MRW - Dircom - Jean-Louis Carpentier-2694

Gouvernance

Comprendre la gouvernance
et ses enjeux
ALEXANDRE MAITRE DIRECTEUR

La gouvernance constitue un enjeu essentiel de la politique wallonne aux échelons régional et local.
A l’aube d’une nouvelle législature régionale, plus particulièrement, elle apparaît
au centre du discours politique tant dans la définition d’objectifs à atteindre en termes
de modes de gouvernance que dans la définition des moyens par lesquels le Gouvernement
entend mettre en œuvre les objectifs qu’il s’est fixés.

E
NCORE FAUTIL, POUR EN com-
prendre les enjeux et les outils, s’en-
tendre sur la portée de ce concept, car
la gouvernance, comme le montre-
ront les développements ci-après, n’est ni
la simple action de gouverner, ni une ques-
tion d’éthique, loin s’en faut, mais bien un
mécanisme complexe s’intéressant à la
manière de gouverner dans un contexte
social, politique et économique moderne.
L’essence du concept de
gouvernance
L’essence de la gouvernance réside dans
une dépossession d’un plein pouvoir de
décision des mains des personnes chargées
de « diriger », pour intégrer leurs décisions
dans un processus de négociation et d’asso-
ciation de l’ensemble des acteurs concer-
nés, qu’ils soient acteurs de leur mise en
œuvre, qu’ils en soient les destinataires ou
qu’ils contribuent à leur financement1.
La « sanction des urnes », pour le man-
dataire politique, ou de l’assemblée des

FÉVRIER 2010 N°845 MOUVEMENT COMMUNAL 23

 Gouvernance
actionnaires, pour le gestionnaire d’orga-
nisation privée, n’est dans ce contexte plus
le seul mode de contrôle ou d’inflexion de
l’action du décideur puisqu’une dynami-
que permanente, préventive, constructive
et collaborative, permet de s’assurer du
bon éclairage de la prise de décision et des
bonnes conditions de leur exécution.
La gouvernance publique diffère
de la simple action de gouverner
pour intégrer une manière parti-
culière de gouverner, en déve-
loppant des processus permet-
tant de fonder adéquatement
les décisions et d’accompagner
leur mise en œuvre, éclairée
par l’association des « dirigés »
à l’action des dirigeants.
La gouvernance publique en
Wallonie
La politique régionale identifie le besoin
« d’une dynamique forte de mobilisation
collective qui rassemble les énergies de l’en-
semble des citoyens et des acteurs socio-éco-
nomiques, éducatifs et associatifs » 2, dans
le cadre de l’énergie partagée qui fonde
le projet politique régional jusque dans le
titre de sa Déclaration de politique régio-
nale (DPR).
Ainsi, dans la DPR 2009-2014, le Gouver-
nement wallon, mais aussi ceux de la Com-
munauté française et de la Cocof, s’enga-
gent à « associer les acteurs, à impliquer les
forces vives de Wallonie et de Bruxelles et le
monde associatif à la définition des grandes
options de leurs projets. Ils rappellent éga-
lement leur attachement à la concertation
sociale » 3.
Cette approche, on le comprend aisément,
s’inscrit pleinement dans le cadre du prin-
cipe fondateur de la gouvernance : la col-
laboration entre dirigeants et dirigés dans
l’élaboration et la mise en œuvre des stra-
tégies politiques. Ainsi, le redéploiement
des Actions prioritaires pour l’Avenir wal-
lon dans le cadre d’un Plan Marshall 2.Vert
est-il envisagé dans le cadre d’une appro-
che résolument participative4.
Plus fondamentalement, le Gouverne-
ment wallon fait de la gouvernance une fin
en soi, en érigeant la gouvernance publi-
que comme l’un des secteurs prioritaires
majeurs sur lesquels il entend concentrer
ses efforts, « afin d’opérer une nouvelle
24 MOUVEMENT COMMUNAL N°845 FÉVRIER 2010
phase de réformes, visant à renforcer tant cette démarche. Il affirme ainsi clairement
l’éthique que l’efficacité des outils publics sa volonté de « s’appuyer sur les pouvoirs
et de renforcer la confiance entre l’Etat, ses locaux » pour atteindre l’objectif prioritaire
mandataires et les citoyens » 5. qu’il s’est fixé de « faire de la Wallonie un
modèle de gouvernance ».
La Wallonie entend mettre en La DPR met également en avant le prin-
œuvre ses priorités politiques cipe de neutralité budgétaire des décisions
par le biais de processus de régionales et son nécessaire préalable : le
gouvernance et fait de l’évolu- principe d’évaluation des charges admi-
tion et du développement des nistratives et financières induites8.
modes de gouvernance en eux- Malheureusement, le chemin à parcourir
mêmes une priorité majeure de vers la gouvernance locale reste encore
son action politique. long. Ainsi, à l’échelon régional, doit-on
encore déplorer l’existence d’un contrôle
d’opportunité des décisions par le prisme
L’ancrage local de la gouvernance de l’intérêt dit général, dans les mécanis-
Si les principes de la gouvernance politi- mes de tutelle et de subventionnement, et
que impliquent l’association des acteurs la lourdeur exacerbée des procédures de
concernés à la prise et à l’exécution des contrôle.
décisions, ils font aussi référence, pour Plus encore à l’échelon fédéral, doit-on
les Gouvernements, à l’association des déplorer une tendance à considérer le
pouvoirs locaux à l’exercice du pouvoir, pouvoir local comme le réceptacle des
dans une optique de subsidiarité et de politiques que l’Etat définit seul, sans pou-
décentralisation6. voir ou vouloir en assumer la gestion ou la
C’est d’ailleurs sur cette base qu’est éta- charge financière.
blie la Charte européenne de l’autonomie A ce niveau, les reports unilatéraux de
locale du Conseil de l’Europe qui consi- charges administratives et financières
dère les pouvoirs locaux et leur autono- sont aussi fréquents que conséquents et
mie comme des maillons essentiels de la irresponsables. Ils constituent d’ailleurs
démocratie dans une perspective de gou- également une forme larvée de régionali-
vernance politique moderne7. sation de matières par transfert de charges
Cette approche se justifie par le fait que les vers des entités que les Régions doivent
autorités territoriales que sont les pouvoirs
locaux, sont les autorités publiques, élues,
qui se situent au plus près des citoyens, des
associations, des activités, des entreprises
et des territoires.
Elle implique une autonomie décision-
nelle, par opposition au contrôle d’oppor-
tunité ou au pouvoir exercé par un niveau
de pouvoir sans légitimité démocratique
pour la gestion d’affaires d’intérêt local,
mais également une autonomie finan-
cière assurant l’effectivité de l’autonomie
décisionnelle.
La gouvernance politique ne se conçoit
pas sans le concours et l’association des
pouvoirs locaux à l’exercice du pouvoir,
elle implique que l’autonomie locale et la
décentralisation fassent partie intégrante
des préoccupations et du mode de gouver-
nance des autres niveaux de pouvoir, qu’il
s’agisse de l’Etat, des entités fédérées ou
des institutions internationales.
Dans sa Déclaration de politique régionale
(DPR) de 2009-2014, le Gouvernement
wallon nous semble vouloir s’inscrire dans
 Gouvernance

soutenir financièrement, hors le cadre par-

ticulier des négociations institutionnelles.
De manière générale, la tendance des
législateurs à vouloir détailler par le menu
plutôt que par les principes les processus
d’action des pouvoirs locaux est également
à revoir, si l’on souhaite que le pouvoir
puisse s’exercer au niveau local dans une
logique de gouvernance réellement adap-
tée aux réalités locales.

Les outils et les enjeux de la

gouvernance
Parler d’association des forces vives de la
société à l’exercice du pouvoir par l’auto-
rité politique ne suffit pas à conférer une
acception très tangible à la notion de gou-
vernance. Il faut encore l’affiner au regard
MRW - Dircom - Jean-Louis Carpentier-8503

de tout ce qui motive et de tout ce qu’im-

plique ce concept.
Qui sont les forces vives concernées ? Com-
ment sont-elles associées au pouvoir ? A
quel point pèsent-elles sur les décisions ?
Comment s’inscrit le partenariat dans le
temps ? Comment se structure-t-il ? Quel
rôle reste celui des dirigeants ?… sont
autant de questions auxquelles il convient
de répondre pour discerner les contours à associer tous ceux qui sont concernés par Ces enjeux et difficultés méritent, à notre
d’un idéal de bonne gouvernance dans un l’action de l’autorité publique. estime, une attention particulière dans le
contexte sociopolitique donné. En ce, elle s’adresse non seulement aux cadre du développement et du renforce-
Nous nous attacherons ci-après à en analy- citoyens en âge de voter, domiciliés sur le ment du rôle des techniques de participa-
ser les principaux enjeux dans le contexte territoire concerné, mais aussi aux plus tion citoyenne tel que la DPR, notamment,
spécifique des pouvoirs locaux tel que nous jeunes, aux entreprises, aux associations, le prévoit dans le cadre de la législature
le connaissons en Région wallonne. aux personnes actives mais non domici- régionale.
La transparence et la participation liées sur le territoire communal et, dans
Les mécanismes de transparence et de une perspective de management parti- En matière de gouvernance
participation sont essentiels à la mise en cipatif, au personnel de l’administration locale, les mécanismes de par-
œuvre d’une véritable gouvernance poli- chargée d’exécuter les décisions. ticipation sont des éléments
tique, puisque le fondement de cette der- Par contre, les groupes de pression, qui essentiels dont l’enjeu et la dif-
nière réside dans l’association des forces ne sont pas directement concernés par les ficulté sont d’associer les forces
vives de la société à la prise de décision et décisions des autorités locales, tels que les vives concernées, toutes les for-
à l’action de l’autorité. associations à vocation politique, philo- ces vives concernées, rien que
La difficulté de l’exercice est de dynamiser sophique ou commerciale, doivent selon les forces vives concernées.
une participation réellement représen- nous être écartés du débat participatif.
tative de toutes les forces vives concer- Si un rôle de stimulation de la mise en Une gestion publique
nées. Les modes de participation, leur œuvre de processus participatifs peut leur responsable et performante
fréquence et leur suivi ainsi que les sujets être reconnu, et s’il leur est bien entendu Dans sa définition de la gouvernance, la
qui y sont soumis méritent une attention permis d’informer objectivement les for- Commission européenne étend la portée
particulière, afin de s’assurer d’une mobi- ces vives locales dans certains domaines, du concept au-delà de l’élément fonda-
lisation continue de l’ensemble des forces il nous semble pour le reste peu opportun teur participatif, en faisant référence aux
vives, et d’éviter toute polarisation mal- de faire de la politique locale le champ de règles, processus et comportements « qui
saine des opinions associées aux projets bataille de leurs débats d’idées au détri- influencent l’exercice des pouvoirs, parti-
politiques. ment des opinions et intérêts des vrais culièrement du point de vue de l’ouverture,
La notion de forces vives, en elle-même, destinataires de la gouvernance : les forces de la participation, de la responsabilité, de
mérite un commentaire puisqu’en permet- vives directement et réellement concer- l’efficacité et de la cohérence ».
tant de dépasser la simplicité de la sanction nées par les décisions et l’action du pou- Dans cette approche, les autorités publi-
électorale, le concept de gouvernance vise voir exécutif. ques doivent non seulement s’ouvrir aux

FÉVRIER 2010 N°845 MOUVEMENT COMMUNAL 25

 Gouvernance
forces vives de la société dans l’exercice
du pouvoir mais également s’engager sur
la voie d’une certaine performance, assu-
mée, de leur action.
Ces éléments sont en fait des corollaires
directs de l’association des forces vives à
l’action de gouverner, car cette dernière
a pour but de mieux définir les actions et
priorités des autorités publiques selon
les besoins et contingences réels de leurs
administrés.
Rien ne sert en effet de s’en enquérir si ce
n’est pour essayer d’y répondre, d’où l’in-
térêt de structurer la démarche en vue de
permettre à chacun de vérifier et de s’ap-
proprier les orientations définies, d’appré-
cier l’adéquation des moyens disponibles
et mis en œuvre pour y parvenir et de
mesurer les résultats des efforts consentis.
La planification stratégique de l’action
politique s’impose ainsi comme essen-
tielle à la bonne mise en œuvre de la gou-
vernance, car elle permet de structurer sur
le long terme les actions de l’autorité, dans
un contexte social, économique, environ-
nemental et réglementaire plus complexe
que jamais.
Dans cette perspective, elle permet de
structurer l’association des forces vives de
MRW - Dircom - Jean-Louis Carpentier-485
26 MOUVEMENT COMMUNAL N°845 FÉVRIER 2010
la commune dans une optique de fixation
de priorités stratégiques à court, moyen
et long terme, et d’asseoir ainsi l’action de
l’autorité sur un projet défini avec les for-
ces vives locales, tout en l’inscrivant dans
une démarche d’évaluation, d’ajustement
et d’amélioration continue.
Elle permet également de coordonner
les politiques sectorielles communales
et leurs outils de planification et de mise
en œuvre, dans une perspective globale
et, partant, d’intégrer structurellement la
notion de développement durable à l’ac-
tion politique communale.
La performance de l’autorité publique
n’est cependant pas attendue sur le seul
terrain de la réalisation des objectifs et
projets stratégiques mais également sur
celui du bon fonctionnement, aussi quo-
tidien puisse-t-il être, des services opéra-
tionnels du pouvoir public, c’est-à-dire les
administrations.
En effet, comme destinataires et partenai-
res de l’autorité, les « contribuables » que
sont les forces vives de la société s’inté-
ressent nécessairement à la manière dont
l’argent, et aussi le temps, qu’ils « investis-
sent » dans le fonctionnement de l’autorité
publique sont « dépensés ».
Ainsi, l’organisation qu’est le pouvoir
public doit-elle adopter une gestion tour-
née sur la réalisation des objectifs qui lui
sont fixés et doit également se centrer sur
la performance.
L’efficacité et l’efficience de l’administration
doivent être recherchées et mesurées tandis
qu’une gestion par objectifs des ressources
humaines doit permettre d’implémenter
via le personnel de l’autorité publique les
objectifs stratégiques qui sont les siens.
Le développement d’un contrat d’objectifs
entre l’administration et l’autorité politique
permettant d’assurer, dans le cadre d’un
management participatif, le lien entre la
gestion opérationnelle de l’organisation et
les objectifs stratégiques qu’elle s’est fixés
sur le plan politique nous semble constituer
l’un des éléments essentiels de cette dyna-
mique, en lien avec la modernisation des
fonctions et principes de management.
L’association des forces vives à
l’action des autorités ayant pour
but d’améliorer la satisfaction
de leurs besoins, elle implique
naturellement une structuration
de l’action politique intégrant la
fixation et la formalisation d’ob-
jectifs stratégiques, l’évaluation
de leur réalisation et une perfor-
mance adéquate dans le fonc-
tionnement de l’administration.
Le rôle et les responsabilités
du mandataire public
La définition donnée de la gouvernance
par la Commission européenne, en inté-
grant la notion de responsabilité, renvoie
également à celle de celui qui est investi
du pouvoir de décision en vertu des choix
électoraux posés par le citoyen : le manda-
taire public.
Dans le contexte médiatique actuel, c’est
la notion d’éthique qu’évoque souvent
l’image du mandataire dans un contexte
de gouvernance.
Cette notion n’est malheureusement pas
simple à manipuler, car comprise de bien
des manières, et parfois de façon très
circonstanciée, par l’opinion publique
comme par le monde politique, l’éthi-
que renvoie par essence aux opinions et
convictions personnelles, et ne saurait par
conséquent se décréter sans danger pour
les droits et libertés individuels que garan-
tit notre Constitution.

Toutefois, le mandataire politique, s’il se
voit confier un certain pouvoir par le vote
des citoyens, se doit de le mettre au service
de la charge publique qui est la sienne.
Cette responsabilité est renforcée par le
lien particulier qui lie l’exercice de cette
charge aux administrés dans le contexte
de la gouvernance politique.
Dans ce cadre, l’éthique du mandataire
public doit pouvoir se définir, sauf ses
libertés individuelles, comme lui impo-
sant de ne pas chercher à tirer un profit
personnel de sa charge, pour lui, pour
son entourage ou pour des organisa-
tions dont il serait proche, et de mettre
tout en œuvre pour assumer effective-
ment et avec compétence les fonctions
qu’il a recherchées et acceptées, dans un
souci de gestion performante de la chose
publique.
Dans une perspective de gouvernance,
cette responsabilité du mandataire public
est aussi naturellement impactée par l’as-
sociation des forces vives de la société aux
décisions de l’autorité : s’il ne décide plus
seul, comment se définissent son pouvoir
et ses responsabilités de dirigeant ?
Une difficulté majeure de l’exercice de
gestion participative est en effet de dyna-
miser une participation réellement repré-
sentative de toutes les forces vives concer-
nées et de l’intégrer harmonieusement
au principe prédominant de démocratie
représentative.
Il doit en effet appartenir à l’autorité élue
de décider, en tenant compte de la parti-
cipation citoyenne mais sans confondre
l’intérêt général avec une somme d’inté-
rêts individuels ni avec les considérations
émises par une fraction de la population,
ou encore de groupes de pression.
Il convient également de préserver les
droits et libertés individuels des citoyens
contre les velléités des autres citoyens
éventuellement ligués en courants majo-
ritaires, notamment sur des points cultu-
rels, philosophiques, religieux, ou plus
généralement de choix de vie…
Le mandataire, tirant sa légitimité du
processus électoral et soumettant dans
ce cadre son action à l’appréciation du
peuple, dynamisant la participation et en
dégageant une connaissance des faits et
opinions permettant de mieux cerner les
besoins et contraintes de la collectivité et
des individus, se doit donc d’être toujours
un décideur.
Le développement, au sein de la popula-
tion, d’une culture de la citoyenneté active
mais également constructive et légitime
apparaît également comme une nécessité.
La démocratie, telle que renforcée par la
gouvernance, se veut en effet être un plus
pour tous et non un moyen pour les uns de
dominer les autres.
La gouvernance impose une
intégration et une structura-
tion de la participation dans un
fonctionnement représentatif.
Il appartient aux mandataires
de dynamiser et de structurer
cette participation mais aussi
de décider, dans un processus
constructif respectueux des
intérêts de tous et de chacun.
En somme, la gouvernance,
c’est le gouvernement du peu-
ple, par le peuple, pour le peu-
ple… avec le peuple…
La stratégie de la bonne
gouvernance
La stratégie de la bonne gouvernance, ou
plus précisément la « stratégie pour l’inno-
vation et la bonne gouvernance au niveau
local », est une initiative du Conseil de l’Eu-
rope visant à la promotion d’une bonne
gouvernance au sein des Etats membres
par l’entremise de leurs pouvoirs locaux.
En ce, la stratégie de la bonne gouvernance,
développée avec le concours des repré-
sentants wallons au sein des institutions
du Conseil, s’inscrit résolument dans une
perspective de gouvernance locale et fait
partie des outils qui peuvent aider les pou-
voirs locaux dans une stratégie de dévelop-
pement d’une nouvelle gouvernance.
Dans une Europe en profondes mutations
depuis la chute du mur de Berlin, la straté-
gie de la bonne gouvernance se veut être
« un instrument pratique qui peut être utilisé
pour générer des synergies entre les partenai-
res, soient-ils locaux, régionaux, nationaux
ou européens, par le travail ensemble avec
des instruments communs pour améliorer la
qualité de la gouvernance locale en fonction
d’une vision commune définie par les douze
Principes de la bonne gouvernance démo-
cratique » 9.
Elle se décline donc suivant douze prin-
cipes fondamentaux définissant un idéal
commun de « bonne » gouvernance, locale,
Gouvernance
pour les Etats membres du Conseil, étant
entendu que les niveaux de développe-
ment démocratique sont très variables au
sein de ces derniers.
Pionnière dans cette démarche parmi les
membres du Conseil de l’Europe, la Belgi-
que, avec notamment la Région wallonne,
l’Union des Villes et Communes de Wal-
lonie et plusieurs communes-pilotes, s’est
engagée dans le développement d’un pro-
gramme de labellisation, prolongeant la
démarche proposée aux autorités des Etats
membres.
Ce programme, dont la procédure de sélec-
tion est en cours d’élaboration, permettra
aux villes et communes candidates de se
situer par rapport au référentiel de bonne
gouvernance commun aux 47 Etats mem-
bres du Conseil de l’Europe et de démon-
trer les efforts consentis en faveur de l’amé-
lioration continue de la gouvernance dans
leurs modes de fonctionnement.
Toutefois, il sera aussi l’occasion de mettre
en lumière les obstacles à la bonne gou-
vernance, et donc à l’autonomie locale et
au principe de subsidiarité, que les Etats
membres doivent encore lever pour per-
mettre le développement des douze prin-
cipes dans les collectivités territoriales et
la pleine mise en œuvre de la Charte de
l’autonomie locale.
La stratégie pour l’innovation et
la bonne gouvernance du Conseil
de l’Europe propose un baromè-
tre et un ensemble d’outils des-
tinés à favoriser l’évolution des
47 Etats membres du Conseil
vers un idéal commun de bonne
gouvernance. La Belgique et la
Région wallonne en sont des
partenaires privilégiés.
1
En ce sens, voy. P. Moreau Defarges, La Gouvernance, PUF,
Paris, 2003.
2
Cf. Projet de déclaration de politique régionale wallonne
(DPR) 2009-2014, Une énergie partagée pour une société
durable, humaine et solidaire, p. 9.
3
Cf. DPR 2009-2014, op. cit., p. 10.
4
Cf. DPR 2009-2014, p. 18.
5
Cf. DPR 2009-2014, p. 10.
6
En ce sens, voy. G. Stoker, Cinq propositions pour une théorie
de la gouvernance, Revue internationale des Sciences Socia-
les, n° 155, UNESCO/érès, Paris, 1998.
7
Voy. Conseil de l’Europe, Charte européenne de l’autonomie
locale, 15.X.1985, préambule.
8
Cf. DPR 2009-2014, pp. 230, 246 et ss.
9
http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/Strategy_Inno-
vation/Strategy_brochure_F. pdf.
FÉVRIER 2010 N°845 MOUVEMENT COMMUNAL 27