commission des finances et le vote proprement dit.
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I - L'examen du PLF en commissions des finances Leur influence sous la III et la IV Rpublique tait importante. Durant la III Rpublique, les commissions des finances avaient le pouvoir de modifier le PLF dpos par le Gouvernement. Surtout, la discussion s'engageait sur le texte ainsi modifi. Sous la IV Rpublique, la situation tait la meme, hormis le fait que le pouvoir d'amendement des parlementaires avait t limit. Sous la V Rpublique, leur role a t considrablement limit par la Constitution. Ainsi, son article 42 prvoit que la discussion s'engage sur le PLF ou le PLFSS dpos par le Gouvernement. Et son article 40 limite considrablement le pouvoir d'amendement des parlementaires. Pour autant, elles jouent un role dterminant dans l'information budgtaire donne aux parlementaires. Ce role s'exerce notamment travers le rapporteur gnral, et les diffrents rapporteurs spciaux qui analysent de faon dtaille les dpenses d'une mission. Ces derniers peuvent proposer la commission des amendements. De toute faon, les commissions des finances examinent tous les amendements proposs, et c'est le rapporteur gnral qui exprime, en sance publique, la position de la commission sur les amendements. Dernirement, ces commissions ont opr des controles "sur place". De plus, l'AN a cr une Mission d'valuation et de controle. Politiquement, ces commissions peuvent influencer le Gouvernement, parfois beaucoup plus que ce que pourrait faire l'opposition. La LOLF a renforc leur role. Ainsi, elles doivent etre saisies titre d'information des dcrets de virement et de transfert, et des dcrets d'annulation de crdits, et elles doivent donner leur avis pralable sur les dcrets d'avance. Leurs pouvoirs de controle sont, par ailleurs, largis : ainsi, son article 58 oblige la Cour des comptes assister les commissions des finances, notamment par le biais d'enquetes. Ill faut, enfin, noter que les autres commissions permanentes rendent des avis sur les projets de budget relevant de leur comptence.

II - La discussion et le vote du PLF 1 - Les tapes de la discussion L'article 39 de la Constitution prvoit le dpot du budget au plus tard le premier mardi d'octobre en priorit devant l'Assemble nationale (AN). Son article 47 prvoit un dlai de 70 jours au Parlement pour l'examen du texte : 40 jours pour l'AN, 20 jours pour le Snat, et 10 jours pour les navettes, commission mixte paritaire et seconde lecture. Si l'AN dpasse le dlai de 40 jours, le Gouvernement peut saisir le Snat du texte dpos par lui et des ventuels amendements dj vots. Dans cette hypothse, la procdure n'est pas vicie si le Snat dispose du dlai de droit commun pour examiner le texte. Les navettes commencent aprs la premire lecture. L'article 45 de la Constitution prvoit qu'aprs deux lectures la procdure d'urgence est de droit. Cette dernire peut etre mise en oeuvre aprs une seule lecture si les Confrences de prsidents ne s'y sont pas opposes. Cette procdure d'urgence prvoit la runion d'une commission mixte paritaire (CMP). Si aucun accord n'est trouv, le Gouvernement peut, aprs une nouvelle lecture des deux assembles, donner le dernier mot l'AN. Si le PLF n'a pas t dpos en temps utile pour etre promulgu avant le dbut de l'exercice
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suivant, le Gouvernement peutdemander d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impots et ouvrir par dcret les crdits se rapportant aux service vots (art. 47 C.). Par ailleurs, si le Parlement ne s'est pas prononc dans le dlai de 70 jours, le Gouvernement peut mettre en oeuvre le budget par voie d'ordonnance. Cette procdure ne s'applique pas dans le cas ou le Parlement a formellement rejet le PLF. Il faut, enfin, noter que le PLR de l'anne n - 1doit dsormais faire l'objet d'une lecture devant chaque assemble avant la discussion de PLF de l'anne n + 1. 2 - Le droulement de la discussion La LF comporte deux parties : l'autorisation de percevoir les impots et les dispositions fiscales qui affectent l'quilibre budgtaire de l'anne venir et l'article d'quilibre; les estimations de dpenses et les dispositions fiscales qui n'affectent pas l'quilibre budgtaire de l'anne venir. L'article 42 de la LOLF prcise que l'examen de la seconde partie ne peut intervenir avant la vote de la premire partie. Le cycle des discussion devant le Parlement : discussion sur gnrale sur le cadrage d'ensemble du budget de l'Etat; discussion des articles de la premire partie; l'article d'quilibre doit etre adopt pour passer l'examen de la seconde partie; examen de le seconde partie; gnralement nouvelle discussion la demande du gouvernement pour toiletter le texte et modifier l'article d'quilibre; vote final sur l'ensemble du PLF. Le PLF est vot article par article, mais le nombre de vote a sensiblement diminuer. Il est pass de plusieurs milliers sous la III Rpublqiue 50 de nos jours. Les conditions de vote sont prcises par l'article 43 de la LOLF : - pour les recettes : vote d'ensemble pour les valuations de recettes; les valuations de ressources et de charges de trsorerie prsentes dans le tableau de financement font l'objet d'un vote unique. - pour les dpenses : vote par mission pour les crdits du budget gnral; vote unique pour les plafonds des autorisations d'emploi ventils par ministres; les crdits des BA et des CS sont vots par BA ou CS. 3 - Le droit d'amendement des parlementaires L'article 40 de la Constitution rend irrecevables les amendements parlementaires qui conduiraient une diminution des ressources ou l'augmentation des charges publiques. Mais, le juge constitutionnel a retenu une conception souple de cet article. Ainsi, si les parlementaires ne peuvent proposer de diminuer le niveau d'ensemble des ressources publiques, ils peuvent, en revanche, proposer une diminution d'une ressource condition de majorer une autre ressources. Le Parlement peut meme proposer de limiter la hausse des impots inscrit dans le PLF par le Gouvernement. Mais, s'agissant des dpenses, le Parlement ne peut proposer une hausse d'une dpense, meme en augmentant les ressources ou en diminuant d'autres dpenses. Une innovation majeure a t opre par la LOLF. Ainsi son article 47 autorise les parlementaires majorer les crdits d'un programme condition de minorer les crdits d'un autre programme de la meme mission. Autrement dit, la rpartition des crdits entre programmes au sein d'une mem mission est possible, condition de respecter le plafond de crdits attribus la mission en question. Pour autant, les parlementaires restent mcontents de ces dispositions. En effet, si l'on veut associer le Parlement la rforme des politiques publiques pour obtenir plus d'efficacit, il faudrait leurs permettre, meme de faon limite, de pouvoir augementer plus librement les
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crdits allous. En effet, la dpense publique peut etre utile d'un point de vue conomique, et les parlementaires peuvent proposer des amendements utiles de ce point de vue. 4 - Les autres pouvoirs du Gouvernement Le Gouvernement dispose de pouvoirs lui permettant de faire adopter son PLF rapidement. Il s'agit de dispositions gnrales, mais qui sont trs utiles dans le domaine budgtaire. - Art. 48 C. :maitrise de l'ordre du jour des assembles. - Art. 44 al. 2 C. : opposition possible l'examen d'un amendement qui n'aurait pas t soumis la commission saisie sur le fond. - Aart. 44 al. 3 C. sur le vote bloqu : un seul vote sur tout ou partie du texte, en ne retenant que les amendements proposs ou accepts par le gouvernement. Art. 49 al. 3 C : engagement de la responsabilit du gouvernement. Les diffrentes lois de finances L'article 2 de l'ordonnance de 1959 consacre l'existence de trois lois de finances. Cette distinction est reprise par la LOLF. I - La loi de finances initiale (LFI) La prsentation du document budgtaire doit rpondre a une double exigence : permettre une information suffisante du Parlement, et, depuis la LOLF, prendre en compte les exigences de management qui s'imposent, de nos jours, l'Etat. 1 - La structure de la loi de finance initiale La LFI se compose de deux parties. a- La sparation de la LFI en deux parties s'est faite progressivement. - La loi des maxima de 1948 : un plafond de dpenses pour chaque ministre tait d'abord fix, avant que des lois de dveloppement distinctes dterminent les crdits de faon spcialise. - L'ordonnance de 1959 a repris le principe de la sparation de la LFI en deux parties pos par le dcret de 1956. La premire partie autorise la perception des recettes publiques, contient l'article d'quilibre et autorisait le recours l'emprunt. quant la seconde, elle correspondait aux dpenses; les crdits tant diviss entre services vots et mesures nouvelles. La prsentation se faisait par titres. - La LOLF maintient cette distinction en deux parties. La premire partie comporte de nouveaux lments : la description du besoin de financement de l'Etat et de ses modalits de couverture, la plafond de variation de la dette ngociable, et le plafond d'autorisation des emplois rmunrs de l'Etat. Elle doit comporte l'autorisation de la perception des impots et l'valuation de chaque recette fiscale. En matire de dpenses, elle fixe la plafond des dpenses du budget gnral, de chaque BA et CS. Les donnes gnrales de l'quilibre budgtaire y sont prsentes.
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Dans la seconde partie, la notion de services vots est abandonne. Et l'autorisation parlementaire porte est donne par mission. b - Les documents budgtaires Aux tats lgislatifs annexs la LFI, plusieurs documents destins informer le Parlement existent. Le plus important est le rapport sur la situation et les perspectives conomique, sociales et financires qui prsente les perspectives conomiques et les prvisions de recettes et de dpenses pour les quatre anne venir, le tout en tenant compte des contraintes europennes. Il y a aussi le rapport de la Cour des comptes sur l'excution du budget antrieur, et un rapport sur les PO et leur volution. Plus gnralement, chaque disposition ayant un impact sur les ressources ou les charges de l'Etat doit faire l'objet d'une analyse dtaille. 2 - La prsentation de la LFI a - La prsentation issue de l'ordonnance de 1959 Jusque dans les annes 50, la nomenclature budgtaire tait d'inspiration administrative. L'unit budgtaire tait le chapitre. A partire de cette date, des proccupation conomiques changent la donne. Dsormais, la prsentation se fait en : ministres, titres, parties, chapitres, sections, articles et paragraphes. A partir des annes 70 s'est juxtapose la prsentation juridique une prsentation conomique et fonctionnelle permettant de classer les dpenses selon leur nature conomique, et selon la fonction qu'ils remplissaient. Par ailleurs, toute la rpartition des crdits n'est pas dcide en LF. Ainsi, sous la IV Rpublique, le Parlement rpartissait les crdits par grandes masses, tandis que la rpartition dtaille tait l'objet de dcret de rpartition. Mais, ces derniers, pour etre valables, devaient obtenir l'avis conforme des deux commissions des finances. En cas de conflit, c'est la Parlement qui tranchait. L'ordonnnance de 1959 a repris cette distinction et l'a pousse plus loin : s'agissant des services vots, l'autorisation tait donne en une seule fois pour tous les ministres; de plus l'intervention du Parlement pour les dcrets de rpartition n'est plus ncessaire. Mais, il faut prciser que la rpartition des crdits dcide par les dcrets de repartition devait etre conforme la rpartition prvue dans les annexes la LF, ce qui limitait la libert du Parlement. b - La prsentation issue de la LOLF La nouvelle nomenclature prend en compte la nouvelle orientation des finances publiques savoir une logique de performance au travers d'objectifs atteindre et d'indicateurs de performance. Ainsi, la LF est divise en missions elles-memes divises en programmes, euxmemes diviss en actions. Ce changement a entrain une simplification de la nomenclature : il y a ainsi 159 programmes en 2008 contre 850 chapitres par le pass. Pour rendre la LF plus lisibles, les charges budgtaires, l'intrieur des programmes, seront titre indicatif spcialises par titres, l'exception des dpenses de personnel pour qui c'est obligatoire. Par ailleurs, les programmes sont spcialiss par ministres, ce qui permet de responsabiliser les dcideurs publics. En revanche, les missions peuvent relever de plusieurs ministres; elles regroupent, ainsi, des programmes, ayant la meme finalit, de plusieurs ministres. Une
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mission ne peut etre cre que par un LF d'initiative gouvernementale. Il faut, enfin, prciser que les crdits ouverts dans chaque programmes sont limitatifs, l'exception notamment de ceux relatifs la charge de la dette. Quant aux crdits qui ne peuvent s'intgrer aucun programme et dont l'efficacit ne peut etre mesure, ils sont regroups dans ce qu'on appelle une dotation. Il en existe de deux types : dpenses de pouvoirs publics et dotation pour provisions (par exemple, les dpenses pour calamits). La LOLF instaure la fongibilit asymtrique : les gestionnaires peuvent redployer des crdits entre les titres, ce qui tait impossible par le pass. Cette rgle a une limite :les dpenses de personnnel ne peuvent recevoir de crdits d'autres titres, mais il est possible de prlever des crdits sur les dpenses en personnel pour les affecter d'autres titres. Le programme, qui regroupe plusieurs actions, est la marque du passage d'une culture des moyens une culture du rsultat. Les crdits sont, ainsi, spcialiss en fonction d'objectifs atteindre. Et, des indicateurs de performance sont l pour mesurer l'efficacit de la dpense publique. II - La loi de finances rectificative (LFRi) Elles modifient les autorisations initiales en fonction de nouvelles prvisions. Elles sont relativement frquentes, surtout lorsque les conditions conomiques sont difficilement prvisibles. Elles sont accompagnes de diffrents documents budgtaires. Puisqu'il s'agit ici de modifier la LFI, il faut informer le Parlement sur les modifications envisages et les raisons des modifications. Les documents doivent donc prsenter les justifications conomiques et budgtaires des modification envisages, ainsi que la liste des changements d'affectation de crdits. III - La loi de finances de rglement (LFR) Elles permet de controler l'excution de la LF prcdente en constatant les rsultats financiers de l'exerice coul, tant du point de vue des recettes que des dpenses. On peut, ainsi, mesurer la diffrence entre ce qui avait t prvu et ce qui a t rellement excut. Cette procdure tait utilis efficacement sous l'Ancien rgime, puis il a perdu de l'intret au dbut du XX sicle, la LR tant, parfois, vot plusieurs annes aprs l'exercice concern. La LOLF lui redonne toute son importance. La LOLF a considrablement augment le contenu de la LFR. Ainsi, en plus d'arreter le montant dfinitif des recettes et des dpense et le sode budgtaire, elle fixe le montant dfinitif des ressources et des charges de trsorerie ayant concouru la ralisation de l'quilibre financier. Par ailleurs, la LOLF a considrablement augment l'information du Parlement. Ainsi, diffrents documents doivent etre prsents au Parlement lors du dpot du PLR pour lui permettre de vrifier si les objectifs assigns la LF ont t atteints. Ils visent dterminer le montant des recettes et des dpenses de l'anne coule, ventils en section de fonctionnement et d'investissement. Par ailleurs, des rapports de performance doivent tablir la liste des rsultats obtenus et la diffrence avec les objectifs. Enfin, doivent etre joints au PLR le compte gnral de l'Etat ainsi que le rapport de la Cour des comptes sur l'excution du budget prcdent. La LFR doit etre dpos avant le 1 juin. Surtout, dans le logique de performance intitue par
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la LOLF, la LFI de l'anne n+1 ne peut etre discute qu'aprs une premire lecture par les deux assembles de la LFR de l'anne n-1. Cela permet, ainsi, au Parlement de controler l'excution de la LF de l'exerice coul, et de vrifier si les objectifs ont t atteints avant de voter la prochaine LF.

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III - L'excution du budget Le cadre de l'excution du budget I - La rgulation budgtaire 1 - Les obligations pesant sur le gouvernement Elles sont plus strictes en matire de recettes que de dpenses. - En matire de recettes, il faut distinguer entre les ressources fiscales et non fiscales. Pour les premires, le Gouvernement n'a pas de marge de manoeuvre, il doit appliquer strictement les rgles dfinies par les lois fiscales, sans tenir compte de l'valuation faite par la LF qui n'a qu'un caractre valuatif. Pour les secondes (parexemple les redevances pour service rendu), le Gouvernement peut, en cours d'excution, modifier les recettes en question. Il en va de meme en matire d'emprunt. - En matire de dpenses, les obligations pesant sur le Gouvernement sont plus souples puique le Gouvernement conserve le choix de dpenser ou non : ainsi, la LF autorise les dpennses mais ne l'impose pas. Le Gouvernement conserve la maitrise sur l'opportunit de dpenser. Cette marge de manoeuvre est limite par les dpenses habituelles qui sont, de fait, des dpenses obligatoires. Par ailleurs, des dispositifs permmettent au Gouvernement de faire varier l'utilisation des crdits prvue par la LF. Ces atteintes au principe de spcialit, qui veut que les crdits soient vots pour une dpense dtermine, sont justifies par la ncessit de donner au Gouvernement une certaine marge de manoeuvre afin d'assurer au mieux l'efficacit de la dpense publique. 2 - Les modifications de crdits en cours d'excution Ces procdures existent depuis longtemps. La LOLF les a encadr en prvoyant un droit d'information du Parlement. a- Les chnagements d'affectation des crdits : les transferts et les virements de crdits Ils constituent une atteinte au principe de spcialit. En effet, ce dernier spcialise les crdits en fonction de dpenses. Une modification des affectations de crdits en cours d'excution vient contredire les autorisations donnes par la LF. Il existe deux procdures. Les virements de crdit permettent de modifier la rparation des crdits entre programmes d'un meme ministre. Mais, ils ne peuvent dpasser les 2 % des crdits ouverts par la LF pour chacun des programmes concerns. Les transferts de crdits se font entre programmes de ministres distincts; mais uniquement si ces crdits ont la meme destination. Ces deux procdure sont effectues par dcret pris sur rapport du MINEFI aprs information des commissions des finances et des autres commissions concernes. De plus, il font l'objet d'un compte rendu spcial insr dans les rapports de performance. b - Les modifications du montant des crdits

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Normalement, le plafond de dpenses fix par LF ne peut etre dpass, mais il arrive que ces circonstances particulires ncessitent de dpasser ce plafond, sans attendre l'autorisation du Parlement. C'est pourquoi certains crdits ont un caractre valuatif; en d'autres termes ils peuvent etre dpasss : il en va ainsi des crdits relatifs aux charges de la dette de l'Etat. La LOLF instaure une obligation d'information au profit des commissions des finances des deux assembles. Plusieurs procdures sont possibles : - les dcrets d'avances permettent de dpasser le montant de crdits limitatifs prvu par la LF. Deux situations peuvent se prsenter. En cas d'urgence, des dcrets d'avances peuvent etre pris aprs avis du Conseil d'Etat (CE) et des deux commissions des finances. Mais, ils ne peuvent affecter l'quilibre budgtaire prvu par la LF, ce qui ncessite donc de diminuer certaines dpenses ou d'augmenter certaines ressources. De plus, leur montant ne peut dpasser 1 % des crdits initialement ouverts par la LF, et ils doivent etre ratifis par la prochaine LF. La deuxime situation est caractrise par l'urgence et une ncessit imprieuse d'intret national : il faut informer les deux commissions des finances et demander son avis au CE; surtout un projet de loi de ratification doit etre immdiatement dpos. - l'affectation directe de ressources vient contredire le principe d'universalit puisque des ressources sont affectes des dpenses dtermines. Il existe trois procdures : - les fonds de concours constituent des ressources qui sont directement affectes une dpense dtermine. A l'origine, ils concernaient uniquement les sommes d'argent apportes par des personnes prives l'Etat, et les dons et legs.L'ordonnance de 1959 y a rajout les fons par assimilation qui permettaient au Gouvernement d'affecter des recettes non fiscales des dpenses dtermines; cette procdure offrait l'autorit excutive une grande libert d'apprciation. C'est pourquoi cette catgorie de fond de concours a t supprime par la LOLF. Surtout, la LOLF a pos l'obligation de faire figurer dans la LF les fonds de concours, alors que par le pass ils taient soustraits au dbat budgtaire. - les rtablissements de crdits : affectation un budget de crdits provenant du remboursement de paiements indus ou de la vente de bien usags. - l'attribution de produits : il s'agit de recettes provenant de la rmunration d'un service rendu. Cette procdure ncessite un dcret pris sur rapport du Minefi. Les recettes concernes doivent, de plus, depuis la LOLF, figurer dans la LF. c - Les modifications des crdits dans le temps La rgle d'annualit pose que l'autorisation des crdits ne porte que sur une anne. Mais, elles connait des attnuations. - La premire attnuation s'explique par le fait que le temps d'excution est diffrent du temps de la gestion. On distingue ainsi le systme de l'exercice et le systme de la gestion. Dans le premier, les oprations sont rattaches la LF qui les a prvues. A l'inverse, dans le systme de la gestion, les oprations sont rattaches la LF en vigeur au moment de leur excution. La LOLF retient le systme de la gestion. Il existe donc une diffrence entre le solde d'excution budgtaire de l'exercice, qui comtabilise les produits et les charges ns au cours de l'exercice, avec le solde d'excution budgtaire en gestion (oprations effectues au titre de l'anne ou de l'exercice prcdent ou par anticipation de l'exercice suivant). Il faut rajouter qu'il existe une possibilit de prolonger les oprations de l'anne en cours par une priode complmentaire de 20 jours maximum. - Les procds : - des reports de crdits d'un exercice sur l'autre peuvent intervenir : un arret du Minefi et du
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ministre intress peut reporter les AE disponibles sur un programme en fin d'anne sur le meme programme ou sur un programme poursuivant les memes objectifs. Il en va de meme des CP, mais le report est limit 3 % du montant des crdits initiaux. C'est pour permettre une gestion efficace des crdits. En effet, si cela n'tait pas possible, l'Administration serait incite consommer en fin d'anne les crdits disponibles. Leur utilisation frquente s'explique aussi par le fait que les LFRi interviennent tardivement, ce qui empeche l'Administration de prendre la dcision sur l'anne. - les annulations de crdits : pour prvenir une dtrioration de l'quilibre financier prvu par la LF, un crdit peut etre annul; il en va de meme pour un crdit devenu sans objet. La LOLF prvoit que le montant des crdits annuls ne peut dpasser 1,5 % du montant des crdits allous par la LF. Un dcret pris sur le rapport du Minefi est ncessaire. Ce dernier doit d'ailleurs, avant sa publication, etre transmis aux deux commissions des finances et aux commissions concerns. La loi organique du 12 juillet 2005 a renforc l'information du Parlement : ainsi, le PLFI doit etre accompagn de la liste des mesures prises pour assurer le respect du plafond de dpenses. La procdure d'excution des recettes et des dpenses I - L'excution des recettes publiques Il existe une procdure de droit commune et des procdures drogatoires. 1 - La procdure de droit commun. - Ici, les ordonnateurs ne crent pas les recettes, puisqu'elles rsultent de l'application du droit. Il s'agit d'abord de constater la crance par dtermination de la matire imposable, puis d'en arreter le montant, c'est la liquidation. Ces deux opration peuvent etre effectues par des fonctionnaires n'ayant pas la qualit d'ordonnateur. En revanche, la mise en recouvrement peut etre opre seulement par l'ordonnateur; il s'agit ici d'mettre des titres de recettes? - Puis, le comptable effectue les controles ncessaires pour dterminer la rgularit de l'ordre de recettes, en vrifiant notamment l'existence de l'autorisation parlementaire. De l, il peut oprer le recouvrement proprement dit. 2 - Les procdures drogatoires Il s'agit des recettes non dfinitives (avances, acomptes sur travaux) qui peuvent etre encaisses sans liquidation. D'autres recettes peuvent etre encaisses sans ordre de recette dans la mesure ou elles ont t tablies directement par le contribuable : par exemple, la TVA ou l'IS. Il y a aussi le cas des rgies de recettes dans lesquelles un rgisseur exerce toutes les opration d'excution des recettes, y compris le recouvrement. Mais, cela se fait sous le controle d'un comptable. S'agissant des recettes non fiscales, l'ordonnateur dtermine le service rendu l'usager, en calcule le montant et met un ordre de recette. Puis, le comptable excute cet ordre de recetttes. II - L'excution des dpenses publiques 1 - La procdure de droit commun
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- La phase relevant de l'ordonnateur comporte trois tapes : - l'engagement : il peut s'agir du fait gnrateur de la dette ou de la simple constatation de l'existence d'une dette ne par ailleurs. Il faut distinguer l'engagement juridique d'ou dcoule la dette et qui peut etre le fait de personnes autres que l'ordonnateur, et l'engagement comptable qui relve du seul ordonnateur. - la liquidation a pour objet de vrifier la ralit de la dette, notamment en vrifiant que le service a bien t effectu, puis il s'agit d'arreter le montant de la dpense : par exemple vrification de la non-application de la prescriptibilit quadriennale de la dette des personnes publiques. Ces oprations peuvent etre ralises matriellement par des fonctionnaires. - l'ordonnancement est l'acte administratif donnant au comptable l'ordre de payer la dette. Il relve du seul ordonnateur. - La phase relavant du comptable commence par le control de la rgularit de l'ordre de dpense et de la prsence des pices justificatives. Puis, a lieu le paiement proprement dit. 2 - Les procdures drogatoires - Des dpenses non dfinitives peuvent etre payes provisoirement sans liquidation. De meme, des dpenses ayant un caractre urgent peuvent etre payes sans ordonnancement, mais sous rserve d'un ordonnancement ultrieur. - Existent des dpenses payables dfinitivement sans ordonnancement : le comptable se base sur les lments de la liquidation. - Les rgies d'avances : meme principe que les rgies de recettes. - Les fonds spciaux et les fonds allous aux pouvoirs publics constitutionnels : ici, les services grent eux-memes toutes la procdure. Malgr la mise en place de la LOLF, le cadre traditionnel de l'excution des recettes et des dpenses reste fix par le dcret du 29 dcembre 1962. Mais, il a t srieusement affect par la procdure d'informatisation de l'excution du budget. Il s'agit ici de crer un cadre commun toutes administrations pour excuter le budget : s'agissant de la dpense il y eu le systme ACCORD, puis actuellement le systme CHORUS est en cours de dploiement; pour les recettes, il y a le systme COPERNIC. De plus l'informatisation a eu des consquences sur le procdure d'excution du budget. Ainsi, du fait de l'automatisation des taches, s'est substitu au controle a priori de la dpense, un controle dit hirarchis et partenarial. De plus, l'tape de l'ordonnancement de la dpense a t supprime. III - La nouvelle conception de l'excution du budget La LOLF introduit une culture base sur la performance et les rsultats inspire des modes de gestion de l'entreprisre prive : nait, ainsi, une gestion managriale de l'entreprise publique. Cette nouvelle culture vise responsabiliser et autonomiser les processus de gestion, notamment au travers de la spcialisation des crdits par programmes, la fongibilit ou le controle des rsultats. Cette nouvelle culture tait dj apparue, dans les annes 70, quand il s'est agit d'autonomiser les finances locales par le biais, notamment, de la possibilit de voter les taux d'imposition.
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Le premier lment de cette nouvelle culuture est la fongibilit instaure par la LOLF au sein d'un programme. Cette rgle veut que les responsable de programme soit libre de dcider de l'affectation des crdits d'une action une autre. Mais, cette raffectation connait des limites : ainsi, des crdits ne peuvent etre affects en supplment au titre relatif au dpense en personnel; en d'autres termes on peut les diminuer mais pas les augmenter. C'est la fongibilit assymtrique des crdits (art. 7 LOLF). Cette libert se justifie par le fait de permettre aux gestionnaires d'utiliser le plus efficacement les crdits vots. La consquence de cette libert est la responsabilisation du responsable de programme qui doit rendre compte de ses rsultats chaque anne au travers des rapports de performance. Cette nouvelle sulture fait apparaitre de nouveaux acteurs : - les responsables de programmes son t des hauts fonctionnaires placs sous l'autorit d'un ministre. Il y en a 80 pour 160 programmes, ce qui signifie qu'ils peuvent grer plusieurs programmes. Ceux sont eux qui dcident de la rpartition des crdits entre les BOP (budget oprationnels de programmes) au sein du programme afin de raliser au mieux les objectifs qui leurs sont assigns. - les responsables de BOP grent les crdits ainsi allous en les rpartissant entre les diffrentes units oprationnelles qui peuvent etre dotes d'un responsable. Il faut prciser que le responsable d'unit oprationnelle n'est pas autoris utiliser la fongibilit assymtrique. Du fait de cette nouvelle libert d'action, des procdures de rgulation ont t institues. La premire est le dialogue de gestion : il s'agit de dterminer chaque chelle du pouvoir les objectifs atteindre et les moyens de les atteindre. Par ailleurs, sont labors des chartes de gestion qui fixent les principes respecter par les diffrentes missions d'un ministre. Enfin, le prfet de rgion a la charge de vrifier que les diffrentes actions menes sur son territoire sont bien cohrentes. La contre-partie de la libert d'action des dcideurs publics consistent dans la logique de performance. Il s'agit ici de vrifier que les objectifs assigns aux diffrents niveaux de responsabilit ont bien t atteint. Pour les mesurer ont t mis en place des indicateurs de rsultats qui permettent de vrifier l'efficacit de la dpense publique. Cette procdure fait l'objet des PAP (projets annuels de performance) prsents chaque anne au Parlement. Quant aux RAP (rapports annuels de performance), ils permettent en fin d'anne de rendre compte des rsultats obtenus. La responsabilit des ordonnateurs et des comptables La responsabilit des comptables est plus importante que celle des ordonnateurs. Aussi, la nouvelle culture managriale institue par la LOLF implique des adaptations du mcanisme de responsabilit. I - La responsabilit des ordonnateurs 1 - L'volution du cadre juridique applicable Jusqu'en 1948, seuls les comptables peuvent etre sanctionns en matire de gestion des deniers publics. Les ordonnateurs peuvent l'etre, mais uniquement sur la base de la gestion de fait. La loi du 25 septembre 1948 vient remdier ce problme en crant une responsabilit des ordonnateurs devant le Cour de discipline budgtaire, devenue par la suite CDBF. Par la suite, la comptence de la CDBF a t tendue aux administrateurs et agents participant
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l'excution du budget. Pour autant, cette responsabilit est fortement attnue par certains mcanismes. Ainsi, les ministres et les lus locaux ne sont pas justiciables de la CDBF. Surtout, dans les faits, cette responsabilit est peu sanctionne. Plusieurs raisons peuvent etre invoques. Ainsi, la plupart du temps, les personnes qui excutent le budget le font sous l'autorit d'un ministre ou d'un lu local. Ces derniers ne pouvant etre sanctionns, la CDBF rpugne sanctionner des personnes qui n'ont fait qu'excuter des ordres. D'autres raisons tiennent au fonctionnement de la CDBF : il n'y a pas de magistrats, les rgles de saisines sont troites, et les possibilits de classement sont importantes. Enfin, la CDBF a une conception stricte des fautes sanctionnables. Les nouveauts intrduites par la LOLF obligent repenser le mcanisme de sanction des ordonnateurs. Ainsi, depuis 2005, l'organisation de la CDBF a t modifie, ce qui lui a offert, notamment, des capacits d'instruction et de jugement accrues. Plus gnralement, une rforme des juridiction financire est envisage, pour engager plus largement la responsabilit des ordonnateurs. Par ailleurs, une rforme des procdures juridictionnelles est envisage, afin de 2 - Les rgimes de responsabilit des ordonnateurs a - La responsabilit des ministres et des lus locaux L'ide gnrale est qu'il ne sont pas justiciables de la CDBF et les sanctions financires prvues ne s'appliquent pas eux. Le rgime de responsabilit qui s'applique est celui qui se rattache leur fonction principale. Ainsi, pour les ministres, leur responsabilit politique est minime puisqu'elle ne peut etre mise en cause sous une forme individuelle, et que des fautes de gestion n'ont jamais entrain de rvocation. L'autre responsabilit qui s'applique eux est une responsabilit pnale devant la Cour de justice de la Rpublique depuis 1993. Enfin, ils encourent une responsabilit civile, pour laquelle ils peuvent etre conduits rparer des prjudices causs des tiers. S'agissant des lus locaux, s'appliquent eux une responsabilit politique devant les lecteurs, et une responsabilit civil et pnal, la dernire tant de plus en plus applique ces dernires annes. En dehors de ces responsabilits, les lus loacux ne sont pas justiciables de la CDBF. Ils ne le sont que dans deux cas prvu par la loi de 1993 sur la corruption : en cas de rquisition du comptable la responsabilit leur est transfre si il sont procur autrui un avantage injustifi, eten cas d'absence d'une dcision de justice. b - La responsabilit des autres ordonnateurs La comptence de la CDBF s'exerce l'gard des autre ordonnateurs, mais aussi l'gard de toute personne participant l'excution du budget (agents de l'Etat et des CT, membres des caninets ministriels, ...). Mais, les personnes mises en cause peuvent voir leur responsabilit carte, si elles peuvent justifier d'un ordre crit de leur suprieur hirarchique. Dans ce cas, c'est ce dernier qui est justiciable de la CDBF, sauf s'il s'agit d'un ministre ou d'un lu local. Les fautes sanctionnables ne sont pas des fautes de gestion. Il s'agit uniquement de faire respecter la lgalit budgtaire. En d'autres termes, seules des irrgularits juridiques peuvent etre sanctionnes. Au terme de la loi de 1948, il s'agit des infractions aux rgles budgtaires et de la comptabilit publique, l'octroi d'un avantage injustifi autrui, l'inexcution d'une dcision de justice. La CDBF garde un certain pouvoir d'apprciation en reconnaissant des
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circonstances attnuantes lorsque par exemple la faute rsulte d'une insuffisance du controle du suprieur hirarchique, ou quand l'ordonnateur a pens agir dans l'intret gnral. A l'invers, elle peut sanctionner un directeur qui n'aurait pas exerc un controle strict sur son service. Par ailleurs, il faut noter le dlai pendant lequel la CDBF peut etre saisie expire cinq ans compter de la date laquelle l'infraction a t commise, ceui limite l'effectivit du controle. De plus, les sanctions prononces ne sont pas svres gnralement (des peines d'amendes pouvant aller jusqu' deux fois du traitement). Enfin, s'applique aux ordonnateurs les responsabilits de droit commun : civile, pnale et disciplinaire. II - La responsabilit des comptables 1 - Le rgime juridique applicable a - La responsabilit pcuniaire personnelle des comptables Elle existe depuis l'Ancien rgime, et est pose actuellement par la LF du 23 fvrier 1963. Elle consiste pour les comptables rparer sur leurs deniers propres les pertes qu'ils ont causs au Trsor public. Elle se justifie par le fait que les comptables sont les seuls pouvoir manier les deniers publics. Elle les incite aussi oprer un controle des plus rigoureux. il faut noter que l'instauration d'un controle bas sur les risques et les sondages n'a pas modifi les rgles d'engagement de leur responsabilit. Leur responsabilit est tendue (dcret du 29 dcembre 1962). Ils sont, ainsi, responsables des actes accomplies par leurs subordonns. Cette responsabilit peut etre inconditionnelle quand l'obligation de controle est gnrale. Et, elle peut etre aussi limite quand l'obligation de controle qui pse sur eux est rduite. Dans ce dernier cas, leur responsabilit ne peut etre engage qu' raison des obligations qui pesaient sur eux (par exemple, comptables principaux et comptables secondaires). Par ailleurs, il faut, enfin, noter la responsabilit limit qui s'applique aux comptables vis-vis des rgisseurs d'avances ou de recettes : le juge tient compte des fautes commises dans l'exercice de son controle. Enfin, les comptables sont responsables des actes de ses prdcesseurs s'ils n'ont pas mis de rserve sur les oprations qu'ils ont pris en charge, ou s'ils ne les ont pas contest dans le dlai de six mois suivant leur entre en fonction. Leur responsabilit varie selon qu'il s'agit de recettes ou de dpenses. Elle sera engage s'ils n'ont pas effectu les controles ncessaires. Pour les premires, leur responsabilit est engage quand les recettes n'ont pas t recouvres. En matire de dpenses, ils doivent controler l'exactitude de la liquidation, la prsence des pices justificatives, que le service a bien t effectu. La responsabilit des comptables est prsume. Elle est mise en oeuvre par la simple constatation d'une irrgularit, c'est une responsabilit objective : le juge n'a qu' constater l'irrgularit et non apprcier subjectivement la faute du comptable. Ce principe remont l'arret Sieur Nicolle du CE du 12 juillet 1907. Il a t repris par la loi de 1963. Mais, les comptables peuvent s'exonrer de leur responsabilit en prouvant la rgularit de leurs comptes, en prouvant qu'ils ont bien accomplis leurs obligations de controle ou en invoquant des circonstances indpendantes d'eux. Cette prsomption a t abandonne en matire de dpenses par la Cour des comptes en 2004.

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b - Les autorits comptentes La responsabilit du comptable peut etre mise en jeu de faon parallle par le ministre dont le comptable relve ou le Minefi, ou par le juge des comptes. Les deux procdures peuvent avoir lieu de faon concurrente. Mais, en cas de divergence de vue, c'est la position du juge des comptes qui l'emporte. A la diffrence du juge des comptes qui ne fait que constater l'irrgularit, le Minefi est investi d'un pouvoir d'apprciation subjective. Le dlai pendant lequel l'action en responsabilit contre les comptables est possible a longtemps t de trente ans, il a t ramen six ans en 2004. Dans le cadre du projet de loi de 2008, il est propos de ramener ce dlai cinq ans, et de l'appliquer aussi bien aux comptables publics qu'aux comptables de fait. La procdure, essentiellement crite, permet au comptable de faire valoir ses observations. Ainsi,un rapporteur examine les pices fournies; un contre-rapport est aussi tabli. La procdure est marque par la rgle du double arret : si le compte est rgulier, le juge prononce un arret de dcharge ou de quitus selon que le fonctionnaire reste en poste ou non; si le compte est irrgulier, la Cour rend un arret provisoire retraant les irrgularits, le comptable a deux mois pour fournir des justifications. Puis, l'arret dfinitif de dcharge ou de quitus ou de dbet est rendu. Cette rgle du double arret est supprime par le projet de loi de 2008 visant rformer les procdures devant les juridictions financires. En cas d'irrgularit constate, il est prononc un dbet qui comprend deux parties : le montant en principal qui correspond aux sommes manquantes dans les comptes publics, et les intrets. 2 - Une responsabilit qui peut etre attnue - La procdure d'admission en non-valeur demande par un comptable l'Administration au sujet de crances devenues irrecouvrables lui permet de dgager sa responsabilit. De plus, en cas de rquisition de paiement de la part de l'ordonnateur, la responsabilit lui est transfre. - Deux procds a posteriori peuvent intervenir : - le comptable peut demander au Minefi une dcharge de responsabilit pour force majeur. Depuis la LF de 2006, cette comptence appartient tout ministre et au juge des comptes. - le comptable, de bonne foi, peut demander au Minefi la remise gracieuse de tout ou partie de sa dette. Deux projets de rforme sont intervenus. Le premier, datant de 2008, supprime ce pouvoir du Minefi, mais uniquement en matire d'amende et non de dbet; mais, il est prvue que le juge des comptes puissent moduler le montant de l'amende la gravit des faits en fonction d'lments subjectifs lis au comptable.

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IV - Le contrle de l'excution du budget Le controle de l'excution du budget Habituellement, ces controles portaient sur la rgularit des oprations de dpenses et de recettes. Mais du fait de la promotion par la LOLF de l'exigence de performance, de nouveaux controles sont apparus qui rapprochent le controle de l'excution du budget du controle qui s'applique aux entreprises. L'introduction d'une culture base sur la gestion amne controler l'efficacit de l'excution budgtaire. Par ailleurs, les controles oprs deviennent une source fondamentale d'information pour les gestionnaires publics, et permettent de vrifier si les objectifs assigns ont bien t atteints. Les controles oprs sont donc indissociable d'une logique de performance et de rsultats. Les controles administratifs I - Les controles a priori Les controles sont de plus en plus intgrs les uns aux autres, ils forment une chaine intgre et intrdpendante, notamment du fait de l'informatisation des oprations. Cette logique explique le passage en matire de controle des ordonnateurs par les comptables d'un controle a priori un controle bas sur les risques et les sondages. Plusieurs services interviennent dans ce controle. - Le service du controle budgtaire et comptable propre chaque ministre : le dpartement comptable tient la comptabilit du ministre et le dpartement budgtaire est l'hritier de l'ancien controle financier. Alors que le controle financier tait essentiellement charg d'un controle a priori des oprations de dpenses, le controle budgtaire a pour but d'viter les risques budgtaires en agissant au niveau de la prparation du budget ou de son excution. Il en existe un controleur budgtaire pour chaque : autorit administrative (AA) centrale, AA dconcentre (c'est le trsorier-payeur gnral de rgion qui en a la charge), service comptence nationale, AAI. Ses missions : il participe la maitrise de l'excution de la LF et assiste le ministre du budget dans la mise en oeuvre des mesures destines prvenir la dtrioration de l'quilibre budgtaire; lors de l'examen de la programmation budgtaire il vrifie le caractre sincre des prvisions de dpenses et d'emplois et leur comptabilit avec les objectifs de maitrise de la dpense publique; il appose son visa sur le document annuel de programmation budgtaire initiale de chaque ministre; il met un avis sur les projets de BOP; il exerce aussi sa mission en cours d'excution des dpenses et des crdits. - Les controles oprs par les comptables a t profondment modifi suite la LOLF. De nouvelles modalits du controle sont apparues dans les faits, et n'ont pas t consacres par le droit. Au controle systmatique a priori, s'est substitu un controle hirachis de la dpense (CHD) qui est un controle a posteriori des dpenses les plus risques bas sur des sondages. Ce control est dit aussi managrial, car il consiste en une collaboration du comptable, de l'ordonnateur et du gestionnaire : le comptable tablit un audit de la fiabilit de la procdure de dpense; si cet audit s'avre positif, il allge en consquence ses controles. - D'autres controles ont t mis en oeuvre suite la LOLF. Ainsi, le controle de gestion permet de vrifier que les objectifs assigns ont bien t atteints. Des audits et des m II - Les controles a posteriori
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- Le controle de l'inspection gnrale des finances : cre en 1831, elle peut exercer son controle sur tous les comptables publics, sur les ordonnateurs, les caisses d'pargne, le OSS, certaines personnes prives bnficiant de fonds publics. Ses pouvoirs sont tendus : suspension immdiate d'un comptable par exemple. Les inspecteurs tablissent un rapport auquel le comptable rpond. Les inspecteurs formulent alors des conclusions. Le tout est transmis au Minefi qui dcide. Les fonctions de ce corps de fonctionnaires ont t progressivement largies : ainsi, ils peuvent, la demande du Minefi, procder des audits ou des missions d'valuation de politiques publiques. - Il existe des services spcifiques de controle comme l'inspection gnrale de l'Administration, l'inspection gnrale de l'ducation, ... Les controles des juridictions

La LOLF a renforc le role de la Cour des comptes en matire d'assitance au Parlement dans le controle de l'excution de la LF. La rvision constitutionnelle de 2008 est all dans le meme sens en prvoyant qu'elle assiste le Parlement dans le controle du gouvernement. I - La Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF) Elle a t cre en 1948. Elle sanctionne les infractions aux rgles du droit budgtaire et comptable et les fautes de gestion commises par les gestionnaires publics. Elle est compose parit de membre de la Cour des comptes et du CE; et le ministre public est exerc par la procureur gnral prs la Cour des comptes. En sont justiciables tous les gestionnaires publics : membre d'un cabinet ministriel, fonctionnaire, agent civil ou militaire de l'Etat, agent d'organisme soumis au controle de la Cour des comptes ou des CRC... Mais en sont exclus les ministres et les lus locaux. Elle peut etre saisie par : les prsidents des assembles, le Premier ministre, le MINEFI, les ministres pour leurs fonctionnaires, la Cour des comptes et son parquet, les cranciers de l'Etat par l'intermdiaire du ministre public de la CDBF. Le procureur gnral de la Cour des comptes dispose d'un pouvoir de classement important. La procdure crite est longue. Elle commence par l'instruction de l'affaire par un arpporteur qui dispose de pouvoirs d'instrcution trs importants. Depuis 1998, et pour se conformer aux exigences de la CEDH, la procdure est publique. Un pourvoi en cassation possible. Les sanctions, des amendes, vont de 150 euros un maximum gal au double du traitement annuel brut de l'intress. Son role est appel voluer du fait de la nouvelle libert d'action donne aux gestionnaires publics par la LOLF. II - La Cour des comptes La Cour des comptes, cre en 1807, est charge de trois missions. Existent aussi de puis 1983 des Chambes rgionales des comptes (CRC). 1 - Le controle juridictionnel des comptables publics

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La Cour des comptes est comptente pour juger des comptes des comptables publics de l'Etat et des tablissement publics nationaux. Ses arrets peuvent faire l'object d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat. Quant aux CRC, elles sont comptentes pour juger des comptes des comptables des CT et des tbalissments publics locaux. Un appel est possible devant la Cour des comptes. Elle juge la rgularit des comptes qui lui sont remis chaque anne par les comptables. Le comptable voit sa responsabilit personnelle et pcuniaire engage en raison de l'excution des recettes et des dpenses, et du fait des controle qu'il doit oprer (loi du 23 fvrier 1963). Elle juge les comptes, et non le comptable, ce qui implique qu'elle n'a pas juger en fonction du comportement du comptable. Son intervention ne ncessite aucune saisine. La procdure, essentiellement crite, et publique ,depuis un mouvement amorc en 1996, permet au comptable de faire valoir ses observations. Ainsi,un rapporteur examine les pices fournies; un contre-rapport est aussi tabli. La procdure est marque par la rgle du double arret : si le compte est rgulier, le juge prononce un arret de dcharge ou de quitus selon que le fonctionnaire reste en poste ou non; si le compte est irrgulier, la Cour rend un arret provisoire retraant les irrgularits, le comptable a deux mois pour fournir des justifications. Puis, l'arret dfinitif de dcharge ou de quitus ou de dbet est rendu. Cette rgle du double arret est supprime par le projet de loi de 2008 visant rformer les procdures devant les juridictions financires. En cas d'irrgularit constate, il est prononc un dbet qui comprend deux parties : le montant en principal qui correspond aux sommes manquantes dans les comptes publics, et les intrets. Le projet de loi du 26 mars 2008 comporte plusieurs possibilits d'volution. Il est, ainsi, propos de supprimer la rgle du double arret. Par ailleurs, aprs le premier rapport, le ministre public pourrait demander la dcharge qui serait accorde par un juge unique. Le pouvoir de remise gracieuse du Minefi serait supprim, mais uniquement en matire d'amende et non de dbet; mais, il est prvue que le juge des comptes puissent moduler le montant de l'amende la gravit des faits en fonction d'lments subjectifs lis au comptable. 2 - Le controle administratif de la gestion des organismes publics Les comptences en matire de controle administratif men par la Cour des comptes ont t progressivement largies : ordonnateurs des organismes soumis la comptabilit publique, organismes privs bnficiant de fonds publics ou de l'UE, entreprises publiques, organismes faisant appel la gnrosit publique, l'application des LFSS. En cas d'infraction constate, elle peut saisir la CDBF. Il s'agit pour le Cour des comptes de s'assurer de la rgularit des oprations de recettes et de dpenses, et du bon emploi des deniers publics. Les pouvoirs de la Cour ne sont pas d'ordre juridictionnel. Elle n'met que des observations ou rdige des rapports, ces derniers n'tant pas tous rendus publics. Cette fonction est appele devenir de plus en plus importante du fait de la logique de performance introduite par la LOLF. 3 - La mission d'assistance aux pouvoirs publics La Cour des comptes assiste le gouvernement et le Parlement dans le controle de l'excution du budget et des LFSS, mais aussi assiste le Parlement dans le controle de l'action du gouvernement (art. 47-2 C.). Elle rend, ainsi, plusieurs rapports : le arrport annuel sur l'excution de la LF, le rapport public annuel au prsident de la Rpublique, le rapport annuel sur l'application des LFSS, des
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rapports sur des secteurs dtermins; depuis 2001, un rapport qui doit etre joint au rapport du gouvernement sur l'volution de l'conomie nationale et les orientations des finances publiques lors du DOB, un rapport sur l'excution du PLF de l'exercice prcdent annex au PLR (analyse qui concerne tant la rgularit des oprations que la question de la performance), la certification de comptes de l'Etat annexe au PLR. Par ailleurs, la Cour des comptes doit rpondre toute demande d'information manant du prsident ou du rapporteur gnral d'un commission des finances. Ces dernires peuvent aussi lui demander de raliser des enquetes. Le controle parlementaire Il tait traditionnellement rduit. Mais, il a t renforc par la LOLF. Plusieurs mcanismes peuvent etre relevs. - La mission d'valuation et de controle a t cre par la commission des finances de l'AN en 1998 suite un rapport sur l'efficacit de la dpense publique, afin d'amliorer les fonctions d'valuation et de controle. Elle a, notamment, analys la gestions des effectifs et des moyens de la police nationale ou encore les aides l'emploi. - Les commissions des finances ont, quant elles, vus leurs pouvoirs de controle renforcs par la LOLF. Ainsi, elles controlent l'excution de la LF, et procdent l'valuation de l'ensemble des finances publiques (art. 57 LOLF). Leurs prsidents et rapporteurs disposent de pouvoirs d'investigation importants : controle sur pices et sur place, possibilit de se faire communiquer tout document utile et de saisir le juge comptent en cas de refus ou de carrence de l'Administration. Elles peuvent aussi se faire assister par la Cour des comptes ou lui demander de mener des enquetes. Elles doivent aussi etre informes ou sollicites pour avis en cas de modifications apportes aux crdits en cours d'excution. Les cas ou l'information est obligatoire : -les motifs de dpassement de crdits valuatifs communiqus par le Minefi. - les virements et transferts ne peuvent avoir lieu qu'aprs en avoir inform les commissions des finances et les commissions concernes. Il en va de meme des dcrets d'annulation. - arrets du Minefi majorant les crdits d'un compte d'affectation spciale. - tout acte redant des crdits indisponibles. Par ailleurs, elles doivent rendre un avis en cas de dcrets d'avance. - La loi de finances de rglement (LFR) permet de controler l'excution de la LF prcdente en constatant les rsultats financiers de l'execrice coul, tant du point de vue des recettes que des dpenses. On peut, ainsi, mesurer la diffrence entre ce qui avait t prvu et ce qui a t rellement excut. Cette procdure tait utilis efficacement sous l'Ancien rgime, puis il a perdu de l'intret au dbut du XX sicle, la LR tant, parfois, vot plusieurs annes aprs l'exercice concern. La LOLF lui redonne toute son importance. La LOLF a considrablement augment le contenu de la LFR. Ainsi, en plus d'arreter le montant dfinitif des recettes et des dpenses et le sode budgtaire, elle fixe le montant dfinitif des ressources et des charges de trsorerie ayant concouru la ralisation de l'quilibre financier. Par ailleurs, la LOLF a considrablement augment l'information du Parlement. Ainsi, diffrents documents doivent etre prsents au Parlement lors du dpot du PLR pour lui permettre de vrifier si les objectifs assigns la LF ont t atteints. Ils visent dterminer le montant des recettes et des dpenses de l'anne coule, ventils en section de
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fonctionnement et d'investissement. Par ailleurs, des rapports de performance doivent tablir la liste des rsultats obtenus et la diffrence avec les objectifs. Enfin, doivent etre joints au PLR le compte gnral de l'Etat ainsi que le rapport de la Cour des comptes sur l'excution du budget prcdent. La LFR doit etre dpos avant le 1 juin. Surtout, dans le logique de performance intitue par la LOLF, la LFI de l'anne n+1 ne peut etre discute qu'aprs une premire lecture par les deux assembles de la LFR de l'anne n-1. Cela permet, ainsi, au Parlement de controler l'excution de la LF de l'exerice coul, et de vrifier si les objectifs ont t atteints avant de voter la prochaine LF.

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Les finances locales I - Les budgets locaux Les principes gnraux I - Les principes spcifiques aux budgets locaux Le principe le plus important est le principe de libre administration (art. 34 et 72 de la C.) qui suppose l'autonomie financire des CT et qui se traduit par l'existence d'un budget autonome. Ce principe comporte trois aspects. Ainsi, les CT ont le libre choix de la dpense, l'exception des dpenses obligatoires. Elles doivent disposer de ressources propres suffisantes (art. 72-2 C.) Enfin, les controles exercs par l'Etat et les diffrentes juridictions doivent etre respectueux du principe de libre administration, ce qui implique que le controle est un simple controle de lgalit et qu'il intervient a posteriori. II - Les principes communs aux finances de l'Etat Comme pour l'Etat, ils sont destins assurer un controle des finances locales. Mais, ils souffrent quelques attnuations. 1 - Le principe d'annualit Ce principe est adapt en matire de finances locales du fait que les budgets locaux dpendent troitement de la LF, en matire de dotations ou de dispositions fiscales. Il faut donc attendre le vote de la LF pour ensuite laborer et voter le budget local. En consquence, les CT peuvent adopter leur budget jusqu'au 31 mars ou jusqu'au 15 avril de l'anne du renouvellement des organes dlibrants. Si l'Etat n'a pas transmis avant le 15 mars les informations ncessaires l'tablissement du budget local, une autre rgle s'applique : la CT a 15 jours suivant la transmission de ces informations pour arreter son budget. Durant la priode qui s'chelonne entre le 1 janvier et le jour de l'adoption du budget, un systme de mesures provisoires permet le fonctionnement de la CT. Ainsi, en matire de fonctionnement, l'excutif peut, sans autorisation du conseil, effectuer les oprations de recettes et de dpenses dans la limite de celles du budget de l'anne prcdente. En matire d'investissement, il peut, avec l'autorisation du conseil, effectuer les oprations de dpenses d'investissement dans la limite du quart des crdits ouverts au budget de l'anne prcdente. Des drogations au principe d'annualit existent. Ainsi, la rgle de l'annualit de l'autorisation connait des exceptions. En premier lieu, des dcisions modificatives permettent de modifier le budget primitif. De plus, le budget supplmentaire contient le report de l'excdent ou du dficit de l'exercice prcdent. Il existe aussi des drogations en matire d'excution. Ainsi, les CT peuvent jusqu'au 31 janvier rattacher l'anne prcdente des oprations de fonctionnement qui taient engages au 31 dcembre ; c'est la journe complmentaire. Par ailleurs, les CT peuvent utiliser le systme des autorisations de programme qui permettent de dpasser la rgle de l'annualit. Ces dernires fixent la limite suprieure des dpenses pouvant etre engages pour financer les investissements. Mais, seuls les dpartements, les rgions et l
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2 - Le principe d'unit Le principe d'unit qui veut qu'un document unique contienne les recettes et les dpenses connait des exceptions. Ainsi, il existe des budgets annexes qui permettent une prsentation d'oprations individualises. De plus, des budgets autonomes dots de la personnalit juridique et de l'autonomie financire peuvent exister. 3 - Le principe d'universalit En matire de finances locales, les affectations de recettes sont nombreuses. Ainsi, certaines taxes, comme la taxe sur l'enlvement des ordures mnagres, font l'objet d'une affectation spcifique. Par ailleurs, la rgle de non-contraction des recettes et des dpenses connait une exception, car seul le solde des BA est prsent dans le budget de la CT. 4 - Le principe de spcialit La spcialit budgtaire consite individualiser la destinations des crdits budgtaires; en matire locale, la spcialisation se faut par section, chapitre et article. Mais, il connait des exceptions. Ainsi, des crdits pour dpenses imprvues peuvent etre ouverts, dans la limite de 7,5 % du montant des dpenses relles de chaque section. Par ailleurs, des virements peuvent etre effectus. Mais cela dpenns du dgr de spcialisation des crdits. Ainsi, si les crdits sont vots par chapitre, des virements peuvent etre effectus entre chapitres, mais s'ils sont vots par article, seul des virements entre article d'un meme chapitre sont possibles. Si les virements peuvent etre effectus sans limite dans les communes, ils sont limits au cinquime de la dotation du chapitre pour les dpartements et les rgions. 5 - Le principe de l'quilibre des budgets locaux Cette rgle se justifie par le fait qu'en cas de dficit du budget de la CT, c'est l'Etat qui serait appel en garantie. Le budget primitif doit constituer un budget en quilibre rel, ce qui implique : la sincrit de l'valuation des recettes et des dpenses, l'interdiction de rembourser l'emprunt par l'emprunt, et les deux sections (fonctionnement et investissement) doivent etre quilibres. Si dsquilibre rel un redressement d'office du budget ou une annulation par le juge administratif peuvent etre oprs. Le budget de la CT qoit aussi etre en quilibre s'agissant de son excution. En cas de dsquilibre d'excution, possibili de rtablissement de l'quilibre si le dficit est suprieur 10% de la section de fonctionnement, pour les communes de plus de 20 000 habitant, ou 5 % pour les autres CT. Les diffrentes dcisions budgtaires - Le budget primitif : c'est l'acte de prvision, qui doit etre sincre, et d'autorisation des dpenses et des recettes. - Les dcisions modificatives : permettent de tenir compte des changements intervenus en cours d'anne, mais ne doivent pas modifier l'quilibre du budget primitif.

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- Le budget supplmentaire : il s'agit d'un ajustement des recettes et des dpenses en cours d'exercice. Et, il permet de reporter en cours d'exercice l'excdent ou le dficit constat par le compte administratif de l'exercice prcdent. - Les budgets annexes : il s'agit d'individualiser cetaines oprations. Mais, les services en question ne disposent pas de la personnalit juridique. Leur budget est rattach celui de la CT. - Les budgets autonomes : il s'agit de budgets de services distincts de la CT et disposant de la personnalit juridique. La CT peut les financer par le biais de subventions. - Le compte administratif, tabli la cloture de l'exercice, rend compte des oprations ralises par l'ordonnateur, ce qui permet de vrifier le rapport entre ce qui a t ralis et ce qui tait prvu. Il en existe un pour le budget principal et un pour chaque BA. Il est compos d'une section de fonctionnement et d'une section d'investissement, chacune divises en recettes et dpenses. Il doit etre vot avant le 30 juin de l'anne qui suit celle de l'excution du budget. Le solde du compte administratif est report dans le budget supplmentaire. Si le dficit atteint les 5 % des recettes de fonctionnement (10 % pour le communes de moins de 10 000 habitants), le prfet doit saisir la CRC qui a deux mois pour proposer des mesures de redessement. Prparation et vote des budgets locaux I - La prparation du budget primitif Le budget est propos par l'excutif et vot par l'assemble. Cette dernire participe sa prparation via le DOB qui doit intervenir dans les deux mois prcdant le vote du budget pour les communes et les dpartements, dans les six semaines pour les rgions. C'est une formalit substantielle. Autrement dit, si un DOB n'a pas lieu, le budget primitif peut etre annul. Pour les rgions, le comit conomique et sociale rgional met un avis obligatoire sur les documents budgtaires. Le budget local comprend deux parties. La premire est la section de fonctionnement : dpenses courantes et obligatoires, produit des impots directs locaux , DGF, produits d'exploitation et du domaine. La section d'investissement comprend : la DGE, le produit des emprunts, la vente d'lments du patrimoine et la taxe locale d'quipement. Peut s'y ajouter la part de la section de fonctionnement que la CT a dcid d'affecter au financement de la section d'investissement; celle-ci doit etre en priorit affecte au remboursement des emprunts. L'excdent permet l'autofinancement des quipements. Les sections de fonctionnement et d'investissement doivent chacune etre votes en quilibre. Certaines dpenses des CT doivent obligatoirement inscrites au budget. Il en va ainsi du remboursement de la dette et des intrets. Mais, il s'agit aussi des dpenses obligatoires en vertu de la loi : dpenses de personnel, d'entretien, indemnits de fonction des lus, ... En plus du budget, les rgions, dpartements et communes de plus de 3 500 habitants doivent prsenter certaines annexes : liste des subventions verses aux associations, tableau retraant
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les emprunts garantis, une consolidation des BA et du budget principal, une synthse des comptes administratifs des organismes de coopration, la prsentation de certains ratio financiers comme par exemple le produit des impots par rapport la population. L'ensemble de ces documents doivent, s'agissant des dpartements et des rgions, etre communiqu au moins 12 jours avant la premire runion aux membres des conseils. II - Le vote des budgets locaux L'assemble a le pouvoir de repousser et d'amender le budget, mais il existe des dpenses qui sont interdites car elles dpassent le cadre local. Le budget est adopt par section, puis par chapitre, et ventuellement par article. La date limite d'adoption est le 31 mars. S'agissant des cummunes comprises entre 3 500 et 10 000 habitants, le vote se fait par nature des dpenses, avec une prsentation fonctionnelle. Plusieurs procdures permettent au prfet et la CRC de controler les budgets locaux. 1 - La procdure d'inscription d'office Le budget doit contenir l'inscription des crdits s'agissant des dpenses obligatoires. En cas d'omission, le prfet ou le comptable public ou toute personne intresse (par exemple un crancier) peuvent saisir la CRC qui rend sa dcision dans le dlai d'un mois. En cas de carrence, elle met en demeure la CT de procder l'inscription des dpenses obligatoires. En cas d'inexcution, la CRC demande au prfet de procder l'inscription d'office des dpenses obligatoires. 2 - La procdure d'tablissement d'office du budget Le budget primitif doit etre transmis au prfet au plus tard 15 jours aprs la date l'imite d'adoption, afin que celui-ci procde au controle de lgalit. En cas d'absence d'adoption du budget, le prfet saisit la CRC qui rend un avis dans le mois, aprs avoir entendu les observations de la CT. Le prfet tablie d'office le budget conformment l'avis de la CRC. S'il s'en carte, il doit se justifier. Les budgets rgionaux sont gnralement adopts au mois de janvier. Deux procdures ont t institues pour viter la mise en oeuvre de la procdure d'tablissement d'office du budget des rgions. La premire est une transposition au niveau rgional de l'article 49-3 de la constitution. Ainsi, la loi du 7 mars 1998 permet au prsident du conseil rgional, dans le cas ou le budget ne serait pas adopt, de prsenter, dans un dlai de 10 jours compter du 20 mars, un nouveau projet approuv par le bureau, ventuellement modifi par des amendements de membres de l'assemble lors de la discussion. Ce budget sera considr comme adopt si aucune motion de renvoi accompagne d'un projet de budget alternatif n'est prsente dans les 5 jours par une majorit de conseillers et adopte par cette meme majorit. En cas de vote de la motion, le prsident du conseil rgional n'est pas oblig de dmissionner. De plus, la loi du 19 janvier 1999 est venue modifier la procdure d'lection des conseillers rgionaux, afin de permettre l'lection d'une majorit stable et rgler ainsi les problmes d'adoption des budgets. Diverses mesures transitoires ont t mises en place jusqu'en 2004. La premire mesure est celle du vote bloqu qui ne peut intervenir qu' l'issue de l'examen du budget primitif. La seconde procdure modifie le 49-3 rgional. En cas de rejet du budget, le prsident du conseil rgional communique aux conseillers, dans un dlai de 10 jours compter du rejet, un nouveau projet. Ce dernier est considr comme adopt si aucune motion de renvoi prsente par la majorit des conseillers n'est adopte.
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3 - La procdure de redressement d'office du budget Les budgets locaux doivent respecter le principe de l'quilibre rel du budget. En cas de nonrespect de ce principe, le prfet peut saisir la CRC qui a 30 jours pour constater le dsquilbre et proposer des solutions. La CT a un mois compter de la prsentation de ces solutions pour adopter un nouveau budget. En cas d'absence de nouvelle dlibration ou de dlibration insuffisante, le budget est rgl et rendu excutoire par le prfet. 4 - Le redressement du dficit Le compte administratif doit etre prsent au prfet au plus tard 15 jours aprs la date limite pour son adoption. S'il prsente un dficit (10 % des recettes de la section de fonctionnement pour les communes de moisn de 20 000 habitants ou 5 % dans les autres cas), le prfet peut saisir la CRC. Puis, application de la meme procdure que lorsque le budget est vot en dsquilibre. La diffrence consiste dans le fait que les budgets primitifs des prochains exerices devront etre transmis la CRC pour que cette dernire les controle. Si la CRC constate que les mesures prises sont insuffisantes, elle propose au prfet dans le dali d'un mois les mesures ncessaires au rtablissement de l'quilibre. Le prfet peut, alors, rgler luimeme le budget. Le systme comptable

Le systme comptable des CT reprend des principes de la comptabilit publique. Par ailleurs, il s'inspire trs largement de la comptabilit prive Ainsi, le principe de sparation des ordonnateurs et des compatbles est valable dans le domaine de la comptabilit locale. Le comptable public est ncessairement un comptable du Trsor, nomm par le Minefi aprs information de l'ordonnateur local. Par ailleurs, le principe de l'unit de caisse oblige dposer les fonds au Trsor. Surtout, le systme comptable des CT s'inspire trs largement de celui des entreprises prives. Ce rapprochement s'est fait ds 1954 pour les communes de moins de 10 000 habitants par l'instruction M11, et pour celles de plus de 10 000 habitants par l'instruction M12. Il s'est fait en 1963 pour les dpartements par l'instruction M51. Mais, ce rapprochement connait des limites, du fait que la comptabilit publique a pour but de vrifier la rgularit des comptes, alors que la comptabilit prive a surtout une logique de performance. Ces diffrences pourraient, cependant, s'attnuer du fait de la nouvelle culture de performane qui inspire les finances publiques. La rforme de 1997 a encore plus rapproch le dispositif applicable aux CT du plan comptable de 1982 utilis par les entreprises. Cette rforme contient certains principes : - rattachement l'exercice : les oprations sont comptabilises partir du moment ou elles ont t ralises. - le principe de prudence impose la prise en comptes des risques auxquels la CT est expose. - le principe de permanence des mthodes impose de figer les mthodes applicables. - le principe de bonne information et de transparence impose de fixer des informations fiables et sincres. Les instructions comptables ont t modifies la fin des annes 90 :
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- la comptabilit des communes M14 : elle a t gnralise l'ensemble des communes en 1997. Elle vise amliorer la transparence et la lisibilit des comptes communaux de faon avoir une vision claire du patrimoine communal et de son volution. Ce rsultat est obtenu par l'introduction de procdures telles que l'amortissement, le rattachement des charges l'exercice, ou le provisionnnement. Ces deux premires procdures sont rserves aux communes les plus importantes. - les dpartements et l'instruction M52 : elle a t gnralise tous les dpartements en 2004. Les nomenclatures par nature et par fonction sont adaptes aux patrimoines et aux missions des dpartements. - les rgions et l'instruction M71 : elle n'a pas encore t gnralise. Les crdits budgtaires font l'objet d'un prsentation par fonction et par nature comptable. La gestion pluriannuelle est aussi prise en compte au travers des autorisations de programme en matire d'investissement et des autorisations d'engagement en matire de fonctionnement. Ces autorisations, votes au niveau du chapitre budgtaire fonctionnel, ne participent pas l'quilibre budgtaire annuel. Par ailleurs, diffrentes procdures permettent une meilleure vision du patrimoine de la rgion et de son volution. L'excution des budgets locaux Il faut pralablement faire une distinction. Le systme de l'exercice consiste rattacher une opration au budget qui les a prvues, indpendamment de leus dates de ralisation. Le systme de la gestion, l'opration est rattache au budget pendant lequel elles ont lieu. C'est ce systme qui est initialement retenu en matire de finances locales. De plus, la priode d'excution du budget peut etre prolonge d'un mois pour les oprations de la section de fonctionnement : c'est la journe complmentaire. Mais, depuis 1997, le systme de l'exercice est applicable aux communes et groupements de communes de plus de 3 500 habitants. Comme en matire de finances de l'Etat, les fonctions d'ordonnateurs et de comptables sont spares. Ce principe ne connait qu'une exception : celles des rgies d'avances et de recettes (dcret 29 dcembre 1997). Comme en matire de finances de l'Etat, le comptable doit donner son accord sur la dsignation du rgisseur, mais il doit, en plus, donner son accord sur le principe meme de la rgie. L'ordonnateur est l'excutif de la collectivit; ce n'est le cas des prsidents du conseil gnral et du conseil rgional que depuis 1982. Il n'existe pas d'ordonnateurs secondaires, mais des ordonnateurs dlgus peuvent intervenir. En matire de dpenses, on retrouve les diffrentes tapes classiques : engagement (cration ou constatation d'une obligation), vrification de la ralisation du service, liquidation, mandattement. En cas de refus de paiement du comptable, l'ordonnateur peut mettre un ordre de rquisition; partir de ce moment c'est sa responsabilit qui est engage. En matire de recettes, l'ordonnateur met un titre de perception pour toutes les recettes relatives aux produits du domaine, services rendus, ... En revanche, s'agissant des impots locaux, l'ordre de recette n'est pas tabli par le prsident de la collectivit mais par les services fiscaux. Toutes les oprations de l'ordonnateur doivent etre enregistres pour permettre en fin d'anne d'tablir le compte administratif. Le role de comptable public est assur par le percepteur, le receveur-percepteur ou le trsorier principal. Ils sont tous agents du Minefi.

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En matire de dpenses et de recettes, on retrouve les memes tapes que s'agissant des finances de l'Etat. Il doit tablir une comptabilit complte des oprations effectues, pour permettre en fin d'exercice l'tablissement d'un compte de gestion qui est transmis au conseil de la collectivit avant le vote du compte administratif. Compte administratif et compte de gestion permettent donc d'assurer le controle de l'excution du budget. En vertu du principe d'unit de caisse, les CT sont obliges de dposer leurs fonds auprs du Trsor. La LOLF a prvu que les LF pourrait crer des drogations cette rgle. Ainsi, la LF 2004 a prvu qu'une CT peut, aprs autorisation du Mienfi, ouvrir un compte dans un tablissement de crdits en ce qui concerne les fonds de leurs rgies, condition que l'tablissement ait obtenu un agrment de l'UE.

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II - Les ressources locales Les ressources fiscales La fiscalit locale est compose de 55 impots. Elle pse 82 M et reprsente 52 % des recettes des CT. Il faut prciser que la cration ou la modification des impots locaux relve du domaine de la loi. En revanche, les CT sont comptentes pour fixer le taux des impots locaux dans les limites fixes par la loi. Aprs une forte croissance dans les annes 80 suite la dcentralisation, la fiscalit locale semble stabilise. L'enjeu des rformes venir est de doter les CT de ressources suffisamment rentables pour assurer leur autonomie. I - Les impots locaux directs A l'origine, les 4 principales taxes locales ont t institues lors de la Rvolution au profit de l'Etat car l'on pensait que la principale richesse se trouvait dans le domaine foncier. Avec le dveloppement de l'conomie industrielle, l'Etat a du adapter sa fiscalit : il a donc cr des impots indexs sur l'activit conomique pour satisfaire ses besoins de dpenses et laiss les 4 taxes, peu rentables, aux CT. De nos jours, les impots directs reprsentent 75 % des ressources des CT. Il faut prciser que les CT ne recouvrent pas elles-memes les 4 taxes. Ce service est effectu par les services de l'Etat dont le budget comprend un compte spcial procdant aux avances sur impots aux CT sur une base mensuelle et gratuite. - Les rgles communes aux quatre taxes : - le vote direct des taux par les lus : variation proportionnelle ou diffrencie. - l'assiette des quatre taxes est constitue par la valeur locative des terrains. Ce principe peut etre source de distorsions d'valuation causes d'ingalits entre contribuables. Alors que les valeurs locatives n'avaient pas t r-values depuis les annes 60, le Parlement a dcid, en 1990, une rvision gnrale des bases cadastrales. Mais, cette rforme n'a jamais t applique par crainte des consquences sur les ressources des CT. - Les rgles spcifiques : - La taxe foncire sur les proprits baties reprsente 30 % des 4 taxes. Elle est du par tous les propritaires fonciers. La base d'imposition est constitue par la moiti de la valeur locative laquelle on applique le taux dcid par la CT. - La taxe foncire sur les proprits non baties reprsente 1,5 % des 4 taxes. Elle est due par les propritaires de terrains nus. L'assiette est constitue par la valeur locative diminue d'un abattement de 20 %. - La taxe d'habitation reprsente 20 % des 4 taxes. Elle est due par tout occupant d'un local usage d'habitation. Le taux s'applique la valeur locative. La part rgion

Voir les autres docs en finances publiques Les ressources fiscales La fiscalit locale est compose de 55 impots. Elle pse 82 M et reprsente 52 % des recettes des CT. Il faut prciser que la cration ou la modification des impots locaux relve du domaine de la loi. En revanche, les CT sont comptentes pour fixer le taux des impots locaux
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dans les limites fixes par la loi. Aprs une forte croissance dans les annes 80 suite la dcentralisation, la fiscalit locale semble stabilise. L'enjeu des rformes venir est de doter les CT de ressources suffisamment rentables pour assurer leur autonomie. I - Les impots locaux directs A l'origine, les 4 principales taxes locales ont t institues lors de la Rvolution au profit de l'Etat car l'on pensait que la principale richesse se trouvait dans le domaine foncier. Avec le dveloppement de l'conomie industrielle, l'Etat a du adapter sa fiscalit : il a donc cr des impots indexs sur l'activit conomique pour satisfaire ses besoins de dpenses et laiss les 4 taxes, peu rentables, aux CT. De nos jours, les impots directs reprsentent 75 % des ressources des CT. Il faut prciser que les CT ne recouvrent pas elles-memes les 4 taxes. Ce service est effectu par les services de l'Etat dont le budget comprend un compte spcial procdant aux avances sur impots aux CT sur une base mensuelle et gratuite. - Les rgles communes aux quatre taxes : - le vote direct des taux par les lus : variation proportionnelle ou diffrencie. - l'assiette des quatre taxes est constitue par la valeur locative des terrains. Ce principe peut etre source de distorsions d'valuation causes d'ingalits entre contribuables. Alors que les valeurs locatives n'avaient pas t r-values depuis les annes 60, le Parlement a dcid, en 1990, une rvision gnrale des bases cadastrales. Mais, cette rforme n'a jamais t applique par crainte des consquences sur les ressources des CT. - Les rgles spcifiques : - La taxe foncire sur les proprits baties reprsente 30 % des 4 taxes. Elle est du par tous les propritaires fonciers. La base d'imposition est constitue par la moiti de la valeur locative laquelle on applique le taux dcid par la CT. - La taxe foncire sur les proprits non baties reprsente 1,5 % des 4 taxes. Elle est due par les propritaires de terrains nus. L'assiette est constitue par la valeur locative diminue d'un abattement de 20 %. - La taxe d'habitation reprsente 20 % des 4 taxes. Elle est due par tout occupant d'un local usage d'habitation. Le taux s'applique la valeur locative. La part rgionale a t supprime en 2000. - La taxe professionnelle (TP) reprsente 45 % des 4 taxes. C'est la ressource fiscale la plus importante des CT. La taxe profesionnelle est due par les personnes physiques ou morales qui exercent titre habituel une activit professionnelle non salarie, entreprises et professions librales. La TP est, notamment, assise sur les immeubles et terrains passibles des deux taxes foncires. Depuis 1999, la TP est de plus en plus prleve au profit de structures intercommunales. - Deux taxes diverses servent financer des comptences le plus souvent un niveau intercommunal. La TEOM : l'assiette est la valeur locative cadastrale, le taux est fix librement par la collectivit. Le versement de transport sert financer les rseaux de transport public : obligatoire en Ile de france, mais facultatif ailleurs. Il est du par les entreprises de plus de 9 salaris; l'assiette est constitue des salaires.
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Il faut terminer en ajoutant que des systmes de prquations fiscales permettent d'assurer la solidarit entre CT. D'ailleurs, la prquation a t inscrite l'article 72-2 C depuis la rforme constitutionnelle de 2003. L'objectif est de favoriser une harmonisation de l'espace, une redistribution des richesses et une rduction des ingalits. Mais, la prquation doit s'accompagner d'une logique de responsabilisation visant inciter les dcideurs locaux dvelopper les moyens de leur indpendance financire. Ainsi, les Fonds dpartementaux de prquation de la TP rcolte les ressources provenant de communes dont les bases de la TP dpasse deux fois la moyenne constate au niveau national. Le montant de la TP correspondant la fraction excdant cette moyenne est vers un fond dpartemental et les conseils gnraux le redistribuent aux communes dfavorises. II - Les impots locaux indirects - Les droits d'enregistrement sur les mutations d'immeubles titre onreux : la taxe dpartementale de publicit foncire et le droit dpartemental d'enregistrement perus au profit du conseil gnral (son assiette est constitue de la valeur des cessions d'immeubles titre onreux non soumises TVA, son produit dpend de l'tat du march immobilier); la taxe dpartementale additionnelle aux droit de mutation porte sur certaines cessions titre onreux d'immeubles et de meubles; la taxe communale additionnelle aux droits de mutation est due sur les cessions d'immeubles et de certains meubles (au profit des communes). - La taxe sur les cartes grises perue au profit des rgions sur les certificats d'immatriculation des vhicules. - La taxe sur l'lectricit est un impot facultatif peru au profit des communes et des dpartements. Son assiette est constitue de la facture d'lectricit, TVA comprise. - Les taxes d'urbanisme sont perues par les dpartements et les communes sur les constructions nouvelles : les taxes locales d'quipement, la taxe dpartementale des espaces naturels sensibles, la redevance pour la cration de bureaux ou de locaux de recherche en ile de France, la participation pour voirie et rseaux, la redevance d'archologie prventive, ... - Les autres taxes : prlvement sur le produit des jeux dans les casinos, taxe de sjour et taxe de sjour forfaitaire, ... Les ressources provenant de l'Etat La part des subventions d'Etat dans l'ensemble des ressources des CT permet de dterminer le degr d'autonomie de dcision de ces dernires. Mais, ce trait est attnu par le fait que les subventions sont globales, et non spcialises pour un investissement donn, ce qui laisse la CT une libert d'uttilisation. En 2006, les contributions de l'Etat aux CT s'levaient 64M soit 37% de leurs recettes totales. Elles ont presque doubl depuis 1998. Ces concours sont globaliss, puisque la DGF reprsente 60% de ces concours. Ces contributions sont rparties entre 47 M de prlvements sur recettes et 17 M de crdits budgtaires. Depuis la LF1996, l'ensemble des dotations de l'Etat obit une distinction entre : - une enveloppe norme qui repose sur une indexation partielle sur la croissance en valeur du
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PIB. C'est une application du contrat de croissance et de stabilit de 1999 qui vaut pacte de stabilit. Elle reprsente 44M. - les dotations hors enveloppe dont la somme n'volue qu'en fonction des rgles propres chaque dotation (20M). Il s'agit essentiellement de dotations correspondant des crdits de nature valuative. Diffrents objectifs rgissent ces relations. Le premier est l'intercommunalit : l'objectif est de 85% de la population et de 90% des communes intgrs dans un EPCI fiscalit propre; mais ces objectifs quantitatifs ont t remis en cause au profit d'objectifs qualitatifs, comme la qualit des services publics. Le second est la prquation : c'est un objectif de valeur constitutionnelle au terme de l'article 72-2 de la C.; il s'agit d'augmenter d'anne en anne la proportion de la DGF consacre la correction des ingalits entre CT du meme type. En revanche, l'Etat a un objectif de compensation : l'Etat doit compenser les charges des CT et les attnuations de leurs recettes. Cette obligation est dcline en trois principe : la compensation des comptences transfres par l'Etat, le fiancement des comptences cres ou tendues, la compensation des exonrations et allgements fiscaux obligatoires. I - Les dotations de fonctionnement 1 - La dotation globale de fonctionnement (DGF) La DGF a t cre en 1979 et modifie en 2004. On distingue pour chaque catgorie de collectivit une part forfaitaire, proportionnelle la population et une part de prquation en fonction d'ingalits de ressources et de charges.. Elle reprsente 40M en 2008. La rforme de 2004 a eu pour but de renforcer la prquation. a - La DGF des rgions Jusqu'en 2004, seule la rgion Ile-de-France tait dote d'une DGF; il s'agissait d'une dotation forfaitaire. Depuis 2004, les autres rgions sont dotes d'une DGF, scinde en deux parties. - La dotation forfaitaire (4,8 M) est compose des compensations prvues pour la suppression de la part rgionale de la TH, de la suppression de la part salaire de la TP, de la suppression de la taxe additionnelle aux droits de mutation, et de 95 % de la dotation gnrale de dcentralisation alloue aux rgions. - La dotation de prquation (114 millions) remplace le Fonds de correction des dsquilibres rgionaux. Il est gal la diffrence entre le montant de la DGF et celui de la dotation forfaitaire. En sont bnficiaires les rgions dont le potentiel fiscal par habitant est infrieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant des rgions. b - La DGF des dpartements Comme pour les rgions, cette dotation est scinde en deux parties. - La dotation forfaitaire (7,6 M) comprend notamment la compensation de la suppression de la part salaire de la TP, 95 % de la dotation gnrale de dcentralisation. - La dotation de compensation regoupe d'ancienne compenssations de comptences transfres (2,5 M).
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- La dotation de prquation est compose de deux partes : la dotation de prquation urbaine et la dotation de fonctionnement minimale pour les dpartements non urbains. b - La DGF des communes et de leurs groupements Elle es scinde en deux parties. - La dotation forfaitaire (14 M) comprend une dotation de base dpendant du nombre d'habitants, un dotation superficiaire qui dpend du nombre d'hectares, la compensation de la part salaire de la TP et un complment de garantie garantissant aux communes de bnficier d'une dotation forfaitaire quivalente celle de 2004. - La dotation d'amnagement finance pour l'essentiel les EPCI (6 M). Elle est compose d'une dotation d'intercommunalit et d'une dotation de compensation de la part salaire de la TP. Le reste correspond une dotation de prquation rpartie en une dotation nationale de prquation, une dotation de solidarit urbaine et une dotation de solidarit rurale. 2 - Les autres dotations - La dotation spciale pour le logement des instituteurs compense les charges rsultant pour les communes du logement des instituteurs. Mais, elle est appele disparaitre dans la mesure ou les instituteurs sont de plus en plus rattachs au corps de professeurs des coles. - La dotation lu local verse aux communes. II - Les dotations d'quipement Si les dotations dont aujourd'hui globalises, ce n'tait pas le cas dans les annes 70. Les dotatations spcifiques taient censes orienter l'investissement local et assurer ainsi une solidarit entre rgions. 1 - La dotation globale d'quipement (DGF) Des signes d'une globalisation des dotations d'quipement sont apparus sans les anns 70, mais c'tait limit aux cas de rnovation urbaine et de contrats d'amnagement. Cela donn une grande marge de maneouvre aux CT pour piloter des projets complexes; en effet, elles n'avaient plus besoin de demander une autorisation pour chaque opration. Cette volution traduisaiot aussi un changement dans le controle des CT : on passait, ainsi, une controle a posteriori de l'ensemble des oprations. Le principe de la globalisation des subventions d'quipement a t pos par la loi du 2 mars 1982 pour les communes et les dpartements. Mais, les premiers dispositifs conduisaient favoriser les communes les plus importantes. Le systme a donc t rform en 1985, 1988 et 1996. Elle est indexe sur la FBCF des administrations publiuques. - La DGE des communes : un retour est opr aux subventions spcifiques qui sont attribues aux communes par le prfet aprs avis d'une commission dpartementale compose d'lus locaux. Surtout, l'atrribution de la DGE est limit certaines communes : celles dont la population ne dpasse pas 20 000 habitants et dont le potentiel fiscal est infrieur 1,3 fois la
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potentiel fiscal moyen national des communes. La DGE concerne aussi les groupements de communes avec le meme critre d'habitants, mais sans le critre relatif au potentiel fiscale. - La DGE des dpartements est rpartie en trois parties : une fraction principale attribue par taux de concours pour les oprations d'amnagement foncier ou d'quipement rural (76 %), une majoration en fonction des amnagements fonciers raliss (9 %), et une majoration concernant les dpartements faible potentiel fiscal (15 %). 2 - Les ressources lies aux transferts de comptences a - Les dotations - La dotation gnrale de dcentralisation a pour but, avec des transferts d'impots, de compenser les charges rsultant du transfert de comptences de l'Etat aux CT. Mais, 95 % de la DGD est aujourd'hui intgr la DGF. - Les dpartements bnficient de la dotation dpartementale d'quipement des collges. - Les rgions bnficient : - de la dotation rgionale d'quipement scolaire attribue en fonction des capacits d'accueil des lyces et de la population en age scolaire. - de la DGD formation professionnelle. Doit s'y substituer en partie une taxe additionnelle la taxe d'apprentissage. b - La fiscalit lie aux transferts de comptences Elle reprsente, en 2006, 15 M des 95 M de fiscalit que peroivent les CT. - Priode 1982-1983 : dpartements (vignettes, droits de mutation titre onreux), rgions (cartes grises). - La loi organique de 2004 relative l'autonomie financire des CT fixe la proportion de ressources propres dans l'ensemble de celle des CT en dessous de laquelle il est interdit de descendre. Diffrents transferts : une partie de la TIPP (dpartements pour le RMI et rgions pour les transferts de l'Acte II), la taxe spciale sur les conventions d'assurance (dpartements pour les transferts de l'Acte II et la suppression de la vignette), la contribution au dveloppement de l'apprentissage (rgions). 3 - Le fonds de compensation de la TVA (FCTVA) Il s'agit d'une dotation hors enveloppe. Ce fonds (4M) dpend du montant des investissements raliss par les CT et leurs dpendances deux ans auparavant. En effet, lorsque les CT investissent, en tant que consommateur final, elles paient la TVA, ce qui grve d'autant le montant des subventions verses par l'Etat. Elles ont donc obtenu de ce dernier une compensation du montant de la TVA qu'elles acquittent. Les autres subventions hors enveloppe : - le produit des amendes de police. - la dotation de dveloppement rural : dotation d'investissement en matire de dveloppement conomique, social, touristique. - les subventions spcifiques des ministres.
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- les compensations fiscales (13M en 2006) en contre-partie des exonrations ou dgrvements dcids par le lgislateur. Les emprunts et la gestion de la dette La situation financire des CT est satisfaisante, mais il faut replacer ce problme dans le cadre plus gnral de l'ensemble des finances publiques depuis le PSC. Ainsi, la part des administrations locales dans le total des dficits publics reste faible : 0,1 % pour un total de 3,6 % du PIB en 2006. Elles ont meme de 1996 2003 dgag un excdent. En 2004, la FBCF des CT a reprsent 11 % de la FBCF du pays et 68 % de celle de l'ensemble des administrations publiques. Depuis 2003, les CT se sont endettes du fait de nouveaux besoins d'quipement. Ainsi, en 2003, la part des dpenses d'investissement finances par l'emprunt tait du tiers. I - L'emprunt des CT 1 - La rglementation avant 1982 Avant 1982, l'Etat controlait les emprunts des CT, une faon pour lui d'orienter l'action locale. Ainsi, les CT devaient demander au prfet son autorisation pour emprunter auprs d'un organisme priv. De plus, les CT emprunteuses devaient affecter le produit de l'emprunt aux investissements pour lesquels la demande avait t faite. Surtout, elle pouvaient obtenir un pret, taux privilgi, d'organismes lis l'Etat, mais il fallait auparavant obtenir de celui-ci une subvention : autrement dit, le pret tait conditionn l'obtention d'une subvention. Accorder ou non la subvention tait un moyen de plus pour l'Etat pour orienter l'action des CT. Mais, l'inconvnient tait qu'au lieu d'accorder des subvention globales aux CT, l'Etat orientait sa politique de subvention en fonction des prets demands, ce qui conduisait un miettement des subventions, caractre nuisible l'efficacit de la dpense publique. 2 - La rglementation aprs 1982 a - La libralisation de l'emprunt des CT Une premire rforme tait dj intervenue en 1976 s'agissant des communes de moins de 10 000 habitants : la Caisse des dpots et consignations (CDC) a mis en place des prets globaliss. Mais, il fallu attendre la loi du 2 mars 1982 pour que la libert d'emprunt des CT soit totale. S'agissant du rgime juridique applicable, l'assemble est comptente, mais peut dlguer l'excutif. Contrairement la position de l'UE, la France a dcid de placer l'emprunt local en dehors du champ d'application du CMP, mais dans les faits il y a mise en concurrence. Les contrats de prets sont des contrats de droit priv. Par ailleurs, le prfet et la CRC exercent un controle strict : notamment, la remboursement de l'emprunt doit se faire conformment la rgle de l'quilibre propre de la section d'investissement, ce qui interdit de rembourser l'emprunt par l'emprunt. En cas de non-respect de cette rgle, le prfet saisit la CRC pour qu'elle propose des mesures pour corriger ce problme. Si la CT ne s'ys conforme pas, le prfet rgle d'office le budget. De plus, les intrets de la dette et son remboursement font partie des dpenses obligatoires. Cette libert connait aussi certaines limites. Ainsi, une CT ne peut recourir l'emprunt que pour couvrir ses besoins d'quipement. La libert des CT en matire d'emprunt est aussi
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limite de par deux aspects. Ainsi, les CT ne peuvent se preter entre elles. Seuls le dpartement ou la rgion peuvent preter une commune se trouvant sur leur territoire une somme d'argent, et uniquement dans le cas ou il s'agit de financer un quipement d'intret dpartemental ou rgional. De plus, les CT peuvent garantir les emprunts de personnes prives, mais c'est encadr dans des conditions strictes. b - La diversit des organismes preteurs Cette libralisation de l'emprunt des CT va amener de nouveaux preteurs sur ce march. En effet, l'rosion des fonds placs dans les Livrets A durant les annes 80 va empecher les preteurs traditionnels des CT de proposer des prets taux privilgis. De nombreuses banques vont, alors, pouvoir se lancer sur ce march. Mais, depuis quelques annes, cet engouement s'est quelque peu attnu, du fait des risques pesant sur les CT. Les diffrents organismes preteurs : - la CDC est cre en 1816, mais c'est en 1937 que son role d'organisme preteur aux CT s'affirme. C'est, en effet, cette date que les Caisses d'parge se voient obliges de dposer leurs fonds la CDC. Cette mane financire permet, alors, la CDC de devenr l'interlocuteur privilgi des CT. Durant les annes 60, elle va permettre une ngociation annuelle des emprunts. Surtout, elle cre, la meme poque, la Caisse d'aide l'quipement des CL, devenu depuis le Crdit local de France qui mettait des emprunts rgionaux, c'est--dire regroupant diverses collectivits. - le Crdit local de France est devenu Dexia, il comprend aussi une composante belge. Cet organisme est le principal preteur des CT (40 %), mais ses activits se sont diversifies. - les caisses d'pargne peuvent, depuis la loi Minjoz de 1950, preter directement aux CT. De nos jours, elles reprsentent 30 % des prets accords aux CT. - diverses autres banques : le Crdit agricole; le Crdit mutuel qui est oblig d'affecter 65 % des ressources collects via les Livrets bleu des prets aux CT. c - La varit des produits financiers En plus de la diversit des preteurs, les produits financiers offerts vont aussi se diversifier. Au dpart, les prets aux CT taient des prets taux fixes et annuits constantes. Les annes 80 tant marques par un contexte de dsinflation, la charge de la dette des CT s'en es trouve accrue. Les dcideurs locaux ont donc essay de rengocier leurs emprunts, et ont surtout sollicit de nouveaux produits financiers. Mais, cette volution a demand un plus grand professionnalisme dans la gestion de l'emprunt, les nouveaux produits tant trs labors. Ainsi, les produits se sont trs diversifis : prets taux rvisables ou variables prvoyant une indexation sur le march obligatire ou montaire, des prets CT ou LT, ... La consquence de cette diversit et de cette compexit des nouveaux produits est que leur gestion demande un professionnalisme accru et de grandes connaissances technique, moyens dont ne disposent pas toutes les CT. Les principales catgories d'emprunt : - emprunts LT et crdits CT : les premiers pour l'investissement, les seconds pour couvrir des besoins de trsorerie (ils ne figurent pas au budget, mais seulement au bilan de la collectivit). - emprunts bancaires classiques et emprunts dsintermdis qui les mettent en contcat direct avec les agents conomiques. II - La gestion de la dette des CT

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Pour bien grer la dette, il importe de pouvoir mesurer efficacement l'endettement d'une CT. Pour cela, le ratio dette par habitant n'est pas satisfaisant. Il vaut mieux comparer le montant de la dette restant due au 31 dcembre l'pargne brute dgage (ou capacit d'autofinancement) par la collectivit. En effet, c'est cette dernire ressource qui permet le remboursement de la dette. Ce ratio (dit de Klopfer) doit permettre de dterminer le nombre d'anne thorique du remboursement. Si il est suprieur la dure effective de remboursement, cela signifie que la collectivit sera dans l'incapacit de faire face au remboursement. 1 - La gestion des emprunts LT - Le ramangement de la dette permet une CT d'allonger la dure de la dette, ce qui a pour consquence une baisse de lacharge budgtaire annuelle, mais une hausse du cout global de l'emprunt. En gnral, le moyen utilis est le remboursement anticip de l'emprunt initial. - La gestion du risque de taux consiste se prmunir contre la variation des taux qui peuvent alourdir la charge de la dette. Ainsi, certains contrats permettent, pendant la dure de l'emprunt et contre rmunration, de changer le choix initial du taux. 2 -La gestion de la trsorerie La gestion de la trsorerie doit etre suffisamment efficace. Il faut que les fonds disponibles permettent de couvrir l'ensemble des dpenses qui arrivent chance. Une trsorerie en excdent important peut etre le signe d'une gestion inopportune. En effet, l'emprunt figure parmis les recettes. Il ne faut donc recourir l'emprunt que lorsque cela est vriatblement ncessaire (absence durable de rentres). Pour faire face des besoins ponctuels de trsorerie, la collectivit peut ouvrir une ligne de crdits auprs d'une banque. Il s'agit d'un crdit dont le plafond et la dure sont dtermins. Une dlibration de l'assemble dlibrante autorise l'excutif oprer les oprations ncessaires. Il arrive, cependant, que ces lignes de trsorerie soient utilises pour les dpenses courantes. Dans ce cas, afin d'viter le dficit du compte administratif en fin d'anne, la ligne de trsorerie non rembourse est transforme en un emprunt LT : c'est la consolidation. De plus, des contrats permettent d'associer le financement LT et la couverture des besoins de trsorerie. Ces emprunts LT permettent des choix quant aux modalits de remboursement et de modifier le type de taux applicable. Ils permettent aussi des remboursements anticips; et si ces remboursements entrainent des difficults de trsorerie, un ligne de crdit peut etre ouverte hauteur des remboursements anticips et dans la limite d'un plafond annuel dgressif. En fin d'anne, cette ligne de crdit doit etre soit rembourse, soit consolide. 3 - Les emprunts dsintermdis - Les emprunts obligataires consistent en l'mission de valeurs mobilires, les obligations, qui donnent droit un intret. En 2007, elles ont reprsent 3,3 % du montant total des emprunts des CT. Cela concerne principalement les grandes collectivits du fait que cela porte sur des montants importants. De plus, cette procdure d'emprunt connait de nombreux inconvnients : diificult de trsorerie puisque les fonds sont "livrs" en une seule fois; la plupart du temps il n'y a pas d'chelonnement du remboursement; l'emprunt ne peut gnralement etre rembours par anticipation; il y a de nombreux frais.

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- Des titres de crances CT ou MT. Les revenus du patrimoine et la tarification des services locaux Les CT graient peu efficacement leur patrimoine. Cela semble changer depuis quelques annes. Et, on note un rapprochement avec les mthodes de gestion applicables dans les entreprises prives. Ces ressources reprsentent 10 % des recettes des communes. I - Les produits du domaine - Il peut s'agir de revenus tirs de leur patrimoine priv, qu'il s'agisse de revenus d'exploitation (loyers, ...) ou d'alnation, dans ce dernier cas la vente doit obligatoirement figurer en ressources d'investissement. Cel concerne principalement les communes de moins de 10 000 habitants. - Il peut s'agir de revenus tirs de leur patrimoine public. Mais, dans ce cas il s'agit exclusivement de revenus d'exploitation, le domaine public tant inalinable. Il s'agit soit d'autorisations d'occupation du domaine public (comme par exemple, la prsence de terrasses de cafs sur les trottoirs), ou de permissions de voirie (par exemple, les kiosques journaux). Les droits, de faible importance, sont fixs par l'organe dlibrant de la collectivit.

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Le choix entre gestion publique et gestion prive relve plus du souci pragmatique de grer au mieux les deniers publics en fonction des ralits locales que d'un dbat idologique. Cela explique la diversit des choix de mode gestion retenus, entre gestion directe et gestion dlgue, association de plusieurs partenaires publics, partenariat entre organismes publics et privs. Jusqu'en 1987, les prix des services publics taient encadrs. Depuis, ils sont libres, l'exception des transports urbains et des cantines soclaires, mais ils restent de faible importance. Dans l'ensemble, ils ne permettent pas de couvrir le cout du service rendu. Les lus ont donc recours l'emprunt. Cela s'explique par des vises lectoralistes ou l'imprgnation de la notion de gratuit des services publics, certains services ne sont pas, par nature, rentables. De plus, les services ne profitent pas qu' l'usager, ils ont des consquences indirectes sur la vie des autres citoyens; il apparait, alors, injuste d'en faire supporter tout le cout au seul usager direct. Cela s'explique aussi par les contraintes imposes par le principe d'galit qui empechent certaines modulation du prix du service. La plupart des services publics locaux sont donc financs tant par l'usager que par le contribuable. Les dpenses locales

Depuis 1982, les dpenses des CT sont en constante augmentation du fait des nouvelles comptences transfres par l'Etat. Mais, selon l'article 72-2 al. 3 de la C., tout transfert de comptences doit donner lieu l'attribution aux CT des ressources utilise auparavant par l'Etat pour l'exercice de ces comptences. De plus, toute cration ou extension de comptences entrainant une augmentation des charges doit etre accompagn de ressources pour y faire face. On est pass de 56 M en 1982 140 M en 2005. Les dpenses de fonctionnement (frais de personnel, intrets de la dette, entretien, ...) reprsente 64% de leurs dpenses en 2003. Les dpenses de personnel reprsentent la deuxime plus forte hausse du fait d'un nombre accru d'agents et de la hausse du cout du travail. Le montant des subventions reste stable pour les communes. S'agissant des dpartements, il a fortement augment en 2004 du fait de la prise en charge du RMI. Mais, il augmente fortement pour les rgions du fait des nouvelles comptences transfres (formation des travailleurs sociaux, ...). Les dpenses d'investissement reprsentent 50 M en 2003 (remboursement des emprunts, travaux d'quipement, acquisitions immobilires et mobilires). Ainsi, les CT sont le premier investisseur public (70%) du fait des transferts de comptences (domaine scolaire principalement) et des besoins structurels qui en dcoulent (transports publics urbains notamment). Ces investissements ont un impact sur le dveloppement conomique. L'accroissement des investissements des communes a pour origine les obligations de mise en conformit europenne, la hausse du cout de la constrcution. pour les dpartements, il s'agit essentiellement de dpenses dans le domaine scolaire et de la voirie, mais aussi doit etre pris en compte la mise en place du haut dbit. Les dpenses voluent diffremment selon les catgories de CT. Les dpenses sont trs dispartes d'une commune une autre : cela dpend de leur polution, de leur position gographique. Parmi les CT, ce sont les communes qui investissent le plus. Par contre, les dpenses de transfert y sont peu importantes. Mais, les frais de personnel reprsentent la moiti de leur dpenses de fonctionnement. L'action des dpartements est essentiellement tourne vers les domaines sanitaires et sociaux.
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C'est confirm par le transfert de l'APA aux dpartements en 2002, et du RMI en 2004. Le financement de l'APA est assur par un concours de l'Etat vers par la Caisse nationale de solidarit pour l'autonomie qui percoit une fraction de la nouvelle contribution de solidarit du fait de la suppression d'un jour fri, mais aussi par une hausse des impots, la contribution de l'Etat ne pouvant couvrir la totalit des frais engags. Quant au RMI, il est financ par une part de la TIPP. Ces transferts ont entrain une hausse de 25% des budgets des dpartements de 2001 2004. De plus, la part de l'aide sociale dans leurs dpenses de fonctionnement a fortement augment. Demeurent aussi des comptences anciennes dans le domaine de la voirie et de l'ducation. Les rgions ont en charge dans le domaine ducatif les lyces. Mais elles sont aussi comptentes en matire d'enseignement professionnel depuis 1983; d'ailleurs ses missions ont t tendues en 1994. De plus, depuis 2003, les rgions sont comptentes pour la prise en charge du versement de l'indemnit compensatrice forfaitaire dite prime d'apprentissage verse l'employeur l'occasion des contrats d'apprentissage; elle est finance depuis 2005 par une ressource propre, une taxe additionnelle la taxe d'apprentissage, qui remplace une dotation de l'Etat. Ses comptences concernent aussi le transport ferroviaire. Ainsi, depuis 2002, les rgions sont comptentes pour l'organisation et le financement des services ferroviaires de transports collectifs d'interet rgional, ce qui reprsente en 2005 17 % de leur budget total. Enfin, le contrat d'insertion dans la vie professionnelle, confi aux rgions en 2004, relve de l'Etat depuis 2006. Les dpenses des dpartements et des rgions ont ainsi augment corrlativement aux transferts de comptences oprs par l'Etat depuis 2000, notamment avec la loi du 13 aout 2004.

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