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2 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200


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Estudos de Poltica
e Teoria Social
1 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
PRAIAVERMELHA
Estudos de Poltica e Teoria Social
E ura puo||caao sereslra| do Prograra de Ps-
0raduaao da Esco|a de 3erv|o 3oc|a| (PP033)
da ur|vers|dade Federa| do R|o de Jare|ro (uFRJ),
cujo oojel|vo corsl|lu|r-se rur |rslrurerlo de
|rler|ocuao cor oulros cerlros de pesqu|sa
da rea de 3erv|o 3oc|a| e C|rc|as 3oc|a|s,
procurardo co|ocar er deoale as quesloes alua|s,
parl|cu|arrerle aque|as re|ac|oradas a rova lace
da 0ueslao 3oc|a| ra soc|edade oras||e|ra
EDITORA
Myriam Lins de Barros
COMIT EDITORIAL
Carlos Nelson Coutinho
Cleusa dos Santos
Eduardo Mouro Vasconcelos
Erimaldo Matias Nicacio
Francisco Ary Fernandes de Medeiros
Ivo Lesbaupin
Janete Luiza Leite Hanan
Jos Maria Gomz
Jos Paulo Netto
Leilah Landim
Lilia Guimares Pougy
Maria das Dores Campos Machado
Maria de Ftima C. Marques Gomes
Maria Helena Rauta Ramos
Marlise Vinagre Silva
Nobuco Kameyama
Sara Nigri Goldman
Suely Souza de Almeida
Yolanda Aparecida Demetrio Guerra
Zuleica Lopes Cavalcanti de Oliveira
CONSELHO EDITORIAL

Alcina Maria Martins (ISSS -Coimbra/Portugal)
Ana Elizabeth Mota (UFPE)
Danile Kergat (GEDISST - CNRS/Frana)
Dayse Solari (Univ. Republica La Uruguay)
Helena Hirata (GEDISST - CNRS/Frana)
Suen Hessle (Universidade de Estocolmo/
Sucia)
Jean Lojkine (EHESS/Paris)
Leandro Konder (PUC/UFF)
Maragarita Rosas (Univ. La Plata/Argentina)
Maria Lcia Carvalho Silva (PUC/SP)
Michael Lwy (EHESS/Paris)
Maria Ozanira Silva e Silva (UFMA)
Richard Marin (Univ. de Toulouse-le-Mirail)
Snia Alvarez (EUA)
Sulamit Ramon (London School of Economics)
Vicente de Paula Faleiros (UNB)
Reinaldo Gonalves (UFRJ)
Ivete Semionato (UFSC)
ASSESSORIA EDITORIAL
Andr Provedel SIlva
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Nmero 14 e 15
Primeiro e Segundo Semestre 2006
Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ
Programa de Ps-Graduao em Servio Social - PPGSS
Estudos de Poltica
e Teoria Social
. PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
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Solicita-se Permuta / Exchange Desired
Todos os direitos reservados.
Nenhuma parte desta revista poder ser copiada
ou transmitida sem a permisso dos editores.
As posies expressas em artigos assinados
so de exclusiva responsabilidade de seus autores
DESIGN GRFICO
Andr Provedel
Foto da capa:
REVISO
Maria Jos Vargas
PRAIAVERMELHA
Estudos de Poltica e Teoria Social
Pra|a verre|ra: esludos de po|il|ca e leor|a soc|a| /ur|vers|dade Federa| do R|o de
Jare|ro. Prograra de Ps 0raduaao er 3erv|o 3oc|a| - vo|. 1, r.1 (199Z) - R|o de
Jare|ro: uFRJ. Esco|a de 3erv|o 3oc|a|.
Coorderaao de Ps 0raduaao, 199Z-
3ereslra|
l33N 1111-9181
1. 3erv|o 3oc|a|-Per|d|cos. 2. Teor|a 3oc|a|-Per|d|cos. 3. Po|il|ca-Per|d|cos
l. ur|vers|dade Federa| do R|o de Jare|ro. Prograra de Ps-0raduaao er 3erv|o
3oc|a|
C00 30.5
C0u 3 (05)
UFRJ - Escola de Servio Social
Programa de Ps-Graduao
Av. Pasteur, 250 - fundos
CEP 22290-240
Rio de Janeiro RJ
Telefone (21) 3873-5438
Fax (021) 2542-8148
revistapraiavermelha@ess.ufrj.br
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Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ
Programa de Ps-Graduao em Servio Social - PPGSS
Estudos de Poltica
e Teoria Social
Polticas
Sociais &
Segurana
Pblica
Nmero 14 e 15
Primeiro e Segundo Semestre 2006
8 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
PRAIAVERMELHA
Estudos de Poltica e Teoria Social
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
REITOR
Alosio Teixeira
PR-REITOR DE PS-GRADUAO E PESQUISA
Jos Luiz Fontes Monteiro
ESCOLA DE SERVIO SOCIAL - ESS
DIRETORA
Prof Dr Rosana Morgado / Prof Dr Maria Magdala Vasconcelos de Arajo Silva (2 sem./2006)
VICE-DIRETOR
Prof. Dr. Jos Paulo Netto / Prof Dr Gabriela Maria Lema Icasuriaga (2 sem./2006)
COORDENAO DE POS-GRADUAO STRICTO SENSU
Prof Dr Lilia Guimares Pougy / Prof Dr Yolanda Aparecida Demtrio Guerra (2 sem./2006)
COORDENAO DE POS-GRADUAO LATO SENSU
Prof. Dr. Eduardo Mouro de Vasconcelos / Prof Dr Cleusa Santos (2 sem./2006)
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SUMRIO
Apresentao
POLTICAS SOCIAIS
Liberalizao dos servios e apropriao do excedente:
elementos para a crtica da mercantilizao dos servios da seguridade social.
A questo social e o o servio social
C|eusa 3arlos
Combate pobreza e (des)proteo social:
dilemas tericos das novas polticas sociais
Ara Pau|a 0rre||as Vaur|e|
A redenio do padro de proteo social brasileiro
A|ejardra Paslor|r| e 3||v|ra 0a||z|a
A esquerda e as polticas sociais emergenciais: Alternativas e Paradoxos
Luc| Far|a P|rre|ro
SEGURANA PBLICA
Questes atuais sobre gnero, mulheres e violncia no Brasil
wr|a Pas|ralo
A feijoada: negociao e violncia nas prticas policiais de mediao de conitos
Pau|a Porc|or|
Fazendo e medindo progresso em segurana pblica
Pau|o de Vesqu|la Nelo
Diversidade do perl discente
Jos Pedro 3|roes Nelo
Participao, poder e cidadania em conselhos de segurana pblica:
novos discursos, antigas prticas
Ne|de Var|a de A|re|da P|rlo, Ara Lou|se de Carva|ro F|uza e
Adr|ara de 3ouza L|ra Coul|rro
Resenha
MACHADO, Maria das Dores Campos.
Poltica e religio: a participao dos evanglicos nas eleies.
Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006, 180pp
Rerala de Caslro Verezes
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APRESENTAO
A revista PRAIA VERMELHA rene, neste volume, os dois nmeros de 2006
com os seguintes temas: polticas sociais e segurana pblica.
O nmero 14 inicia-se com o artigo de Cleusa Santos, que analisa
os impactos na seguridade social do crescimento e da internacionalizao
do capital e da concomitante liberalizao do comrcio internacional de
servios. Cleusa examina como os processos de privatizao e internacio-
nalizao dos servios so acompanhados por um projeto de naturalizao
da questo social. Enfatiza a necessidade do pensamento crtico responder
aos desaos apresentados neste momento.
As polticas sociais de combate pobreza na Amrica latina so
tratadas por Ana Paula Ornellas Mauriel. A autora mostra que h um
redimensionamento das polticas pblicas que se caracteriza pelo combate
pobreza atravs de um conjunto de programas de atendimento aos grupos
mais pobres. Estes, por sua vez, so identicados por suas caractersticas
individuais e comportamentais. Esta mudana de perspectiva leva, segundo
a autora, a uma falncia da idia e da prtica de um sistema de proteo
social universal e no cumpre a proposta de insero social.
Alejandra Pastorini e Silvina Galizia trabalham a redenio do
padro de proteo social no Brasil. Com uma abordagem crtica, que ca-
racterizou os artigos anteriores, as autoras analisam como a implementao
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de estratgias de privatizao e a focalizao das polticas sociais baseadas
em uma lgica tcnico-econmica desarticulam as polticas permanentes
de proteo social (previdncia e sade) e os programas de aes na rea
da assistncia, reforando, com isso, os processos de assistencializao
da proteo social.
Luc Faria Pinheiro prope o exame do Programa Fome Zero e da
Assistncia Social, observando os limites destas polticas e as estratgias
do governo para garantir o apoio poltico dos seguintes segmentos sociais:
o que classica como a esquerda, o empresariado e o voluntariado tradicio-
nal. Luc mostra que a busca de consenso aos planos do governo se d no
sentido de legitimar as polticas emergenciais e a precariedade do controle
social e tcnico das polticas sociais. Como a autora apresenta no ttulo do
artigo, os paradoxos esto presentes neste processo de busca de apoios e
de elaborao de polticas emergenciais.
O artigo de Wnia Pasinato inicia o nmero 15 de PRAIA VERMELHA.
A proposta da autora participar do debate no Brasil sobre as categorias
utilizadas nas anlises e nas discusses sobre violncia contra a mulher.
A autora argumenta que as categorias dominao masculina ou a domi-
nao patriarcal so insucientes para explicar as mudanas concretas
com relao aos papis masculinos e femininos e o comportamento das
mulheres diante da violncia. Retomando a denio foucaultiana de poder
e as perspectivas de anlise de Joan Scott, Wnia reconsidera os conceitos
utilizados na literatura brasileira sobre violncia de gnero como os de
dominao e patriarcado.
As representaes dos policiais sobre o trabalho da polcia o tema
do artigo de Paula Poncioni. Baseado em pesquisa bibliogrca sobre ex-
perincias internacionais e em resultados de pesquisa de campo realizadas
no Rio de Janeiro com policiais civis e militares, o texto trata da constru-
o do lugar do policial na sociedade atravs da percepo de sua prtica
cotidiana. Paula mostra, ao nal do artigo, que a prtica policial no Rio de
Janeiro e no Brasil no sofreu modicaes com a democratizao e que a
violncia e a arbitrariedade continuam sendo as caractersticas da prtica
cotidiana da polcia.
A questo da segurana pblica no Brasil apresentada por Paulo
de Mesquita Neto a partir da discusso dos indicadores para medio do
progresso nesta rea. A anlise do autor aponta a falta de denies de
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polticas de segurana pblica como um dos entraves na construo de indi-
cadores. O artigo identica, tambm, a desarticulao entre as diferentes
instncias como a formulao das polticas de segurana, a prtica policial
e as organizaes policiais como uma diculdade para a construo de
instrumentos de avaliao e da melhoria da segurana pblica.
A segurana pblica tema, tambm, do artigo de Neide Maria de
Almeida Pinto, Ana Louise de Carvalho Fiza e Adriana de Souza Lima
Coutinho. As autoras examinam a construo da participao popular nos
conselhos de Segurana Pblica em uma cidade de Minas Gerais. Tendo
como indagao a manuteno ou no de prticas hierarquizantes e desi-
guais prprias desta rea na sociedade brasileira, as autoras realizam a
pesquisa e concluem que a participao popular no conselho de Segurana
Pblica da cidade examinada no se efetivou e apontam que o padro hie-
rrquico e desigual das relaes sociais brasileiras continua a prevalecer
na segurana pblica.
O artigo de Jos Pedro Simes Neto trata do perl dos alunos de ser-
vio social no Rio de Janeiro. A anlise do autor est baseada em pesquisas
realizadas com a populao universitria de alguns cursos de servio social.
Segundo a pesquisa, o universo atual de estudantes distinto daquele
caracterizado como o grupo de pioneiros do servio social. A baixa origem
social, a baixa escolarizao dos pais e a necessidade de inserir-se no mer-
cado de trabalho durante a graduao so os elementos que identicam,
atualmente, o perl dos estudantes de servio social.
Os nmeros 14 e 15 de PRAIA VERMELHA nalizam com a resenha de
Renata de Castro Menezes do livro de Maria das Dores Campos Machado
intitulado Poltica e religio: a participao dos evanglicos nas eleies,
lanado pela Editora FGV, em 2006.
Myriam Lins de Barros
Editora
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11 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
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Polticas Sociais
1 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
LIBERALIZAO DOS SERVIOS
E APROPRIAO DO EXCEDENTE:
ELEMENTOS PARA A CRTICA DA MERCANTILIZAO
DOS SERVIOS DA SEGURIDADE SOCIAL. A QUESTO
SOCIAL E O SERVIO SOCIAL*
Cleusa Santos**
Resumo
Este texto apresenta uma reflexo sobre as regulamentaes da OMC
e seus impactos na reforma do Estado, no mbito da Seguridade Social
provocados pelas novas funes das organizaes pblicas e dos modelos de
gesto (descentralizao, focalizao e privatizao). Parte do pressuposto de os
principais argumentos trazidos pelas agncias multilaterais, entre os quais se
situam o desenvolvimento da Amrica Latina - sob a tica da competitividade
- e o crescimento econmico com equidade, exige um exame cuidadoso de uma
relao problemtica entre crescimento econmico e internacionalizao do capital,
e, de outro, a liberalizao dos servios para o negcio das expresses da questo
social. Reconhecendo as articulaes para a privatizao e internacionalizao
dos servios (com importante papel no processo de acumulao e reproduo
Esle lexlo ler coro oase o corjurlo de reexoes que verro deservo|verdo ao |orgo dos u|l|ros aros
ro grupo de pesqu|sa 0rgar|sros lrlerrac|ora|s, 3egur|dade soc|a| e 3erv|o 3oc|a|. Corlr sirleses
parc|a|s de lraoa|ros apreserlados er Jorradas, Ercorlros, Corgressos Nac|ora|s e lrlerrac|ora|s que
lorar ||slados ra relerrc|a ra|. Agradeo a co|aooraao dos pesqu|sadores ervo|v|dos, parl|cu|arrerle
aos a|uros de lr|c|aao C|erlica do Pl8lC/CNP0 e FAPERJ- |rsl|lu|oes que lr corced|do oo|sas
desde 2000.
0oulora er 3erv|o 3oc|a|. Prolessora Adjurla da Esco|a de 3erv|o 3oc|a| da ur|vers|dade Federa|
do R|o de Jare|ro e Coorderadora do 0rupo de Pesqu|sa 3egur|dade soc|a|, 0rgar|sros lrlerrac|ora|s
e 3erv|o 3oc|a| v|rcu|ado ao Nuc|eo de Pesqu|sa e Exlersao soore Poder Loca|, Po|il|cas uroaras e
3erv|o 3oc|a| - L0Cu33/E33.
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do capital) mostra que a mercantilizao precisa de funes de subsuno do
trabalho ao capital. Enfatiza que essas funes geram uma sociabilidade que
sero subsumidas aos ditames universais da produo e da troca - ocultando
as diferenas contidas na determinao econmica da relao de comrcio entre
produtos e produtores. Conclui esboando algumas implicaes dos inuxos
dessa liberalizao sobre a naturalizao da questo social apontando alguns
desaos para o Servio Social.
Palavras-Chave: seguridade social, agencias multilaterais, servios; liberalizao,
Servio social

Abstract:
The text herewith analyses the WTO rulings and their impact on the State
reform, specically in the social security area. Such impacts are the result of
new functions and new management systems (decentralization, focalization
and privatization) implemented in the public institutions. The proposals of the
multilateral agencies for the development of Latin America deserve a careful
study: the relation between economic growth and the internationalization of the
capital and the liberalization of the services that affect the social issues. The
privatization and liberalization of the services accelerate the accumulation and
the reproduction of capital and shows that the commercialization demands
the subsumption of labor to capital. Such processes bring about a sociability
subsumed to production and exchange which covers up the differences within
the economic determination of the relation between products and producers. The
text concludes with some of the implications on the result of the liberalization
on the naturalization of the social issue, pointing out some challenges for those
engaged in the social services.
Palavras chaves: social security; multilateral agencies; services; liberalization;
social services.
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Introduo
Contemplamos aqui as regulamentaes da OMC e seus impactos na
reforma do Estado no mbito da seguridade social, provocados pelas novas
funes das organizaes pblicas e dos modelos de gesto (descentralizao,
focalizao e privatizao), assim como as articulaes para a privatizao
e internacionalizao dos servios
1
, com importante papel no processo de
acumulao e reproduo do capital. Empreendemos um exame cuidadoso
de uma relao problemtica entre, de um lado, crescimento e internacio-
nalizao do capital, e, de outro, liberalizao do comrcio internacional de
servios e suas implicaes nas expresses da questo social.
O objetivo estudar alguns aspectos terico-metodolgicos da liberali-
zao dos servios de seguridade social, sua estreita relao com o processo
de internacionalizao do capital, seus inuxos sobre a naturalizao da
questo social, objeto nuclear do Servio Social. Partimos do pressuposto
de que as estratgias para a internacionalizao do capital desaam o
pensamento crtico a buscar os nexos e denunciar as conseqncias da
acumulao capitalista para a classe trabalhadora, visando a viabilizao
de construo de novas formas de resistncia.
1. OMC e a poltica do comrcio mundial
Os organismos internacionais criados em Breton Woods representam
os interesses polticos e econmicos do sistema internacional de acumulao
de capital. A Organizao Mundial do Comrcio (OMC), criada na Rodada
do Uruguai em 1995, integra o conjunto de princpios e objetivos do Acordo
1. A re|evrc|a da eslera dos serv|os resle eslg|o de deservo|v|rerlo do s|slera cap|la||sla
parece |rcorleslve| para os represerlarles da Corlerrc|a das Naoes ur|das para o Corrc|o e o
0eservo|v|rerlo (uNCTA0). Trala-se de ur Foro das Naoes ur|das que ler por oojel|vo |rcrererlar
o corrc|o |rlerrac|ora| para ace|erar o deservo|v|rerlo ecorr|co, coorderardo as po|il|cas
re|ac|oradas a paises suodeservo|v|dos. Asserla-se er lrs p||aslras lurdarerla|s de lraoa|ro:
de||oeraoes |rlergoverrarerla|s e corslruao de corserso, ar||se e pesqu|sa po|il|ca, e ass|slrc|a
lcr|ca e deservo|v|rerlo de capac|dade
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de Marrakech de 1994 que se constituiu no pilar do comrcio internacional
visando garantir a integrao dos pases em desenvolvimento ao sistema
multilateral de trocas e economia global
2
.
Com efeito, o conjunto de princpios e objetivos do Acordo de Marrake-
ch indica que o sistema multilateral de trocas, viabilizando mecanismos de
extrao da mais-valia, joga um papel central. Se considerarmos que Marx
demonstrou que a troca de equivalentes, realizada no mbito da circulao,
esconde a explorao da fora de trabalho resultante da troca desigual da
esfera da produo, observaremos que o problema da troca torna-se ainda
mais complexo quando remetido valorizao de mercadorias.
Nessa angulao, os estudos de autores marxistas sobre a lei do valor
do relevncia tanto ao carter social do mercado capitalista, quanto ao
carter global do capital
3
. Portanto, na formulao marxiana da teoria do
valor-trabalho que se localiza o valor excedente produzido pelo trabalho as-
salariado. Na verdade, o que queremos destacar que atravs da relao
com o capital constante que surge o trabalho excedente (o mais trabalho),
porque o capital constante que absorvendo trabalho vivo absorve-o
em quantidade cada vez maior do que a quantidade de trabalho contida na
fora de trabalho (NAPOLEONE, 1981, p.62).
Neste contexto, a lei do valor vincula-se diretamente a um elenco de
questes atuais, como o processo de circulao de mercadorias no qual,
conforme Marx, no h produo de valor, mas sim a extrao da mais-
valia. Para Mandel, a lei do valor

a lei que governa a troca das mercadorias e, por seu intermdio, a repartio
das foras de trabalho e de todos os recursos produtivos entre os diferentes
ramos de atividade. Trata-se, pois, claramente de uma lei econmica que se
2. Corsu|lar o Acordo er rllp://WWW.s|ce.oas.org/Trade/rorda_ur/03.asp/
3. 0u seja, 0 cap|la| ura re|aao g|ooa|. A |e| do va|or rao pode ser rac|ora|, ru|lo reros |oca| ou
lar|||ar, coro querer aque|es que aposlar er caraclerisl|cas pessoa|s para lazer do lraoa|rador ur
cap|la||sla, ou ao reros ur pequero palrao. A arera orde os agerles ecorr|cos se erlrerlar o
rercado, reg|do por orgar|sros rarce|ros |rlerrac|ora|s, coro o FVl e o 8arco Vurd|a|, cujas regras
para rarc|ar erpreerd|rerlos ecorr|cos sao or|erlados ur|carerle pe|a apropr|aao paras|lr|a
do va|or (TAvARE3, 2001, p.112).
20 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
funda essencialmente sobre uma forma de organizao do trabalho, sobre
relaes estabelecidas entre os homens, distintas daquelas que presidem a
organizao de uma economia planicada segundo os costumes ou segundo
as opes conscientes de produtores associados (MANDEL, 1978, p.50-51).
Aqui se revela a conexo entre o valor e a troca, o preo das merca-
dorias. Diferentemente de outras fases histricas do capitalismo, a esfera
da circulao incorporou as demandas do capital nanceiro: para alm da
explorao do trabalho e da produo de mercadorias dotadas de valor de
uso, a concentrao da riqueza no se limita mais ao social; ela se expande
para novas reas espaciais, independente da expanso da produo e do
emprego
4
.
A OMC tornou-se responsvel pelo uxo de capital transfronteirio,
permitindo-lhe denir a transferncia de capitais de um setor para o outro
como forma de garantir os superlucros. A declarao da IV Conferncia
Ministerial da OMC (2001) reconhece a demanda por uma estrutura
multilateral que assegure condies transparentes, estveis e previsveis
para investimentos transfronteirios de longo prazo, particularmente
investimentos estrangeiros diretos
5
.
Neste sentido, o processo de internacionalizao do capital, com a
expanso do mercado mundial, , conforme caracterizaram Marx e Engels
nO Manifesto Comunista, uma necessidade para o capital que, entre outras
determinaes, pe a lei tendencial da queda da taxa de lucro que, por sua
vez, entra em contradio com o processo de acumulao capitalista. A chave
para o entendimento da lei tendencial da taxa de lucro est na concorrncia.
Segundo Braz e Netto (2006), ela obriga cada capitalista a tomar uma
deciso (a de incorporar inovaes que reduzam o tempo de trabalho neces-
srio produo de sua mercadoria que lhe individualmente vantajosa,
mas que, ao cabo de algum tempo imitada pelos outros, tem como resultado
uma queda da taxa de lucro para todos os capitalistas (p. 153).
1. A esle respe|lo, ver CAVP03 e P0ClVANN, 2001.
5. A esle respe|lo, ver CAVP03 e P0ClVANN, 2001.
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O grande paradoxo desta lei do capital que, ao mesmo tempo em
que h o desenvolvimento do capital com a criao exponencial de mais-
valor, ou seja, de valorizao do capital h, tambm, a reduo do tempo
de trabalho socialmente necessrio para a produo, que , segundo Marx,
determinada pelas constantes transformaes nos mtodos de produo,
pela desvalorizao do capital, pela luta concorrencial e necessidade do
aumento de produo.
O capitalismo, em sua fase monoplica, permitiu a exportao do
capital como caracterstica das relaes econmicas mundiais; as associa-
es monopolistas internacionais e a competitividade mortal entre elas; a
satelizao de regies territoriais ponderveis, promovidas pelas grandes
potncias; o crescimento progressivo dos preos e servios monopolizados;
a concentrao das taxas de lucro nos setores monopolizados; a tendncia
ao subconsumo em articulao com a tendncia decrescente da taxa mdia
de lucro. A produtividade do trabalho aumenta por fora do incremento
tecnolgico, tendo, como conseqncia, a reduo do trabalho vivo, cuja
manifestao o exrcito industrial de reserva. Como pensar esse processo
hoje, ao levarmos em considerao, de um lado, os investidores do capital
especulativo e, de outro, a produo transnacional? Na Rodada do Uruguai
props-se ento maior liberalizao do mercado dos pases em desenvolvi-
mento, comprometendo assim tanto o setor das indstrias quanto o acesso
ao mercado de bens no-agrcolas (NAMA).
Muitas so as investigaes que tm focalizado o neocolonialismo
como um trao signicativo deste processo de internacionalizao do capital
(LEHER, 2005a; BRAGA, 2001) e de fortalecimento do projeto liberali-
zante da OMC e das grandes corporaes transnacionais. Segundo Braga
(2002), o neocolonialismo

fundado, em grande medida, sobre a internacionalizao dos preos das mercadorias
e a existncia de um mercado mundial integrado - encontra-se na separao estanque
entre dois mercados de trabalho distintos. Tal sistema de mercado caracteriza-se
por uma dualidade na estrutura salarial e de custo do trabalho opondo pases
ricos e pobres. Enquanto os preos so unicados e alinhados sobre a base
mundial de referncia, os salrios e custos do trabalho no Terceiro Mundo e Leste
Europeu so setenta vezes mais baixos que os vericados nos pases da OCDE
22 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Entretanto, ao se examinar as implicaes do sistema multilateral de
trocas para a sade, previdncia e assistncia com base na liberalizao de
investimentos dos servios, tanto o Acordo Geral de Comrcio de Servios
(AGCS) quanto o Acordo Geral sobre Direitos de Propriedade Intelectual
(TRIPS) se tornam menos importantes do que os itens que tratam das com-
pras governamentais e dos direitos de propriedade intelectual do Tratado
do Livre Comrcio (TLC).
Assim, se considerarmos que as alternativas dos capitalistas para
resolver o problema da crise estrutural do capital resultam em impactos
substantivos para as garantias de direitos e conquistas poltico-econmicas
dos trabalhadores veremos que o conjunto de suas requisies e necessidades
sociais tambm entrou em colapso.
A privatizao, desregulamentao e a liberalizao, resultantes dos
ajustes estruturais propugnados desde o Consenso de Washington, so
responsveis pela transferncia das funes do Estado para o setor privado.
Criaram-se novas regras econmicas, supondo um Estado que garanta a
rentabilidade econmica das grandes empresas: desregulamenta-se e pri-
vatiza-se para garantir a consolidao da hegemonia burguesa. A economia
globalizada concentra o poder poltico das organizaes internacionais
(bilaterais, plurilaterais ou multilaterais).
As alternativas capitalistas incluram um extenso programa de priva-
tizao desde a dcada de 1980 na Gr-Bretanha e 1990 na Itlia, Frana
e Brasil. Uma das principais caractersticas da privatizao brasileira foi
o modo autoritrio empregado. Em O Brasil privatizado, Aloysio Biondi
realiza um balano do processo de privatizao das empresas estatais,
demonstrando suas ligaes com os grandes negcios do capital, que se
benecia, entre outros aspectos, dos subsdios governamentais. A partir
da, o autor procura demonstrar como as empresas multinacionais ou bra-
sileiras que compraram as estatais no usaram capital prprio (...) mas
tomaram emprstimos l fora para fechar os negcios (Biondi, 1999, p. 6),
resultando no aumento da dvida externa brasileira, no aumento da dvida
interna, no desemprego e no aumento das tarifas e preos das empresas
estatais antes mesmo de privatiz-las. Demonstra, assim, as diferenas
desse processo de privatizao com relao aos pases centrais. Enquanto
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 23
que Thatcher direcionou suas aes a m de transformar o maior nmero
possvel de cidados ingleses em donos de aes, acionistas das empresas
privatizadas (id., ibid., p. 13), Fernando Henrique Cardoso mercantilizou
as estatais brasileiras, desestatizando vrias empresas e gerindo o patri-
mnio pblico no como um bem do cidado, mas do governo federal. Para
isto, desmoralizou-as e divulgou a falncia de seus recursos, lesando o
trabalhador brasileiro duplamente: no pagou sua dvida de cerca de 60
bilhes de reais resultante da utilizao do Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS) e do Plano de Integrao Social/Programa de formao
de Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP), que o governo usou para
nanciar vrios projetos (BIONDI, p. 13).
Ao ajustarem-se s diretrizes traadas pelas instituies nanceiras
no Consenso de Washington, os pases perifricos reformam os sistemas de
proteo social pela privatizao, a descentralizao, a focalizao e cons-
truo de programas (fundos) sociais de emergncia. As privatizaes nas
reas da sade, previdncia e assistncia justicam as medidas focalistas
das polticas e o seu carter lantrpico, reatualizando as formas mais
arcaicas de naturalizao das expresses da questo social que impedem
o auto-esclarecimento dos cidados
6
.
O curioso que, no Brasil, tais reformas esto contribuindo para a
retomada dos princpios que fundamentam uma cultura conservadora,
revigorando as foras anti-sociais legatrias das propostas neoliberais que
supem a dominao do capital nanceiro sobre o setor produtivo.
Nestes termos, a liberalizao dos servios proposta pelo GATS (Acor-
do Geral sobre o Comrcio de Servios) promoveu negociaes no mbito
da OMC, que exps competio internacional os servios pblicos, consti-
tuindo-se assim em uma ameaa democratizao da sociedade brasileira,
incidindo diretamente sobre a universalizao dos direitos sociais, um dos
. C|dadar|a aqu| erlerd|da coro [...| a capac|dade corqu|slada por a|gurs |rd|viduos, ou (ro caso de
ura derocrac|a elel|va) por lodos os |rd|viduos, de se apropr|arer dos oers soc|a|rerle cr|ados, de
alua||zarer lodas as polerc|a||dades de rea||zaao rurara aoerlas pe|a v|da soc|a| er cada corlexlo
r|slor|carerle delerr|rado. (C0uTlNl0, 199Z, p.11).
21 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
iderios mais importantes do Servio Social que esto materializados na
vertente crtica do Servio Social, consolidados na direo hegemnica
do debate acadmico, estimulados pela Associao Brasileira de Ensino e
Pesquisa em Servio Social (ABEPSS), incorporados ao sistema institu-
cional que scaliza o exerccio prossional: a articulao entre o Conselho
Federal de Servio Social (CFESS) e os Conselhos Regionais de Servio
Social (CRESS).
Foi o que demonstrou a anlise de Netto apresentada no 33 Congreso
Mundial de Escuelas de Trabajo Social em Santiago do Chile, indicando o
compromisso histrico desta vertente crtica da categoria prossional com
a igualdade e rearmando a posio ideo-poltica que veio se consolidando
desde os anos de 1980 e que foi assumida pela vertente crtica nos anos
90, argumentando que,

o exame dos princpios fundamentais deste Cdigo de tica Prossional deixa
explcito que a concepo de Servio Social nele sustentada tem um compromisso
essencial e basilar: o compromisso com a igualdade social entendida no como
a equalizao homogeneizadora dos indivduos, mas como a nica condio capaz
de propiciar a todos e a cada um dos indivduos sociais os supostos para o seu
livre desenvolvimento. Na tica deste Cdigo, um tal desenvolvimento permite o
orescimento das diferenas e das peculiaridades constitutivas da individualidade
social, porque a igualdade ope-se desigualdade, nunca diferena; de fato,
diferena o que se ope a indiferena. Precisamente para que os indivduos
sociais se desenvolvam explicitando as suas autnticas diferenas que se torna
imprescindvel a igualdade social (http://www.globalsocialwork2006.cl)
Como se sabe, os fundamentos de ecincia e a eccia para o re-
dimensionamento dos servios sociais esto contidos em um dos pontos
estratgicos das agncias multilaterais: o desenvolvimento da Amrica
Latina sob a tica da competitividade. nesse contexto que a privatiza-
o e a internacionalizao dos servios correspondem s duas faces da
mesma moeda: a acumulao capitalista que se assenta na expatriao e
expropriao do excedente.
O resultado disso est nas novas conguraes do Estado, que vm
alterando as polticas da seguridade social, que pressupem a sada do
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 25
Estado tanto do setor de produo quanto do setor de servios pblicos
- atingindo diretamente o mago da dimenso poltica das funes dos
assistentes sociais: os direitos sociais
7
.
Chegamos assim ao cerne da questo: se, neste mbito, o Estado vem
se desobrigando de sua responsabilidade e os servios pblicos so tratados
como mercadorias e colocados no setor de servios liberalizados, quais so as
implicaes desse processo para o assistente social? Como se explicam estas
tendncias que produziram um nmero gigantesco de programas sociais de
carter assistencialista, nas dimenses constitutivas da seguridade social
como, por exemplo, na sade, previdncia e assistncia social?
2. Questo social e polticas sociais
A base da organizao monoplica capitalista est no aumento da
composio orgnica do capital, conforme bem assinala Mandel
8
.
Esta busca de maximizao dos lucros pelo controle dos mercados,
objetivo e fundamento da organizao monoplica, no s pe em cheque os
princpios do liberalismo clssico, como se constitui, ela mesma, enquanto
proposta de superao das crises do capitalismo concorrencial, uma soluo
de natureza problemtica.
A organizao monoplica gera um conjunto de fenmenos que passa
a integrar a dinmica da economia capitalista, tais como o redimensiona-
mento substancial do sistema bancrio e creditcio e seu papel econmico
e nanceiro. O livre mercado (base do liberalismo clssico) passa a ser
Z. 0s d|re|los soc|a|s d|zer respe|lo ao alerd|rerlo das recess|dades ruraras os|cas. 3ao lodos
aque|es que dever repor a lora de lraoa|ro, suslerlardo o corpo ruraro a||rerlaao, rao|laao,
saude, educaao elc. 0|zer respe|lo porlarlo, ao d|re|lo ao lraoa|ro, a ur sa|r|o decerle e, por
exlersao, ao crarado sa|r|o soc|a|, re|al|vo ao d|re|lo a saude, educaao, rao|laao elc (C0vRE,
p. 11, 1991).
8. Corlrorlardo cor o aurerlo da corpos|ao orgr|ca do cap|la| e cor os r|scos crescerles da
arorl|zaao do cap|la| xo, rura poca er que as cr|ses per|d|cas sao cors|deradas |rev|lve|s, o
cap|la||sro dos rorop||os v|sa, arles de ra|s rada, preservar a laxa de |ucro dos lrusles (Varde|,199,
3: 91 apud Nello 1992, 1).
2 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
concebido como instncia societal mediadora por excelncia, base de todo
ordenamento econmico, assim como amplia a concepo minimalista
do Estado para a qual o Estado seria um rbitro. Na verdade, porm,
historicamente, o Estado jamais funcionou como um rbitro. Ele sempre
interveio no processo econmico capitalista e enquanto representante do
capitalista coletivo. Para Netto (1992), o Estado

o cioso guardio das condies externas da produo capitalista. Ultrapassava a
fronteira de garantidor da propriedade privada dos meios de produo burgueses
somente em situaes precisas - donde um intervencionismo emergencial, episdico,
pontual. Na idade do monoplio, ademais da preservao das condies externas
da produo capitalista, a interveno estatal incide na organizao e na dinmica
econmica desde dentro, e de forma contnua e sistemtica. Mais exatamente, no
capitalismo monopolista, as funes polticas do Estado imbricam-se organicamente
com as suas funes econmicas. A necessidade de uma nova modalidade de
interveno do Estado decorre primariamente, como aludimos, da demanda que
o capitalismo monopolista tem de um vetor extra-econmico para assegurar seus
objetivos estritamente econmicos. O eixo da interveno estatal na idade do
monoplio direcionado para garantir os superlucros dos monoplios - e, para
tanto, como poder poltico e econmico, o Estado desempenha uma multiplicidade
de funes (p. 21).
V-se, ento, que o capitalismo na idade dos monoplios no s inr-
ma o papel regulador do mercado (a mo invisvel), bem como captura
o Estado, tornando-o o seu Estado, cuja interveno dotada de uma
estratgia que o transforma num instrumento organizador e regulador da
economia, com a funo precpua de administrar os ciclos de crise. Esta
modalidade contnua de interveno estatal geradora de estruturas auto-
reguladoras, que criam um sistema de poder poltico funcional lgica do
capital monoplico.
A relao entre capital e trabalho e os determinantes histricos da
advindo, entrelaam-se numa relao simbitica com as estruturas do Es-
tado, incidindo diretamente na constituio das polticas sociais pblicas.
As contradies inerentes a esta constituio colocam em evidncia as
polticas de assistncia, pelo carter peculiar que estas tm assumido na
sociedade de classes, no trato especco das questes sociais. Este processo
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 2Z
gera, por um lado, excedentes populacionais pauperizados, ampliando, por
outro, o excedente econmico
9
.
O mundo do trabalho na sociedade capitalista cria uma superpopulao
relativa e condiciona a dinmica das relaes sociais dos indivduos e grupos
na sociedade. nesse processo de complexicao do capital monopolista
que as polticas sociais assumem uma funo especca: embutir a lgica do
capital de forma consensual nesse contingente populacional proletarizado
e escamotear as contradies inerentes ao processo produtivo, na medida
em que uma das causas estruturais mais importantes da interveno do
Estado consiste em assumir os custos provocados pela desvalorizao social
do capital (Castells, 1979, p.91). Ao assumir estes custos, o Estado utiliza-
se das polticas sociais que passam a funcionar como uma contrarrestante
da queda tendencial da taxa de lucro. Para Netto,
a funcionalidade essencial da poltica social do Estado burgus no capitalismo
monopolista se expressa nos processos referentes preservao e ao controle da
fora de trabalho - ocupada, mediante a regulamentao das relaes capitalistas/
trabalhadores; lanada no exrcito industrial de reserva, atravs do sistema de
seguro social. Os sistemas de previdncia social (aposentadoria e penses), por seu
turno, no atendem apenas a estas exigncias: so instrumentos para contrarrestar
a tendncia ao subconsumo, para oferecer ao Estado massas de recursos que de
outra forma estariam pulverizadas (os fundos que o Estado administra e investe)
e para redistribuir pelo conjunto da sociedade os custos da explorao capitalista-
monopolista da vida til dos trabalhadores, desonerando os seus nicos benecia-
dos, os monopolistas (Netto, 1992, p. 27).

por isto que o processo de interveno do assistente social na ques-
to social ocorre no interior de um processo mais amplo e complexo que
o de desenvolvimento do Estado e das polticas sociais no capitalismo
monopolista.
9. As ar||ses de 3Weezy e 8arar (19Z8:19-20) reve|ar que o excederle ecorr|co, ra der|ao
ra|s oreve possive| a d|lerera erlre o que a soc|edade produz e os cuslos desla produao. 0s
aulores |rcorporar a|rda a esse excederle, geradores de ra|s va||a: as despesas cor o Eslado e
lgreja, as despesas de lrarslorraao de rercador|as er d|rre|ro e os sa|r|os dos lraoa|radores
|rprodul|vos.
28 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
As polticas redistributivas de natureza pblica, constitutivas de
direitos sociais, buscam resolver o problema da socializao da riqueza
socialmente produzida, enquanto que as polticas compensatrias, de ca-
rter seletivo e temporrio de combate pobreza, visam principalmente
garantir servios e programas de proteo social para o cidado pobre.
Essas polticas compensatrias so, portanto, medidas focais, j que a
mercantilizao precisa de funes que subsumam o trabalho ao capital,
funes estas que geram uma sociabilidade do valor-trabalho que ser sub-
sumida aos ditames universais da produo e da troca. Neles, as diferenas
contidas na determinao econmica da relao comercial entre produtos
e produtores so fetiches.
A reforma do Estado, na realidade uma contra-reforma (BEHRING,
2003, p.213), promoveu a alterao das funes pblicas de incorporao
das refraes da questo social, derivadas da relao capital-trabalho: o
Estado vem se tornando incapaz de ampliar a esfera pblica (com o sentido
atribudo por Raichelis: 1998) frente esfera privada, cuja lgica regida
pelo mercado que, em nome da modernidade e da ecincia, promove a
abertura do capital das empresas estatais.
Nestes termos, Benjamin (2004), em Caminhos da transformao:
uma abordagem terica
10
, salienta os limites das reformas, quando em-
preendidas pela lgica mercantil, pois
(a) as reformas so reversveis, havendo a possibilidade de desnacionalizar
indstrias, eliminar programas de bem-estar, reduzir a proteo contra o desemprego,
restringir liberdades civis, etc; (b) mesmo que no sejam revertidas, as reformas
no seguem uma sucesso algbrica cumulativa, pois, com o passar do tempo, a
prpria agenda de questes se modica; (c) nem todas as reformas conduzem a
novas reformas; (d) a correlao de foras no se altera estruturalmente, pois os
capitalistas continuam podendo defender seus interesses no dia-a-dia, ao decidir
como e onde desejam investir o excedente, enquanto os trabalhadores s podem
reivindicar seus direitos coletivamente e de forma indireta, com a intermediao de
organizaes que se inserem em sistemas de representao; (e) muitas reformas
acabam sendo absorvidas pela lgica do sistema dominante, contribuindo para sua
modernizao, e no para sua superao (http://www.resistir.info).
10. lr: rllp://res|sl|r.|rlo
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 29
Com efeito, o que se constata na lgica do desenvolvimento do capita-
lismo monopolista, a partir da dcada de 1970, a progressiva eliminao
das garantias sociais peculiares organizao do Estado regido sob a lgica
do compromisso de classes. A ofensiva neoliberal investe contra a reduo
das desigualdades dos indivduos nos planos econmico e social. Trata-se de
um projeto social que visa superar a crise da ordem social contempornea
atravs da erradicao de todos os mecanismos reguladores democrticos,
da ofensiva contra qualquer proposta de controle do movimento do capital
e do desmonte das polticas sociais.
Nos dias atuais, as profundas mudanas sociais, com altssima taxa
de desemprego, de violncia, de precarizao do trabalho e da questo da
famlia tambm se colocam reexo tendo em vista a insegurana social
na qual a maior parte dos trabalhadores, inseridos ou no, no mercado de
trabalho, se encontram. Alm disso, as fronteiras da modernizao amplia-
ram o setor de servios,evidenciando as contradies do sistema analisadas
por Marx: a reduo do tempo de trabalho necessrio para valorizao do
capital e os limites da produo capitalista. E, mais ainda, a explorao
da fora de trabalho capaz de subsistir a uma distribuio de renda mais
equilibrada entre as classes, conforme demonstraram as polticas do Estado
de Bem-Estar. neste sentido que o processo de troca de mercadorias, na
sua relao com a precarizao do trabalho, assume relevncia. O fato
que a explorao stricto sensu se faz no momento da produo e no na
distribuio da riqueza na esfera do desenvolvimento de polticas de con-
sumo e de prestao de servios (sade, previdncia e assistncia social)
da classe trabalhadora. O problema da distribuio se complexica quando
consideramos que, no capitalismo contemporneo, a produo da riqueza
envolve um nmero cada vez menor de pessoas, tornando-as descartveis
e de alto custo para o sistema.
Considerando a importncia do Estado-nao no processo de redistri-
buio da riqueza e os servios sociais promovidos pelo governo, importante
lembrar que o Estado nacional continua sendo indispensvel (Hobsbawm
2000, p. 99). Se ele manter a sua forma atual, desempenhando as mesmas
funes econmicas para realizar esta redistribuio, Hobsbawm no tem
clareza, pois sua nfase no tanto na forma que o Estado poder assumir
30 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
mas sobretudo na necessidade de que a distribuio precisa ser garantida
por algum tipo de autoridade pblica, enfatizando que os seres humanos
no foram criados para o capitalismo. E esta tambm uma questo que
diz respeito ao Servio Social, pois o crescimento signicativo do emprego
precrio tem atingido o setor privado e o pblico. A insegurana do trabalho
, antes de tudo, uma conseqncia da precarizao do trabalho vivo
11
que
tornam vulnerveis os sistemas de proteo social e a garantia dos direitos
sociais. No podemos aqui, obviamente, avanar nessa discusso. Por ora,
basta-nos a referncia aos argumentos do analista Bitoun (2002) acerca
da segurana no trabalho quando se indaga sobre o valor da estabilidade
no emprego. Para ele, uma
Condio indispensvel, ainda que no suciente, liberdade de expresso - no
trabalho, como em outro lugar -, a estabilidade do emprego tambm o que permite,
junto com um salrio decente, ter uma vida confortvel, aberta para o futuro, feita
de projetos para si e para sua famlia. Projetos que so bencos economia e
sociedade e evitam que esta se transforme num campo de desconanas, de
frustraes, de violncia. Nada ope, diferentemente do que se ouve com freqncia,
a orientaes e estabilidade do emprego e esse outro valor, muito apreciado,
que a diversidade. Muito pelo contrrio, sempre quando se tem a segurana
da estabilidade que se pode, com serenidade, projetar outra coisa, quer se trate
de inovar no local de trabalho, de empreender uma atividade paralela, ou de se
divertir. Em resumo, como as aposentadorias, a estabilidade do emprego no
somente uma conquista social pela qual se bateram vrias geraes. um valor
de civilizao que torna a vida e a sociedade verdadeiramente humanas e vivveis
(http://www.diplo.com.br).
Os valores culturais que creditavam famlia a condio de instituio
social se desintegraram, deixando para trs o velho sistema de segurida-
de social; e transformaes sociais ocorridas a partir da dcada de 1950
puseram luz as diculdades de se conviver sem as vantagens histricas
herdadas do capitalismo (HOBSBAWM, 1995). Hobsbawm (2000)
12
mostra
11. A esle respe|lo ver A|ves (2005).
12. Erlrev|sla a Arlor|o Po||lo que resu|lou ro ||vro: 0 rovo scu|o (2000)
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 31
a importncia da poltica, apresentando argumentos que contrapem a
funo que a cidadania assumiu no capitalismo contemporneo sobe-
rania do consumidor. Restringindo o poder de escolhas dos indivduos ao
mercado ou s manifestaes de opinies na mdia, tal soberania acaba
por no deixar nenhum espao para a essncia da poltica (p. 119), des-
politizando os processos polticos. Sua conseqncia a desmobilizao
da esfera pblica
13
na qual as pessoas articulam suas opinies e se unem
para alcanar objetivos coletivos (p. 119). Deste modo, ampliam-se os
traos da barbrie, resultados da vontade poltica dos homens. No sculo
XX mais homens foram
mortos ou abandonados sorte por deciso humana que jamais antes na histria.
Este foi o sculo mais assassino de que temos registro, tanto na escala, freqncia
e extenso da guerra que o preencheu, mal cessando por um momento na dcada
de 1920, como tambm pelo volume nico das catstrofes humanas que produziu,
desde as maiores fomes da histria at o genocdio sistemtico (Hobsbawm 1995,
p. 21 e 22).
O pacto entre as classes sociais aps a Segunda Guerra conciliou ca-
pitalismo e democracia, que consolidou um Estado com forte iniciativa no
campo de polticas sociais redistributivas e com pronunciada interveno
por servios e equipamentos sociais, ador de controles tributrios sobre
o capital e articulador institucional de parcerias entre capital e trabalho,
sobre a base do jogo poltico democrtico (NETTO, 1994, p.98). Contudo,
a partir de 1960 desenvolveram-se polticas para reduzir as conquistas
sociais dos trabalhadores, cancelando-se as reformas radicais, tanto
institucionais quanto polticas, oriundas do processo revolucionrio do
movimento socialista.
No difcil perceber que, de acordo com estas orientaes, o refor-
mismo conservador tem como objetivo gerir a crise do capital atravs de
13. loosoaWr (2000, p.191) ul|||za o corce|lo de eslera puo||ca ro serl|do que laoerras |re alr|ou|u.
0u seja: po|il|ca, parl|dos, jorra|s, orgar|zaoes, assero||as represerlal|vas e Eslados.
32 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
mecanismos econmicos e sociais, subsumindo a dimenso pblica das
expresses da questo social racionalidade burguesa, aprofundando tanto
as formas de explorao do trabalho quanto as de expanso de acumulao.
So mecanismos funcionais lgica do capital que ocultam interesses
privatistas atravs de estratgias polticas, econmicas e de cooptao de
segmentos intelectuais, com o objetivo de adequar terica e politicamente
a implementao de polticas pblicas desprovidas de direitos sociais, com-
prometendo assim o desenvolvimento da conscincia crtica dos interesses
antagnicos entre as classes sociais.
Se buscarmos compreender os motivos que levam a defesa dos neolibe-
rais do redimensionamento do Estado e da valorizao da lgica de reduo
das polticas pblicas estatais, veremos o papel que joga a conscincia para a
interpretao, interveno e modicao da realidade. Anal, o papel ativo
da conscincia (Lukcs, 1978 p. 5) um produto histrico da ao material
dos homens. Portanto, ele no est desvinculado das condies materiais
e objetivas, pois se entendermos o papel desempenhado pela ideologia na
formao da conscincia perceberemos que o enfrentamento da questo
social supe uma concepo de sociedade na qual o Estado, em face das
desigualdades sociais e das reivindicaes da classe trabalhadora, ocupa um
lugar central na formulao de polticas pblicas que objetivam a reduo
das desigualdades sociais e na sua responsabilizao pelo nanciamento
dos sistemas de proteo social.
2.1. Fundamentos da prtica social: uma revoluo terica de Marx
A prtica social, enquanto dimenso da prxis, isto , da atividade
humana, pertence ao ncleo central da teoria social marxiana, pois dela
emana a transformao social, econmica e poltica das formaes humanas
a partir das quais o capitalismo se desenvolveu.
A teoria revolucionria da histria nasceu de uma crtica terico-pr-
tica das relaes, processos e estruturas que conguram a ordem burguesa
e revelou os elementos essenciais que possibilitam sua superao. Apreender
essa dinmica no simplesmente um processo imediato de inter-relaes
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 33
entre unidades especcas: classes, naes e Estado
14
.
, de fato, Marx
15
quem inaugura uma interpretao da histria
com um enfoque diferenciado. Suas concepes alcanam desdobramentos
mais signicativos quando incorpora a elas o movimento operrio e os
partidos polticos como constituintes inalienveis de mudana estrutural
da sociedade burguesa. Os antagonismos de classe retiraram do horizonte
burgus as propostas progressistas das reformas capitalistas do capita-
lismo (FERNANDES, 1989, p.95). As revoltas operrias nas primeiras
dcadas do sculo XIX dividiram o universo ideolgico e poltico do conjunto
de foras emancipadoras, at ento vinculadas ao processo da revoluo
social burguesa. O abandono do convvio de uma parcela do pensamento
burgus progressista com as foras revolucionrias do movimento operrio
signicou, politicamente, uma ruptura tanto com o horizonte scio-humano
descortinado a partir do Iluminismo, quanto com a inuncia do pensa-
mento cientco.
Portanto, a relao entre burguesia e proletariado apresenta diferen-
tes aspectos scio-econmicos e deo-polticos que pem vista as rupturas
e continuidades com o legado da modernidade. Ao mesmo tempo, os impas-
ses scio-econmicos e deo-polticos da burguesia no se esgotam com a
constituio do Estado burgus ps-revolucionrio, mas estende-se sobre
as foras conservadoras, reacionrias, apoiadas pelos militares, a polcia,
o clero e remanescentes da monarquia (IANNI, 1988, p.79).
Neste sentido, a conscincia um produto tardio do desenvolvimento
do ser material (Lukcs, 1978 p. 3). A atividade do homem expressa a
processualidade histrica da humanidade: suas determinaes ontolgicas
11. Ao corlrr|o, coro ooservarar, erlre oulros, Lu|cs (19Z8), Nello (1981, 1989 e 1990), larr| (1988),
Freder|co (1995) e Varde| (1982) esse rao era o proced|rerlo de Varx, sooreludo ro que se relere
ao rlodo d|a|l|co.
15. Nello arra que Varx |arou as oases de ura leor|a soc|a| corsl|luida por leor|as selor|a|s
|rc|derles soore os vr|os rive|s do ser soc|a|, arl|cu|adas segurdo as corcrelas delerr|raoes poslas
pe|a calegor|a cerlra| da prpr|a rea||dade (1981, p.21). Er oulras pa|avras, a leor|a soc|a| represerla
ur corp|exo s|slerl|co de r|pleses ver|cve|s, exlraidas da ar||se r|slr|ca corcrela, soore a
grese, a corsl|lu|ao e o deservo|v|rerlo da orgar|zaao soc|a| que se eslrulura quardo o rodo de
produao cap|la||sla se lorra dor|rarle (Nello, 1989, p.21).
31 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
contm em si os elementos terico-prticos e deo-polticos que explicam a
reconstruo do pensamento sobre o movimento da realidade efetiva, na
qual se movimentam contraditoriamente interesses de classes, tanto no
plano ideolgico quanto no prtico.
No plano ideolgico tais interesses revestem-se de concepes lo-
scas que, erguidas sob princpios solidamente construdos nas relaes
materiais - base do pensamento/conscincia - vo responder pelas condies
de existncia do Estado, do direito, da moral, da magia, formas de expres-
ses empricas das relaes de poder na sociedade capitalista, garantindo
a legitimidade da prtica burguesa.
Para Marx, os ideais consistem na representao material e objeti-
va, portanto, na prtica da vida social
16
: a conscincia de imediato um
produto social e permanecer tal enquanto os homens existirem (MARX
apud LABIC, 1990, p.139-146). O carter dialtico da prxis estabelece
a relao intrnseca entre conscincia e ao: a conscincia no pode ser
outra coisa alm da conscincia prtica existente (MARX apud LOWY,
1978, p.181). Marx v a histria do proletariado na perspectiva da revoluo,
para a conquista do poder poltico; a emancipao da classe trabalhadora
depende da sua constituio em classe, da sua organizao e conscientizao.
O Manifesto Comunista destaca a contradio da sociedade burguesa que
propicia ao proletrio sua prpria educao poltica, isto , propicia armas
contra ela prpria (Marx, s/d 29).
A uma concepo de revoluo parcial - poltico-conspiratria, -
losco-materialista - desvinculada das condies scio-histricas que
determinam as relaes sociais do modo de produo e o desenvolvimento
das foras produtivas, Marx contrapunha a revoluo social, em que de
fato fosse possvel superar as contradies entre pensamento e ao. As
revolues burguesas dos sculos XVIII (manufatura) e XIX (industrial)
foram necessrias, sustentou Marx, mas insucientes. A primeira aler-
1. Ta|s |dea|s aguardar aperas a passager do que Varx crara, er lrase |ap|dar, a elapa da pr-
r|slr|a da soc|edade rurara - a era das soc|edades de c|asse, das qua|s o cap|la||sro a ra| - para
a era er que o rorer corlro|ar seu desl|ro, a era do corur|sro (loosoaWr, 1991:19).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 35
tou a classe mdia, e a segunda alertou a classe trabalhadora sobre as
formas mais brutais, ou mais humanas, que o desenvolvimento das foras
produtivas pode alcanar. Interessava-lhe demonstrar que, ao alterar as
relaes do homem com as condies objetivas de sua existncia e condies
geogrcas (local e nacional), as revolues burguesas revelaram que a
base econmica e social do progresso humano no prescinde da atividade
material e espiritual dos homens.
Portanto, a atividade humana a fonte reveladora dos elementos
objetivos e subjetivos que constituem, so constitutivos e constituintes da
histria: as relaes sociais e o desenvolvimento das foras produtivas.
Estas duas dimenses incluem o carter objetivo e subjetivo da atividade
humana, que encontra seu pressuposto na conscincia dos meios que ga-
rantem as necessidades socialmente produzidas no processo de trabalho.
O fator subjetivo da atividade produtiva , precisamente no interior do ser,
tambm ele um fator objetivo no mesmo nvel que o objeto (BLOCH apud
LABIC, 1990, p.67).
Consideramos, pois, que o ponto de partida o trabalho. O funda-
mento desse processo encontra-se nas relaes, processos e estrutura que
conguram a ordem burguesa. O certo que, no capitalismo, a natureza
da propriedade dos meios de produo - ncleo de onde se irradiam a cen-
tralizao do capital, as crises cclicas e a pauperizao do proletariado
(NETTO, 1981, p.34) - que tem determinado historicamente as relaes
sociais. esta totalidade da vida social que a economia burguesa atravs
da inverso das relaes sociais entre capital e trabalho quer encobrir.
3. Prtica social: a dimenso poltica do Servio Social
Vistos alguns dos principais elementos que fundamentam a concepo
de prtica social na teoria social marxiana, com nfase na importncia da
conscincia para o processo de transformao social, esta seo parte da
premissa de que o debate atual a respeito dos impactos da mercantiliza-
o e privatizao dos servios sociais oferecidos pelo governo pe para o
Assistente Social inmeros desaos.
3 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Destacam-se entre eles a exigncia de um posicionamento crtico capaz
de construir propostas inovadoras e alternativas; avaliao de prioridades
e apreciao das implicaes das solues escolhidas; compreenso das
particularidades e o signicado social de suas intervenes, atravs da re-
alizao de pesquisas sobre sade pblica, crianas e adolescentes, terceira
idade, violncia, habitao, educao, segurana, desemprego, propriedade
da terra, entre outras expresses da questo social.
Entendemos que as demandas sociais formuladas pelo capitalismo,
na esteira do avano tecnolgico, modicam a relao entre o desenvolvi-
mento das foras produtivas e as mudanas no padro de produo, tais
como: exibilizao da produo e dos padres de consumo; precarizao
das relaes de trabalho, com desregulamentao dos direitos (reduo
ou eliminao de direitos sociais); rebaixamento de salrios e o estabele-
cimento de contratos temporrios, etc.
No que se refere ao Servio Social, este painel apresenta o seu lado
contraditrio: as demandas do capital ampliam o mercado de trabalho dos
assistentes sociais ao mesmo tempo em que evidenciam sua clara funo
consoante com a ordem social burguesa: atuar nas demandas das expresses
da questo social. Do ponto de vista da estrutura institucional o assistente
social, como nota Netto (1992, p.100), tanto mais requisitado quanto
mais as refraes da `questo social se tornam objeto de administrao,
independentemente da sua modalidade de interveno.
Se buscarmos o aprofundamento do sentido que esta funo assumiu
no novo projeto prossional, construdo a partir da dcada de 70 no con-
fronto com o histrico conservadorismo presente na cultura prossional,
poderemos perceber algo mais importante e revelador, no apenas na
perspectiva do conhecimento em relao incorporao de vertentes te-
rico-metodolgicas e elaborao de instrumentais de interveno, mas no
mbito dos valores tico-polticos que demarcaram o terreno ideolgico da
prosso aps 1980. Tanto assim que no Cdigo de tica Prossional, e
em particular, na resoluo 273/93, de 13 de maro de 1993, est subjacen-
te a compreenso de que os valores so determinaes da prtica social,
resultantes da atividade criadora tipicada no processo de trabalho (in:
Bonetti org. 1996).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 3Z
Trata-se da integrao do Servio Social ao sistema de reproduo do
capital acarretando para a prosso o desempenho de um papel importante
j identicado por uma vasta bibliograa da tradio marxista na qual se
destacam Iamamoto e Netto.
Neste sentido, o carter da dimenso poltica do Servio Social
17
, para
alm das escolhas dos prossionais e da presso das conjunturas, deve ser
localizado tanto nas prticas prossionais que se vieram sucedendo no
tempo, como tambm nas referncias tericas fundantes do Servio Social
cultura scio-prossional antecedente a ambas (Cf. Santos, 1998, p. 30-
31). Em outras palavras: a crtica conscincia histrica do Servio Social
deve comear por inserir essa conscincia na histria e fazer a crtica a seus
fundamentos. Assim, a ruptura com o paternalismo e com o assistencia-
lismo, proeminentes no Servio Social desde sua origem, evidenciou uma
compreenso da natureza da prosso que eminentemente conservadora.
Nela, a expresso questo social signica o olhar conservador sobre a
problemtica da explorao, cortada das suas causalidades econmicas e
tornada objeto de interveno tcnica (Santos, 1998, p. 32).
Desde as primeiras propostas de prtica para o Servio Social encon-
tramos o entendimento de que s coibindo as prticas da classe dos traba-
lhadores, impedindo suas manifestaes coletivas e mantendo um controle
sobre a `questo social que se poderia assegurar o funcionamento social
adequado (Martinelli, 1989, p.87). Nem com o desenvolvimento industrial
e o aparecimento do proletariado como classe social esta viso desapareceu.
At mesmo os ideais contidos no legado losco do racionalismo ilumi-
nista do sculo XIX (o positivismo e o pensamento dialtico), assim como
o ncleo do iderio do pensamento liberal clssico, no se desenvolveram
sem rupturas e continuidades com o conservadorismo.
Considerando que a abordagem que permite uma compreenso da
dimenso poltica do Servio Social aquela que a situa no quadro do
1Z. A reexao deservo|v|da ros pargralos suosequerles ercorlra-se ra lrlroduao de r|rra lese de
doulorarerlo (3ANT03, 1998, p. 18-10), ra qua| deservo|vo a |d|a de que a oase de corsl|lu|ao da
d|rersao po|il|ca do 3erv|o 3oc|a| - a parl|r do Vov|rerlo de Recorce|luaao e da |rurc|a soore
38 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
signicado social da prosso
18
, onde se cruzam as suas particularidades
histricas e as determinaes do contexto sciopoltico em que ela se reali-
za (Santos, 1998, p. 28), importante reforar que o poltico no aparece
nem como uma determinao externa, conjuntural, nem como uma pro-
priedade eterna e imutvel da prosso: aparece como expresso histrica
e socialmente concreta de uma imanncia que, em si mesma, estrutura a
prosso (Id., ibid., p. 28).
Neste sentido, ao assumir-se expressamente como interveno pro-
ssional que faz opes polticas, o Servio Social `crtico ou `de ruptura
s inteiramente compreensvel quando se esclarece a sua relao com o
movimento socialista. Ou seja, trata-se de compreender o conservadorismo
em vinculao com o seu antagonismo ao movimento socialista (Santos,
1998, p. 35-36).
O projeto prossional que veio se consolidando desde a dcada de 1970
caracteriza-se pela recusa e critica ao conservadorismo prossional. Nele,
tanto a individualizao, que redundou no processo de psicologizao das
relaes sociais, quanto a moralizao da questo social esto na base
da relao pblico/privado e so partes constitutivas da viso de mundo
do pensamento conservador. Para Netto (1992), o fator determinante o
suporte terico-metodolgico do positivismo, cujo desenvolvimento ulterior,
da concepo de psicologizao das relaes sociais, a naturalizao destas
relaes. Nesta perspectiva, o social equalizado natureza; o homem
visto como portador de uma motivao natural para o ganho econmico,
para a racionalizao da produo, para o controle racional do Estado.
Trata-se, como mostrou Guerra (1995), da racionalidade formal-abstrata.
Ou seja, da expresso formalizada e legitimadora das estruturas e das
dinmicas do sistema capitalista, onde nem o poltico nem o econmico
so fatores relevantes, o que leva a uma despolitizao da questo social.
Tais observaes so bastante atuais e vistas cotidianamente na prtica
dos assistentes sociais. , portanto, fundamental inserir o tema dos orga-
18. 3|gr|cado soc|a| que se apreerde, de ur |ado, ra corsl|lu|ao ler|co-prl|ca da prossao e, de
oulro, ras resposlas |rsl|luc|ora|s que e|a olerece ros d|versos corlexlos
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 39
nismos internacionais (suas orientaes e inuncias) e sua relao com a
Seguridade Social no universo prossional.
neste sentido que os documentos publicados pelo Banco Mundial
para a sade, previdncia e assistncia social, a partir da dcada de 90,
no deixam dvidas quanto ao propsito de reduzir o Estado em nome
da reduo da pobreza e da misria, assumindo o nanciamento de um
pacote de medidas para a construo de um sistema de proteo social aos
segmentos visivelmente mais vulnerabilizados e implementando polti-
cas que objetivam melhorar a qualidade dos gastos pblicos e a prestao
de servios para os pobres e programas que incorporem a reforma da
Previdncia Social e a integrao das transferncias sociais (BANCO
MUNDIAL, 2004, p.31).
Desenvolvidas a partir da idia de ajuste global formulada pelo Con-
senso de Washington
19
, que visa o desmonte dos mecanismos de regulao
extra-econmicos (previdncia, legislao trabalhista etc); o redimensio-
namento do papel do Estado (atravs das privatizaes, redenies dos
servios pblicos estatais etc) e abertura da economia nacional ao capital
internacional, estas medidas encontraram um solo frtil de desenvolvimento
e tm inuenciado a liberalizao, restringindo e condicionando a univer-
salidade dos servios pblicos estatais de proteo social - reduzindo-os a
programas de assistncia social; promovendo uma exibilizao cada vez
maior nos direitos do trabalho; garantindo subsdios para a contnua e
total liberalizao na prestao de servios privados e desregulamentao
de direitos e corte dos gastos sociais. Tais medidas buscam na verdade, a
maximizao dos lucros, ecincia e racionalidade na produo.
Mecanismos modernizantes foram adotados pelos setores dominantes
e pelas agncias de governos a m de regulamentar o comrcio de servios,
transformando as polticas pblicas de servios sociais em mercadorias
privadas. A lei 11.079/04 (acompanhada das leis de responsabilidade s-
cal e da lei de execuo oramentria), ao inaugurar uma nova relao de
19. 0 Corserso de wasr|rglor ur rode|o de deservo|v|rerlo de curro reoc|ss|co, e|aoorado pe|o
8arco Vurd|a|, pe|o Furdo Vorelr|o lrlerrac|ora| e pe|os Tr|r| Tar|s de wasr|rglor.
10 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
parceria entre o pblico estatal e o privado, cumpriu a funo de garantir
negociaes ao setor privado, transformando as manifestaes da questo
social em problemas de assistncia social (IANNI, 1992, p. 100).
Desnecessrio dizer que a poltica social de assistncia estabelece
uma interface com a sade e a previdncia. Todas as suas aes expres-
sam servios e programas voltados para o enfrentamento da pobreza. Sem
falar que a re-lantropizao a forma privilegiada de aes centradas no
voluntarismo, ajuda mtua ou auto-ajuda aos mais necessitados.
Em relao sade no Brasil, o Programa de Sade da Famlia (PSF)
constitui-se no cerne da reorganizao dos modelos de ateno em sade.
O documento Financing Health Services in Developing Countries: An
Agenda for Reform (WORLD BANK, 1987) a diretriz para os pases em
desenvolvimento: pagamento de taxas para o uso dos servios pblicos de
sade, especialmente os de ateno curativa; incentivo ao desenvolvimento
de programas de seguros-sade; fortalecimento da proviso no-governa-
mental, pelos quais a populao est disposta a pagar e a descentralizao.
Os acordos do Banco Mundial, assinados antes de 2000
20
esto, ao nosso ver,
na base do processo da contra-reforma do Sistema nico de Sade (SUS)
21
.
Decorrentes das orientaes da OMC/AGCS para a privatizao dos servi-
os de sade, esses acordos fazem parte dos compromissos assumidos pelo
governo brasileiro ao pactuar o acordo TRIPS com repercusso e inuncia
sobre os medicamentos. O acordo sobre Aspectos de Direitos da Proprie-
dade Intelectual do Comrcio (ADPIC), que delibera sobre o licenciamento
compulsrio de patentes de medicamentos, deixou cada vez mais claros as
caractersticas e os interesses que movem a OMC. Nos argumentos que
justicam as premissas para a conteno de gastos racionalizao da
20. Ta|s coro: Cu|dados 3ar|lr|os (1981); Esludos de Po|il|cas Nac|ora|s de 3aude (1985); 3erv|os
8s|cos de 3aude ro Nordesle Rura| (198); Corlro|e de 0oeras Erdr|cas ro Nordesle (1988);
Corlro|e de Va|r|a ra 8ac|a da Arazr|a (1989); 3erv|os 8s|cos de 3aude ro Nordesle Rura| (1990);
Corlro|e da Al03/03T (1991); Reloro a Reorgar|zaao do 3u3 REF0R3u3 (199); Corlro|e da
Al03/03T (1998) e v|g||rc|a Corlro|e de doeras (1998).
21. Cl. RlZZ0TT0, V. L. F. 0 8ras|| e as Po|il|cas de 3aude ro 8ras|| ros aros 90: ur projelo de
desrorle do 3u3; Carp|ras, 2000.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 11
oferta, focalizao, intervenes pontuais e focalistas
22
, gesto por resul-
tados e estmulo ao seguro-sade , argumenta-se, mais uma vez, que as
causas da pobreza no so decorrentes dos baixos salrios e da ausncia
de polticas redistributivas, mas ausncia de medidas scio-educativas,
focalizadas e minimalistas.
Tambm na previdncia ocorre a substituio do modelo redistributivo
de repartio pelo plano privado e obrigatrio de capitalizao
23
, assim
como orientaes para a criao de programas assistenciais que incorpo-
rem transferncias de recursos, como o caso do Benefcio de Prestao
Continuada (BPC), destinado aos mais pobres e aos considerados incapazes
para o trabalho (idosos e portadores de decincia) e do Bolsa Famlia.
importante destacar que atravs do documento Prevenindo a crise do
envelhecimento: polticas para proteger as pessoas idosas e promover o
crescimento o Banco Mundial, entre outras, coisas pretende:
Aumentar a idade de aposentadoria e reduzir as oportunidades e incentivos aos
novos aposentados; rebaixar os percentuais de relao entre as aposentadorias e
os salrios nos casos em que a relao for muito generosa; substituir a frmula de
benefcio denido, por benefcios mdios ou por uma aposentadoria mnima, bsica e
universal; amarrar os salrios ganhos aos benefcios das aposentadorias; reduzir as
taxas de contribuio, mas elevar as taxas para o teto salarial; eliminar as aplicaes
de reservas de aposentadorias que so remuneradas a taxas invariveis abaixo das
taxas de juros do mercado; indexar as aposentadorias inao ou ao crescimento
salarial. (BM; 1994:160 -161).
Isto posto, torna-se imperativo para a categoria prossional fortalecer
no s as organizaes representativas da categoria, objetivando reverter
a tendncia conexo entre polticas sociais pblicas e mercado - lcus da
produo e distribuio da riqueza social , mas, sobretudo, contribuir no
sentido de revigorar o pensamento crtico garantindo a autonomia pol-
tica para conduzir o projeto tico-poltico construdo nos anos de 1980 e
1990.
22. Nao de surpreerder, porlarlo, que desde 1991 os prograras ass|slerc|a|s ra rea da saude
verrar crescerdo e sorar, er 200, dezo|lo prograras.
23. 0s lurdos de persao sao, roje, a ra|or expressao da prev|drc|a pr|vada.
12 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Concluso
A intensicao do mercado de servios atravs da expanso do setor
de assistncia mdica suplementar, do aumento dos planos privados de
sade e de previdncia (fundos de penso) e do crescimento de programas
assistenciais no Brasil
24
exige da categoria prossional um fortalecimento
da compreenso de que a legitimidade do Servio Social contemporneo est
fundada na compreenso do signicado social da prosso, cujo sentido
estar inserido no mercado de trabalho; portanto, ele partcipe da repro-
duo das relaes sociais. deste entendimento que resultaram requisi-
es para construir um projeto que supere a mera demanda institucional
patronal e busque construir outras bases de legitimidade do Servio Social
entre as classes trabalhadoras, ampliando, inclusive, sua demanda para
organizaes de outro carter de classe: sindicatos, organismos populares
etc (IAMAMOTO, 1992, p.91) para lutar pela manuteno e ampliao
dos bens pblicos estatais num contexto bastante adverso.
Do ponto de vista estritamente prossional deve-se reconhecer que
este processo tem inuncias signicativas e enormes diculdades para
levar adiante as estratgias polticas da categoria no sentido de garantir e
ampliar o acesso da populao aos direitos, ao controle e ao nanciamento.
Talvez por isso, apesar dos esforos das organizaes polticas e acadmicas
da categoria (ABEPSS, CFESS e ENESSO), a discusso
25
sobre os orga-
nismos internacionais e a poltica de sade venha se dando nos espaos de
formao e qualicao prossional. Ou seja, existe o reconhecimento da
categoria da necessidade de defesa estratgica do SUS
26
, mas como demons-
traram os estudos de Vasconcelos, h uma diferena muito grande entre a
21. 0u|||erro Perry, ecoror|sla-crele do 8lR0, er recerle arl|go da Fo|ra de 3ao Pau|o arrou que a
ur|ca rare|ra de ace|erar a reduao da pooreza e da des|gua|dade adolar prograras de d|slr|ou|ao
de rerda v|rcu|ados a educaao, coro o 8o|sa-Fari||a, ro 8ras||, e o 0porlur|dades, ro Vx|co.
25. Rero-re aqu|, espec|a|rerle, as de||oeraoes dos Ercorlros Nac|ora|s do corjurlo CFE33/CRE33
e ao deoale soore as d|relr|zes curr|cu|ares.
2. Cl: VAT03, 2003:91.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 13
inteno e o discurso dos assistentes sociais e o trabalho desenvolvido . (...)
os assistentes sociais ainda reforam os objetivos da instituio e no os do
projeto tico-poltico da prosso. (VASCONCELOS apud MATOS, 2003, p.
89). Alm disso, no h indcios de que o exame da relao pblico-privado
pela categoria prossional remeta ao exame do oramento, comprometendo
a implementao das diretrizes curriculares e o projeto tico-poltico
27
. O
que se observa a existncia de um consenso em torno da construo do
novo, defendendo o direito de todos terem acesso a um servio gratuito e de
qualidade, tanto nos atendimentos, exames, medicamentos etc. quanto nos
tratamentos de alta complexidade. Entretanto, a relao entre os servios
constitutivos da seguridade social e o comrcio internacional de servios
ainda pouco explorada.
2Z. Eslas ooservaoes lorar de||readas a parl|r da ar||se dos arl|gos das Rev|slas 3erv|o 3oc|a| e
3oc|edade, puo||cados ro periodo erlre 1995 e 2005, que lralarar das po|il|cas de saude.
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P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 1Z
18 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
COMBATE POBREZA E
(DES)PROTEO SOCIAL:
DILEMAS TERICOS DAS NOVAS POLTICAS SOCIAIS
Ana Paula Ornellas Mauriel
1
Resumo
A preocupao central do artigo encontra-se no redirecionamento das formas
de concepo e enfrentamento da questo da pobreza na Amrica Latina.
Medidas individualizadas de status dos pobres tm servido como matria-prima
central para o desenho e redesenho das polticas pblicas, fundamentadas numa
denio de pobreza pensada a partir de caractersticas pessoais e padres de
comportamento dos pobres. As polticas sociais, sob esse prisma, so concebidas
como instrumentos para ajudar na construo dessas habilidades que tornaro
esses indivduos inserveis no padro de sociabilidade contempornea (uma
sociedade de troca, de mercado, com dimenses globalizantes). Assim, cada vez
mais a poltica social entendida como combate pobreza, deixando de ser
pensada como um sistema de proteo social universal e passando a ser entendida
como um conjunto de programas de atendimento aos grupos mais pobres.
Palavras-chave: pobreza, poltica social, cincia social.
1. 0oulorarda er C|rc|as 3oc|a|s/uNlCAVP, prolessora da Esco|a de 3erv|o 3oc|a| da uFF.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 19
Introduo
O argumento central a ser discutido est radicado na idia de que,
nas ltimas dcadas, houve uma mudana na forma de pensar e tratar a
pobreza; e essa mudana foi impulsionada, em parte, pelo movimento reali-
zado pelas Cincias Sociais na tentativa de elucidar o fenmeno da pobreza
diante das transformaes societrias do ltimo quartel do sculo XX. Por
outro lado, tal contexto foi e tem sido - propcio para um giro individua-
lista no foco de tais cincias, seja pelas descobertas nas Cincias Naturais
e Fsicas (como a descoberta do genoma, por exemplo); seja pelo movimento
da economia mundial, que se apresenta globalmente consolidada; seja pela
transformao na forma e no contedo da ordem poltica mundial; seja
pela diluio das fronteiras do espao e tempo no mbito global; seja pela
acelerao a ampliao do intercmbio cultural entre povos e pases.
No que diz respeito ao combate pobreza, medidas individualizadas
de status dos pobres tm servido como matria-prima central para o dese-
nho e redesenho das polticas pblicas em meio ao conjunto de mudanas
polticas e econmicas traadas, forjando fortemente os termos do debate
sobre a rea social, condicionando os processos de negociao de polticas
sociais nacionais e internacionais.
Trata-se de uma inexo em modos de pensar e tratar a pobreza que
centravam suas concepes em aspectos estruturais, especialmente fortale-
cidos no II ps-guerra. Isso ca claro se pensamos que o conhecimento sobre
pobreza reete e, ao mesmo tempo, inuencia os arranjos institucionais
sob os quais se estrutura a relao Estado/sociedade e Estado/economia,
viabilizando variaes das relaes entre pblico e privado que conduziro
as polticas pblicas. Em decorrncia disso, possvel se fazer o seguinte
questionamento: qual a natureza dessa inexo no modo de ver e tratar
a pobreza? E podemos especular sobre a resposta armando que a nfase
na individualizao pode ser uma das maneiras de evitar uma discusso
mais profunda (das incapacidades) do padro de incorporao social con-
temporneo (ou sua outra face: a excluso).
Por trs desse dado est uma realidade lida de forma fragmentada,
50 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
interpretada sem as relaes de causalidade necessrias para compreenso
e explicao do signicado do real. Mas isso no signica ausncia de teo-
ria. Importantes nomes tm sido revelados como cones da nova tendncia
terica: Amartya Sen, John Rawls, entre outros, cujo foco analtico est
radicado no indivduo. As novas formas de interpretao do social repre-
sentam uma inexo em relao a uma tradio nas Cincias Sociais de
buscar explicaes fora do indivduo, nas condies estruturais que o cer-
cam. Nos trabalhos de Amartya Sen, por exemplo, a pobreza aparece como
um conjunto de incapacidades individuais para levar a vida, e o indivduo
entendido a partir de sua prpria capacidade de ao. Por isso, a soluo
a construo de entitlements ou habilitaes.
As polticas, sob tal prisma, so concebidas como instrumentos para
ajudar na construo dessas habilidades que tornaro esses indivduos
inserveis no padro de sociabilidade contempornea (uma sociedade
de troca, de mercado, com dimenses globalizantes). Essa perspectiva de
combater a pobreza e a desigualdade sem mexer nas estruturas faz com
que as polticas percam seu papel redistributivo, no sentido de organizao
e reforma estrutural da propriedade, ou seja, elas perdem sua capacidade
de alterar as estruturas.
Assim, cada vez mais a poltica social entendida como assistencialis-
mo, pois deixa de ser pensada como um sistema de proteo social universal
e passa a ser um conjunto de programas de atendimento aos grupos mais
pobres. E a questo que permanece em aberto esta: em que medida esses
novos esquemas constituem efetivamente respostas capazes de dar conta
das novas formas de excluso e das vulnerabilidades que surgiram como
conseqncia de um conjunto de transformaes nas relaes econmicas
e polticas mundiais.
Sob essa perspectiva, as polticas sociais voltadas ao combate pobre-
za so expresses cabais de uma viso de pobreza que tem o indivduo como
foco. E, embora essas mudanas tenham sido resultantes de respostas a um
movimento global, foram fortemente determinadas pelas caractersticas e
demandas especcas dos processos de desenvolvimento e construo de-
mocrtica no cenrio particular de cada pas, ou melhor, posicionam-se em
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 51
contextos polticos concretos nacionais e na sua insero internacional.
No Brasil, as aes de combate pobreza conduzidas com base nesses
princpios tiveram incio com a Comunidade Solidria, que funcionou como
um laboratrio de criao de iniciativas de polticas para a rea social sob os
termos exigidos pela realidade globalizada. Seus desdobramentos mostram
que, mesmo tendo sido banida como parte ocial do governo, ainda existe
enquanto organizao social sem ns lucrativos (habilitada legalmente);
e, enquanto estratgia de ao e gerenciamento, permanece bem viva na
memria institucional no s das polticas de segurana alimentar e de
combate fome do governo Lula, mas no conjunto das polticas sociais
brasileiras.
Assim, para alm dos desaos econmicos nacionais e internacio-
nais, polticos, sociais e histricos os quais a realidade brasileira tem que
enfrentar para assegurar um esquema de proteo social e promoo de
bem-estar, esto os desaos e impasses tericos e ideolgicos.
Nas palavras de Moraes: Veja-se, portanto, que as reformas estruturais no
visam apenas a acertar balanos e cortar custos garantindo o sagrado supervit primrio,
imprescindvel remunerao dos juros da dvida (interna e externa). Trata-se de mudar
a agenda do pas. De modicar drasticamente os temas e valores compartilhados (...) e de
alterar em profundidade os espaos e processos em que se faz poltica, isto , em que se fazem
as escolhas relevantes. (Moraes, 2002: 20)
A pobreza da Cincia Social da Pobreza
2
A ao poltica pode ser exercida de diversas formas. Uma delas
a produo e difuso de idias, imagens, valores, signicados. Dizer que
alguma idia apenas discurso pode ser perigoso, pois se desconsidera
a fora desses argumentos ao aderir realidade. Em diferentes pocas ou
situaes, as produes cientcas (tanto das Cincias Naturais como das
Sociais) se inserem mais ou menos amplamente na trama da vida social,
2. 0 suolilu|o lo| |rsp|rado ro ||vro de 3crrar, 3arlord F. words ol we|lare. Tre Poverly ol 3oc|a| 3c|erce
ard lre 3oc|a| 3c|erce ol Poverly. ur|vers|ly ol V|rresola Press: V|rreapo||s Lordor, 1995.
52 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
inuenciando formas de sociabilidade, jogos de foras sociais, expressando
modos de vida e de pensamento. inegvel, contudo, que parte das produ-
es cientcas e discursos participa direta e indiretamente da alienao
de indivduos e coletividades, pois so passveis de serem manipuladas por
elites governantes, classes dominantes, blocos de poder, instituies, organizaes, empresas,
corporaes, em escala nacional e munidal (Ianni, 2003: 21).
De acordo com Sanford Schram, as atuais prticas discursivas das
pesquisas sobre polticas de bem-estar ajudam a reproduzir as premissas
ideolgicas dessas polticas, que tm por base um discurso economicista
de gerenciamento teraputico (Schram, 1995), no qual a maior parte das
pesquisas sobre polticas de bem-estar reduzida funo de subsidiar o
Estado com informaes tcnicas sobre como regular o comportamento das
pessoas que vivem na pobreza. Para esse autor, as polticas de bem-estar
no produzem apenas conseqncias materiais em termos de benefcios
e servios. Elas tambm trazem conseqncias simblicas que reforam
armaes precedentes sobre os pobres e outros aspectos. Por isso, ne-
cessrio questionar a forma como so utilizadas as informaes empricas,
que, em sua opinio, formam uma base insuciente para conformar aes
sociais politicamente ecientes.
Alice OConnor (2001), pesquisando sobre a trajetria da Cincia
Social e a pobreza na histria dos Estados Unidos no sculo XX, levanta
alguns pontos importantes para pensarmos a relao Cincia Social/pobreza
hoje. Primeiro, no centro do mainstream da pesquisa sobre pobreza est
uma inescapvel nfase no indivduo, essencialmente ideolgica em sua
natureza, pois seus fundamentos foram historicamente construdos sobre
um projeto do liberalismo dos anos 60, mais profundamente enraizado no
neoliberalismo. Os representantes liberais, observando a tenso inerente
teoria liberal sobre a natureza da desigualdade, optaram por construir
leituras da realidade que legitimassem uma viso da pobreza como uma
questo de experincia individual, no como uma questo de reforma es-
trutural e institucional.
Essa narrativa convincente foi sendo montada com altas doses de
linguagem tcnica (na maioria das vezes, econmica), descontextualizada,
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 53
com modelos de escolha racional de comportamento humano; contedo
demogrco denso; medidas individualizadas de status; forte crena nos
princpios de mercado, na defesa da propriedade privada; na idia de que
o Estado, com diferentes graus de cooperao com a sociedade civil,
necessrio para proteger os pobres contra os impactos negativos da alta
concentrao de pobreza e riqueza; por m, incorporando o debate de raa
e gnero, sob o ngulo cultural, mas enfatizando mais a individualidade
moral do que social ou poltica.
Outro ponto a ser destacado, segundo OConnor, o fato de que o
conhecimento sobre pobreza tem uma forte natureza poltica, a qual le-
gitimou uma fonte inesgotvel de experts em pobreza e bem-estar, que se
encontram inltrados na mquina estatal e nos organismos internacionais,
o que acabou por subordinar os tpicos da pesquisa s necessidades mais
imediatas dos governos. Essa prossionalizao ou especializao de
como conhecer a pobreza reete de antemo, segundo a autora, as prprias
desigualdades sociais que intenciona estudar.
Para OConnor, a noo de pobreza presente nesses discursos tem
contedo objetivo, quanticvel (linha de pobreza), e possui uma vertente
cultural, que se expressa por conceitos como underclass, incapacitado, ha-
bilitvel, caracterizando algum que necessita de reabilitao ou reforma.
Dessa forma, os esforos recentes tm sido direcionados para medir indica-
dores comportamentais, ou defasagens de habilidades e/ou capacidades
que devem ser supridas com treinamento educacional e cultural.
A base desse discurso economicista de gerenciamento teraputico
possui um sistema de pensamento que recusa o contexto poltico e hist-
rico-estrutural, considerando os indivduos como unidades de anlise e
os mercados como principais rbitros das trocas humanas. O efeito disso
tem sido a construo de questes e categorias fora dos limites do discurso
cientco crtico, que no se traduz em variveis que possam ser escruti-
nizadas dentro de modelos de causa e efeito. A principal premissa de que
minimizar ou at eliminar a pobreza no requer uma mudana radical
da realidade, um paradoxo que pode ser resolvido sem apelar para uma
massiva distribuio de poder e renda. Para tal, oferece uma linguagem
substituta para a desigualdade.
51 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Nos anos 90, a cincia social da pobreza foi capturada pela crescente
obsesso com a questo do indivduo, da igualdade de oportunidades e do
desenvolvimento das capacidades. As pesquisas sobre poltica social no
caram fora do debate poltico, e, embora sejam constitudas sobre pers
pessoais, a conexo estrutural tem sido reproduzida pelos pesquisadores
atravs de relatrios sobre poltica social, que imputam aos pobres uma
identidade baseada no auto-interesse, como indivduos que maximizam uti-
lidades e que necessitam de incentivos para que mudem de comportamento,
deixando aorar sua verdadeira natureza (auto-interessada)
3
.
Esse discurso se concentra quase exclusivamente em informaes
utuantes sobre comportamento individual como a matria-prima para
isolar as causas da pobreza e desenvolver solues. O exame das questes ,
na maioria das vezes, limitado a tcnicas sobre modelos de comportamento
e processos de deciso. Alm disso, possui uma linguagem cienticamente
objetiva a qual permite que seja apropriado por outros discursos tericos,
mascarados como formas neutras e autnomas de conhecimento
4
.
A substncia dessas premissas, alm de estar radicada no mago do
pensamento liberal e neoliberal e seus desdobramentos, tambm contm
forte contedo contra e ps-iluminista, e ps-modernista (OBrien e Penna,
1999)
5
. Mas, por motivos do escopo do trabalho abordaremos apenas as
inuncias liberais e neoliberais. Vamos a elas.
3. Aqu| ros rereleros a perspecl|va do cap|la| ruraro delerd|da pe|o 8arco Vurd|a|.
1. 0 lrd|ce de 0eservo|v|rerlo luraro (l0l) |rcorpora essas caraclerisl|cas, e, rao por co|rc|drc|a,
leve coro ur de seus e|aooradores Ararlya Kurar 3er, cujos argurerlos se erca|xar ro per|
c|erlico descr|lo, coro vereros ra|s ad|arle.
5. Para esses aulores as perspecl|vas de ar||se roderras olerecer poss|o|||dades cril|cas, ao roslrar
coro as po|il|cas de oer-eslar ur|versa|s, que a|rda res|sler a relorra, poder ser ura lorra de
regaao, po|s perr|ler recorrecer coro os proo|eras das lari||as poores roje eslao |rl|rarerle
||gados as rudaras eslrulura|s eroul|das ra lrars|ao ps-|rduslr|a|. Porr, ro ps-roderr|sro, por
exerp|o, esl preserle a |d|a de que rs serpre erlerderos as co|sas de ura perspecl|va parc|a|,
ro serl|do de |rcorp|ela e selor|zada. 0 ps-roderr|sro |rc|u| ura or|erlaao ps-eslrulura| que
ercoraja a desraler|a||zaao das eslruluras er prl|cas d|scurs|vas, regardo a raler|a||dade das
eslruluras coro erl|dades rea|s que poder ser exper|rerladas |rdeperderles do d|scurso. A r|ssao
aulo-|rl|lu|ada pe|o ps-roderr|sro lazer cor que as pessoas res|slar as |rs|slrc|as eslrulura|s,
||oerlardo-as das ararras do d|scurso eslrulura|, roverdo-se alravs de re|rlerprelaoes. E |sso s
possive| se e|egeros o |rd|viduo coro oa|uarle da sua prpr|a rudara.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 55
Liberalismo, neoliberalismo e seus desdobramentos
notas elucidativas
Uma volumosa literatura recente, denominada de pensamento neoli-
beral, teve como uma de suas armas mais efetivas justamente a capacidade
de gerir e difundir narrativas que prometiam explicar o mundo em crise
dos anos 70. Moraes (2002) resume bem essas armaes nos seguintes
pontos: a) a falncia do regime monetrio de Bretton Woods (1944); b) o
esgotamento dos modelos de acumulao de capital do II ps-guerra e das
instituies polticas que lhes eram compatveis; c) a inviabilidade das po-
lticas nacionais voltadas para promoo do desenvolvimento econmico e
gerenciamento das relaes interclasses (as polticas de renda e bem-estar
social), apontando a globalizao nanceira como um fenmeno inevitvel,
irreversvel e unvoco.
Dentre esses pontos, um dos conjuntos explicativos mais bem su-
cedidos no sentido de construir uma coalizo para imposio das idias
dominantes foi o que se refere aos problemas derivados das polticas sociais
ou do Estado de Bem-Estar Social. Os argumentos bsicos por demais
conhecidos - so: os custos crescentes das polticas sociais e seu impacto
sobre os fundos pblicos (inao, endividamento), aliados aos efeitos des-
sas polticas sobre valores, comportamento dos indivduos, grupos sociais
e empresas, levariam a resultados desastrosos sobre o processo decisrio e
sobre as instituies democrticas, viciando a maquinaria poltica exigida
para implementao desses programas
6
.
Aquilo que conhecemos como neoliberalismo carrega consigo grande
parte das armaes do liberalismo clssico, o qual nega a poltica do es-
tado mercantilista e regulamentos impostos pelas corporaes ao mundo
scio-econmico. Entre os pensadores neoliberais, a principal preocupao
criticar o Estado keynesiano, os sistemas de proteo social, assim como
. Para ra|s dela|res soore esses argurerlos ver 0RAl8E, 3r|a e lENRl0uE3, w||rs, we|lare
3lale, cr|se e geslao da cr|se: ur oa|aro da ||leralura |rlerrac|ora|. lr: Rev|sla 8ras||e|ra de C|rc|as
3oc|a|s, r, vo|.3, levere|ro de 1988.
5 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
os sindicatos trabalhistas e outras corporaes e instituies que, porven-
tura, imponham qualquer tipo de interveno pblica sobre as iniciativas
privadas (Moraes, 2000).
Assim como o liberalismo, o neoliberalismo acentua a supremacia do
mercado como mecanismo de alocao de recursos, distribuio de bens,
servios e rendas, remunerador dos empenhos e engenhos individuais. Nesse
imaginrio, o mercado matriz da riqueza, da ecincia e da justia. Ou
seja, a mo invisvel do mercado smithiano inegavelmente superior mo
visvel da regulao poltica. Dessa forma, concluem (tanto liberais clssicos
como neo) que o poder poltico deve ser cuidadosamente limitado.
Como elucida Moraes (2000), a histria do liberalismo no sculo XIX
, em grande parte, uma busca incessante para construir limites ao poder
poltico do Estado e das massas, seja para reduzir a interveno do Estado
na economia, seja para reduzir a participao poltica dos indivduos na
esfera pblica sobre o Estado.
A interveno da autoridade pblica sobre as iniciativas privadas
vista como intruso, pois dela s podem resultar distores e vcios sobre os
mecanismos de mercado geradores de riqueza, ecincia e justia. Quando
o Estado intervm sobre os criativos empreendedores, para supostamente
preservar o bem pblico ou fazer a manuteno das taxaes, inibe aquilo
que considerado fora motriz do progresso, afetando a competitividade
dos agentes. Ademais, o Estado tambm distorce a ecincia dos mercados
quando defende os direitos dos trabalhadores e suas condies de bem-
estar, criando bens pblicos que desmercadorizam parte dos elementos
necessrios sobrevivncia, tornando-os menos dependentes da relao
de compra e venda da fora de trabalho. Isso geraria, de acordo no s com
os neo mas tambm com os liberais, desincentivos ao trabalho (Moraes,
2002)
7
.
Em termos das polticas de ajuste dos anos 80 e 90, enquanto nos
pases centrais isso signica destruir as instituies polticas que permi-
Z. Para a verlerle reocorservadora, os |rd|viduos deperderles dos esqueras de proleao soc|a| sao
verdade|ros deperderles quir|cos do We|lare slale, caror|slas do gaslo puo||co, lree-r|ders
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 5Z
tem o gerenciamento estatal da economia - Estado de Bem-Estar Social,
planicao, keynesianismo, que tm como apoio as modernas corporaes
(sindicatos, partidos de esquerda), nos pases perifricos, a perseguio
direcionada para as polticas sociais e regulamentaes trabalhistas, e
contra as doutrinas encarnadas pelas teorias desenvolvimentistas (a exem-
plo do pensamento cepalino), pelo nacionalismo populista, pelo socialismo
terceiro-mundista. Pois os resultados dessas instituies seriam bastante
semelhantes: integrao das massas ao Estado, seja pelo sufrgio, pela
organizao sindical, pelos movimentos populares e corporativos, seja pelo
acesso a bens desmercadorizados. E, assim, a democracia das massas
condenaria a sociedade a operar no vermelho, destruindo as virtudes
bencas do mercado.
Segundo Moraes (2000), o pensamento liberal teve importantes
desdobramentos, podendo ser resumidos em trs variantes ou escolas: 1)
a escola austraca, liderada por Hayek, pai dos fundamentos do pensa-
mento neoliberal contemporneo; 2) a escola de Chicago, com sua teoria
do capital humano, com Becker e Friedman como principais expoentes; e,
a escola da Virgnia ou Public Choice ou escolha racional, conduzida por
Buchanan.
A Public Choice por exemplo, procura analisar a poltica, a histria, o
comportamento social e as estruturas legais e constitucionais utilizando
os mtodos e pressupostos da microeconomia neoclssica, que considera as
escalas de preferncias e valores, bem como a lgica da escolha, centradas
no indivduo. Essa escola nasce justamente do estudo sobre as diferenas
entre os universos do mercado e no-mercado, e da tentativa de conduzir
as decises polticas segundo o modo operativo das decises econmicas.
Uma das expresses da Public Choice a anlise da sociedade rent-seeking.
Segundo essa teoria, o intervencionismo propicia posies na sociedade com
base na renda, que permitem a um determinado grupo capturar vantagens
superiores quelas que conseguiriam no mercado, ou seja, o mundo pol-
tico refora o poder de quem j est por cima. Isso rearma o argumento
de que os procedimentos decisrios de natureza poltica so matrizes de
58 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
inecincia e levam a resultados ilgicos e, em ltima instncia, a uma
sociedade de soma negativa
8
.
Constitui, portanto, um grande mrito da Nova Direita ter conseguido
conectar todos esses elementos ideolgicos, indo alm da simples denn-
cia econmica ou scal das polticas sociais, o que arriscaria continuar a
consider-las como coisas boas, mas impossveis de se sustentar. Com o
enfoque descrito acima, as polticas sociais aparecem como expresses de decadncia
civilizatria e como indutoras de decadncia (Moraes, 2002).
A verso antiestatista da Nova Direita tem sido um forte componente
denidor das propostas de reforma do Estado, incitando decises suposta-
mente despolitizadas e neutras, baseadas em aparatos tcnicos de altssimo
nvel emprico e de alta complexidade economtrica. De forma indutiva, cria
normas para que a atuao do Estado e as polticas sociais deixem de ser
um modo de conexo e de representao de interesses, e se transformem
em mera administrao gerencial de uma determinada ordem social,
esvaziando o contedo poltico das mesmas.
A proposta neoliberal tem sua expresso material mais bvia nos
programas de ajuste encampados pelo FMI e Banco Mundial, que moni-
toram de perto as decises polticas dos governos locais, avaliando suas
medidas de desempenho atravs de indicadores pr-estruturados, impondo
condicionalidades aos emprstimos, aos nanciamentos de projetos e s
renegociaes de dvidas, dentre outras formas.
A Amrica Latina e outros pases da periferia passaram por proces-
sos de ajuste econmico com base nessas premissas, tendo o Consenso de
Washington como referncia mxima desse receiturio nico imposto como
desdobramento das renegociaes da dvida, num cenrio de retomada da
hegemonia norte-americana e austeridade econmico-nanceira no cenrio
mundial
9
.
8. KRuE0ER, Arre. Tre po||l|ca| ecorory ol lre Rerl-3ee||rg 3oc|ely. Arer|car Ecoror|c Rev|eW,
Nasrv|||e, Terr., r1, 19Z1. Reed|lado ra co|elrea orgar|zada por 8uClANAN, J.; T0LLl30N, R.0.;
TuLL0CK, 0. ToWard a lreory ol lre Rerl-3ee||rg 3oc|ely. Co||ege 3lal|or, Texas A&V Press, 1980,
c|lado por V0RAE3, 2002, 0p. C|l.
9. Va|s |rlorraoes soore os processos de ajusle ra Arr|ca Lal|ra e seus ele|los de|elr|os soore os
d|re|los soc|a|s ver: 30ARE3, L.T.R. Ajusle Neo||oera| e 0esajusle 3oc|a| ra Arr|ca Lal|ra. RJ: uFRJ,
1999; e, 0RAl8E, 30NlA. (199): Proleao soc|a| e deservo|v|rerlo ruraro ra Arr|ca Lal|ra as
po|il|cas soc|a|s de rova geraao. 3P: NE3C/ur|carp, 199.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 59
Nas palavras de Moraes: A renegociao da dvida cada vez mais submetida
a programas de ajuste com suas condicionalidades(...) Some-se a isso um amplo processo
de desregulamentao e de liberalizao dos uxos comerciais e nanceiros impulsionado e
imposto pelos governos Tatcher e Reagan. Ao novo mundo da nascente se d o elegante nome
de globalizao para os pases subdesenvolvidos, cabe o destino da integrao competitiva
na nova diviso internacional do trabalho. (Moraes, 2000: 37).
Essas reformas, contudo, no se realizaram sem resistncia. Os anos
80 mostram um perodo de conquista de espaos polticos, que aconteceu
pelos processos de redemocratizao, os quais mesmo controlados, no con-
seguiram evitar a participao popular manifestada de diferentes formas
nos cenrios nacionais. Essas manifestaes geraram grande expectativa
e presses sobre o Estado no sentido de concretizar direitos de cidadania.
No Brasil, isso vericvel legislativamente na Constituio de 1988,
que forjou uma nova concepo de proteo social e de sociabilidade para
o pas, criando o conceito de seguridade social e incorporando princpios
beveridgianos nas diretrizes das polticas sociais
10
.
A dcada de 90 foi justamente uma inverso de mo dessa tendncia.
Nesse perodo, diferentes maneiras de fazer valer a proposta neoliberal se
reforam e se renovam, sem, no entanto, deixarem de manter intacta a idia
de delegar a gesto sem necessariamente transferir propriedade, ou, ainda,
naquelas reas onde a propriedade se manteve publicizada, providenciou-se
para que funcionasse segundo o ethos privado.
A fonte terica conservadora que mais inspirou as reformas e inuen-
ciou a agenda de debate sobre as polticas sociais nos anos 90 foi, a meu
ver, o pensamento de Amartya Sen. Esse autor examina com profundidade
aspectos conceituais ligados denio da desigualdade. A fora de seu
argumento est em se posicionar contrariamente restrio das preocu-
paes igualitrias somente questo da renda, passando a considerar
10. Erlre as rov|dades corl|das ra Carla Corsl|luc|ora|, o corce|lo de 3egur|dade 3oc|a|, e os pr|rcip|os
que o acorparrar, roslra o sa|lo qua||lal|vo er lerros de corcepao e |eg|s|aao das re|aoes cap|la|-
lraoa|ro ro pais. Para ra|s dela|res soore o corce|lo de 3egur|dade ra Corsl|lu|ao ver: wERNECK
vlANNA, Var|a Luc|a Te|xe|ra. A Arer|car|zaao (perversa) da segur|dade soc|a| ro 8ras||. R|o de
Jare|ro: Revar, 1998; TElXElRA, A|o|s|o. 0o seguro a 3egur|dade: A relarorlose |rcorc|usa do s|slera
prev|derc|r|o oras||e|ro. R|o de Jare|ro, uFRJ/lEl, 1990.
0 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
que a forma de igualdade central ou preponderante a capacidade igual
de funcionar de vrias maneiras.
A novidade trazida por Sen consiste na mudana do foco de anlise;
ele consegue migrar dos bens (ter), ou do espao avaliatrio da renda, para
as pessoas (ser e fazer), ou melhor, para o que as pessoas so capazes de
fazer com esses bens. justamente na dissociao entre a concepo de
desigualdade de renda e desigualdade de capacidades que Sen d o pulo
do gato terico, criando um novo patamar de anlise e interpretao da
realidade.
Sua idia sobre desenvolvimento como liberdade - cuja base est
radicada justamente na dissociao entre as dimenses do ter (renda,
bem-estar, bens) e do ser/fazer (das capacidades, dos funcionamentos, dos
intitulamentos) - permite pensar e construir polticas de desenvolvimento
sem necessariamente recorrer a um planejamento social direto via Estado
como no ps-guerra, com o Welfare State.
Desenvolvimento, para Sen, um processo de aprendizagem (ou ca-
pacitao) individual e no coletivo. Por isso, no h necessidade de pacto
social, os consensos so provisrios e seus efeitos no premeditados; e as
polticas pblicas adequadas ao desenvolvimento no requerem uma orde-
nao social nica, nem devem ser universais, mas pontuais e especcas.
O progresso pode ser condicionado por diversas racionalidades, contanto
que o meio e o m resultem em mais liberdade individual.
A mudana do enfoque informacional da anlise da pobreza signicou
a transferncia do baixo nvel de renda para a privao de capacidades,
saiu daquilo que expe a estrutura desigual da sociedade e migrou para as
caractersticas individuais das pessoas. Contudo, importante salientar
que essa transferncia no poltico-estratgica, mas baseada em princ-
pios, ou seja, os argumentos de Sen so tericos, e o que faz uma inexo
radical do ponto de vista analtico: ele consegue construir um conjunto de
idias em que o centro da anlise sobre pobreza e desigualdade no mais
a estrutura, mas sim o indivduo.
Sua concepo sobre pobreza, desigualdade, fomes no tem seus
fundamentos radicados nas mudanas estruturais, mas na observao
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 1
dos funcionamentos das pessoas. Sen tenta o tempo todo demonstrar (e
consegue, dentro de sua estrutura de pensamento) que o enfoque das capa-
cidades mais importante como critrio de anlise das desvantagens do que
o baixo nvel de renda, armando que a renda apenas instrumentalmente
importante, pois o seu valor derivado depende de circunstncias sociais e
econmicas (isto , estruturais), que esto fora do indivduo.
Assim, a avaliao das capacidades o principal, j que se trata
um modo de avaliar como as pessoas valorizam as escolhas que tm. Nas
palavras de Sen, se uma pessoa morre prematuramente ou sofre de alguma doena pe-
nosa e ameaadora, na maioria dos casos seria correto concluir que ela tem um problema de
capacidade(Sen, 2000: 157), e no de insero social.
Sob a perspectiva seniana, se perguntarmos: a redistribuio deve
ser de qu?, teremos como resposta: de capacidades, de liberdade, e no
de renda. Logo, as polticas pblicas deixam de ser uma possibilidade de
mudana na estrutura de renda e propriedade e, transformando-se numa
forma de compensao das desvantagens de capacidade, atuando caso a
caso, grupo a grupo onde a focalizao funciona para tornar mais eciente
o uso dos recursos, mas no resolve o problema nem muda a ordem social
estabelecida, pois cada indivduo que deve fazer sua mudana.
Nesse novo paradigma liberal as polticas pblicas sociais tm
uma importncia central: elas se tornam uma aliada do mercado e no
uma forma de proteo contra ele. Os direcionamentos dados por Sen para
a elaborao de polticas pblicas fazem com que parea que houve uma
convergncia das agendas da direita e esquerda no trato com a questo
social: sade, educao, combate s privaes, aumento da democracia e da
participao, fortalecimento das mulheres enquanto agentes sociais, etc.
Tudo isso aparece ligado pela proposta de desenvolvimento humano, como
aumento das liberdades.
Amartya Sen acredita na diminuio da desigualdade e da pobreza a
partir de uma determinada concepo de redistribuio: a de capacidades.
Aqui temos uma diferena terica daquilo que se dene como causa da
pobreza e da desigualdade, que provoca uma ressignicao do papel das
polticas sociais na dinmica societria contempornea.
2 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
O divrcio entre poltica social e proteo social
Historicamente, a poltica social enquanto poltica pblica uma
inveno moderna e possui dupla funo: proteger a sociedade dos riscos
que sua organizao econmica traz, ao mesmo tempo em que organiza as
relaes sociais com um sentido de justia distributiva. Elas surgem para
lidar com aquilo que chamamos de questo social.
A sociedade securitria/mutualista, que deu origem ao Estado de
Bem-Estar Social, cria-se com base em compromissos coletivos ou acordos
sociais, denindo-se prioridades, riscos e ameaas ordem social, crian-
do mecanismos de reduo real das desigualdades. Seu objetivo mximo
no era o combate pobreza, mas construir uma sociedade mais justa do
ponto de vista da distribuio das riquezas, incorporando uma dimenso
preventiva, segundo a qual a pobreza no seria uma ameaa. Nesse sentido,
as iniciativas de proteo social e promoo de bem-estar eram implemen-
tadas via Estado, pois as causas bem como as sadas - eram vistas como
estruturais.
A incorporao das funes de proteo e bem-estar pelo Estado foi
o trao distintivo da conjuntura do II ps-guerra, em que o combate po-
breza era parte de uma estratgia de desenvolvimento social muito mais
ampla. Os modelos de desenvolvimento construdos nesse contexto, tanto
nos pases centrais, quanto nos perifricos, eram uma possibilidade real
de incorporao das massas nos circuitos formais de produo, consumo e
trocas sociais. Mas isso trouxe consigo a incorporao das massas ao poder
poltico, conseqentemente, a mudana da dinmica de foras decisrias
em torno da propriedade, por conta de um alto grau de publicizao de
bens e servios.
Hoje, as ameaas e riscos considerados so outros, bem como suas for-
mas de tratamento, mas o que chama a ateno que, dentro dos discursos
governamentais, no se fala em preveno e erradicao, pelo menos do
ponto de vista dos riscos sociais (como desemprego, desigualdade de renda
ou pobreza, por exemplo), e a pobreza e a fome passam a ser prioridade. E,
justamente, o trao marcante das reformas dos sistemas de proteo social
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 3
contido nas recomendaes dos organismos multilaterais so os programas
de combate pobreza, ou o foco sobre os grupos mais pobres. Qual o sentido
dado s polticas sociais por essas recomendaes?
Simultaneamente ao incio do processo de integrao dos mercados
num patamar global, tratou-se de destacar a necessidade de combater a
pobreza. A integrao dos mercados, banalizada e simplicada na idia
de globalizao, no pode conviver com a pobreza, que expe a chaga da
desigualdade que vem embutida nessa nova onda de mundializao. Sem
a pobreza latente, a desigualdade se torna um dado relativo, escondido
pelo discurso do direito diferena, e o processo global de acumulao de
riquezas, centralizado e excludente, pode continuar perpetuando-se.
A pobreza tornou-se um fator de risco mundial para o desenvolvimento
e consolidao da integrao dos mercados. O Banco Mundial, por exemplo,
criou o conceito de safety net, ou rede de regulao esttica, para assegu-
rar ou manter o nvel de pobreza, evitando que ela aumente. Simplesmente
no cogita a idia de erradicao da pobreza, mas apenas da manuteno
de um patamar aceitvel.
Isso serviu como base para o Programa das Naes Unidas de De-
senvolvimento (PNUD) denir a pobreza como falta de dotao. E condi-
cionou a elaborao das reformas nos sistemas de proteo social em todo
o mundo, com a elaborao de uma nova gerao de polticas sociais, que
no tm como resultado um bem pblico, mas um bem individual, e no
tm como funo produzir proteo social, mas auto-proteo individual.
Sob esse prisma, justia social tambm passa a ter outro signicado: dar
oportunidades para todos se capacitarem e poderem se auto-cuidar e se
inserir no mercado.
O combate pobreza, portanto, no encaminha solues para a cons-
truo de um mundo mais justo, mas funciona para legitimar a globalizao
desequilibrada. Assim, a questo social, reduzida questo da pobreza,
pode ser um problema resolvido no plano da lantropia, ou tico-social, no
qual o Estado no precisa ser, necessariamente, o agente executor exclusivo
ou majoritrio dos servios coletivos de proteo, mas apenas um promotor
ou incentivador da sociedade civil.
1 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
A perspectiva de desenvolvimento social adotada, o desenvolvimento
humano, a despeito da retrica do combate fome, pobreza e excluso
social, permite vlvulas de escape que acabam por se constituir em verda-
deiras barreiras de resistncia mudana, desviando-se e esquivando-se
das discusses que levam s verdadeiras causas da desigualdade.
Essas formas de resistncia so mltiplas e variadas. Envolvem as-
pectos econmicos, polticos, terico-ideolgicos, e tm como objetivo evitar
discusses que possam levar, entre outras coisas, s mudanas no regime de
comrcio internacional, no permitindo a adoo de regulao; defesa da
manuteno dos mesmos mecanismos nanceiros; evitar o controle sobre o
acesso a tecnologias, etc.. Ou seja, no mexer na estrutura de propriedade
preponderante entre indivduos, grupos sociais, pases e regies.
Atualmente, a idia de combater a pobreza e a desigualdade sem
mexer nas estruturas hegemnica entre os policy makers. Isso traz como
resultado polticas sociais agnsticas e sem contedo reformista, deixando
de compor um sistema de proteo social universal para se transformarem
em um conjunto de programas de atendimento aos pobres, o que acaba,
desse modo, por minar o sentido de alterao da estrutura e de organizao
social contido nelas.
Faz-se presente uma lacuna na conceituao e traduo de polticas
que venham a discutir o que desenvolvimento social, ou ainda, no se
questiona o padro de desenvolvimento no sentido de argir acerca de que
projeto civilizatrio est em andamento. H uma escassez de discusso
crtica no que diz respeito a polticas de desenvolvimento enquanto estra-
tgia de incluso via emprego, seja porque a globalizao nanceira e a
integrao mundial dos mercados so consideradas inexorveis ou uma
evoluo natural do capitalismo, no como fenmenos polticos; seja porque
se parte do pressuposto de que, numa sociedade de mercados globais, os
excludos devem se incluir por sua prpria conta.
diante disso que nos dispomos a entender as polticas sociais no
Brasil no contexto ps 1988.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 5
Combate pobreza no Brasil: as inovaes liberais
O marco institucional do combate pobreza que signicou o incio
das inovaes liberais nas polticas sociais brasileiras est na Comunidade
Solidria. Em trabalho anterior (Mauriel, 2000), apresentei argumentos
mostrando que, para qualquer um que queira estudar esse campo de ao
governamental nos ltimos anos, impossvel deixar de lev-la em conta.
Sua importncia no est nos resultados gerais alcanados os
quais, por qualquer critrio que se adote, certamente tero sido incapazes
de impedir o aprofundamento da tendncia precarizao das relaes
de trabalho e de degradao da vida da populao brasileira, em particu-
lar de sua camadas mais pobres , mas pelo importante papel simblico
desempenhado na concepo e gerenciamento das polticas pblicas, em
especial, as polticas sociais.
Desde sua criao, apresentou-se como uma nova forma de gesto de
polticas sociais, cujo carter inovador estaria em introduzir uma outra
lgica administrativa em programas j existentes, subordinando-os aos
objetivos articulados para o combate pobreza.
Este programa, proposto pelo governo Fernando Henrique Cardoso,
no possua prerrogativas executivas e nem recursos prprios. Suas na-
lidades eram voltadas para a mobilizao da sociedade civil, a includas
entidades governamentais e no-governamentais, e integrao entre os
trs nveis de governo federal, estadual e municipal visando a aes
conjuntas no ataque aos problemas da fome e da pobreza.
O momento poltico de criao da Comunidade Solidria foi decorrente
do quadro de xito inicial do Plano Real, que conferia ao novo governo legi-
timidade, a qual, por sua vez, abria grande espao para manobra poltica,
ainda que j se soubesse que aquele xito demandaria crescentemente baixa
prioridade s polticas universais devido aos exigentes supervits primrios.
. PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
As aes da Comunidade Solidria, nessa fase, se concentraram quase
que exclusivamente em sua secretaria-executiva no Instituo de Pesquisas
Econmicas Aplicadas (Ipea)
11
: levar uma cesta de programas j existentes
em vrios ministrios aos municpios mais pobres.
Alm disso atuava com programas inovadores Alfabetizao Soli-
dria, Capacitao Solidria e Universidade Solidria e com o Programa
de Fortalecimento da Sociedade Civil, em parceria com o Banco Intera-
mericano de Desenvolvimento (BID), em trs frentes: projeto Parcerias
Estado/Sociedade Civil; Programa Voluntrios, Rede de Informaes do
Terceiro Setor e Marco Legal do Terceiro Setor
12
.
Mas, depois da crise do incio de 1999, quando foi colocada em questo
a estabilidade da moeda e tornou-se mais visvel a instabilidade e a vulne-
rabilidade da economia brasileira, a Comunidade Solidria muda sua forma
de atuar, dispersando sua ao em objetivos dspares e localizados, a partir
da criao da chamada Comunidade Ativa, que coordenaria estratgias
de desenvolvimento local integrado e sustentvel, com atuao de ONGs
em programas de gerao de renda e microcrdito.
Na verdade, a questo central se situa alm da aparncia inicial que
se apresenta enquanto um programa governamental de combate pobreza
, na prpria essncia dessa iniciativa enquanto estratgia de combate
pobreza. Em sua operacionalidade, seus instrumentos signicaram novas
modalidades de poltica, manifestando uma outra forma de ver, pensar e
tratar o social, mas se apresentando como um conjunto de novas tecnologias
e metodologias de gesto aplicadas tanto em programas que se iniciam
quanto nos j existentes.
O legado da Comunidade Solidria foi, justamente, fazer-nos retro-
ceder a uma concepo de poltica social focalista, emergencial e parcial,
que se apresenta ideologicamente recongurada, inspirada em inovaes
do pensamento liberal, para o qual a populao pobre tem que dar conta
de seus prprios problemas.
11. 0rgao que corpoe parle da equ|pe do V|r|slr|o do P|arejarerlo e 0rarerlo da Pres|drc|a
da Repuo||ca.
12. Para ra|ores dela|res soore cada prograra c|lado ver VAuRlEL, Ara Pau|a 0rre||as, 2000, 0p. C|l.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA Z
Esse legado foi transmitido ao governo Lula, e sua expresso o pro-
grama Fome Zero, cujo aposto tcnico se apresentar como uma poltica
de segurana alimentar e de insero social para o Brasil, com a estratgia
de reordenar as polticas sociais de Estado no nvel municipal, estabelecendo
sinergias voltadas para a dinamizao da economia local, juntamente com a participao
comunitria (Silva, 2004).
Na opinio de Frei Betto, o Fome Zero combina polticas locais (restauran-
tes populares, cozinhas comunitrias, sacoles, bancos de alimentos etc.); polticas especcas
(carto-alimentao, ampliao do programa de Alimentao do Trabalhador, estoques de
segurana, ampliao da merenda escolar etc.); e polticas estruturais (reforma agrria, incentivo
agricultura familiar, microcrdito etc.) (Betto, 2004:23).
O formato do Fome Zero bastante semelhante ao da Comunidade
Solidria, com a assessoria de um conselho (Conselho de Segurana Alimen-
tar e Nutricional CONSEA), e dependente da participao da sociedade
civil, tanto com doaes como para execuo das aes. Nas palavras de
Frei Betto, o Fome Zero um mutiro idealizado pelo governo Lula e protagonizado
pela sociedade civil (Betto, 2003: 28).
O Fome Zero tem tido diculdades de implementao, e os recursos
executados at 2005 so nmos em relao ao potencial de captao di-
vulgado pelo governo, resumindo-se, praticamente, ao Bolsa Famlia. E
no devemos desconsiderar as denncias de corrupo no cadastro e o uso
eleitoreiro por parte dos gestores locais
13
.
Se compararmos a atuao conjunta dos dois programas - Comunidade
Solidria e Fome Zero do ponto de vista de sua efetiva aplicao e possveis
resultados diante da realidade existente no pas, veremos:
A captao de recursos fragmentada, o que refora a pulverizao
das aes;
13. ur esludo e|aoorado soore o Fore Zero por ura |rsl|lu|ao a|era (FlAN Rede de lrlorraao e Aao
pe|o 0|re|lo de se A||rerlar), d|vu|gado pe|o jorra| 0 0|ooo er 1 de seleroro de 2001, corrra |sso.
0 re|alr|o roslra que la|la ao goverro ledera| curpr|r a proressa de a||ar ao prograra po|il|cas ra|s
ec|erles de relorra agrr|a e de geraao de erpregos, e que, ra ra|or|a dos rur|cip|os, o prograra se
resure ra |rlroduao do 8o|sa Fari||a, cors|derardo, a|rda, que o va|or da oo|sa d|slr|ouida |rsuc|erle
para gararl|r as lari||as cor|da por ur rs |rle|ro.
8 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Houve um expressivo esforo na tentativa de reordenamento das
relaes intragovernamentais para redirecionamento dos recursos;
A tcnica de seleo de projetos tpica das aes focalizadas, numa
relao de substitutibilidade e no de complementaridade entre programas
e polticas universais, pois foram acompanhadas de baixa prioridade s
polticas universais do ncleo duro de proteo social.
Observando o formato dos dois programas podemos notar que as idias
que inspiram suas respectivas concepes possuem princpios semelhantes:
um carter poltico-ideolgico de ao marcado por um forte antiestatismo,
sob o discurso edicante da solidariedade via parceria com a sociedade
civil; valorizao do mercado atravs de idias transmitidas pelas agncias
internacionais; o fulcro da estratgia de combate pobreza est em uma
reorientao geral das polticas sociais educao, sade, previdncia e
assistncia social -, tendo como propsito principal converter os pobres no
foco de atuao das polticas pblicas.
Consideraes Finais
A proposta contida nos argumentos do artigo consiste em olhar por
outro ngulo a situao da poltica social contempornea, observando o que
acontece no campo terico. O redirecionamento das formas de concepo
e enfrentamento da pobreza retrata um redirecionamento dos modos de
entender e enfrentar a questo social.
A anlise dos fundamentos da idia de pobreza que orienta a agenda
poltica governamental na rea social passa pela forma como so constru-
dos os indicadores que denem os grupos socialmente vulnerveis, que vo
servir para denir o foco das polticas.
O Ipea, principal rgo propagador do main stream sobre pobreza no
Brasil, possui referncias e indicadores que, embora meam um conjunto
de fenmenos nacionais, no foram construes cientcas especicamente
brasileiras. Suas referncias compem parte de um cabedal mundialmente
aceito, reiterando as idias propagadas por organismos multilaterais.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 9
Os programas de combate pobreza so, portanto, a ponta do
iceberg. Eles so a expresso mais visvel de um movimento de refuncio-
nalizao das polticas sociais e reestruturao (desmonte) da proteo
social, a partir da eroso das referncias cognitivas e valorativas pelas quais as noes
de bem pblico e responsabilidade pblica poderiam ser formuladas como horizonte possvel
(Telles, 2001: 10); e, ainda, pela ressignicao da natureza das polticas
sociais, que passam a ser concebidas como mecanismos que reforam os
esquemas mercadorizantes, pela criao de um mix pblico/privado na
oferta de servios coletivos que ajudam a conservar e proteger o padro de
desenvolvimento globalmente estabelecido.
Esse movimento retrata uma inexo no campo terico dos funda-
mentos que informam a noo (ou noes) de pobreza atualmente. Qual a
natureza dessa inexo?
No Brasil, dos anos 30 aos anos 80, a questo da pobreza tendeu a ser
tratada como parte da questo social, como um componente de polticas de
incluso social, numa sociedade que buscava migrar de um padro agr-
rio, rural, para uma sociedade capitalista industrial, urbana. A incluso,
portanto, signicava incorporao na estrutura de emprego que surgia,
no mercado de trabalho industrial que se constitua
14
. Ou seja, os projetos
sociais eram calcados sob um projeto de sociedade salarial (Castel, 1998),
em projetos nacionais de desenvolvimento
15
.
Ou seja, prevalecia a idia de que a pobreza est associada a processos
econmicos, sociais e polticos, e, por isso, tratada no mbito de concepes
de desenvolvimento econmico e social.
11. ura ar||se r|slr|ca dela|rada soore o periodo esl er lAVAV0T0, Var||da e CARvALl0, Rau|.
Re|aoes 3oc|a|s e 3erv|o 3oc|a| ro 8ras||. Esooo de ura |rlerprelaao r|slr|co-relodo|g|ca. Z ed.
3ao Pau|o: Corlez, 1990.
15. A segurda lase do goverro gelu||sla, eroora corlerdo lorle lor aulor|lar|sla e popu||sla, possuia ur
projelo de pais, |rsp|rado ros va|ores de so||dar|edade do ll Ps-0uerra e ros We|lare slales europeus.
Represerlou, a sua rare|ra, ur processo de |ula pe|a corslruao de ur l|po de soc|edade a ser a|carada.
0a resra lorra, o goverro de Jusce||ro Kuoslcrec|, ros aros 0, procurou dar ur |rpu|so a |rduslr|a||zaao
ro pais. 3er la|ar er Joao 0ou|arl, que lerlou relorras progress|slas prolurdas. Para ra|ores dela|res
r|slr|cos ver CARvALl0, Jos Vur||o. C|dadar|a ro 8ras||: o |orgo car|rro. R|o de Jare|ro. C|v|||zaao
8ras||e|ra, 2001.
Z0 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Pois bem, essa idia no mais hegemnica nos estudos e explicaes
sobre pobreza no Brasil. A pobreza hoje conceitualmente entendida como
um conjunto de carncias individuais. E assim, o foco analtico deslocou-se
das estruturas para o indivduo.
No obstante, o problema que a fundamentao terica embutida nos
programas de combate pobreza se apresenta como um tipo de abordagem
passvel de utilizao por qualquer teoria, pois aparece como essencialmente
emprica. Contudo, o que no temos conscincia que estamos reforando
postulados de determinada(s) teoria(s), cujo compromisso esvaziar o
sentido dos (limitados) direitos e conquistas sociais construdos at o nal
dos anos 80.
Para o Brasil, esse movimento, segundo Otavio Ianni (2000: 55),
parte do processo de implantao de um projeto de capitalismo transna-
cional e abandono e desmonte do projeto nacional, com suas implicaes
poltico-econmicas e scio-culturais, no qual a economia brasileira trans-
forma-se em mera provncia do capitalismo mundial, tornando-se pasto
das corporaes transnacionais.
Esse o clima em que se cria uma situao particularmente problem-
tica para os setores socais subalternos: a necessidade de se reestruturarem
em novos moldes, desenvolver uma nova conscincia de suas condies e
perspectivas e recriar meios e modos de sobreviver e atuar politicamente.
Diante disso, temos o desao de enfrentar um modo neoconservador
de ver o mundo e as pessoas, em que a luta parece estar na construo de
caminhos tericos que permitam desvelar pouco a pouco a falsidade dos
argumentos que embasam tais propostas de poltica social, e de combate
pobreza em particular, adquirindo o adequado conhecimento dos proces-
sos e das estruturas que constituem e movem o capitalismo global e suas
assertivas nacionais, ganhando terreno para bloquear e desmontar o tipo
de globalizao que sataniza a maior parte da humanidade.
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Z2 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
A REDEFINIO DO PADRO DE
PROTEO SOCIAL BRASILEIRO
Alejandra Pastorini e Silvina Galizia
Resumo
Este trabalho aborda vrias das implicaes que as reformas neoliberais ti-
veram na reformulao do sistema de proteo social brasileiro no decorrer da
dcada de 90, mudando o que se denomina de padro de proteo social.
Destacamos as novas formas institucionais, a supremacia da lgica tcnico-
econmica, a nova relao pblico-privado e a re-seletividade de benecirios.
Partimos da anlise da implementao de estratgias de privatizao e foca-
lizao as quais esto afetando a articulao entre as polticas permanentes
de proteo social (previdncia e sade) e os programas de aes na rea da
assistncia, reforando os processos de assistencializaao da proteo social.
Abstract
This work approaches several of the implications that the neoliberal reforms
had in the reformularization of the Braziliam system of social protection during
the dacade os 90, changing what is known as standar of social protection.
Detaches the new institutional forms, the supremacy of the technical-economic
logic, the new public-private relation and the re-selectivity of beneciaries.
We present an analysis the implementation of privatization and focalization
strategies that are affecting the articulation between permanent social protec-
tion policies (previdence and health) and programs of actions in the area of
assistance, strengthening the assistancialization process of social protection.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA Z3
Introduo
Este artigo produto das nossas teses de doutorado nas quais estuda-
mos as trajetrias e as reformas neoliberais dos sistemas de proteo social
na dcada de 90, nos pases da Amrica do Sul, especialmente os casos da
Argentina e do Brasil. Ambos os trabalhos abordaram as reformas neoli-
berais nas polticas de proteo social (previdncia, sade e assistncia).
Diferentemente dos estudos que colocam as atuais mudanas como
meras modicaes tcnicas pesquisas e documentos produzidos pelos
assessores tcnicos dos organismos multilaterais e documentos ociais, ou
daqueles que no observam ainda mudanas denitivas, consideramos que
as modicaes produzidas na trajetria dos sistemas de proteo social,
pelo menos nos ltimos dez anos por fazerem parte da ofensiva neoliberal
mais ampla e conterem um carter poltico-ideolgico hegemnico, esto
desaando a conformao da proteo predominante e questionando ou
modicando alguns princpios constitutivos do padro tradicional de pro-
teo social brasileiro, que desenvolveram mais as polticas permanentes
(estruturas de sade, previdncia, educao etc.) e menos os programas
de assistncia.
Nessa ocasio, ademais de incluirmos a relao direta dos paises
latino-americanos com os organismos multilaterais de crdito na denio
e redenio das reformas, avanamos nas implicaes que as estratgias
neoliberais tiveram na reformulao dos sistemas de proteo social, mu-
dando o que se denomina de padro.
Consideramos absolutamente necessrio aprofundar o nosso estu-
do, pois continuamos vivenciando transformaes nas formas de gesto,
organizao e nanciamento, assim como na denio dos benefcios e
benecirios na rea da proteo social.
Assim, pretendemos contribuir para analisar a redenio do padro
de proteo social no Brasil a partir da nova relao estabelecida entre
as polticas de previdncia e os programas de assistncia. Desde a imple-
mentao do projeto poltico-econmico neoliberal, a relao entre estes
dois setores de polticas sociais vive importantes transformaes que se
Z1 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
apiam numa, no nova, mas aprofundada diviso das responsabilidades
da proteo social entre o setor pblico e o privado, reforando o processo
de privatizao e assistencializao da proteo social.
Entre as mudanas estudadas destacam-se as novas formas insti-
tucionais, a supremacia da lgica tcnico-econmica e o descentramento
do carter poltico na dinmica de desenvolvimento atual dos sistemas de
proteo, a nova relao pblico-privado, a re-seletividade de benecirios
e as mudanas em alguns dos critrios que sustentam os sistemas.
Entendemos que a expanso dos programas e polticas denominadas
de assistncia uma das faces do processo de assistencializao da proteo
social que tem como par dialtico a privatizao da previdncia social, da
sade e da educao.
Para trabalhar isto, partimos da atualizao da presena e aceitao
poltico-ideolgica interna das recomendaes dos organismos multilate-
rais. Em segundo lugar, caracterizamos o padro de proteo social brasilei-
ro at nais da dcada de 80. Terceiro, zemos alguns comentrios acerca
de como foi alcanada a hegemonia do projeto neoliberal na dcada de 90,
atravs da aplicao das diretrizes externas especcas para o redesenho
dos sistemas de proteo social na Amrica Latina. Em seguida, aborda-
mos a reestruturao do sistema de proteo social brasileiro ps-reformas
neoliberais. Por ltimo, avanamos em reexes acerca da redenio do
padro de proteo social.
1. A presena dos organismos multilaterais
nos pases latino-americanos
Na dcada de 40, a partir da conferncia de Bretton Woods, foram
criados dois organismos multilaterais que vieram a ter importncia decisiva
na histria dos pases latino-americanos: o Fundo Monetrio Internacio-
nal (FMI) e o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento
(BIRD). O segundo surge, em 1944, com a inteno declarada de apoiar
a reconstruo e o desenvolvimento econmico dos pases capitalistas.
Entretanto, com a implementao do Plano Marshall este Banco passa a
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA Z5
nanciar investimentos para impulsionar o desenvolvimento dos pases
sul-americanos.
1
Ao FMI, nas suas origens, estava reservado o papel de prover recursos
nanceiros para os pases que apresentassem dcits nas contas externas
decorrentes de conjunturas adversas, evitando assim o agravamento da
crise. O BIRD assumiria a responsabilidade por nanciar os projetos de
recuperao e construo da infra-estrutura necessria ao desenvolvimento
econmico.
Dessa forma, a partir da segunda metade dos anos 50 (e principalmen-
te desde a dcada de 60), o BIRD volta-se para o atendimento dos pases em
desenvolvimento, dirigindo seus emprstimos fundamentalmente para o
setor de infra-estrutura (energia, transportes e comunicaes). O Banco, em
1949, concede o primeiro emprstimo ao Brasil, na rea de energia; a par-
ceria entre este pas e o BIRD foi se reforando com o passar do tempo.
A partir dos anos 70 os emprstimos comeam a ser mais diversica-
dos setorialmente, nanciando projetos de investimento na rea social e de
infra-estrutura. J nessa dcada, o BIRD direcionava alguns emprstimos
aos pases em desenvolvimento para a implementao de projetos de combate
pobreza (que pouco ultrapassaram os 10% dos emprstimos totais para
a Amrica Latina). Esta reorientao do Banco tinha como objetivo conter
e controlar as tenses polticas derivadas da crise internacional (como
desequilbrios nas economias no produtoras de petrleo e as ameaas de
lutas revolucionrias em alguns pases da regio, dentre outros).
Em nais dessa dcada, quando o montante da dvida dos pases
pobres j era sucientemente elevado, houve o aumento da taxa de juros
nos Estados Unidos, o que acarreta um signicativo aumento na dvida
externa e nos servios que a envolvem. Assim, tem incio o processo de
1. Na verdade, ao |orgo do lerpo, o 8arco Vurd|a| lo| usado coro ura |rporlarle agrc|a de
cooperaao rarce|ra |rlerrac|ora| que aux|||asse ra rea||zaao de |rleresses geopo|il|cos de grardes
polrc|as oc|derla|s (espec|a|rerle os Eslado ur|dos). Ev|derlererle, la|s |rleresses |rc|uiar a
exparsao de |rlra-eslrulura (eslradas, ererg|a elc.) er apo|o a aoerlura de rercados |ucral|vos para as
erpresas, o que serv|r|a al resro coro corlra-peso as aoes |rlerrac|ora|s de exparsao da eslera
de |rurc|a sov|l|ca durarle a 0uerra Fr|a (Rede 8ras||, 200:1).
Z . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
reprogramao e renanciamento das dvidas externas, sob superviso do
FMI, que passa a monitorar o pagamento dos juros.
A dvida abriu as portas para a entrada do neoliberalismo, e foram os
setores trabalhadores os que mais sofreram as conseqncias negativas da
implementao desse projeto poltico-econmico do grande capital: aumento
da pobreza e do desemprego, reduo da garantia dos direitos sociais e
trabalhistas, perda de potencial de luta e organizao etc. na dcada de
80 que a maior parte dos pases da Amrica Latina comea a implementar
os programas e polticas neoliberais.
Entretanto, nessa mesma poca, a interveno do BIRD passa a
concentrar-se no atendimento das necessidades do balano de pagamento
dos pases subdesenvolvidos (atravs do monitoramento da alocao e
utilizao dos recursos).
Na segunda metade da dcada de 80, a situao da pobreza se agrava
nos pases subdesenvolvidos como conseqncia das polticas de ajuste
automtico sugeridas pelos organismos multilaterais (Fundo Monetrio
Internacional e Banco Mundial) e impostas como condio para novos
emprstimos.
Neste contexto, comeam a germinar distintas avaliaes por parte
de agncias que atuam internacionalmente (Unicef, PNUD, OIT, CEPAL,
entre outras) sobre as polticas de ajuste na Amrica Latina e seus efeitos
sociais. Dentre elas, podemos destacar o posicionamento da CEPAL que,
reconhecendo a necessidade de um ajuste, indica que ele teve um custo
social muito elevado, reformula suas propostas e explicita a necessidade
de transformaes econmicas com maior eqidade.
2
A idia do Estado como ator destacado para regular a articulao
entre o desenvolvimento econmico e as estratgias de combate pobre-
za deixa de ser o ponto nodal nas preocupaes cepalinas. Apesar disso,
entender que o crescimento econmico e o equilbrio macroeconmico
so requisitos para o desenvolvimento social com eqidade; por sua vez,
2. Cl. 0ocurerlo da CEPAL Po|il|cas de Ajusle e reregoc|aao da div|da exlerra ra Arr|ca Lal|ra
(1981).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA ZZ
a reduo da pobreza ser entendida como uma das dimenses do prprio
processo de desenvolvimento social. Essa posio se faz mais evidente
a partir dos anos 90 em que se parte da idia de que o desenvolvimento
social e econmico no podem ser pensados de forma desarticulada, pelo
contrrio, poltica social e poltica econmica so partes constitutivas da
estratgia de desenvolvimento integral. Este ser um elemento importante
que diferencia as propostas da CEPAL e a estratgia de desenvolvimento
do BIRD, FMI e BID.
Embora as nfases dadas por estes organismos ao social e s formas
de articular polticas econmicas e polticas sociais sejam diferentes,
poderamos armar que, na prtica, atuam de maneira complementar,
reproduzindo ao nvel internacional a dominao e subalternidade.
De forma explcita e pblica, em 1990, o Banco Mundial faz suas ava-
liaes em relao crise dos anos 80 que viveu o mundo capitalista e que
repercutiu mais perversamente nos pases subdesenvolvidos, constatando
que, embora exista um efeito econmico negativo na regio, os pobres con-
tinuam sendo pobres e continuam sendo muitos.
3
Naturalizando os graves
problemas sociais e econmicos que vivem esses pases (pobreza, misria,
desemprego etc.), entendendo-os como dados ou como traos caractersticos
das economias subdesenvolvidas, comea a ser recomendada (de forma
imperativa)
4
a implementao de programas compensatrios e medidas
emergenciais, focalizadas para os setores populacionais especcos, com o
objetivo de aliviar a pobreza e a fome.
Assim, na entrada dos anos 90, o BIRD, alm da imposio dos progra-
mas de estabilizao econmica (controle do dcit scal, cortes nos gastos
pblicos, reformas tributria e da previdncia, abertura do mercado etc.),
pagamento da dvida externa e polticas de ajuste, determina a implemen-
tao de programas paliativos e focalizados para o alvio da pobreza.
3. Cl. 8arooza de Araujo, 1993.
1. Erlerderos que as rudaras acorlec|das ros prograras e ras po|il|cas soc|a|s dever ser ara||sadas
e corlexlua||zadas cor as relorras dos Eslados |al|ro-arer|caros |rposlas pe|os orgar|sros de
rarc|arerlo |rlerrac|ora| e |rp|ererladas pe|os goverros da reg|ao.
Z8 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
importante destacar aqui que o Banco Mundial (BIRD) e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), apesar da similaridade nas
funes que exercem hoje em dia, tiveram origem diferente e trajetrias
tambm distintas. O BID foi criado na dcada de 50 (fundado em 1959),
no momento em que o inuxo de divisas para o continente passava por um
processo de desacelerao, somando-se a este fato a postura cada vez mais
rgida do BIRD para com os pases subdesenvolvidos.
5
Apesar do entusiasmo
dos pases latino-americanos e da regio do Caribe com a criao de um
banco regional, o BID s comea a operar em 1961, quando o governo norte-
americano e o BIRD reconsideraram sua oposio com relao ao BID.
Durante a crise da dvida, o BIRD limitou o desembolso de recursos e
seus compromissos; por sua vez, o BID assumiu uma funo compensatria.
Esse perodo trouxe mudanas importantes na vida desses dois bancos. O
BIRD, mais slido e por contar com o apoio dos pases industrializados,
foi chamado a exercer um papel de relevo junto aos pases endividados e
queles de mais baixo nvel de renda. E, no obstante o acmulo de condies
impostas, por vezes inviabilizando crditos indispensveis, pde retomar o
ritmo de crescimento de seus emprstimos, quando tomados globalmente
(Barboza de Arajo, 1993: 4).
6
Dessa forma, o BIRD foi adquirindo predomnio e inuncia na
denio das polticas locais, uma vez que, a partir da segunda metade
dos anos 80 e, principalmente, nos anos 90, complementa suas exigncias
de ajuste estrutural com emprstimos destinados a combater a fome e
proteger os pobres, perante o evidente aumento da pobreza e deteriorao
dos indicadores sociais nos pases que aplicaram o receiturio econmico
do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional, como o caso dos
pases latino-americanos.
7
5. Cl. 8arooza de Araujo, 1993.
. va|e |erorar que, er 1989, o 8l0 arp||ou o poder de velo do goverro rorle-arer|caro soore
lodos os projelos j aprovados pe|a ra|or|a corverc|ora| de volos e [ace|lou| aluar er reg|re de
co-rarc|arerlo cor o 8lR0, caoerdo a esle d|lar as rorras de aprovaao e as cord|c|ora||dades
requer|das (8arooza de Araujo, 1993: 5).
Z. 0esde ra|s dos aros 80 o coroale a pooreza lrarslorrou-se rura cord|c|ora||dade dos erprsl|ros
do 8lR0. E|e esl suojacerle ao oojel|vo do serv|o da div|da: a reduao da pooreza, soo o dorir|o dos
orgar|sros ru|l||alera|s, |rp||cardo ura reduao dos gaslos soc|a|s puo||cos e o red|rec|orarerlo
das despesas (loca||zardo as aoes soc|a|s para os poores). A cr|aao do Furdo 3oc|a| de Erergrc|a
(F3E) ur exerp|o de recar|sro exive| para adr|r|slrar a pooreza, proposlo por esses orgar|sros
(Cl. Crassudovs|y, 1999).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA Z9
As estatsticas ociais e a preocupao com a governabilidade levaram
os tcnicos do BIRD a admitir o custo social e poltico do ajuste, propondo
aes assistenciais para os grupos populacionais mais empobrecidos.
8
Ao mesmo tempo, o BIRD vigiar e monitorar sistematicamente os
progressos realizados tendentes ao cumprimento da meta da reduo da
pobreza nos pases devedores, buscando um desempenho satisfatrio tan-
to das polticas macroeconmicas implementadas quanto dos programas
compensatrios.
A partir de meados dos anos 90 o Banco, alm de funcionar como
uma grande organizao nanceira, assume explicitamente a funo de
banco de conhecimentos; a partir de ento o Banco Mundial passaria
a investir recursos expressivos na gerao, organizao e administrao
de uxos de idias, dados e informaes, com o intuito de tentar dominar
a produo de conhecimentos tcnicos especializados, relacionados aos
projetos nanciados pela instituio (Rede Brasil, 2006:2).
Dessa forma o Banco estabelece como condicionalidade para a apro-
vao dos emprstimos que os pases solicitantes os complementem com
emprstimos de assistncia tcnica
9
com a nalidade de controlar a pro-
duo de conhecimentos especializados, exigindo do governo a contratao
(com dinheiro do banco) de consultores privados
10
. As reas que adquirem
destaque so: assessoria para as mudanas na rea social, reformas do
Estado, criao de clima de investimento para atrair capital estrangeiro,
consultorias e apoio para se pr em prtica as parcerias pblico-privado e
a poltica ambiental.
8. Na apreserlaao do Re|alr|o soore o 0eservo|v|rerlo Vurd|a| de 1995, co|ocada de lorra exp|ic|la
essa preocupaao: ajudar os que carar a rarger ur dos ra|s d|lice|s proo|eras de po|il|ca para
os paises poores larlo coro para os r|cos. 0e ura perspecl|va ecorr|ca lr|a, o |rvesl|rerlo resses
grupos pode parecer de a|lo r|sco, dado que ru|los de seus |rlegrarles sao |dosos, eslao soc|a|rerle
ra| adaplados para o lraoa|ro ou rarcar passo er reg|oes alrasadas; ras a preocupaao cor a sua
r|sr|a e cor a coesao soc|a| ex|ge que as po|il|cas |res eslerdar a rao (8lR0, 1995: 5).
9. Eslaros lazerdo relerrc|a aqu| larlo as craradas Al|v|dades Ara|il|cas e de Acorse|rarerlo,
coro aos Erprsl|ros de Ass|slrc|a Tcr|ca.
10 Cl. Rede 8ras||, 200.
80 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Desta forma, evidencia-se a ntima articulao existente entre os
diferentes organismos internacionais (FMI, BIRD
11
e BID
12
) na busca
por organizar, controlar e monitorar a implementao das reformas das
polticas pblicas dos paises tomadores de emprstimos.
2. O padro de proteo at os anos 1980
possvel demonstrar que, at nais dos anos 80, ainda que se ve-
riquem diferenas entre os sistemas dos pases da Amrica do Sul, em
termos institucionais, de cobertura, impactos nas condies da populao,
benefcios, momento (timing) de implementao de reformas etc., os siste-
mas de proteo social sul-americanos expressam variaes, em diversos
nveis e graus, de um padro de proteo social muito similar, prprio
dos modelos conservadores estraticados, fundados em organizaes pol-
ticas corporativas e prticas clientelistas de proteo social (Draibe; 1995,
1996). O sistema de proteo brasileiro, junto com o argentino, uruguaio
e chileno, um deles.
Apesar de estarem distantes de alcanar igualdade na cobertura e
eqidade dos benefcios, como a proteo nos pases europeus, as polticas
permanentes de sade e aposentadoria brasileiras podem ser consideradas
estruturas especcas de proteo social.
J o caso da assistncia diferente; historicamente foi vista como
ajuda pblica e/ou privada para os setores mais pauperizados, com vncu-
los formais ou informais de trabalho. Existia um abrangente mosaico de
instituies e entidades que viabilizavam os desconexos programas e aes
11. 0 8lR0 ura das 5 |rsl|lu|oes que |rlegrar o crarado 0rupo 8arco Vurd|a|, corjurlarerle
cor: Assoc|aao lrlerrac|ora| de 0eservo|v|rerlo (Al0), Cooperaao F|rarce|ra lrlerrac|ora| (lFC),
Agrc|a Vu|l||alera| de 0ararl|a de lrvesl|rerlo (AV0l) e o Cerlro lrlerrac|ora| para Aro|lrager de
0|spulas soore lrvesl|rerlos (ClA0l).
12. loje o 8arco lrlerarer|caro de 0eservo|v|rerlo (8l0) rea||za erprsl|ros ro corl|rerle arer|caro
para goverros e erpresas pr|vadas. 0 8ras|| o pais que ra|s receoe rarc|arerlo do 8l0. Esla
|rsl|lu|ao erlerde que para se ooler deservo|v|rerlo rur pais recessr|o: reduao da |rlerverao
do Eslado e arp||aao do poder das erpresas pr|vadas. ura das relorras ra|s |rlersas apo|adas
pe|o 8l0 sao as Parcer|as Puo||co-Pr|vado, corsl|luidas coro a|lerral|va a pr|val|zaao de serv|os
puo||cos (cl. Rede 8ras||, 200).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 81
de assistncia, destacando-se: salrio-famlia, assistncia mdica, compra
de medicamentos, ajudas monetrias, entre outros.
Para denir esse padro de proteo e suas modicaes, as categorias
utilizadas so: cobertura e relao universal-seletivo: quem est includo
nos sistemas de proteo e quem no est; relao pblico-privado, quem
nancia e quem oferece os benefcios (setores pblico, privado ou ambos);
aspectos poltico-institucionais: quem decide e quais os procedimentos de
gesto.
As estruturas e desenvolvimento econmicos, assim como interesses
polticos diversos, construram um sistema de proteo social numa combi-
nao de formas institucionais pblicas e privadas (tanto em nanciamento
como em prestadores de servios) que permitiram deni-lo como misto ou
hbrido
13
. Caracteriza-se pela convivncia, de certa forma equilibrada,
de estruturas pblico-universais de sade e estruturas particulares, contri-
butivas, com provedores pblicos e privados, e regimes de aposentadorias e
penses de repartio simples e obrigatrios, mas excludentes dos trabalha-
dores no formalmente empregados. Isso juntamente com um forte contedo
assistencial e traos compensatrios para os setores mais empobrecidos,
no includos como benecirios dos programas de previdncia social.
No podemos entender estas caractersticas como distores do sis-
tema de proteo, pois nunca a universalizao redistributiva foi colocada
como o objetivo primordial da sua organizao. Isto se articula com a
constituio do carter seletivo do Estado protetor brasileiro, que incluiu
apenas parte dos grupos de trabalhadores urbanos com vinculo formal de
emprego que poderiam ter um papel ativo de transformao social (real
ou potencial).
At a dcada de 80, na dinmica predominante de crescimento e
consolidao das polticas permanentes
14
de proteo, diversas reformas
13. Calegor|a der|da por Vesa-Lago (198) e rap|darerle apropr|ada e d|lurd|da por F|eury (1991),
Lo vuo|o e 8aroe|lo (1993), 0ra|oe (1995), erlre oulros.
11. Cor po|il|cas perrarerles lazeros relerrc|a ao 3|slera de 3aude e Reg|re de Aposerlador|as
e Persoes.
82 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
foram sendo implementadas em direo ao alargamento de um padro uni-
cado e redistributivo de proteo social, vericado atravs da ampliao
da cobertura e aumento dos benefcios (eventualmente at desligados da
condio ocupacional), o que nos permite observar uma tendncia real para
o aumento dos nveis de proteo social e, portanto, de diminuio dos riscos
e ms condies de vida para algumas categorias de trabalhadores.
Pode se dizer que, num primeiro momento, o reconhecimento pblico
dos sistemas de proteo social tenha surgido como resposta s presses
de baixo, dos trabalhadores, numa lgica de concesso/conquista.
15
Uma
vez criados, e minimamente desenvolvidos, cada rea da poltica social foi
dinamizada por foras organizadas corporativamente, que atuaram como
moderadoras ou controladoras de grupos de trabalhadores mais fortes.
16
Seguiu-se que a modernizao dos sistemas de proteo e as reformas ten-
dentes sua ampliao foram algumas das estratgias mais importantes
utilizadas pelos governos autoritrios-tecnocrticos na busca de legitimao
poltico-social.
Em vista dessa composio de elementos, podemos armar que as
polticas permanentes de sade e aposentadorias, mesmo no sendo to
amplas como as dos pases europeus (do ponto de vista da estrutura insti-
tucional, de benefcios e dinmica de desenvolvimento), moldaram-se como
polticas de proteo social que incluam, primeiramente, categorias de tra-
balhadores formalmente ocupados e fortes politicamente para, somente em
seguida, incluir parte dos trabalhadores rurais, autnomos, informais. Se
comparado com as formas de proteo social existentes nos pases centrais,
este modelo aproximado das experincias do Welfare State conservador
corporativo. Entretanto, pensando no atendimento das necessidades dos
benecirios das aes assistenciais, poderamos armar que se assemelha
mais ao padro residual liberal, que tem como idia central a ajuda social
aos comprovadamente necessitados.
17
15. Cl. Paslor|r|, A. 199Z
1. Esle lerrero lorra parle do que Coul|rro (2000:9Z) exp||ca, ro periodo vargu|sla, coro a ousca
da ourgues|a |rduslr|a| de ura regeror|a se|el|va, vo|lada para a oolerao de corserso de a|gurs
segrerlos das c|asses suoa|lerras, espec|a|rerle os lraoa|radores uroaros lorra|s para o seu projelo
de deservo|v|rerlo rac|ora|. 0 aulor |rs|sle ro carler se|el|vo da proposla regerr|ca: exc|uia lodo
o ur|verso de lraoa|radores rura|s e |rlorra|s aos qua|s regavar-se os d|re|los soc|a|s.
1Z. Cl. Esp|rg-Arderser (1991).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 83
Do ponto de vista do peso poltico (administrativo, recursos nan-
ceiros) e de cobertura, as polticas previdencirias/contributivas tm uma
presena direta do Estado, diferentemente do ocorrido na rea da assis-
tncia, no sentido de que a preocupao pelo atendimento das populaes
mais pobres ou das pessoas no formalmente ocupadas no formava parte
das prioridades estatais at ento.
Ainda na dcada de 80, vivem-se no Brasil alguns dos efeitos positivos
do milagre econmico, junto ampliao da movimentao social (permi-
tida, em parte, pelas caractersticas adotadas pela abertura democrtica).
Estes fenmenos reativavam o protagonismo poltico e a participao de
amplos grupos de trabalhadores, funcionrios pblicos e burocratas nas
reformas dos sistemas de proteo social, tendentes mais uma vez uni-
cao do sistema e universalizao da cobertura. Estes movimentos zeram
parte das presses para a reforma Constitucional de 1988, que orientava o
sistema de proteo social para a integrao das trs reas que o compem
(previdncia, sade e assistncia), o denia como direito social amplo, re-
congurava seus princpios e formas administrativas e ampliava suas bases
de nanciamento e gesto. Certamente, essas reformas tendiam para uma
maior participao dos benecirios, democratizao, descentralizao e
transparncia na gesto e na tomada de decises. Alm disso, formula-
ram-se medidas propensas unicao das fontes de recursos, a partir de
receitas pblicas gerais, ampliando ainda mais a tendncia anterior. Dessa
forma, buscou-se incluir, como destinatrios da seguridade social, aqueles
setores historicamente excludos da proteo social.
18
3. A hegemonia neoliberal nas reformas do sistema
de proteo social
Para entender como as idias neoliberais no mbito social sobrepuse-
ram-se a outras propostas e adquiriram fora hegemnica to rapidamen-
18. No erlarlo, coro ara||sa Vola (2000:5): Eroora o deserro do s|slera de proleao soc|a| ps-1988
lerra a or|erlaao e corleudo daque|as que corlorrar o eslado de oer-eslar dos paises deservo|v|dos,
as caraclerisl|cas exc|uderles do rercado de lraoa|ro, o grau de pauper|zaao da popu|aao, o rive| de
corcerlraao de rerda e as lrag|||dades do processo de puo||c|zaao da aao do Eslado ros lacu|lar
arrar que, ro 8ras||, a adoao da corcepao de segur|dade soc|a| rao se lraduz|u oojel|varerle rura
ur|versa||zaao dos oerelic|os soc|a|s.
81 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
te, preciso remeter-nos s formas de entrada desse iderio na Amrica
Latina. De acordo com Fiori (1997:207), o iderio neoliberal entrou na
Amrica Latina por dois caminhos simultneos: 1) o econmico, mediante
a renegociao das dvidas externas latino-americanas e a implantao dos
ajustes neoliberais, os quais fazem parte da negociao e da aceitao
local dos condicionamentos impostos pelos organismos multilaterais para
receber a sua ajuda na tarefa de reequilbrio e retomada do crescimento
econmico, independente da formao scio-histrica de cada pas; 2) o
caminho poltico, que se expressa na implementao poltico-ideolgica e
na prtica tardia, porm muito rpida, efetiva e generalizada, do iderio
neoliberal, independente dos passados partidrios e/ou tericos dos dirigen-
tes dos nossos pases, adaptando qualquer setor da sociedade aos objetivos
estritamente econmicos.
As presses exercidas para a implementao das estratgias neoli-
berais nas reformas do sistema de proteo social nos pases da Amrica
do Sul ocorreram efetivamente relacionadas diretamente ao primeiro, e
vinculadas ao segundo caminho, atreladas diretamente constituio
poltico-ideolgica do consenso hegemnico por parte das elites governa-
mentais internas.
Especicamente, a hegemonia das recomendaes neoliberais exter-
nas foi conseguida e se conserva a partir de diversas estratgias internas
e externas de diferente natureza, porm ambas importantes. Do ponto
de vista terico-poltico o pensamento neoliberal e as aes concretas a
respeito da reforma social so apresentados como modelo nico, sntese de
valores e supostos bsicos da sociedade moderna com predomnio de an-
lises econmicas e solues tecnocrticas, portanto neutras. Toda reforma
sugerida pode ser descrita como naturalizao de processos moderniza-
dores, noo que indica que o desenvolvimento histrico da sociedade
produto de tendncias espontneas e irreversveis, portanto o projeto se
transforma num nico, ideal e desejvel. Assim, os sistemas de seguridade
social de toda a Amrica do Sul parecem ter vivido os mesmos processos
de proteo, pois se oferecem iguais solues mgicas para todo e qualquer
problema. Entendemos que a apresentao de estratgias nicas e sadas
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 85
especcas s tradicionais inibem e/ou anulam poltica e ideologicamente
qualquer outra opo possvel e contribuem para a homogeneidade dos
processos reformadores.
19
Do ponto de vista econmico-estrutural e de reforma dos Estados, as
recomendaes adquiriram hegemonia atravs da criao de uma conexo
na a implementao das polticas de ajuste estrutural,
20
junto reforma
do Estado. Exige-se que tanto as estruturas estatais quanto os sistemas de
proteo social sejam exveis, desregulados, descentralizados, focalizando
recursos e populaes atendidas e diversicando o nanciamento.
Do ponto de vista poltico-ideolgico, os fundamentos neoliberais
utilizados para ganhar legitimidade consistiram inicialmente nas crticas
e argumentos retomados das discusses pautadas para a reforma consti-
tucional de 88, porm a partir de outras bases ideolgicas. Os problemas
retomados foram: desequilbrios nanceiros, desigualdades sociais, privi-
lgios de algumas categorias de trabalhadores, altos e inecientes gastos
sociais, diculdades no desempenho das funes do Estado e dos programas
sociais etc.
Entendemos que a combinao de interesses externos e internos o
que contribuiu para que as reformas adqurissem uma rpida hegemonia
nos pases latino-americanos. Assumir este pressuposto nos afasta das
vises deterministas que desconsideram as decises dos sujeitos polticos
internos acerca das reformas da proteo social.
Assim, as inovaes institucionais provindas das propostas univer-
salizadoras dos anos 80 caram reduzidas ou subsumidas, no somente
19. A rorogere|zaao das exper|rc|as relorradoras reo||oera|s dos s|sleras de proleao soc|a|
dos paises da Arr|ca do 3u| (Argerl|ra, Cr||e, 8ras||) lralada er vr|os oulros lexlos. Cl. 0a||z|a,
3. (2002) e (2001).
20. 0s ajusles eslrulura|s ou reo||oera|s corsl|luer o cerr|o orde se |rlroduzer as relorras dos
s|sleras de proleao soc|a|, ro qua| coro|rar-se as pressoes ecorr|co-po|il|cas reo||oera|s expressas
ras po|il|cas recess|vas de eslao|||zaao po|il|ca rorelr|a reslr|la para coroaler a |raao, rarler
ura laxa de juros rea| e l|po de caro|o adequado, corlro|e do dc|l sca| alravs de relorra do Eslado
e reduao e readaplaao de gaslos puo||cos soc|a|s, relorra lr|oulr|a, pr|val|zaao de erpresas puo||cas
e reeslruluraao de s|sleras perrarerles de proleao soc|a| para a oolerao de superv|ls pr|rr|os
e relorras eslrulura|s ||oera||zaao rarce|ra, aoerlura corerc|a|, desregu|aao dos rercados para
a|carar a |rserao corpel|l|va das ecoror|as ro rurdo.
8 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
piora da situao econmica e insucincia e oscilaes dos recursos
gerais pblicos os quais produziram impactos negativos, inibindo as
propostas que pretendiam ampliar a proteo social , seno ao triunfo
poltico das estratgias combinadas de focalizao-privatizao para os
sistemas de proteo social.
Desde a dcada de 80, as propostas neoliberais para as reformas dos
sistemas de proteo social foram trabalhadas a partir de diversas reas
de ao. Num primeiro momento, preocuparam-se com as reformas para
as polticas de proteo permanentes (sade e aposentadorias),
21
depois a
nfase foi colocada no tema da pobreza e da misria.
3.1. As recomendaes externas para
as polticas de proteo social
Reconhecendo-se que, para os organismos multilaterais, as medidas
de ajuste estrutural so inquestionveis e prioritrias, recomenda-se para
que as aes sejam orientadas para o bom desenvolvimento e sucesso de
ditos planos de ajuste.
Para a poltica de sade (BIRD; 1993), sugerem-se servios clnicos
curativos mnimos essenciais (pblicos) para todos (sem interesse em me-
lhorar a qualidade e quantidade dos existentes) e maior desenvolvimento
da ateno atravs do setor privado (seguros sociais ou privados). Insiste-
se em que a participao dos setores privados pode e deve ser incentivada
para prestar determinados servios ao setor pblico.
Sinteticamente, a proposta no vai alm de servios mnimos, de bai-
xssima qualidade, embora universais, para setores pobres, e servios pri-
vados para os demais. Em linhas gerais, as recomendaes combinam:
* Individualizao dos riscos, ou seja, cada indivduo ser respon-
svel pelo seu prprio atendimento;
* Focalizao dos benefcios para que recursos escassos e servios
21. Cl. 8lR0 - lrverl|r er sa|ud (1993); Ervejec|r|erlo s|r cr|s|s: po|il|cas para |a prolecc|r de |os
arc|aros y |a proroc|r de| crec|r|erlo (1991).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 8Z
pblicos de qualidade insuciente se destinem aos que estejam em piores
condies scio-econmicas;
* Privatizao como complemento das estratgias anteriores, deslo-
cando a maior quantidade possvel de servios para a sociedade civil e/ou
setor privado-mercantil.
Partindo de um indiscutido e naturalizado fracasso nanceiro dos
sistemas de repartio e desconsiderando o melhoramento dos existentes,
para o setor de aposentadorias e penses indica-se denitivamente sua
substituio por regimes obrigatrios de capitalizao individual.
22
As medidas que deveriam ser tomadas nessa direo resumem-se a:
* Os regimes pblicos devero ser abertos, porm limitados a presta-
es mnimas, bsicas, universais, uniformes ou atravs de testes de meios,
relacionadas com uma contribuio mnima; a maior parte dos benefcios
deveria ser imperativamente obrigatria e conada aos fundos de penso
privados (focalizao/privatizao);
* A maior parte dos benefcios deveria ser proporcionada por regi-
mes obrigatrios de capitalizao, com aportes e contribuies denidas (e
segundo taxas especicas), porm sem garantia de qualidade de benefcios
a receber (privatizao);
* A gesto do regime de capitalizao deve ser organizada atravs
de rgos privados, podendo o Estado prover uma penso mnima (idade
avanada) ou um tipo de assistncia social sob comprovao de recursos
(privatizao/focalizao).
O ncleo central das recomendaes consiste em separar as funes
mnimas de redistribuio das mximas de lucros para o capital. O funda-
mental nesta nova lgica a maximizao de rendimentos privados e o re-
foro das polticas econmicas, sem desvi-las para ns redistributivos.
Em funo disso, as reformas econmicas e ajustes estruturais contam
22. 0 lrlorre do 8lR0 (1991) parle da apreserlaao dos segu|rles pressuposlos gera|s: a) o s|slera
de cap|la||zaao oor|galr|o, s|rlor|zado e asserlado ra po|il|ca racroecorr|ca alua|, aurerlar|a a
poupara g|ooa| e corduz|r|a a ur aurerlo do |rvesl|rerlo produl|vo e ao cresc|rerlo ecorr|co;
o) a corcorrrc|a erlre reg|res e a |rdeperdrc|a desses da d|rr|ca po|il|ca oulorgar ecc|a ao
s|slera.
88 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
com o complemento de programas de alvio da pobreza, direcionados para
os setores mais desfavorecidos pelo mercado. Para eles ser reservado um
conjunto de programas focalizados e emergenciais, implementados pelo
Estado em conjunto com a sociedade civil.
Esses programas incorporam como elementos centrais
23
:
* Parcerias entre instituies pblicas e organizaes da sociedade
civil (dentre elas, empresas privadas, associaes voluntrias, ONGs) com
o intuito de buscar sinergias para reduzir a pobreza;
* Focalizao das aes assistenciais para as populaes comprova-
damente necessitadas, como forma de obter mais eccia e ecincia dos
programas sociais, assim como da utilizao dos escassos recursos;
* Carter compensatrio dos programas, denido como essencial
para atender uma falta ou necessidade individual, geralmente entendida
como ausncia de rendimentos que permita a sobrevivncia biolgica;
* Solidariedade entendida como engajamento tico de quem est
preocupado com a situao de misria em que vive parte da populao
mundial; dessa forma se substitui a tica da solidariedade que cimenta as
polticas universais, pela tica da ecincia.
Resumidamente, as propostas e processos de reformas sob presso
do iderio neoliberal, presentes no decorrer da dcada de 90, tenderam ao
combinao de estratgias de privatizao das estruturas permanentes
de proteo social (sade e previdncia), seletividade de benecirios
em todas as reas e aprofundamento da focalizao das intervenes no
social para grupos especcos.
De qualquer maneira, a importncia deste assunto no est nas
sugestes em si mesmas, seno nas implicaes poltico-sociais e estrutu-
rais que as ditas estratgias tm quando implementadas nos sistemas de
proteo social vigentes.
23. Cl. 8lR0 Re|alr|o soore o 0eservo|v|rerlo Vurd|a| (1995).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 89
3.2. A implementao das reformas
importante notar que, apesar da fora hegemnica do iderio neoli-
beral, que moldou as reformas na Amrica Latina, e da existncia real de
semelhanas entre as recomendaes e interesses de setores neoliberais
em cada um dos pases latino-americanos, as formas idealizadas no foram
implementadas de forma idntica em todos os pases.
Ao contrrio do que os idelogos neoliberais pretendem, e opostos
uma viso generalizada, cada sistema de proteo social, no interior de
um movimento mais amplo, traduziu ou interpretou institucionalmente as
unvocas consignas, dependendo: da sua formaao social; do surgimento,
situao, condio e organizao dos sistemas de proteo; do peso poltico
das foras pressentes em cada momento e em cada um dos casos, que apiam
ou resistem s reformas; das diferenas em ritmos, intensidade e formas de
implementao das reformas no decorrer da dcada de 90 e at hoje.
Estes fatores, embora com importncia e intensidade diferentes, re-
lacionam-se para determinar o resultado das mudanas ou transformaes
ocorridas nos sistemas de proteo social em cada pas. Com isto armamos
que as reformas dependem, tambm, de decises e opes polticas tomadas
pelas elites polticas que governam os paises onde so aplicadas.
No Brasil, foram introduzidas algumas medidas que limitam a refor-
ma universalizadora de 1988, delineando, na prtica, um novo perl para a
proteo social. Depois das conquistas da Constituio de 1988 em direo
universalidade, as reformas nos anos 90 consagram os projetos em que
predominam as propostas de conservao de sistemas mistos.
Em aposentadorias e penses aceitam-se os regimes de repartio
complementados com sistemas voluntrios de capitalizao individual.
Estes esto fundamentalmente assentados sobre a necessidade de soluo
de uma duvidosa crise nanceira do sistema, supostamente provocada
por benefcios muito amplos; possveis futuros problemas demogrcos
(mais benecirios que contribuintes), e uma recuperao de argumentos
que reclamam que o sistema injusto por no alcanar populao no
formalmente ocupada e mais pobre. As reformas ociais anunciam, tambm,
90 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
a suspenso de privilgios para funcionrios pblicos e civis. Uma outra
modicao substancial imposta para receber os benefcios o tempo de
contribuio em lugar da idade alcanada.
24
Com relao sade, sustenta-se o sistema privado autnomo existen-
te (com contratos empresariais individuais) para setores de trabalhadores
que ocupam os melhores lugares do mercado de trabalho e conserva-se o
sistema pblico-universal e descentralizado, porm, cada vez mais res-
trito, insuciente e ineciente, com prestadores pblicos e privados, para
a ateno da maior parte da populao que no tem acesso ao sistema
contributivo-privado.
J para as populaes mais pauperizadas, os comprovadamente po-
bres, historicamente excludos da proteo social brasileira, coloca-se em
funcionamento um conjunto pouco diversicado de programas assistenciais,
compensatrios, condicionados e focalizados. Estas aes e programas que
se apiam na idia da parceria entre o Estado e a sociedade civil contri-
buem para que o primeiro delegue parte de suas responsabilidades para
a segunda e o mercado, facilitando ao mesmo tempo, ao setor privado, o
acesso aos recursos pblicos, utilizando a subsidiariedade (nanceira e
jurdica) como principal mecanismo. Atravs da subsidiariedade, o Estado
(por via das subvenes, parcerias, convnios e outros tipos de contratos)
passa a alimentar a prtica e programas sociais baseados na cultura do
favor e do clientelismo.
4. Os organismos multilaterais e os condicionamentos
das reformas no governo Lula
Neste item, tomaremos como principal referncia o documento deno-
21. Cl. la|sos argurerlos para |rp|ererlar a relorra do 3|slera Prev|derc|r|o oras||e|ro |r 8erjar|r,
C. Relorra ou corlra-relorra? Puo||caao Rev|sla Caros Ar|gos, s./d.; 8oscrell|, l. A Relorra da
Prev|drc|a e a 3egur|dade 3oc|a| 8ras||e|ra |r Vorlry, L. (org.) Relorra da Prev|drc|a er 0ueslao.
ur8. 8rasi||a, 2003; 8erdrao 3a|darra, J.V. e 0rarerarr, 3. 0s la|sos argurerlos da corlra-relorra
prev|derc|r|a do goverro Lu|a |r Rev. AduFRJ (seao s|rd|ca|). R|o de Jare|ro, ra|o 2003.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 91
minado Estratgia de Assistncia ao Pas 2004-2007 (EAP),
25
elaborado
pelo Grupo Banco Mundial e utilizado como instrumento para reger os
programas implementados no Brasil nanciados por este Grupo. Tambm
sero incorporados alguns elementos contidos no Relatrio de Progresso
da EAP 2004-2007
26
e no documento intitulado Informaes sobre o EAP
2000-2003.
27
Neste ltimo documento mencionado, o Grupo Banco Mundial realiza
uma avaliao positiva a respeito das polticas implementadas pelo governo
brasileiro na poca, destacando os avanos produzidos com os programas
de reformas econmicas (como o programa de privatizao, fortalecimento
e modernizao do setor bancrio), com o cumprimento das metas de su-
pervit primrio e com as reformas no social (na educao, na assistncia
e na sade). Dessa forma, considerando o bom desempenho na utilizao
dos recursos e tendo em vista o compromisso com a reduo da pobreza no
pas, em fevereiro de 2003 o Banco Mundial divulga a aprovao do pri-
meiro emprstimo programtico de reforma do setor de desenvolvimento
humano, no governo Luiz Incio Lula da Silva. Esse emprstimo seria
destinado a apoiar o programa de reformas do governo para a reduo da
fome e da pobreza no pas.
28
25. 0s prograras do 8arco Vurd|a| er cada ur dos seus paises sao reg|dos pe|as Eslralg|as
de Ass|slrc|a ao Pais EAP (...). Cada EAP o veicu|o cerlra| ul|||zado por parle do 0rupo 8arco
Vurd|a| da eslralg|a de ass|slrc|a aos loradores de erprsl|ros da l0A [Assoc|aao lrlerrac|ora| de
0eservo|v|rerlo| e do 8lR0 (0rupo 8arco Vurd|a|, 200). 3egurdo |rlorraoes do 8arco Vurd|a|, o
docurerlo EPA 8ras|| 2001-200Z lo| preparado durarle o pr|re|ro aro da adr|r|slraao do Pres|derle
Lu|a, e corlou cor corsu|las jurlo aos goverros ledera| e esladua|s. Esla rova eslralg|a, que se oase|a
ro P|aro P|ur|arua| (PPA) do goverro ledera|, prev al u3SZ,5 o||roes er rovos rarc|arerlos do
8lR0 para o 8ras|| ros prx|ros 1 aros, ass|r coro ur lorle apo|o da lFC ao selor pr|vado e da AV0l
para apo|ar a eslralg|a lac|||ladora dos |rvesl|rerlos eslrarge|ros ro pais.
2. Esle re|alr|o, que ousca acorparrar e ava||ar a |rp|ererlaao da Eslralg|a de Ass|slrc|a ao
Pais, lo| e|aoorado pe|o 0rupo 8arco Vurd|a|, espec|carerle pe|o 8lR0 e lFC (Corporaao F|rarce|ra
lrlerrac|ora|) e d|vu|gado er ra|o de 200. 0 oojel|vo pr|rc|pa| cors|sle er ror|lorar a prl|ca da EAP
cor o |rlu|lo de rea||zar correoes e ajusles durarle a sua |rp|ererlaao.
2Z. 0ocurerlo d|spor|o|||zado pe|o 0rupo 8arco Vurd|a| ava||ardo o ardarerlo da Eslralg|a do
0rupo 8arco Vurd|a| para a ass|slrc|a ao 8ras||.
28. 3egurdo docurerlo e|aoorado pe|o lNE3C, ex|sler |rlorraoes desercorlradas e corlrad|lr|as
[que| co|ocar er duv|da o verdade|ro desl|ro do erprsl|ro de u3S 505 r||roes do 8ras|| jurlo ao
8arco Vurd|a|. Erquarlo os s|les do 8arco Vurd|a| e da Agrc|a 8ras|| erlal|zar o carler soc|a| do
acordo, a rersager do Execul|vo perr|le |rler|r que o rea| desl|ro do erprsl|ro ser o pagarerlo
dos serv|os da div|da exlerra (lNE3C, 2003:1).
92 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Segundo o Grupo Banco Mundial, os avanos das reformas nos oito
anos da gesto FHC criaram uma base slida para o novo governo, que
demonstrou notvel compromisso com uma rme gesto macroeconmica
e com o progresso social.(...) A nova administrao federal se comprometeu
com a austeridade scal, com o estabelecimento de metas de inao e com
o cumprimento dos contratos da dvida (2003:17). Tambm se menciona
o compromisso com a melhoria do bem-estar da populao, evidenciado,
segundo este documento, por diversas iniciativas sociais, como Fome Zero,
Primeiro Emprego e Bolsa Famlia.
Mas para promover maior progresso social duradouro, o governo e o
Grupo Banco Mundial reconhecem a necessidade de profundas reformas,
dentre elas: a reforma da previdncia social
29
e a reforma scal. Entre-
tanto, para que tais reformas sejam aprovadas necessrio estimular o
apoio poltico e social. Esse estmulo, segundo o Banco Mundial, pode vir
por duas vias diferentes, porm complementares: por um lado, como forma
de superar o risco da falta de consenso sobre as reformas, coloca-se como
necessrio expandir a base de apoio do governo no Congresso; por outro
lado, entende-se que uma rpida melhoria no bem-estar social ajudar a
reunir maior apoio s reformas por parte da populao.
Nesse sentido, a nova estratgia explicita claramente o compromisso
do Grupo Banco Mundial em assistir o Brasil para que o pas obtenha o apoio
social e poltico necessrio para a implementao das reformas. Assim, a
assistncia do Banco aos setores sociais estar focada no atendimento aos
mais pobres e na melhoria da qualidade e ecincia dos servios sociais
(Grupo Banco Mundial, 2006a). Entendendo que as disparidades de renda
decorrem do acesso desigual educao, da grande valorizao da mo-de-
obra qualicada, aliados a um sistema previdencirio regressivo, a EAP
dene como reas prioritrias de investimento no social: a sade e educao
bsica, o apoio de programas de gerao de emprego para os jovens
30
e a
29. Erlerderos |rporlarle rerc|orar que, ro docurerlo EAP, a relorra da prev|drc|a soc|a| rao
der|da coro ura relorra ra rea soc|a|, ras coro ur proo|era lcr|co-adr|r|slral|vo, coro ur
dos lurdarerlos racroecorr|cos.
30. 0 docurerlo rerc|ora de lorra exp|ic|la o Prograra Pr|re|ro Erprego, que se co|oca coro
oojel|vo d|r|ru|r o deserprego dos jovers cr|ardo |rcerl|vos as erpresas para que corlraler os
jovers de lorra lerporr|a.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 93
criao de uma rede de proteo social destinada para os denominados
grupos vulnerveis (destacando a preocupao com as crianas e os ido-
sos).
31
Os mentores desta estratgia entendero que o progresso social (e
reduo das disparidades de renda) s ser possvel se as reformas no social
vierem acompanhadas de profundas reformas (do Estado, da previdncia,
dos mercados nanceiro e de trabalho).
Para atender a essa nalidade, o Grupo Banco Mundial compromete-se
a apoiar e assistir o Brasil nessa empreitada, utilizando como um dos prin-
cipais instrumentos nanceiros: a liberao de emprstimos programticos
de ajuste concedidos em resposta s reformas j implementadas. Orientado
por uma abordagem baseada em resultados, este Grupo produz uma mu-
dana estratgica no critrio de liberao dos recursos, antes condicionada
s atividades predenidas pelos governos. Agora necessrio mostrar os
avanos em termos de se pr em prtica as reformas e os programas prio-
ritrios
32
do governo, j em andamento.
Tambm permanece o programa de atividades analticas e de acon-
selhamento (AAA), atravs do qual o Banco assume a responsabilidade
de contribuir com a realizao de estudos sobre questes econmicas e
sociais, buscando desenvolver redes de conhecimento nos pases tomadores
de emprstimos com vista a orientar a posta em prtica das reformas e
programas no pas.
Ainda hoje existe um trabalho conjunto entre o Grupo Banco Mundial,
FMI e BID. Os emprstimos programticos de ajuste e os de assistncia
tcnica, segundo os prprios relatrios de EAP, contribuem para atingir
as metas previstas nos programas controlados pelo FMI, como gesto
da dvida e das despesas pblicas. Por sua vez, o BID prioriza as reas
de ensino mdio e superior e o setor urbano (saneamento, rodovias etc.)
para realizar um forte investimento no pas (mais de 50% dos projetos em
31. Nesla oporlur|dade o 0ocurerlo deslaca, derlre os prograras soc|a|s oras||e|ros ra|s |rporlarles:
o Prograra Fore Zero e o Prograra 8o|sa Fari||a. Esle segurdo prograra ler|a a varlager de |rlegrar
vr|os prograras de lrarslerrc|a de recursos cor o oojel|vo de corr|g|r as la|ras ra cooerlura, as
dup||caoes e as des|gua|dades erlre os prograras e oerelic|os (0rupo 8arco Vurd|a|, 2003:32).
32. 0 0rupo 8arco Vurd|a| rerc|ora, derlre esles prograras selor|a|s: de lrarslerrc|a de rerda
cord|c|ora|, de |rserao dos jovers ro rercado de lraoa|ro e de rao|laao.
91 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
execuo no Brasil), apoiando de forma intensa o Programa de Parcerias
Pblico-Privado (PPP). Tambm existe uma diviso de responsabilida-
des e competncias entre as cinco entidades que integram o Grupo Banco
Mundial, dentre elas, mencionaremos: emprstimos, assistncia tcnica,
nanciamento de investimentos do setor privado, programas de estmulo
para atrair investimento estrangeiro, consultorias para privatizao,
garantias contra riscos polticos para os investidores estrangeiros, asses-
soramento para empresas comprometidas com o social e com a questo
ambiental, dentre outras.
Todas essas recomendaes impositivas dos organismos multilaterais
tm rebatimentos diretos nos programas e polticas de proteo social no
Brasil, buscando dar um novo formato proteo social.
5. A redenio do padro de proteo social brasileiro
As perguntas que nos zemos foram as seguintes: at que ponto as
propostas apresentadas e as reformas implementadas na ltima dcada do
Sculo XX questionam o padro de proteo social brasileiro? Em que me-
dida as reformas at agora implementadas modicam o padro de proteo
social vigente? possvel armar que h uma mudana nas caractersticas
ou critrios que sustentam o padro de proteo social, aps a implemen-
tao de estratgias combinadas de focalizao-privatizao?
Diferentemente dos vrios estudos existentes
33
, que armam que o
padro de proteo social historicamente constitudo quase no foi altera-
do na dcada de 90 nos pases da Amrica do Sul (exceto no Chile), pois
permanecem modelos hbridos ou mistos, entendemos que o conjunto
de medidas parciais ou gerais , tendem concretamente modicao de
alguns princpios que sustentaram o padro de proteo social vigente at
nais da dcada de 80, contrrios universalizao enunciada.
Depois de mais de dez anos de hegemonia neoliberal e tentativas de
reformas nos sistemas de proteo social, no correto armar simples-
33. Coro por exerp|o 0ra|oe; 199; Raczyrs||; 1999.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 95
mente que a ofensiva neoliberal acabou com os sistemas de proteo, prtica
e/ou ideologicamente, ou que estes tenham sido radicalmente reformados,
tal como os defensores das recomendaes dos organismos multilaterais
sugeriram e sugerem para os pases da Amrica Latina.
Contudo, as polticas sociais vm passando por alteraes institu-
cionais que afetam seu desenho, formulao, gesto e operacionalizao, o
que possibilita a identicao de alguns traos j vistos: desinteresse/des-
responsabilidade estatal pelos sistemas de proteo social permanente;
seletividade e focalizao na alocao dos recursos pblicos gerais; priva-
tizao do acesso aos bens e servios com a conseqente individualizao
da responsabilidade dos riscos.
A aceitao poltica dos ajustes estruturais por parte das elites
polticas a partir de um ponto de vista naturalizado e irreversvel acar-
reta, sem dvida, a relativa perda de responsabilidade pblica por parte
dos Estados em relao elaborao e implementao de polticas que
melhorem os sistemas permanentes e, portanto, perda da importncia
no debate poltico das reformas do carter pblico, universal e solidrio
desses sistemas.
Entendemos que, longe de serem medidas conjunturais e puramente
tcnicas, as estratgias de focalizao e privatizao j descritas reduzem
a responsabilidade do Estado com a manuteno e controle das polticas
de proteo social permanentes, incorporam a individualizao dos riscos,
despolitizam a proteo social e revertem a tendncia para a universalizao
presente na trajetria do sistema de proteo social brasileiro, alterando
alguns elementos constitutivos do padro de proteo social vigente.
Do ponto de vista analtico, as estratgias de focalizao e de privati-
zao esto vinculadas e so complementares, pois respondem aos mesmos
objetivos.
As primeiras modicaes no padro de proteo social em geral
expressam-se no redirecionamento dos recursos sociais gerais e/ou pri-
vados (no mercantis) para programas focalizados, isto , direcionados
e compensatrios, emergenciais e temporrios, guiados pela seleo de
benecirios. So as primeiras modicaes porque respondem s estra-
9 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
tgias econmicas mais gerais de austeridade scal, baseadas na idia
hegemnica de evitar o desperdcio e procurar o reequilbrio das contas
pblicas. O principal argumento utilizado para isto que os mais neces-
sitados no so os mais beneciados pelas polticas sociais. Portanto, os
gastos dever-se-iam redirecionar e concentrar em programas dirigidos s
camadas mais pobres da populao.
O problema agrava-se quando se absolutiza a focalizao em detrimen-
to de qualquer outra forma de proteo como, por exemplo, a manuteno e
o melhoramento das polticas de proteo social permanentes.
O aumento, a ampliao e as inovaes produzidas nos programas
assistenciais, emergenciais, compensatrios so especialmente importan-
tes do ponto de vista do peso poltico que adquirem em relao s polticas
permanentes antes predominantes do ponto de vista de quantidade de bene-
cirios, recursos etc. Tanto em razo de condies econmico-estruturais
externas, quanto devido a presses poltico-sociais internas, bem como ao
aumento dos nveis de pobreza e desemprego, os programas assistenciais
aumentaram em quantidade, modicando-se notavelmente a relao entre
eles e os permanentes. Como j fora colocado, os programas assistenciais
no tiveram importncia estrutural nem poltica at nais da dcada de
80. E isso foi entendido como um problema, cuja soluo foi dada atravs da
criao de mecanismos constitucionais que permitissem incluir no sistema
de proteo as populaes historicamente excludas. No entanto, a partir da
hegemonia das reformas neoliberais, os programas assistenciais passam a
adquirir uma importncia nanceira e poltica sem precedente, transfor-
mando-se em denidores dos sistemas de proteo social em detrimento
de qualquer outra forma e opo.
Assim, este movimento evidencia uma debilidade geral das polticas
permanentes e universais, pois sobrepe a assistencializao da prote-
o social. Vale a pena ressaltar: o problema no reside unicamente no
aumento dos programas assistenciais focalizados, e, sim, na desconside-
rao, despreocupao e reduo das polticas de proteo social de carter
permanente.
A focalizao tambm esta presente no interior das polticas sociais
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 9Z
permanentes. Concretamente, em termos de aposentadorias e penses,
uma parte dos recursos gerais dos regimes de repartio disponibilizada
para programas bsicos, mnimos considerados universais, pois indepen-
dem do vnculo contributivo. Os benefcios, que foram se desqualicando e
reduzindo-se no sistema de atendimento sade pblico-universal, esto
sendo dirigidos para os setores mais pobres da populao. Embora no
explicitamente, o desinteresse, a despreocupao e a desvalorizao pbli-
ca dos sistemas de sade pblico-universais acabaram por produzir uma
adaptabilidade da poltica de sade como um todo, orientando os benefcios
para os setores mais pobres. O redirecionamento de recursos pblicos e/ou
privados para programas focalizados de todo tipo acaba, portanto, assis-
tencializando alguns setores das polticas permanentes (universais ou
contributivas), fragilizando-as.
Produz-se, ento, uma mudana na relao de importncia ou predo-
minncia poltica entre as diversas formas de proteo social. Enquanto
o tradicional padro de proteo denia-se pelo predomnio poltico-social
das polticas sociais permanentes de sade e aposentadorias que, embora
excludentes, garantiam direitos sociais e, sobretudo certa fora poltica
s categorias de trabalhadores protegidas , os programas assistenciais
eram considerados complementares. No padro que se est constituindo,
estes ltimos adquirem um status poltico diferenciado superior, enquanto
os permanentes e unicados experimentam estratgias diversas de priva-
tizao, reduo, seletividade, desresponsabilidade e desonerao pblica
na execuo direta, resultando no seu enfraquecimento, tanto poltico
quanto social.
34
Para tratar de processos de privatizao do sistema de proteo social
necessrio, no entanto, reconhecer as diversas formas privadas pr-
existentes, denir a relao que existia entre elas e o mbito pblico, e as
modalidades e objetivos de desenvolvimento dessas e das novas formas.
Antes de qualquer coisa, a privatizao no Brasil no radical, mas
nem por isso deixa de ser uma tendncia concreta e preocupante. Se com-
31. Para ver as |rp||caoes desle processo ra re|aao Eslado/oerec|r|o, corsequerle perda de d|re|los
soc|a|s e reloro das |rqu|dade, e d|scr|r|raoes erlre oerec|r|os, cl. 0a||z|a, 3. (2001).
98 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
pararmos as recomendaes dos organismos multilaterais com as formas
concretamente implementadas, poderemos observar que as reformas no
Brasil situam-se num plano intermedirio, dando lugar a novas con-
guraes mistas, j que o Estado conserva estruturas pblico-universais
nanciadas por rendas gerais, oferecendo prestaes mnimas de sade, de
repartio no sistema penses e aposentadorias, enquanto o mbito privado
se desenvolve e passa a ser rea privilegiada de distribuio de recursos.
As novas conguraes mistas, apesar de serem consideradas des-
vios por parte dos organismos multilaterais, so aceitas por estes. Elas so
produto da interpretao institucional interna de uma combinao entre as
recomendaes internacionais e as diversas opes e interesses poltico-
sociais internos existentes. Portanto, a tendncia para a privatizao
concretizada a partir de mltiplas formas, as quais devem ser detalhadas,
pois assumem diversas guras. Embora se conservem as formas pblico-
universais no sistema de atendimento sade, e a forma pblica de repar-
tio no sistema de penses e aposentadorias, aumentaram a oferta e o
peso poltico-social das instituies que oferecem bens e servios privados,
chamados de complementares. Concretamente, no decorrer da dcada de
90, cresceram os contratos individuais e empresariais com planos privados
de sade e de aposentadorias privadas empresariais. Setores melhor colo-
cados dentro do mercado formal de trabalho foram induzidos a contratar
servios individuais ou familiares do setor privado de sade e a comear
a se interessar pelos Fundos de Penses ou aposentadorias privadas (nas
formas de sistemas abertos e/ou fechados
35
).
Como idia geral, a privatizao signica uma mudana de relao
entre o setor pblico e o privado, em que pode ser vericado um aumento
no s da participao deste ltimo, seno a mudana das suas formas
benecirios e/ou clientes.
No sistema de aposentadorias e penses, as reformas incorporam
a estratgia de privatizao na introduo de regimes de capitalizao
e reorganizam-se com base na conservao de penses redistributivas,
porm mnimas, bsicas e s vezes focalizadas, via teste de pobreza ou
de meios.
35. Furdos orgar|zados por erpresas, lecrados aos seus lraoa|radores ou por |rsl|lu|oes rarce|ras
aoerlas ao puo||co.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 99
Consideraes nais
Nos ltimos anos percebemos mudanas importantes na forma de
articulao entre as polticas permanentes de proteo social (previdncia
e sade) e os programas e aes na rea da assistncia, transformaes
intimamente vinculadas com o contexto de crise vivido no mundo capitalista
e as alternativas de superao propostas pelos organismos multilaterais.
So vrios os elementos decorrentes desta estratgia assumida por nossos
governantes de planto que devemos considerar para entender a inexo
nas relaes entre as polticas permanentes e os programas assistenciais.
Dentre esses elementos importante mencionar a reforma da previdncia
social, o aumento do desemprego e a precarizao das condies e relaes
de trabalho, que ampliaram o contingente de trabalhadores sem nenhum
tipo de cobertura aos riscos decorrentes da velhice, doena, desemprego e
acidentes de trabalho, isso somado contra-reforma do Estado implantada
no Brasil a partir dos anos 90. O que se tem, ento, a reduo, principal,
da responsabilidade direta do Estado com a proteo social dos brasileiros.
Vale a pena mencionar tambm uma das ltimas propostas do atual go-
verno, aprovada recentemente, o conhecido programa de parcerias pblico-
privado (PPP) que, dentre outras funes, organiza as despesas estatais
para atender diretamente s necessidades do capital.
Essas foram as principais reformas implantadas no Brasil, e, com
suas variantes, na maior parte dos pases latino-americanos. Elas esto
indicando que a preocupao com a incluso social e com o combate po-
breza, considerada como a prioridade social, transformou-se num elemento
de retrica demaggica do atual governo, assim como dos organismos
multilaterais, que desde os anos 90 concentram seus esforos para orientar
os programas de estabilizao econmica nos pases latino-americanos,
em pensar estratgias para facilitar o pagamento das dvidas externas,
monitorar as polticas de ajuste e os programas de reformas.
A virada estratgica dos organismos multilaterais, que se apresenta
como expresso de uma sensibilizao dos governantes e dos grandes em-
presrios com a misria mundial, faz parte do discurso ideolgico fundado
100 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
na idia de redistribuir a misria no mundo sem a distribuio das riquezas.
Nesse novo contexto, mudam as relaes entre a as polticas permanentes
de proteo social e os programas de assistncia. De certa forma, essa
transformao baseia-se numa diviso das responsabilidades da proteo
social dos brasileiros, entre o setor pblico e o privado, diviso que se d
principalmente em termos de administrao e controle dos recursos inves-
tidos e da normatizao dos mecanismos de proteo, reforando assim o
processo de privatizao e assistencializao da proteo social.
Estas mudanas geram importantes transformaes no desenho dos
programas e polticas sociais, nos quais os princpios de solidariedade e
universalidade, pilares fundamentais dos Estados de bem-estar (que busca-
ram ser incorporados na Constituio Federal de 1988), na prtica passam
a ser substitudos pela privatizao e focalizao, a partir da implantao
das polticas neoliberais orientadas principalmente pela busca da eccia,
ecincia e efetividade.
Entendemos que a expanso dos programas e polticas denomina-
das de assistncia uma das faces do processo de assistencializao da
proteo social que tem como par dialtico a privatizao da previdncia
social, da sade e da educao.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 101
AuRELlAN0, L. 0RAl8E, 3. A espec|c|dade
do we|lare 3lale oras||e|ro. lr Rev. Ecoror|a e
0eservo|v|rerlo. VP3A/CEPAL. 8rasi||a, 1989.
8AllA, L. vlANA, A.L. Regu|aao & 3aude.
Eslrulura, Evo|uao e Perspecl|vas da Ass|slrc|a
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101 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
A ESQUERDA E AS POLTICAS
SOCIAIS EMERGENCIAIS:
ALTERNATIVAS E PARADOXOS
Luc Faria Pinheiro
Resumo
O presente texto esboa algumas questes extradas de dados obtidos atravs
de pesquisa, tendo como objeto a poltica da esquerda no poder. As polti-
cas sociais observadas referem-se ao Programa Fome Zero e Assistncia
Social, numa perspectiva de complementaridade. O texto mostra os limites
de tais polticas, como a falta de controle social e tcnico, e as estratgias de
consenso utilizadas pelo governo para receber adeso da esquerda, do empre-
sariado e do voluntariado tradicional. O consenso, no apenas permite que
a esquerda legitime polticas de carter emergencial, como tambm gere um
ethos social que facilita a efetivao da precariedade das polticas sociais.
Pal avras- Chave: governo, pol t ica soc ial , l egit imidade, consenso
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 105
Abstract:
The present text outlines a few questions extracted from data obtained through re-
search, having as object the left winged policy in power in Brazil. The social policies
observed refer to the Fome Zero (Zero Hunger) Program and to Social Welfare,
in a complementary perspective. The text analyzes the limits of such policies, like
the lack of social and technical control, as well as the strategies of common sense
used by the government to get adhesion from the left wing, from the entrepreneurs
and from the traditional volunteers front. It points out, that consensus, not only
allows the left to legitimate emergency policies, but also allows the generation of a
social ethos that renders the poor character of contemporary social policies effective.
Ke y- words : gover nment , soc i al pol i c i es, l egi t i mi t y, consensus.
10 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
1. Introduo
Depois de mais de duas dcadas do m da ditadura militar no Brasil e
considerada a riqueza do processo democrtico e a tenso em face dos novos
desaos colocados pelo Capital, a expresso nova esquerda ganha sentido
em referncia a uma nova forma de enfrentamento das lutas sociais na
consolidao dos ideais democrticos. A nfase dada neste texto ao Partido
dos Trabalhadores no tira o sentido de totalidade histrica da expresso
nova esquerda
1
. O recurso mediao deste partido permite captar a
emergncia de uma nova esquerda no Brasil, no apenas como ponto de
partida, mas tambm como conuncia de movimentos, reivindicando os
interesses das massas.
O presente trabalho resultou de uma pesquisa realizada entre 2003
e 2005 na Escola de Servio Social da Universidade Federal do Rio de
Janeiro, atravs do Programa Recm-doutor do Conselho Nacional de
Pesquisa (CNPq). Foram realizadas entrevistas com intelectuais, lideran-
as populares, gestores pblicos, documentos, assim como a observao
direta em municpios de administrao popular dirigidos pelo Partido
dos Trabalhadores (Porto Alegre, Santa Maria, Goinia e Londrina). Pro-
curou-se dar nfase ao signicado e a certas contradies do engajamento
dos cristos, cujo papel importante nos movimentos sociais dos anos 80 se
mantm no processo de consolidao de direitos. O resgate da contribui-
o do movimento cristianismo da libertao na formao de uma nova
esquerda no Brasil segue no sentido de mostrar a complexidade da mili-
tncia hoje, quando as desigualdades sociais so extremas e crescentes.
A chegada do PT Presidncia da Repblica, em 2002, leva os militantes
cristos gesto dos principais programas sociais do governo. Esse grupo
se impe em virtude de sua militncia nos movimentos sociais e insero
1. Coro roslra Aarao, o PT era ura verdade|ra lrerle po|il|ca, orde eslavar represerladas var|adas
lerdrc|as a|lerral|vas, |rc|us|ve orgar|zaoes auloderor|radas revo|uc|orr|as rerarescerles: a
Aao Popu|ar (AP), o Vov|rerlo de Erarc|paao do Pro|elar|ado (VEP), a Corvergrc|a 3oc|a||sla
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P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 10Z
em experincias de radicalizao democrtica, em municpios governados
por tal partido.
Depois de duas dcadas sob a hegemonia do Partido dos Trabalhado-
res, a esquerda sofre mudanas que produzem um choque frontal com os
princpios ticos estabelecidos em suas origens, sobretudo durante os anos
80. Isto pe em pauta a necessidade de radicalizao ou de uma oposio
tendncia governista do Partido. O novo ressurge como forma de mostrar
que velhas so as opes por reformas antidemocrticas, em nome dos
interesses econmicos externos. A oposio antes exercida pelo PT era em
relao tendncia seguida pelo Estado, sobretudo a partir do Governo
Fernando Collor e caracterizava-se: pela liberalizao da economia, priva-
tizao de empresas estatais e transferncia das responsabilidades sociais
do Estado para o terceiro setor ou a iniciativa privada.
2 . Para onde caminham as Polticas Sociais
no Governo Lula?
O presente ensaio procura enfocar as estratgias de hegemonia do
governo Lula, atravs da viabilizao - num contexto de crise das esquer-
das - de polticas de combate pobreza e fome. Tal crise um elemento
importante para se compreender e explicar as controvrsias em torno das
diculdades que apresenta o governo na obteno de consenso entre suas
prprias bases partidrias. As expectativas acumuladas ao longo de mais
de duas dcadas de lutas por efetivao dos direitos sociais, conquistados
na Constituio de 1988, so correspondidas minimamente, contrariando,
assim, os ideais da classe trabalhadora.
Por coerncia aos princpios de origem, decises contrrias poltica
econmica atual haveriam que ser tomadas no sentido de ampliar os re-
cursos da seguridade social, o inverso do que tem demonstrado o governo
Lula. Como conciliar a poltica de ajuste scal, que implica em reduo dos
gastos, com polticas sociais, e ao mesmo tempo obter o consenso em torno
de polticas emergenciais? Nossa assertiva de que, ao ser questionado
pelos movimentos sociais e organizaes de esquerda, o governo esvazia
108 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
o conceito de sociedade civil e o substitui por uma mobilizao dos seto-
res para quem a questo da pobreza um problema natural. Estaria tal
estratgia dando trnsito a um sistema de proteo social mantido pela
sociedade, em compensao declarada crise do Estado de bem-estar so-
cial? Em que bases se construiria um sistema de sociedade de bem-estar,
chamada tambm welfare society, se as foras de esquerda esto perdendo
identidade nas relaes estabelecidas com o Estado? Tal ideal seria uma re-
ferncia tnue, dadas as particularidades polticas e culturais da realidade
brasileira nas ltimas dcadas. No entanto, admitido por especialistas,
no sentido de melhorar a ecincia, democratizar, desburocratizar, assim
como reduzir os encargos do Estado em relao s polticas sociais. Seria
uma estratgia de descentralizao e diversicao, tanto na concepo,
quanto na implementao e controle dos programas sociais, como apontam
alguns autores?
Um paradoxo identicado de incio, porque as exigncias de pres-
ses sociais e polticas no sentido de uma utilizao mais humana, racional
e democrtica dos recursos, assim como de uma satisfao equilibrada
das necessidades no preparam a sociedade para as conseqncias e a
complexidade de tal tarefa, num contexto de crise do capitalismo (Perrin,
apud Draibe e Henrique, 1988:56). O alcance do controle social, exercido
nos conselhos pblicos, tem sido limitado, uma vez que so recorrentes as
denncias de partidarismos e personalismos. Correspondem prerrogativa
aqui esboada os programas relacionados assistncia social e segurana
alimentar, os quais perlam uma tendncia setorial e de transferncia,
para a sociedade, da gesto e do controle das polticas sociais.
As iniciativas voluntrias, conforme arma Pereira (2003), vm no
bojo de uma nova diviso do bem-estar social induzida pelo iderio neo-
liberal, a partir da dcada de 80. So alternativas falncia das polticas
sociais pblicas, mas aumentam a tradicional interdependncia entre
governo e organizaes no governamentais. A autora considera que a
revalorizao do voluntariado integrou uma proposta de proteo social
em que prevaleceria a perspectiva de uma sociedade de bem-estar, em
contraposio ao Estado de bem-estar social. Esta proposta requer do Estado
uma capacidade de mobilizao do mercado, das organizaes voluntrias e
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 109
caritativas, das redes de parentesco, da vizinhana e dos grupos de amigos.
O Estado assume inicialmente o papel de animador e nanciador, mas dele
se afasta progressivamente.
No se pode negar que as polticas sociais inauguradas pelo Governo
Lula rearmam os mecanismos democrticos da descentralizao e da par-
ticipao da sociedade civil. E embora seja justo o argumento de reiterao
do carter focal e emergencial das polticas de combate fome, elas trazem
algo de novo: a direo e o planejamento so feitos pela federao, mas os
projetos so elaborados pelos municpios e estados, de acordo com a realidade
local e a estrutura organizativa da sociedade civil. Este ltimo recurso,
apesar das limitaes j apontadas, conta no apenas com a boa vontade
do voluntariado tradicional, mas tambm de militantes e ONGs de perl
progressista, engajados em conselhos e movimentos populares. Neste caso
a militncia favorece uma ao educativa e politizada dos direitos sociais,
embora a ausncia de uma formao adequada sobre as polticas pblicas e
seu carter tico e poltico torne relativa a qualidade dos servios prestados.
Alm disso, refora a poltica de conteno das despesas pblicas.
Uma progressiva transio para uma suposta sociedade de bem-estar
seria respaldada na prpria Lei de Responsabilidade Fiscal dos municpios,
a exemplo da forma descentralizada de gesto do Programa Fome Zero,
a qual exige o comprometimento do poder local, sem que se submeta ao
Poder Legislativo. Atravs do gabinete do prefeito diferentes secretarias
so envolvidas com o programa, evitando a criao de uma nova estrutu-
ra institucional. O esforo em reduzir custos exige ainda criatividade no
desenvolvimento da poltica de segurana alimentar, cujos projetos so
voltados: para a prossionalizao, atravs de cozinhas comunitrias, no
cuidado e manipulao de alimentos e no desenvolvimento de receitas;
para restaurantes populares, assim como para a distribuio de alimentos
produzidos pela agricultura familiar e/ou comercializados por pequenos
estabelecimentos. O incentivo ao pequeno comrcio de alimentos vem no
bojo de uma poltica econmica de aumentar a arrecadao scal, antes
sonegada por este setor. O grande colabora com a doao de alimentos,
baseado nos j habituais perdes scais. H descompassos no desempenho
da poltica de assistncia social desenvolvida pelos municpios, da mesma
110 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
forma que no mbito da segurana alimentar. O que varia de acordo com
a autonomia destes em desenvolver polticas prprias e destinar parcela
maior do oramento pblico s polticas sociais conforme o perl da gesto e,
ainda, o grau de organizao e poder de presso dos movimentos sociais.
Tais elementos apontam para a idia de que o governo Lula enfrenta
o problema da pobreza utilizando o recurso da lei e sua capacidade de gerar
consenso entre os militantes de base, intelectuais engajados, os setores
conservadores e os liberais. Visando obteno do consenso, o discurso do
governo manifesta que o Estado e o problema da pobreza esto acima das
classes. A colaborao perde o sentido de solidariedade entre as classes
populares, o que fortaleceria uma conscincia coletiva, transferindo fora
ao argumento econmico. No af de mobilizar a sociedade para o problema
da fome, o que mais importa que os programas de governo sejam aceitos
e entendidos como uma poltica de consolidao de direitos e, portanto, de
radicalizao democrtica. Isto no altera o carter focalizado, emergencial
e precrio da mesma, nem deixa de reiterar as causas geradoras da pobre-
za. Adotado como eixo das polticas de governo o cumprimento dos acordos
nanceiros com o Banco Mundial, o Estado provedor vai se denhando e
uma marca deste governo registrada: algumas experincias localizadas
e bem sucedidas, servindo possivelmente de embrio de uma sociedade de
bem-estar social. O projeto neoliberal tem agora a seu favor a esquerda tida
como a mais organizada na Amrica Latina, atravs das contra-reformas
realizadas no mbito do Estado.
3. Notas sobre Estado e Sociedade Civil
As conquistas sociais de 1988 foram expresso de mudanas no
mbito do Estado que, por fora da organizao da classe trabalhadora,
deixa de representar apenas os interesses da burguesia para incorporar os
interesses das classes populares. Nessa congurao, a sociedade civil vai
se caracterizar como espao pblico situado entre a economia e o governo,
entre a sociedade econmica e a sociedade poltica. Forjando relaes de
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 111
poder, a sociedade civil incide suas foras diretamente sobre o Estado
2
. O
pensamento de Gramsci uma das referncias tericas mais utilizadas pela
esquerda no Brasil, no perodo que coincide com a construo do Partido
dos Trabalhadores. Este autor inspira uma ao revolucionria estratgica
do ponto de vista da classe trabalhadora. Mas o processo de radicalizao
democrtica, visando a aprofundar a cidadania, tem sido freado atravs de
uma redenio do papel do Estado, que se aproxima mais dos interesses
do mercado do que dos interesses da classe trabalhadora. Isto coloca es-
querda o desao de melhor entender os mecanismos acionados pela classe
burguesa no enfrentamento da crise do capitalismo, os quais coincidem
com a desmobilizao da classe trabalhadora. Montno (2002) contribui
para tal reexo na relao com o governo atual, na medida em que expe
uma crtica ao terceiro setor como algo que procura substituir o sentido
poltico de sociedade civil, transmitindo a idia de que representa um todo
homogneo e orgnico, voltado para um mesmo m. No h divergncia
de interesses entre empresas e organizaes operrias. A dimenso con-
traditria da sociedade civil eliminada, tornando-se uma representao
supercial dos interesses coletivos. Se, como contra-argumenta o autor, o
cotidiano o prprio movimento da realidade em processo -, as lutas por
uma sociedade mais justa e mais digna tendem a ser fusionadas no Brasil,
hoje, pelas estratgias de consenso do governo Lula.
O resultado produzido uma conformao da vanguarda revolucio-
nria com o projeto neoliberal. Estas condies constituem um terreno
propcio para a viabilizao de um precrio e uido sistema de proteo
social, em conformidade com a tendncia de regulao do mercado. Nesse
contexto, o governo Lula no apenas representa um papel importante no
processo de desarticulao do projeto da esquerda, no Brasil. Mas tambm
uma manifestao da insero das economias perifricas no processo de
globalizao, cuja hegemonia neoliberal consiste em articular um consenso
2. Ved|arle o aradurec|rerlo dos d|re|los de c|dadar|a que o Eslado pode |rcorporar os |rleresses
das c|asses suoa|lerras. Esla rova s|luaao poss|o|||lar|a ur orderarerlo soc|a||sla que ser|a rea||zado
alravs de ur |orgo processo de relorras, deror|rado relorr|sro revo|uc|orr|o (Coul|rro,
199Z:13-11).
112 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
entre foras contraditrias ou absorver os conitos sociais, legitimando
a lgica do mercado. Conseqentemente, a prpria esquerda tem dicul-
dade de se reconhecer nas crticas clssicas do capitalismo, adotando uma
terceira via: amparando-se nos ideais liberais e questionando o papel do
operariado nas lutas coletivas. Esta idia ir se consolidar em uma adeso
ao discurso veiculado em torno da pobreza enquanto um problema central.
A justia social , porm, substituda pela auto-responsabilizao do papel
que a sociedade civil atribua at recentemente ao Estado.
4. A esquerda e a Questo da Pobreza
O debate da esquerda sobre o problema da pobreza permeado pela
viso marxista, que contesta as sadas emergenciais ou curativas. Estas
so vistas como limitadas s estratgias do Estado burgus com o m de
reproduzir os conitos que caracterizam o sistema de acumulao capitalis-
ta. Assim, enquanto a pobreza e a paz social aparecem unidas na concepo
conservadora, para a esquerda elas so vistas como um problema insolvel
no capitalismo, por estarem relacionadas lgica de desigualdade entre
Capital e Trabalho. A questo social estaria se revelando atravs de novas
expresses. Quer dizer, ela permanece enquanto as condies essenciais
do capitalismo se mantiverem. Estabelecer relaes entre o que novo e as
formas mais predominantes de explorao o problema terico que Netto
(2001) julga necessrio determinar, captando as mediaes do processo de
acumulao em realidades culturais e geopolticas especcas. Procura-se
apontar aqui elementos que mostram que processos de resistncia e crise
da resistncia ao aprofundamento do capitalismo se interpem, ganhando
novos adeptos e recompondo o campo das lutas sociais, como parte da di-
nmica contraditria do Capital. O atual governo estaria, a partir desta
interpretao, reproduzindo a nova concepo de pobreza, cuja naturalizao
estaria sendo ento viabilizada atravs da colaborao entre setores mili-
tantes e tecnocratas de esquerda, na gesto das polticas emergenciais.
O autor mencionado pontua cinco notas sobre a questo social, fun-
damentais ao resgate das interfaces desta com o problema da pobreza no
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 113
capitalismo maduro. Primeiramente, a questo social seria um desdo-
bramento scio-poltico do problema do pauperismo, que se v acentuar
e ampliar com o advento do capitalismo, apesar do aumento na oferta de
produtos, ainda nas primeiras dcadas do sculo XIX. A segunda tese in-
dica uma perda do sentido poltico e econmico da questo social, quando
a partir da revoluo burguesa de 1848 passa a ser interpretada como um
problema natural, presente em qualquer ordem social. Mas, tendo em vista
seu carter revolucionrio, a ordem burguesa produz uma conscincia dos
antagonismos de classe, o que resulta em uma certa cautela em relao
ao termo questo social, visto at ento como conservador. A terceira tese
reside na assimilao, por parte dos trabalhadores, do processo pelo qual
a questo social constituda e reproduzida no capitalismo, levando a um
descrdito total dos marxistas em relao s reformas dentro do capitalismo.
A quarta tese reporta ao perodo de reconstruo da Europa, glorioso para
o Capital, o qual, durando at os anos 70 e somado construo do Estado
de bem-estar social nos pases ocidentais e nrdicos, aponta a possibilidade
de superao da questo social, com exceo da realidade dos pases menos
desenvolvidos. O esgotamento de tal ciclo de expanso d origem estratgia
da globalizao, eliminando o Welfare State. Este o contexto, nalmente,
para a emergncia de uma interpretao sustentada na crise do referencial
da esquerda, o pensamento marxista - que acredita na existncia, hoje, de
uma nova pobreza ou nova questo social. Considera o autor que, do
ponto de vista terico, as alternativas por um ngulo transclassista ten-
dem ao restabelecimento dos tradicionais vnculos solidrios, abstraindo
completamente os dispositivos de explorao e, por isso, tendem a renovar
o conservadorismo (Netto, 2001: 41-49).
No Brasil, j no incio dos anos 60, a esquerda se mobilizou reivin-
dicando reformas estruturais, ento chamadas reformas de base. Elas
delineariam um conjunto de polticas estruturais, visando ao crescimento
econmico e redistribuio de renda. Haveria investimentos nas reas da
educao, agricultura, reforma agrria, sade, habitao, entre outras reas
sociais fundamentais. Esse movimento gerou o pavor dos conservadores,
dando lugar ao Golpe militar de 1964. Deixaram-se de lado as reformas
por mais de duas dcadas, em nome de um outro perl de polticas sociais.
111 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Durante esse longo perodo, as polticas sociais se ampliaram e, embora
limitadas pela corrupo, o empreguismo, a demagogia, a burocratizao,
expressam uma modernizao e ampliao da mquina estatal, em respos-
ta questo social. Nessa mesma lgica operada pelo Estado autoritrio
engendrava-se uma tenso de classes (Netto, 1991:16-112).
O perodo de ditadura militar foi caracterizado por um boom eco-
nmico, centrado no lema de que preciso primeiro crescer para depois
distribuir. Formou-se um parque industrial importante, alimentando um
padro de consumo, mas, ao mesmo tempo, uma organizao do operariado.
Por outro lado, o pas recorreu ao Fundo Monetrio Internacional, o que
de per si, acirraria as presses populares por democracia e justia social.
As condies estruturais a produzidas parece terem sido fundamentais
adaptao ulterior da economia brasileira s regras do mercado interna-
cional, globalizao e ao sistema de produo exvel. Lideradas pelos
EUA, as estratgias do Capital tornaram o Brasil um territrio econmico
e cultural inteiramente aberto ao aprofundamento dos ideais burgueses. A
inuncia cultural dos Estados Unidos, atravs de intensos intercmbios
cientcos, alimenta a academia de novas teorias sociais e tecnolgicas,
seguindo uma viso neutra de cincia que garanta a produo necessria
funcionalidade do mercado.
No plano cultural, as duas dcadas de regime militar proporcionaram
ainda uma ampliao de novas vertentes religiosas de origem norte-ame-
ricana, cujas doutrinas de ramicao protestante alimentam a cultura
individualista. Isto ocorrer fundamentalmente em contraponto com a
cultura da esquerda, atravs de valores como: a defesa da coeso familiar,
como forma comunitria idealizada; o esprito ordeiro em oposio s
reivindicaes por direitos sociais; a culpabilidade individual em relao
ao problema da pobreza. no limiar das mudanas aqui mencionadas su-
cintamente que surgem as condies para que uma cultura contraditria
sobreviva, produzindo efeitos diversicados e contraditrios formao da
esquerda. O positivismo invade o pensamento crtico e o pragmatismo
renovado, reaparecendo por via do pensamento ps-moderno e combatendo
as grandes teorias.
A tica resgatada pela esquerda a partir do debate sobre as contradi-
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 115
es presentes na democracia. A pobreza continuar a ser enfrentada pelos
governos democrticos, num contexto cultural e poltico de efervescncia,
porm vulnervel demagogia e ao populismo presentes aps as primeiras
eleies pblicas democrticas. Levando a termo as lutas por democracia
e a articulao dos partidos de centro e liberais, uma oposio organizada
comea a surgir entre os anos 70 e 80, a partir das greves operrias no
ABC paulista. H uma mobilizao por eleies diretas, assim como por
uma Central nica dos Trabalhadores (CUT), pela fundao do Partido
dos Trabalhadores e, ainda, por movimentos sociais importantes, como o
Movimento Sem Terra (MST). Os conitos agrrios denunciam as razes
regionais do problema da pobreza; mudanas so operadas na agricultura
para uma adaptao da economia ao mercado internacional. O MST passa a
ter um apoio fundamental da Comisso Pastoral da Terra, criada em 1975
para defender e assessorar as vtimas dos conitos de terra. A esquerda
catlica entra em cena como um novo ator social, que, embora germinado nos
anos 60, revelando sua radicalizao em relao ao regime autoritrio, ir
se distinguir da Igreja tradicional e contribuir com as lutas sociais, atravs
de sua composio popular e majoritariamente feminina (Arantes, 1984;
Gorender, 1987). Apesar do clima de terror, as idias centrais desta vertente
poltico-religiosa do origem, ainda durante os anos 70, s Comunidades
Eclesiais de Base (CEBs). Estas estaro engajadas em diversas frentes do
movimento popular, gurando como uma das foras mais importantes na
fundao do Partido dos Trabalhadores (Doimo, 1995 ; Harnecker, 1994).
A abertura democrtica, embora caracterizada pela emergncia de
novos atores em luta por direitos sociais, ser uma condio ao impulso
dos ideais neoliberais, anunciados na Inglaterra por Margareth Tatcher e
seguidos como experincia modelo pelo Estado chileno, na Amrica Latina
3
.
3. 0 reo||oera||sro rasceu ra Europa e Arr|ca do Norle aps a 3egurda 0uerra Vurd|a|, s|gr|cardo
ura reaao ler|ca e po|il|ca corlra o Eslado |rlerverc|or|sla e de oer-eslar soc|a| e lerdo coro
lorle o lexlo de Fr|edr|cr laye| de 1911, |rl|lu|ado: 0 car|rro da serv|dao. 0 aulor propugra que
||oerdade e derocrac|a ser|ar |rcorpalive|s se a ra|or|a derocrl|ca dec|d|sse |rlerler|r cor os
d|re|los |rcord|c|ora|s de cada agerle ecorr|co de d|spor de sua rerda e de sua propr|edade coro
qu|sesse. Ta|s |d|as |rao lorar lora aps 19Z3, quardo o rode|o ecorr|co do ps-guerra, lerdo coro
relerrc|a Keyres e 8ever|dge, erlra er cr|se (Ardersor,199: p. 9-23). Cl. laror R|cardo Arlures
(2000, p. 31). Esle aulor aporla coro lraos ra|s v|sive|s da cr|se do cap|la||sro lrs velores: queda
da laxa de |ucro; esgolarerlo do padrao de acuru|aao lay|or|sla/lord|sla de produao e r|perlroa
da eslera rarce|ra.
11 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Isto quer dizer que enquanto gerada uma base ideolgica de sustentao
das mudanas na estrutura produtiva, determinada pela crise do capitalis-
mo, ocorre tambm um processo de consolidao das foras democrticas,
num esforo de solidicao dos direitos adquiridos na Constituio de
1988. Teria sido esboado na realidade brasileira, no fosse a inverso
conservadora ou neoliberal destas conquistas, o que se pode chamar de
embrio do welfare state, uma expresso de proteo social no contexto de
uma classe operria organizada.
A manuteno das conquistas dependeria, assim da capacidade de
mobilizao da esquerda, em crise declarada desde o nal dos anos 80.
Esta crise evitar que uma das maiores conquistas sociais, a insero
da assistncia como direito universal, ao lado da sade e da previdncia
social, seja aprofundada. A falta de politizao deste debate ter conseq-
ncias inesperadas no perodo em que o PT comear a ganhar as eleies
municipais.
Esta acumulao de foras, dentre as quais encontram-se os pros-
sionais do servio social, parece representar uma reserva de resistncias
ofensiva neoliberal, com suas anti-reformas no mbito do Estado, repre-
sentadas pelo partido social-democrata. Coutinho (2002) considera que o
modelo social-democrata de Estado teria representado uma possibilidade de
construo socialista, no fosse a incapacidade das organizaes de classe
em resistir s reformas de interesse do Capital. No Brasil, este processo
ocorrer com a chegada do PT presidncia da repblica e de bases de
apoio ao parlamento.
O projeto neoliberal consegue, assim, absorver a radicalidade da nova
esquerda, atravs de mltiplos mecanismos, entre os quais a j menciona-
da adaptao quase total das universidades ao novo padro tecnolgico e
cultural. Assim como a assimilao dos iderios da esquerda pelo mercado,
alm do desvio das bandeiras progressistas para o chamado terceiro setor.
Isto ser realizado pelo Estado ao priorizar o dilogo com as ONGs em
detrimento dos movimentos sociais (Garcia, 2004).
Gohn (2003:13) interpreta os movimentos sociais como representantes
de aes sociais coletivas de carter scio-poltico e cultural que viabilizam
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 11Z
distintas formas de a populao se organizar e expressar suas demandas.
As novas formas de organizao popular se do de acordo com as respos-
tas do Estado, cujas reformas geram descontentamento, crise econmica
e desemprego, propiciando o surgimento de novos grupos reivindicativos,
antes impensveis. Alm dos movimentos de destaque nos anos 90, como
aqueles dos indgenas, do funcionalismo pblico e ecolgico, a democracia
oportunizou experincias administrativas com apelo participao (plane-
jamento participativo), organizaes no governamentais (ONGs), parcerias
entre Pblico e Privado etc.
Em sntese, em face dos novos desaos impostos pelo neoliberalismo
que, em 2002, a esquerda conseguir eleger presidncia da repblica o
ex-lder sindical Luiz Incio Lula da Silva. Num contexto de adiantados
ajustes na economia, a prpria losoa partidria vinha sofrendo impactos
com a queda do muro de Berlim e as novas estratgias de reestruturao
do capitalismo. a naturalizao desta poltica que ir caracterizar a
esquerda no poder como instrumento de sustentao ideolgica do merca-
do e contribuir para gerar um consenso em torno da idia supercial de
sociedade civil. Ou seja, tem-se um governo que contribui para o aumento
da desigualdade e a diversicao da pobreza, na medida em que vencido
por uma poltica econmica subordinada s determinaes do Consenso de
Washington (Behring, 2003; Soares, 1995). Os governos deixam de investir
em polticas estruturais e concentram esforos em programas emergenciais,
forjando, para tal, a ajuda da sociedade civil
4
.
5. Da Poltica partidria s Polticas sociais
no Governo Lula
As principais e constantes divergncias internas no Partido dos
Trabalhadores se deram em torno de algumas preocupaes, em cujas
1. 0e acordo cor 0arc|a (2001), alravs da corcepao de |arlrop|a erpresar|a|, as |rlerveroes de
coroale a pooreza, rea||zadas rura perspecl|va de sarearerlo dos poores, ooedece ao pr|rcip|o
de rax|r|zaao dos |ucros, de rodo que o rercado adolar a |g|ca da geslao soc|a| e, alre|ardo o
Eslado aos |rleresses regerr|cos, reduz|r as aoes do we|lare 3lale.
118 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
estratgias estariam: a conquista do poder nas prefeituras de grande e
mdio porte, que avanava sempre em pequenos municpios; a formao de
ncleos de base visando adensar, no seio das organizaes populares, um
debate sobre alternativas de enfrentamento e superao do capitalismo,
tendo como referncia o socialismo.
A primeira estratgia teria como alerta uma progressiva democratiza-
o poltica em descompasso com a descentralizao econmica, produzida
pelo processo de reestruturao produtiva e de sosticao tecnolgica os
quais enfraquecem o trabalho produtivo nas indstrias, geram empregos
provisrios no terceiro setor e desemprego estrutural. Os contingenciamen-
tos econmicos comprometem a qualidade das polticas sociais e remetem
alternativa do voluntarismo, com um forte apelo publicitrio participao
cidad. Ou seja, as mudanas na geograa poltica e econmica mundial
convenceram as lideranas partidrias a subordinar a funo tica do
partido ao imediatismo das eleies, tendo como desdobramento a troca de
favores com o mercado. Tal opo poltica mostra que a dinmica do capital
depende de articulaes extra-econmicas, o que no se confunde com a
tica no sentido de defesa do bem comum.
A segunda estratgia parece ser defendida pela corrente de esquerda
do PT com uma identicao no socialismo. Com um tom mais radical, esta
tendncia insistia na necessidade de uma poltica de formao voltada para
alternativas. Um dos representantes desta tendncia, P. A. Sampaio argu-
menta que a crise do PT vem de uma dcada, desde 1988, quando deixou
de lado a presso popular, se concentrando na montagem de uma mquina
eleitoral. Fora uma opo pela estratgia publicitria especializada (Brasil
de Fato, edio 127). A proposta seria a criao de ncleos de base, tendo
como meta dinamizar um debate sobre as demandas populares, de modo a
superar o carter imediato das lutas cotidianas e potencializar a conscincia
poltica em torno de um projeto revolucionrio. Como se percebe, desenha-se
neste campo o pragmatismo, a despeito da tradio marxista que inspirara
o partido. As conseqncias da ausncia de crtica e autocrtica vo alm
de uma simples aceitao em relao crise do Estado de bem-estar social.
Ela tambm aceita a lgica operacional das indstrias, cuja lei de circulao
no se limita ao produto, estende-se tambm ao produtor de mercadorias.
Enm, foram poucas as experincias mais radicais desenvolvidas
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 119
nos quadros do Partido dos Trabalhadores. Entre as causas poderamos
mencionar a insucincia de energias combativas resistentes ao fenmeno
de esvaziamento das conquistas sociais. As experincias participativas de
mbito local serviram para um aprofundamento da cidadania, mas no
geraram um debate sobre um consenso tico em torno de um novo projeto
societrio. Outra explicao provvel a de que uma assimilao das
crticas ps-modernas teria matizado as bases tericas do PT em nome do
pragmatismo, gurando explicitamente no governo Lula. Tais crticas tm
como um de seus eixos a idia de que as teorias sociais no so capazes
de explicar os problemas contemporneos. Assim, nesta viso, o sentido
histrico do trabalho desaparece por fora da exibilizao das relaes de
produo. Ao contrrio do que sugere Harvey voltar ao estudo do Capital
para se compreender a relao entre espao e tempo nas novas relaes de
trabalho, muitos militantes se entregaram ao aparente e imediato (Harvey,
1992:177-184). Em conseqncia, a estabilidade no trabalho, a segurana
e o poder de auto-sustentao do trabalhador deixam de ser valores de li-
berdade e emancipao social. O pensamento socialista seria um devaneio,
e o sentido de histria, no mais do que uma fantasia.
A perda da perspectiva histrica refora o enfoque compensatrio e
focalizado do Estado, em relao ao problema da pobreza. O novo desenho
que ganham as polticas sociais obedece a uma tica de ecincia que,
segundo Draibe (1987), contrasta com a tica da solidariedade prpria ao
Welfare State. Esta mudana nega o carter distributivo dos programas, a
proteo social dos grupos mais vulnerveis, as correes dos desequilbrios
regionais, etc. A pobreza tende reiterao e ampliao, porque os meios
de combat-la desaparecem.
6. Programa Fome Zero: a correspondncia
entre o Velho e o Novo
Na campanha de Lula para presidente, nas eleies de 2002, obser-
vou-se uma clara tendncia de centro em suas posies, o que aproximou
o PT de vertentes que vem no capitalismo um regime a ser corrigido e
120 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
humanizado, exigindo do governo to somente a qualidade de bom arti-
culador do consenso entre as classes sociais. Esta idia ser adotada sem
que se manifeste qualquer constrangimento em relao tica defendida
historicamente pelo partido. A questo : quando o governo recorre so-
ciedade civil para buscar legitimidade moral e nanceira s polticas de
combate fome, ele segue a opo eleitoral do partido (imediata) ou pro-
cura inaugurar novas relaes do Estado com a sociedade civil? Incentiva,
portanto, um outro tipo de militncia, agora semelhante aos precursores
do cristianismo social. Incentivaria o desvio das lutas fundamentais para
a questo social restrita aos extremamente pobres, sem perspectiva de
superao da pobreza.
Um grupo receptivo a esta proposta o dos militantes religiosos.
De um lado, as organizaes e movimentos de ascendncia ou domnio
catlico progressista, como as Comunidades Eclesiais de Base, ONGs,
movimentos sociais e a prpria Igreja Catlica, em Santa Maria e em Porto
Alegre. De outro lado, h vertentes militantes nos programas do governo
Lula que so oriundas das bases liberais no religiosas, incluindo a classe
empresarial. O empenho na mobilizao da sociedade civil aproxima-se
do proselitismo, apontado por Carmura (2006) como uma nova religio
da sociedade civil.
Estaria esta estratgia governamental dando trnsito chamada
sociedade de bem-estar ou welfare society? Uma nova forma de proteo
social precede um consenso em torno de duas situaes: a incapacidade
do mercado em oferecer servios com preos acessveis ao contribuinte
menos favorecido e a incapacidade do Estado em arcar com as despesas
com a seguridade social; perspectiva esta que, mesmo tendo como objetivo
primordial desonerar o Estado, no colide com o sistema de mercado. Tal
perspectiva se faz acompanhar de um discurso voltado participao da
sociedade civil desde o planejamento, a implementao at a avaliao das
polticas sociais. Uma indicao de avanos nesta direo o lanamento
do Programa Fome Zero, em 2003, e seu material de divulgao. Houve um
esforo renado no sentido de o diferenciar daquele do governo anterior,
o Programa Comunidade solidria, associando os valores culturais de
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 121
populaes locais solidariedade crist como alternativa crise do Estado
na consolidao do direito Segurana Alimentar.
A divulgao, visando mobilizao social, veicula a metodologia da
educao popular. Mas, diferentemente das tcnicas utilizadas em progra-
mas ociais, o material provoca reexes sobre as causas estruturais do
problema da fome. O encaminhamento , no entanto, por via dos recursos
da prpria comunidade. A solidariedade apresentada como instrumento
ecaz no combate ao desemprego e ao problema da fome, numa explcita
negao da funo protetora do Estado. A justicativa ideolgica de que
o Estado brasileiro historicamente voltado para os interesses das elites. A
mobilizao realizada por intelectuais engajados no lugar das primeiras-
damas, numa tentativa de ganhar apoio tanto dos setores conservadores,
quanto dos mais crticos e de movimentos populares.
O Programa Fome Zero ter inicialmente a coordenao de Frei
Betto, jornalista, dominicano e renomado escritor, alm de representante
legtimo da esquerda catlica. J em suas cartas da priso, Frei Betto
mostra o que deixar entrever em suas manifestaes pblicas no perodo
em que seria responsvel pela mobilizao social do Programa Fome Zero
5
.
A idia tem um forte teor tico-poltico, porm no evoca o valor histrico
contido no Estado ao incorporar os interesses sociais.
O Programa Fome Zero antecipa a estratgia de reduo do Estado,
atravs de parcerias com o capital privado, e refora as polticas emer-
genciais e focalizadas. por via deste programa que se procura gerar
um consenso social em torno da legitimidade do voluntariado. Outra
estratgia do Programa Fome Zero que confunde os militantes a sua
incorporao aos programas sociais locais. A subordinao do local aos
interesses centrais acaba colocando em risco o substancial em benefcio
do circunstancial, reforando o ethos solidrio ou os fundos ticos de
investimento, mas tambm ganhando apoio daqueles que se identicam
com as causas populares.
5. Arra o aulor : o Eslado rao passa de ur |rslrurerlo a serv|o da c|asse dor|rarle. Porlarlo,
|rul|| c|arar ao Eslado que s|rva de corc|||ador ros arlagor|sros soc|a|s ou que |rpea que os r|cos
sejar cada vez ra|s r|cos e os poores cada vez ra|s poores (8ello, 19Z8: 29).
122 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
7. Movimentos Sociais e Governo. Crise e Legitimao
Em vrias capitais de administrao democrtico-popular, foi observa-
da uma participao muito importante dos cristos nas foras majoritrias
do PT. Eles articulam o Partido com os movimentos sociais e participam
da gesto pblica como defensores dos interesses populares. Porm, mes-
mo qualicando a gesto pblica, no garantem um compromisso com os
interesses populares, o que acaba no signicando uma sada realmente
democrtica. Entretanto, as lideranas absorvidas pela gesto pblica nem
sempre reconhecem que o afastamento das bases populares contribua para
aumentar a crise de representatividade e de combatividade dos movimentos
populares. Por outro lado, se o dilogo institucional modela a ao dos
movimentos sociais atravs de concesses, contribuindo, assim, para a
reduo do Estado, o consenso estabelecido no pode ser considerado um
processo radicalmente democrtico, como parece ter sido a inteno do
modelo de administrao local. Esta uma questo a ser considerada em
relao s Polticas Sociais, em que a democracia participativa entendida
como referencial importante no combate de uma sociedade de bem-estar
social nos moldes neoliberais.
Apesar de no ser reconhecido pelo dilogo com os movimentos sociais,
observou-se que h uma identicao mtua entre o Presidente Lula e
adeptos da teologia da libertao
6
. Esse apoio ter uma contribuio muito
importante de Frei Betto, atravs, primeiramente, de seu posto como Se-
cretrio Especial da Presidncia da Repblica para a Mobilizao Social.
Porm, logo depois de seu afastamento do cargo, tal inuncia invertida
no sentido de chamar os movimentos sociais para exercer presso sobre
o governo. Observamos que os militantes, embora engajados no PT, no
formam uma opinio consensual em relao ao governo Lula e s polticas
sociais de combate fome.
. Erp|r|carerle, os dados roslrar que r ur ergajarerlo s|gr|cal|vo dos cr|slaos ros rov|rerlos
popu|ares e ro Parl|do dos Traoa|radores; reve|ar, a|rda, que a orgar|zaao a parl|r da l a||rerlada
pe|o ergajarerlo po|il|co er d|versas esleras da orgar|zaao popu|ar. Cl. P|rre|ro (2005:90-118).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 123
A distribuio de alimentos, embora seja realizada em algumas loca-
lidades pela Igreja Catlica, no questionada em seu carter emergencial
e conservador. H, antes de tudo, uma atitude pouco vista at ento, de
conciliao da esquerda em relao s polticas de combate pobreza em
detrimento do combate a suas causas.
A orientao socialista parece muito importante na avaliao dos limi-
tes das polticas sociais, segundo critrios de universalidade e redistribuio
de renda. Entretanto, ela tambm apresenta seus limites. Os militantes
catlicos tm posies polticas anlogas a este respeito. Observou-se que,
ao contrrio de um apoio incondicional forma de Lula governar, esse
grupo caracteriza-se por um questionamento tico em relao direo
tomada pelo Partido dos Trabalhadores. Ora, justamente na interseo da
experincia dos cristos em relao crise no PT que procura o Presidente
Lula estabelecer um consenso. Se, conforme Lwy (1998), o cristianismo
da libertao um movimento social, o governo estaria buscando apoios
em um setor legtimo da sociedade civil, sabendo que os apoios de vertente
liberal so mais vulnerveis aos acordos circunstanciais.
Em sntese, as causas das contradies manifestas no interior do PT
ultrapassam os limites da crise poltica na esquerda, da mesma forma que
vo alm de certas particularidades da militncia crist. Esto na prpria
sociabilidade exigida pelo capitalismo, com sua capacidade de aproximar
tendncias opostas em torno de um programa circunstancial. Visando
seguir a lgica econmica, a cultura hegemnica vai tornando o provisrio,
exvel, o precrio, referencial de sociabilidade.
8. Concluses
Os questionamentos aqui apresentados sobre as modalidades de en-
frentamento do Estado em relao questo social apontam para a idia
de que elas so residuais e fragmentrias, mas tambm engendram novas
relaes entre pblico e privado, servindo em ltima instncia, de embrio
para a construo de um sistema de proteo social mantido pela sociedade
civil. Tal poltica exige que a prpria esquerda se convena da necessidade
121 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
de gerar uma nova via de enfrentamento do problema da pobreza. Para isto
necessrio convencer o poder dos municpios mais democrticos da emer-
gncia em distribuir alimentos e atenuar os conitos. Ser necessrio, deste
modo, evitar os favorecimentos pessoais, o investimento em novas estrutu-
ras institucionais; o aumento dos gastos pblicos com novas contrataes
e viabilizar a alternativa de diviso dos custos operacionais, terceirizando
os servios sociais. Submerso idia de sociedade civil, esconde-se um
compromisso econmico estranho ampliao de direitos sociais.
Observa-se que a partir da Lei Orgnica da Assistncia Social, as
parcerias entre pblico e privado ganham maior racionalidade. Apesar de a
poltica nacional de assistncia social ter sido editada em 2004, no governo
Lula, muitos municpios vinham desenvolvendo experincias que eviden-
ciavam alguns limites na esquerda. As diculdades presentes no interior
do PT em entender a assistncia social como campo estratgico das lutas
sociais limita em certas localidades a democratizao e a seletividade, da
mesma forma que a criatividade em aes integradas. A mobilizao social
adotada como alternativa de enfrentamento da crise econmica aponta uma
dupla face: a solidariedade funcional na ajuda aos mais necessitados,
mas tambm na reduo de custos sociais por parte do Estado. Entre as
conseqncias mais graves parece estar a produo de um vis sociolgico
que no articula os fenmenos sociais com a realidade mais ampla.
Esta opo no leva em considerao que o apelo solidariedade
faz parte das novas conguraes desenhadas pelo prprio mercado. En-
tendendo como imbatvel o projeto neoliberal, a esquerda no poder aceita
atuar como instrumento de colaborao. Isto arma nossa assertiva de que
a criatividade do governo em relao s polticas sociais pode, deste modo,
estar matizando um direito universal assistncia social com os interes-
ses do mercado. A propsito, recorrente na divulgao dos programas
sociais uma nfase das prefeituras nos efeitos positivos dos mesmos, na
dinamizao do mercado.
Mas as polticas emergenciais no so critrios nicos de avaliao de
um governo. Um conjunto de dados mostra que o PT vinha, desde a virada
da dcada de 80, fazendo opo pelo pragmatismo, a despeito de uma com-
batividade do sistema e de uma viabilizao do debate sobre alternativas
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 125
socialistas. O modo original de governar ajusta-se s estratgias de controle
scal do Banco Central.
Pode-se interpretar a tica da solidariedade como um fetiche da
mercadoria: um produto que para ser vendido sostica a embalagem e,
visando atender s demandas por bens simblicos, incorpora os valores da
esquerda. As nalidades universais so transformadas em mercadoria. As
causas estruturais da pobreza so desviadas para o campo da subjetividade,
substituindo as expectativas de um Estado radicalmente democrtico pelo
desejo da auto-ajuda. Ora, na medida em que a esquerda se une a outras
foras polticas para aprovar o papel de mediao do Estado, ela prpria
transforma-se em agente desta nova forma de ampliao do capital, impri-
mindo ao produto um selo de qualidade ambguo: a mensagem aliada aos
princpios universais, mas os resultados resumem-se ao lucro.
O drama vivido pela esquerda no Brasil parece-nos adquirir o sentido
da tragdia moderna, caracterizada pelo paradoxo que h entre a razo a
servio do lucro e a impotncia coletiva em organizar uma oposio. Neste
esprito de tragdia, o mercado uma fora supra-humana e, como tal,
um deus oculto
7
. Sabendo que o iderio de justia social depende de uma
objetivao da conscincia crtica, os trabalhadores questionam as sadas
de proteo social, que, por sinal, desviam o Estado de sua funo prote-
tora, no sentido social-democrata adotadas pelo governo Lula. No entanto,
na falta de bases materiais que sustentem uma organizao, o problema
persiste, alimentando, de um lado, o individualismo e o prprio ceticismo;
de outro, leva a estratgias emergenciais de sobrevivncia diante da crise.
Em sntese, o iderio neoliberal a expresso mais recente da crise tica
contempornea porque gera o problema da fome estrutural, sem se ques-
tionar as contradies que a engendram no contexto das novas formas de
investimento do Capital. O Estado compara-se, na contemporaneidade, a
uma fora simblica em relao ao papel democrtico que lhe fora atribudo
nos anos 80, coadunando com a Constituio de 1988.
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P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 129
PRAIAVERMELHA14&15
Segurana Pblica
130 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
QUESTES ATUAIS SOBRE
GNERO, MULHERES E VIOLNCIA
NO BRASIL
Wnia Pasinato*
Resumo
Os estudos brasileiros sobre violncia contra as mulheres no Brasil j somam 30
anos de histria e nos ltimos anos tm se observado um crescente movimento
que defende a necessidade de reviso crtica de alguns conceitos e categorias que
so utilizados nas discusses e anlises. Em especial, a ateno tem se voltado
para aqueles que sustentam que a violncia o resultado da oposio entre
dominao masculina e submisso feminina. O propsito deste artigo contribuir
com esse debate. Na primeira parte esto apresentadas algumas consideraes
a respeito da sobreposio entre as categorias que tm sido utilizadas para
denir a violncia contra as mulheres e o signicado que essa sobreposio
assume para o entendimento da violncia como fenmeno poltico e cultural. Na
segunda parte encontram-se algumas consideraes a respeito dos conceitos que
tm sido nomeados como norteadores do debate a respeito da violncia contra
as mulheres no Brasil.
Palavras-chave: violncia, gnero, mulheres, Brasil.
0oulora er 3oc|o|og|a pe|a FFLCl/u3P. Pesqu|sadora do Nuc|eo de Esludos da v|o|rc|a/u3P.

P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 131
Introduo
Os estudos sobre violncia contra as mulheres no Brasil j somam
30 anos. Embora ainda no possamos armar que existe uma tradio de
estudos nesta rea
1
, podemos dizer que a produo existente tem autorizado
a reexo sobre a necessidade de retomar alguns conceitos e categorias de
anlise para seu aperfeioamento.
Conforme j demonstrado em muitos trabalhos, o tema violncia con-
tra a mulher surge no cenrio poltico nacional nos anos 1970, atravs da
denncia dos crimes passionais e da impunidade penal que beneciava os
criminosos. Nos anos seguintes o tema ganhou maior visibilidade e passou
a representar a principal bandeira de luta do movimento de mulheres. Ao
longo da dcada de 80 a violncia contra as mulheres comea a se constituir
como rea temtica de interesse multidisciplinar
2
, e nos anos seguintes o
discurso que havia se articulado em torno dos homicdios passou a revelar
outras formas de violncia que eram praticadas contra as mulheres. Uma
reviso da bibliograa disponvel a respeito do tema, especialmente nas
reas da Sociologia e Antropologia, permitiu observar que a produo
brasileira nesta rea est estruturalmente associada histria da ins-
titucionalizao, combate e preveno da violncia no mbito da Justia
Criminal, o que ocorre, particularmente, a partir de 1985 com a criao
da primeira Delegacia de Defesa da Mulher no Estado de So Paulo.
3
Para
Soares (1999 e 2002), neste percurso, o fenmeno da violncia contra a
mulher foi sendo construdo ao mesmo tempo em que era denunciado pelo
movimento feminista: (...) [a violncia domstica] no foi (ou est sendo)
1. ur oa|aro dessa o|o||ograa lo| produz|do e puo||cado por 0ross|, V|r|ar P|||ar el a||.. (200). 0rero
e v|o|rc|a: pesqu|sas acadr|cas oras||e|ras (19Z5-2005). F|or|arpo||s: Ed. Vu|reres.
2. ul|||zo ru|l|d|sc|p||rar por erlerder que as d|lererles d|sc|p||ras que se ded|car ao lera lr
corlr|ouido, cada ura er sua rea, para ||ur|rar d|lererles aspeclos re|ac|orados a v|o|rc|a corlra
as ru|reres e a lo|errc|a cor essas prl|cas ra soc|edade oras||e|ra.
3. Esla ar||se da o|o||ograa lo| rea||zada ro ro|lo do projelo worer ard Po||c|rg |r Lal|r Arer|car:
Prase 0re, coorderado por Nad|re Juoo, pesqu|sadora do CERLAC Cerlre lor Researcr |r Lal|r
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132 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
apenas detectada e desnudada pelo movimento das feministas, dos (as)
ativistas e prossionais da rea. Ela foi, tambm, construda por ele,
medida que ia sendo revelada. medida que certas aes, atitudes e com-
portamentos tradicionais iam sendo desnaturalizados e classicados como
crimes, violaes ou agresses intolerveis (...). (1999: 30)
Contudo, segundo a mesma autora, se esta abordagem representou a
possibilidade de revelar que o privado tambm poltico, logo este caminho
demonstrou ser um entrave luta pela igualdade de direitos, uma vez que,
qualicadas como vtimas, as mulheres so mantidas em seus papis de
passividade e submisso e no so reconhecidas como sujeitos de Direitos,
habilitadas a ter acesso aos instrumentos necessrios sua libertao e
auto-determinao.
A idia de vitimizao da mulher se constituiu num importante ins-
trumento de armao dos contornos da problemtica como um assunto que
precisava ser tratado publicamente (...) era preciso denir politicamente
essa violncia como um crime que exigia punio. Demarcar com todo o
rigor a fronteira que separava inocentes de culpados, vtimas de agressores
e superpor essa fronteira ao recorte de gnero era quase uma necessidade
lgica, pois essas distines eram, em certa medida, instauradoras da
problemtica que se queria denunciar (...). (Soares, 2002: 39)
Nos anos 80, o recurso vitimizao feminina esteve presente nas
campanhas contra a impunidade nos crimes passionais promovidas pelo
movimento de mulheres; foi um importante instrumento na denio de
polticas pblicas sendo as mais importantes a criao das Delegacias
de Defesa da Mulher e dos Conselhos Estaduais e Nacional de Defesa dos
Direitos da Mulher , e foi tambm utilizado pelos trabalhos acadmicos
e de pesquisa que basearam suas anlises e concluses na hiptese da
dominao masculina versus sujeio feminina, inspiradas especialmente
na teoria do patriarcado. (Grossi, 1991)
Ainda neste mesmo percurso, na medida em que novas formas de vio-
lncia iam sendo denunciadas, foram sendo nomeadas a partir de categorias
distintas, que ora parecem destacar o lugar da mulher nas situaes de
violncia, ora contribuem para ocult-lo. Algumas destas categorias des-
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 133
tacam o contexto onde as agresses ocorrem - violncia domstica; outras
enfatizam o tipo de relacionamento existente entre as pessoas envolvidas
violncia familiar, violncia conjugal. Outras categorias reforam a vio-
lncia como resultado da oposio do sexo dos envolvidos violncia contra
a mulher; violncia de gnero; femicdio; outras reforam o crime praticado
violncia sexual.
Muitas mudanas ocorreram na sociedade brasileira nos ltimos 20
anos, inclusive na forma como a violncia contra a mulher denida e no que
se espera das polticas pblicas criadas para seu enfrentamento. A relao
entre violncia e crime passou a ser problematizada e mostrou-se que os
dois conceitos se referem a eventos que podem ser sobrepostos em algumas
situaes, mas no possuem o mesmo signicado. Nos anos 90, seguindo
o debate internacional, o movimento de mulheres e a produo acadmica
se alteram, e a luta inicial pelo m da impunidade foi substituda por uma
luta pelo direito a uma vida sem violncia, perspectiva mais abrangente
que coloca em jogo outros aspectos. Neste novo complexo de indagaes, o
objetivo de tornar visveis e punveis os atos de violncia contra as mulheres
comea a ser renomeado com o objetivo de instituir o direito no violncia
e indagar sobre como as polticas pblicas podem atuar neste sentido mais
amplo e profundo (Machado, 2001: 35-36).
Inserida no debate a respeito dos direitos universais, as categorias
violncia domstica, violncia familiar e violncia conjugal passaram a se
mostrar limitadoras para o problema que se queria explicitar: a persistn-
cia de diversas prticas de violncia contra as mulheres e as limitaes
existentes para o reconhecimento dos direitos das mulheres como direitos
humanos, especialmente, o direito por uma vida sem violncia.
A necessidade de qualicar a violncia considerando o espao onde
ocorre e os relacionamentos que envolve, deu lugar urgncia em demons-
trar que a violncia contra a mulher deve ser reconhecida como questo de
poltica de defesa dos direitos humanos.
Este artigo est sustentado sobre o argumento de que a dominao
masculina ou a dominao patriarcal tm se tornado insucientes para
explicar as mudanas concretas com relao aos papis masculinos e femi-
131 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
ninos e o comportamento das mulheres diante da violncia. Como forma
de superar o que Elizabeth de Souza-Lobo (1991) deniu como armadilha
da origem da dominao, nos ltimos anos tm-se observado um crescente
movimento que coloca a necessidade da reviso crtica de alguns destes
conceitos, especialmente aqueles que esto implicados nas discusses sobre
dominao masculina e submisso feminina. (Sorj, 2002; Portela, 2005,
Pasinato, 2005)
A seguir so apresentadas algumas das categorias encontradas na lite-
ratura brasileira para referir violncia contra as mulheres. Num segundo
momento, sero apresentadas algumas consideraes sobre a incorporao
da categoria de gnero aos estudos sobre violncia e, ao nal, algumas das
discusses que esto surgindo no horizonte deste debate.
Qual Violncia?
4
Para iniciar esta discusso parece importante estabelecer algumas
diferenas entre os conceitos de violncia e crime. Violncia um conceito
socialmente construdo, de forma que possui dimenso histrica e cultu-
ral
5
. Ainda que com freqncia seja confundido com o conceito de crime,
referem-se a fenmenos diferentes, sendo que violncia mais abrangente
que crime, no devendo, portanto, ser reduzido a ele.
Existem vrias denies para o conceito violncia. Neste artigo,
utiliza-se a denio proposta por Alba Zaluar (1999), que destaca duas
caractersticas para a denio sociolgica de violncia: a polifonia do
termo e a multiplicidade de suas manifestaes. Violncia vem do latim
violentia, que remete a vis (fora, vigor, emprego da fora fsica ou os re-
1. Esla parle do lexlo cors|sle de ura versao alua||zada de ur capilu|o de r|rra lese de doulorado.
5. Para a|guras auloras |gua|rerle |rporlarle d|lererc|ar v|o|rc|a de agressao. C|lardo a |sola
3or|a Fe||pe, 0ross| arra: ...agressao lodo alo que ervo|ve do|s |rd|viduos er s|luaao ra|s ou
reros |gua||lr|a, que or|gar usardo a lora lis|ca e areaas veroa|s, ser que ro erlarlo ur ar|qu||e
o oulro. No erlarlo quardo r ura grarde des|gua|dade de loras ra s|luaao de cor|lo e ur dos
|rleragerles deslruido ou ar|qu||ado, seja pe|a rorle, por eslupro, pe|a lorlura, poderos cors|derar
que se lrala de v|o|rc|a. (1998: 9)
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 135
cursos do corpo em exercer a sua fora vital). Essa fora torna-se violncia
quando ultrapassa um limite ou perturba acordos tcitos e regras que
ordenam relaes, adquirindo carga negativa ou malca. , portanto, a
percepo do limite e da perturbao (e do sofrimento que provoca) que
vai caracterizar um ato como violento, percepo essa que varia cultural
e historicamente(...). (Zaluar, 1999: 28)
Por sua vez, crime um conceito jurdico. Todo comportamento
criminoso encontra-se denido na legislao penal, no caso do Brasil, no
Cdigo Penal Brasileiro e em algumas Leis Especiais (Lei dos Crimes He-
diondos, Lei do Crime Organizado, por exemplo). Contudo, nem todo crime
previsto na legislao violento. Da mesma forma, alguns comportamentos
socialmente percebidos como violncia no so denidos como crime ou no
encontram na legislao o correto enquadramento penal. Enquadram-se
nas denies de crime, por exemplo, os crimes contra o patrimnio rou-
bos e furtos, seqestro; crimes contra a vida - homicdios, abortos, leses
corporais, ou ainda aqueles que atentam contra os costumes, tais como os
estupros e atentado violento ao pudor.
Esta primeira distino importante porque, como j armado, a
denncia das prticas de violncia contra as mulheres levou a uma sobre-
posio dessas duas categorias de eventos, o que acabou por conformar o
entendimento sobre o que pode ou no pode ser considerado como violncia
contra a mulher, bem como levou a uma denio das formas que so re-
conhecidas como legtimas para seu enfrentamento, ou seja, as polticas
pblicas para sua punio e preveno. Estabelecida a distino entre os
dois conceitos possvel avanar na idia de que as prticas de violncia
contra a mulher se apresentam sob diferentes formas de expresso, e podem
ser qualicadas por diferentes contextos, motivaes ou dinmicas sociais,
de forma que seu enfrentamento tambm deve ser mltiplo, respeitando
suas especicidades.
Violncia Domstica, Violncia Familiar ou Violncia Conjugal?
Melo e Teles (2002) zeram um elenco das denominaes utilizadas
para se referir violncia que praticada contra as mulheres. Segundo
13 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
armam, violncia domstica aquela que ocorre dentro de casa nas
relaes entre pessoas da famlia, entre homens e mulheres, pais/mes e
lhos, jovens e pessoas idosas. Podemos armar que independentemente
da faixa etria das pessoas que sofrem espancamento, humilhaes e
ofensas nas relaes descritas, as mulheres so o alvo principal. (...) H
os que preferem denomin-la violncia intrafamiliar e, neste caso, pode
ocorrer fora do espao domstico, como resultado das relaes violentas
entre membros da prpria famlia. (2002: 19) Para as autoras estas duas
categorias so semelhantes e foram denidas pelo movimento feminista
com o objetivo de denunciar que a casa e a famlia so espaos de relaes
violentas e de exerccio de poder entre as geraes, afetando principalmente
as mulheres.
Para Safoti (1997), no entanto, existem diferenas importantes entre
as duas categorias mencionadas. Segundo esta autora, violncia domstica
uma categoria mais ampla que violncia familiar e favorecida pelo esta-
belecimento de um territrio fsico e um territrio simblico. No territrio
fsico, delimitado pelo domiclio, todos os que ali residem familiares ou
empregados devem obedincia ao dono da casa. Seu domnio pode extra-
vasar o espao fsico e passar para o territrio simblico, permitindo que
este tenha domnio sobre as pessoas (especialmente familiares, como lhos
e cnjuges), mesmo fora de casa. Dois aspectos importantes: em primeiro
lugar, a violncia domstica se refere sempre quele ato ou gesto que pune o
desrespeito obedincia devida e este dono da casa, aqui referido no mas-
culino. Em segundo lugar, seu componente simblico faz com que os efeitos
desta autoridade sejam ampliados para todos os espaos sociais.
A violncia familiar, ou intrafamiliar, segundo a mesma autora, des-
tina-se para a compreenso da violncia praticada em outras relaes,
por exemplo, contra crianas, adolescentes e idosos de ambos os sexos. No
entender de Safoti trata-se, por exemplo, de categoria de grande utilidade
para o estudo do abuso sexual, pois permite entender o exerccio do poder
e da violncia de forma multidirecional. A violncia intrafamiliar envolve
pessoas ligadas por laos de consanginidade ou anidade e, embora a
coabitao no seja um requisito para sua ocorrncia, sua prtica maior
entre pessoas que residem num mesmo espao e travam relaes cotidianas.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 13Z
Acrescenta ainda que, alm de ser multidirecional, a violncia intrafamiliar
no se restringe apenas ao casal, no apenas o homem (chefe da famlia)
que pratica atos de violncia, embora seja o protagonista na maior parte
dos casos, podendo a violncia ser exercida inclusive pela mulher.
Soares (1999), ao discutir a denio destas categorias, questiona: o
que cabe, exatamente, sob o termo domstica, quando falamos em violncia
domstica, alm da relao entre consangneos que habitam uma mesma
unidade residencial? Se escolhem os critrios de anidade/consanginidade,
cam excludos, por exemplo, agregados, colegas de quarto, namorados(as),
vizinhos(as), amantes, rivais ou empregados(as) domsticos(as) (1999: 36).
Por outro lado, prossegue a autora, se aos critrios de anidade/consan-
ginidade se juntam outros como intimidade ou coabitao, muitos outros
personagens podero ser includos, ainda que em alguns casos eles possam
ser melhor denidos por relaes que ocorrem na esfera pblica (ligadas
ao trabalho, escola, por exemplo). Em resumo, para esta autora, um dos
problemas associado escolha das categorias est na impossibilidade de
torn-las xas, uma vez que os esforos classicatrios, nesse campo, pro-
duzem resduos que demandam, permanentemente, novas demarcaes.
(1999: 38)
Alguns estudiosos preferem a categoria violncia conjugal, enfatizando
que a violncia praticada contra a mulher resulta do tipo de relacionamento
entre a vtima e seu agressor seja marido/companheiro ou ex-marido/
ex-companheiro. Mais uma vez a inteno demonstrar que o casamento
representa uma zona de perigo para a mulher e que o cnjuge o principal
agressor. Esta categoria tem sido expandida para incorporar outros tipos de
relacionamentos ntimos, como, por exemplo, noivos e namorados, uma vez
que as dinmicas nesses relacionamentos e os motivos para as agresses
so bastante semelhantes queles que podem ser observados entre casais
que vivem um relacionamento ntimo estvel.
Ainda segundo o elenco de categorias descrito por Melo e Teles
(2002), violncia contra a mulher foi a expresso cunhada pelo movimento
feminista para enfatizar a denncia daqueles crimes que eram praticados
contra a mulher, exclusivamente pelo fato de serem mulheres(p.18). Esta
138 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
expresso traz embutidas as idias de que se trata de uma mulher adulta,
que as agresses e ameaas so cometidas por homens, tambm adultos,
com o objetivo de intimidar e controlar a mulher. A categoria se amplia
quando considerado que se aplica a qualquer caso, independente do tipo de
relacionamento existente entre a vtima e seu agressor, e dos contextos onde
ocorrem. Ilustram este conceito os casos de assdio sexual, por exemplo.
Kurz (1997) trata do debate a respeito do uso das categorias violncia
contra a mulher e violncia familiar nos Estados Unidos.
6
Para essa au-
tora, as diferenas entre as denies de cada uma destas categorias tm
importantes conseqncias para a concepo popular e acadmica sobre
o problema, assim como podem inuenciar as polticas sociais e o grau
de seriedade com que o problema ser tratado pela mdia e pela opinio
pblica.
De acordo com seus argumentos, existem duas correntes de anlise
baseadas nessas categorias. Aqueles que defendem o uso da categoria
violncia familiar argumentam que os membros adultos de uma famlia
so igualmente violentos uns com os outros. Embora reconheam que o
principal problema reside na violncia conjugal, defendem que haveria
uma neutralidade na distribuio de poder entre os gneros nas relaes
entre parceiros ntimos.
Para aqueles que defendem o uso da categoria violncia contra a mulher,
a corrente anterior assume uma posio equivocada ao acreditar que exista
algum tipo de equilbrio de poder entre homens e mulheres na famlia.
Apoiados por dados criminais, da polcia, da Justia, da sade, em entre-
vistas e evidncias histricas, os adeptos desta corrente argumentam que
. 0 ro| de calegor|as usadas ros esludos rorle-arer|caros para lralar da v|o|rc|a corlra a ru|rer
oaslarle exlerso, cor predorir|o de calegor|as que erlal|zar a v|o|rc|a pral|cada ras re|aoes
corjuga|s. Terros coro oaller|rg, W|le aouse, W|le oeal|rg, spouse aouse, lar||y v|o|erce e doresl|c
v|o|erce sao erpregados cor d|lererles serl|dos. Para loo|s (199Z) eslas expressoes prec|sar ser
laror proo|eral|zadas. usardo a expressao oallered Worar [ru|rer esparcada| coro exerp|o,
a aulora argurerla que ru|las vezes esles lerros sao usados para reel|r soore ura d|rr|ca de
aousos que se repeler c|c||carerle. ura vez le|la esl a assoc|aao, cr|ou-se ur eslerel|po e o lerro
passou a ser reje|lado por ru|reres que lorar vil|ras de ep|sd|os |so|ados, ou de reror grav|dade,
d|cu|lardo seu recorrec|rerlo coro parle do grupo.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 139
nas relaes entre homens e mulheres estas so as principais vtimas da
dominao e da violncia masculina. Ressaltam a gravidade e a extenso do
problema, lembrando que a maior parte da legislao existente criminaliza
a violncia praticada contra a mulher, alm de oferecer suportes para que
elas possam sair da relao violenta. Recusam tambm o uso da violncia
conjugal porque esta categoria pressupe que mulheres e homens so
igualmente violentos. Contra esta categoria, utilizam dados de pesquisas
que demonstram um crescimento da violncia aps a separao, situao
que aumenta a exposio da mulher ao risco de ser morta ou tornar-se
vtima de violncia sexual praticada pelo ex-cnjuge. Sobre a participao
de mulheres em atos de violncia contra seus parceiros, argumentam que
se trata, na maior parte dos casos, de aes de autodefesa.
Entre as preocupaes daqueles que utilizam a categoria violncia
contra a mulher est o medo de que a nfase na famlia obscurea as reais
causas da violncia contra a mulher, a saber, a desigualdade e a domina-
o masculina. Temem tambm que, inuenciando a opinio pblica, a
violncia praticada contra a mulher deixe de ser vista como prioritria e
que parte dos recursos pblicos destinados construo de abrigos e de
servios para atendimento de mulheres-vtimas possam, por exemplo, ser
destinados a programas de atendimento de homens-vtimas. Por m, temem
que ao repercutir sobre o sistema de justia, essa perspectiva faa crescer
o nmero de prises de mulheres envolvidas em ocorrncias de violncia
domstica. (Kurz, 1997)
Neste debate percebe-se uma grande nfase na idia da vitimizao
da mulher como resultado da dominao masculina, marca que tambm
est presente nos estudos brasileiros.
Izumino e Santos (2005) identicaram 3 correntes tericas que se
constituram como referenciais para os trabalhos nesta rea. A primeira
corrente recebeu a denominao de dominao masculina e dene a violncia
contra as mulheres como expresso de dominao da mulher pelo homem,
resultando na anulao da autonomia da mulher, concebida tanto como
vtima, quanto como cmplice da dominao masculina (pg. 148). A
segunda corrente, denominada dominao patriarcal, concebe a violncia
110 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
como expresso do patriarcado, em que a mulher vista como sujeito social
autnomo, porm historicamente vitimada pelo controle social masculino
(idem). A terceira corrente foi nomeada de relacional e relativiza as noes
de dominao masculina e vitimizao feminina, concebendo a violncia
como uma forma de comunicao. (idem)
7
Assim como Soares (2002), as autoras alertam para a presena de
uma impreciso conceitual no tratamento terico do fenmeno da violncia
contra as mulheres. Esta impreciso parece se acentuar com a incorporao
do conceito de gnero a estas anlises, o que ocorre a partir dos anos 90.
8

Gnero e os estudos sobre mulheres no Brasil
A incorporao da categoria de gnero aos estudos sobre mulheres no
Brasil ocorreu de forma diversa entre as disciplinas que formam as Cincias
Sociais a partir do nal dos anos 80, mas a despeito das diferentes reas
temticas e correntes tericas envolvidas, h consenso de que a categoria de
gnero marcou o incio de um novo debate em torno das questes relativas
s mulheres no pas. (Heilborn e Sorj, 1999)
A principal referncia para os estudos sobre gnero no Brasil veio do
trabalho da historiadora e feminista americana Joan Scott, especialmente
em artigo publicado em 1988: Gnero: uma categoria til para a anlise
histrica, onde a autora formula sua denio de gnero: Minha denio
de gnero tem duas partes e vrios itens. Eles esto inter-relacionados, mas
devem ser analiticamente distintos. O corao da denio reside numa
ligao integral entre duas proposies: gnero um elemento constitutivo
Z. Na pr|re|ra correrle deslaca-se o arl|go de Var||era Craui Parl|c|pardo do 0eoale 3oore Vu|rer
e v|o|rc|a. lr: Frarcrello,8;Cava|carl|, VLvC. E le||oorr, VL. (org) Perspecl|vas Arlropo|g|cas
da Vu|rer-1. 3ao Pau|o: Zarar, 1985. Na segurda correrle eslao os lraoa|ros de le|e|lr 3alol|,
espec|a|rerle 0 Poder do Vacro 3ao Pau|o: ed. Voderra, 198Z. A lerce|ra correrle reure aulores e
lraoa|ros var|ados. A pr|rc|pa| relerrc|a para esla d|scussao esl er 0regor|, Var|a F||orera. Ceras
e 0ue|xas: ur esludo soore Vu|reres, Re|aoes v|o|erlas e a Prl|ca Fer|r|sla. R|o de Jare|ro: Paz
e Terra, 1993.
8. 3oore esla corlusao corce|lua| ra rea da Arlropo|og|a ro 8ras|| recorerda-se laror a |e|lura
do lexlo de 0ross| (1998).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 111
das relaes sociais baseado em diferenas percebidas entre os sexos. (...)
Entretanto, minha teorizao de gnero est na segunda parte: gnero
como uma forma primria de signicao das relaes de poder. Talvez
fosse melhor dizer que, gnero um campo primrio no qual ou atravs do
qual o poder articulado.(Scott, 1988: 42 - 44)
Com esta denio, Scott abriu novas possibilidades para se pensar
e analisar o lugar de homens e mulheres nas sociedades ocidentais. Sua
preocupao residia em historicizar a categoria mulheres(Grossi, 1998a:
117). Ao propor uma categoria de anlise que recorta a sociedade a partir de
determinada caracterstica, no caso os papis sexuais socialmente denidos,
colocou tambm a possibilidade de tratar a diversidade de experincias,
alinhando esta categoria a outras duas: classe social e raa.
Gnero como constitutivo das relaes sociais
Na primeira parte de sua denio, Scott refora o papel de gnero
como elemento constitutivo das relaes sociais fundadas sobre diferenas
percebidas entre os sexos e enfatiza a idia de processo (histrico e cultural)
de construo das relaes de gnero. Dessa forma, colocou a necessidade
de reetir sobre as diferentes experincias de ser mulher, refutando a
existncia de categorias xas e universais. Quando falo em gnero, quero
referir-me ao discurso da diferena dos sexos. Ele no se refere apenas s
idias, mas tambm s instituies, s estruturas, s prticas cotidianas,
como tambm aos rituais e a tudo o que constitui as relaes sociais.
(Grossi, 1998a: 115)
Outra caracterstica de gnero, segundo a mesma autora, seu
aspecto relacional que compreende pelo menos dois aspectos. O primeiro
considera que os papis atribudos ao feminino e ao masculino so so-
cialmente denidos um em relao ao outro, o segundo tem a ver com a
internalizao dos valores que esto associados a cada um desses papis.
Mas o que signica falar em atributos?
Embora no se possa falar de atributos universais ou xos, tomando
as sociedades ocidentais, possvel pensar em um modelo genrico para
112 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
falar sobre as caractersticas associadas aos papis sociais denidos para
homens e mulheres. Historicamente, ou seja, comportando variaes no
tempo e no espao, o masculino tem sido associado virilidade, fora,
razo, ao espao pblico. Por oposio, ao feminino relaciona-se a imagem
da fragilidade, da submisso, da emoo, do espao privado.
H, portanto, uma idia de complementaridade implcita nestes atri-
butos. Para que a oposio dos papis sexuais socialmente estabelecidos
possa se sustentar preciso que cada um, ou seja, cada homem e cada mu-
lher, conhea no s os atributos de seus papis, mas tambm o do outro.
Mais do que conhecer, preciso que a lgica de cada papel seja tambm
internalizada pelo outro, o que possibilita que estes atributos sejam reco-
nhecidos, valorizados e legitimados. este processo de internalizao que
permite explicar quais so os mecanismos de reproduo social da domina-
o masculina x submisso feminina. O machismo, por exemplo, denido
como uma caracterstica do pensamento e do comportamento dos homens,
se encontra presente tambm nos discursos, atitudes e comportamentos
femininos (Safoti, 1992). Este aspecto relacional ajuda tambm a explicar
como e por que as mulheres participam da criao e reproduo de tradies
violentas, tais como a mutilao genital, a proteo dos homens envolvidos
em relaes incestuosas e a perpetuao do mito do estupro responsabili-
zando a mulher por sua vitimizao (O Toole e Schiffman, 1997).
Cada sociedade disponibiliza smbolos, representaes sociais e con-
ceitos normativos que so veiculados atravs da religio, da educao, da
cincia, de organizaes e instituies sociais escola, famlia, mercado
de trabalho, entre outros que contribuem para a reproduo dos papis
sociais atravs de valores, atitudes e comportamentos que so compartilha-
dos por homens e mulheres. Tambm contribuem para a construo de uma
identidade subjetiva, uma vez que os homens e mulheres reais nem sempre
preenchem todos os requisitos das prescries sociais ou das categorias de
anlise (Scott, 1988, Safoti, 1992).
Para Safoti (1992) este carter relacional refere-se no apenas a
gnero enquanto uma categoria de anlise, mas tambm ao processo social
atravs do qual gnero constri e construdo. este processo que permite
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 113
armar que a origem de gnero no temporalmente discreta, precisa-
mente porque o gnero no subitamente originado num certo momento do
tempo, depois do qual ele adquire forma xa. Em um importante sentido,
no se pode traar o gnero at uma origem denvel, porque ele prprio
uma atividade criadora ocorrendo incessantemente.(1992: 190)
Gnero como forma primria de signicao de poder
Na introduo de seu livro Gender and politics of history (1988), Scott
antecipa alguns dos argumentos que sero utilizados na construo de sua
denio de gnero como categoria de anlise.
Para chegar ao ncleo de sua denio, Scott partiu de um conjunto
de premissas que tomaram gnero como uma categoria historicamente
elaborada. Gnero foi denido como organizao social das diferenas
sexuais, ou seja, no dene as diferenas fsicas existentes entre homens
e mulheres, mas se refere ao saber que estabelece sentido a essas diferen-
as. (Scott, 1988)
9
Saber aqui est sendo utilizado no sentido proposto por Foucault,
ou seja, um conhecimento produzido por culturas e sociedades sobre rela-
cionamentos humanos, nesse caso, as relaes entre homens e mulheres.
Tal saber nunca absoluto, mas sempre relativo. Os usos e signicados
gerados por esse saber resultam de uma disputa poltica e constituem os
meios pelos quais as relaes de poder dominao e subordinao - so
construdas.
Ao denir gnero como campo primrio de articulao de poder, Scott
acrescenta que as relaes de gnero no representam o nico campo em que
o poder se articula, mas tm se apresentado como um campo permanente
e recorrente no qual se estabelece a signicao de poder no Ocidente, no
mundo judaico-cristo e na tradio islmica.
Sua proposta consiste em romper com as estruturas de pensamento
9. Traduz|do por Var|za Correa e puo||cado er Caderros PA0u (3) 1991: p. 11-2Z. uNlCAVP/FFLCl
111 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
convencionais que associam as relaes de gnero famlia/parentesco, dei-
xando que a poltica - enquanto arena de poder seja abordada apenas por
discusses a respeito de classes sociais, mercado de trabalho ou de etnia.
Analisando essa proposta de Scott, Safoti (1992) realizou um in-
teressante exerccio de busca por um conceito de poder que pudesse ser
aplicado de forma mais adequada s relaes de gnero.
Safoti inicia sua anlise pelo conceito webberiano de poder denido
como probabilidade de impor a prpria vontade, no interior de uma relao
social, mesmo contra toda a resistncia e qualquer que seja o fundamento
dessa probabilidade (1992: 184). A autora defende que esta denio
interessante por contemplar a possibilidade de resistncia dos dominados.
Contudo, considera que seu uso problemtico devido ao contexto tpico-
ideal a partir do qual se desenvolve. Passando para o conceito marxista
de poder, Safoti descarta rapidamente seu uso, pois o considera de difcil
aplicao s relaes de gnero, em decorrncia da ausncia de uma de-
nio explcita para os conceitos de dominao e explorao.
Finalizando esse exerccio, Safoti recorre formulao proposta por
Foucault por considerar que esta concepo de poder permite a anlise
do fenmeno em pauta quer no nvel macro, quer no nvel micro. Como os
espaos de poder da mulher se inscrevem muito mais no plano micro que
no plano macro, inclusive os espaos cavados-gerados atravs da introduo
de cunhas no poder macho, o conceito formulado por Foucault adequa-se
mais aos propsitos desse trabalho. (1992: 185)
Na denio de Foucault, poder deve ser analisado como algo que cir-
cula, ou melhor, como algo que s funciona em cadeia. Nunca est localizado
aqui ou ali, nunca est nas mos de algum, nunca apropriado como uma
riqueza ou um bem. O poder funciona e se exerce em rede. Nas suas malhas
os indivduos no s circulam, mas esto sempre em posio de exercer esse
poder e de sofrer sua ao, nunca so alvos inertes e consentidos do poder,
so sempre centros de transmisso. (Foucault,1988: 183)
Esta idia de poder como algo que circula, que est em movimento,
quando aplicada s relaes cotidianas, permite entender como essas rela-
es se estruturam, reproduzem, modicam ou permanecem inalteradas.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 115
Foucault prope que preciso pensar o poder (do) ponto de vista trplice
das tcnicas, da heterogeneidade das tcnicas e de seus efeitos de sujeio,
que fazem dos procedimentos de dominao a trama efetiva das relaes
de poder e dos grandes aparelhos de poder. A fabricao dos sujeitos muito
mais do que a gnese do soberano: a est o tema central. (1999: 52)
Sua formulao parte de uma crtica teoria clssica do poder, segun-
do a qual o poder considerado um bem do qual se possuidor e que pode
ser transferido ou trocado, no todo ou em parte (Foucault, 1999). Essa seria
a representao jurdica do poder que tem seus limites estabelecidos pelo
direito, a lei e o castigo. No lugar de um bem a ser apropriado, Foucault
dene o poder como algo que se exerce, que s existe como ao, numa
situao estratgica. (Foucault, 2001)
Em a Histria da Sexualidade volume I, Foucault formula cinco aspectos
que denem poder: (1) o poder no algo que se adquira, arrebate ou com-
partilhe; algo que se guarde ou deixe escapar; o poder se exerce e s existe
como ato/ao; (2) as relaes de poder no so exteriores a outros tipos de
relao (econmicas, de conhecimento, sexuais), mas lhe so imanentes,
desempenhando papel de reproduo dessas relaes; (3) o poder no algo
que parte de um ponto central, exterior e emana de forma descendente sobre
a sociedade. O poder algo que se produz e reproduz nas relaes entre as
pessoas, cujas relaes desenham campos de fora, mveis e desiguais.
essa desigualdade que induz a estados de poder; (4) o poder onipresente,
est em todas as partes no porque engloba tudo, mas porque nasce de todos
os lugares, se produz a cada instante, em toda a relao entre um ponto e
outro; (5) onde h poder h resistncia. Esses pontos de resistncia mveis e
transitrios, e introduzem na sociedade clivagens que se deslocam, rompem
unidades e suscitam novos reagrupamentos. (Foucault, 2001: 89-92)
Assumindo esta denio, pensar as relaes de gnero como uma
das formas de circulao de poder na sociedade signica alterar os termos
em que se baseiam as relaes entre homens e mulheres nas sociedades;
implica em considerar essas relaes como dinmicas de poder e no mais
como resultado da dominao de homens sobre mulheres, esttica, polari-
zada. Implica, sobretudo, em recusar qualquer resqucio de determinao
11 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
biolgica ou natural desta dominao, assumindo a congurao histrica
e cultural e, portanto, poltica, das relaes entre os sexos. Desta forma,
torna-se possvel analisar a permanncia das prticas de violncia contra
a mulher na sociedade e perceber qual a importncia do papel feminino
nas relaes violentas, seja na reproduo dessas prticas ou em seu en-
frentamento.
Contudo, importante enfatizar que a rejeio de uma determinao
biolgica para entender as relaes entre homens e mulheres e, especial-
mente, as relaes violentas, no implica numa rejeio do corpo, sobretudo
se considerado que para Foucault, na sociedade disciplinar, atravs do
corpo que o poder se propaga.
Embora este conceito de poder seja adequado para entender as relaes
entre os sexos, a aceitao das anlises de Foucault pelas tericas feminis-
tas no consensual ou isenta de crticas, apresentando variado grau de
aceitao. H aquelas que rejeitam integralmente seu pensamento, as que
consideram a relao com Foucault positiva e aquelas que consideram seu
pensamento til, mas ao mesmo tempo perigoso para o feminismo. (Macleod
and Durrheim, 2002; Simons, 1996)
Nestes dois trabalhos, os autores argumentam que embora Foucault
nunca tenha explorado as relaes de seu trabalho com o feminismo, nem
tenha se preocupado com as implicaes de seu pensamento de um ponto
de vista de gnero, ou seja, quanto s especicidades das experincias de
homens e mulheres, existem importantes pontos de convergncia entre o
pensamento foucaultiano e as teorias feministas. Entre eles: a identicao
das resistncias internas ao movimento do poder, entre outras lutas, na
oposio do poder do homem sobre a mulher (Simons, 1996: 105); o foco na
sexualidade como elemento-chave na luta poltica; a expanso do entendi-
mento sobre a poltica para incluir a dominao na sociedade; uma crtica
ao determinismo biolgico e procura pela verdade cientca; anlise das
relaes cotidianas pessoais como relaes polticas e a crtica do sujeito
racional.(Macleod and Durrheim, 2002: 42)
Especicamente sobre o conceito de poder em Foucault, no trabalho
mencionado, argumentam que parte da rejeio ao pensamento do lsofo
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 11Z
presente no feminismo deve-se a leituras muito particulares sobre sua
obra, ou a determinados perodos dela. Uma das crticas presentes entre
as tericas feministas de que a microfsica do poder, como proposta por
Foucault, permite entender como as relaes se estruturam no cotidiano,
mas no torna possvel explicar as estruturas globais de dominao. Esse
tipo de crtica indica falta de familiaridade com o trabalho de Foucault sobre
governabilidade. Foucault no nega que as prticas microfsicas de poder
sejam tomadas de estratgias globais ou macro estratgias de dominao.
Ele apenas recusou o privilgio de um centro de poder, o qual visto per-
meando a vida cotidiana das pessoas. (p. 43, 44) Outras tericas acusam
Foucault de ser gender blind, uma vez que considera que na produo
dos corpos dceis, homens e mulheres vivem os efeitos das disciplinas da
mesma forma. (Simons, 1996)
Gnero e violncia
Nos anos 90, inuenciados pelas teorias que defendiam a necessida-
de de reconhecer e nomear as diferenas entre os sexos como construes
sociais que se organizam em papis sexuais socialmente denidos, os
estudos sobre violncia contra a mulher passam a utilizar a categoria
violncia de gnero.
Da mesma forma como as categorias anteriormente analisadas foram
sendo utilizadas de forma intercambivel, sempre com o objetivo de denun-
ciar a violncia praticada contra a mulher, a partir dos anos 90 a expresso
violncia de gnero passa a ser entendida como uma relao de poder de
dominao do homem e de submisso da mulher. Demonstra que os papis
impostos s mulheres e aos homens, consolidados ao longo da histria e
reforados pelo patriarcado e sua ideologia, induzem a relaes violentas
entre os sexos e indicam que a prtica desse tipo de violncia no fruto
da natureza, mas sim do processo de socializao das pessoas. A violncia
de gnero pode ser entendida como violncia contra a mulher. (Melo e
Teles, 2002: 18)
A reduo aqui vericada de violncia de gnero a uma violncia
118 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
praticada contra a mulher parece reetir a prtica atual do movimento
de mulheres no Brasil. Em todas as campanhas, seminrios, debates, pro-
postas de polticas pblicas e discursos, fala-se sobre violncia de gnero. No
entanto, o conceito de gnero, tal como formulado por Scott (1988), conforme
exposto no item anterior, mais amplo do que a categoria mulher e traz,
em sua denio, um grande leque de possibilidades de anlise a respeito da
participao feminina na sociedade, inclusive nas situaes de violncia.
As primeiras autoras brasileiras a utilizar a categoria violncia de
gnero foram Heleieth Safoti e Sueli de Almeida, em 1996, com o livro
Violncia de Gnero. Poder e Impotncia. Poder e Impotncia. Neste livro as
autoras demonstram como a violncia marcada pela gramtica sexual
(conjunto de regras que denem os papis sexuais de homens e mulheres)
e como essa gramtica se cruza com outras, de classe social e de raa.
Posteriormente, em outro artigo, Safoti viria a denir a violncia de
gnero como

um conceito mais amplo, abrangendo vtimas como mulheres, crianas e adolescentes
de ambos os sexos. No exerccio da funo patriarcal, os homens detm o poder de
determinar a conduta das categorias sociais nomeadas, recebendo autorizao ou, pelo
menos, tolerncia da sociedade para punir o que se lhes apresenta como desvio.(1998)
10
Observa-se ento que retornamos ao ponto de partida: a despeito
das possibilidades de anlise contidas na expresso violncia de gnero, a
10. Na ||leralura |rlerrac|ora| possive| ercorlrar a expressao gerder-oased v|o|erce, coro lorra
de ev|derc|ar que a v|o|rc|a a que se relerer aque|a que ocorre coro resu|lado da d|slr|ou|ao
des|gua| de poder erlre os sexos. E o caso do Projelo para Proroao de Po|il|cas de 0rero (0erder
ard C|l|zer 3ecur|ly. 8as|c lexl. Reg|ora| Tra|r|rg Vodu|e. Projecl For Tre Prorol|or 0l 0erder
Po||c|es/0TZ_N|caragua. 0TZ/uNlFEV/0lClR/uNFPA. N|caragua, 2005), segurdo o qua| 0erder-
oased v|o|erce |s cors|dered lo oe a|| lrose s|lual|ors ol v|o|erce lral parl|cu|ar|y or d|sproporl|orale|y
allecl peop|e oecause lrey are Worer or rer. loWever, lre Ways |r Wr|cr rer ard Worer are |rvo|ved
|r lr|s lype ol s|lual|or, lre |eve|s ard lypes ol ellecls or lrer as rer ard Worer, are d|llererl. Tre
|requa||ly ol poWer oelWeer Worer ard rer |s lre oas|s lor gerder-oased v|o|erce. ll |s prec|se|y lr|s
poWer |requa||ly Wr|cr |s lo Worers d|sadvarlage lral resu|ls |r a s|gr|carl rajor|ly ol Worer
v|cl|rs. Ard lre lacl lral Worer are lre rajor|ly ol lrose allecled exp|a|rs Wry lre corcepl ol gerder-
oased v|o|erce |s sl||| c|ose|y assoc|aled W|lr lre corcepl ol v|o|erce aga|rsl Worer. (: ZZ) 0|lererle
da der|ao adolada ros esludos oras||e|ros, resla versao rao se exc|u| a poss|o|||dade de a|leraao
desle desequ||ior|o, rorerlo er que as ru|reres poder reag|r e superar as s|luaoes de v|o|rc|a
er que se ercorlrer.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 119
violncia contra as mulheres continua a ser descrita como resultado da
dominao masculina ou patriarcal, deixando pouco ou nenhum espao
para que as mulheres em situao de violncia possam romper com este
circulo vicioso.
Tomando estas denies como ponto de partida, pode-se armar que
ao incorporar a categoria de gnero nas anlises sobre a violncia praticada
contra as mulheres, muitos estudos tm deixado de contemplar a segunda
parte da denio proposta por Scott, qual seja, aquela que dene o gnero
como relao de poder. Pensando nas mulheres que vivem relaes violentas
e decidem buscar ajuda na maior parte das vezes atravs do registro da
queixa policial -, pode-se argumentar que estas mulheres exercem algum
poder com este gesto e ao reivindicar o direito a uma vida sem violncia,
reivindicam tambm a liberdade de ir e vir e o domnio sobre a prpria
sexualidade, denindo os contornos do que esperam para a realizao de sua
auto-determinao. Para entender este argumento, tambm necessrio
admitir que o exerccio desse poder no se d de forma clara e articulada,
mas muitas vezes se desenvolve no interior de uma situao que Soares
(1996) deniu como paradoxal: Poderamos concluir formulando, ento, o
seguinte paradoxo: no seriam exatamente essas mulheres que tm se
utilizado das DEAMS e que se caracterizam pela falta de conscincia de sua
condio (expressa pela hesitao em levar a termo os processos [penais] a
que do incio) as que mais se aproximam do sonho feminista de perceber
a vida privada como objeto passvel de regulao pblica e, portanto, de
permitir a politizao do corpo e do cotidiano? (: 123)
Na base do argumento que est sendo aqui elaborado est uma re-
jeio explcita abordagem vitimizante aplicada s mulheres que vivem
em situao de violncia. No h como duvidar da violncia, histrica e
culturalmente justicada contra as mulheres. Seus efeitos so reais e
podem ser vericados no movimento dirio nas delegacias de polcia es-
pecializadas e nos servios de sade. Tambm no possvel ignorar que
cada mulher vive essa histria de um jeito particular. Limitadas por con-
dies socioeconmicas, ou culturais, podem se mostrar mais vulnerveis
e sem alternativas para enfrentar a violncia, mas possuem tambm suas
estratgias de sobrevivncia.
150 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Por essas razes, entende-se que a denio de poder elaborada por
Foucault adequada ao entendimento das relaes de gnero. No tema
especco da violncia, a adoo da categoria violncia de gnero implica em
reconhecer as relaes entre homens e mulheres como relaes de poder,
dinmicas e desiguais - como arma Foucault, no porque todos exercem
o poder que este est distribudo da mesma forma na sociedade; produto-
ras e reprodutoras do poder e dos papis de cada um. Homens e mulheres
tomados como sujeitos produzidos nessa rede, portanto sujeitados uns aos
outros, ao mesmo tempo receptores e transmissores do poder, que assim
multiplicado e propagado dentro desse campo de fora que a sociedade.
Dessa tica, no possvel admitir a denio de violncia de gnero como
aquela que se exerce contra a mulher apenas por ela ser mulher. Denida
desta forma, as mulheres acabam sendo mais uma vez reconduzidas ao
papel de vtimas que historicamente lhes foi designado.
A denio que se prope aqui no focaliza apenas a diferena, ou a
oposio entre o sexo dos envolvidos, mas coloca especial ateno sobre o
modo como as relaes entre homens e mulheres, especialmente aqueles
que vivem situaes de violncia no interior das relaes afetivas e sexuais,
emergem no espao pblico e poltico, representado, por exemplo, pelas
instituies policiais e judiciais. A deciso por denunciar a violncia e
levar o caso justia representa, nessa abordagem, uma de as formas das
mulheres exercerem o poder, colocando-o em movimento. So momentos
em que as mulheres falam de suas necessidades e de suas expectativas,
apontam para as solues que esperam obter e mostram que possvel uma
outra congurao na distribuio do poder.
Em outras palavras, a nfase na descrio da violncia como resultado
da dominao masculina sobre as mulheres tem se mostrado um obstculo
para a compreenso das mudanas que ocorreram na sociedade nos ltimos
anos. As mulheres que hoje procuram as delegacias de polcia para fazer
a denncia de uma agresso ou de uma ameaa podem no querer uma
resposta judicial para a sua queixa, mas sabem que ali se encontram num
espao de negociao. Desde os anos 90 os estudos tm demonstrado que
no mais possvel continuar armando que as mulheres voltam para a
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 151
casa e desistem da denncia porque no tm outra opo. Ainda que esta
situao possa ser real, no a nica. Algumas mulheres voltam por opo,
por acreditar que possvel reconstruir a relao em outras bases, quem
sabe com maior dilogo.
Diante dessas mudanas e da necessidade de renar a compreenso
sobre o lugar que as mulheres ocupam nas relaes violentas, nos ltimos
anos tm surgido algumas anlises que apontam para a necessidade de
rever as categorias utilizadas nos estudos sobre a violncia contra as
mulheres. Em particular, a discusso sobre dominao tem provocado o
surgimento de argumentos que merecem ser analisados com maior ateno.
Sorj (2000), por exemplo, chama a ateno para o fato de que os estudos de
gnero, ao sublinhar e, em boa medida, isolar uma problemtica especca
de dominao, deixam na penumbra uma variedade de formas de desigual-
dade, de dominao, de identidades, que so justamente as responsveis
por conferir dominao de gnero sua singularidade local(....)(:101). A
mesma autora refora a necessidade de se realizar um esforo analtico que
teria como resultado formular um sistema de dominao varivel no qual
as posies de gnero nem sempre so constantes.(:101)
Portela (2005) tambm contribui para este debate ao propor que em-
bora a experincia da violncia possa ser comum a mulheres de diferentes
classes sociais, etnias e geraes, em virtude destas localizaes sociais,
cada uma a vivencia de modo diferenciado, assim como so diferentes as
possibilidades de superao da relao violenta atravs da realizao da
cidadania.
Para chegar a essa frmula proposta pelas autoras que, de certa
forma, implica em exibilizar os modelos explicativos existentes, um dos
conceitos que precisam passar por reviso aquele que dene a violncia
como resultado da dominao patriarcal. O termo patriarcado sofreu v-
rias mudanas em seu signicado atravs da histria e no nal dos anos
60 foi incorporado pelo movimento feminista com o objetivo de explicar as
origens da dominao masculina (Pateman, 1993; Delphy, 2000; Safoti,
1992). O debate feminista em relao ao uso do termo tem se organizado
em um extenso conjunto de temas e questes, entre os quais as principais
152 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
so relativas ao uso do termo em seu sentido literal (vinculado ao poder do
pai); sua denio como um fenmeno universal, atemporal e aistrico;
s relaes entre o patriarcalismo e o capitalismo (dominao sexual x
dominao de classe). (Delphy, 2000; Pateman,1993)
O conceito de patriarcado, tomado como origem da dominao dos
homens e da sujeio das mulheres, tem sido utilizado em grande parte dos
estudos a respeito da violncia contra as mulheres no Brasil. Nem sempre
o conceito est formulado explicitamente, mas existem referncias claras
sobre o entendimento de que a violncia resulta da dominao masculina
como um direito assegurado pela ordem social masculina
11
.
A necessidade de reexo sobre a forma como o conceito vem sendo
utilizado para explicar a violncia como resultado da dominao do homem
sobre a mulher decorre de sua limitao para explicar as mudanas que
atualmente esto sendo observadas em relao aos papis sociais e ao
comportamento das mulheres diante da violncia. Neste sentido, pode-se
aceitar a armao de Messerchmidt (1997), segundo o qual o conceito de
patriarcado teria perdido sua fora e utilidade para entender e explicar a
ineqidade entre homens e mulheres nas sociedades ocidentais industria-
lizadas, embora ainda seja til para descrever certo tipo de masculinidade
que parece persistir ainda hoje, segundo o qual alguns homens apresentam
um comportamento patriarcal no sentido tradicional do termo (entre eles
o espancador de mulheres).(Izumino, 2003)
importante esclarecer que no se trata de simplesmente descartar
o conceito e todos os processos histricos em que se desenvolveu. Trata-se,
sim, de realizar uma leitura mais crtica, contextualizada do ponto de vista
poltico, econmico e cultural.
Finalmente, na mesma linha de argumento coloca-se a necessidade
de atualizar as anlises sobre famlia e papis conjugais trazendo tambm
novas questes associadas a temas j clssicos nas cincias sociais, tais
como pblico x privado; corpo x sexualidade, honra, entre outros.
11. No 8ras||, as pr|rc|pa|s corlr|ou|oes desla ||rra ler|ca poder ser ercorlradas ros lraoa|ros da
prolessora le|e|lr 3alol|.
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P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 155
15 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
A FEIJOADA: NEGOCIAO
E VIOLNCIA NAS PRTICAS
POLICIAIS DE MEDIAO DE
CONFLITOS
1
Paula Poncioni
2
Resumo
Este artigo tem como objetivo principal analisar as representaes so-
ciais elaboradas por policiais sobre o papel desenvolvido pela polcia na
sociedade brasileira contempornea, por intermdio, principalmente, das
prticas de mediao de conitos realizadas no exerccio prossional coti-
diano do policial, particularmente no atendimento chamada feijoada.
A anlise apresentada baseou-se em pesquisa bibliogrca e de campo. A pesqui-
sa bibliogrca consistiu no exame da literatura das cincias sociais, nacional e
internacional, sobre o papel, as funes e o lugar da atividade prossional policial
em diferentes contextos nacionais, privilegiando as prticas policiais cotidianas. A
pesquisa de campo foi realizada junto polcia civil e polcia militar do estado
do Rio de Janeiro.
3
A pesquisa realizada permite inferir que, apesar da democra-
1. 0r|g|ra|rerle preparado para apreserlaao ro 12o 3er|rr|o lrlerrac|ora| do lrsl|lulo 8ras||e|ro de
C|rc|as Cr|r|ra|s, rea||zado 3ao Pau|o, 3P, de 29 de agoslo a 01 de seleroro de 200. Nesla versao,
|rlroduz| rod|caoes, arp||ardo o escopo da d|scussao.
2. 0oulora er 3oc|o|og|a (u3P). Prolessora da Esco|a de 3erv|o 3oc|a| da ur|vers|dade Federa| do
R|o de Jare|ro.
3. Trala-se da pesqu|sa rea||zada ao |orgo dos u|l|ros dez aros, espec|a|rerle para r|rra d|sserlaao
de reslrado (Vola, 1995) e para r|rra lese de doulorado (Porc|or|, 2001). Alua|rerle, esl serdo
deservo|v|da ro ro|lo da Esco|a de 3erv|o 3oc|a| da uFRJ, soo a r|rra coorderaao, a pesqu|sa
ur o|rar soore as po|il|cas de segurara puo||ca alravs da lorraao pross|ora| de po||c|a|s ro R|o
de Jare|ro, cor o apo|o da FAPERJ.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 15Z
tizao do Brasil, no houve mudanas substanciais no funcionamento da polcia
brasileira, persistindo um desempenho ineciente e inecaz, consubstanciado em
prticas e procedimentos inscritos em um padro de atuao predominantemente
violento e arbitrrio para a conduo da ordem e segurana pblicas no pas.
Palavras-chave: Polcia, mediao de conitos; violncia; pobres.
Abstract
This article has as main objective to analyze the social representations elaborated by
policemen/women about the role developed by the police in the contemporary Brazilian
society, through by the practices of mediation of conicts realized in the policemans/
womans daily professional exercise, particularly to attend the called feijoada.
The presented analysis included bibliographical research and eld-work. The
bibliographical research consisted in the exam of the literature of the social
sciences, national and international, about the role, the functions and the place
of the professional policeman/woman activity in different national contexts,
privileging the daily policemen/women practices. The eld research was carried
out in the civil police and the military police of the state of Rio de Janeiro.
The accomplished research allows to infer that, in despite of the democratization
of Brazil, there were not substantial changes in the operation of the Brazilian
police, persisting an inefcient and an ineffective performance, consolidated in
practices and procedures inscribed in a predominantly violent and arbitrary
pattern of performance to the order maintenance and public safety in the country.
Word-key: Pol ice, mediat ion of conf l icts; viol ence ; poor peopl e.
158 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Introduo
No Brasil, a partir da deagrao do processo de democratizao no
pas, nos anos 80, pode-se constatar uma crescente tematizao da ques-
to da cidadania, dos direitos humanos, da complexa situao social na
realidade brasileira e, em especial, das diferentes expresses da violncia,
inclusive da violncia policial, como algumas das principais questes que
passam a fazer parte do debate pblico envolvendo intelectuais, estudan-
tes, polticos, jornalistas, formuladores de polticas na rea de segurana
pblica, bem como integrantes da prpria instituio policial.
No obstante possa se observar, ao longo das duas ltimas dcadas,
algumas iniciativas de reforma da estrutura e funcionamento da institui-
o policial em termos de metodologias prticas de interveno da polcia
para a realizao das tarefas dirias compreendendo a manuteno da
ordem pblica e da segurana pblicas, constata-se que muitas das vezes
as mudanas empreendidas limitaram-se, ao nvel da ao, ao provimento
de recursos materiais no que diz respeito ao reaparelhamento da polcia
- viaturas, sistema de telefonia, informtica etc - e humanos, relacionados
ao aumento do efetivo de policiais no quadro de pessoal. Verica-se que,
salvo rarssimas excees, no houve um investimento efetivo na rea de
uma poltica de recursos humanos, com vistas a modicar os valores, as
crenas, os preconceitos e os esteretipos do policial, sua viso de mundo,
isto , a sua concepo acerca da realidade, de si mesmo, da natureza de
seu trabalho e de suas atitudes em relao ao mundo social e ao prprio
mundo policial, e que incorporasse a magnitude e diversidade de foras
sociais com as mltiplas e diferentes facetas do trabalho policial.
Em estudo realizado junto aos centros de formao e treinamento
prossional de policiais civis e militares no estado do Rio de Janeiro foi
constatado que o processo de socializao prossional do policial revelado
atravs das orientaes, condutas e atitudes relacionadas formao pro-
ssional nas academias de polcia expressa uma determinada concepo
do fazer policial que privilegia, quase exclusivamente, como preocupao
principal, moldar o policial para um comportamento legalista, numa ver-
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 159
so burocrtico-militar, com forte nfase no combate ao crime; omite-se,
em sua preparao, a multiplicidade de tarefas que exercida no trabalho
dirio do policial e que no se restringe apenas soluo de problemas
estritamente legais ou penais (Poncioni, 2004).
Sob esse ponto de vista, a perspectiva adotada na formao prossional
no leva em conta a importncia do papel social desempenhado pela polcia
no cotidiano de seu trabalho. Tal papel se caracteriza fundamentalmente
pelo exerccio contnuo da mediao e negociao (via a conciliao ou atra-
vs da violncia, conforme a situao e segmento da populao atendido)
dos conitos sociais levados pela populao polcia.
Ressalta-se que a diculdade apontada no uma particularidade
da polcia carioca, e tampouco da polcia brasileira. O exame da literatura
internacional sobre formao e treinamento policial revela que os currcu-
los dos cursos de formao prossional bsica para policiais apresentam
decincias quanto ao preparo do policial para o desempenho das extensas
atribuies relacionadas manuteno da ordem (Drummond, 1976; Ka-
ppeler; Sluder; Alpert, 1998).
Porm, o que chama a ateno na formao prossional do policial
brasileiro a quase total ausncia de estratgias menos discriminatrias e
autoritrias para moldar o comportamento policial no desempenho de suas
funes de manuteno da ordem e de segurana pblicas.
Salienta-se, ainda, que, a despeito das diversas inovaes legais que
buscam assegurar o acesso s diferentes dimenses do direito cidadania,
bem como ampliar o acesso justia como, por exemplo, os Juizados Espe-
ciais Cveis e Criminais
4
, sugerindo um tipo de padro novo para a soluo
de conitos, uma investigao emprica, mesmo que supercial, revela que
a polcia desenvolve no exerccio prossional cotidiano, seja no mbito das
1. 0s Ju|zados Espec|a|s Cive|s e Cr|r|ra|s lorar cr|ados er 1995 e alerder a s|luaoes que
corpreerder os cr|res de reror poder olers|vo, der|dos pe|a Le| 9099/95.. Apesar do lurc|orarerlo
e corpelrc|a especica dos Ju|zados Espec|a|s para a red|aao dos cor|los, ra grarde ra|or|a dos
casos, a po|ic|a a|rda o ur|co serv|o puo||co a que se pode recorrer er qua|quer rora do d|a, er
caso de recess|dade urgerle. 0s d|versos proo|eras e d|cu|dades da popu|aao, apesar de rao se
corsl|luirer, ru|las das vezes, er casos po||c|a|s, a lora de se repel|rer, sao, a|rda, |rcorporados
a rol|ra po||c|a|.
10 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Delegacias de Polcia seja nos atendimentos aos chamados para o nmero
190, prticas de mediao de conitos diversos, com cunho criminolgico
ou no, funcionando como uma instncia alternativa de resoluo dos
conitos (Oliveira, 1984; 2004).
H que se destacar, ainda, que o segmento mais pobre da popu-
lao que procura a polcia para resolver seus problemas cotidianos, de
ordem jurdica ou de ordem social. Para este contingente da populao, a
instituio policial aparece como concreta, real e nica mediadora entre
as situaes cotidianas de violncia e o ordenamento jurdico estabelecido
(Fischer, 1985, pp. 21).
A constatao da alta freqncia de atendimentos a um conjunto
especco de situaes - os chamados casos sociais - pela polcia (civil
e/ou militar), bem como a generalizada desqualicao que lhes atri-
buda pelos policiais (Mota, 1995; Poncioni, 2004), nos colocou em face
de duas questes fundamentais para reexo. De um lado, a procura da
delegacia reete a absoluta carncia da populao para solucionar seus
problemas, seja na rea das relaes interpessoais e familiares, ou, em
termos de recursos institucionais, das organizaes de bem-estar social
e da justia. De outro, revela que a polcia busca resolver assuntos que vo
alm de sua competncia na rea do crime para aqueles cujos problemas
nem a legislao nem quaisquer outras instituies da sociedade oferecem
respostas satisfatrias.
Muitos estudos estrangeiros, sobretudo os de lngua inglesa e, em
escasso nmero, os brasileiros tm revelado, atravs de pesquisa terica e
emprica sobre organizao policial, que o trabalho policial cotidiano nas
sociedades ocidentais contemporneas consiste em intervir em problemas
ou diculdades diversas que no se constituem necessariamente em proble-
mas legais ou penais, incluindo atividades que no esto obrigatoriamente
vinculadas diretamente s funes policiais tradicionais de controle do
crime, mas dizem respeito s numerosas e diversicadas tarefas desem-
penhadas pela polcia associadas manuteno da ordem e prestao de
servios sociais.
O exame dos estudos desenvolvidos sobre a problemtica do exerccio
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 11
cot

12 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
2. A realidade cotidiana do trabalho policial:
o trabalho policial verdadeiro
A reexo desenvolvida na literatura especializada por autores estran-
geiros, principalmente os anglo-saxos, que examinam as prticas policiais
cotidianas, denominadas aqui o trabalho policial verdadeiro
5
, seguem
uma linha semelhante de argumentao na reexo sobre o trabalho da
polcia, apontando essencialmente para as caractersticas peculiares que
envolvem esta atividade.
Esses autores destacam, fundamentalmente, a preponderncia do
papel desempenhado pela polcia na manuteno da ordem, armando-o
como parte constitutiva e importante do trabalho policial, mas tambm
colocando em evidncia as particularidades subjacentes a esta atividade,
como o acesso nico lei e ao uso legtimo da fora.
A concepo do papel da polcia desenvolvida por eles sugere, ainda,
uma dimenso simblica do trabalho policial que autoriza polcia lidar
com uma srie de eventos sem ter que recorrer aplicao da lei ou ao uso
da fora fsica, mas com a singular prerrogativa de poder faz-lo, como
recursos de ao concreta para a resoluo dos problemas.
Como aludido em diversos trabalhos, a descoberta emprica das
prticas policiais cotidianas provoca uma polmica entre acadmicos,
administradores de polcia e formuladores de poltica sobre o papel da
polcia nas sociedades ocidentais contemporneas, podendo-se destacar
dois argumentos principais que esto no cerne deste debate. Por um lado,
entende-se que a polcia mais bem denida se for considerada como
uma fora, com a funo primria de preveno e investigao do crime,
e defende-se o poder da polcia como panacia para o cumprimento da lei
e problemas da ordem pblica; por outro, considera-se que ela mais bem
5. A |d|a do lraoa|ro po||c|a| verdade|ro re|ac|ora-se ao corjurlo das al|v|dades que corsl|luer o
lraoa|ro po||c|a| col|d|aro, |rc|u|rdo as larelas v|rcu|adas d|relarerle as luroes po||c|a|s lrad|c|ora|s
de corlro|e do cr|re, ras d|z respe|lo |gua|rerle as rurerosas e d|vers|cadas larelas deserperradas
pe|a po|ic|a que escapar ao ro|lo cr|r|ra|, eslardo v|rcu|adas a rarulerao da order e a preslaao
de serv|os soc|a|s, corslarlererle deserperradas pe|a po|ic|a (Porc|or|, 2001).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 13
retratada como servio, fornecendo respostas para mltiplos problemas
sociais atravs de assistncia ou servios coletividade, como um tipo de
servio social
6
. Porm, como indicam alguns autores, o trabalho policial
muito mais complexo e contraditrio do que possa congurar um ou outro
argumento isoladamente.
De acordo com Bittner (1990), o papel policial no est limitado somen-
te a prestar ateno a atos ilegais. muito mais amplo do que isso. Pode
envolver outros tipos de situaes, no necessariamente ilegais, s quais a
polcia atende habitualmente nas sociedades democrticas modernas.
Essas situaes se referem ao que foi denido por ele como algo que
no deveria acontecer e sobre o que seria bom algum fazer alguma coisa
imediatamente!. Apesar de no dizerem respeito diretamente quele que
concebido como o objeto primordial de interveno policial (o crime), elas
no podem esperar uma resoluo posterior. Neste sentido, o direito para
usar fora coercitiva torna distinta a competncia da polcia para fazer algo
no aqui e agora, com vistas a superar toda e qualquer oposio imediata-
mente. , justamente, o tipo de interveno possvel para a polcia realizar
que torna a sua competncia especial e nica, haja vista que nenhuma
outra ocupao possui ao encontrar problemas na sua rea de trabalho.
O autor arma que
A competncia especca da polcia est completamente contida em sua capacidade
de ao decisiva. Mais especicamente, que essa deciso caracterstica deriva da
autoridade para dominar a oposio dentro do carter imediato da situao da
ao. O policial, e apenas o policial, est equipado, autorizado e exigido para
lidar com toda emergncia em que possa ter de ser usada a fora para enfrent-la.
Alm disso, a autorizao para o uso da fora conferida ao policial com a mera
condio de que ela s seja utilizada em quantidades adequadas, que no excedam
o mnimo necessrio, como for determinado por uma apreciao intuitiva da situao.
E apenas o uso da fora letal regulado com um pouco mais de rigor (Bittner, 1990,
p. 256, grifo do autor).
. vr|os lerros poder ser ercorlrados ra ||leralura espec|a||zada para des|grar o pape| deserperrado
pe|a po|ic|a ro alerd|rerlo a |rureras s|luaoes ser ||gaao cor o cr|re e cor a de||rqurc|a, coro
araleur soc|a| Wor|ers [lraoa|radores soc|a|s aradores|, peace olcers [po||c|a|s da paz|, secrel
soc|a| serv|ce [serv|o soc|a| secrelo| erlre oulros. ver a props|lo Porc|or| (2001).
11 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Para Shearing; Leon (1992), o debate se baseia exclusivamente na
anlise do que a polcia precisa fazer e o que atualmente faz, e deixa de
focalizar o que a polcia pode e tem autoridade para fazer (p. 215, grifos
no original). Para eles, os meios disponveis constituem um horizonte de
possibilidades que precisa ser considerado, se o signicado de alguma
atividade policial est sendo apreciada. Uma atividade policial particular
pode ser apropriadamente compreendida apenas se for vista dentro de um
contexto de ao possvel.
Considerando que o principal papel da polcia a manuteno da
ordem, os autores buscam depurar os elementos que distinguem a ao da
polcia daqueles dos cidados comuns, como tambm de outras ocupaes
responsveis pela preservao da ordem.
Na sua concepo, o que singulariza a polcia com relao a outros
agentes so os elementos normativos e factuais dos quais ela dispe para
a manuteno da ordem pblica.
Deste modo, os meios que esto disponveis unicamente para a polcia
e que, por essa razo, fornecem o contedo substantivo do mandato policial
(police licence) e da competncia policial (police capability) o acesso
nico lei e ao uso legtimo da fora, como meios usados para manter a
ordem (Shearing; Leon , op. cit., p. 217).
No que diz respeito, por exemplo, aplicao da lei, argumentam
que, do ponto de vista do policial, a aplicao da lei envolve essencialmente
duas possibilidades de ao: a priso e a intimao. Porm, alm disso, a
lei , em muitos casos, muito mais relevante como meio para lidar com os
problemas do que para deni-los.
Como salientam os autores citados, os policiais encaram situaes
que so em grande parte pr-denidas como problemas por um ou mais
cidados, em que eles so chamados a intervir e, assim, em face de cada
situao, examinam uma ampla variedade de recursos disponveis como
meios que precisam ser usados para trat-los. Estes meios existem dentro
de um contexto aplicao da lei e da fora que a polcia no comparti-
lha com nenhum outro agente e que so, em conseqncia, caractersticas
particulares de sua atribuio. Deste modo, o contexto acima mencionado
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 15
penetra completamente todos os meios disposio do policial e muda
inteiramente o sentido e signicado dos meios utilizados para a resoluo
do problema em questo. Neste sentido, a aplicao da lei, por exemplo,
constitui-se em mais que um simples recurso, entre outros, que o policial
tem disposio para a resoluo de problemas; ela o recurso que, na
realidade, singular para a polcia.
Para Shearing; Leon, a aplicao da lei e o uso da fora fsica so
recursos que tm duas conseqncias: isto se torna denitivo da atribuio
da polcia, ou seja, ela no simplesmente vista como um solucionador de
problemas, mas um solucionador de problemas que tem um acesso espe-
cial para a aplicao da lei, como meio de lidar com os problemas. Assim,
dado o signicado especial da aplicao da lei e do uso da fora fsica como
meios para lidar com os problemas, a deciso policial de usar algum outro
meio vista, no simplesmente como uma deciso para fazer tal coisa,
mas como deciso de no aplicar a lei e no se utilizar do uso legtimo da
fora fsica.
Os autores salientam que a aplicao da lei e da fora fsica so ca-
ractersticas essenciais do mandato e da competncia da polcia, portanto,
da atribuio policial no trato com os problemas com que se defrontam os
seus agentes, o que, denitivamente, os diferencia dos outros agentes de
controle social na sociedade.
De acordo com eles,
Tudo que um policial faz acontece no contexto da autorizao e da competncia
da polcia. Este contexto, embora no seja uma caracterstica objetiva da situao
na qual o policial est atuando, o pano de fundo simblico, sempre presente em
todas as suas atividades, reconhecido e considerado pelos participantes envolvidos
com o policial no caso. Esse pano de fundo simblico tem importncia crtica na
compreenso do papel do policial e nas interaes em que est envolvido, e tem
enorme inuncia no carter da interao que acontece entre o policial e o pblico
(Shearing; Leon, op. cit., p. 222).
Dentro da concepo do papel da polcia desenvolvida pelos autores,
as descobertas empricas que indicam que o policial gasta menos de 50% de
1 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
seu tempo mantendo a ordem sem aplicar a lei no sugerem que o policial
um amateur social worker ou peace ofcer, mais que law ofcer,
mas que a presena simblica do mandato e da competncia policial tem,
muitas vezes, permitido polcia lidar com problemas sem ter que recorrer
aplicao da lei ou ao uso da fora fsica, encarando-os como recursos de
ao concretos. Como o pano de fundo simblico da autorizao e compe-
tncia policiais est sempre presente em qualquer tempo que um policial
responde a um problema, ele sempre o faz como um policial e no como
um assistente social, seja amador ou prossional. O policial sabe que tem
acesso a um meio disponvel unicamente a ele (Shearing; Leon, op. cit., p.
222, grifos dos autores).
Nesta perspectiva, para os autores, a viso do senso comum sobre os
policiais como aplicadores da lei e combatentes do crime contm um im-
portante elemento de verdade, que tem sido obscurecido nas interpretaes
feitas pelos estudos empricos que analisam a atividade policial, e que tem
destacado primordialmente as tarefas de servio social desenvolvidas
pela polcia.
Numa linha semelhante de argumentao, Reiner (1992) coloca que
o debate fora/servio repousa sobre uma falsa dicotomia, pois estes dois
papis so interdependentes e derivam do mais fundamental mandato da
polcia, de prestar primeiros-socorros na manuteno da ordem.
Para o autor, h duas dimenses subjacentes ao trabalho policial que
podem fornecer uma tipologia de trs possveis formas de policiamento. A
primeira est fundamentada na existncia de consenso ou conito na in-
terao entre os cidados e a polcia. A segunda dimenso pauta-se no tipo
de ao empreendida pela polcia que pode invocar ou no, o poder legal de
priso, de processar, etc para a resoluo de uma situao. Assim, se no
h conito entre cidados e policiais, sobre os resultados desejados, no h
necessidade de evocao dos poderes legais, os quais so inerentemente coer-
citivos. Deste modo, o tipo de interveno da polcia interpretado como um
servio, e o papel desempenhado o de peace ofcer. Mas, se ao contrrio,
h conito entre os participantes na interao, h dois tipos de interveno
e de papis possveis: de um lado a polcia pode invocar seus poderes legais
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 1Z
para aplicar a lei, e seu papel o de law ofcer; ou pode, mesmo em uma
situao conituosa, no usar esses poderes para a manuteno da ordem,
e, neste caso, seu papel o de peace ofcer, pois no est em jogo o uso
de seus poderes legais para a resoluo da situao, mas a capacidade de
ao decisria (Reiner, op. cit., p. 142, grifos do autor).
Reiner salienta que estas categorias so tipos ideais, e os incidentes
concretos podem ser classicados dentro deles, somente depois de um con-
tingente processo de interao, em que diferentes resultados so possveis.
Para este autor, muito do trabalho policial no nem servio social, nem
aplicao da lei, mas manuteno da ordem. Segundo Reiner, a manuteno
da ordem o cerne do mandato policial e pode ser demonstrada de vrios
modos. Este mandato se revela em um padro de demandas especcas
colocadas para a polcia atravs de chamadas por servios que muitas vezes
envolvem alguns elementos de conito, mas que no se referem necessa-
riamente ofensa criminal.
Acrescenta, ainda, que este mandato se constitui historicamente e
representa a principal raison dtre para a nova polcia, cuja concepo
consiste na preveno do crime atravs de patrulha regular, isto , a inter-
veno em situaes antes que pudessem ocorrer crimes, tanto quanto no
sentido do controle de multides (Reiner, op. cit., p. 144, grifos do autor).
No entanto, argumenta que considerar que o papel principal da polcia
a manuteno da ordem no responsabiliz-la por todos os elementos da
ordem social, pois a tarefa da polcia diz respeito ao aspecto emergencial
da manuteno da ordem (e no criao das precondies para tal). Mais
do que isso, o autor destaca que esta tarefa utilizada como um recurso
distintivo que deriva do potencial para o uso legtimo da fora e para a
manuteno da ordem, colocando a polcia no centro do funcionamento do
Estado:
A manuteno da ordem claramente uma iniciativa poltica que suscita questes de
denio, justia e responsabilidade. O reconhecimento que o recurso diferenciado
da polcia a autoridade derivada do potencial para o uso legtimo de fora coloca
o policiamento proveniente do potencial do funcionamento do Estado. Entretanto,
uma funo que necessria e capaz de ser completamente executada pela polcia.
18 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Considerar o controle do crime como principal funo da polcia perigoso para os
prprios policiais, pois existe hoje um conjunto impressionante de evidncias que
sugerem, no apenas que isso no esteja sendo ecazmente executado, como
tambm de que no poderia ser (Reiner, op. cit., p. 146).
Os resultados de pesquisas realizadas por Bayley (1994) em vinte e
oito foras policiais, em cinco pases - Austrlia, Gr-Bretanha, Canad,
Japo e Estados Unidos - evidenciam que o trabalho policial tem pouca
relao com o crime ou com as condies de produo do crime..
O autor considera que,
A polcia interrompe e pacica situaes de conito aparente ou potencial. Exemplos
tpicos so homens jovens bebendo cerveja na esquina de uma rua, fazendo
comentrios grosseiros; gente ouvindo rock em alto volume tarde da noite num
apartamento; crianas acionando hidrantes para tomar banho num dia quente de
vero; sem-teto mendigando e dormindo nos corredores dos terminais movimentados
de nibus; lama escorregadia que se acumula em uma rodovia onde caminhes
partem de uma pedreira; inquilinos que se recusam a deixar o apartamento dos quais
foram despejados; um cachorro que late insistentemente tarde da noite; um vizinho
truculento e mal-educado obstruindo a rua com o carro; crianas brincando com o
reboque de um trator estacionado durante a noite em um terreno baldio; adolescentes
sentados nos balces de um restaurante de fast food, sem pedir nada, mas usando
os copos de papel para tomar o vinho que trouxeram consigo; um casal de trinta
anos que se recusa a atender ao pedido do gerente para sair, depois de insistir em
trazer sua pipoca feita em casa (Bayley, op.cit., p. 19).
Deste modo, como argumenta o autor, na maior parte do tempo a
polcia est restabelecendo a calma e a ordem, e no usa a lei criminal
para faz-lo. Raramente so efetuadas prises, embora a ameaa de faz-
lo sempre exista.
No entanto, Bayley salienta, tambm, que esta constatao no deve
sugerir que o poder de priso no importante, pois a ameaa forte, qual-
quer que seja o resultado particular dos encontros. Para ele, o poder de
priso que d polcia um enorme poder. isto que constitui a autoridade
de sua interveno.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 19
O autor avalia, ainda, que as disputas no so as nicas situaes
para as quais a polcia chamada a intervir com autoridade. Um grande
nmero de pessoas se aproxima da polcia com todos os tipos de problemas
urgentes, esperando que ela possa ser capaz de ajud-las. No entanto, para
o atendimento a essas chamadas requerido um servio, e no a fora ou
a aplicao da lei.
O ponto que, embora se espere da polcia a preveno do crime,
tambm se tem a expectativa de que ela faa muitas outras coisas que no
so anunciadas, at as que no se disponha a fazer.
Para o autor, a polcia moderna desempenha duas grandes funes:
a interveno ocial (authoritative intervention) e a justia simblica
(symbolic justice). O propsito da primeira , primordialmente, restaurar
a ordem; o da segunda mostrar a infratores e ao pblico em geral que a
lei existe.
Bayley considera que, mesmo assim, apesar dessa constatao, o
que a polcia est fazendo ainda tem valor, pois a interveno ocial e a
justia simblica so servios importantes em qualquer sociedade. Como
ele argumenta, conitos precisam ser interrompidos; as pessoas que co-
metem crimes precisam ser detidas e punidas. Algum precisa fazer isto
(Bayley, op.cit, p. 35).
Nesta perspectiva, o exame emprico do trabalho policial revela que,
em diferentes contextos nacionais, as atividades policiais cotidianas pouco
ou nada correspondem viso do senso-comum da misso policial, rela-
cionada estritamente aplicao da lei e ao combate do crime. A polcia,
ao contrrio, gasta grande parte de seu tempo dirio buscando resolver
assuntos concernentes manuteno da ordem, que freqentemente vo
alm de sua competncia na rea do crime e que pela fora de se repetirem,
so incorporados rotina policial. Na grande maioria dos casos, a polcia
o nico servio pblico a que se pode recorrer em qualquer hora do dia,
em caso de necessidade urgente.
No cotidiano do trabalho policial, pode-se, pois, observar a ocorrncia
de diferentes tipos de situaes que fomentam a interao entre a polcia e
o pblico de um modo geral, tendo como conseqncia o compartilhamento
1Z0 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
de distintos signicados e interpretaes sobre o mundo social e sobre o
mundo policial.
Por conseguinte, o sistema de representaes sociais que compar-
tilhado entre os policiais expressa no s o sistema legal, mas tambm as
crenas, os preconceitos e os esteretipos produzidos na sociedade, bem
como no interior da prpria organizao policial, sobre as experincias
concretas e dirias do seu trabalho.
Neste universo ocupacional, a viso construda pelos policiais sobre
o mundo policial e sobre o mundo social codicada num sistema de
tipicao, que estabelece uma articulao entre comportamentos e aes
tpicos e permite ao policial apreender, nos processos interativos cotidia-
nos, os diversos elementos que envolvem os indivduos
7
.
Deste modo, a partir de um processo de tipicao do outro, monta-
se um acervo organizacional de conhecimento, em cujos termos os outros
so percebidos, sendo estabelecidos os modos como lidamos com eles nos
encontros face a face (Berger & Luckmann, 1985).
Como sugere Paixo,
encontros entre policiais e clientes so contextos de negociao de signicados
morais; categorias legais so preenchidas prospectiva e retrospectivamente em
funo do poder do policial de atribuir signicados morais (e legais) a expresses
indxicas que tipicam indivduos como suspeitos e suspeitos como indiciados.
Em outras palavras, a implementao da lei e da segurana mediada pelas
interpretaes policiais do que signica lei e ordem, do que constitui instncia de
interveno ou objeto de vigilncia, etc. (1981, p. 12).
Assim, no trabalho policial cotidiano realizam-se continuamente ritu-
ais de negociao entre os diferentes esquemas tipicadores que entram
Z. Na orgar|zaao po||c|a| - c|v|| e r|||lar - ercorlra-se ur s|slera de c|ass|caao, expresso er
calegor|as veroa|s, para caracler|zar o oulro e gararl|r o oor deserperro da aao po||c|a|, que passa a
deperder da ec|rc|a ra |derl|caao. Crara a alerao ro rurdo po||c|a| car|oca, ura lerr|ro|og|a
por e|es rar|pu|ada para des|grar l|pos (de |rd|viduos e de s|luaoes) que perre|ar o seu col|d|aro.
0e la| rodo, |derl|car-se os cascudos, os rerudos, os a|rolad|rras, o po||c|a| de rua (o l|ra),
o oo|a de lerro, o po||c|a|-r|ojo, o po||c|a|-p|poca, o po|eror, o vagaourdo, o doulor, o p-de-
cr|re|o, o lraoa|rador, o Z Pov|rro, o lazer po|ic|a, a le|joada.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 1Z1
em contato na interao entre os prprios policiais e entre os policiais e os
outros indivduos, modelando comportamento e atitudes do policial, ou seja,
a sua forma de atuao na interveno e encaminhamento das situaes.
Neste sentido, interagindo com o pblico, o policial desenvolve um
processo de negociao da lei e da realidade que lhe permite manter a
ordem. A manuteno da ordem ocorre, portanto, atravs de prticas de
controle social e de resoluo de conitos que, obedecendo s regras e nor-
mas reconstrudas pela cultura organizacional, lhe conferem o papel de
intrprete da lei e rbitro, junto a uma gama variada de situaes que no
encontra lugar em qualquer outra instituio da sociedade
8
.
A grande maioria dessas situaes que so atendidas pela polcia
carioca denominada de feijoada.
3. A pobreza no cotidiano da polcia carioca: a
feijoada
9

O que a gente chama de feijoada (...). Ento, a maioria das ocorrncias so
feijoadas, so problemas sociais, conitos sociais: barulho de vizinho, briga.
briga de marido e mulher, a mulher que [es]t grvida e precisa descer l do
morro e no tem como descer (...), o outro que [es]t perdido(...), e quer voltar pra
Minas ou ir pro Nordeste, o outro que quer ser operado, quer ser operado, e no
tem dinheiro (...), o cara tem um acerto com a mulher, de quem ele se separou, de
passear com lho sbado e a mulher no quer entregar o lho dele hoje, como que
faz (...) Estes conitos sociais, o que tem a maior demanda na polcia, no fundo,
8. Nos lraoa|ros de 0||ve|ra (1981, 1985, 2001), ercorlrar-se descr|los e ara||sados os d|versos l|pos
de casos, derlre os qua|s, os pequeros de||los de ralureza pessoa|, |evados pe|as caradas popu|ares
as de|egac|as de po|ic|a, coro laror a sr|e de prl|cas deservo|v|das ra rol|ra do lraoa|ro po||c|a|
para o alerd|rerlo a essas quesloes. No arp|o acervo de prl|cas ul|||zado pe|a po|ic|a para ||dar cor
esles proo|eras ercorlra-se o que o aulor crarou de lrs al|ludes os|cas: a relr|ca, a areaa
e a adroeslaao.
9. Fe|joada. 3. l. 1. qua|quer pralo preparado cor le|joes. 2. 8ras. Pralo lip|co rac|ora|, preparado
cor le|jao, er gera| prelo, louc|rro, carre seca, carres de porco sa|gadas, ||rgu|as, elc. [No N.E.
do 8ras|| |eva, a|r de ludo |sso, vr|os |egures, coro qu|aoo, rax|xe, couve, aooora, elc.| 3. 8ras.
0rarde porao de le|joes. 1. 8ras. Pop. corlusao, lrapa|rada, oa|ourd|a, luru|lo, argu [0r|lo rosso|.
lr: FERRElRA, Aur||o 8uarque de lo|arda. Novo 0|c|orr|o da Lirgua Porluguesa, R|o de Jare|ro,
Nova Frorle|ra, 1
a
Ed|ao, 10
a
lrpressao, s/d, p. 18.
1Z2 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
entenda bem..., o planto policial trabalha muito mais com demandas de conitos
no-criminosos do que fatos jurdicos tidos como crimes. (...) ns estamos voltados
estritamente para o crime, da (...) olha, se eu [es]tou na delegacia pra cuidar de crime,
no tenho tempo pra tanto crime que h, (...) o cara tuberculoso no tem lugar pra
dormir, quer dormir na delegacia (...) o policial no [es]t preocupado com problema
social, [es]t preocupado com crime (Delegado de Polcia).
A fala do policial acima destacada sintetiza um conjunto de mltiplas
situaes que, em grande medida, chegam diariamente s delegacias de
polcia e/ou constituem as chamadas para o telefone 190
10
, em relao s
quais se costuma solicitar a interveno da polcia.
Portanto, o trabalho dirio do policial invadido por pequenos e
grandes dramas da populao, em especial do seu segmento pobre, o que
obriga a polcia a intervir em boa medida junto a situaes absolutamente
descoladas do que se constitui um problema legal e/ou penal.
Do conjunto de situaes

que aoram sistematicamente no cotidiano do
trabalho policial, destacam-se: os conitos conjugais, os conitos familiares
e os conitos entre vizinhos. So comuns, ainda, chegarem ao planto das
delegacias de polcia: os pedidos de auxlio-nanceiro para diferentes ns
(para o retorno ao local de origem, para alimentao etc.), de acolhida para
pernoite na unidade policial, de aconselhamento quanto a questes relativas
ao uso de drogas (lcitas ou no), usualmente referidas a um parente prxi-
mo, de orientao para a educao dos lhos alm de problemas de ordens
diversas referentes sade, previdncia, moradia, documentao, ao
trabalho, posse de terra, entre outros (Mota, 1995).
O atendimento a tais questes pela polcia congura o que foi de-
nominado em outro trabalho como a funo societal da polcia (Mota,
1995), a qual caracteriza-se fundamentalmente pelo exerccio contnuo da
mediao e negociao - seja atravs da conciliao ou da violncia - dos
10. Corsu|lar a respe|lo do l|po de s|luaoes que corsl|luer rajor|lar|arerle as craradas para o
le|elore 190, da Po|ic|a V|||lar, Espir|lo 3arlo (1992).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 1Z3
conitos levados ao espao da delegacia de polcia
11
e/ou pelos chamados
ao nmero 190 pela populao.
oportuno ressaltar que, neste trabalho, a violncia policial refere-se
a toda e qualquer arbitrariedade e discriminao de agentes policiais na
relao com a populao. No se restringe, somente, ao uso da fora fsica;
diz respeito tambm, a uma srie de estratgias usualmente utilizadas
pelos policiais, no atendimento populao que busca sua interveno: a
utilizao de jarges e/ou termos tcnicos, levando a incompreenso do
seu discurso; a morosidade no atendimento, sob a alegao do excesso de
trabalho, fazendo com que muitos desistam de utilizar os seus servios;
a postura autoritria e/ou paternalista que inviabiliza o uso do recurso
institucional; ao deslocamento do que especco do aparelho policial para
o atendimento em outras instituies, atravs do encaminhamento do usu-
rio, entre outras. Tais estratgias se vericam na forma diferenciada de
atendimento, que dicultada ou no, conforme a situao e o segmento
de classe ao qual pertence o usurio, a posio que ocupa na sociedade,
sua cor e seu gnero.
A classicao hierrquica dos indivduos na sociedade, socializada na
prtica cotidiana do policial, sustentada por uma srie de fatores que vo
desde o local e tipo de moradia at o modo de viver, a aparncia pessoal, a
maneira de vestir-se, de portar-se, de falar, de relacionar-se, de conduzir-se
etc. Desta forma o policial, ao mesmo tempo que classica o seu pblico,
qualica-o a partir de atributos positivos ou negativos, denindo-se, assim,
o modo como percebe e manipula estes fatores em situaes concretas.
Dentre as diversas categorias presentes no discurso policial para
11. No R|o de Jare|ro, desde a cr|aao do Prograra 0e|egac|a Lega|, a parl|r de 1999, o alerd|rerlo
|r|c|a| do p|arlao das de|egac|as de po|ic|a que |rlegrar o Prograra le|lo por ura equ|pe corposla
de a|uros er reg|re de eslg|o pross|ora| de cursos ur|vers|lr|os coro 3erv|o 3oc|a|, Ps|co|og|a
e Corur|caao e ur lcr|co resporsve| pe|os eslag|r|os. 0e acordo cor a proposla do Prograra
0e|egac|a Lega|, caoe a esla equ|pe receoer a popu|aao que ousca as de|egac|as de po|ic|a ||oerardo
os po||c|a|s para as larelas especicas de po||c|a| (rllp://WWW.de|egac|a|ega|.rj.gov.or). No erlarlo,
corur a derarda da popu|aao pe|a |rlerverao po||c|a|, oer coro a ousca de so|uoes por parle dos
po||c|a|s das s|luaoes ercar|rradas ao ro|lo das de|egac|as de po|ic|a, a|rda que rao se reslr|rjar
a quesloes rerarerle jurid|cas.
1Z1 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
qualicar sua demanda cotidiana, destaca-se a feijoada
12
. No sistema
classicatrio da organizao policial, a feijoada est intimamente re-
lacionada a situaes cujas caractersticas principais so a confuso, a
desordem, o tumulto. Apesar de tais caractersticas no se constiturem
em aspectos exclusivos dos problemas advindos do segmento pobre, so
sistematicamente atribudas por eles pobreza.
Deste modo, a feijoada pode ser interpretada, atravs da fala de
policiais, como uma categoria principalmente empregada para designar
problemas de cunho no-criminolgico que chegam delegacia predomi-
nantemente atravs da populao pobre, que por sua prpria condio
scio-econmica no tem acesso a outra instituio que responda a sua
demanda.
A relao estabelecida entre a feijoada e a pobreza fartamente
sinalizada quando os policiais descrevem as situaes que freqentemente
emergem no seu cotidiano:
Em distritais [delegacias de polcia de bairro], a maioria furto de auto e pobre
mesmo. S vai gente alta, quando h dinheiro envolvido, cheque sem fundo, essas
coisas assim (...). Rico gosta muito de ir delegacia por questes assim, de ofensa.
(...) O pobre, eu acho que vai mais naquele mpeto,... brigou, cou aquela feijoada
danada, vai parar na polcia (...) Isso coisa do cotidiano do morro mesmo. Eles
acham que resolvem, mas s vai uma vez, acho que a segunda vez no vai no,
porque no resolve. (...) s vezes a prpria pessoa que foi l, buscar apoio na polcia,
j no dia seguinte j desistiu. Foi s no calor da discusso. (...) Quando a polcia se
nega a atender esses casos que eles [no planto policial] chamam de feijoada, por
isso. Porque j sabe..., eles tm prtica do dia-a-dia de atender esse tipo de gente,
que quando ele v o problema, ele j diz: esse a um daqueles, que daqui a trs
dias j acalmou e eles no querem mais nada (Ocial de Cartrio Policial).
Delegacia procurada por quem est precisando..., agora a classe social (...) mais a
classe pobre. A classe pobre procura mais a delegacia. uma classe desprivilegiada,
uma classe que... com baixos salrios, entendeu? E, onde h baixos salrios, onde
12. Recerlererle, rura pa|eslra rea||zada ro lrsl|lulo 8ras||e|ro de C|rc|as Cr|r|ra|s, ao ros reler|rros
as s|luaoes que os po||c|a|s car|ocas deror|rar de le|joada, a|gurs po||c|a|s pau||slas e gaucros
preserles co|ocarar que a essas s|luaoes alerd|das er 3ao Pau|o alr|ouido o lerro z|ca e ro
R|o 0rarde do 3u| as resras sao craradas de cr|re|ager.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 1Z5
h mau lugar, no d pra dormir, sempre h problema entre marido e mulher, sempre
h problema com lho e lhos, s vezes so trombadinhas, geralmente pessoal que
mora em favela, que mora mal. (...) onde existe a promiscuidade, entendeu?... existe
as brigas. Brigam por causa de uma lata d gua, brigam por causa de um lixo que
foi colocado ali na porta, brigam por tudo. Isso coisa de quem est em casa, t
entendendo? ... e no tem nada pra fazer. Porque, se voc car em casa e tem alguma
coisa pra fazer, voc uma pessoa responsvel, voc no tem tempo pra ver tanta
coisa. O que faz isso tudo o que chamamos de fofoca. O dia inteiro, mulher batendo
papo com a outra (..) acontece mais no pobre (Inspetor de Polcia).
O policial, ao relacionar a feijoada aos diversos problemas e di-
culdades da populao pobre e s atividades desenvolvidas por ele para
solucion-los, manifesta a percepo de uma dupla desqualicao que
a instituio policial sofre por parte do Estado e da sociedade. Alm do
atendimento a situaes absolutamente desprovidas de carter legal e/ou
penal, o policial ainda tem que solucionar os casos sociais, para os quais
nem a legislao em vigor, nem a organizao social fornecem respostas
satisfatrias. Via de regra, estas tarefas no so do domnio de sua prosso
e no lhe conferem prestgio algum.
Assim argumenta um Delegado de Polcia:
Entenda bem, o policial, ele [es]t l pra ver problema de roubo, de furto, de agresso,
de morte. Ele [es]t l pra isso. Ento, quando chega a feijoada ele resolve, ele
tem que resolver, porque da feijoada sai tambm a um crime, uma contraveno.
(...) No nem que seja menor, at demanda muito mais tempo. (...) no afeto ao
policial. e no (...) a gente no aprende na Academia a cuidar desses problemas,
sabia? (...) uma demanda que te toma muito tempo, complica teu planto , mas
que no computado.
A percepo que o policial tem de seu papel e de sua imagem na socie-
dade a do lixeiro, da sociedade. Para ele, sobra o resduo da sociedade
e o trabalho sujo a ser realizado para ltrar as situaes indesejadas
por essa sociedade.
A idia de trabalho sujo, originalmente desenvolvida por Hughes
(1962), refere-se, resumidamente, convivncia e cumplicidade das pessoas
1Z . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
boas (good people) com o trabalho sujo (dirty work) desenvolvido pela
polcia nazista, para limpar a Alemanha dos indivduos considerados
perigosos e indesejveis do regime.
Como lembra Velho (1994), Hughes examina o trabalho sujo em-
preendido pela polcia na Alemanha, como um caso limite. No entanto, o
autor argumenta:
Em toda sociedade de certa complexidade existe um dirty work a ser feito. Para
isso existem especialistas que se encarregam da tarefa. Quanto ao objeto - vtimas
- desse trabalho, variando de sociedade para sociedade, sempre corresponde a
algum tipo de out-group (p. 112).
Alm disso, como analisa Harris (1973), a faceta suja do trabalho
policial se refere, igualmente, possibilidade de ser sicamente repug-
nante, como arrastar um bbado vomitando a uma cabina telefnica, ou
moralmente repugnante, como controlar e ser exposto a brigas de famlia.
O trabalho policial pode ser sujo, tambm, a partir de outros padres
respeitveis, porque requer freqentemente meios de controle fsico e,
at mesmo, violentos (pp. 4-5).
Decerto, a percepo do policial como lixeiro da sociedade est pro-
fundamente vinculada as representaes sociais produzidas dentro e fora
da organizao policial sobre o papel da polcia na sociedade.
Na hierarquia de credibilidade estabelecida pela sociedade brasilei-
ra, o lugar reservado ao pblico atendido pela polcia - os pobres, os negros,
os homossexuais, as prostitutas, as crianas de rua, os criminosos etc -
o do descrdito, do desrespeito e do desprezo por serem considerados de
menor importncia, haja vista no ocuparem uma posio scio-econmica
e cultural de prestgio. Por analogia, a posio da polcia nesta hierarquia
no podia ser outra: alm de lidar com a marginalidade criminosa, a pol-
cia no Brasil lida prioritria e majoritariamente com os marginalizados
econmica, poltica e culturalmente, por esta mesma sociedade.
Destaque-se ainda que, embora socialmente toleradas, no h qual-
quer valorizao positiva por parte da sociedade com relao s prticas de
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 1ZZ
limpeza realizadas pela polcia na rotina de seu trabalho. Ao contrrio,
a polcia sistematicamente rejeitada e hostilizada por parte signicativa
do conjunto da sociedade, que evita o contato com a organizao e seus in-
tegrantes, procurando seus servios como ltima alternativa no conjunto
de instituies da sociedade
13
.
Neste sentido, os depoimentos a seguir so ilustrativos:
A classe mdia e a classe alta, ela procura resolver da forma dela. Evita a polcia...,
ela paga um advogado, ela usa dos conhecimentos dela. O carente no tem jeito. (...)
Porque no tem pra onde correr, no tem pra onde apelar. Ento, polcia. Polcia,
servio gratuito, defensoria pblica. (...) A carente, 90% a carente. (...) Onde for.
Em qualquer rea, at na zona sul mesmo. (...) Entre a classe alta e mdia, a mdia
vai, a alta dicilmente vai na delegacia procurar os servios da polcia (Inspetor
de Polcia).
O pessoal de maior poder aquisitivo, o pessoal que tem a sua segurana prpria
e tal (...), eles resolvem entre eles ou, indenizam ou pagam ou, manda o leo de
chcara tomar uma atitude, t entendendo? Ento, resolvem entre eles e s vm,
quando o troo t tomando grandes propores (...) Mas, ainda, quem entra na
delegacia, quem vai formular uma queixa, aquele pessoal mais humilde, aquele
pessoal que quer ou no, olha pra um lado, ele olha pro outro, no tem ningum e
ele tem que ir delegacia. Mesmo at que a delegacia no v fazer nada, mas ele
ainda vai na delegacia registrar a queixa, pedir uma providncia, pedir um socorro,
n? (...) Mas, ainda vem o povinho, o Z Povinho vai delegacia pedir providncias,
ele acredita, cona . Quer dizer, no sei at se posso dizer que cona, pelo menos
ela..., o ltimo remdio dela. o ltimo remdio, porque se a polcia faltar pra eles,
eles cam sozinhos, no tm mais nada (Inspetor de Polcia).
Nota-se que, o modo como apreendida e vivenciada esta relao com
a sociedade demonstra o profundo isolamento social experimentado pelo
policial por conta de suas atividades.
Como sinaliza Paixo (1982), denindo-se como lixeiro da sociedade,
13. 0oserve-se que, se para as caradas popu|ares a po|ic|a a|rda a |rslrc|a orde se ousca reso|ver os
proo|eras col|d|aros, quardo as caradas rd|as e a|las a procurar, seu oojel|vo se reslr|rge, ra ra|or|a
das vezes, a ura red|da purarerle carlor|a|, cor v|slas a v|ao|||zar corpersaoes palr|ror|a|s.
1Z8 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
o policial absorve, em sua auto-imagem, a percepo da marginalidade
social e poltica da organizao (p. 83).
Como argumenta um ocial da Polcia Militar:
Quando eu estou na rua, com a tropa, eu costumo falar isso para a tropa, difcil
de acreditar: a nossa prosso, eu acho que ela nunca... acho que dicilmente ela
vai ser admirada. Por qu? chato, n? chato... na rua pode te parar, pode te
pedir documentos, pode te revistar, pode te prender, pode te levar para a delegacia,
pode te causar uma srie de inconvenincias. Ento, eu acho que no mximo, no
limite ela vai ser respeitada, admirada no. Ento, eu acho que faz parte do nosso
salrio a gente aturar certas coisas de pessoas. Eu acho, por exemplo..., a gente ca
extremamente melindrado quando a gente xingado. Eu acho que no deveria, mas
eu acho que faz parte... como diria muita gente, faz parte do jogo (Capito).
As declaraes acima destacadas revelam, em grande parte, a relao
estruturada entre a polcia e a populao, tanto devido s experincias
concretas vividas nos processos de interao, como em funo do conjunto
de representaes sociais construdo na sociedade; imagens, crenas, e
esteretipos encontram-se cristalizados em ambas as partes da relao,
afetando de modo signicativo os encontros entre ambos.
Constata-se que, se de um lado, a polcia alvo de esteretipos nega-
tivos e discriminatrios por parte de diferentes segmentos da sociedade,
o que contribui signicativamente para o isolamento da organizao em
relao prpria sociedade, de outro lado, se verica a incorporao de
valores discriminatrios na percepo do mundo e na ao prossional da
polcia, que se manifestam nas atitudes e nas condutas desta com relao
sociedade, reservando a cada indivduo um lugar na sociedade, inclusive
o seu prprio lugar.
Quando confrontados com a imagem que a sociedade possui em rela-
o ao trabalho policial, a percepo que os policiais tm de seu papel e de
sua imagem na sociedade a de lixeiro da sociedade. Para eles sobram
o resduo da sociedade e o trabalho sujo, a ser realizado para ltrar as
situaes indesejadas por essa sociedade.
As signicaes atribudas pelos policiais ao papel desempenhado
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 1Z9
pela organizao policial no atendimento aos problemas que aigem a
populao expressam a percepo de que seu trabalho constitui-se quase
exclusivamente em limpar do meio social o rebotalho desta sociedade,
fundamentalmente aqueles pertencentes s camadas pobres.
Paradoxalmente, um grande contingente de policiais civis oriundo
das camadas pobres da populao, isto , sua origem social advm dos
mesmos extratos sociais de sua clientela.
Na verdade, o que parece contraditrio, principalmente, em relao
s camadas mais pobres da populao, consonante com as caractersticas
scio-econmicas, polticas e culturais da sociedade brasileira construdas
ao longo da histria deste pas.
Consideraes Finais
Neste trabalho, duas questes principais se colocam para a reexo
sobre a problemtica do papel da polcia na sociedade brasileira.
A primeira diz respeito grande auncia de situaes que solicitam
a interveno da polcia, sem relao direta com problemas de natureza
legal (tanto civil, como penal). Essas situaes so apresentadas pol-
cia predominantemente pela camada pobre da populao, que no tendo
qualquer outro recurso para a resoluo de seus problemas, seja nas suas
relaes familiares e/ou interpessoais, seja nas instituies de bem-estar
e da justia, buscam a interveno da polcia.
A segunda questo refere-se incorporao dessas situaes de cunho
social, cujas caractersticas escapam a uma denio estritamente jurdica,
na rotina policial, atravs do seu atendimento no mbito das delegacias
de polcia e/ou pelo chamado ao nmero 190 da polcia militar. Portanto,
evidencia-se que para alm de suas funes tradicionais, a polcia desen-
volve em sua prtica prossional cotidiana o que denominamos de funo
societal.
Note-se que, em todas as sociedades democrticas do mundo, a
polcia tradicionalmente encarregada de aplicar a lei e manter a ordem,
180 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
desempenha na sua rotina diria uma srie de outras atividades que se
voltam para o atendimento a uma ampla e variada gama de problemas
sem qualquer relao com o crime ou a delinqncia. Essas atividades so
demandadas pelo pblico em geral e so atendidas atravs das chamadas
tarefas assistenciais da polcia.
Neste contexto, a organizao policial funciona como um rgo de
servio pblico que acorre s necessidades do cidado e cuja misso fun-
damental garantir o livre e pacco exerccio dos direitos reconhecidos
pela lei.
No entanto, a verso brasileira da funo societal da polcia adquire
outros contornos que precisam ser matizados.
No caso brasileiro, a organizao policial, produto do Estado, mas
tambm desta sociedade, tem desempenhado menos o papel de rgo de
servio pblico, garantindo os direitos do cidado, do que de obstculo ao
prprio exerccio da cidadania. Historicamente, nesta sociedade, a noo
do pblico inteiramente relegada, em proveito, de modo quase absoluto,
dos interesses privados de toda ordem, de maneira que a concepo de ci-
dadania, como garantia de direitos igualitrios de participao para todos,
realiza-se na prtica da vida cotidiana para apenas alguns segmentos da
populao.
Neste pas, no por acaso, a noo da polcia como um rgo de se-
gurana pblica no foi o principal objetivo a ser implementado na rotina
do trabalho policial. polcia foi destinada a misso quase exclusiva de
limpar do meio social aqueles designados como os inimigos da ordem
pblica. De forma geral, os pobres, os negros, etc. so aqueles que, de um
modo ou de outro, objetiva ou simbolicamente, ameaam a sociedade, cons-
tituindo-se no out-group desta sociedade, nos no-cidados e nos alvos
preferenciais da ao policial.
Na hierarquia de credibilidade estabelecida pela sociedade bra-
sileira, o lugar reservado pobreza e seus sujeitos o do descrdito, do
desrespeito e do desprezo aos direitos mnimos de cidadania. Por analogia,
a posio da polcia nesta hierarquia no podia ser outra: alm de lidar
com a marginalidade criminosa, a polcia no Brasil lida prioritria e majo-
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 181
ritariamente com os marginalizados, econmica, poltica e culturalmente,
por esta mesma sociedade.
Deste modo, na sociedade brasileira, a funo societal distingue-se
por duas caractersticas fundamentais. De um lado, a funo societal da
polcia consiste em um conjunto de atividades dirigidas de maneira quase
exclusiva para o atendimento s mltiplas solicitaes para a resoluo de
situaes que emergem no cotidiano das camadas pobres da populao. De
outro lado, o comportamento e atitudes da polcia no trato com as deman-
das da populao pobre, em vez de assegurarem os direitos de cidadania
deste seu pblico usurio, negam-nos, obstruindo qualquer possibilidade
de sua realizao no mbito do atendimento policial. No acervo de prticas
utilizadas na rotina de trabalho da organizao policial, manifestam-se
atitudes de violncia e de arbitrariedade, que vo desde a admoestao,
intimidao, persuaso, que lembram o lugar reservado aos pobres nesta
sociedade.
Neste sentido, chama a ateno o fato de que, na convivncia diria
e intensa entre a polcia e a populao, a polcia que socorre a mesma
polcia que oprime.
A funo societal desenvolvida pela polcia brasileira sofre as inun-
cias sociais, culturais, morais da comunidade em que atua, logo no podia
apresentar outra face que no a da violncia e do autoritarismo para com
as camadas pobres da populao. Nesta perspectiva, respaldadas numa
matriz cultural autoritria e discriminatria que hierarquiza as diferen-
as nesta sociedade, as formas de conceber os problemas da vida social, as
decises sobre a conduo e o procedimento a serem tomados no trabalho
da organizao policial reproduzem por inteiro as profundas desigualdades
e discriminaes presentes nesta sociedade.
possvel inferir, pois, que a despeito das inovaes ocorridas no pas,
em direo a uma sociedade mais democrtica, depara-se ainda hoje com
um padro de atuao da polcia, que tem se caracterizado num extremo
de violncia e arbitrariedade dirigido fundamentalmente para o segmento
pobre da populao que, efetivamente, se constitui nas vtimas preferenciais
da ao da polcia.
182 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Pode-se, armar, ainda, que a possibilidade de mudana deste quadro
no viabilizada pela simples mudana de governos. necessrio, sobre-
tudo, que a gesto democrtica da segurana pblica constitua-se uma
prioridade do Estado brasileiro para o estabelecimento de um padro de
excelncia no trabalho policial, com vistas a tornar este importante servio
da administrao pblica em um direito, de fato, para todos os cidados.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 183
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181 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
FAZENDO E MEDINDO PROGRESSO
EM SEGURANA PBLICA
Paulo de Mesquita Neto
1
Resumo
O artigo apresenta idias sobre a denio de objetivos e a construo de indi-
cadores para fazer e medir progresso na rea da segurana pblica no Brasil, a
partir do levantamento de estudos internacionais e nacionais sobre a construo
de indicadores nas reas de segurana, justia e direitos humanos. Aponta a
falta de denio de objetivos em polticas de segurana pblica como um dos
obstculos construo de indicadores para monitorar e avaliar progresso nesta
rea. Alm disso, aponta a falta de indicadores para monitorar e avaliar pro-
gresso como um dos obstculos para a melhoria da segurana pblica no Brasil.
Enfatiza, por m, a necessidade, de uma clara diferenciao entre objetivos de
polticas de segurana pblica, de organizaes policiais e de programas e aes
de policiamento, no processo de construo de indicadores em segurana pblica.
Palavras Chaves: Polticas Pblicas, Segurana Pblica, Polcia, Brasil
1. Pau|o de Vesqu|la Nelo. Pr.0. er C|rc|a Po|il|ca pe|a ur|vers|dade de Co|uro|a, pesqu|sador
sr|or do Nuc|eo de Esludos da v|o|rc|a da ur|vers|dade de 3ao Pau|o. Texlo escr|lo para a rev|sla
Pra|a verre|ra. 0 aulor agradece a Pau|o 3rg|o P|rre|ro, Narcy Card|a, Ferrardo 3a||a e Pau|a
Porc|or| a |e|lura e corerlr|os soore o lexlo.
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O objetivo deste texto apresentar algumas idias sobre a denio
de objetivos e a construo de indicadores para fazer e medir progresso na
rea da segurana pblica. No se trata de prescrever um conjunto parti-
cular de objetivos e indicadores, apesar de que isso feito, de forma ainda
preliminar, para promover o debate. Trata-se principalmente de apontar a
importncia da denio de objetivos e da construo de indicadores para a
melhoria da segurana pblica. Progressos nas reas da economia, sade e
educao no ocorreram por acaso, ou simplesmente com aumento de inves-
timentos, mas resultaram de processos de longo prazo, com tentativas, erros
e acertos, que tiveram como componente importante a denio de objetivos
e a construo de indicadores para medir progresso em cada rea.

Antecedentes
A crise da segurana pblica que atingiu o Estado de So Paulo a
partir do dia 12 de maio de 2006, alm de surpreender as autoridades, pro-
vocou uma grande perplexidade diante das polticas de segurana pblica,
justia criminal e administrao penitenciria implementadas no estado,
em muitos aspectos semelhantes a polticas adotadas em outros estados do
pas. Como possvel que um estado em que houve uma reduo da taxa de
homicdios por seis anos consecutivos, que acreditava estar sendo capaz de
vencer a luta contra o crime e a violncia, passa de repente a ser visto como
um estado em crise? Um estado onde as autoridades governamentais so
incapazes de manter a lei e a ordem, e de garantir a vida, a liberdade e a
segurana pessoal dos cidados, inclusive a dos seus prprios agentes?
A diferena desta crise em relao a crises ocorridas no passado,
em So Paulo, Rio de Janeiro e outros estados do pas, no apenas a
sua intensidade e grau de violncia e a incapacidade por parte do poder
pblico de dar respostas efetivas a ataques aos seus prprios agentes. A
mudana mais importante que, ao contrrio das anteriores, esta crise
suscitou uma paralisia poltica, ao contrrio de levar a novas propostas de
reforma das polticas e organizaes da segurana pblica, como aconteceu
em outras crises: Carandiru em So Paulo (1992), Candelria e Vigrio
18 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Geral no Rio de Janeiro (1993), Corumbiara (1995), Eldorado dos Carajs
no Par (1997), Favela Naval em Diadema (1997), greves das polcias em
treze estados brasileiros (1997), seqestro do nibus 174 no Rio de Janeiro
(2000), Operao Castelinho em So Paulo (2002) e Nova Iguau na Bai-
xada Fluminense (2005).
Desde a transio para a democracia, diversas propostas de reforma
na rea da segurana pblica foram apresentadas no pas, incluindo: a)
proposta da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, apresenta-
da ao Congresso Constituinte que se reuniu em 1987-88; b) propostas de
emenda constitucional para alterar o artigo 144 da Constituio Federal,
do deputado Hlio Bicudo (1991) e do governador Mrio Covas (1997); c)
Lei 9.299, de 7 de agosto de 1996 (Justia Militar), e Lei 9.455, de 7 de
abril de 1997 (Tortura); d) Propostas Mnimas para Segurana Pblica,
da Comisso Gregori, em 1997; e) Plano Nacional de Segurana Pblica
e Fundo Nacional de Segurana Pblica, em 2000; f) Plano Nacional de
Segurana Pblica Arquitetura do Sistema nico de Segurana Pblica,
em 2003. Alm disso, propostas de reforma da segurana pblica integram
o Programa Nacional de Direitos Humanos, de 1996 e 2002, e o Plano de
Aes para Preveno e Controle da Tortura, de 2005.
2
Aps a crise de So Paulo, com a aproximao das eleies para go-
vernos estaduais e para o governo federal em outubro de 2006, os debates
e propostas para a rea de segurana pblica parecem simplesmente re-
petir os debates e propostas de eleies e crises passadas. Reestruturao
da secretaria federal para assuntos de segurana pblica, eventualmente
criao de um ministrio; reestruturao da secretaria de estado respon-
svel pela segurana pblica; mudanas legislativas; maior articulao
com Ministrio Pblico, Poder Judicirio, Administrao Penitenciria,
Defensoria Pblica e Sociedade Civil. Sem nunca esquecer os investimentos
em polticas econmicas, sociais e culturais de preveno e, naturalmente,
2. A esla re|aao, dever ser acrescerladas proposlas apreserladas por goverros esladua|s e
orgar|zaoes rao goverrarerla|s ros d|versos eslados da lederaao, relererles parl|cu|arrerle a
ouv|dor|as de po|ic|as, po||c|arerlo corur|lr|o, po||c|arerlo de resu|lados e corlro|e da v|o|rc|a
po||c|a|.
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investimentos em aumento, qualicao e valorizao do efetivo policial, e
no aparelhamento das polcias.
Por que estas propostas, com inevitveis variaes, de um partido para
outro, de um estado para outro, se repetem a cada eleio? Para alguns
porque so propostas de aes capazes de produzir melhorias na segurana
pblica. Para outros, porque, ainda que possam produzir melhorias na
segurana pblica, nunca so efetivamente implementadas depois das
eleies. O debate importante, mas parte do pressuposto de que o objetivo
destas propostas conhecido de todos: a melhoria da segurana pblica.
Surpreendente, ou convenientemente, poucos candidatos e governantes se
arriscam a dizer o que entendem por melhoria da segurana pblica, ou
seja, quais seriam de fato os objetivos da poltica de segurana pblica de
seu governo.
O problema que, sem a denio e apresentao de objetivos claros
para polticas de segurana pblica, no possvel construir indicadores
para medir e avaliar objetivamente o progresso realizado na direo dos
objetivos declarados pelos governantes e dos resultados esperados pela
sociedade. O que um problema para a maioria da sociedade, pode ser
tornar um benefcio para os maus governantes, na medida em que estes
escapam de ter seu governo avaliado objetivamente pelos seus competidores
e pela sociedade.
Objetivos e Indicadores
Existe, h alguns anos, um movimento na rea dos direitos humanos
e da governana democrtica, incluindo a governana da segurana e da
justia, favorvel ao desenvolvimento de indicadores para medir progres-
sos e avaliar impactos de polticas, organizaes e programas ou aes na
direo de determinados objetivos.
3

3. ur|led Nal|ors 0eve|oprerl Prograr, 200a e 200o; Velagora 2005a e 2005o; Lardrar 2001;
Carr Cerler lor lurar R|grls Po||cy 2005; 3p|r| 2000. Er porlugus: 8e||or| e Vaga|raes 2001, 0ra|oe
2001, 3ess|ors 2001 e 3p|r| 2001. Agradeo a 0u||rerre de A|re|da e Pau|a Porc|or| a |rd|caao
de a|gurs desles lexlos.
188 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Indicador uma medida que ajuda a responder questo sobre
quanto, ou se, progresso est sendo feito na direo de um certo objetivo.
4

Neste sentido, a denio de objetivos claramente um pressuposto para
a denio de indicadores. Por outro lado, entretanto, a denio de indi-
cadores depende da disponibilidade de dados e informaes que permitam
medir progressos na direo de objetivos determinados.
Na rea da segurana pblica, at muito recentemente, e ainda
hoje em muitos lugares, freqente confundir os objetivos da poltica de
segurana pblica com as metas da polcia, como se tudo o que dissesse
respeito segurana pblica fosse responsabilidade da polcia e vice-versa.
A principal conseqncia desta confuso a no responsabilizao dos
governantes pelos resultados da poltica de segurana pblica, o mesmo se
dando em relao polcia no que concerne ao papel que ela efetivamente
desempenha ou pode desempenhar na poltica de segurana pblica.
Os objetivos da polcia e os que envolvem os programas e aes da
instituio tambm so objeto de equvoco. Neste caso, a conseqncia a
no responsabilizao dos dirigentes das polcias pelo progresso na dire-
o dos objetivos da organizao e a no responsabilizao dos gerentes e
operadores pelos resultados de seus programas e aes.
Os objetivos da poltica de segurana pblica so necessariamente
mais amplos do que os da polcia, que se inserem ou devem se inserir no
contexto daquela. Os objetivos desta, por sua vez, so necessariamente
mais amplos do que os relativos a programas e aes de policiais, que se
inserem ou devem se inserir no contexto dos objetivos da polcia e da poltica
de segurana pblica.
De forma simplicada, poderamos identicar e classicar estes
objetivos em trs categorias: a) objetivos polticos: das polticas de segu-
rana pblica; b) objetivos organizacionais: das organizaes policiais; e c)
objetivos operacionais: dos programas e aes das organizaes policiais e
de outras organizaes, governamentais e no-governamentais, envolvidas
na poltica de segurana pblica.
1. vera lrsl|lule ol Jusl|ce. 2003. Agradeo a Crr|sloprer 3lore a |rd|caao desle lexlo, que ura
relerrc|a ra rea do ror|lorarerlo e ava||aao de progresso ro selor de segurara e da jusl|a.
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A partir de uma discusso dos objetivos da poltica da segurana
pblica e da polcia, este texto procura avanar no aperfeioamento das
polticas referidas atravs da construo de indicadores capazes de medir
progresso na direo destes objetivos.
Polticas de Segurana Pblica
No Brasil, os objetivos tradicionais das polticas de segurana so:
manter a lei e a ordem, preservar a vida, a liberdade e segurana das
pessoas. Mais especicamente, entretanto, poder-se-ia falar em reduzir a
incidncia de crimes, particularmente de crimes violentos e que resultam
em morte, perda ou restrio da liberdade e danos integridade fsica e
patrimonial das pessoas (nmero absoluto ou por 100.000 habitantes).
A constatao de que a vitimizao por crimes e violncias no ho-
mognea, mas varia em funo de reas geogrcas, situaes localizadas,
grupos sociais especcos (em funo de idade, gnero, raa/cor, nvel de
renda etc.), levou a discusses sobre a incorporao da reduo do crime,
da violncia e da insegurana em determinas reas, situaes ou grupos
sociais como objetivos de polticas de segurana pblica.
A constatao de que a proliferao de ambientes em que se instaura
a desordem e se disseminam crimes no violentos e contravenes aumenta
o risco de crimes violentos e letais tambm provocou o debate acerca da
incorporao da reduo dos crimes no violentos e contravenes como
meta a se alcanar nas polticas de segurana pblica.
A promoo da segurana das pessoas, associada reduo do medo
e da insegurana e melhoria da qualidade de vida, foram incorporadas
como um objetivo adicional ou mais amplo das polticas de segurana pblica
mais recentemente, a partir da constatao que a experincia e a percepo
das pessoas no esto necessariamente correlacionadas.
Estabelece-se assim, gradualmente, uma diferenciao entre duas
macro-concepes de segurana pblica que freqentemente no so ex-
plicitadas e menos ainda compartilhadas pelo governo, pela polcia e pela
190 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
sociedade. No so concepes contraditrias, podem, portanto, coexistir,
combinar-se e incorporar-se de diferentes formas em polticas de segurana
pblica. Mas so concepes conitantes ou divergentes, que apontam para
estratgias igualmente divergentes de melhoria da segurana pblica.
De um lado, uma concepo mais tradicional, que poderia ser nomea-
da minimalista, em que a melhoria da segurana pblica equacionada
com a reduo de crimes, contravenes e/ou violncias na comunidade ou
sociedade. Segundo esta concepo, a reduo de crimes, contravenes e/ou
violncias seria condio necessria e suciente, ou pelo menos prioritria,
para a melhoria da segurana pblica. O objeto da poltica de segurana
pblica so os crimes, contravenes e violncias, no as pessoas a eles
expostas direta ou indiretamente, na condio de vtimas, agressores,
testemunhas, familiares, membros da vizinhana ou da comunidade, etc.
De outro lado, uma concepo mais inovadora, que poderia chamar-se
maximalista, acredita que a melhoria da segurana pblica equaciona-
da com a reduo do medo e da insegurana e/ou a melhoria da qualidade
de vida das pessoas na comunidade ou sociedade. A reduo de crimes,
contravenes e/ou violncias seria ainda, de acordo com este pensamen-
to, condio necessria, mas no suciente ou mesmo prioritria para
melhoria da segurana pblica. O objeto da poltica de segurana pblica
so as pessoas expostas direta ou indiretamente a crimes, contravenes
e violncias.
5

Neste quadro, ainda se d pouca ateno reduo do crime e do medo
ou da insegurana gerados pelos prprios agentes de segurana pblica,
que incluem, mas no se limitam, aos policiais. Do mesmo modo, leva-se
pouco em conta a melhoria da imagem dos agentes de segurana pblica,
e o aumento da conana depositado nesses prossionais pela populao,
assim como a colaborao que lhes tem prestado. O quadro diferente em
pases onde se reconhece que estes so componentes fundamentais dos
problemas da segurana pblica, do crescimento do crime e da violncia,
5. Vesqu|la Nelo, Pau|o de 200; Card|a, Adorro e Po|elo 2003; Card|a e 3cr|ller 2002.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 191
inclusive do crime organizado, do medo e da insegurana da populao, e
da sua relao com as autoridades governamentais.
6

Quaisquer destes objetivos so amplos demais para que possam
ser atingidos exclusivamente atravs de programas e aes polcias. No
podem, portanto, ser considerados objetivos da polcia e muito menos de
programas ou aes especcas de polcia. So objetivos de polticas de
segurana pblica.
A partir de uma denio de objetivos da poltica de segurana pbli-
ca, como, por exemplo, a reduo dos crimes violentos ou fatais, do medo e
da insegurana, a melhoria da qualidade de vida da populao, possvel
iniciar um processo de discusso e construo de indicadores para medir
progresso na direo destes objetivos.
Se a meta a reduo de crimes violentos, por exemplo, importante
denir em primeiro lugar que tipos de crimes violentos sero utilizados
como indicadores: os que resultam em morte, aqueles que, ao contrrio,
no levam morte, ou uma combinao dos dois tipos. No primeiro caso,
possveis indicadores so: homicdio, leso corporal seguida de morte, roubo
seguido de morte, extorso mediante seqestro seguido de morte, estupro
seguido de morte, tortura seguido de morte etc. No segundo caso, so in-
dicadores provveis, por exemplo: tentativa de homicdio, leso corporal,
roubo, extorso mediante seqestro, estupro, tortura, privao arbitrria
de liberdade etc. Entretanto, para a denio dos objetivos e de indicadores
a eles relacionados, fundamental vericar sobre quais crimes existem ou
podem vir a ser produzidas informaes conveis para a construo de
indicadores.
No caso dos homicdios, por exemplo, os registros de ocorrncias
criminais feitos pela polcia e os registros de bito, pela sade, podem ser
fontes de dados para a construo de indicadores. No caso de roubo de ve-
culos, registros de ocorrncias criminais so tambm uma fonte de dados
importante, o que j no acontece com registros de outros tipos de roubo
. Peres, 3arlos, Adorro, crd|a e Vesqu|la 200.
192 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
cuja taxa de sub-registro sabidamente elevada. No caso de roubo a resi-
dncia, roubo em vias e reas pblicas, leses corporais, estupro, tortura
etc, alm de muitos outros crimes violentos e principalmente no violentos,
a principal fonte de dados para a construo de indicadores so as pesquisas
de vitimizao ainda no produzidas regularmente no Brasil.
O mesmo acontece se o objetivo a reduo do medo e da insegurana
e melhoria da qualidade de vida da populao. importante denir que
indicadores sero utilizados para medir progresso em relao a estes objeti-
vos: insegurana/qualidade de vida na residncia, na famlia, no bairro, na
via pblica, em reas pblicas, na escola, no trabalho, de dia, de noite etc.
Neste caso, as fontes de dados para a construo de indicadores no podem
ser os registros de ocorrncias criminais, mas sim: pesquisas de opinio;
grupos focais; entrevistas com especialistas, lideranas comunitrias ou
pequenos grupos; preferncia por casas, apartamentos ou condomnios;
freqncia em vias e reas pblicas; freqncia em atividades diurnas e
noturnas.
Organizaes Policiais
No Brasil, h trs tipos principais de polcia: polcia federal, polcia
civil e polcia militar. Cada uma delas tem de denir objetivos especcos,
de acordo com sua natureza e misses. Este texto, entretanto, focaliza os
objetivos que so ou devem ser objetivos das organizaes policiais, inde-
pendente da sua natureza e misso.
Tradicionalmente, quando se fala em objetivos da polcia, h referncia
a dois tipos de objetivos: a) reduo do crime; b) aumento da produtividade
da polcia, na forma de: prises em agrante, prises de procurados, apre-
enses de armas e drogas; recuperao de produtos de roubos; inquritos
instaurados, inquritos concludos, crimes solucionados, tempo de resposta
para atendimento de ocorrncia etc.
No primeiro caso, incorre-se no erro mencionado acima de confundir
o objetivo da organizao policial com o objetivo da poltica de segurana
pblica. No segundo caso, o erro consiste em se confundir o objetivo da
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organizao policial com o objetivo de um dos seus departamentos, pro-
gramas ou aes.
A eccia, ecincia e legitimidade da polcia, entretanto, qualquer
que seja a polcia, e qualquer que seja o seu objetivo no contexto da poltica
da segurana pblica, cada vez mais reconhecida como dependente da
conana e da colaborao da populao. Da decorre a popularidade de
conceitos como policiamento comunitrio, policiamento de proximidade,
policiamento para resoluo de problemas etc.
A partir desta constatao, conguram-se dois grandes objetivos da
organizao policial passam a ser: a) aumentar a conana da populao em
relao polcia; b) melhorar a qualidade do servio prestado populao,
particularmente a vtimas e testemunhas de crimes e pessoas abordadas
pela polcia. Ausentes tais requisitos, a polcia torna-se praticamente in-
capaz de implementar seus programas e aes e colaborar para o sucesso
da poltica de segurana pblica.
Se o objetivo aumentar a qualidade do servio prestado popula-
o, adequando a qualidade dos servios s expectativas da populao,
possveis indicadores para medir progresso em direo a este objetivo so:
a) proporo de pessoas satisfeitas com o servio prestado pela polcia; b)
proporo de vtimas, testemunhas e pessoas abordadas satisfeitas com o
servio prestado pela polcia; c) nmero e tipo de reclamaes em relao
polcia; d) proporo de pessoas satisfeitas com a resposta da polcia.
As fontes de informaes para estes indicadores so vrias: pesquisas de
opinio; entrevistas com pessoas que procuraram os servios da polcia;
entrevistas com pessoas que foram abordadas pela polcia; reclamaes
recebidas nas corregedorias e ouvidorias de polcia e pelos promotores
responsveis pelo controle externo da polcia; respostas s reclamaes
apresentadas nas corregedorias e ouvidorias de polcia e aos promotores
responsveis pelo controle externo da polcia.
Quando aumentar a conana da populao na polcia o objetivo,
possveis indicadores para medir progresso em direo a estes objetivos:
so nmero e tipo de chamadas recebidas pela polcia (absoluto e por 100
mil habitantes); nmero e tipo de ocorrncias registradas na polcia (ab-
191 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
soluto e por 100 mil habitantes); proporo de vtimas e de testemunhas
que prestam depoimentos na polcia; proporo de lideranas comunitrias
que expressa conana na polcia; proporo da populao que expressa
conana na polcia. H diversas fontes de informaes para tais indica-
dores, dentre as quais: registros de chamadas e de ocorrncias na polcia;
pesquisas de vitimizao e de opinio; entrevistas com lideranas comu-
nitrias e pequenos grupos.
Da mesma forma que os objetivos das polticas de segurana pblica,
os objetivos das organizaes policiais podem ser desagregados por regies
geogrcas, situaes localizadas, grupos sociais especcos (em funo de
idade, gnero, raa/cor, nvel de renda etc.).
Perspectivas
Fazer e medir progresso na rea da segurana pblica depende,
naturalmente, no apenas da denio de objetivos e da construo de
indicadores. O grau de efetividade na denio de objetivos e na constru-
o de indicadores, bem como na sua utilizao, pode ser um instrumento
decisivo para a melhoria da segurana pblica.
O debate sobre segurana pblica no apenas poltico e ideolgico;
tambm tcnico, terico e metodolgico. Neste debate tcnico, os prossio-
nais do setor tm uma contribuio fundamental a dar, mas no possuem
o monoplio do saber sobre polticas de segurana pblica e organizaes
policiais. A participao de representantes de centros acadmicos, organi-
zaes da sociedade civil e das comunidades envolvidas fundamental.
Passos importantes no sentido da valorizao do debate tcnico, terico
e metodolgico, que podero fornecer subsdios para denio de objetivos
e da construo de indicadores na rea da segurana pblica, comeam a
ser dados na Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp). Desde o
governo Fernando Henrique, com continuidade no Governo Lula, pessoas e
grupos que passaram pela Senasp procuram desenvolver ferramentas para
aperfeioar a coleta de dados e informaes sobre ocorrncias criminais,
atividades policiais, mortes violentas e perl organizacional das polcias
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 195
no pas. Alm disso, a Senasp procura implantar um sistema de protocolo
para permitir a comunicao entre sistemas estaduais de coleta de dados
e informaes. H planos para realizao de pesquisas de vitimizao,
para coleta de informaes sobre o controle interno e externo da polcia e
do uxo de casos no sistema de justia criminal, passando pelas polcias,
Ministrio Pblico, Poder Judicirio, Defensoria Pblica e Administrao
Penitenciria.
O progresso nesta rea depender do apoio continuao e inten-
sicao deste esforo por parte do governo federal e da colaborao dos
governos estaduais a partir de 2007. Mas depender principalmente de uma
inverso de prioridades nas polticas de segurana pblica e nas organi-
zaes policiais. No adiantam propostas vagas de melhoria da segurana
pblica, de investimentos em reformas da legislao, de estruturas de
governos e de organizaes policiais ou de investimentos em programas e
aes de preveno e controle do crime e de combate ao crime organizado.
urgente incorporar s polticas de segurana pblica, e s organizaes,
programas e aes policiais, objetivos claros e indicadores capazes de medir
progresso na realizao destes objetivos. Propostas com inmeros e ambi-
ciosos objetivos no tero eccia, sem indicadores, dados e informaes
para medir progresso e avaliar impacto. prefervel, principalmente no
incio, um nmero limitado de objetivos, mas cada um deles deve dispor
de um conjunto de indicadores e uma srie de fontes conveis de dados
e informaes que permitam um efetivo monitoramento e avaliao da
poltica de segurana pblica e do desempenho das organizaes policiais,
pelos prprios agentes da segurana pblica e pela sociedade.
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P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 19Z
198 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
DIVERSIDADE DO PERFIL
DISCENTE
STUDENT PROFILE DIVERSITY
Jos Pedro Simes Neto*
Resumo
O presente artigo busca analisar o perl dos estudantes de servio social. O
autor mostra que o perl discente varia conforme o turno do curso, assim
como dependendo de ser ele pblico ou privado. Alm disso, o texto mostra
que, diferente da origem social dos pioneiros da prosso, os atuais alunos de
servio social tm uma baixa origem social, caracterizada, sobretudo, pela baixa
escolaridade dos pais e pela exigncia de trabalho para os que ingressam nos
cursos noturnos.
Para chegar a estas concluses o autor utilizou-se de pesquisas realizadas
em 1999 e 2005 com estudantes da UFRJ e de outras universidades
localizadas na Cidade do Rio de Janeiro.
Palavras-Chave: Servio Social; Perl Discente; Histria do Servio Social
0oulor er 3oc|o|og|a pe|o luPERJ. Prolessor Adjurlo da Esco|a de 3erv|o 3oc|a| da ur|vers|dade
Federa| do R|o de Jare|ro
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 199
Abstract:
The article analyses the students prole from social work course. The author
shows how students proles change if there are private or public courses or if
these are diurnal or nocturnal. Furthermore, the paper demonstrates that the
actual students have a different social origin from the pioneers. The rst one
has lower origin, they work more before and during the university course, and
their parents have low educational degree than the older social workers.
The article is based in two researches with UFRJs students (1999 and 2005)
and with students from others universities located in Rio de Janeiro city.
Key-words: Social work; Student Prole; Social Work History
200 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
J foi o tempo em que se podia dizer que a origem social dos
assistentes sociais era a elite social. Armar, ento, que os assistentes
sociais reproduzem uma ideologia de classe porque so oriundos das classes
dominantes ou por terem alguma identicao com seus habitus, como
armou Verdes-Leroux (1986), parece totalmente fora de propsito.
A origem social dos alunos que hoje esto nos cursos de Servio
Social alterou-se substancialmente quando comparada com as protoformas
prossionais, ainda que mantenha algumas caractersticas que marcaram
o esteretipo do assistente social em suas origens. A maioria feminina
persiste como um elo de continuidade entre o incio da prosso e suas
expresses atuais. Pensar, portanto, o perl prossional dos assistentes
sociais, especialmente, abordando dados daqueles que hoje so os alunos
de Servio Social recuperar o o da histria da prosso. Investigar as
tendncias e perspectivas, continuidades e rupturas do habitus de classe
dos prossionais revelar mais do que as caractersticas intrnsecas dos
alunos entrevistados: estabelecer, atravs destas informaes, a conexo
entre passado e futuro da prosso.
H, no entanto, um gap de informaes sobre o passado recente
na histria do servio social que indique as tendncias de mudana e
continuidade do perl prossional. No possvel ao pesquisador atual
recuperar o perl dos prossionais de duas ou trs dcadas atrs por simples
ausncia de dados. Alm disso, as informaes sobre o perl daqueles que
compuseram as origens da prosso so genricas e no trazem detalhes
sobre as caractersticas socioeconmicas dos prossionais.
Este artigo mostra, como se ver a seguir, que o perl discente que
hoje compe os cursos de Servio Social extremamente diversicado. A
diversidade observada est diretamente relacionada com as caractersticas
dos cursos oferecidos, se pblicos ou privados, diurnos ou noturnos. Para
cada uma destas combinaes h, praticamente, um perl prprio de alunos
que neles ingressam. Pode-se dizer que h um abismo social separando os
alunos dos cursos pblicos diurnos, daqueles que freqentam os cursos
privados noturnos.
Ao se tentar chegar ao resultado de um perl social dos assistentes
sociais necessrio no descurar que o campo prossional estabelecido
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 201
1. 0ados soore a|uros de C|rc|as 3oc|a|s poder ser ercorlrados er v|||as 8oas e Pessarra (1995),
v|arra, Carva|ro e Ve|o (1991) e Novaes (1991).
2. 0 esludo desle lera lo| rea||zado er 3|roes (200).
a partir dessa diversidade extremamente alta de origem social dos
alunos. Trata-se, portanto, de estudar uma unidade que contm muitas
diversidades.
Entre alunos de diferentes cursos de Servio Social e, principalmente,
de turnos distintos, no simples encontrar elementos de unidade quando
comparados entre si. O que os unica no perceptvel quando se olha
exclusivamente para as turmas de Servio Social, mas quando o perl
dos alunos contrastado com o de outros cursos
1
. A unidade tambm ser
estabelecida e poder ser melhor observada quando estes alunos, de origens
to diversas, entrarem no mercado de trabalho. O valor mdio do salrio
dos assistentes sociais e sua insero scio-ocupacional so exemplos de
dois parmetros de comparao da prosso com outras atividades.
Toda esta discusso redundou na necessidade de se estudarem dois
temas que guardam uma importante relao: os cursos de Servio Social
e o perl discente. Partindo da hiptese de que para cada tipo de curso,
formado a partir da composio entre pblico e privado, diurno e noturno,
h um perl discente distinto, era necessrio primeiro investigar qual a
representao nacional de cada um destes tipos de curso. Preliminarmente,
possvel armar que houve uma modicao profunda na representao
dos tipos de curso nos ltimos dez anos. At 1994, havia um equilbrio
entre cursos pblicos e privados oferecidos na rea de servio social. Aps
essa data, os cursos privados e, principalmente, noturnos passaram a ter
prevalncia sobre os demais
2
.
Para a composio deste artigo foi realizada uma realizada com
alunos de Servio Social da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro)
dos turnos diurno e noturno, tendo sido ambos pesquisados em dois
momentos: o primeiro, em 1999, quando se obtiveram respostas de alunos
que tinham ingressado na universidade desde 1996; o segundo ocorreu
em 2005, com alunos cujo ingresso datou de 2000. Portanto, houve uma
202 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
continuidade nos dados, cobrindo um espao temporal de dez anos. O que foi
possvel realizar com estes dados foram comparaes entre turnos (diurno
versus noturno) e anos da pesquisa (1999 versus 2005).
A primeira verso da pesquisa, realizada em 1999, foi mais ampla
do que a de 2005, pois englobou no s os alunos da UFRJ, mas tambm
de outras instituies pblicas, como a UERJ (Universidade Estadual do
Rio de Janeiro), cujo curso noturno, e de cursos privados noturnos, como
a Universidade Veiga de Almeida (UVA) e o Centro Universitrio Augusto
Motta (UNISUAM). O curso da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro (PUC-RJ) tambm foi investigado; no entanto, poca da pesquisa,
estava em fase de transio entre diurno e noturno. Nessa oportunidade
foi possvel perceber a existncia de uma enorme distncia social entre o
corpo discente dos diferentes tipos de instituies, conforme a hiptese
acima mencionada
3
.
As anlises comparativas realizadas demonstraram que os alunos
dos cursos pblicos diurnos diferem dos alunos dos cursos pblicos noturnos
que, por sua vez, so diferente dos alunos dos cursos privados noturnos
(no foram pesquisados cursos privados diurnos), tanto em critrios de
idade, como tambm condio de renda, moradia, dependncia da famlia
e condies de trabalho.
Algumas informaes pesquisadas com alunos foram contrastadas
com dados nacionais coletados em uma pesquisa com prossionais de
Servio Social, realizada em 2001, quando ocorreu o IX CBAS (Congresso
Brasileiro de Assistentes Sociais) (Simes, 2002). No entanto, como o
objetivo do questionrio com prossionais visava o estudo da importncia
da religio na prtica prossional (Simes, 2005), muitas questes que
constavam na pesquisa com alunos no foram contempladas no survey com
assistentes sociais e vice-versa.
A opo por esta pesquisa nacional, em detrimento da pesquisa
realizada pelo CFESS (2005), deve-se a que esta ltima no contemplou
nenhuma varivel que propiciasse uma anlise temporal dos dados,
3. 0perou-se cor ura rarger erlre 3 e 1 de erro (3||va, 2001).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 203
como tambm no realizou testes estatsticos que informassem o grau de
associao entre as variveis. Alm disso, a posse do banco de dados com
as informaes coletadas no IX CBAS permitiu-me realizar cruzamentos
especcos para o presente estudo, facilitando a comparao com as
informaes dos alunos.
O presente artigo enfoca, a seguir, o perl social dos alunos a partir
de seus dados pessoais, origem familiar (escolaridade dos pais), o nvel
scio-econmico (renda familiar) e as condies de trabalho (participao
em atividade remunerada, idade de incio da atividade remunerada e
dependncia da famlia).
1. Perl Social
1.1. Dados Pessoais
A prtica do servio social permanece, no Brasil, como uma atividade
feminina. Desde os anos 1970 e independente da regio do pas, o percentual
de mulheres na prosso de 95%. Esta tendncia j considerada um
dado naturalizado no Brasil e desperta pouca reexo no interior do
debate acadmico
4
. Em geral, a bibliograa busca justicar a maioria
esmagadora de mulheres na prosso, embora no explique a presena dos
homens. Assim tambm, a ausncia de dados comparativos, principalmente
internacionais, cria uma aparncia de que assistncia social e o universo
feminino compem necessariamente um nico conjunto.
Dados publicados por Brauns e Kramer (1986) mostram que a
Turquia tinha, na dcada de 1980, 50% de alunas mulheres em seus cursos,
a Holanda 56%, Sua, Dinamarca e Iuguslvia, 66%, Inglaterra, 67% e
ustria, Blgica e Sucia, 75%. J pases como Frana, Itlia, Portugal e
Espanha tinham, no mesmo perodo, 90% ou mais de mulheres nos cursos.
1. Er ur |evarlarerlo er rove per|d|cos de 3erv|o 3oc|a| do Pais, s lorar ercorlrados 8 arl|gos
que d|sculer a predor|rrc|a ler|r|ra ra prossao ou que rea||zar a|gura reexao soore a d|scussao
de grero, serdo lodos puo||cados ros aros 1990 (lec|erl, 1991; Legau|l, 1991; 3||va, 1993 e 1995;
A|re|da, 1995; Louro, 1995; ve|oso, 2001; 3arlos, 2001).
201 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Estas informaes ajudam a mostrar a necessidade de contextualizar a
relao entre universo feminino e assistncia social. Esta no uma conexo
vlida universalmente, como visto.
As turmas do curso diurno da UFRJ apresentaram percentuais
acima de 90% de mulheres (95,4% em 1999 e 96,6% em 2005), raticando
a tendncia nacional, o mesmo no se repetindo entre os alunos do curso
noturno. Percentuais em torno de 88% foram identicados entre os alunos
do curso noturno no nal dos anos 1990, repetindo-se o mesmo patamar no
incio dos anos 2000 (89,6% em 1999 e 87,3% em 2005). Estes dados podem
indicar que a proliferao dos cursos noturnos traz, para a prosso, uma
diminuio pequena, mas sensvel, do percentual de mulheres no servio
social.
Por outro lado, os dados de outros cursos noturnos (pblicos e
privados) de Servio Social da cidade do Rio de Janeiro registraram em
1999 um percentual de mulheres acima de 90% (UNISUAM 93,8%,
UERJ 95% e Veiga de Almeida 96%). Este resultado indica, ento, que
o maior nmero de homens no perodo noturno da UFRJ circunscrito a
esse curso, no podendo ser extensivo aos demais. Somente estudos mais
aprofundados e amplos podero indicar o porqu do alto percentual de
homens nos cursos noturnos da UFRJ.
De todo modo, ao permanecer o percentual de mulheres na prosso
entre 80% e 90%, mantm-se assim a hegemonia feminina no servio
social, assim como a questo de gnero que est implcita na atividade
assistencial. preciso que outros estudos discutam a relao de gnero
no servio social. Armar a maioria de mulheres na prosso no explica
a diversidade do percentual de mulheres que a maioria feminina assume
em cada pas. A relao da atividade assistencial com o cuidar, a ajuda e
o controle so recorrentes na bibliograa. No entanto, preciso ir alm
deste lugar-comum, o que no tem sido realizado pela literatura brasileira
sobre o tema.
Esta maioria feminina apresenta uma mdia etria de 22 anos
para cursos diurnos e 24 para cursos noturnos pblicos, mdias que se
repetiram nas duas verses da pesquisa. Observa-se, entretanto, que a
disperso das idades no curso noturno (desvio padro = 4,8) superior ao
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 205
do curso diurno (desvio padro = 3,35), indicando que a mdia etria dos
alunos do curso noturno maior em razo quantidade maior de alunos
com idades bem acima da mdia.
Estes patamares etrios so especcos para cursos pblicos.
Pesquisas realizadas com alunos do ensino privado noturno na cidade do
Rio de Janeiro em 1999 (UNISUAM e Veiga de Almeida) indicaram uma
mdia etria de 30 anos, evidenciando que o perl etrio destes alunos
difere substancialmente do daqueles que freqentam cursos pblicos.
Os dados nacionais indicaram que a mdia etria de ingresso no
mercado tem aumentado quando se comparam as idades de formatura dos
anos 1970 com os dias atuais (2000-2001), subindo de 25 para 27 anos. Este
dado talvez possa ser explicado pelo aumento de cursos noturnos pblicos
e privados no Brasil, mas essa concluso precisa ser testada com novos
levantamentos de dados.
O percentual de solteiros do curso diurno da UFRJ sensivelmente
maior que o do noturno (93% versus 88%, respectivamente), independente
do ano observado. O curso da UERJ (pblico e noturno) registrou em
1999 percentual praticamente igual de solteiros que o da UFRJ (89%).
J os cursos privados tiveram percentuais de solteiros muito inferiores a
este padro: Veiga de Almeida, 71,4% e UNISUAM, 57,6%. H, portanto,
uma forte correlao entre idade e estado civil
5
(Correlao de Pearson =
0,531
6
).
Os alunos da UFRJ do curso diurno apresentam, portanto, maior
percentual de mulheres do que os do curso noturno, sendo estas solteiras
mais jovens do que no outro turno. A diferena de percentual de mulheres,
entretanto, no consistente para medir a diferena entre cursos quando
includos na comparao os cursos privados diurnos e noturnos. O mesmo
no ocorre com as variveis estado civil e idade. Entre os trs tipos de
cursos comparados, o curso diurno e pblico (UFRJ) foi o que apresentou
5. 0 va|or da Corre|aao de Pearsor lo| ool|do a parl|r dos dados da uFRJ. Esla red|da |rd|ca o grau
de assoc|aao erlre duas var|ve|s. 0s va|ores da assoc|aao var|ar erlre -1 e 1. 0 va|or zero s|gr|ca
ausrc|a corp|ela de assoc|aao e o va|or 1 ou 1 roslra a corp|ela assoc|aao erlre e|as. 0uarlo
ra|s os va|ores se aprox|rar dos exlreros, ra|or a assoc|aao.
. As var|ve|s se assoc|ar cor 99 de corara.
20 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
os alunos mais jovens e solteiros, e os cursos privados e noturnos (Veiga de
Almeida e UNISUAM), com maior idade e menor percentual de solteiros.
Os alunos dos cursos pblicos e noturnos (UFRJ e UERJ) apresentaram
valores intermedirios de mdia etria e percentual de solteiros.
Apenas estas trs variveis (sexo, idade e estado civil) so sucientes
para mostrar que os alunos dos cursos pblicos e privados, diurnos e
noturnos diferem substancialmente no perl de seus alunos. A maior
idade e o menor percentual de solteiros encontrado entre os alunos dos
cursos privados e noturnos indicam uma insero tardia na universidade,
o que signica que estes alunos, diferente dos alunos dos cursos pblicos
e diurnos, s conseguiram ingressar na universidade aps j estarem
trabalhando e aps terem constitudo famlia. O suporte nanceiro para que
estes alunos consigam estar na universidade deixa de ser os pais (famlia
de origem), como ocorre para a maioria dos alunos dos cursos diurnos, e
passa a ser o prprio aluno e seu cnjuge. Isto indica que a origem familiar
dos alunos dos cursos privados e noturnos tende a ser mais baixa que as
dos cursos pblicos e diurnos. isso que se ver a seguir.
2. Origem familiar Escolaridade dos Pais
Os dados dos alunos de Servio Social retiram qualquer iluso de
que a universidade brasileira atue, exclusivamente, como uma reprodutora
da elite nacional. Vejamos a anlise do nvel educacional dos pais dos
alunos de Servio Social, enfocando os dados da escolaridade dos dois,
conjuntamente.
2.1. Escolaridade dos pais (pai e me, conjuntamente)
A mensurao da escolaridade dos pais revela a escolaridade
da famlia em que o assistente social foi socializado. Pode ocorrer que
a escolha da parceiro(a) tenha combinado cnjuges com nveis distintos
de escolaridade, ou que os casamentos tenham ocorrido entre pessoas
com a mesma escolaridade. importante vericar, portanto, no apenas
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 20Z
a escolaridade da me e do pai, separadamente, mas tambm o nvel
educacional da famlia dos alunos de Servio Social.
Os dados nacionais indicam os anos 1980 a 1989 como o perodo em
que a escolaridade dos pais dos alunos de Servio Social foi a mais baixa:
praticamente 65% dos pais tinha apenas o ensino fundamental completo. A
mdia de 57,6% de pais com esta escolaridade, e os prossionais formados
mais recentemente (2000-2001) apresentam os mesmos percentuais
encontrados na segunda metade dos anos 1970 (47%).
Por outro lado, o percentual mdio de 4,2% de pais com nvel
superior completo ou mais bastante estvel ao longo dos anos,
apresentando pequenas variaes para menos e para mais. Os percentuais
mximo e mnimo atingidos foram de 6,7%, para o perodo 1975-1979, e
0% em 1980-1984. Portanto, as melhorias registradas na escolaridade dos
pais no signicaram o ingresso deles no nvel superior, mas a mobilidade
do nvel primrio para o secundrio de estudos.
Na UFRJ, observam-se pais com escolaridades mais altas que a
mdia nacional, assim como registra-se uma melhora substantiva do ano
de 1999 para 2005, nos percentuais de baixa escolaridade, tanto para o
curso diurno quanto para o noturno. O curso diurno apresenta percentual de
23,2% de pais com at o primeiro grau completo (metade da mdia nacional)
em 1999, e 14,6%, em 2005. J o curso noturno apresenta percentual para
esse nvel de escolaridade de 42,6% em 1999 (prximo do percentual de
47% encontrado para os pais dos prossionais em 2000-2001) e 37,2%,
em 2005.
O mesmo no ocorre com os percentuais de pais com nvel superior
completo ou mais. O curso noturno apresenta percentual de 4% de pais
com esta escolaridade (valor igual mdia nacional), independente do ano
observado. J o curso diurno apresenta percentual entre 10% (1999) e 12%
(2005), ou seja, duas vezes e meia ou trs vezes superior ao curso noturno
e mdia nacional. Uma vez mais, possvel armar que os ganhos de
escolaridade dos pais registrados no perodo se devem capacidade de sada
do ensino fundamental e ingresso no ensino mdio.
O curso da UERJ (pblico e noturno) e o da Veiga de Almeida
apresentam percentuais de 36,6% e 42,9% para pais com at o segundo
208 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
segmento do ensino fundamental completo e 3,2% e 4,8% para pais com
nvel superior completo ou mais, respectivamente. Quanto aos valores
de alta escolarizao, percebe-se que somente o curso diurno da UFRJ
diferencia-se dos demais, cando a mdia nacional e dos demais cursos em
torno de 4% de famlias com nvel superior completo ou mais.
Quanto baixa escolaridade, o curso diurno da UFRJ, j em 1999,
diferenciava-se dos demais quanto ao baixo percentual de pais com esse nvel
escolar. Em relao aos cursos noturnos preciso ampliar a base de dados,
incluindo outros cursos para vericar a relevncia da distino entre pblico
e privado. A UERJ registra em 1999 o mesmo percentual que a UFRJ em
2005; j a UFRJ, em 1999, apresenta o mesmo percentual que a Veiga de
Almeida no mesmo ano. Independente destas variaes, que podem ocorrer
em virtude de erros amostrais, todos os percentuais de baixa escolaridade
para os cursos noturnos so superiores ao curso diurno da UFRJ diurno
e tendem a se aproximar do percentual encontrado nacionalmente para o
perodo 2000-2001.
Esses dados revelam a inexistncia de cultura acadmica para a
grande parte das famlias dos alunos, sendo os alunos de Servio Social
a primeira gerao de universitrios em suas casas. Se de um lado h o
estmulo por parte dos pais para que o lho realize o sonho de concluir um
curso universitrio, por outro, observa-se a ausncia de habitus de leitura
e estudo no interior da famlia. Alm disso, estes dados mostram o baixo
nvel escolar dos pais e o poder de mobilidade escolar demonstrado pelo
curso, graas s suas baixas exigncias para ingresso e permanncia
7
.
Mesmo no curso diurno da UFRJ, que registra os menores
percentuais de pais com mais escolaridade que os demais, o percentual de
famlias em que ambos, pai e me, possuem nvel superior, no muito
maior que 10%, contra 14,6% de famlias em que os pais tm conjuntamente
o ensino fundamental completo. Esta a melhor escolaridade encontrada
em um contexto nacional em que apenas 4% das famlias chegaram ao nvel
Z. Na r|erarqu|a de carre|ras e|aoorada por 3||va e Kocr| (1995), que |eva er cors|deraao as rolas
dos a|uros ro vesl|ou|ar da uFRJ, ver|ca-se que o curso de 3erv|o 3oc|a| eslava er 25o |ugar
erlre 32 carre|ras cors|deradas, er 19Z9, e er 32o. |ugar, er 1993.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 209
superior e metade tem muito baixa escolaridade. Neste aspecto, a distino
entre diurno e noturno foi mais relevante do que a de pblico e privado.
3. Nvel Socioeconmico
8
3.1. Renda Familiar
As famlias dos alunos de Servio Social da UFRJ de 2005
apresentam renda bem inferior s de 1999. Esta vericao vale tanto para
o curso diurno quanto para o noturno e considera que as primeiras famlias
apresentam renda muito superior s segundas. Vejamos a comparao
partindo da base da pirmide: entre os alunos mais pobres em 1999, no
curso diurno, 6,7% tinham renda abaixo de 3 salrios mnimos (SM), e
no noturno o percentual era de 9,7%. Os percentuais mais que dobram
no diurno (15%) e quase quadruplicam no noturno, chegando a 33% dos
alunos em 2005.
A base mais pobre dos cursos expande-se signicativamente de
um perodo a outro, evidenciando um quadro de maior precariedade
nanceira dos alunos, mesmo havendo uma melhoria educacional dos pais.
O empobrecimento das famlias, embora tenha atingido ambos os cursos,
atinge ainda mais fortemente as famlias do curso noturno.
No nvel intermedirio da pirmide salarial (entre 3 SM e 10 SM),
em 1999, o curso diurno comportava 45,3% dos alunos nesta faixa de renda,
contra 53% dos alunos do noturno. Portanto, praticamente metade dos
alunos de ambos os turnos encontravam-se nesse patamar de renda. Em
2005, o percentual de alunos do diurno aumenta para 63,1% e o do noturno
mantm-se estvel em 52%. Se os patamares mais baixos e intermedirios
registraram aumento de 1999 para 2005 no curso diurno, isso se deve a
uma reduo signicativa do patamar mais elevado. No curso noturno, o
que h uma reduo do patamar mais alto e um aumento do mais baixo,
sem afetar o contingente de alunos na faixa intermediria de renda.
8. Esle |ler rao lo| ooservado ra pesqu|sa rac|ora|.
210 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
A queda percentual de alunos com rendimento familiar acima de 10
SM no curso diurno de 48% das famlias para apenas 22%. J no curso
noturno a reduo se d de 37% para 15%. No curso noturno h uma perfeita
inverso na pirmide de renda, e o maior contingente de alunos salta para
a faixa mais baixa de renda. No curso diurno as duas faixas inferiores de
renda crescem com a reduo da faixa acima de 10 SM.
Convertendo os percentuais em nmeros, pode-se dizer que a renda
mdia familiar de 1999 do curso diurno era de R$ 3.356,00 reais e no curso
noturno de R$ 2,897,00. Estes valores caem em 2005 para R$ 2.305,00
e R$ 1.828,00, respectivamente. Os valores atuais representam cerca de
65% dos valores de 1999. A queda na renda dos alunos pode tambm ser
observada atravs dos valores dos 10% mais pobres e 10% mais ricos em
cada turno e ano.
Em 1999, os 10% mais pobres do curso diurno tinham renda at
R$ 1.200,00. No noturno, este valor equivalia renda de 20% dos alunos.
J em 2005, a renda dos 10% mais pobres cai, no curso diurno, para R$
750,00. Este valor abrange os 30% mais pobres do curso noturno no mesmo
ano. Entre os mais ricos, a renda de R$ 4.500,00 atingida por 40% dos
alunos do diurno em 1999, 30% dos alunos do noturno em 1999, 20% dos
alunos do diurno em 2005 e 10% dos alunos do noturno em 2005.
H uma forte correlao entre os anos de educao formal dos pais
e a renda familiar (correlao de Pearson = 0,434
9
). Desta forma, o nvel
escolar dos pais (juntos) explica em alguma medida as diferenas de renda
registradas. Pode-se armar que, em 1999, 22% da renda familiar dos
alunos do diurno e 30% dos do noturno se explicam pela escolaridade dos
pais; ao passo que 17% da renda dos alunos do diurno e 16% da renda dos
alunos do noturno so explicadas pelo mesmo fator em 2005. H, portanto,
uma queda signicativa na capacidade de a educao dos pais ser uma
prxis para a renda familiar
10
.
9. A assoc|aao erlre as var|ve|s se d cor 99 de corara.
10. 0ulras var|ve|s poder ajudar a exp||car a rerda lar|||ar, coro os pa|s eslarer lorra|rerle
ocupados, o l|po de ocupaao de cada ur de|es, lerpo que perrarecer ra resra ocupaao elc.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 211
No possvel vericar se a mesma queda de renda observada nas
famlias dos alunos da UFRJ foi igualmente sentida pelas famlias dos
alunos dos outros cursos. A distino entre cursos diurnos e noturnos,
assim como entre cursos pblicos e privados, pode ser observada
(utilizando-se dados de 1999) na diferena de percentual do curso diurno
da UFRJ em relao ao curso noturno da UERJ, da Veiga de Almeida e
da UNISUAM.
Para o curso diurno pblico (UFRJ), o percentual de alunos com
renda familiar na faixa entre 1 e 5 salrios de 19,05%; nos cursos pblicos
noturnos o percentual sobe para 25,51% (UERJ e UFRJ), chegando a
30,06% para os cursos privados e noturnos (Veiga de Almeida e UNISUAM).
Na faixa superior a 10 salrios mnimos a distino tambm apresenta-se de
forma bastante ntida: o curso diurno pblico (UFRJ) apresenta percentual
de 48,1% de alunos com esta faixa de renda familiar, caindo para 33,63%
nos cursos pblicos e noturnos (UERJ e UFRJ), e chegando a 25,32% nos
cursos privados e noturnos (Veiga de Almeida e UNISUAM).
A condio de renda das famlias absolutamente desfavorvel ao
curso noturno, quando comparada aos dados do curso diurno, e dos cursos
privados, em comparao com os pblicos. A situao tende a se agravar em
2005, para os alunos de ambos os turnos, com a perda de renda vericada
entre os alunos da UFRJ. Tendo o valor do salrio de um assistente social
(em So Paulo) em outubro de 2005 (R$ 2.244,00) como referncia, nota-
se que os alunos, sozinhos (sem adicionar a renda proveniente de um
possvel casamento), e no incio de suas carreiras, conseguiro alcanar
e ultrapassar a renda familiar de seus pais em praticamente metade dos
casos analisados, independente do turno.
Para as famlias dos alunos de Servio Social, o curso representa um
potencial de mobilidade educacional e de renda extremamente signicativo.
A condio de trabalhador de nvel superior dar aos alunos a possibilidade
de terem acesso a condies de vida superiores quelas que tinham com
seus pais. O que est em jogo no so apenas ganhos simblicos (Mariz et.
al., 1998), mas o aumento efetivo nas condies de renda e bem-estar.
212 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
4. Condies de trabalho
11
4.1. Realiza atividades remuneradas
Se todos os dados at agora apontam para uma condio
socioeconmica favorvel aos alunos do curso diurno, era de se esperar que
o percentual de alunos do curso noturno inserido no mercado fosse superior
ao do outro turno. E, de fato, o dobro de alunos do curso noturno da UFRJ
(72%) exerce algum tipo de atividade remunerada em relao aos discentes
do curso diurno (36%), independente do ano da pesquisa.
Os dados da UERJ e da Veiga de Almeida mostram a relevncia
da distino entre turno e a variao entre pblico e privado. O percentual
de alunos que trabalham, no primeiro caso, de 71,8% e de 91,7% para
o segundo. Portanto, a necessidade de trabalhar afeta o tipo de curso no
qual ingressar.
4.2. Idade de incio da atividade remuneranda
Alm de saber se os alunos tm ou no atividade remunerada
importante identicar quando esta foi iniciada, ou seja, com que idade
o aluno teve de acumular estudo e trabalho. Quando questionados sobre
a idade em que comearam a ter atividades remuneradas, trs opes de
respostas foram apresentadas: antes dos 18 anos, aps os 18 anos e
nunca trabalhei.
O maior percentual de alunos que nunca trabalharam encontra-se
entre os do curso diurno da UFRJ: 38,2% em 1999, passando para 48,3%
em 2005. Os alunos do curso noturno da URFJ e da UERJ apresentaram
percentuais prximos, 12,5% (independente do ano pesquisado) e a 15,5%,
respectivamente. Na Veiga de Almeida, como visto, apenas 8,3% dos alunos
disseram no ter atividades remuneradas.
Entre os que iniciaram suas atividades remuneradas aps os 18
11. Esle |ler rao lo| ooservado ra pesqu|sa rac|ora|.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 213
anos, os menores percentuais encontram-se com os alunos da UFRJ curso
diurno (32%), independente do ano da pesquisa observado. Os alunos da
UFRJ curso noturno e os da UERJ apresentam, uma vez mais, percentuais
prximos, como tambm o so os percentuais da Veiga de Almeida: 41%,
44,6% e 43,8%, respectivamente.
Aqueles que iniciaram atividades remuneradas antes dos 18 anos
no curso diurno da UFRJ eram 30%, em 1999, caindo para 17% em 2005.
Os alunos dos cursos noturnos apresentam percentuais que variam entre
40% (UERJ), passando para 45% (UFRJ) e chegando a 47,9% (Veiga de
Almeida).
A diferena est no somente no percentual de alunos que trabalham,
como tambm na idade em que comeam a trabalhar. Os alunos dos cursos
diurnos so os que menos tm experincia em atividades remuneradas e
os que mais iro come-las durante ou aps o incio da graduao. Esta
condio a mais favorvel para os estudos superiores. Os alunos dos cursos
noturnos iniciam suas atividades remuneradas antes de ingressaram na
universidade. Nos cursos pblicos noturnos, a idade mdia dos alunos
(24 anos) indica que h um intervalo pequeno entre o m dos estudos
secundrios, realizados de forma associada com formas de trabalho. J nos
cursos privados noturnos, acrescenta-se s caractersticas descritas para
os cursos pblicos o maior intervalo entre a concluso do curso secundrio
e a entrada na graduao e o casamento.
4.3. Dependncia da famlia
O fato de os alunos do curso noturno estarem mais inseridos no
mercado do que os do diurno os torna mais independentes nanceiramente
de seus pais. Vejamos primeiro os percentuais de dependncia da famlia
para, em seguida, observar a relao entre esta varivel e o exerccio de
atividades remuneradas dos alunos.
Os valores encontrados so coerentes com as concluses acima
observadas: na UFRJ (curso diurno), 87% dos alunos so dependentes da
famlia; no curso noturno da UFRJ e na UERJ os percentuais descem para
52% e 57,8%, respectivamente, chegando a 38,3% na Veiga de Almeida.
211 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Na relao entre a dependncia da famlia e o exerccio de atividades
remuneradas dos alunos verica-se o mesmo padro: 62,5% dos alunos
do curso diurno da UFRJ no exercem atividades remuneradas e so
dependentes da famlia; o percentual cai para 25,9% e 26,4% nos cursos
noturnos da UFRJ e da UERJ, respectivamente, chegando a 6,38% na Veiga
de Almeida. Por outro lado, 60% dos alunos da Veiga de Almeida exercem
atividades remuneradas e no contam com a ajuda da famlia para sustento;
percentual que desce para 47,8% e 40,4% na UERJ e no curso noturno da
UFRJ, respectivamente, chegando a 11% no curso diurno da UFRJ.
Esse resultado qualica a enorme diferena encontrada entre os
turnos e entre cursos pblicos e privados nos seus aspectos socioeconmicos.
No existem pistas seguras para se saber se, em outros mbitos de anlise
(participao associativa, identidade religiosa, preferncia partidria, etc.),
possvel encontrar diferenas to signicativas.
5. Consideraes nais
Os dados dos cursos situados no Rio de Janeiro so apenas
indicadores da diversidade de pers socioeconmicos que compem o
universo discente. Os dados de origem familiar dos alunos ajudaram a
dimensionar a baixa escolarizao que afeta as famlias de origem dos
discentes. O padro do alunado do Servio Social, portanto, est referido
a um tipo de aluno com baixa ou nenhuma referncia acadmica na sua
famlia de origem, que concilia estudo acadmico e atividade remunerada
como forma necessria para sua sobrevivncia e reproduo e que tem
na prosso um meio para ascenso social. Neste ltimo caso, busca-se
aliar, aos ganhos monetrios reais, justicativas de valor para a escolha
da prosso. Devido baixa origem social dos alunos, o Servio Social ir
lhes proporcionar um efetivo ganho de mobilidade, ainda que a carreira seja
de baixo status social e no esteja, dentre as atividades de nvel superior,
entre as que melhor remuneram seus prossionais.
O crescimento dos cursos privados e noturnos (Simes, 2006) traz
ainda para a prosso o reforo de uma carreira tcnica e interventiva
em detrimento dos esforos de intelectualizao realizados durante os
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 215
anos 1980 com a abertura dos cursos de ps-graduao nas universidades
pblicas e privadas confessionais. Estas ltimas tendem, cada vez mais,
a se tornar os plos qualicados da vanguarda prossional, seja pela
qualicao do seu corpo docente, seja pelas condies de trabalho que nelas
se realizam (associando ensino e pesquisa), seja pelo perl dos alunos que
so recrutados nestas instituies.
Ao iniciarmos este artigo nos referamos a uma ausncia de relao
entre a ideologia dominante e o perl prossional dos assistentes sociais.
Ao nal do estudo, podemos concluir que existe uma lacuna na reexo
prossional sobre que ideologia de classe o Servio Social reproduz. A
identicao dos elementos de diversidade e unidade do perl prossional
fundamental para isto e, principalmente, para se colocar em questo se, de
fato, pode-se armar a existncia de uma ideologia de classe socialmente
reproduzida na ao dos assistentes sociais.
21 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
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218 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
PARTICIPAO, PODER E
CIDADANIA EM CONSELHOS DE
SEGURANA PBLICA:
NOVOS DISCURSOS, ANTIGAS PRTICAS
1

Neide Maria de Almeida Pinto
2
Ana Louise de Carvalho Fiza
3
Adriana de Souza Lima Coutinho
4
1. Esle arl|go laz parle dos resu|lados da pesqu|sa rarc|ada pe|a FAPEVl0: 0a rac|ora||dade do
palru|rarerlo a corslruao de ura c|dadar|a parl|c|pal|va. A |rlerverao po||c|a| a parl|r da |rsla|aao
dos Corse|ros de 3egurara Puo||ca.
2. Prolessora do 0eparlarerlo de Ecoror|a 0orsl|ca da ur|vers|dade Federa| de v|osa, 0.3. er
C|rc|as 3oc|a|s 3oc|o|og|a, pe|a Porl|lic|a ur|vers|dade Cal||ca de 3ao Pau|o, PuC/3P.
3. Prolessora do 0eparlarerlo de Ecoror|a Rura| da ur|vers|dade Federa| de v|osa, P.l.0. er
0eservo|v|rerlo Agr|cu|lura e 3oc|edade pe|a ur|vers|dade Federa| Rura| do R|o de Jare|ro.
1. 0raduarda do curso de Ecoror|a 0orsl|ca ra ur|vers|dade Federa| de v|osa, V0.
5. 0 carler |rdelerr|rado da c|dade deve-se ao lalo de se desejar rarler o aror|ralo do |oca| e das
pessoas ervo|v|das resla pesqu|sa. Porlarlo, o rore da c|dade e das pessoas clic|o.
Resumo
Neste artigo buscou-se evidenciar a forma como se construiu a participao
popular nos Conselhos de Segurana Pblica numa pequena cidade de Minas
Gerais
5
. Perguntou-se se a implementao de um novo modelo nas polticas de
segurana pblica do Estado que preza o envolvimento comunitrio conseguiria
romper com mentalidades e prticas hierarquizantes e desiguais historicamente
construdas na sociedade brasileira. A pesquisa evidenciou a manuteno de
um vis autoritrio e centralizador por parte do segmento da polcia no Con-
selho, que se constituiu em um dos principais entraves participao popular.
Palavras-chave: participao popular, Conselhos de Segurana Pblica, cidadania
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 219
Abstract:
The aim of this article is to understand how peoples participation in the Public
Security Board in a small town of Minas Gerais is constructed. The question
was whether the States new model of public policy implemented, that has
community involvement as a core issue, could break hierarchical and unfair
practices and mentalities historically rooted in Brazilian society. Research shows
the maintenance of an authoritarian and centralizing vies by the Police in the
Board, which turns to be one of the main barriers to peoples participation.
Key words: peoples participation, Public Security Board, citizenship.
220 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
1. Introduo
Procurou-se com esta pesquisa compreender como se construiu a
participao popular no mbito dos Conselhos de Segurana Pblica numa
pequena cidade do interior de Minas Gerais
6
. Especicamente, pretendia-se
avaliar o processo de implementao dos Conselhos de Segurana Pblica
em Girasspolis; analisar a estrutura e a dinmica de funcionamento dos
mesmos; analisar os processos decisrios e as formas de poder a presentes;
e pesquisar a concepo de participao popular presente na perspectiva
da polcia e dos membros do Conselho, composto por moradores dos bairros
onde funcionam os CONSEPs.
A pesquisa emprica constou de uma etapa documental desenvolvida
a partir da anlise das Atas das Reunies do Consep-Leste e do Estatuto
Bsico dos CONSEPs do Estado de Minas Gerais, que serve de referncia
para a criao e registro dos conselhos, no Estado. Na segunda etapa da
pesquisa foram realizadas entrevistas semi-estruturadas junto polcia e
aos membros do Conselho. Alm destas, foram feitas observaes ao longo
da pesquisa que permitiram contrastar o discurso dos interlocutores s
suas prticas no Consep, o que foi signicativo para a compreenso da
lgica dos sujeitos.
As discusses apresentadas neste estudo sobre a participao popular
nos Conselhos de Segurana Pblica em Girasspolis destacaram as con-
tradies, as ambigidades e os avanos de um novo modelo de poltica
pblica que pressupunha a participao, enquanto elemento essencial s
polticas de segurana. Do ponto de vista terico, pretendeu-se aprofundar
as discusses sobre as categorias analticas que a temtica suscita, especial-
mente, poder, participao, cidadania e segurana pblica. Do ponto de vista
prtico, esta pesquisa constitui-se em um subsdio para a reexo acerca
do processo de implementao de polticas de Segurana Pblica, podendo
servir para minimizar os constrangimentos participao popular.
. 0 corlalo cor os Corse|ros de 3egurara Puo||ca da c|dade or|g|rou-se a parl|r de ur corvr|o
rrado erlre o Nuc|eo lrlerd|sc|p||rar de Esludos de 0rero (NlE0/uFv) e a Po|ic|a V|||lar de ura
c|dade do |rler|or de V|ras 0era|s. 0 NlE0/uFv ur lrur de |rvesl|gaao e deoales cr|ado er 199,
que reure pross|ora|s e esludarles de reas d|sl|rlas do correc|rerlo da uFv.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 221
2. A implementao dos Conselhos de Segurana
Pblica em Girasspolis, MG
Os Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica tm sua base na
lei N 9.790, de 23 de Maro de 1999, que institui e disciplina o Termo de
Parceria como instrumento passvel de ser rmado entre o Poder Pblico
e as entidades qualicadas como Organizaes da Sociedade Civil.
Para formao e registro dos Conselhos de Segurana Pblica (CON-
SEPs), deve-se seguir o Estatuto bsico dos Conselhos Comunitrios de
Segurana Pblica de cada Estado. Em Girasspolis, MG, os CONSEPs
foram criados no ano de 2002. A idia de sua criao foi trazida pelo coman-
dante daquele Batalho logo que assumiu o posto naquele ano, a exemplo
da experincia de Policiamento Comunitrio que vinha sendo desenvolvida
em Belo Horizonte desde julho de 2000, quando foram criados 25 Conselhos
de Segurana Pblica e adotada a losoa e a doutrina do Policiamento
Comunitrio
7
. Por causa da sua grande rea territorial, a cidade foi dividida
em trs setores, que compuseram a rea de abrangncia de trs conselhos
que foram criados, j que um no seria suciente para atender toda a
demanda da cidade de Girasspolis. Os setores foram divididos conforme
sua posio no mapa geogrco da cidade: Setor Leste, Setor Oeste e Setor
Centro. Conforme aponta Giroto (2003),
cada setor, correspondendo a um CONSEP, seria comandado por um Ocial, que
teria a incumbncia, dentre outras, de se reunir com os presidentes de Associao de
Moradores, j existentes no setor, para transmitir queles comunitrios as pretenses
do Comandante para a nova articulao da Polcia Militar na cidade, buscando apoio
popular para o projeto (GIRTO, 2003:25).
Concomitante diviso dos setores geogrcos, foi feito gradu-
almente o redesenho para a nova articulao da 35 Cia PM, ao mesmo
Z. A or|erlaao do Po||c|arerlo Corur|lr|o d-se ro serl|do de prorover aoes que v|sar a |rleraao
cor a corur|dade. E cor esle espir|lo que lorar cr|ados a|gurs projelos |rp|arlados pe|os C0N3EPs,
lerdo coro pressuposlo a parcer|a da corur|dade.
222 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
tempo em que se fazia o trabalho de divulgao do Consep. Nas palavras
de Giroto (2003),
o comandante e os ociais mantinham estreitas ligaes com os membros das
comunidades e nas reunies, atravs de palestras, demonstravam as vantagens
para a populao e para a Polcia Militar da adoo da nova losoa que estava
sendo implantada.
8
No caso do Consep-Leste, poca da sua implantao, a diretoria e o
Conselheiro Tcnico planejaram fazer o esclarecimento populao local
sobre a importncia e necessidade do Conselho atravs de um ofcio. A
partir da, a populao se manifestaria quanto necessidade sentida por
ela para a instalao do Conselho no seu bairro. Tal consulta, no entanto,
foi considerada desnecessria pela diretoria, pois avaliaram que era un-
nime, entre a comunidade, a idia de que a implementao de um conselho
de segurana pblica seria de suma importncia para os moradores (ATA
02, CONSEP/LESTE, 2002). Os depoimentos abaixo demonstram que o
projeto de criao dos CONSEPs foi, antes de tudo, da polcia:
(...) Fui eu quem idealizou os CONSEPs. Eu que estimulei a criao. Eu estive
frente desde a implantao, criao, ento por isso que eu estou sempre frente.
(...) Fui eu quem liderou as reunies, com as comunidades, explicando o que , os
objetivos, depois angariando as pessoas para fazerem parte dos conselhos, depois
a formao, e legalizao do estatuto, registro, fui eu quem estive frente de tudo
isto. (Comandante X)
Quem promoveu tudo isso foi a polcia militar. A polcia militar que promoveu isso
a. O nosso papel foi de convencimento das pessoas da importncia e da necessidade
desse conselho. Ento o papel da polcia, no meu modo de pensar, foi fundamental
para a formao do Consep. (Comandante X)
A policia que deu origem ao CONSEP aqui na cidade de Girasspolis porque a
comunidade nem mesmo sabia da existncia do CONSEP, n? Eu te falo porque
a gente teve vrios contatos e se no tivesse partido da policia militar, no teriam
8. Aspas rosso.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 223
sido criados os CONSEPs aqui. Porque a comunidade realmente desconhecia
este conselho. O que faria, qual era a funo, para que servia,... Ento o pessoal
realmente desconhecia isso a (Tenente X)
Segundo Girto (2003), o projeto de implantao do Policiamento
Comunitrio gerou algumas resistncias internas e externas na organiza-
o. Para enfrent-las, internamente, foi preciso uma ao vigorosa nas
instrues dirias visando um melhor atendimento dos ociais ao pblico,
no sentido de que fossem mais tolerantes e ouvissem a comunidade, dirigin-
do-se a todos de forma educada e com cortesia. Externamente, diculdades
se apresentaram para que outros rgos pblicos se envolvessem no projeto
do Policiamento Comunitrio.
Paralelamente s aes com a comunidade, a tropa tambm foi re-
ciclada atravs de cursos internos na Polcia Militar ministrados pelos
comandantes das unidades, cujos contedos eram repassados aos policiais
militares em Girasspolis. Conforme Girto (2003), esses contedos versa-
vam sobre a doutrina do Policiamento Comunitrio, de forma a prepar-los
para as novas atividades que seriam desenvolvidas na cidade.
O projeto implicou tambm na descentralizao do pessoal, bem
como na diviso dos efetivos e dos equipamentos que antes cavam centra-
lizados no Quartel da 35 Cia PM. A diviso dos equipamentos procurou
ser eqitativa e proporcional necessidade de cada setor, levando em conta
o nmero das ocorrncias registradas nos trs setores. A distribuio dos
ociais nos trs setores levou em conta o local de moradia dos mesmos,
de tal forma que eles deveriam se xar no setor de sua residncia. Dessa
forma buscou-se atender um dos princpios do Policiamento Comunitrio,
que o da permanncia e proximidade do policial na comunidade. Com a
nova articulao, cada setor passou a contar com uma sede prpria, base
da Polcia Militar dentro do setor, onde seriam desenvolvidas as atividades
operacionais e administrativas.
A descrio do processo de criao dos Conselhos de Segurana eviden-
cia a forte dependncia que os CONSEPs tm da Polcia. Tal dependncia se
comprova na ausncia de uma estrutura prpria, cabendo Polcia prover
grande parte das condies fsicas, tcnicas e administrativas para o fun-
cionamento dos Conselhos. Assim sendo, os Conselhos esto intimamente
221 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
ligados, melhor dizendo, so partes integrantes da Polcia. Se por um lado
esta situao facilita a atuao daqueles no que diz respeito sua estrutura
fsica, no fornecimento de informaes (leis, procedimentos administrativos,
etc.), por outro, so dependentes do complexo institucional da Polcia e no
um elemento externo a ela.
A anlise das prticas e dinmicas de funcionamento dos CONSEPs
nos permitiu investigar como se construiu o processo decisrio no interior
dos Conselhos. Para tanto, tomamos como objeto de estudo o Consep-Leste
e, a partir dele, buscamos compreender como se d o processo de construo
da participao popular nos Conselhos de Segurana Pblica. A questo
acerca de quem exerce o poder no Consep? tornou-se importante s nossas
anlises na medida em que se teve como pressuposto que os Conselhos de
Segurana Pblica servem para ampliar a participao popular e, assim,
melhorar a qualidade da democracia. Ora, a ampliao dessa participao
s produziria o efeito que dela se espera se, de fato, os vrios participantes
tivessem a capacidade, de alguma maneira, de exercer o poder no interior
dessas instituies (seja interferindo no processo decisrio, seja moldando
a agenda pblica).
3. Participao popular, poder e deciso nos CONSEPS
3.1. A Anlise do Poder a partir dos Mtodos Posicional e Decisional
O poder entendido, dentro da tradio Weberiana, como a capaci-
dade de inuenciar o processo decisrio, isto , de impor aos outros um
determinado curso de ao em relao a um assunto especco. Segundo
Fuks e Perissinotto (2003), duas orientaes metodolgicas podem ser
utilizadas para anlise da questo do poder: o mtodo Posicional e o
mtodo Decisional. De acordo com estes autores, no mtodo posicional,
sistematizado por C. Wright Mills, o poder residiria nas mos dos indivduos
que ocupam posies institucionais estratgicas numa dada comunidade.
Sendo assim, o procedimento para saber quem governa a comunidade
consistiria, primeiro, em identicar essas posies estratgicas de mando
e, em seguida, fazer a sociologia das instituies a origem social, os
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 225
valores e as relaes entre os indivduos que ocupam tais posies para
que tivssemos o carter daqueles que exercem o poder e, por derivao,
a natureza de suas decises.
H, porm, segundo apontou Fuks e Perissinotto (2003), um argu-
mento contrrio a este, elaborado pelos que propem o mtodo decisional
de anlise das relaes de poder. A crtica que fazem ao mtodo posicional
que este no pode se limitar a identicar os recursos possudos por
determinados atores polticos e derivar mecanicamente da quantidade e
importncia desses recursos o poder de seus proprietrios. Os defensores
do mtodo decisional acreditam que somente o estudo de alguns processos
decisrios concretos revelaria os indivduos ou grupos sociais capazes de
exercer o poder. Nesta perspectiva, exerceria o poder aquele indivduo ou
grupo que, num processo decisrio especco e conituoso, conseguisse fa-
zer com que as suas preferncias prevalecessem sobre as dos demais. Fica
claro, ento, que a ocupao de um cargo por si s no pode ser encarada
como determinante na relao de poder.
Mas tambm este mtodo decisional apresenta controvrsias. De
acordo com Fuks e Perissionotto (2003), os que o criticam, vem-no como
insuciente para identicar os poderosos por duas razes. Primeiro, porque
os participantes podem levar em conta os interesses de grupos exteriores
do processo decisrio, temendo as sanes que sofreriam caso afetassem
negativamente os interesses do grupo em questo. Segundo, porque seria
necessrio levar-se em considerao a cultura e os valores arraigados na
sociedade que fundamentam os quais os processos decisrios. Nas palavras
de Fuks e Perissinotto:
O poder passa a ser visto como um conjunto de relaes institucionalizadas, capazes
de se interiorizarem nos valores e percepes dos atores sociais que, por meio de
suas prticas, reproduziriam relaes essencialmente hierrquicas, produtoras de
uma distribuio desigual de recursos. A preocupao seria muito mais com os
condicionantes sociais que inculcavam ns como ns razoveis e compatveis com
as estruturas em que estavam inseridos. (FUKS e PERISSINOTTO, 2003: 03)
Esta perspectiva terico-metodolgica de cunho estruturalista no
22 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
rompe em sua concepo com o mtodo decisional, j que o poder continua
a ser visto como uma relao de conito observvel, ainda que de difcil
observao. Contudo, o que nos parece de fundamental importncia dentro
desta concepo estruturalista o fato de ela evidenciar que toda diversi-
dade de atores sociais, quer seja, aqueles que ocupam cargos de poder, que
participam de alguma instituio, ou ainda que, enquanto, membros de um
movimento social, pressionam os detentores de cargo de poder, carregam
consigo uma viso social de mundo estruturada a partir de valores sociais
que tornam o indivduo portador de seu tempo e do espao que ocupa.
A partir desta sumria explanao sobre a anlise do poder na pers-
pectiva weberiana, fez-se uso das duas perspectivas metodolgicas os
mtodos posicionais e decisionais para anlise da questo: Quem exerce
o poder no Consep?. Para tanto, lanamos mo, de um lado, de entrevistas,
do DRPEs e da anlise das Atas do Consep/Leste, procurando identicar
os recursos organizacionais e materiais de que dispunham os participan-
tes do conselho analisado, assim como os aspectos motivacionais de sua
conduta poltica; de outro lado, procuramos fazer uma anlise do processo
decisrio em si, visando identicar os atores que, dentro dos conselhos, se
destacaram na conduo desse processo. Alm da nfase na posio dos
atores e nos recursos que manipulavam, procuramos tambm destacar os
condicionamentos sociais que se faziam presentes em suas aes naquele
momento. Este um dos aspectos terico-metodolgicos mais importantes
defendidos por Fuks e Perissinotto (2003) para que possamos compreender
as relaes de poder historicamente marcadas nas instituies sociais.
Assim, segundo eles,
No se trata de negar a existncia de aes estratgicas e conscientes por
parte dos atores sociais, mas sim de armar que tais aes so a parte visvel de
uma dimenso inconsciente da ao social, isto , aquela produzida por longos
processos de socializao a que os indivduos esto submetidos e que denem
para eles a razoabilidade de determinados objetivos a serem perseguidos. (...)
O nico instrumento capaz de revelar o poder inscrito nas estruturas sociais a
histria. Somente a recuperao histrica do longo processo que nos conduziu ao
estado atual das relaes sociais pode mostrar que esse estado atual est longe
de expressar um consenso genuno entre os agentes sociais, mas constitui-se, na
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 22Z
verdade, na cristalizao nal (e no desejada por ningum) de lutas, vitrias e
derrotas pretritas. (FUKS e PERISSINOTTO, 2003: 4)
A relao da polcia com a sociedade brasileira tem justamente uma
histria pretrita que possui como herana a imagem da polcia como
perseguidora dos pobres e oprimidos, dos justos (como no caso da ditadura
militar), frente qual a farda, independente da instituio, se militar
ou civil, se da marinha, da aeronutica ou do exrcito, um smbolo de
opresso e medo. Desta forma, procuramos em nossa investigao, em
um primeiro momento, apresentar uma anlise do conselho a partir dos
recursos disponveis a cada segmento que o compe (polcia, diretoria e
a populao participante). Nosso objetivo foi o de identicar os recursos
materiais e institucionais e a intensidade do engajamento dos atores na
participao poltica para, em seguida, apresentar a anlise do processo
decisrio no CONSEP-Leste da cidade de Girasspolis, identicando os
atores que exercem maior inuncia no processo de tomada de deciso.
Contudo, perpassam estes dois eixos da anlise os valores interiorizados
nas aes dos atores envolvidos no CONSEP.
3.1.1. Recursos e Inuncia Poltica
Como visto na anlise de Fuks & Perissinotto (2003), a explicao
para a inuncia poltica a partir da posse de recursos est dada na ar-
mao de que a consecuo dos objetivos polticos de cada ator est direta
e proporcionalmente associada aos recursos de que ele dispe recursos
que, por sua vez, so atributos das posies sociais e institucionais em que
se encontram os atores polticos.
importante claricar o conceito de recurso para proceder esta an-
lise referente ao mtodo decisional utilizado para a compreenso de como se
constri a relao de poder dentro dos CONSEPs. Esta noo se aproxima
da noo de capital social no que diz respeito a explicitar os elementos que
asseguram aos indivduos atuarem socialmente, no apenas em prol dos
seus interesses, mas tambm da coletividade. Assim, consideramos como
recursos importantes na compreenso da atuao de cada um dos seg-
228 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
mentos que compe o CONSEP: o ativismo poltico, a renda e os recursos
organizacionais.
Em relao ao recurso ativismo procurou-se analisar a forma como
se deu: o processo eletivo para a formao das diretorias do CONSEP e a
motivao que levou seus membros a se inserirem nas chapas. No caso do
Consep-Leste, apesar de a maioria dos membros da diretoria ser composta
por representantes da comunidade, os antecedentes do processo eleitoral
foram reveladores do atrelamento dessa diretoria polcia. Tanto na
primeira gesto (outubro de 2002), quanto na segunda (outubro de 2004),
no se deagrou um processo eleitoral. A diretoria foi composta a partir
de sugestes de nomes sados de uma reunio convocada pela polcia, na
qual os participantes indicaram pessoas que consideravam como lideres:
representantes de bairros, integrantes de movimentos religiosos, que
tinham a conabilidade dos moradores, pessoas acostumadas a lidar na
sociedade. A partir desse processo, as chapas foram montadas.
No incio, na primeira diretoria, os lderes de bairro que caram. O Arlindo era
presidente de bairro e continua sendo e entrou na primeira diretoria e agora est
na funo de presidente. O senhor Moacir tambm era representante de bairro l
debaixo e entrou tambm. Na poca, a prpria comunidade indicava um membro
que ela achava que tinha condies de trabalhar e a prpria pessoa escolhida dizia
se tinha condies de trabalhar e se queria trabalhar nessa questo junto com a
polcia militar. Na segunda diretoria houve indicao por parte da comunidade das
pessoas: a Cristina, a Ana, a Florinda que diretora da Escola Y e j cedia at a
escola pra gente. Conhecia o projeto... Ento s vieram a somar porque sabiam o
que, qual era o propsito da polcia. Acreditaram e acreditam no desempenho da
polcia militar. (Membro da Diretoria)
A experincia de participao coletiva foi um atributo usado como
critrio de seleo na montagem das chapas da diretoria do CONSEP.
A maioria dos membros que compuseram a diretoria tinha signicativa
insero social no municpio, dadas as atividades que desenvolviam pro-
ssionalmente ou devido ao engajamento associativista e/ou religioso que
possuam. As atividades por eles realizadas em reas importantes da so-
ciedade local, como na educao, na sade, na indstria, no comrcio local,
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 229
na prestao de servio e na igreja se traduziam em um capital social que
lhes possibilitava a legitimao para a sua participao no CONSEP.
Dentre as motivaes relacionadas pelos membros da diretoria para
aceitarem participar do CONSEP, destacaram-se: a vontade de fazer um
trabalho social, o engajamento em trabalhos comunitrios e a crena no
voluntarismo. Importante se perceber o quanto esse referencial moral se
constituiu como justicativa para as participaes. At ento, nenhum deles
tinha tido qualquer participao representativa. A funo que desempenha-
vam na sociedade garantiu-lhes o prestgio para a indicao dos seus nomes
na chapa do Conselho. Apesar de contarem com a legitimidade do grupo ao
qual pertenciam, apenas dois dos membros da diretoria do CONSEP acredi-
tavam na sua capacidade de se elegerem para algum cargo poltico. Vemos,
assim, que a motivao para assumirem o exerccio de atuao no Conselho
de Segurana no se manifestava, inicialmente, como um interesse pessoal.
Essa ausncia de pretenso poltica talvez se deva ao fato de esses membros
do CONSEP no terem, na tradio poltica local vinculada aos caciques
locais, um espao favorvel participao popular. Na fala de alguns dos
membros abaixo, percebe-se que eles tinham conscincia de que o seu capital
social foi usado na capitalizao da conana na comunidade:
O critrio da escolha eu acho que por pessoas que conhecem, que tm mais
contato com a comunidade. De alguma forma voc tem um contato maior com a
comunidade. Eu acho que o critrio esse mesmo. uma pessoa que bem vista
na comunidade, que as pessoas aceitam com mais facilidade. Porque tem aquelas
pessoas que s vezes no so bem vistas na comunidade. Eu acho que o critrio
para a escolha esse! (Membro da Diretoria do Consep Leste)
Na fala de um dos membros da diretoria, poca da formao da
chapa, os membros foram arregimentados a lao sem que soubessem das
suas atribuies ou conhecessem, de fato, do que se tratava o Consep. Trs
dos cinco participantes da atual diretoria tiveram seus primeiros contatos
com o Consep quando foram convidados a participar da chapa.
Olha, a primeira diretoria eu achei que saiu meia... Como que fala? A gente de
repente no sabia o que ia acontecer. Fomos pegos no lao mesmo, no popular. A
gente no sabia o que seria o CONSEP, como seria, qual seria a disponibilidade de
230 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
tempo nosso, quanto tempo a gente teria que car aqui. Ento so coisas assim que
deixaram a gente muito... Ns pegamos mesmo no susto mesmo e aquela coisa...
(Membro da Diretoria)
Como mostra o depoimento de um dos membros da diretoria,
a participao no CONSEP no nasceu de uma necessidade sentida por
parte da populao. Durante o processo de escolha dos lderes, percebe-se
a inuncia da polcia na escolha dos membros que comporiam a chapa da
diretoria:
Na verdade, essa ltima diretoria no teve, no tivemos eleies no. Mas no estatuto
consta que quem quiser montar uma chapa pode montar uma chapa, elabora os seus
membros e ele pode concorrer. A a prpria comunidade que faz a votao quando
tem uma segunda chapa. O que no foi o nosso caso porque da eleio passada
cou eu e o Antnio. Como no tinha nenhuma chapa o prprio comandante, o
pessoal achou melhor car aqui pessoas que j estavam mais acostumadas, pessoas
experientes, para no comear tudo da estaca zero. A pegou as pessoas que a
gente mencionou e so pessoas que j esto acostumadas a lidar com movimentos
de igreja, j esto acostumadas a mexer com jovens. A Cristina tambm mexe com
pastoral e catequese aqui em Santa Luzia e so pessoas que a comunidade cona.
J esto acostumadas a lidar na sociedade. Ento por isso que no teve empecilho
com relao entrada destas pessoas dentro da diretoria. (Membro da Diretoria
do Consep Leste)
Podemos perceber que os cargos da diretoria foram compostos, na sua
maioria, por membros da elite local e por lideranas religiosas da comuni-
dade. Tal distino social se evidencia tambm na anlise da renda dessas
pessoas. Avaliou-se que os membros da diretoria eram representantes de
um segmento da sociedade econmica e socialmente distinto da populao
dos bairros em que so moradores: tm renda mdia de quatro salrios
mnimos, so industririos, representantes de vendas do setor moveleiro
e de planos de sade, servidores pblicos estaduais e autnomos. Embora
a renda desse segmento seja diferenciada em relao populao, no o
em relao aos membros da polcia que compem o CONSEP
9
.
9. A carre|ra de ur po||c|a| r|||lar, cargo ra|s oa|xo derlre as palerles da po|ic|a, se |r|c|a cor RS
ZZ0,00 cregardo a RS 1.000,00 aps ur curso de qua||caao de 0 reses.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 231
No que diz respeito aos recursos organizacionais, em especco, a
polcia francamente dominante no que diz respeito infraestrutura
organizacional - conta com todos os recursos materiais e nanceiros que
o Estado pode colocar sua disposio. Alm disto, dispe de importantes
recursos humanos que lhe oferecem apoio tcnico. Outro aspecto funda-
mental associado ao predomnio da polcia nos conselhos diz respeito ao
fato de que essa insero parte integrante de sua atividade prossional,
enquanto que no segmento da populao, incluindo a diretoria, a vontade
de agir resulta de um engajamento voluntrio e custoso para a maioria
dos seus membros, como demonstram os depoimentos abaixo:
Olha, eu aceitei participar porque eu acho que eu tenho que procurar fazer para a
comunidade o que eu queria que a comunidade zesse pra gente. Ento eu acho
que sempre tem que ter algum buscando ajuda, tem que ter algum para procurar
melhorar as coisas, porque muitas pessoas ai, eu acho que so muito acomodadas.
Eu acho que se a gente no levantar da cadeira, no levantar da casa da gente, largar
uma novela, largar tudo e ir atrs e buscar alguma coisa para melhorar a comunidade
da gente, ela no vai melhorar, no! Mas eu abro mo principalmente da minha
famlia. Igual ela (aponta para a lha), ela com sete anos, eu largo ela sozinha em
casa com meu lho, para ir. Quer dizer, a gente tem que abrir mo, sim! s vezes
alguma outra coisa que a gente deixa de fazer. Uma reunio, um aniversrio, alguma
coisa assim, porque a gente tem essa agenda..Se sair uma reunio extraordinria,
alguma coisa, a gente vai. Deixa mesmo de ir noutra coisa para participar. (Membro
da Diretoria do Consep Leste)
uma forma de eu me integrar mais com a comunidade. Alm da que eu perteno,
em outras comunidades. E assim, dar o que eu tenho de melhor porque eu quero
participar, quero ajudar. Mas fcil no . As reunies so noite. A gente deixa a
famlia da gente sendo que a gente j trabalha o dia inteiro. Mas no me atrapalha
assim, no. Eu acho que tudo conversado entendido. Com dilogo voc leva tudo.
(Membro da Diretoria do Consep Leste)
Comecei a participar por pura vocao. Aquela vocao da gente querer ajudar todo
mundo. Abro mo da minha vida pessoal que eu acho que lgico que se eu no
estivesse participando, eu estaria dormindo, descansando. Como se diz: quem ta
na chuva para se molhar mesmo. Eu no acho custoso, no. Eu fao por prazer.
Total prazer. (Membro da Diretoria do Consep Leste)
232 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
No caso da polcia, a obrigao prossional que se sobressai von-
tade de agir. Embora o segmento da polcia tambm necessite abrir mo de
seus investimentos pessoais, esta postergao de suas prioridades se d em
decorrncia de um cumprimento advindo da sua funo prossional.
Ento eu como policial, eu tenho um setor sob minha responsabilidade. Esse setor tem
uma rea territorial onde a gente trabalha nessa rea territorial. Ento quer dizer, a gente ca
frente de um peloto da Polcia Militar.(...) Abro mo de muita coisa pessoal pelo meu trabalho,
n?... E at mesmo vida acadmica porque a gente tem que estar faltando aula para poder
participar das reunies. A gente abre mo de bastante coisa, sim. Mas sempre vale a pena,
n? Porque eu acredito no que estou fazendo! (Supervisor Tcnico do Consep-Leste)
A anlise do poder no Consep, a partir do mtodo decisional, revela
uma conformao centralizada na polcia. Ou seja, a polcia tem papel de
destaque na conduo dos processos decisrios no Consep, mesmo tendo
o Conselho que ter vida prpria e independente em relao aos rgos
pblicos, inclusive em relao polcia. A sua diretoria no possui poder
de deciso, mas antes tem papel de apoio material e legitimador das aes
em prol da segurana pblica. Tal evidncia pode se explicar, em grande
medida, pelo fato de a polcia deter os recursos que so disponibilizados
para o Conselho, alm, claro, de ser ela a responsvel pela paternidade
do projeto, o que parece lhe conferir um sentimento de exclusividade na
conduo do processo de gesto do Conselho. Nunca demais destacar,
tambm, que a cultura institucional da Polcia Militar traz os traos da
hierarquia e obedincia, da estes elementos serem to valorizados por ela
na dinmica de conduo do Consep.
3.1.2. O Processo Decisrio e a Participao no CONSEP-Leste
A m de analisarmos a forma como se constituiu o processo decisrio
e a participao no CONSEP-Leste nos remeteremos ao seu processo de
implantao e s dinmicas estabelecidas nas reunies deste Conselho.
Podemos perceber, ao longo das aes de implementao do CONSEP, como
este permaneceu centrado no segmento da polcia. No primeiro ms de sua
implantao, quando do encaminhamento das aes necessrias ao funcio-
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 233
namento do Consep-Leste, o Conselheiro Tcnico se antecipava s aes que
diziam respeito s providncias necessrias estruturao fsica (reforma
da sala, aquisio de equipamentos) e jurdica do Conselho (registro do
Consep). Assim, foi este ocial quem fez os contatos com os empresrios do
ramo moveleiro para solicitao de materiais a serem usados na reforma
da sala, no tendo sido esta ao objeto de discusso no Conselho. Foi ele,
tambm, quem delegou para si o contato com as autoridades competentes,
buscando o apoio do Estado atravs de verbas para manuteno do Conselho.
Foi, ainda, atravs de sua inuncia que se conseguiu um telefone celular,
um computador e uma geladeira para uso do Conselho.
Embora a participao da polcia no CONSEP devesse se restringir
condio de Conselheiro Tcnico, o que acontece de fato que esta gura,
fazendo uso de recursos cognitivos e tcnicos e das prerrogativas do cargo
que ocupa, tem um papel central nas reunies, na permanente condio de
membro nato do Conselho. ele quem, freqentemente, lidera as discusses,
abre o debate para os assuntos em pauta nas reunies do Conselho, quem
esclarece as questes de ordem tcnica, divulga informaes, encaminha
as solues aos questionamentos apresentados pela populao, quem
toma para si os trabalhos, especialmente aqueles da ordem da intelectu-
alidade. Enm, quem lidera as reunies e as discusses. De outro lado,
isso tambm revela o peso que o conhecimento tcnico tem na dinmica do
Conselho, o qual confere aos policiais o papel decisivo na disseminao das
informaes a respeito das aes e dos assuntos especcos relacionados
segurana pblica.
A deciso quanto forma como se daria a participao dos moradores
nas aes necessrias instalao do Consep foi tomada pela diretoria.
Assim, o envolvimento da comunidade se daria na arrecadao de recur-
sos fsicos e nanceiros atravs de eventos sociais que seriam promovidos
visando a arrecadao de fundos para as despesas extras que a reforma e
a manuteno do Conselho demandariam, bem como, na prestao de ser-
vios, como mo-de-obra no mutiro que se faria para o encaminhamento
das obras da reforma da sede. Esse mutiro envolveria tambm o trabalho
de alguns soldados. A expectativa em relao aos moradores era de que
231 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
eles assumissem funes e responsabilidades restritas implementao e
execuo de tarefas, na proviso de servios, e no propriamente para o
compartilhamento do poder de deciso na formulao das polticas pblicas
de segurana.
A participao dos moradores nas primeiras reunies do Consep se
estabelecia atravs da denncia de fatos e/ou pessoas envolvidas em delitos.
Nas reunies emergiam pedidos dos moradores de aes mais repressivas
a suspeitos; denncia de usurios de drogas, pedidos de aumento do po-
liciamento nos bairros e nas escolas para coibio das aes de tracantes;
palestras educativas; demandas para desativao de locais abandonados
propcios a prticas ilcitas, reclamaes sobre o trfego de veculos em alta
velocidade, som alto aps o horrio do silncio e at pedidos de restaurao
da iluminao pblica, que em vez de serem encaminhados diretamente
CEMIG, eram encaminhados polcia. Vemos, atravs desta ltima de-
manda, que a populao, freqentemente, reivindica da polcia a resoluo
de problemas fora do mbito da segurana pblica, o que evidencia a viso
que tem da corporao militar como protetora, alm de punidora. Por ser
a polcia uma das nicas instituies do Estado que se faz presente junto
populao mais carente, fcil compreender o porqu dessa representao
antagnica.
Dentro das dinmicas desenvolvidas no CONSEP, quando a populao
foi indagada sobre a forma como poderia contribuir para a melhoria da
segurana pblica da cidade, a denncia foi uma das principais sugestes.
Tal como um lho denuncia ou acoberta ao pai os delitos do irmo, assim
se constroem o iderio e as aes da populao em relao polcia. Ainda
dentro das sugestes apresentadas pela populao como parte das suas
contribuies para a segurana pblica, se coloca a busca de uma maior
integrao da comunidade nas reunies das associaes existentes no
bairro, o fortalecimento dos vnculos familiares atravs da orientao dos
lhos sobre o que certo e errado, impondo-lhes limites e, nalmente, o
fortalecimento dos vnculos de vizinhana.
interessante notar que o fortalecimento dos vnculos familiares e
de vizinhana, enquanto uma ao a ser desenvolvida pela comunidade
na busca da melhoria da segurana pblica, explicar-se-ia na medida
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 235
em que a famlia foi tida, entre todos os segmentos, como uma das mais
importantes instituies responsveis pelo repasse dos valores morais e
ticos, pelo controle social dos indivduos e pela ordem na sociedade. Nesta
lgica, o afrouxamento ou a perda dos vnculos familiares trariam como
conseqncia a desordem e todos os problemas urbanos que esto presentes
na sociedade, como a criminalidade, a violncia etc.
Assim, entre os participantes do Consep era premente o entendimento
da necessidade do resgate de um modelo de educao familiar mais severa
e rgida, trazendo os lhos em rdeas curtas e numa educao mais se-
vera. Esta perspectiva acentua os aspectos estveis da realidade, a fora
da integrao na sociedade. A desintegrao resultante da decadncia
moral, da desagregao dos valores e da ausncia de referncias. Nessa tica
Durkheimiana, a desintegrao pode ser corrigida a partir do fortalecimen-
to destes aspectos morais. No entanto, esta perspectiva no vislumbra a
desintegrao da sociedade enquanto resultado das contradies que so
inerentes ao modo de produo capitalista, e sim como disfunes. H, pois,
neste sentido, um paradoxo entre a lei e a ordem dentro de uma anlise
organizacional. Assim, enquanto ordem implica conformidade a padres
absolutos de moralidade, por outro lado, lei signica limites racionais e
impessoais imposio de ordem.
Diante desta perspectiva de atuao moral tanto de si como da polcia,
esta ltima se via em diculdades para corresponder s expectativas da
populao. s reclamaes e/ou pedidos da comunidade seguiam-se, fre-
qentemente, explanaes do Conselheiro Tcnico, trazendo justicativas
para as diculdades encontradas pela polcia para o cumprimento das suas
aes. Estas justicativas sustentavam-se na precariedade dos recursos
fsicos e materiais da polcia (pequeno nmero de policiais e viaturas na
corporao, viaturas com defeito, etc.); nas falhas do sistema de justia
criminal em punir os criminosos, visto pela instituio como composto
por leis ultrapassadas e protetoras do bandido. A idia de que a polcia
prende e a justia solta era exemplicada pela perspectiva de que advogados,
promotores e juzes amenizam as punies dadas aos bandidos, contribuindo
para que o sistema de justia criminal tenha um efeito funil em relao
23 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
quantidade de prises realizadas pela polcia. De outro lado, uma srie
de problemas que desaam as sociedades modernas, como o aumento da
pobreza e do desemprego, o trco de drogas, o colapso das famlias e dos
valores morais, eram vistos como tendo efeitos perversos no aumento da
criminalidade, conforme evidencia a fala deste ocial:
A polcia no est sendo omissa. Mas a legislao feita por polticos eleitos por
ns que no condiz com as nossas necessidades: so ultrapassadas e no
possibilitam polcia tomar atitudes necessrias. So diversas as ramicaes do
judicirio responsvel pela nossa segurana, mas somente a polcia comparece com
a populao para tentar novas solues. Acabar com o furto diante da facilidade
do consumo de drogas muito difcil e a cada dia se torna mais difcil combater os
tracantes e os ladres. Devemos, sim, continuar nosso trabalho de preveno e
denunciar a tudo que vemos de suspeito. (Supervisor Tcnico do Setor).
Se do lado da populao o vis para a participao se consubstanciava
atravs da denncia e da perspectiva de unio da comunidade em torno das
questes sociais, por parte da polcia a expectativa era de que a populao
participasse do Conselho como co-responsvel nas questes relacionadas
segurana pblica, ajudando a buscar solues para estes problemas.
Podemos, no entanto, relativizar o sentido desta co-responsabilidade, haja
vista que, desde o processo de implantao do Conselho, a participao da
populao se deu de forma instrumental, ou seja, mais no mbito da exe-
cuo de atividades do que no seu planejamento e elaborao. Corrobora a
perspectiva de participao-instrumental que a polcia tem em relao ao
envolvimento da populao um discurso que a caracteriza como no estando
pronta para exercer uma funo pr-ativa, necessitando ser formada para
tal, como pode ser visto na fala abaixo:
Hoje a gente tem aprendido muito com esse exerccio de estar conversando com a
comunidade. Um dos fatos que a gente percebe em termos de comunidade que ela
quer a resoluo de problemas em curto prazo. Na verdade ela espera coisas assim,
imediatas, solues quase que mgicas. Isso na verdade tambm esperado por
ns, pelo prprio nvel de educao das pessoas que acham que muitas solues
so simples e na verdade no so. A capacidade crtica delas muito pequena.
A possibilidade de crtica, a conscincia crtica delas muito pequena. Querem
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 23Z
solues imediatas! E na medida em que isso no acontece porque existem muitas
questes a que so mudanas inclusive culturais e que vo demandar muito tempo
o Conselho comea a car um pouco enfraquecido. Se no desacreditado, mas
um pouco enfraquecido...(Comandante X)
Ou seja, na prtica, na maioria das vezes, a forma de participao
meramente um meio de troca de informaes entre a populao e a pol-
cia; no se d populao, uma autoridade efetiva no processo de tomada
de decises no que diz respeito s questes de segurana pblica. No
chega a ser uma participao consumada, conforme conceitua Verba &
Nie (1972), apud Carvalho (2000). Para estes autores, haveria dois tipos
de participao: a instrumental e a consumada. A participao do tipo
instrumental seria aquela orientada para ns especcos. Como nos ca-
sos dos Oramentos Participativos, essa manifestao da opinio publica
para assuntos especcos da segurana pblica serviria para justicar as
decises governamentais. Neste tipo de participao, os governos coletam
informaes, educam os cidados, encontram suporte para suas iniciativas
e programas e legitimam seus governos. J na participao consumada ou
participao como partilha de poder h uma preocupao com o processo
de tomada de decises quando as pessoas podem, efetivamente, participar
deste processo.
No cotidiano das reunies do CONSEP-Leste a participao da popu-
lao era estimulada, sobretudo, na forma de denncias de fatos e pessoas
consideradas como suspeitas. A mobilizao da populao se direcionava
no sentido de tentar responsabiliz-la pelos xitos que sua contribuio
poderia trazer para a ao da polcia. Tal mobilizao se dava atravs do
discurso de que a comunidade o prolongamento da polcia:
a base comunitria do Consep a comunidade e no a Polcia Militar, se a
comunidade no repassar as informaes para a Polcia Militar, no denunciar os
delinqentes, no h como a Polcia aturar e prevenir os delitos; onde a comunidade
omissa, inoperante, passiva, o crime assume o controle
10
10. A eslrulura lis|ca de cada oa|rro ur lalor ||r|larle a parl|c|paao v|a derurc|as. Nura das reur|oes
er que a corur|dade lo| corc|arada a derurc|ar os de||los corel|dos ro seu oa|rro, ura roradora
corur|cou a |rposs|o|||dade dessa aao j que o oa|rro rao possuia le|elore puo||co. 0|arle desla
|rlorraao, a d|relor|a se corproreleu a erv|ar ur ped|do a Corparr|a Te|elr|ca para |rsla|aao
desse serv|o.
238 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
O carter associativo e de irmandade era, freqentemente, estimulado
no Conselho. De acordo com esta concepo de participao, a populao
era estimulada a encaminhar a denncia polcia, por escrito, por telefone
ou pessoalmente nas viaturas, estando protegidos os denunciantes pelo
anonimato. Para efetivar a participao, a vigilncia constante do outro
era estimulada atravs de campanhas como Meu vizinho, meu amigo,
atravs da qual se pretendia alertar toda a vizinhana para fatos estranhos
que possam vir a ocorrer nas casas prximas s suas; nesses momentos,
a conduta devia ser a de entrar em contato com a polcia assim que se
notasse algum movimento suspeito nas redondezas.
Para a polcia, as denncias da populao eram evidncias de uma
comunidade ativa, participante. Tais denncias renderam as apreenses
de algumas pessoas, como cou registrado nas atas do CONSEP-Leste. No
entanto, alguns fatos relatados nessas atas evidenciam que, muitas vezes,
o apelo vigilncia do outro no surtia o efeito esperado, j que a popula-
o protegia os seus. Exemplo disto foi a tentativa de apreenso de uma
pessoa pela polcia no bairro Vila Sabi. Neste caso, os vizinhos deram,
nas palavras da polcia, guarita ao foragido, dicultando o seu trabalho.
Esta atitude pode estar relacionada ao medo que as pessoas sentem de,
ao denunciarem, carem marcadas ou mal vistas perante o foragido, na
medida em que este, ao sair da priso - muitas vezes, no tendo cumprido
pena alguma -, pode lhes oferecer represlias. Nesse momento, a fragili-
dade do sistema judicirio e penal, freqentemente, emerge nas falas dos
entrevistados, como um dos principais responsveis pela impunidade e
pelo aumento da criminalidade e, conseqentemente, da no participao
da populao nas denncias.
De outro lado, a atitude de no denunciar e/ou acobertar um foragido
pode estar relacionada identicao do bandido como algum prximo,
territorial e emocionalmente, ou seja, pessoas amigas ou velhos conhecidos
que, muitas vezes, podem estar mais prximos que a prpria polcia. Nesse
processo de identicao, os outros signicativos so escolhidos a partir de
aspectos ligados sua prpria localizao na estrutura social. O mundo
social ltrado para os indivduos atravs desta seletividade. (Berger e
Luckmann, 1998).
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 239
Na perspectiva da polcia, o discurso sobre participao popular
fundamentava-se em trs dimenses: na educao para o exerccio da
cidadania, na organizao da sociedade e na sua mobilizao, conforme
pode ser observado na fala abaixo:
(...) porque na verdade esse trabalho da participao, a gente busca nele atravs de
trs grandes frentes de trabalho. Uma questo da educao das pessoas, de uma
forma geral. Resumidamente visa o exerccio da cidadania e o exerccio da cidadania
no hoje bem visto pelas classes dominantes, no ? Ento, a questo da educao
para a cidadania a primeira meta. A segunda a organizao desta sociedade
como fator dicultador do surgimento de pessoas nocivas a esta sociedade. Ento,
na medida em que voc organiza uma sociedade, um poltico mal intencionado
no tem vez, nem bandido no tem vez. E o terceiro a mobilizao. Depois de
educados e organizados, a ns vamos nos mobilizar, para ento obter aquilo que
a gente deseja, aquilo que a gente acha que bom para a sociedade e para aquela
comunidade. (Comandante X)
Fica patente no trecho que grifamos acima que, segundo a polcia, a
populao s saberia o que bom para ela, se passasse por um processo
de educao, ou seja, a populao ser incapaz de participar e atuar de
acordo com seus desejos, enquanto no atingir um iderio futuro, diferen-
te de seu atual estado. Portanto, a polcia no considera a populao, em
geral, apta a participar de um modelo decisional conjunto, visto que esta
populao ainda precisa ser educada. Tambm a crena nas instituies e
nos polticos frgil por parte da polcia. Vimos reetida nesta perspectiva
da instituio militar a idia to corrente entre ns de que s uma autori-
dade fortemente constituda pode dar jeito nessa baguna. Neste caso, o
Salvador da Ptria, defensor dos pobres e oprimidos, salvaguardador da
ordem, seria a prpria polcia.
Em sua fala, evidencia-se o olhar que tem de si mesma enquanto um
segmento portador de conhecimentos, capaz de direcionar e conscientizar
a populao para uma prtica poltica adequada, cidad. Neste papel
que ela se auto-institui, evidencia-se a ordem hierrquica de poder e de
conhecimento que estabelece na relao com a comunidade. De outro lado,
transparece, no seu discurso, que a participao uma palavra mgica
210 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
que possibilitaria a construo de uma conscincia poltica das pessoas, a
diminuio da violncia e o estabelecimento de uma sociedade mais justa. A
cidadania vista como um valor a ser outorgado por outrem aos indivduos
que estariam numa posio social inferior, visto que somente quando edu-
cados dentro de um modelo X, estariam aptos a se tornar atores sociais.
A relao estabelecida entre os vrios atores a presentes, se faz dentro de
uma ordem verticalizada e desigual de poderes.
Um dos objetivos do CONSEP tambm estar mostrando para a populao a
necessidade de participao na vida do municpio. Tanto a vida poltica, econmica
e social... A palavra mgica a seria a questo da participao. Ela de fundamental
importncia. E o que a gente percebe que existe um interesse muito grande da
parte poltica para uma no participao dessas pessoas. Ento um conito, na
medida em que a gente est buscando a participao e, hoje, os lderes polticos,
de uma maneira geral, no s o caso de Girasspolis, mas no Brasil, de maneira
geral, no existe o interesse dos lderes polticos de uma efetiva participao da
comunidade para as questes polticas. Os interesses da comunidade so uns e os
interesses dos polticos so outros, totalmente diferentes. (...) (Comandante X)
Ao identicar nos polticos um suposto desinteresse pela quali-
cao cidad da populao, a polcia descredencia tanto a conana nas
instituies pblicas, como a capacidade de discernimento da populao
para a escolha dos seus lderes, alm do que no reconhece na sociedade
elementos para a sua auto-gesto. Caberia, portanto, polcia o papel de
instruir a sociedade civil, organizando-a. Assim, o trabalho voluntrio
se constituiria em um modelo de atuao da sociedade a partir da res-
ponsabilidade social das pessoas. Tal modelo se desenvolvia no apelo
solidariedade a partir do slogan Educao para a Cidadania. A prtica
caritativa era incentivada entre a populao e estava presente nas doaes
de cestas bsicas feitas pelo Conselho e no atendimento de pessoas em si-
tuao de pobreza. Adotava-se uma perspectiva privatista, que substitua e
redenia o signicado coletivo da participao social. A bandeira para essa
participao era a solidariedade que, despida de seu signicado poltico
e coletivo, se apoiava no terreno privado da moral. Esta perspectiva moral
promove, nos termos de Dagnino (2004), a despolitizao da participao
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 211
na medida em que dispensa os espaos pblicos onde o debate dos objetivos
da participao pode ter seu lugar.
Neste contexto, a cidadania identicada e reduzida solidariedade
para com os pobres, por sua vez entendida no mais das vezes como mera
caridade. No discurso da cidadania h uma total ausncia de referncia
a direitos universais ou ao debate poltico das causas da pobreza e da
desigualdade. Os alvos das aes so pessoas carentes, que necessitam
ser atendidas pela caridade privada, e no como cidados com direito a
ter direitos. Esse deslocamento de cidadania e solidariedade, segundo
Dagnino (2004), obscurece sua dimenso poltica e corri as referncias
responsabilidade pblica e interesse pblico construdas anteriormente
pelas lutas democratizantes.
As propostas encaminhadas para votao no CONSEP-Leste no ge-
ravam controvrsia naquele Conselho. As atas no registravam confrontos
em torno de assuntos trazidos s reunies. Tal constatao poderia nos
fazer supor que o processo decisrio no CONSEP-Leste no era perpassado
por relaes de poder. No entanto, o funcionamento do processo decisrio
explica-se, sobretudo, nos fatores relacionados construo do consenso que
expressa relaes de poder exercidas externamente e anteriormente aos
processos decisrios daquele Conselho. Essas anlises no nos permitem
armar que a populao (mesmo considerando que ela no representa
um grupo monoltico ou unvoco) se caracterizava como um grupo pas-
sivo. Diante da impossibilidade de exerccio do poder no CONSEP, sua
no-passividade revelar-se-ia na no-denncia aos foragidos/criminosos,
na ausncia s reunies, na no-participao no Consep.
A grande contradio embutida na proposta da polcia de formao
dos CONSEPs que a constituio de um conselho de segurana pblica
deveria supor e considerar a existncia de atores locais capazes de ini-
ciativa. Em tese, o CONSEP ofereceria mais possibilidade prtica da
participao popular na gesto das polticas pblicas de segurana, uma
vez que os cidados e a polcia estariam mais prximos territorialmente.
O que a polcia no percebe que, enquanto entidade de direito privado, os
Conselhos de Segurana Pblica devem ter vida prpria e independncia
212 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
em relao aos rgos pblicos, inclusive em relao Polcia.
Podemos ver nesta estrutura de organizao da dinmica do CONSEP
aquilo para que Fuks e Perissinotto (2003) chamam a ateno, quando
destacam a forma como os condicionamentos sociais historicamente cons-
trudos podem estar subjacentes s dinmicas sociais atuais. No caso em
questo, isto se faz notar quando percebemos que as relaes hierrquicas
institudas internamente na polcia se fazem presentes e se reproduzem na
prpria dinmica de funcionamento do CONSEP; sobretudo, na ausncia de
possibilidades de se construir, de forma conjunta, uma pauta de assuntos
que seja do interesse da populao, uma vez que o papel delegado a esta ,
prioritariamente, o de atender s expectativas da polcia. A polcia age no
CONSEP tal como no quartel - a obedincia aos padres hierrquicos uma
caracterstica marcante da sua relao com os membros do CONSEP.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 213
8ER0ER, P.L.; LuCKVANN, T. A corslruao
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Referncias bibliogrcas
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MACHADO, Maria das Dores Campos.
Poltica e Religio: a participao dos evangliocos nas eleies
Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006. 180 pginas.
Por Renata de Castro Menezes
1
Desconstruindo esteretipos
A presena evanglica na poltica brasileira, crescente desde a Cons-
tituinte nos anos 1980, vista com reticncias por grupos que associam os
evanglicos a esteretipos de rigidez moral, conservadorismo, apoliticismo,
opresso feminina, distanciamento da cultura nacional, emocionalismo
barato, alienao e obscurantismo. na ultrapassagem dessas noes
pr-concebidas, e no desvelamento de nuances naquilo que um observador
menos atento trataria monoliticamente como a bancada evanglica, que
se encontra a grande contribuio do livro da professora Maria das Dores
Machado.
Aps publicar uma premiada tese de doutorado, na qual tratara dos
efeitos, na esfera familiar, da adeso religiosa de carismticos e pentecos-
tais, a autora dedica-se na obra atual compreenso do jeito evanglico
de fazer e estar na poltica. Sua anlise baseada em dados sobre a atuao
de candidatos e parlamentares evanglicos em conguraes polticas no
Resenha
1. Arlrop|oga, prolessora adjurla do PP0A3 / Vuseu Nac|ora| / uFRJ e pesqu|sadora assoc|ada ao
lser Assessor|a.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 215
municpio e no estado do Rio de Janeiro: em 2000, as eleies municipais,
para prefeito e vereadores; e em 2002, as eleies para o governo estadual
e para o legislativo federal e estadual. Assim, o Rio torna-se um locus de
observao, ainda que singularizado no cenrio nacional, visto tratar-se
do estado em quarto lugar em populao evanglica (op. cit., 12-13), e em
primeiro lugar quanto aos sem religio. a que, desde as eleies de
1998, trs evanglicos alternaram-se no governo (Anthony Garotinho,
Benedita da Silva e Rosngela Rosinha Matheus), sendo que o primeiro
deles alcanou votao expressiva presidncia da repblica nas eleies
de 2002.
O livro divide-se em duas partes; a primeira, voltada s eleies de
2000, composta por dois captulos. No captulo um, h um quadro geral
da disputa pelo Legislativo, a distribuio dos candidatos por agremiaes
partidrias e confessionais, a agenda poltica e as estratgias de campa-
nha dos candidatos evanglicos, alm do acompanhamento dos primeiros
18 meses de mandato dos eleitos. J o captulo dois trata da questo de
gnero, cara autora, atravs da anlise da participao das mulheres
nos processos proporcional e majoritrio, com destaque para a trajetria
de Benedita da Silva, candidata evanglica prefeitura.
A segunda parte do livro, com cinco captulos, destina-se s eleies
de 2002. Nos captulos trs e quatro, h anlises do processo eleitoral e o
acompanhamento de mandatos, tanto da bancada federal uminense na
Cmara, como no Senado. Nesta ltima casa, toma-se a eleio de Marcelo
Crivella, bispo da Igreja Universal, como um paradigma do fortalecimento
da inuncia dos evanglicos na esfera pblica, mas tambm como um
exemplo concreto de como as atividades assistenciais se tornaram um
elemento fundamental, junto identidade religiosa, na eleio de polticos
evanglicos. O tema do assistencialismo poltico tratado em profundidade
no captulo cinco, enquanto que o captulo seis retorna questo de gnero,
focando o embate pelo executivo estadual entre duas candidatas evanglicas,
Rosinha e Benedita, e discutindo a participao das parlamentares evan-
glicas na 7a. Legislatura da Alerj. O ltimo captulo apresenta, a partir
de uma visita da pesquisadora ao Congresso Nacional, e de entrevistas,
elementos para analisar a ao dos representantes uminenses evanglicos
na 52a. Legislatura da Cmara Federal.
21 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
Para abarcar esses cenrios e agentes, foi utilizada uma metodologia
ecltica, no melhor sentido do termo: a autora traou pers de candidatos a
partir de dados do TSE (com os quesitos religio, ocupao, escolaridade e
liao partidria), gravou os programas noturnos de TV durante a propa-
ganda eleitoral gratuita, levantou material impresso de campanhas, visitou
templos, comits eleitorais, sede de diretrios regionais, acompanhou not-
cias polticas dos jornais O GLOBO, Jornal do Brasil, e da Folha Universal,
entrevistou candidatos, parlamentares e assessores. Alm de tratar das
disputas eleitorais, abordou ainda o exerccio dos mandatos, contabilizando
projetos de lei e leis aprovadas, classicando-os quanto a temas.
A obra fruto de pesquisas realizadas na Escola de Servio Social da
UFRJ, e seu objetivo central reetir sobre a porosidade entre as esferas
poltica e religiosa, e no apenas, como tem sido mais usual na literatura,
sobre o voto evanglico. Ao assumir tal perspectiva, a autora driblou mais
um esteretipo, quase com fora de lei, aquele que caracteriza como ilegti-
ma toda e qualquer atuao pblica das religies, chamando a ateno para
as pr-noes subjacentes ao modelo liberal da separao de esferas sociais.
Tendo por propsito vericar as diferentes possibilidades de articulao
dos grupos confessionais com a sociedade poltica (Machado, 2006: 19),
Maria das Dores defende que seria um equvoco caracterizar a recente
participao de evanglicos na poltica como a emergncia do fenmeno
religioso na esfera pblica. Segundo ela, o mais correto seria interpretar
essa participao como uma ampliao da arena poltica em decorrncia
do surgimento de novos atores individuais e coletivos nas sociedades civil
e poltica (op. cit, 20).
Do expressivo conjunto de anlises, surge um quadro multifaceta-
do, o oposto do monolitismo do senso comum. Os evanglicos se tornam
mltiplos e diversos entre si, pois diferentes so as trajetrias, as estratgias
e as denominaes. Ter ou no ter cargo eclesistico, usar ou no a iden-
tidade religiosa como um elemento de campanha, ser ou no apoiado pela
hierarquia religiosa, e, em caso de apoio, o grau e o tipo de apoio recebido
(receber ou no dinheiro, ser candidato principal ou secundrio, ter ou
no direito a tempo de televiso pelo partido), tudo isso marca diferenas
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 21Z
entre candidatos e parlamentares evanglicos. Se a prtica de buscar votos
nas igrejas e de transformar os templos em espaos polticos est cada vez
mais consolidada e naturalizada, nem todos os candidatos procedem dessa
maneira, e nem todas as igrejas se abrem poltica da mesma forma: h
um amplo espectro, desde os que vem os is de sua igreja como cabos
eleitorais gratuitos aos que acham que religio e poltica no devem se
misturar (ainda que o parlamentar que defendeu essa posio seja da Igreja
Metodista, uma igreja do protestantismo histrico, e no pentecostal).
O comportamento de bancada tambm relativizado: se a Igreja
Universal do Reino de Deus capaz de traar claras estratgias eleitorais,
construir candidaturas e controlar os parlamentares eleitos a partir de
sua estrutura hierarquizada, outras denominaes, como a Assemblia de
Deus, de grande peso entre a populao uminense, no demonstram a
mesma capacidade de transferir o pertencimento e a delidade religiosos
para o domnio eleitoral (talvez por uma estrutura mais congregacional,
mais democrtico-participativa que a IURD). Enquanto alguns temas
provocam a coeso dos evanglicos, fazendo-os votar em bloco, por sobre
as distines denominacionais, outros implicam em posicionamentos dis-
tintos e mesmo opostos como o caso da votao da lei de biosegurana,
citado como o melhor exemplo de heterogeneidade e dos limites da Frente
Parlamentar Evanglica (op, cit, p. 146).
Tambm do ponto de vista das relaes com os partidos, as coisas no
so simples, pois as intersees entre estruturas religiosas e agremiaes
partidrias no se do sem riscos para ambos (op. cit, p. 151). H partidos
mais e menos abertos participao de candidatos que usem eleitoralmente
a identidade evanglica, seja por questes ideolgicas, seja por concepes
pragmticas, de estratgias que vem no uso desse emblema um limite s
votaes para cargos majoritrios.
Percebe-se ainda uma certa transformao quanto presena
evanglica na poltica: se esta inicialmente associou-se a um discurso
moralizante de honradez e trabalho rduo, possibilitando que esses atores
se favorecessem da desconana dos brasileiros quanto aos polticos pro-
ssionais (a crise de credibilidade da elite e das instituies polticas),
218 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
a bandeira da tica na poltica cou chamuscada por irregularidades de
polticos evanglicos descobertas nos ltimos anos.
Por outro lado, so apresentados depoimentos com concepes na-
tivas da entrada na poltica como um desgnio de Deus, e do mandato e
do cargo como dados por Deus (op. cit, p. 113, 118), por isso cabendo ao
parlamentar evanglico us-lo para servir ao Senhor (e muitas vezes,
igreja). Seria interessante avanar na interpretao do que formulaes
como essas implicam em concepes (modernas, liberais) da relao entre
mandato, delegao e soberania popular.
Quanto ao tema de gnero, a autora constata, atravs dos dados e
das anlises que apresenta, que a mulher, entre os evanglicos, no mais
discriminada que no restante da sociedade brasileira.
Um ltimo destaque se daria s referncias bibliogrcas do trabalho.
Elas abrem uma dimenso comparativa para outros pases latino-america-
nos, vencendo a tentao corrente de dar ao Brasil um carter (excessivo) de
excepcionalidade, quando outras situaes sociais podem envolver processos
histricos semelhantes.
P0LlTlCA3 30ClAl3 & 3E0uRANA Pu8LlCA 219
250 . PRAlAvERVELlA . 11 & 15. Pr|re|ro e segurdo sereslre de 200
1. sob a forma de artigos, resenhas
de livros e matrias diversas como
noticirio, entrevistas, em portugus;
2. os artigos devero ter no mximo 30
laudas, espao duplo, com 70 toques
por linha ou 63 mil caracteres no total,
em letra tipo 12/Times New Roman,
incluindo as referncias bibliogrcas
e notas;
3. os artigos devem vir acompanhados
de um resumo com at 150 palavras,
em portugus, bem como contendo 4
palavras chave;
4. as resenhas bibliogrcas devem ser
de livros recentes, com no mximo 4
laudas de 30 linhas com 70 toques, ou
8.400 caracteres. Devem apresentar a
referncia completa das obras analisadas,
indicando o nmero de pginas;
5. os autores devem se identificar
apresentado suas liaes institucionais
e endereos completos para contato;
6. as notas devem vir no rodap. As
referncias bibliogrcas devem aparecer
no corpo do texto com seguinte formato:
sobrenome do autor, ano da publicao
e pgina, conforme exemplo a seguir:
(Habermas, 1980:57); e no nal do artigo
em ordem alfabtica, tais como:
Orientao para possveis colaboradores
A PRAIAVERMELHA Estudos de Poltica e Teoria Social publicar trabalhos
inditos seguindo as normas da ABNT da seguinte forma:
Livro
ALMEIDA, Suely Souza. Femicdio:
Algemas (In)visveis do Pblico
Privado.. Rio de Janeiro: REVINTER,
1998.
Coletnea
LESBAUPIN, Ivo (Org.). O Desmonte
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Artigos em coletnea
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Artigos em peridico
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