Pablo Martnez Bengochea

Octubre de 2008

Desarrollo humano y cohesin social en Uruguay Una estrategia para la reduccin de la pobreza al 20151
La idea bsica que inspira este documento es que para construir con xito una nueva matriz de bienestar lo que en el Plan de Equidad se denomina la transicin larga es preciso poner en funcionamiento un sistema articulado y coherente de polticas pblicas econmicas, sociales y urbano-territoriales, que de cuenta y acte sobre la actual estructura de riesgos con una mirada prospectiva, esto es, dando cuenta de los desafos a resolver en los prximos aos2. Si de lo que se trata es de una matriz de bienestar que garantice a todos los ciudadanos desarrollo humano con cohesin social, entonces el desafo a resolver es el de la reduccin sostenida y sustentable de la pobreza y la segmentacin social, y ello solo es posible si se acta articulada y coherentemente con variados instrumentos de las polticas pblicas sobre todos los procesos sociales que la sostienen y reproducen. Si se renuncia a actuar en alguno de estos campos, o se acta en forma parcial o desarticulada, (aunque ello comprenda la realizacin de algunas reformas estructurales imprescindibles), probablemente las mejoras alcanzadas no se sostengan en el mediano o largo plazo prolongando (indefinidamente?) la transicin larga Por lo tanto es ahora, durante la transicin corta3, que debe abordarse la formulacin estratgica de este sistema de polticas pblicas (imagen objetivo, orientaciones, prioridades e instrumentos) y sentar sus bases tcnicas y polticas de forma que cuando llegue el momento de formular el prximo presupuesto quinquenal se disponga de los elementos necesarios para darle orientacin poltica y soporte material. I. Desarrollo humano, cohesin social y pobreza. La sociedad uruguaya tiene una oportunidad histrica y una responsabilidad tica de impulsar un proceso sostenido y sustentable de desarrollo humano con cohesin social: Un proceso de aumento de las opciones de las personas (en aspectos tales como el acceso al conocimiento, a alimentacin adecuada, a servicios de salud de calidad, a vida ms segura, a esparcimiento satisfactorio, a libertades polticas y culturales, etc.) posibilitando que stas disfruten de vidas largas, saludables y creativas4, con una vinculacin virtuosa entre los mecanismos instituidos de integracin y bienestar y el sentido de pertenencia y adhesin (comportamientos y valores compartidos) de las personas y grupos a la sociedad de la que forman parte5. Y, por lo tanto,

Este documento ha sido elaborado para la Direccin Nacional de Polticas Sociales del MIDES. En su preparacin se han recibido valiosos comentarios, aportes y sugerencias de Ximena Baraibar, Marcos Lorenzelli, Carmen Midaglia y Andrea Vigorito. 2 Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales: Plan de Equidad, Montevideo, IMPO, 2007. 3 ed., pp.68 3 Ibdem. 4 Tal como lo ha expresado Mahbub ul Haq inspirado en las ideas de Amartya Sen poniendo el nfasis en los logros de las personas y en las capacidades (conjunto de opciones) de las personas para alcanzar esos logros. En este concepto el ingreso es un medio, fundamental pero no nico. 5 CEPAL: Cohesin social. Inclusin y sentido de pertenencia en A. L., Santiago de Chile, 2007

debe estar asociado a niveles tolerables de desigualdad, eficaces canales de movilidad social ascendente y espacios democrticos de participacin. En esta perspectiva multidimensional, la pobreza es la negacin de las opciones u oportunidades bsicas del desarrollo humano, en tanto es un estado global, a la vez econmico, social y cultural, a lo que se agregan, por lo menos, componentes biolgicos y psicomotores. Es una carencia grave en el conjunto ingresos-patrimonio (sin ello no le llamamos pobreza), asociada a ciertas formas de insercin en el sistema econmico y en la sociedad global, y asociada, en forma tendencial aunque fluctuante, a carencias de vivienda, de instruccin, de relaciones familiares, de alimentacin y nutricin, de salud y desarrollo psicomotor, todo ello vinculado a creencias y prcticas que completan una subcultura de la pobreza. 6. Cuntas personas viven en situacin de pobreza en Uruguay? Cules son sus caractersticas? Cules son los principales factores y procesos que la explican y sobre los cules es posible y necesario operar para reducirla? En cuanto a lo primero, la medicin de la pobreza se apoya en medidas sntesis que como tales no dan cuenta de todas las dimensiones, pero que sin embargo son bastante robustas para aproximarnos a la cantidad de hogares y personas en esta situacin y a algunas de sus caractersticas, teniendo presente que los cambios en el corto plazo en el indicador no necesariamente reflejan cambios en la situacin global de pobreza de un hogar o persona que como se ha dicho es multidimensional (e incluye dimensiones estructurales)7. La medida ms utilizada es la del ingreso. Medida por ingresos la pobreza se ha reducido respecto a los niveles inmediatos post-crisis (cuando super el 30 % de las personas) situndose, asimismo, por debajo de los niveles de los ochenta (tambin superiores al 30 % de las personas), sin embargo an permanece elevada. En 2007 alcanz al 17,2 % de los hogares y el 26 % de las personas en todo el pas (urbano y rural)8 lo cual representaba segn las proyecciones del INE 197.100 hogares y 863.800 personas. La pobreza extrema (indigencia) alcanz al 1,1 % de los hogares y el 2,0 % de las personas representando 12.400 hogares y 66.900 personas en todo el pas. En el primer semestre de 2008 continu descendiendo aunque sin alcanzar an los niveles ms bajos anteriores (15 % en 1994). En consecuencia, la pobreza, medida por ingresos se ha situado en los ltimos 20 aos entre el 15 % y algo ms del 30 % (con la metodologa INE 1996 los niveles mximos alcanzados son del orden del 40 %). La brecha de pobreza es en 2007 del orden de 32 % lo que significa que el ingreso de los hogares pobres es un tercio menor de lo necesario para que el hogar cubra sus necesidades sin privaciones. Por su parte la pobreza extrema o indigencia medida por ingresos ha descendido hasta situarse en el 1,1 % de los hogares y el 2 % de las personas en el ao 2007. No obstante, ciertos indicadores fuertemente asociados a la pobreza en sus caractersticas ms estructurales y prximas a las situaciones de pobreza extrema, tales como residir en viviendas ocupadas siendo propietario de la vivienda y no del terreno, el hacinamiento, la no disponibilidad de agua corriente por caera dentro de la vivienda o no contar con bao con cisterna continan afectando a un nmero bastante superior de hogares.
6 Juan Pablo Terra et al: Creciendo en condiciones de riesgo. Nios pobres del Uruguay, Montevideo, CLAEH/UNICEF, 1989. 7 Rodrigo Arim, Vernica Amarante y Andrea Vigorito han elaborado propuestas para una operacionalizacin del concepto de pobreza multidimensional para Uruguay en PNUD: Desarrollo humano en Uruguay 2005, Montevideo, 2005. 8 INE, metodologa 2002.

En segundo lugar, la pobreza presenta en Uruguay algunas caractersticas relevantes, algunas de larga data y otras que se han hecho ms remarcables luego de las transformaciones ocurridas en los aos noventa: Los hogares pobres son por lo general ms numerosos, y lo son cunto ms extrema es la pobreza; los nios, nias y adolescentes estn sobrerrepresentados en estos hogares; los adultos poseen bajo nivel educativo; los perceptores de ingresos del hogar son proporcionalmente menos que en los hogares no pobres, y esto se agudiza en la pobreza extrema; los trabajadores del hogar tienen una insercin precaria o informal en el mercado de trabajo; residen en las periferias urbanas, en viviendas con carencias de diverso tipo, propias y del entorno; y por todo ello se trata de una pobreza ms homognea y ms dbil en sus interacciones con otros sectores sociales. La pobreza est tambin asociada a prdidas importantes en la participacin de la masa salarial en el PIB durante la dcada del 70 alcanzando un mnimo histrico en 1983-84 (dictadura y crisis econmica implicaron una redistribucin de los ingresos de los trabajadores hacia los propietarios del capital) que vuelve a repetirse en 2004 (crisis mediante tambin); y observando la distribucin personal del ingreso un aumento suave y sostenido de la desigualdad desde mediados de los aos 909. El efecto combinado de todas estas dimensiones de la pobreza se ha expresado con fuerza creciente en el territorio y en la conformacin de una subcultura de la pobreza cuando las personas perciben que los mecanismos de ascenso social no le llegan o dejaron de operar y priman las estrategias de sobrevivencia en la pobreza. Tercero, una estrategia de reduccin sostenida y sostenible de la pobreza debe dar cuenta de estas distintas dimensiones, detrs de las cuales se encuentran cuatro procesos sociales, fuertemente interrelacionados aunque con caractersticas especficas, cuya reorientacin en trminos de desarrollo humano con cohesin social constituye un desafo central para las polticas pblicas: 1. 2. 3. 4. Las transformaciones en el mundo de la produccin y el trabajo La segmentacin social de impronta socio-territorial Las inequidades al inicio de la vida. El rezago educativo de nios/as y adolescentes.

En lo que sigue se realiza un anlisis de cada uno explicitando su significado y pertinencia e indagando sobre los factores que inciden en ellos y los efectos que tienen sobre otros aspectos, con especial atencin a sus interrelaciones. 1. Las transformaciones en el mundo de la produccin y el trabajo. Uruguay ha vivido transformaciones econmicas importantes desde los aos setenta marcadas por un proceso sostenido de liberalizacin comercial y apertura, profundizado en los noventa, que gener cambios en la estructura productiva, en el ritmo de incorporacin de cambio tcnico y en la demanda de trabajo. Estas transformaciones se inscriben en cambios en la economa mundial (la economa de la informacin y el conocimiento; la aceleracin de las dinmicas de cambio; el peso creciente de la productividad sobre el capital y el trabajo; entre otros).

Vernica Amarante y Andrea Vigorito: La desigualdad de ingresos en Uruguay en los aos recientes, Montevideo, 2008 y de las mismas autoras: Los cambios recientes y la distribucin funcional del ingreso, en PNUD: Informe Nacional de Desarrollo Humano 2008, Montevideo, 2008.

Ello se tradujo en una importante reasignacin entre sectores econmicos, disminucin del tamao promedio de las unidades productivas, descenso en la ocupacin de trabajadores de baja calificacin (especialmente aquellos ocupados en la produccin de bienes transables), aumento de la ocupacin de los trabajadores ms calificados (existiendo incluso demanda insatisfecha de trabajo de ciertas calificaciones), y progresiva desaparicin de los empleos de tiempo completo y duracin ilimitada. A ello se sum la reduccin del empleo en el sector pblico (tambin con destruccin del empleo de baja calificacin). La evolucin de los salarios tambin muestra un aumento sistemtico en la brecha entre distintos niveles de calificacin. Los trabajadores de menor calificacin son menos demandados, reciben un salario menor, estn relativamente ms desocupados y la calidad de su empleo es menor (ms precario).10 Este proceso debilit las relaciones e interacciones que forman capital social individual y colectivo en el mundo del trabajo (particularmente cuando ste congrega grupos numerosos y heterogneos). Los trabajadores afectados por estos procesos perdieron informacin, contactos, relaciones (capital social individual) as como la pertenencia a instituciones o asociaciones tales como sindicatos o cooperativas y el vnculo con los sistemas de seguridad social y laboral de los trabajadores formales (capital social colectivo). En los perodos de cada del producto y de la demanda de trabajo se desatan varios procesos: aumento del desempleo, aumento del nmero de trabajadores por cuenta propia sin local, de la emigracin y tambin de personas que dejan de buscar trabajo por entender que no lo van a encontrar. En los perodos de crecimiento recientes (dcada de los noventa y luego de la crisis de principios de esta dcada) aumenta el nmero de personas ocupadas con un aumento relativo mayor del empleo en las personas de mayor nivel educativo sin recuperarse el empleo entre los trabajadores de ms baja calificacin. Este proceso de segmentacin del mercado de trabajo refuerza la segmentacin social presente en la estructura de la pobreza en el pas. En consecuencia, no puede esperarse que el empleo de calidad se recupere solamente como consecuencia del crecimiento de la economa, al menos no para todos los trabajadores. Aquellos de ms bajo nivel educativo, menor capital social, jvenes y con ms dependientes a cargo son los ms afectados. Asimismo es imperativo pensar en las nuevas generaciones de trabajadores, en particular aquellos provenientes de esos mismos hogares. Unos y otros requieren polticas especficas para lograr una insercin de calidad en el mercado de trabajo. Algunos elementos para dimensionar la situacin actual11: La tasa de actividad se situ en 2007 en 62,72% (73,6% en los hombres y 53,66% en las mujeres), habiendo crecido (en 1991/2 se ubicaba en el 58 %) por el aumento de la tasa de actividad de las mujeres, quienes representaban el 46,7% de la PEA en 2007, reflejando una tendencia de largo plazo. Por otra parte, si bien la tasa de actividad en Montevideo es mayor que la del Interior urbano, la brecha se redujo en forma significativa.

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PNUD: Desarrollo Humano en Uruguay 2001, Montevideo, 2001. INE: Encuesta Continua de Hogares. Julio 2008, Montevideo, INE, 2008; Ivonne Perazzo: Evolucin de las principales variables del mercado laboral 1996-2007, Montevideo, DT 06/01, Instituto de Economa, UDELAR, 2008; Vernica Amarante: Objetivos de Desarrollo del Milenio y empleo. Una propuesta para Uruguay, Montevideo, 2008; y Vernica Amarante y Andrea Vigorito: La desigualdad de ingresos en Uruguay en los aos recientes, Montevideo, 2008.

La tasa de empleo se situ en 2007 en su nivel ms elevado: 56,7% (68,5% entre los hombres y 46,9% entre las mujeres. Tambin la tasa de empleo ha crecido ms en el interior urbano que en Montevideo acercndose una a la otra. La tasa de empleo cay menos que el producto durante la crisis (la tasa de empleo se ubic en el 48 % en 2003). Luego comenz su recuperacin despus que el producto y lo ha hecho en menor medida. En este fenmeno parecen haber influido diversos factores: Por un lado se han sustituido empleos de mala calidad por empleos formales, por otro estn los cambios tecnolgicos y los cambios en la participacin de los distintos sectores en el producto. En efecto, disminuy la participacin de los sectores ms intensivos en mano de obra tales como los servicios y la construccin. No obstante, el sector servicios comunales, sociales y personales y el sector comercio, restaurantes y hoteles representan casi el 60% de los puestos de trabajo en 2007. La evolucin reciente del empleo muestra asimismo que luego de la crisis continu cayendo el empleo en el sector pblico as como los trabajadores por cuenta propia sin local (que haban crecido durante la crisis), en tanto aumentan los trabajadores por cuenta propia con local y los asalariados privados. La distribucin actual de los ocupados evidencia dos aspectos importantes: los asalariados privados son algo ms de la mitad (55,6 %); y los trabajadores por cuenta propia (con y sin local) superan a los asalariados pblicos (22,7 % y 15,6 % respectivamente). Finalmente ha aumentado la participacin en el empleo de los trabajadores de mayor nivel educativo en tanto pierden participacin quienes tienen solo primaria. En cuanto a la calidad del empleo, las polticas implementadas por esta administracin han permitido un aumento de la proporcin de trabajadores con cobertura de seguridad social la que alcanza hoy a 2 de cada 3 trabajadores ocupados (luego de los mximos niveles de informalidad alcanzados en 2004). Los mayores niveles de informalidad en la ocupacin principal se encuentran entre quienes pertenecen al primer quintil de ingresos (75,5 %) y al segundo quintil (56,5 %) en tanto que en el quinto quintil, donde los aumentos en el registro fueron mayores, la informalidad alcanza solo al 11,6 % Las mayores tasas de no registro se encuentran en la construccin, el comercio y la actividad agropecuaria. Los mayores contingentes estn en el comercio y el servicio domstico. La mitad de ellos son trabajadores por cuenta propia con y sin local. La informalidad est asociada a menores remuneraciones relativas. Por otra parte hay un 17 % de trabajadores subempleados, esto es que trabajan menos horas de las que desean trabajar (7 % entre los registrados y 10 % entre los no registrados). En consecuencia, es posible afirmar que hay alrededor de un 40 % de trabajadores con problemas de empleo. La tasa de desempleo se ubic en el 9,6 % en 2007 (haba alcanzado el 17 % en 2002/3), siendo ms alta en el interior que en la capital y mayor la tasa femenina (12,6 %) que la masculina (7,1 %). Es tres veces ms alta entre los jvenes de 18 a 29 aos (17,2 %) que en los adultos de 30 y ms aos (5,5 %). El desempleo entre los hombres, particularmente aquellos mayores de 25 aos parece situarse en el nivel friccional: 3,9 % de promedio en 2007. Estos niveles continuaron descendiendo en 2008 llegando la tasa de desempleo nacional en julio a 7,6 % (10,2 % entre las mujeres y 5,2 % entre los hombres). Las menores tasas de desempleo corresponden a los trabajadores con universidad completa, los maestros y profesores y quienes han completado secundaria. Las mayores corresponden a quienes tienen universidad o secundaria incompletas. Los desocupados en 2007 eran mayoritariamente no calificados (68 % no completaron primaria o secundaria) y predominantemente mujeres (61 %). El 40 % eran pobres. Si bien el salario real medio se ha recuperado en estos 3 ltimos aos, an se encuentra por debajo del nivel alcanzado en 1999. Un caso particular es el de los trabajadores por cuenta

propia sin local cuyo ingreso cae ms que el resto y se recupera menos. La brecha de gnero ha continuado reducindose. En los hogares del primer decil de ingresos, los ingresos por transferencias han aumentado al punto de superar aquellos provenientes del trabajo en 2007. La desigualdad en los ingresos del trabajo ha aumentado debido a un aumento de la desigualdad dentro de cada categora ocupacional. Los retornos a la educacin es una de las causas principales del aumento de la desigualdad. Entre esta poblacin econmicamente activa se encuentran adolescentes de 14 a 17 aos. Entre ellos la tasa de actividad es 19,1% y la tasa de empleo 12,5% En otras palabras de cada 100 adolescentes entre 14 y 17 aos, 12 trabajan y 7 buscan trabajo y no lo encuentran. Entre quienes trabajan, ms de dos terceras partes lo hacen como asalariados privados, tan solo el 11 % son miembros del hogar no remunerados y el resto lo hace como cuenta propia. El 95 % no est cubierto por la seguridad social. Que 1 de cada 5 adolescentes trabaje o busque trabajo (aproximadamente unos 37 mil) interpela fuertemente a las polticas pblicas. Considerando la PEA, el empleo y su calidad y el desempleo para la poblacin de 18 aos y ms se observan mayores tasas de actividad de los jvenes de 18 a 29 aos respecto a los adultos de 30 y ms aos (12 puntos porcentuales de diferencia). Ello se traduce en tasas de empleo apenas superiores a las de las personas de 30 aos y ms y, en consecuencia, en tasas de desempleo de los jvenes que triplican las de los adultos.12 Pero, qu pasa entre los pobres?13 En tanto que el promedio de personas por hogar es 2,9 donde 1,8 son perceptores de ingresos, entre los pobres el promedio de personas por hogar es de 4,4 y 1,8 son perceptores de ingreso. Entre los indigentes hay en promedio 5,4 personas por hogar y 1,5 perceptores de ingresos. Adems, como se sabe, el peso de los menores de edad es mayor entre los hogares pobres y en particular entre los indigentes: 0,8 en el total, 2,1 entre los pobres y 3,2 entre los indigentes. La tasa de actividad de los pobres (en la poblacin de 14 y ms aos) es similar a la global: 62,2 %. En cambio entre los indigentes es menor: 57,7 %. La tasa de empleo de los pobres es menor que la global: 51,0 % y entre los indigentes menor an: 43,9 %. En consecuencia la tasa de desempleo es bastante mayor: 18,0 % entre los pobres y 23,8 % entre los indigentes. En cuanto a la calidad en el empleo las diferencias son an mayores. En tanto que la informalidad y el subempleo afectan a 4 de cada 10 trabajadores, entre los ocupados pobres 7 de cada 10 y entre los indigentes 9 de cada 10 son informales y/o subempleados. El examen de los vnculos entre mercado laboral y pobreza muestran que la situacin ocupacional del jefe/a del hogar es altamente significativa14. En efecto, el trabajo por cuenta propia y la ausencia de cobertura de la seguridad social (y en menor medida el desempleo) del jefe/a del hogar estn fuertemente asociados con la probabilidad de ser pobre.

Considerando la poblacin de 18 y ms, en lugar de 14 y mas, la tasa de actividad es mayor: 66,4 % para las personas de 18 aos y ms (75,7 % entre los jvenes de 18 a 29 aos y 63,8 % entre los adultos de 30 aos y ms). La tasa de empleo tambin es mayor: 60,7 % (62,6 % y 60,2 % respectivamente). La tasa de desempleo es menor: 8,6 % (17,2 % y 5,5 % respectivamente). Es tambin menor el porcentaje de trabajadores informales en todos sus empleos: 33 %, (36,1 % y 32,0 % respectivamente) y de subempleados: 11,9 % (14,8 % y 11,1 % respectivamente) 13 INE, Estimacin de pobreza por el mtodo del ingreso, Montevideo, INE, 2007. 14 Vase al respecto los anlisis de Vernica Amarante, Rodrigo Arim y Andrea Vigorito.

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Resumiendo, en valores absolutos, de una PEA de 1,6 millones de personas, 1,45 millones se encuentran ocupadas y 150 mil desocupadas. Entre las ocupadas, 500 mil son trabajadores informales y unos 100 mil formales se consideran subempleados. 2. La segmentacin social de impronta socio-territorial. Histricamente los distintos grupos sociales se han ubicado diferenciadamente en el territorio. Ello no es nuevo. Lo que si es un proceso reciente en el pas es su profundizacin, generando mbitos territoriales ms homogneos en su interior y ms diferenciados entre ellos, aislndose, reducindose las reas de la ciudad por las que transitan unos y otros (perdindose oportunidades de interaccin) y aumentando aquellas en las que las personas se sienten extranjeras. La agudizacin de estos procesos, an cuando los distintos grupos satisfagan adecuadamente sus necesidades, afecta las dimensiones pblica y privada de la vida social y un debilitamiento de los sentimientos de ciudadana en tanto se reducen las experiencias de compartir problemas, intereses, proyectos e iniciativas colectivas entre personas de condiciones socioeconmicas, educativas y culturales diferentes. Estos procesos estn asociados a cambios en el mundo del trabajo, en la distribucin del ingreso, en el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios, en la localizacin de las actividades productivas y comerciales, en las formas de la urbanizacin y del acondicionamiento urbano, en los mecanismos de acceso a la vivienda, en la calidad de los servicios pblicos (justicia, seguridad, transporte, salud, educacin). En consecuencia, las diferentes modalidades de insercin en el mundo del trabajo, el patrimonio e ingreso de las familias y su capital social se expresan cada vez ms fuertemente en el territorio. Progresivamente, las familias con ms posibilidades se trasladan hacia los barrios de mayor calificacin urbana y mejores accesos a los servicios y oportunidades de ocio y recreacin. En cambio, quienes ms carecen de estos elementos se mueven hacia las zonas ms precarias y desprovistas de servicios y accesibilidad. En estos barrios, la confluencia de todos estos factores con familias dotadas de escaso capital humano y social impiden las posibilidades de complementacin virtuosa entre familia, escuela y comunidad instalndose una dinmica que realimenta los aspectos ms negativos de la segmentacin social. Estas diferencias se retroalimentan en tanto aquellos con mayor voz obtienen mejoras en la calificacin urbana y en los servicios de las reas donde viven (y consiguientemente aumentos en el valor de mercado), en tanto quienes carecen de voz ven deteriorarse su habitat. Entre unos y otros, se encuentran familias que an permanecen en barrios consolidados sometidos a un vaciamiento progresivo acompaado de un abandono de instalaciones urbanas, falta de mantenimiento de los espacios pblicos, deterioro del patrimonio construido, etc. con la consiguiente prdida de calidad de vida de la poblacin residente.15 As nos encontramos con el Montevideo de las tres ciudades al decir de Bervejillo y Lombardi16: i) La costa, con predominio de sectores de ingresos medios y altos, hogares pequeos, morfologa urbana compacta intensiva y extensiva con tejidos consolidados y servidos, crecimientos por saturacin y densificacin. Entre 1996 y 2004 pierde poblacin pero crece en hogares y viviendas. ii) La periferia montevideana, con mayora de sectores de ingresos bajos,
Ximena Baraibar, Pablo Bentura, Jack Couriel y Patricia Roland: Reflexiones y propuestas para la construccin de una agenda de ciudad, Montevideo, 2004. 16 Federico Bervejillo: Estructura y dinmica socioespacial metropolitana, en Pablo Martnez Bengochea et al., Plan estratgico de gestin integrada de la Cuenca del Arroyo Carrasco, Montevideo, 2007.
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morfologa urbana fragmentada y extensiva con predominio de tejidos urbanos no consolidados, poblacin joven y hogares numerosos, gran presencia de asentamientos irregulares. Entre 1996 y 2004 se evidencia un importante crecimiento de la poblacin, de los hogares y las viviendas en forma dinmica y pareja. iii) El rea central y las reas intermedias, de composicin social mixta, morfologa urbana compacta e intensiva con tejidos consolidados y estancados, poblacin envejecida. Entre 1996 y 2004 pierden poblacin (48 mil personas) a la vez que aumentan levemente en el nmero de hogares y viviendas. El comportamiento de la periferia metropolitana (Ciudad del Plata, eje ruta 5, ejes rutas 6, 7 y 8 y Ciudad de la Costa norte) es similar al de la periferia montevideana, en tanto que el comportamiento de la Ciudad de la Costa sur se asemeja a la costa montevideana. Asimismo, en trminos generales se observa que las zonas con mayor densidad de vivienda se corresponden con los hogares ms chicos (poco ms de 2 personas por hogar promedio) y las zonas con menor densidad de vivienda con los hogares ms numerosos (3,5 personas y ms por hogar). A estas fragmentaciones socio-territoriales en la ciudad se agrega otro reto vinculado a las desiguales condiciones de socializacin entre quienes viven en Montevideo y los centros urbanos ms importantes, particularmente los de la faja costera del Ro de la Plata, y aquellos radicados en los pequeos pueblos y villas dispersos en el territorio nacional y, en muchos casos, muy distantes de los centros urbanos de mayor porte. Estas condiciones afectan muy especialmente a los adolescentes y jvenes en cuanto a las posibilidades de acceso a la educacin secundaria y terciaria, al empleo, a espacios de recreacin y socializacin, etc. Las actuales dinmicas econmicas y demogrficas no permiten avizorar cambios salvo en cuanto a la consolidacin del proceso de concentracin de poblacin y actividades en la faja costera sur. 3. Las inequidades al inicio de la vida. En tanto la cuarta parte de la poblacin total se encuentra en situacin de pobreza - medida sta por ingresos - casi la mitad de los nios y nias se gestan, nacen y viven sus primeros aos en situacin de pobreza (25.5% de la poblacin total y 46% de los nios y nias de 0 a 5 aos en 200717). En las etapas iniciales de la vida gestacin y primera infancia se abren ventanas de oportunidad fundamentales para el desarrollo humano. Por las caractersticas de esta etapa del ciclo vital, importa y mucho el mbito familiar y sus condiciones de vida. Las familias con ms medios econmicos y socio-culturales obtienen recursos y apoyos en el mercado y en sus redes familiares y sociales. Las familias pobres, en particular aquellas que viven en contextos socio-territoriales de pobreza carecen de los recursos econmicos y socio-culturales y de las redes sociales para obtener esos apoyos. En los contextos de pobreza se evidencian con mayor frecuencia dficit nutricionales de las madres antes y durante el embarazo, menor peso al nacer y prematurez, dficit nutricionales de los nios y nias pequeos, ausencia de estimulacin oportuna y carencias afectivas y sociales. Ello afecta negativamente el desarrollo de las habilidades cognitivo-lingsticas de los nios y nias y se traduce en fuertes carencias de aprendizaje desde el inicio del ciclo escolar (retraso
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INE: ECH 2007.

en el acceso al pensamiento operatorio, presencia de alteraciones psicomotrices y en el uso del lenguaje, enlentecimiento en el desarrollo de la capacidad de razonamiento, entre otros aspectos) limitando posteriormente las oportunidades de las personas para desarrollar proyectos de vida. Cuntas embarazadas y nios y nias pequeos hay en esta situacin? La Encuesta Nacional de Hogares Ampliada realizada en por el INE en 200618 proporciona, por su amplia cobertura, una aproximacin: En los hogares en situacin de pobreza haba en 2006, en nmeros absolutos ms de 20 mil embarazadas y 142 mil nios/as de 0 a 5 aos de los cuales 93 mil nios y nias de 0 a 3 aos en todo el pas. Entre ellos, 49 mil se encontraban en los departamentos de Montevideo y Canelones (principalmente en el rea metropolitana). Esta cifra supera los 50 mil si agregamos el rea metropolitana de San Jos. Y 23 mil nios/as pobres de 0 a 3 aos vivan en los departamentos del norte del pas (Artigas, Rivera, Salto, Paysand, Tacuaremb y Cerro Largo). En estas poblaciones, el acceso y uso de los servicios de salud y educacin es an insuficiente. Ello se evidencia en los an bajos porcentajes de embarazadas pertenecientes a hogares pobres que comienzan a controlar su embarazo en el primer trimestre (no alcanza a 1 de cada 3 entre quienes se asistan en el Hospital Pereira Rossell) y realizan el nmero y periodicidad apropiada de controles. Por su parte, la cobertura total pblica y privada de los programas de estimulacin oportuna dirigidos a nios/as de 0 a 24 meses y los de educacin inicial para nios/as de 2 y 3 aos alcanzaba en el ao 2007 a 58 mil nios de un total de 194 mil en esas edades (30 %). En zonas de contexto predominante de pobreza, la cobertura en 2007 alcanzaba los 38 mil de un total de 93 mil nios/as de esas edades (41 %). El aumento de cobertura del Plan CAIF en 2008 y 2009 en el marco del Plan de Equidad elevar esta cobertura total a 50 mil (42 mil en el Plan CAIF y el resto en otros efectores pblicos y privados, estos ltimos bsicamente en los niveles de 2 y 3 aos), algo ms de la mitad de los nios y nias en contextos de pobreza de 0 a 3 aos. An con este esfuerzo el dficit de cobertura ser muy importante, especialmente en Montevideo y su rea metropolitana. 4. El rezago educativo de nios, nias y adolescentes. Parece no haber duda de que las elevadas tasas de la mal llamada desercin estudiantil en enseanza media junto a la calidad de los aprendizajes constituyen hoy un problema central, probablemente el ms grave, del sistema educativo uruguayo. Los adolescentes que no completan secundaria, especialmente aquellos que no completan el ciclo bsico ven cercenadas sus posibilidades de ingresar activamente a la sociedad del conocimiento, ven limitadas sus posibilidades de incorporacin calificada al mercado de trabajo y viven con fuertes carencias su emancipacin de su familia de origen. Aquellos que provienen de hogares en situacin de pobreza muy probablemente reproduzcan esta situacin en los nuevos hogares que formen. Tanto el abandono como los malos resultados educativos son muy diferentes segn sea el estrato socio-econmico, clima educativo del hogar y lugar de residencia de los hogares a los que pertenecen los adolescentes. De todos las personas de 12 a 17 aos, asista a algn centro
18 La ENHA 2006 del INE mostraba los siguientes porcentajes: 27.1% de la poblacin total y 48% de los nios y nias de 0 a 5 aos.

educativo en 200619 el 85% (21% con rezago y 64% sin rezago). Pero esta condicin es bien diferente segn la condicin de pobreza del hogar. En efecto, entre los pobres no asiste el 22%, asiste con rezago el 31% y sin rezago tan solo el 47%. En cambio entre los no pobres no asiste el 8%, asiste con rezago el 14% y sin rezago el 78%. En todos los casos la asistencia sin rezago es mayor entre las mujeres y la no asistencia o asistencia con rezago es mayor entre los hombres. En otras palabras, menos de la mitad de los adolescentes de 12 a 17 aos cursaba el nivel esperado de acuerdo a la edad. Entre los jvenes de 20 aos, tan solo 1 de cada 3 tiene 12 aos de educacin completos (1 de cada 4 entre los varones). Recin a los 25 aos se alcanza la mayor tasa de personas con 12 aos de educacin completados: 41% (45% las mujeres y 36% los hombres). Entre los adolescentes de 15 a 17 aos que no asisten, un 54% repiti algn ao de escuela primaria, en tanto que solo el 23% de los que asisten evidencia esa experiencia. Finalmente, entre los adolescentes de 14 a 17 aos que no asisten, el 55% son inactivos, el 28% trabaja y el 17% busca trabajo. Por otra parte una mirada a la calidad de los aprendizajes tomando como base la prueba PISA del ao 2006 nos muestra que uno de cada tres estudiantes uruguayos de 15 aos no alcanza el umbral de competencias ni en lectura ni en matemtica y que el 14% de todos los evaluados no fue capaz de realizar en forma correcta ni siquiera las actividades ms fciles de la prueba en ambas disciplinas20. Nuevamente, un examen segn los contextos socioeconmicos y socio-culturales permite observar significativas diferencias. En tanto que a nivel general 1 de cada 3 adolescentes de 15 aos no alcanza el umbral de competencias, entre los adolescentes que asisten a centros educativos en contextos socio-culturales muy desfavorables esta relacin es de 2 de cada 3 y entre los que asisten a centros en contextos muy favorables es de 1 cada 2021. Por supuesto que buena parte de la explicacin de estos malos resultados tienen su origen en las carencias durante el embarazo y los primeros aos de vida - inherentes a las situaciones de pobreza - que impactan primero en la calidad de los aprendizajes en la escuela primaria (a lo que se suman carencias en este nivel educativo) y hacen crisis luego en enseanza media. Sin embargo, aunque cierto, ello no explica totalmente lo que acontece durante el recorrido de los adolescentes por la educacin media. La educacin media atraviesa hoy una profunda crisis de identidad y de sentido22 que es vivida por los alumnos, los docentes y las familias. Los cambios sociales, tecnolgicos y culturales han impactado fuertemente en las distancias entre los adolescentes y los docentes, en los mtodos de enseanza, en los diseos institucionales, en el tamao y la gestin de los centros educativos. Se viven tensiones entre lo social y lo pedaggico, entre centralidad y autonoma, entre rigidez y flexibilidad, entre el aula y fuera de ella, entre los procedimientos generales y las innovaciones, etc. Por otro lado la educacin media tiene una dbil significacin o sentido para las familias y los mismos adolescentes en trminos de movilidad social ascendente y de posibilidades de construir proyectos de vida exitosos, ms all de su

19 Ruben Katzman y Federico Rodrguez: ENHA 2006. Informe temtico: Situacin de la educacin en Uruguay, Montevideo, INE, 2007 20 ANEP/CODICEN: Uruguay en PISA 2006, Montevideo, Programa ANEP/PISA, 2007. 21 Idem. Citado en Reflexiones sobre la relacin entre la Estrategia nacional para la infancia yla adolescencia y el modelo de desarrollo de Uruguay hacia el ao 2030. Gustavo De Armas. ENIA. 2007 22 1) Para un alumno, especialmente de medios populares, cul es el sentido de ir a la escuela?; 2) para l, cul es el sentido de estudiar o no estudiar en la escuela?; 3) cul es el sentido de aprender, comprender, querer en la escuela, querer fuera de ella? [] Las cuestiones de la actividad intelectual, del sentido, del placer, son llaves de la enseanza. Bernard Charlot: La relacin con el saber, Montevideo, TRILCE, 2008.

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funcin preuniversitaria. Ello interpela al sistema educativo en su misma concepcin del acto educativo, de la relacin docente alumno, de su gestin, etc. 5. Estos cuatro procesos estn interrelacionados. Los cuatro procesos descritos impactan directamente en la condicin del hogar e indirectamente por su impacto respectivo en los otros procesos. En efecto, un dbil inicio de la vida impacta negativamente en el desempeo educativo posterior, contribuyendo a fracasos de diverso tipo y consecuentemente a frgiles o precarias inserciones en el mercado de trabajo; los rezagos educativos generan dificultades para acceder a trabajo de calidad, refuerzan la segmentacin socio-territorial y brindan pocos recursos de conocimiento para encarar la etapa reproductiva; una precaria o nula insercin en el mercado de trabajo proporciona menores ingresos y peores empleos as como menor capital social (individual y colectivo) a los menos educados, quienes incorporan tempranamente a sus hijos en la bsqueda de ingresos, los empuja a vivir en zonas perifricas y precarias, y les proporciona menores recursos para abordar la etapa de inicio de la vida; la segmentacin socio-territorial debilita las condiciones y el ambiente en el que iniciar la vida, la educacin de los nios/as y adolescentes y las oportunidades conseguir trabajo de calidad. En consecuencia, como fue sealado, es preciso intervenir en ellos simultneamente. Las siguientes pginas aportan algunos elementos para una estrategia que procura dar cuenta de la singular importancia de cada proceso y de sus interrelaciones.

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II. Estrategia y polticas pblicas. Uruguay se ha comprometido al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las NNUU para el ao 2015 y ha definido metas nacionales especficas. Estas metas constituyen una base para formular una imagen objetivo al 2015. Entre ellas se destacan: la meta nacional 1: erradicar la indigencia y reducir el porcentaje de personas pobres a la mitad para el ao 2015; la meta nacional 2: reducir el porcentaje de nios menores de cinco aos con dficit nutricional a sus valores mnimos (2,3% como valor de referencia); la meta nacional 3: universalizacin de la educacin inicial, universalizacin de educacin secundaria media obligatoria y expansin de la educacin media superior; la meta nacional 4: eliminar las disparidades de gnero en las oportunidades y condiciones de trabajo y en los niveles decisorios pblicos y privados; la meta nacional 5: reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de nios menores de 5 aos; la meta nacional 6: reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes; la meta nacional 10: reducir a la mitad para el ao 2015 el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento; la meta nacional 11: reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporcin de personas residentes en condiciones habitacionales precarias (cantegriles, tugurios, asentamientos irregulares). Recientemente se han agregado nuevas metas mundiales, una de las cuales es alcanzar pleno empleo productivo y trabajo decente para todos, incluyendo las mujeres y los jvenes. En Uruguay se ha propuesto traducir esta meta en trminos de reduccin de la informalidad en el trabajo y disminucin del desempleo, total y en el primer quintil de ingresos. Para constituir plenamente una imagen objetivo de esta estrategia de desarrollo humano y cohesin social al 2015, este conjunto de metas nacionales debe ampliarse incorporando metas de desarrollo infantil (no solo referidas a la desnutricin y la mortalidad), de resultados educativos (calidad de los aprendizajes), de calidad del hbitat (no solo de la vivienda), de integracin social, entre otras. La orientacin de la estrategia. El gobierno se encuentra en plena fase de implementacin de un conjunto de reformas y polticas pblicas de largo aliento en relacin con varios de los desafos sealados. Un conjunto de polticas pblicas relacionadas con la dinmica productiva y el trabajo (polticas macro econmicas; polticas de conglomerados y de micro finanzas; sistema nacional de investigacin e innovacin; consejos de salarios y negociacin colectiva; lucha contra la informalidad y la evasin; etc.). Dos reformas estructurales: la reforma tributaria y la reforma de la salud que se inscriben en la reforma de los componentes estructurales de la matriz de proteccin social. La reforma de las Asignaciones Familiares (AFAM) y de las polticas de asistencia alimentaria, que junto a otras polticas pblicas (i.e. las polticas de infancia y adolescencia), forman parte de la transformacin de los componentes de la red de asistencia e integracin social. Esta estrategia por la equidad es explcitamente formulada y expresada en el Plan de Equidad aprobado a fines de 2007. A ello se suma la reforma de la gestin del Estado. Esta propuesta se inscribe en la estrategia de mediano y largo plazo definida en el Plan de Equidad cuando asume el desafo de la construccin de una nueva matriz de bienestar: En cuanto a la transicin larga, ella se asocia principalmente a la construccin de una nueva matriz de bienestar, capaz de ofrecer las respuestas integrales a los dilemas que la sociedad uruguaya enfrenta. El conjunto de las polticas econmicas, el actual sistema tributario, el crecimiento sostenido del PBI, las polticas de estmulo a la inversin y la generacin de empleo - entre otros vectores - concurren a consolidar una estrategia de desarrollo humano

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que conjuga crecimiento econmico con justicia social. Precisamente se trata de garantizar que los frutos de la renta nacional sean distribuidos equitativamente entre toda la poblacin, para que efectivamente se ejerzan plenamente los derechos sociales, econmicos, culturales y polticos. Aquella matriz de bienestar debe considerar la actual estructura de riesgos con una mirada prospectiva, esto es, dando cuenta de los desafos a resolver en los prximos aos. La emergencia de un nuevo modelo de integracin social, plantea - ms que certezas - algunas interrogantes a develar conforme se avance en la puesta en marcha de la siguiente etapa y se evalen los resultados e impactos sociales obtenidos.23 Esta transicin larga solo ser exitosa en la construccin de una nueva matriz de bienestar si efectivamente se hace cargo de los desafos que es preciso resolver de aqu al 2015 poniendo en marcha una estrategia (un sistema articulado y coherente de polticas pblicas) que opere sobre todos los procesos sociales que hoy consolidan y reproducen la pobreza y la segmentacin social. En caso contrario podrn mejorarse las condiciones de vida de la poblacin pero no superaremos la pobreza, no avanzaremos en cohesin social y fracasaremos en la construccin de una nueva matriz de bienestar para todos. Esta propuesta asume las orientaciones polticas explcitamente definidas en el Plan de Equidad: Por lo que subrayamos algunos criterios para las polticas del Plan de Equidad, ellas deben ser fuertemente distributivas y tender a la universalizacin., al tiempo que corrige las diferencias. Es decir, los mecanismos de equidad que se empleen, adems de atender al conjunto de la poblacin, deben discriminar positivamente a favor de las poblaciones, familias, individuos y territorios ms vulnerables porque la igualacin se obtiene si se reconocen las diferencias y se opera concretamente sobre ellas. Si el camino elegido es asistir para igualar, lo estamos asociando a redistribuir posibilidades, poder, recursos. En esa lnea una clave son el trabajo y la poltica econmica, por tanto, es indispensable la articulacin entre el Plan de Equidad y las polticas econmicas y productivas que generan riquezas y posibilidades, adems, de los recursos para financiar este plan.24 En particular las siguientes caractersticas del enfoque propuesto son fundamentales: 1. Un sistema de polticas pblicas que acta sobre los cuatro procesos sociales identificados: Las transformaciones en el mundo de la produccin y el trabajo; la segmentacin social de impronta socio-territorial; las inequidades al inicio de la vida; y el rezago educativo de nios/as y adolescentes. No hay superacin sostenible de la pobreza si se acta sobre alguno o algunos de estos aspectos y no sobre el o los restantes. 2. Un sistema articulado y sinrgico de polticas pblicas econmicas, sociales y urbanoterritoriales. El pas ha avanzado en la articulacin de algunas polticas pblicas, particularmente en el campo de las polticas sociales. Es preciso continuar fortaleciendo la articulacin en este campo, promover un proceso de creciente articulacin de las polticas econmicas, hacer lo mismo con las urbano-territoriales, y generar un sistema que articule los tres grupos de polticas pblicas (econmicas, sociales y urbano-territoriales). En todos estos campos debe integrarse lo sectorial sin exigirle prdida de perfil o especializacin.
23 24

Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales: Plan de equidad, Montevideo, IMPO, 2007. Ibdem.

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3. Un sistema de polticas pblicas de carcter universal que comprende acciones focalizadas integradas al sistema. Que opera sobre el conjunto social y no solo sobre los pobres. El sistema debe contribuir a que los pobres superen esta condicin, que quienes se encuentran en situacin de vulnerabilidad a la pobreza eviten caer en esa situacin, que las capas medias se expandan incorporando nuevos hogares, que quienes poseen mayor riqueza e ingreso contribuyan al esfuerzo social. En consecuencia no es en el sentido habitualmente usado una poltica de combate a la pobreza o contra la pobreza pues no hay superacin de la pobreza desde programas focalizados sin vinculacin alguna con acciones universales. Las caractersticas de ciertos grupos de poblacin o de ciertas situaciones pueden demandar de las polticas universales la priorizacin de acciones en ellos o la focalizacin de ciertos instrumentos, que integrados en un sistema pueden resultar claves para el buen desempeo de las polticas universales. En otras situaciones, polticas focalizadas con cierta autonoma de las universales, demuestran su pertinencia y vocacin de universalizacin. En estos casos es imperativo dar el salto cualitativo hacia la universalizacin de la poltica (lo cual no implica la generalizacin de los instrumentos tal cual son utilizados en las acciones focalizadas). Menos an hay superacin de la pobreza desde programas focalizados de corta duracin. La urgencia o gravedad de ciertas situaciones pueden demandar acciones inmediatas de asistencia. Pero no reducen la pobreza. Deben integrarse en un sistema de proteccin ms amplio. 4. Puesto que procura desarrollo humano con cohesin social, es un sistema que se propone: promover movilidad social ascendente, reducir la segmentacin social y transformar la cultura de sobrevivencia en la pobreza. 5. Un sistema que jerarquiza la provisin de bienes y servicios pblicos de calidad acompandola con transferencias de ingreso. Un sistema que provee cobertura universal de calidad en educacin, salud y hbitat. Los estndares de calidad deben ser tales que resulten atractivos para los sectores medios. Esto es prioritario en la asignacin de recursos. Las transferencias monetarias deben ser complementarias y nunca sustitutivas de la provisin de bienes y servicios pblicos. En otras palabras, no traslada la responsabilidad que es de la sociedad a los individuos, menos an a los pobres. 6. Un sistema que reconoce la relevancia y se hace cargo de la tensin entre territorio y polticas pblicas. Esto tiene dos implicancias: Por un lado en lo referente a la articulacin entre Gobierno Nacional y Gobiernos Departamentales (GGDD), especialmente en aquellos mbitos de las polticas pblicas donde existe en Uruguay descentralizacin de competencias, caso de las polticas urbano-territoriales, y tambin en aquellas reas no tradicionales de actuacin de los GGDD donde stos han incrementado su accionar. Por otra parte, debe gestionarse inteligentemente el actual proceso de desconcentracin de servicios o la generacin de otros nuevos en el territorio atendiendo las diferencias entre distintas unidades territoriales, la conveniencia y posibilidad efectiva de desconcentrar los servicios, las posibilidades y riesgos de la cercana, y los lmites mismos del territorio como mbito para la integracin social y la cohesin social. 25 7. Un sistema diseado con un horizonte definido al 2015 enmarcado en una finalidad de ms largo alcance, combinando corto, mediano y largo plazo. Por lo tanto comprende metas intermedias, reconoce eslabonamientos y combina medidas necesarias con impacto en el corto plazo con acciones con otros tiempos de maduracin pero que atacan aspectos estructurales.

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Ximena Baraibar: Territorio y polticas sociales, Montevideo, MIDES, 2008.

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Las polticas pblicas y sus contenidos. En lo que sigue, se proponen lineamientos, en las polticas econmicas, sociales y urbanoterritoriales, para operar en el sentido buscado reorientando los procesos descritos (transformaciones en el mundo de la produccin y el trabajo; segmentacin social de impronta socio-territorial; inequidades al inicio de la vida; rezago educativo de nios/as y adolescentes) en trminos de desarrollo humano con cohesin social: 1. Las polticas econmicas:

La atencin a los desafos sealados demanda: i) Desplegar una estrategia de crecimiento de mediano y largo plazo orientada a la transformacin productiva con aumento de la diversificacin, y una insercin econmica internacional dinmica, con un crecimiento de los puestos de trabajo de calidad. ii) Actuar en forma articulada y sinrgica en tres ncleos de polticas: macroeconmicas, meso y micro econmicas, y de mercado de trabajo. iii) Continuar perfeccionando el sistema tributario, en particular la tributacin a la renta de las personas fsicas en su impacto sobre los distintos sectores sociales. iv) Considerar dada la dimensin econmica del pas el rol ineludible del Estado como actor econmico, actuando directamente o en asociacin con actores privados (con mecanismos calificados y transparentes de seleccin y regulacin). v) Procurar el involucramiento activo del sector privado, la academia, los trabajadores y los gobiernos locales. En cuanto a los tres ncleos de poltica mencionados en ii) algunos contenidos y nfasis a considerar son: En primer lugar es preciso fortalecer el rgimen macroeconmico orientado a mantener los equilibrios fundamentales (monetario, cambiario, fiscal y de precios) proporcionando condiciones para la inversin productiva (atendiendo objetivos de crecimiento y empleo) y la distribucin del ingreso y para la generacin de los recursos fiscales para la ejecucin de las polticas pblicas (las sociales en particular). En segundo lugar, la evidencia internacional y nacional ha demostrado reiteradamente que no alcanza con lo anterior y por lo tanto la estrategia debe incluir el desarrollo articulado de polticas meso y micro econmicas que comprendan al menos: a) Polticas transversales orientadas al aumento de la productividad mediante la generacin de externalidades que atraviesen distintos sectores econmicos, tales como el desarrollo de la innovacin y gestin del conocimiento; la promocin de exportaciones aumentando el valor agregado de la oferta exportable; los incentivos al aumento de la inversin en cantidad y calidad (especialmente en maquinaria y equipos); entre otros posibles. b) Polticas sectoriales orientadas al aumento de la competitividad y la generacin de empleo en sectores econmicos, complejos y cadenas productivas. c) Polticas de soporte de la actividad econmica que incluyan el desarrollo y modernizacin de la infraestructura, la diversificacin energtica, la seguridad jurdica y la eficacia judicial, el funcionamiento regulado del sistema financiero, el desarrollo (tambin regulado) del mercado de capitales, y el desarrollo del conjunto de reglas de juego y el marco institucional. En tercer lugar, es preciso desarrollar polticas sobre la oferta de trabajo, la demanda de trabajo y la articulacin de demanda y oferta de trabajo. Estas polticas, activas y pasivas, deben dirigirse al conjunto de la PEA reconociendo las condiciones o situaciones en que se encuentran los distintos grupos de trabajadores en funcin del lugar de residencia, edad, sexo,

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calificacin, competencias, experiencia laboral, hbitos, rama de actividad a la que estn o han estado vinculados, condicin de ocupacin, etc. Asimismo, estos instrumentos deben estar dirigidos tambin a los nuevos trabajadores que ingresan al mercado de trabajo, los que en una perspectiva dinmica se espera ingresen cada vez ms con mayor nivel educativo. Al respecto cabe sealar que un conjunto de acciones como el esbozado aqu es igualmente necesario con una PEA de mayor nivel educativo que el actual. Estas polticas comprenden acciones de carcter universal y focalizada, pero concebidas en forma articulada y formando parte de un sistema. Se detalla a continuacin un conjunto posible de acciones que deberan integrar estas polticas26: a) Acciones sobre la demanda de trabajo. En el marco de las polticas transversales y sectoriales antes mencionadas y articuladamente con ellas y atendiendo a realidades locales, sectoriales y de calificacin de ciertos grupos de trabajadores debe implementarse un conjunto de acciones tales como: i) Identificacin y desarrollo de yacimientos de empleo: Donde existen necesidades, se puede crear la oferta transformando aquellas necesidades en demanda (servicios de educacin preescolar, cuidado de ancianos, turismo, etc.). ii) Desarrollo de proveedores, operando sobre la creacin o ampliacin de mercados de productos intermedios relacionando empresas pequeas con grandes. iii) Apoyo a micro y pequeos emprendedores, con asesora tcnica y comercial, programas de microfinanzas, etc. iv) Reconversin de empresas viables con riesgo de cierre con nfasis en las pequeas y medianas empresas. b) Acciones sobre la oferta de trabajo. Estas acciones deben partir de un conocimiento preciso y desagregado de la PEA y de la actividad empresarial actual y su posible evolucin. Asimismo estas acciones requieren de una eficiente articulacin entre todos los actores involucrados, incluyendo el sistema educativo general y el tecnolgico en particular. En ese contexto es posible y recomendable una utilizacin ms estratgica de los recursos de la JUNAE. Entre otras acciones se sugiere: i) Educacin permanente para toda la PEA. ii) Incentivos a la capacitacin de los trabajadores ocupados. iii) Capacitacin laboral asociada a demandas de trabajo reales apoyndose en apropiados sistemas de informacin. iv) Pasantas en empresas. v) Convenios educativo-laborales. vi) Fomento y subsidio al primer empleo. vii) Empleos transitorios en actividades socialmente tiles para desocupados adultos de bajo nivel educativo, con mucho tiempo fuera del mercado de trabajo (obras de infraestructura, locales de salud y educacin, mejoras edilicias, mejoras de viviendas, pequeos proyectos productivos, etc.). c) Sistemas de informacin que faciliten el encuentro de la oferta y demanda de trabajo con el fin de reducir los desencuentros por calificacin y localizacin de las actividades econmicas y la oferta de trabajo. d) Acciones sobre la regulacin del mercado de trabajo. Estas deben incluir: i) Mejora de la calidad del empleo en los sectores que an mantienen altos porcentajes de informalidad (servicio domstico, construccin, comercio). ii) Aumento de los salarios mnimos nacionales

La mayor parte de estas propuestas se encuentran desarrolladas en: Jorge Notaro: El mundo del trabajo y del no trabajo, en Rodrigo Arocena y Gerardo Caetano, coordinadores: Uruguay: Agenda 2020, Montevideo, 2007; Jorge Notaro: El problema del empleo en Uruguay. Diagnstico y propuestas, Montevideo, 2005; Pablo Guerra: Las polticas pblicas vinculadas al trabajo. Marco terico, experiencias internacionales y propuestas para el caso uruguayo, Montevideo, 2004; BID: Diagnstico del mercado de trabajo en Uruguay, Montevideo, 2004; Luca Pittaluga y Adrin Rodrguez: Articulacin de la dinmica productiva y el trabajo, en Pablo Martnez Bengochea et al: Plan estratgico de gestin integrada de la Cuenca del Arroyo Carrasco, Montevideo, 2007.

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y por grupo. iii) Mantenimiento de los mecanismos de negociacin colectiva. iv) Revisar la regulacin de la jornada de trabajo en atencin a actividades zafrales como el turismo. e) Acciones de carcter pasivo. Estas incluyen: i) Desincentivos al pluriempleo. ii) Programas de retencin, insercin o reinsercin de adolescentes y jvenes en el sistema educativo. iii) Revisin del sistema de seguro de desempleo incluyendo mecanismos para atender el desempleo de los trabajadores zafrales. 2. Las polticas sociales:

Las polticas sociales deben conformar un sistema articulado ubicado en la perspectiva de construccin de la nueva matriz de bienestar, que garantice a todos los ciudadanos desarrollo humano con cohesin social. Por ello: i) este sistema de polticas sociales debe estar dotado de las caractersticas sealadas en Orientacin de la estrategia, siendo de particular importancia la articulacin con las polticas econmicas y las urbano-territoriales; y ii) el necesario fortalecimiento sectorial, incluyendo la consolidacin de las reformas iniciadas (Sistema Nacional Integrado de Salud), debe ser acompaado de una profundizacin de los abordajes intersectoriales. En los aos venideros resulta imperativo priorizar estratgicamente: 1. La equidad de oportunidades al inicio de la vida. El Plan de Equidad recientemente aprobado, entendiendo la equidad como la generacin y promocin de las condiciones que nivelen las oportunidades desde el punto de partida y con el horizonte de la universalizacin en el ejercicio de los derechos, prioriza el aumento de cobertura y mejora de la calidad de la atencin, en contextos de pobreza y vulnerabilidad social, de embarazadas y nios y nias de 0 a 3 aos. En particular se propone alcanzar al 2009 las siguientes metas: 100% de los hogares pobres incorporados al sistema de Asignaciones Familiares con contrapartidas verificadas peridicamente; 90% embarazadas con controles adecuados de embarazo (ms de 5 controles); atencin a la salud de purperas, incluyendo consejera en anticoncepcin; controles de salud peridicos acorde a la edad y condicin de nios/as y adolescentes de 0 a 17 aos; asistencia de 52 mil nios y nias de 0 a 3 aos en situacin de pobreza a programas pblicos de atencin a primera infancia (programas de estimulacin oportuna para nios/as menores de 24 meses y educacin inicial para nios de 2 y 3 aos). A ms tardar al ao 2015 debe garantizarse: a toda mujer embarazada que tendr acceso a servicios de salud de calidad y, con su compaero, recibirn preparacin para la llegada del hijo/a y para los roles materno y paterno; a todas las madres y padres y sus hijos hasta los 24 meses que tendrn acceso a servicios de salud y educacin de calidad que les brinden: apoyo para el cuidado de la salud, la alimentacin y la estimulacin oportuna de los/as nios/as; y a todos los nios y nias desde los dos aos de edad que tendrn acceso universal al cuidado de la salud y estarn incorporados plenamente a educacin inicial de calidad y a oportunidades de socializacin y recreacin. Para ello deben implementarse polticas coordinadas en salud, educacin y promocin familiar y comunitaria que involucran al Sistema Nacional Integrado de Salud (en particular a ASSE) y al PLAN CAIF. Ello comprende:

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i) el fortalecimiento, con mirada universal, del nivel primario de atencin en salud en lo que respecta a la atencin de embarazadas y nios/as pequeos/as con formacin e incorporacin de recursos humanos e inversiones en infraestructura y equipamiento de la red de ASSE y exigencias en esta materia a las Instituciones de Asistencia Mdica Colectiva (IAMC) con los correspondientes mecanismos de supervisin; ii) la ampliacin de cobertura del Plan CAIF: i) con la apertura de 200 nuevos centros CAIF en contextos de pobreza con cobertura de 0 a 3 aos (o de 0 a 2 donde el nivel de 3 aos sea cubierto en jardines de infantes de ANEP/CEP), alcanzando as a la mitad de todos los nios y nias de esas edades y continuando con las mejoras en la calidad; y ii) la promocin e implementacin de esta modalidad u otras, a desarrollar con creatividad y un enfoque sistmico, que permitan acceder a estos apoyos a todos los hogares (con especial atencin a las capas medias) con mirada universal y teniendo en cuenta la insercin de la mujer en el sistema educativo y en el mercado de trabajo. iii) el desarrollo de un marco de polticas pblicas universales (sociales, laborales, fiscales, culturales) de apoyo a la familia de forma tal que quienes desean tener hijos los tengan en un marco de maternidad y paternidad responsable, con apoyos en los cuidados, educacin y nutricin de los/as nios/as, inclusin del varn y adecuada combinacin entre los roles reproductivos y productivos. Una formulacin detallada de estas polticas as como de las metas a alcanzar al ao 2015 se encuentra en el documento Equidad de oportunidades al inicio de la vida27. 2. El fortalecimiento del recorrido educativo de nias/os y adolescentes. Uruguay construy tempranamente en el contexto latinoamericano una escuela primaria pblica universal, popular, con la cual la sociedad estableci un contrato social de larga duracin. No sucedi lo mismo con el liceo, salvo para las clases medias, ni con el bachillerato que nace con un fuerte carcter preuniversitario (los preparatorios). Es imprescindible renovar aquel contrato entre sociedad y educacin incluyendo el liceo y los bachilleratos, con visin de futuro y sentido social para que las familias y los adolescentes apuesten a la educacin y alcancemos al 2015 la universalizacin con calidad del egreso en educacin media bsica y una tendencia firme de expansin de la matrcula y el egreso en educacin media superior. Al decir de Bernard Charlot debemos llevar en serio la ambicin democrtica de la escuela y la idea de que ella est, por encima de todo, hecha para permitir que los jvenes adquieran saberes y competencias cognitivas e intelectuales que no podrn adquirir en otro lugar y que la escuela existe tambin para desarrollar sentido en su vida, pero de una forma que solo puede acontecer dentro de ella28 Para que ello sea posible es preciso realizar un esfuerzo de magnitud que comprenda acciones a nivel del sistema educativo y de la sociedad. A nivel de enseanza primaria, un primer conjunto de acciones para la mejora de la calidad de los aprendizajes debe ser la transformacin de todas las escuelas de contexto socio-cultural crtico (221 escuelas en 2007 y algo ms en 2008) en escuelas de tiempo completo sumndose as a las 111 escuelas de tiempo completo existentes en 2007. Transitoriamente podra fortalecerse la propuesta educativa en calidad y con ofertas de tiempo pedaggico suplementario fuera del aula (lo que podra realizarse con inversiones en infraestructura inferiores a las requeridas para su transformacin en escuelas de tiempo completo y de todas formas necesarias). Asimismo deben acondicionarse los centros educativos para dar cabida a
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Pablo Martnez Bengochea: Equidad de oportunidades al inicio de la vida, Montevideo, 2008. Bernard Charlot: La relacin con el saber, Montevideo, TRILCE, 2008.

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todos sus alumnos no superando en ningn caso a los 25 nios o nias por clase de 1 a 6 ao a la vez que proporcionar otras mejoras edilicias para actividades extra aula (recreacin y deporte fundamentalmente). Cabe sealar que junto a la realizacin de las mejoras permanentes de la infraestructura educativa es preciso poner en marcha sistemas giles de ampliacin modular y transitoria de los locales para dar respuesta eficiente y de calidad a los movimientos de poblacin. A su vez unas y otras acciones vinculadas a las infraestructuras y equipamientos correspondientes requieren modificaciones en los sistemas de contratacin, construccin, adquisicin y gestin de infraestructuras y equipamientos que posibiliten respuestas rpidas cuando los recursos estn. Y todo ello enmarcado en un plan de ejecucin con su cronograma correspondiente. Asimismo la mejora de la calidad de los aprendizajes requiere un segundo grupo de acciones que incluye dispositivos existentes y otros a crearse tales como: el Programa de Maestros Comunitarios; la Estrategia de Recreacin y Deporte; el Programa Escuelas Disfrutables; el Proyecto de atencin intersectorial e interdisciplinaria para el desarrollo y el aprendizaje, la promocin de derechos y el fortalecimiento de las instituciones educativas; acciones de preparacin y apoyo al trnsito al liceo; articulaciones virtuosas con el sistema de salud y con instancias de educacin no formal; y otros dispositivos e innovaciones que puedan identificarse e implementarse a partir de un fortalecimiento de los equipos educativos de las escuelas. La crtica situacin en la educacin media debe ser abordada con energa. Es preciso hacer de nuestros liceos comunidades educativas con identidad propia donde los adolescentes encuentren en el liceo contencin afectiva, libertad, entusiasmo intelectual, espacio para la actividad creativa y sentido al acto de aprender; donde se reconozcan como protagonistas del proceso educativo, construyendo su propio proyecto. Es preciso que el liceo pueda realizar su rol socializador en dilogo con la familia y la comunidad. Ello deber traducirse en un aumento de la calidad de los aprendizajes (especialmente en el desarrollo de la capacidad de aprender a aprender) y en las tasas de egreso. Para que ello suceda, los centros educativos deben contar con: identidad propia; tamao reducido (menos de 500 alumnos); infraestructuras de calidad; facilidades de acceso; un equipo docente de alta dedicacin con concentracin en el centro y libertad para innovar (incorporando educadores adscriptos, animadores socio-culturales y equipos interdisciplinarios de educacin y salud); y un proyecto educativo que incluya, entre otros aspectos, oportunidades de recreacin y socializacin, desarrollo de una cultura de derechos y responsabilidades, reconocimiento de la diversidad y sobre todo alta calidad y flexibilidad en los contenidos que hagan posible que el estudiante pueda formular y desarrollar su propio proyecto personal (por ejemplo con un sistema que combine asignaturas obligatorias y opcionales) y tenga libertad para ir construyendo sus decisiones en forma desdramatizada facilitndosele el trnsito horizontal en bachillerato. El sistema debe fomentar la innovacin y la evaluacin por resultados.29 Algunos pasos dados en estos ltimos aos van en esta direccin y previa evaluacin deberan ser extendidos y consolidados. Cabe sealar el Programa de Aulas Comunitarias (PAC) y el Programa de Impulso a la Universalizacin del ciclo bsico (PIU) ambos en el mbito del Consejo de Educacin Secundaria. El PIU, por sus caractersticas, debera estar presente en todos los centros educativos. En el Consejo de Educacin Tcnico Profesional se destaca el Sistema de Formacin Profesional de Base (FPB).

29 Un amplio conjunto de ideas en este sentido fue aportado por el Prof. Pablo Cayota en los debates de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) realizados en setiembre de 2008.

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Complementariamente deben desplegarse acciones dirigidas a la ampliacin de los espacios y oportunidades para los adolescentes (y los jvenes) en la ciudad y la sociedad promoviendo mbitos de participacin e interaccin social. Hay aqu una dimensin cultural fundamental para la cohesin social. 3. El fortalecimiento del rgimen de AFAM y otras prestaciones monetarias. La orientacin general de estos instrumentos debe ser garantizar un ingreso mnimo a todos los hogares, especialmente a aquellos con embarazadas, nios/as y adolescentes y ancianos sin jubilacin. Es importante tener presente que estos instrumentos ya son hoy importantes en la estructura de ingresos de los hogares en situacin de pobreza (como ya fue sealado, superan a los ingresos del trabajo en los hogares del primer decil de ingresos). Este impacto positivo en el nivel de ingresos de los hogares ms pobres colabora en la reduccin de la pobreza de ingresos. Sin embargo, ello no significa que automticamente se superen todas las caractersticas o dimensiones que constituyen una situacin de pobreza extrema (indigencia) o de pobreza, an cuando provoquen cambios en los porcentajes de hogares debajo de una u otra lnea. Asimismo, estos instrumentos pueden contribuir eficazmente a incentivar el buen cuidado de la salud y la asistencia a la educacin; una alimentacin adecuada (ingesta de los nutrientes imprescindibles) por parte de embarazadas y nios/as pequeos; y apoyar otras polticas sociales tales como las aqu propuestas. La experiencia desarrollada en estos tres ltimos aos indica un camino a seguir basado en el rgimen de AFAM unificando las dos modalidades existentes y simplificando su tramitacin. Hay que evaluar el mecanismo de contrapartidas en cuanto a su pertinencia y aplicacin. A su vez parece razonable el diseo de dispositivos complementarios. Por ejemplo un sistema de becas para estudiantes de bachillerato aprendiendo de la experiencia de las becas de bienestar estudiantil de la UDELAR. Un pblico objetivo definido estara constituido por los adolescentes que trabajan o buscan trabajo. La tarjeta magntica que ha comenzado a operar desde el MIDES es otro instrumento de reciente creacin cuyo desempeo deber evaluarse. Parecen al respecto abrirse dos caminos: por un lado su ampliacin a otros usos (por ejemplo bienes o servicios de salud), o bien restringirlo como medio de pago para la adquisicin de productos especficos (por ejemplo alimentos fortificados para su consumo por poblaciones especficas o medicamentos). En el primer caso su propsito se confundira con las AFAM. En el segundo se preservara a las AFAM como el mecanismo general de transferencia monetaria. En otro sentido, tambin podra considerarse la ampliacin de la tarjeta a todos los hogares por debajo de cierto nivel de ingresos, por ejemplo los del primer quintil de ingresos, con o sin menores de 18 aos o embarazadas. Junto a estos instrumentos debe ubicarse el fortalecimiento del rgimen de pensiones a la vejez de forma de evitar que los ancianos/as en mayor vulnerabilidad social vivan en la indigencia.

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Quedan pues, preguntas abiertas: Cul es el diseo final de las AFAM? Hoy conviven dos mecanismos lo cual lo torna complejo, en particular para los beneficiarios potenciales. Debe mantenerse la condicionalidad en todos sus trminos? A quienes obliga: a las familias o a stas y al Estado? Cul debe ser el umbral por debajo del cual se accede al beneficio? Cul debe ser el monto adecuado de la prestacin? Adems de las AFAM, y tambin para hogares con embarazadas y menores se ha implementado la tarjeta alimentaria. Debe ser sta un medio de pago cada vez ms genrico, confundindose con las AFAM, o debe ser un medio de pago para propsitos muy especficos? Aqu se sugiere un sistema de becas de estudio para adolescentes, al respecto del cual caben similares consideraciones. Y por supuesto definir la proyeccin futura de las pensiones a la vejez e invalidez. Todos estos instrumentos, de coexistir deben conformar un sistema coherente. En el diseo final del sistema debe tenerse en cuenta las condiciones sociales en que se inscribe (una sociedad con pobreza, segmentacin social, desigualdad y servicios pblicos dbiles o una sociedad con niveles importantes de bienestar y cohesin social, con slidos servicios pblicos y sistemas tributarios basados en la renta personal) y los fines que contribuye a alcanzar (superar la situacin de pobreza o evitar caer en ella). El desarrollo de un sistema de prestaciones monetarias en Uruguay deber acompaar a las transformaciones en las polticas pblicas, en particular las aqu sugeridas, y la evolucin del desarrollo humano y la cohesin social en el pas. 3. Las polticas urbano-territoriales:

Las polticas urbano-territoriales son un poderoso instrumento para actuar sobre los procesos de segregacin socio-territorial orientando la ocupacin y uso del territorio residencial, soporte de infraestructuras, productivo, de servicios, paisajstico, etc. con acciones del propio Estado o mediante estmulos o desestmulos al accionar privado. Para ello se requiere: i) una mirada estratgica (atendiendo a procesos de mediano y largo plazo); ii) la consideracin de diferentes escalas de anlisis y actuacin (regin, departamento, ciudad, barrio); iii) la incorporacin del objetivo de cohesin social (promoviendo el valor de la presencia de heterogeneidades, diversidades y cosmopolitismo). En lo que sigue se proponen dos cursos de accin: uno, que atiende a los desafos de cohesin social presentes sobre todo en el Montevideo metropolitano y tambin aunque en grado menor en otras reas urbanas importantes del pas; otro, que atiende a los desafos de integracin y cohesin entre quienes habitan pequeos centros poblados y ciudades dispersas y distantes entre s en un territorio que se mantendr con baja ocupacin en el horizonte previsible. 1. Construyendo cohesin social en la ciudad. Es preciso revertir ciertas pautas instaladas en la construccin de ciudad que posibilitan, cuando no fomentan, la segregacin socio-territorial: vaciamiento de las reas consolidadas de la ciudad; resolucin de la necesidad de vivienda por mecanismos informales; construccin de grandes conjuntos habitacionales pblicos de mala calidad y psima localizacin sin acceso a servicios sociales; y atencin a demandas particulares sobre los intereses sociales colectivos.30

30 Ximena Baraibar, Pablo Bentura, Jack Couriel y Patricia Roland: Reflexiones y propuestas para la construccin de una agenda de ciudad. Montevideo, 2004.

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Un posible conjunto de acciones debera incluir: i) Una poltica de vivienda que procure la integracin socio-territorial. La satisfaccin del derecho a la vivienda debe ir acompaada del acceso a servicios bsicos de infraestructura, educacin, salud, transporte y esparcimiento en condiciones de integracin social. Las soluciones a la necesidad de vivienda de los hogares, por iniciativa social y del Estado, que no dan cuenta de estos otros factores suelen conducir al agravamiento de la segregacin debilitando el capital social y el desarrollo de capacidades de las personas y las familias para construir proyectos de vida. Por consiguiente esta poltica de vivienda debera incluir entre otros posibles aspectos: Recuperar, reciclar y mantener el stock edilicio existente. Incentivar la ocupacin de las viviendas desocupadas. Recuperar edificaciones en desuso. Promover la construccin de vivienda nueva en reas urbanas consolidadas y con servicios (hay ms de 400 hectreas disponibles en Montevideo). Favorecer el realojo de los sectores sociales ms carenciados en la ciudad consolidada. ii) Promover la recalificacin de las periferias urbanas, reconociendo que ellas forman parte indisoluble de la ciudad, que no van a desaparecer y que por lo tanto es preciso construir ciudad en ellas. Ello implica la formulacin y ejecucin de planes de actuacin que las aborden al nivel de reas o barrios, rescatando sus identidades y fomentando especialmente la permanencia y fortalecimiento de las heterogeneidades an presentes. En otras palabras, construir ciudad de calidad en la periferia para todos los habitantes. Esto significa: saneamiento, evacuacin de pluviales, calles, veredas, alumbrado pblico, limpieza urbana y domiciliaria, paradas de mnibus, conservacin de fachadas y jardines de las viviendas, espacios verdes, etc. iii) Incentivar la ocupacin y uso del suelo en el espacio periurbano con fines productivos, recreativos o residenciales de baja densidad. iv) Promover la recalificacin de las reas intermedias de la ciudad consolidada, hoy deprimidas, fomentando la calidad ambiental. v) Gestionar el desarrollo urbano de las reas de mayor valorizacin donde se concentran actualmente los hogares de mayores ingresos, evitando la saturacin de su capacidad de carga y promoviendo una distribucin ms equitativa en la ciudad de los emprendimientos residenciales y econmicos. vi) Crear espacios pblicos de calidad, en la ciudad consolidada y en las periferias, con programas de uso y gestin orientados a la promocin de la integracin social. vii) Promover cobertura de calidad de los servicios de educacin y salud y una adecuada dotacin de servicios comerciales, en las distintas reas de la ciudad. viii) Mejorar la conectividad entre las distintas reas y barrios de la ciudad (especialmente entre las periferias y la ciudad consolidada) facilitando el acceso al trabajo y a los servicios sociales, comerciales o de esparcimiento.

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2. Desarrollo de las conectividades en el territorio nacional acercando las pequeas localidades a los centros urbanos de mayor porte y a la capital. Dado que no son previsibles cambios demogrficos significativos en el interior no costero del pas se torna imperioso desarrollar una poltica activa tendiente al mejoramiento de las conectividades fsicas y virtuales de forma de posibilitar el acceso a servicios y oportunidades educativas, laborales y de socializacin a la poblacin residente en el interior urbano y rural. Algunas acciones posibles seran: En materia de conectividad fsica: i) Desarrollar nodos regionales de servicios al menos en el sureste, suroeste y noroeste y noreste. Los nodos pueden ser diferentes segn el tipo de servicio: educacin, salud, recreacin, bienes culturales. Lo central es asumir que no existe escala suficiente para localizar todos los servicios en todas las localidades, ni siquiera en todas las capitales departamentales. ii) Mejorar la red vial a escala regional con nfasis en los accesos dentro de cada regin a esos nodos. iii) Desarrollar servicios de transporte ms eficientes, carreteros o ferroviarios (en particular analizar la alternativa de trenes de alta velocidad) para acceder a estos nodos de servicios. En materia de conectividad virtual: i) Proporcionar conectividad por internet de alta calidad en todo el territorio nacional. ii) Implementar lneas de financiamiento y capacitacin para el acceso a computadoras. iii) Desarrollar programas de educacin y formacin a distancia con acreditacin, en particular en educacin tecnolgica y terciaria, y capacitacin para el trabajo. 4. Algunas tensiones a gestionar:

La implementacin de una estrategia como la propuesta no est exenta de tensiones econmicas, sociales y polticas que debern ser gestionadas. A continuacin se exponen algunas de ellas: 1. La presin fiscal. Esta estrategia requiere recursos. Es necesario decidir quienes deben hacer el mayor esfuerzo. Cunto es posible aumentar la base fiscal? Cmo transferir presin de los sectores de bajos y medios ingresos a los sectores medio-altos y altos? Cmo disminuir la presin sobre el trabajo trasladndola a las rentas? Cmo y en que plazos avanzar hacia un IRPF sinttico? 2. El gasto pblico. La estrategia jerarquiza el gasto de inversin y funcionamiento en servicios pblicos sociales. Esto implicar una tensin con el gasto en transferencias monetarias. Mayores aumentos de este ltimo pueden impedir o enlentecer el imprescindible aumento del gasto en la provisin de bienes pblicos sociales. Por otra parte hay gasto de base contributiva, no contributiva y mixta. Cul es el adecuado balance hacia el futuro? Dada la rigidez en la estructura del gasto pblico uruguayo (alto porcentaje de gasto salarial; indexacin de jubilaciones; componentes con participacin preestablecida; etc.), cmo aumentar el margen de flexibilidad que posibilite la implementacin de la estrategia?, cmo aumentar la productividad de los distintos componentes del gasto? 3. El corto y el mediano plazo. La estrategia propuesta se traduce, en gran medida, en la asignacin de recursos a la implementacin de polticas cuyos resultados se realizaran en el

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mediano plazo. Otras operan sobre procesos o dinmicas con resultados que se realizan en el corto plazo. Unas cuantas pueden generar impactos positivos en el corto y el mediano plazo. Cuando deban adoptarse decisiones sobre las modalidades de financiamiento o los cronogramas de ejecucin, la claridad en los objetivos as como los respaldos polticos sern fundamentales. Un apoyo importante ser la implementacin de mecanismos de monitoreo que no se limiten a los ingresos de los hogares sino que abarquen todas las dimensiones de la pobreza, el desarrollo humano y la cohesin social 4. La formalizacin del trabajo. La informalidad en el trabajo entre los pobres est asociada a la informalidad en otros rdenes de la vida (acceso irregular a la vivienda, electricidad, agua, etc.), especialmente entre los ms pobres. Es posible avanzar en la formalizacin del empleo sin la formalizacin en los otros rdenes de la vida? Qu instrumentos podran facilitar el avance hacia mayores grados de formalidad en los distintos planos? Cmo avanzar en la formalizacin del trabajo de los trabajadores por cuenta propia vis a vis los impactos de la informalidad sobre el sistema previsional? 5. Las clases medias. Una estrategia como la propuesta implica una apuesta a la ampliacin de las capas medias. Y en consecuencia habr que administrar una tensin en el uso de los recursos pblicos entre los sectores medios y los sectores en situacin de pobreza. 6. La desigualdad. Cunta desigualdad es tica y polticamente tolerable y compatible con el objetivo de cohesin social? Cunto exigirle a los distintos instrumentos de poltica en pro de la reduccin de la desigualdad? Cmo compatibilizar este objetivo con otros de la poltica pblica? Cmo evitar nuevos aumentos de la desigualdad en las distintas etapas del ciclo econmico? 7. El rol de los GGDD. Esta estrategia contiene acciones en el plano de las polticas urbano territoriales en las que los Gobiernos Departamentales tienen atribuciones definidas. Cmo se coordinan con el Gobierno Nacional? Cul debe ser el rol de los Gobiernos Departamentales en el amplio campo de las polticas de desarrollo econmico y social? Cmo articular las acciones del Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales en el territorio? 8. La gestin de las polticas pblicas y la estructura sectorial del Estado. Cmo alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia en la implementacin de la estrategia administrando la estructura sectorial del Estado y la distribucin tambin sectorial de las responsabilidades polticas?

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