Trabajo Final Esteban Puyo Posada Especializacin en Derecho Tributario Derecho Aduanero Universidad del Rosario 22 de marzo de 2010

ANLISIS DE LA SENTENCIA C 510 DE 1992 En primer lugar, describiremos los hechos que dieron lugar a la demanda de inconstitucionalidad objeto de la sentencia C 510 de 1992. I. HECHOS Y ANTECEDENTES 1. A travs de la Ley 49 de 1990 se reglament la repatriacin de capitales, se estimul el mercado accionario y se expidieron normas en materia tributaria y aduanera. As mismo, se facult al Presidente de la Repblica para "eliminar el carcter de hecho punible tipificado en el Estatuto Penal Aduanero de las conductas que infringen la legislacin aduanera y suprimir la Jurisdiccin Penal Aduanera", as como para "establecer mecanismos que permitan la declaracin y pago de los derechos e impuestos, respecto de mercancas que hubieren ingresado al pas con anterioridad al primero (1) de septiembre de 1990, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el rgimen aduanero". 2. Haciendo uso de dichas facultades, el Gobierno dict los decretos 1750, el decreto 1751 de 1991 y el decreto 2183, todos de 1991. 3. A travs del decreto 2183, se derog el artculo 4 del Decreto 1751, modificando las tarifas ad valorem en l contenidas, las cuales se establecieron en 75% para los vehculos y en 8% para las dems mercancas. 4. El doctor Jess Vallejo Meja present demanda contra el Decreto 2183 de 1991. 5. Seal el demandante que la va para introducir las modificaciones a las tarifas aduaneras no es la de los decretos leyes dictados en ejercicio de facultades extraordinarias, de conformidad con el artculo 150-10 de la Constitucin de 1991, como es el caso del Decreto 2183, sino la de los decretos reglamentarios de las leyes marco en materia de rgimen aduanero. De lo contrario se le restara la necesaria flexibilidad de regulacin a materias cambiantes por naturaleza; adems de conculcarse, segn su criterio, el poder del Presidente de modificar las tarifas en cualquier tiempo, ya que una vez vencidas las facultades slo el Congreso podra modificar los decretos leyes. Agrega que la norma acusada excedi las facultades conferidas por el Congreso, dado que la ley de habilitacin no autoriz al Gobierno para sealar tarifas o aranceles aduaneros. 6. Dentro de los trminos legales, se recibieron intervenciones del Gobierno, avalando la exequibilidad del decreto, as como de la Procuradura, solicitando su inexequibilidad.

II. CONSIDERACIONES JURDICAS Para analizar la presente sentencia, es importante recordar los principales tipos de leyes que estn plasmados en nuestra constitucin: 1. Ley Ordinaria: es toda aquella ley no calificada especialmente por la Constitucin, o que no requiere ningn procedimiento o trmite especial. 2. Ley Orgnica: est contemplada en el artculo 151 de la Constitucin Poltica . En general, podemos decir que este tipo de leyes regulan la expedicin de nuevas normas (control de constitucionalidad indirecto). Por ltimo, estas leyes requieren para su aprobacin, de la mayora absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cmara.
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3. Ley Estatutaria: est definida en el artculo 152 de la Constitucin Poltica . Las leyes estatutarias tienen su razn de ser en la importancia de los temas que regulan, tanto as, que algunos autores las incluyen dentro del llamado bloque de constitucionalidad. En cualquier caso, su importancia y preponderancia en la jerarqua normativa colombiana, no tiene discusin alguna. En cuanto a su trmite, el artculo 153 establece: ARTCULO 153. La aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes estatutarias exigir la mayora absoluta de los miembros del Congreso y deber efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trmite comprender la revisin previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podr intervenir para defenderla o impugnarla.
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4. Ley Marco o Cuadro: a travs de estas leyes, establecidas en el numeral 19 de la Constitucin Poltica , el Congreso, en las materias all determinadas,
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1 ARTCULO 151. El Congreso expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad

legislativa. Por medio de ellas se establecern los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cmaras, las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales Las leyes orgnicas requerirn, para su aprobacin, la mayora absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cmara. 2 ARTICULO 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la Repblica regular las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su proteccin; b) Administracin de justicia; c) Organizacin y rgimen de los partidos y movimientos polticos; estatuto de la oposicin y funciones electorales; d) Instituciones y mecanismos de participacin ciudadana. e) Estados de excepcin. f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica que renan los requisitos que determine la ley. 3 ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: () 19. Dictar las normas generales, y sealar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crdito pblico; b) Regular el comercio exterior y sealar el rgimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitucin consagra para la Junta Directiva del Banco de la Repblica; c) Modificar, por razones de poltica comercial los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas; d) Regular las actividades financiera, burstil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de los recursos captados del pblico; e) Fijar el rgimen salarial y prestacional de los empleados pblicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pblica;

establece el marco general o los parmetros a los cuales se tendr que acoger el Gobierno cuando regule la materia, a travs de los respectivos decretos. Para este tipo de leyes, no se exige ningn tipo de trmite especial. 5. Leyes de Facultades Extraordinarias: el artculo 150-10 de la Constitucin dispone que el Congreso podr revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica, hasta por el trmino de seis meses, para expedir normas con rango legal, cuando la necesidad o la conveniencia pblica lo aconsejen. Estas facultades deben ser precisadas en la ley y no pueden conferirse para expedir cdigos, leyes estatutarias, orgnicas, leyes marco, ni para decretar impuestos. El Congreso puede, en todo tiempo, modificar los decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de las facultades.
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Ahora bien, tambin es importante recordar el principio de reserva de ley en materia tributaria, establecido principalmente en el artculo 338 de la Constitucin Poltica . Este principio establece que los tributos han de tener su origen en la Ley, como expresin de la voluntad soberana emitida por el rgano colegiado de representacin popular .
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Este principio, tambin desarrollado, bajo el lema de que no puede existir tributo sin representacin, es una de las grandes conquistas liberales, dado que ha puesto al Estado en un plano de igualdad frente al contribuyente, sujetando a ambos a una relacin jurdica tributaria, y no ya a una relacin de simple poder en la cual el Gobierno se impona al contribuyente. En virtud de este principio se prohbe, por ejemplo, que el Presidente fije impuestos, a travs de los decretos extraordinarios que expida en el marco de una ley de facultades.

f) Regular el rgimen de prestaciones sociales mnimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones pblicas territoriales y stas no podrn arrogrselas. 4 ARTCULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: () 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la Repblica de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pblica lo aconseje. Tales facultades debern ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobacin requerir la mayora absoluta de los miembros de una y otra Cmara. El Congreso podr, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrn conferir para expedir cdigos, leyes estatutarias, orgnicas, ni las previstas en el numeral 20 (19) del presente artculo, ni para decretar impuestos. 5ARTCULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrn imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperacin de los costos de los servicios que les presten o participacin en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el mtodo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un perodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del perodo que comience despus de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. 6 Plazas Vega, Maurico A. Derecho de la Hacienda Pblica y Derecho Tributario. Ed. Temis, Bogot, 2005. Pag. 459.

En el presente caso, el problema jurdico fue establecer si el Gobierno poda dictar el decreto 2183 de 1991 en el marco de una ley de facultades extraordinarias. En primer lugar, la Corte estableci:
En el nuevo ordenamiento constitucional, la expedicin de cdigos - al igual que su modificacin, como sera la derogacin o modificacin del Estatuto Penal Aduanero - y el establecimiento de impuestos - como sera la fijacin de una tarifa ad valorem para el saneamiento de mercancas -, entre otras materias de competencia del Congreso, no pueden ser delegadas al Presidente (CP artculo 150-10).

Igualmente, la Corte consider, en una tesis que fue objeto de aclaracin de voto por parte del Magistrado Morn, que el Gobierno agota la competencia entregada por el Congreso, a travs de la ley de facultades, una vez expedido el primer decreto. Sostiene que la ley de facultades no puede entenderse como una delegacin de la facultad de legislar en cabeza del Congreso. En este caso, y segn esta tesis, el Gobierno ya no tena competencia para modificar un decreto que ya haba sido dictado en el marco de las facultades extraordinarias. Por las dos razones anteriores, la Corte declar inexequible el decreto 2183 de 1991. Si bien estamos de acuerdo con las consideraciones de la Corte en este caso especfico, nos parece bastante discutible la posicin, que ya parece pacfica, en virtud de la cual, se considera que el numeral 19 es una excepcin constitucionalmente aceptable al principio de reserva de ley en materia tributaria, para el caso de los aranceles. En primer lugar, es necesario recordar que la Corte, en varias sentencias, entre ellas la que es objeto de discusin, ha dejado clara la naturaleza tributaria del arancel:
El arancel de aduanas es una especie de prestacin pecuniaria exigida a los particulares por el Estado, sin contraprestacin alguna, para atender a las necesidades del servicio pblico. El arancel rene a cabalidad los caracteres distintivos de los impuestos y de ah que en la literatura especializada se lo conozca con el nombre de impuesto de aduanas. Las dos formas del arancel, sobre las importaciones o las exportaciones, revelan en todo caso la presencia de un impuesto, por lo general indirecto en cuanto que como tributo tiende a desplazarse a los consumidores del producto en el mercado domstico.

An cuando la misma Corte Constitucional, ha impuesto como limitacin al poder tributario en materia de aranceles, en cabeza del ejecutivo, hacerlo nicamente por razones de poltica comercial, consideramos que esta limitacin no es suficiente y debera nuevamente abrirse la discusin acerca de si es vlido que el poder ejecutivo fije este tipo de tributos y establezca sus elementos, aun por razones de poltica comercial.

Es curioso como el profesor Plazas Vega, aunque pasa por el tema pacficamente en su obra Derecho de la Hacienda Pblica y Derecho Tributario , habla as del principio nullum tributum sine legem:
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El poder tributario se concreta en la facultad de crear tributos y, en los sistemas liberales, gira alrededor del principio nullum tributum sine legem cuya vigencia y reconocimiento excede los lmites nacionales para adquirir caractersticas de un derecho universal y una garanta para los asociados de todos los pueblos en que reine la libertad (negritas fuera del texto).8

Nuestra propuesta concreta es que debera hacerse una interpretacin mucho ms restrictiva del numeral 19 del artculo 150, armonizndolo con el artculo 338 y, en general con el principio de reserva de ley. Es decir, estara vedado al Ejecutivo crear o modificar impuestos de aduana, salvo en lo relacionado con las tarifas. Creemos que esta posicin responde ms adecuadamente a los postulados del derecho tributario moderno, as como a los postulados constitucionales que rigen nuestro Estado. Consideramos que una de las razones para que esta discusin prcticamente no est vigente, es la poca o nula importancia que histricamente ha tenido el derecho aduanero en el mbito acadmico, lo que ha hecho que impere una posicin que, en trminos coloquiales expresa: como la reserva de ley se viola, pero en materia aduanera, entonces no importa.

7 Plazas Vega, Maurico A. Derecho de la Hacienda Pblica y Derecho Tributario. Ed. Temis, Bogot, 2005. Pag.

503. 8 Plazas Vega, Maurico A. Derecho de la Hacienda Pblica y Derecho Tributario. Ed. Temis, Bogot, 2005. Pag. 458.