Anais do III Seminrio Nacional e I Seminrio Internacional Movimentos Sociais Participao e Democracia 11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianpolis, Brasil

Ncleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS Governana pblica: um desafio democracia Luciana Francisco de Abreu Ronconi Professora do Curso de Administrao Pblica Centro de Cincias da Administrao e Scio-Econmicas Universidade Estadual de Santa Catarina

Resumo: Considera-se que a governana pblica desponta como um importante arranjo institucional para a operacionalizao dos princpios democrticos, pois se refere a um tipo de gesto do Estado que favorece e refora a participao de atores sociais nos processos de deciso e de formulao das polticas pblicas. Ao estabelecer parcerias com sociedade civil e mercado, a governana pblica possibilita a ampliao dos mecanismos de participao e deciso nas instncias de deliberao do Estado e a incorporao de aes transparentes e compartilhadas em um campo de explicitao de disputas e conflitos Palavras-Chaves: Governana pblica, democracia, polticas pblicas

Nesse artigo, governana pblica compreendida como um tipo de gesto do Estado. Refere-se, portanto, dimenso governamental, ou seja, a um tipo de arranjo institucional governamental que, ao articular as dimenses econmico-financeira, institucional-administrativa e sociopoltica, e estabelecer parcerias com sociedade civil e mercado, busca solues inovadoras para os problemas sociais e o aprofundamento da democracia. Cabe destacar, inicialmente, que diferentes significados e diferentes narrativas tm se construdo em torno da categoria governana pblica, tornando-a assim sujeita a algumas armadilhas tericas. A concepo de governana pblica utilizada nesse trabalho se pauta em um projeto poltico democratizante 1, em que a participao da sociedade civil vista como imprescindvel para a consolidao da democracia. Participao que resultado da conquista de segmentos sociais que buscam novas formas de participao e exerccio da cidadania nos espaos e ambientes institucionais e que demandam, portanto, uma gesto compartilhada das polticas pblicas. Diferente, portanto, do projeto neoliberal que parte de uma concepo de governana na qual a participao da sociedade civil ocorre unicamente porque o Estado transfere para a sociedade civil parcela de suas responsabilidades. Nesse projeto, a cooperao e parceria tornam-se cooptao, prestao de servios e substituio do Estado. , portanto, nessa confluncia, que a dimenso governamental precisa ser pensada. Essa confluncia tratada por Dagnino, em vrios de seus trabalhos, como confluncia perversa, pois projetos diferentes (de um lado o democratizante e de outro o neoliberal) utilizam o mesmo discurso, apesar de apontarem para direes opostas e at mesmo antagnicas. Nesse sentido, no somente ambos requerem a participao de uma sociedade civil ativa e propositiva, mas se baseiam nas mesmas referncias: a construo

Evelina Dagnino, em vrios de seus trabalhos, aponta a existncia de dois projetos diferentes (de um lado o democratizante e de outro o neoliberal) que utilizam o mesmo discurso, apesar de apontarem para direes opostas e at mesmo antagnicas. Essa confluncia tratada pela autora como confluncia perversa (DAGNINO; OLVERA e PANFICHI, 2006).

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de cidadania, a participao e a prpria idia de sociedade civil (DAGNINO; OLVERA e PANFICHI, 2006, p. 16). A compreenso da governana pblica como projeto poltico democrtico deve considerar que enquanto projeto poltico mantm relao com a tradio poltica, com o campo da cultura e com culturas polticas especficas. Para Dagnino, Olvera e Panfichi (2006, p. 38), a noo de projeto poltico designa os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos. Dessa forma, podemos dizer que a governana pblica, enquanto projeto poltico, carrega tambm a afirmao da poltica como um terreno que tambm estruturado por escolhas, expressas nas aes de sujeitos, orientados por um conjunto de representaes, valores, crenas e interesses. Essas escolhas, estabelecem relaes conflitivas, tanto em relao a outras escolhas como com respeito a condies estruturais, a recursos e a oportunidades, que circundam e qualificam sua implementao. Assim, a noo de projeto poltico recobre a ampla gama de formatos nos quais representaes, crenas e interesses se expressam em aes polticas, com distintos graus de explicitao e coerncia (p. 40). Diversas pesquisas tericas e empricas tm demonstrado a importncia da ao governamental na criao e consolidao de formas de participao dos cidados na formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas2. Sem dvida, as anlises da dimenso governamental, vistas em seus mais diferentes contextos histricos, e da relao entre Estado e sociedade civil, tm permitido a construo de formulaes tericas em diversas reas do conhecimento, em especial, na rea da Cincia Poltica e da Administrao. A exigncia de uma nova gerao de reformas administrativas e do Estado, que enfatiza o desenvolvimento de aes conjuntas entre Estado, empresas e sociedade civil, surge, por um lado, a partir de uma demanda por uma gesto deliberativa e, por outro, a partir da necessidade democrtica dos governos. Compreende-se, assim, que a governana pblica se inspira em teorias democrticas, e que as reivindicaes dos movimentos sociais por participao nos processos de deliberao nos espaos pblicos, e a necessidade de eficincia e legitimidade democrtica dos governos, colocam a governana pblica como um arranjo institucional, ou ainda como um projeto democrtico de significativa importncia. Dessa forma, a governana pblica, enquanto nova tendncia de administrao pblica e de gesto de polticas pblicas pode cooperar para a consolidao de uma democracia que aponta para a construo de sujeitos polticos e expanso da esfera pblica; transcende, portanto, a viso de cidado como portador autnomo de direitos. Para Fleury (2006, p. 05), a construo da democracia na Amrica Latina introduz a reivindicao cidad de um direito de quinta gerao (para alm dos direitos civis, polticos, sociais e difusos) que corresponde demanda por uma gesto deliberativa das polticas pblicas, em especial, das polticas sociais". Assim, o debate contemporneo sobre a democracia deve emergir da percepo de que a democracia participativa a ampliao do conceito de poltica mediante a participao cidad e a deliberao nos espaos pblicos. Nessa perspectiva, a noo de democracia refere-se a um sistema articulado de instncias de interveno dos cidados nas decises que lhes concernem e na vigilncia do exerccio do governo (DAGNINO; OLVERA e PANFICHI, 2006, p. 17). Dessa forma, gesto deliberativa pressupe busca compartilhada de alternativas capazes de responder a problemas tangveis, dotando de efetividade e sustentabilidade as polticas pblicas (TATAGIBA, 2003, p. 30). No mbito da democracia deliberativa, esforos tericos tm buscado fundamentar um conceito mais forte de deliberao a partir de uma adequao e aproximao do conceito de espao pblico dotado de
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O debate sobre a experincia de governana pblica da Secretaria Nacional de Economia Solidria foi pontuado em minha tese de doutorado (RONCONI, 2008).

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efetividade deliberativa anlise dos processos concretos de gesto. Trata-se de considerar a inter-relao entre pblicos diferentes que, a partir de seus valores e capacidades comunicativas, enfrentam o desafio do dilogo pblico com vistas construo de polticas pblicas compartilhadas (LCHMANN, 2002a; 2002b). Governana pblica, enquanto um tipo de gesto do Estado pressupe uma vontade poltica para implementar um projeto democrtico que possibilite uma maior articulao entre Estado e sociedade civil; vontade poltica de construo de espaos pblicos (que implementem de forma efetiva a participao) e de ampliao da poltica, na medida em que considera a importncia da sociedade civil na deciso (fruto de debate e deliberao ampliada) e formulao de polticas pblicas. Como adverte Tatagiba (2003), apenas o dilogo ativo entre rgos da administrao e cidados, em todas as fases da poltica, pode garantir que o desenho final de um determinado programa ou projeto, contemple a complexidade social. A governana pblica, enquanto nova tendncia de administrao pblica e de gesto de polticas pblicas pode, assim, cooperar para a consolidao de uma democracia que aponta para a construo de sujeitos polticos e a expanso da esfera pblica em uma perspectiva que transcende a viso de cidado como portador autnomo de direitos. As concepes de governana e governabilidade ganharam destaque no Brasil a partir dos anos de 1990, perodo a partir do qual o pas incorpora os ajustes econmicos de corte neoliberal, de ajuste estrutural e de polticas sociais compensatrias e d incio chamada reforma do Estado que compreendeu medidas cujo objetivo era o de redefinir o papel do Estado. Foi a partir dos anos de 1990 que o Banco Mundial introduziu o conceito de boa governana como parte de seu critrio de emprstimo para pases em desenvolvimento. A governana referia-se s mudanas no setor pblico associadas com a nova administrao pblica, teorias de mercado e privatizao. Essas reformas liberais implicaram mudanas no setor pblico que passou a se preocupar com a eficincia do servio pblico (BEVIR e RHODES, 2001). Para Denhardt e Denhardt (2003) um novo servio pblico deve ser uma alternativa para a velha administrao pblica e para a nova gesto pblica. Esse novo servio pblico tem inspirao na (1) teoria poltica democrtica (especialmente enquanto esta se preocupa com a conexo entre cidados e seus governos) e nas (2) abordagens alternativas gesto e ao modelo organizacional que decorrem de uma tradio mais humanstica na teoria da administrao pblica. Os autores consideram que o novo servio pblico deve reafirmar os valores da democracia, da cidadania e do interesse pblico como valores proeminentes da administrao pblica; deve comear com o reconhecimento de que a existncia de uma cidadania engajada e esclarecida crtica para a governana democrtica. Sob esta tica, o Novo Servio Pblico tenta encontrar valores compartilhados e interesses comuns por meio de um dilogo generalizado e engajamento dos cidados (p. 35). Para os autores desse modelo, o novo servio pblico caracteriza-se por servir aos cidados, contribuir para uma noo compartilhada de interesse pblico (compartilhamento de interesses e responsabilidades), valorizar a cidadania, valorizar pessoas (e no somente a produtividade), e agir democraticamente. Salm e Menegasso (2006) consideram que o modelo do novo servio pblico um terceiro modelo que se segue ao da administrao pblica convencional e ao da nova gesto pblica. Retomando as bases epistemolgicas definidas por Denhardt e Denhardt (2003), os autores salientam que nesse modelo o ser humano , antes de mais nada, um ser poltico que age na comunidade; que a comunidade politicamente articulada requer a participao do cidado para a construo do bem comum; e que o bem comum precede a busca do interesse privado (p. 07). Nesse modelo, o administrador tem o papel de fomentar a democracia enquanto co-produz o servio pblico e seu foco est, portanto, no interesse pblico. O professor Werner Jann, da Universidade de Potsdam da Alemanha, analisa, em seu trabalho Da gesto para a governana de 2002, as experincias de reforma do setor pblico na Europa e na Alemanha. Para o autor, os temas polticos dos anos de 1990 estavam centrados na concepo de gesto, cujos slogans se

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direcionavam para a nova gesto pblica, a administrao como negcio, a antiburocracia e o Estado enxuto e tinha como valores cruciais a eficincia, o servio, a orientao para o cliente e a qualidade. J os temas polticos dos anos de 2000 se voltam para a governana, e tm seus slogans pautados na sociedade civil, capital social, Estado capacitador e Estado ativador, e se assentam nos valores de coeso social, poltica e administrativa, participao e engajamento cvico. Para o autor, nos governos tradicionais, a articulao e coordenao dos interesses coletivos se faziam a partir dos partidos, grupos de interesses e parlamento. J, na governana, essa articulao e coordenao dos interesses coletivos se do a partir de padres negociados de coordenao pblico-privado, participao direta e vrios arranjos de articulao com o pblico. As implicaes prticas da governana, para Jann (2002), so a co-produo dos servios, uma interao entre Estado, mercado e sociedade civil, compartilhamento de responsabilidades, cooperao e dilogos com a sociedade mais democrticos. A governana pblica (public governance) surge, para Heidemann e Kissler (2006), em funo da insatisfao com os processos de modernizao do Estado inspirada na Administrao Pblica Gerencial (New Public Management). Todavia, para os autores, a governana pbica ainda um campo incerto, pois no existe um nico conceito de governana pblica, mas sim diferentes perspectivas para se pensar uma nova estruturao das relaes entre o Estado e suas instituies de nvel federal, estadual e municipal, por um lado, e as organizaes privadas, com e sem fins lucrativos, bem como os atores da sociedade civil (coletivos e individuais), por outro (HEIDEMANN e KISLLER, 2006, p. 02). Para Lffer (2001), a governana pblica deve ser entendida como uma nova gerao de reformas administrativas e do Estado. Nessa concepo, a ao conjunta do Estado, empresas e sociedade civil, deve se desenvolver de forma eficaz, transparente e compartilhada, e deve objetivar a criao de possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes. A preocupao com a questo do desenvolvimento, no campo da gesto pblica, parece estar presente nas vertentes que buscam uma aproximao da administrao com a poltica. Para Paula (2005), essas vertentes tendem a partilhar de um novo conceito que enfatiza a qualidade de vida e a expanso das capacidades humanas. Nesse sentido, desenvolvimento interpretado como a busca de respostas criativas para problemas que podem ser resolvidos atravs da participao cidad. Para Heidemann e Kissler (2006), sob a tica da Cincia Poltica, a governana pblica est associada a uma mudana na gesto poltica, pois a este modelo somam-se a negociao, a comunicao, a confiana, o fortalecimento da cooperao entre os diversos atores e a construo, atravs das redes, de estratgias consistentes. A governana pblica aponta para a consolidao dos processos de co-produo e co-gesto do social, e pe nfase na participao ativa, ao conjunta e incluso dos cidados na comunidade poltica; reconhece os excludos como cidados e gera espaos pblicos de participao e controle social. Assim, os fundamentos normativos da governana pblica se estabelecem por um novo entendimento do Estado como agente de governana (p. 04). Nesse sentido, conceitualmente, o Estado tradicional vem se transformando de um Estado de servio, que produz o bem pblico, em um Estado que garante a produo do bem pblico; de um Estado ativo que prov solitrio o bem pblico, em um Estado ativador que aciona e coordena outros atores a produzir o bem pblico com ele; de um Estado dirigente ou gestor em um Estado cooperativo, que em conjunto com diversos atores produz o bem pblico. Nessa concepo, Estado, mercado, redes sociais e comunidades constituem mecanismos institucionais de regulamentao, que se articulam em diferentes composies ou arranjos (p. 07). Esse modelo rompe com a concepo tradicional do Estado como ncleo exclusivo da formulao e implementao das polticas pblicas; cidados passam a ser co-produtores e parceiros, na perspectiva de compartilhamento de responsabilidades. Essa perspectiva no implica um Estado enxuto, mas um Estado que, sendo ativador das foras da sociedade civil, possibilita a incluso, na agenda das polticas pblicas, dos interesses dominados, em um processo simultneo de transformao da institucionalidade e construo de

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identidades coletivas (FLEURY, 2006, p. 07). Assim, na governana pblica, o Estado no deixa de ser responsvel ltimo pela produo do bem pblico, mas pode transferir aes para o setor privado, ou agir em parceira com agentes sociais. A idia de que o Estado seria o guardio e protetor do bem comum, assim como a idia de que a mo invisvel do mercado asseguraria o bem comum, so obsoletas, de acordo com Heidemann e Kisller (2006). Para os autores, esses dois modelos esto historicamente ultrapassados por se pautarem em uma contraposio entre Estado e Sociedade. A governana pblica agrupa, a partir de novos arranjos de atores (redes, alianas e etc.), trs lgicas: a do Estado (hierarquia), a do Mercado (concorrncia) e a da Sociedade Civil (comunicao e confiana) (p. 07). Cabe destacar que essa diviso tripartite coloca a sociedade civil preferencialmente relacionada esfera da defesa da cidadania e suas respectivas formas de organizao em torno de interesses pblicos e valores. Distingue-se, assim, do mercado e do Estado que esto orientados preferencialmente, pelas racionalidades do poder, da regulao e da economia (SCHERER-WARREN, 2006, p. 110). A autora ressalta, entretanto, que as relaes e conflitos de poder, as disputas por hegemonia, assim como as diversificadas e antagnicas representaes sociais e polticas esto presentes na sociedade civil. Preocupada com a excessiva carga normativa que carrega o conceito de sociedade civil Lchmann (2007) adverte que a dicotomia entre sistema e mundo da vida, ou ainda o carter homogeneizador, dicotomizador e maniquesta da chamada nova sociedade civil frente ao Estado, pode obscurecer as relaes tensas e ambguas entre sociedade e Estado ou, ainda, entre sociedade civil e sociedade poltica. Cabe destacar, frente a esse debate, que governana pblica no implica o estabelecimento de relaes sem conflito. Por ser um tipo de gesto do Estado e referir-se, portanto, dimenso governamental, articula as dimenses econmico-financeira, institucional-administrativa e sociopoltica, e estabelece parcerias com sociedade civil e mercado em um processo constante de consensos e dissensos e conflitos. A participao da sociedade civil e do mercado nos processos de governana pblica deve, em nosso entendimento, ser considerada conquista de segmentos sociais que demandam uma gesto compartilhada das polticas pblicas. No desconsideramos, entretanto, as conseqncias econmicas, polticas e sociais da implementao de polticas neoliberais no Brasil. Concordamos com Frey (2004, p. 119) quando destaca que a retrao do Estado promovida pelas polticas neoliberais das ltimas duas dcadas, e a evidente incapacidade das instituies pblicas enfraquecidas em lidar eficientemente com os crescentes problemas urbanos traz a necessidade de ampliao do debate da governana no mbito das Cincias Poltica e Administrativa. Nesse sentido, a questo da economizao do setor pblico, a partir dos processos de privatizao, terceirizao e Parceria Pblico-Privadas (PPPs) 3, no pode deixar de ser questo relevante no debate sobre governana pblica. Para Heidemann e Kissler (2006) a economizao do setor pblico, fortalece a perspectiva da governana pblica e estimula novos arranjos institucionais entre atores estatais e sociais. Sobretudo, ela demarca espaos para se testar a cooperao e parcerias estratgicas em diferentes campos polticos (p. 11). Na governana pblica, o cidado no mais o cliente do Estado, no aquele que se limita a fazer reivindicaes ao Estado, mas um cidado que encontra novas formas de participao nas decises e novas formas de promoo da igualdade. Como destaca Nobre (2004, p. 30), do ponto de vista desse modelo de
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No Brasil, a Lei N 11.079, de 30 de dezembro de 2004 instituiu as normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica. Conforme aponta documento do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio exterior, ao contrrio das privatizaes, nas quais o papel do Estado se limita, basicamente, regulao e superviso das atividades desenvolvidas pelo setor privado, nos programas de PPP o Estado assume a liderana e busca alianas com o setor privado, para que este participe em uma ou mais etapas de um processo de investimento (BRASIL, 2008).

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cidadania em formao, preciso influir na prpria lgica da deciso estatal, ampliando mecanismos de participao e deciso nas diversas instncias de deliberao e de deciso do Estado. Embora a gesto pblica seja objeto de pesquisa tanto no campo da Administrao quanto no campo da Cincia Poltica, historicamente a Administrao tem enfatizado mais os aspectos instrumentais e processos gerenciais da gesto, e a Cincia Poltica, enfatizado os aspectos sociopolticos, que compreendem os problemas situados no mago das relaes entre o Estado e a sociedade, envolvendo os direitos dos cidados e sua participao na gesto pblica (PAULA, 2005, p. 21). Na rea da Administrao Pblica, surgem, recentemente, publicaes sobre gesto pblica e prticas de gesto pblica. Analisando a trajetria conceitual da categoria governana, Paula (2005, p. 79) conclui que, apesar de uma evoluo conceitual, a governana no assimilou adequadamente a dimenso sociopoltica da gesto, pois atualmente a prtica da governana ainda se reduz abordagem tecnocrtica e tem uma viso excessivamente estreita da poltica. Assim, ainda no foram encontrados caminhos para lidar com questes como conflito, negociao e cooperao. Para a citada autora, o desafio de se elaborar arranjos institucionais que viabilizem uma maior representatividade e participao dos cidados na gesto pblica, se mantm. Bevir e Rhodes (2001) destacam que a fascinao corrente pelo tema da governana deriva em grande parte das reformas do setor pblico promovidas por governos neoliberais na Gr Bretanha e nos EUA durante a dcada de 1980. A agenda poltica global, a partir da narrativa neoliberal, passou a incorporar o conceito de governana enquanto eficincia crescente no setor pblico; eficincia supostamente assegurada por medidas tais como as de marketing, novas tcnicas de gerenciamento (nova administrao pblica), corte de funcionrios, enxugamento do Estado e desburocratizao. Para os autores, as narrativas dominantes de governana so freqentemente: a) a neoliberal e b) aquela da governana como redes. Na narrativa neoliberal, a governana, enquanto nova gesto pblica consiste de um setor pblico revitalizado e eficiente baseado em mercados, competio e tcnicas administrativas importadas do setor privado. Na narrativa da governana como redes, por outro lado, a governana definida como redes interorganizacionais, isto , um conjunto complexo de instituies e ligaes institucionais (BEVIR e RHODES, 2001). Governana, para Rhodes (1996) definida como redes interorganizacionais auto-organizadas que complementam mercados e burocracias. So caracterizadas pela confiana e adequao mtua e expressam o enfraquecimento das reformas gerenciais enraizadas na competio. Embora seja popular, o termo governana, para o autor, impreciso; h, no mnimo, seis utilizaes distintas de governana: Estado mnimo, governana corporativa, administrao pblica gerencial, boa governana, sistemas sciocibernticos e redes auto-organizadas4. A governana como redes autogovernadas vista como um termo mais amplo em que governo prov servios a partir de intercmbio com os setores privado e voluntrio. Nesse caso, os vnculos interorganizacionais redes formadas por vrios atores interdependentes so caractersticas marcantes da proviso de servios. Essa utilizao de governana sugere que as redes so auto-organizadas, autnomas e autogovernadas. Um desafio chave para o governo, de acordo com Rhodes (1996), desenvolver as redes e buscar novas formas de cooperao. Governana se refere, para o referido autor, a uma mudana do significado de governo referindo-se, pois, a um novo modo de governar ou um novo mtodo pelo qual a sociedade governada. Essa preocupao com um novo modo de governar desponta no Brasil no final dos anos de 1990. Nesse momento histrico, a preocupao com a consolidao da democracia atravs de organizaes efetivas e permeveis participao popular introduz o debate sobre a categoria gesto social; concepo que busca abranger a dimenso sociopoltica da gesto pblica, ultrapassando sua dimenso de instrumentalidade. Para
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Para maior compreenso do debate desenvolvido pelo autor ver Rhodes, 1996.

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Paula (2005), trata-se de estabelecer um tipo de gesto pblica que se alimenta de diferentes canais de participao e contempla a complexidade das relaes polticas em um processo de descentralizao do processo decisrio. Assim, a categoria gesto social 5 aparece no debate em contraposio gesto estratgica, pois tenta substituir a gesto tecnoburocrtica, monolgica, por um gerenciamento mais participativo, dialgico, no qual o processo decisrio exercido por meio de diferentes sujeitos sociais (TENRIO, 1998, p. 09). Para Carvalho (1999), a gesto social se refere gesto das demandas e necessidades dos cidados atravs de um processo descentralizado e participativo. Como veremos a seguir, a categoria governana pblica, de acordo com o nosso entendimento, extrapola essa concepo de gesto social enquanto gesto de demandas e necessidades dos cidados por permitir a criao de maiores possibilidades de deliberao e participao no processo decisrio. O tema governana tratado por Boschi (1999) em seus estudos sobre experincias locais de governos que propiciam a participao popular na produo de polticas pblicas ou ainda que neutralizam a vigncia de prticas predatrias na relao entre agentes pblicos e cidados6. Governana compreendida como formatos de gesto pblica que, fundados na interao pblico/privado, tenderiam a assegurar transparncia na formulao e eficcia na implementao de polticas (p. 02). Para o autor, trata-se de responder seguinte questo: Que fatores explicariam os diferentes graus de sucesso na instaurao de formatos institucionais capazes de assegurar no s o acesso da populao produo de polticas, como tambm respostas concretas, por parte do governo, em termos de atuao eficaz e responsvel? O sucesso parece residir no estabelecimento de relaes sociais horizontais que tenderiam a fortalecer a sociedade civil frente ao Estado. Contrapondo-se s relaes verticais, assimtricas e hierrquicas que geram prticas autoritrias e relaes sociais predatrias e clientelistas, o estabelecimento de relaes sociais horizontais pode assegurar a continuidade e a institucionalizao das experincias de governana. Tal horizontalizao poderia garantir a continuidade e institucionalizao das experincias de governana e seria viabilizada a partir de formatos de representao poltica cuja eficcia dependeria da qualidade (legitimidade e abrangncia da representao) e densidade (grau de organizao dos interesses representados) da representao (BOSCHI, 1999). Para o autor a possibilidade de se institucionalizarem prticas de governana est diretamente relacionada maneira pela qual diferentes arranjos podem contraporse ou neutralizar a tendncia oposta de captura clientelista. Por outro lado, esse efeito neutralizador tem a ver com a gerao de capital social ou, mais especificamente, com a instaurao de prticas e estruturas horizontais que reduzem o impacto de relaes assimtricas extremamente desiguais (p. 03). O fator mais importante para o sucesso, continuidade e institucionalizao de uma determinada experincia de governana a instaurao de estruturas de mediao ou representao responsveis por horizontalizar as relaes entre os atores envolvidos. Assim, quanto maior a qualidade e a densidade da representao, maiores sero as chances de sucesso da experincia. Por outro lado, o fracasso dessas experincias ou as dificuldades enfrentadas surgem em decorrncia das deficincias nessas estruturas de representao, a seu enfraquecimento em determinado momento, ou sua permeabilidade em relao a interesses especficos que distorcem a natureza da representao (BOSCHI, 1999).

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Sobre gesto social ver minha dissertao de Mestrado (Ronconi, 2002). Boschi (1999) resgata experincias de gesto pblica participativa a partir de um estudo comparativo entre as administraes municipais de Belo Horizonte e Salvador, no perodo de 1993 a 1996. Esse estudo se realiza a partir da anlise do Planos Diretor, do Oramento Participativo e dos Conselhos Deliberativo-Consultivos dos respectivos Municpios.

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O fenmeno da representao no interior das experincias de participao7 foco de anlise de Lchmann (2007) que considera que a diversidade de regras e critrios de representao no interior dos espaos participativos instaura uma confusa compreenso acerca dos critrios de legitimidade poltica desses espaos (p. 151). Assim, para a compreenso das diferentes dinmicas de representao e participao necessria a observao dos diferentes desenhos institucionais e dos diferentes tipos de polticas pblicas. A autora destaca que a qualidade e a legitimidade da representao vo depender do grau de articulao e organizao da sociedade civil, ou seja, da participao (p. 166). Nesse sentido, os espaos pblicos de debate fruns de discusso de polticas pblicas e de definio e escolha de representantes ou as assemblias regionais e temticas possibilitam a conexo entre representantes e representados, e criam novas dinmicas de representao poltica (LCHMANN, 2007). Kaus Frey (2004) desenvolve a concepo de governana interativa como uma tendncia de gesto compartilhada que, orientada pela lgica governamental, implica compartilhamento no sentido de transformar os atores da sociedade em aliados na busca de melhores resultados, tanto referentes ao desempenho administrativo quanto em relao ao aumento da legitimidade democrtica (p. 121). Retomando Kooiman (2002), Frey (2004, p. 120) argumenta que a governana pressupe a criao de condies favorveis para que as interaes entre os diversos atores sociais, imprescindveis para lidar com a diversidade e a complexidade das sociedades contemporneas, possam acontecer, e pontes de entendimento possam ser construdas. Sob esse aspecto, a questo da importncia do incremento do grau de interao de diferentes atores sociais, de acordo com o autor, tem sido ponto comum nas diferentes concepes de governana. Um aspecto a ser destacado, com relao concepo de Frey (2004) sobre governana interativa, se refere ao significado do que seja um processo interativo. Por um lado, a idia de interao sugere comunicao, dilogo, trabalho compartilhado e, principalmente, trocas e influncias recprocas. Por outro lado, a idia de interatividade pode sugerir reciprocidade, troca ou permuta em um processo alheio a conflitos e disputas polticas. Atores da sociedade civil quando vistos apenas como aliados para a busca de eficincia de desempenho administrativo e para o aumento da legitimidade democrtica, podem ter seu papel de influncia, na lgica da deciso estatal, diludo. Bevir e Rhodes (2001) consideram que a categoria governana deve ser compreendida como resultado de disputa de significados entre diferentes atores inspirados por diferentes tradies e dilemas. Nesse sentido, podemos pensar que governana pblica, enquanto projeto poltico em constante mudana, levanta uma disputa na qual as tradies normalmente tm sido modificadas como um resultado de acomodar os dilemas anteriores, e uma disputa na qual as leis e normas relevantes algumas vezes foram mudadas como um resultado de disputas polticas simultneas sobre suas apropriaes e contedos (BEVIR e RHODES, 2001). Considera-se, assim, que no processo da governana pblica a participao de diferentes atores, nos processos de deciso, nas diversas instncias de deliberao e de deciso do Estado, implica conflitos, contradies e disputas de projetos polticos. Assim, a governana pblica, enquanto formato institucional abre a gesto da coisa pblica participao de diversos atores e gera espaos pblicos de participao e controle social a partir, tambm, de reivindicaes de diferentes atores da sociedade civil. Implica, portanto, na idia de construo de uma esfera pblica; um campo de disputas e consensos em que esto presentes a representao poltica tradicional e diferentes atores, interesses e organizaes. Governana pblica no significa, portanto, apenas reforma do Estado nos aspectos financeiros e administrativos. Ela implica uma articulao das dimenses econmico-financeira, institucionaladministrativa e sociopoltica da gesto pblica. Ela implica ainda a democratizao do Estado, a renovao
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Sobre a questo da representao no interior das experincias participativas dos Conselhos Gestores e do Oramento Participativo ver Lchmann, 2007.

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de seus critrios de atuao e uma reforma dos padres de relacionamento entre Estado e sociedade; ela depende de uma interveno que, abrangendo toda a esfera pblica, converta as aes estatais em aes efetivamente pblicas, sendo que o controle por parte da sociedade se d atravs do resgate da democratizao e da poltica (NOGUEIRA, 1998). Ao pensar sobre a reforma do Estado que se faz necessria, Nogueira (1998) adverte que ela deve ter como motor o aprofundamento da democratizao, o retorno da poltica ao posto de comando, a iniciativa, a imaginao criadora e a disposio para negociar dos governantes, dos partidos, dos sindicatos, das diversas organizaes sociais. A reforma do Estado s avanar, quando a poltica e o espao das decises se abrirem para os mais amplos segmentos sociais; quando houver uma democracia participativa radical. Uma democracia participativa radical, de acordo com Bevir (2004), trataria seus membros como agentes capazes de deliberar; nesse sentido, capazes de debater. Para o autor (p. 13), o processo de debate induz as pessoas a refletir em suas crenas e preferncias possivelmente alterando-as luz do que os outros dizem. por meio do debate que as pessoas exercitam sua agncia e consideram quais ideais e polticas esto desejando ou no endossar. Assim, a promoo de uma democracia participativa radical que enfatizasse a deliberao e conduta tica, poderia possibilitar o desenvolvimento de um papel ativo da sociedade civil na formulao e implementao de poltica (BEVIR, 2004). Envolver diversos grupos e indivduos no processo de elaborao poltica traria informaes mais relevantes para a sustentao das polticas. Esse envolvimento traria, ainda, queles afetados pelas polticas, um maior interesse em faz-las funcionar. Uma democracia participativa radical poderia cooperar para a efetividade de polticas pblicas, assim como possibilitar oportunidades para participao, deliberao e gesto. Nesse sentido, a transferncia de aspectos da governana para vrios grupos na sociedade civil aumentaria o nmero e o conjunto de organizaes atravs das quais cidados poderiam estabelecer processos democrticos (BEVIR, 2004). A governana deve focar-se, assim, em uma poltica pblica dialgica. O Estado deve promover processos de dilogo com a sociedade civil nas etapas de deciso, formulao e implementao de polticas. Durante a etapa da deciso as agncias podem envolver os cidados atravs de comits enquanto lugares para negociaes face a face entre agncia representativa e vrios cidados. O modo dialgico enfatiza as normas associadas com a publicizao e accountability que habilita cidados para monitorar e questionar a gesto das agncias. A abordagem dialgica ainda destri a idia de um conjunto de ferramentas para gerenciar redes, pois uma democracia participativa leva desistncia de supostas tcnicas de gerncia em favor de uma prtica da aprendizagem. Para Bevir (2004), o sistema de governana deriva em parte da idia de que a efetividade das instituies polticas depende da incorporao dos stakeholders 8 dentro dos processos de deciso. O sistema de governana no deve restringir a participao consulta, mas sim possibilitar um dilogo mais ativo com a sociedade. Existe consenso, portanto, que o sistema de governana pressupe em seu discurso, incluso e participao. Consenso primordialmente sobre a necessidade de garantir a participao dos cidados na formulao e implementao das polticas. Todavia, Bevir (2004) destaca que mesmo os grupos reconhecidos pelo Estado como parceiros so invocados somente como veculos para a distribuio de servios; no dado a eles poder para a tomada de deciso. O autor sugere que uma democracia participativa radical promoveria o pluralismo mais do que incorporao e promoveria mais dilogo do que consulta. Assim, a democracia participativa radical pode incluir uma pluralidade de associaes democrticas autogovernadas. Para Bevir (2004) no se trata de estabelecer, com as associaes, uma relao de consulta,
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Stakeholders refere-se ao pblico-alvo. Essa expresso tem sido bastante utilizada dentro do conceito de responsabilidade social para designar todas as pessoas ou empresas (pblico interno ou externo) que, de alguma forma, so influenciadas pelas aes de uma organizao.

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mas sim de estabelecer uma relao de dilogo. O mais importante, continua o autor, que polticos e servidores questionem e transformem suas prprias crenas e aes com o processo democrtico. O sistema de governana defende uma maior participao alm daqueles associados com a democracia representativa. Os defensores da governana compreendem que o envolvimento de atores alm dos polticos profissionais e servidores civis melhoraro a qualidade da atividade estatal. A governana pblica abre assim, um espao para uma democracia que vai alm da democracia representativa, uma vez que implica participao do cidado na gesto deliberativa das polticas pblicas e, portanto, nos processos decisrios. Nesse sentido, a governana pblica pode favorecer uma democracia que extrapola os limites da democracia representativa? Ou ainda, a governana pblica favorece a democracia deliberativa? A democracia representativa liberal, de acordo com Bevir (2004), aparece para deixar um grande dficit democrtico em muitas reas da governana. O sistema de governana originou-se como um meio de tratar tais dficits, mas a governana tem usado os termos de incluso e participao para referir somente incorporao de grupos e processos de consulta. Bevir destaca que talvez o sistema de governana possa ser um suplemento de valor para a democracia representativa, mas necessrio prudncia, pois no deveria ser levado como um substituto para a democracia representativa (p. 26). A democracia representativa apresenta inmeras limitaes, j tratadas por diferentes autores. Hirst (1992, p. 08) salienta que as formas de democracia representativa proporcionam nveis muito baixos de prestao de contas pelo governo e de influncia popular no processo de tomada e deciso. Sob estes aspectos, continua Hirst, a democracia representativa moderna tem funcionado predominantemente como um meio de legitimao do poder governamental. Mas isso no significa que a democracia representativa deva ser suplantada; devem-se criar estratgias de democratizao radical que suplementem a democracia representativa (HIRST, 1992). Diferentemente da democracia representativa, ressalta Lchmann (2002, p. 13), a democracia deliberativa prope que as decises sejam fruto de discusses coletivas e pblicas que se expressam em instituies desenhadas para o exerccio efetivo dessa autoridade coletiva. Para a autora, dessa forma, a democracia deliberativa um processo pblico e coletivo de deliberao que tem como pressuposto o pluralismo, a igualdade participativa, a autonomia e a construo do interesse pblico. As discusses em torno da democracia deliberativa trazem subsdios para a discusso sobre a governana pblica, uma vez que a governana pblica cria a possibilidade de haver deliberao e participao no processo decisrio. Nesse aspecto, a contribuio de Bohman (2000) pode iluminar esse debate quando destaca que o sucesso de uma democracia deliberativa depende da criao de arranjos institucionais que permitam dilogo livre e aberto entre cidados. Outra contribuio fundamental, no debate sobre a democracia deliberativa, que nos ajuda a compreender os processos de governana pblica, tem sido dada por Lchmann (2002, p. 34), que adverte que as instituies devem ser construdas coletivamente atravs da discusso pblica. Nesse sentido, requer-se um aparato institucional pautado em regras e critrios que, resultantes de processos deliberativos, sejam capazes de desobstrurem os canais que impossibilitam ou limitam a efetividade decisria dos processos participativos. Para a autora, as diferenas de poder e/ou as desigualdades sociais, a cultura clientelista e autoritria e a lgica burocrtica da organizao poltico-institucional, podem limitar ou at mesmo impossibilitar a efetividade decisria dos processos administrativos. A democracia deliberativa se estabelece a partir dos fruns constitudos entre Estado e sociedade civil. Para Avritzer (2000), esses fruns devem partilhar de trs caractersticas centrais para que a argumentao deliberativa ocorra. A primeira delas implica em cesso de um espao decisrio por parte do Estado em favor de uma forma ampliada e pblica de participao. A segunda caracterstica se refere forma como a informao tratada pelos atores sociais. Para o autor, os novos arranjos institucionais se baseiam em duas mudanas em relao concepo de informao.

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necessrio que se considere primeiramente que o Estado possui informaes incompletas para a tomada de decises e precisa, dessa forma, que os atores sociais tragam informaes para que a deliberao contemple plenamente os problemas polticos envolvidos. necessrio tambm que se considere que as informaes devem ser compartilhadas e discutidas num processo que leve construo coletiva de solues. A terceira caracterstica aponta que os arranjos deliberativos trazem a possibilidade de serem testadas mltiplas experincias. Nesse sentido, a inovao institucional depende da capacidade de experimentar e partilhar resultados. Para Avritzer (2000, p. 27), a racionalidade ou a eficincia, de acordo com essa concepo, gerada de forma descentralizada e a posteriori por mltiplos experimentos. Nesse sentido, o elemento central dos arranjos deliberativos passa a ser a sua diversidade e no a sua unidade. A democracia deliberativa, destaca Lchmann (2002, p. 13), prope que as decises sejam fruto de discusses coletivas e pblicas que se expressam em instituies desenhadas para o exerccio efetivo dessa autoridade coletiva. Sob esses aspectos, a democracia deliberativa um processo pblico e coletivo de deliberao que tem como pressuposto o pluralismo, a igualdade participativa, a autonomia e a construo do interesse pblico. Pressupe participao ativa da sociedade civil e do Estado em um processo de reconfigurao dos mecanismos tradicionais de deciso poltica (LCHMANN, 2002). Para Cohen (2000), a democracia deliberativa deve emergir de arranjos que agreguem escolhas coletivas que so estabelecidas em condies de livre e pblica argumentao entre iguais. Implica em uma radicalizao da democracia, com a incluso daqueles que foram alijados do poder. A governana pblica abre assim, um espao para uma democracia que vai alm da democracia representativa, uma vez que implica participao do cidado na gesto deliberativa das polticas pblicas e, portanto, nos processos decisrios. Como adverte Fedozzi (2000), a democratizao radical do Estado garante a publicizao do mesmo e a viabilizao de uma esfera pblica de co-gesto dos recursos pblicos. Consideramos que a governana pblica, enquanto arranjo institucional democrtico, pode criar espaos deliberativos de discusso, onde prevaleam os princpios da incluso, da publicidade, da igualdade participativa, do pluralismo, da autonomia e do bem-comum. Vale ressaltar que cabe ao poder pblico atravs de vontade poltica e comprometimento com a efetivao do ideal democrtico, desenvolver os mecanismos que permitam e garantam a ampliao, a pluralizao e a liberdade e igualdade de participao dos cidados (LCHMANN, 2002). A governana pblica, enquanto formato institucional abre a gesto da coisa pblica participao de diversos atores e gera espaos pblicos de participao e controle social a partir, tambm, de reivindicaes de diferentes atores da sociedade civil. Implica, portanto, na idia de construo de uma esfera pblica; um campo de disputas e consensos em que esto presentes a representao poltica tradicional e diferentes atores, interesses e organizaes. Nesse sentido, a participao de diferentes atores, nos processos de deciso, nas diversas instncias de deliberao e de deciso do Estado, implica conflitos, contradies e disputas de projetos polticos. A categoria governana pblica recupera a importncia do Estado e das instituies, assim como a importncia de atores da sociedade civil para a poltica. Por tratar-se de um arranjo institucional que favorece a democracia, no esvazia a poltica de valores, interesses e projetos. A governana pblica, em nosso entendimento, resultado da poltica e recupera a poltica ao aproximar a governabilidade da democracia. Como adverte Nogueira (1995), o governo que governa no o governo dos decisionistas e dos lderes determinados, que impem sociedade um dado programa de ao; , ao contrrio, o governo que sabe entrar em sintonia com as tendncias e foras da sociedade para com elas implementar um audacioso programa reformador (NOGUEIRA, 1995, p.123, grifos do autor). Por tratar-se de um modo de governar que encontra-se em construo, os desafios para que se assegure a continuidade e a institucionalizao de experincias de governana pblica, so imensos. A gesto pblica brasileira ainda vive sob as influncias de uma administrao pblica gerencialista que coloca nfase na

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eficincia administrativa e na centralizao dos processos decisrios. Todavia, estamos diante de um novo modelo de cidadania que tem exigido um novo modelo de governana. A governana pblica expressa vontade poltica e comprometimento poltico para implementar um projeto democrtico capaz de cooperar para a ampliao da participao social, do debate pblico, da negociao e deliberao tendo por base o dilogo e o debate que reflete valores, interesses e projetos conflitantes pautados nos princpios da igualdade, pluralidade e publicidade.

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