Vous êtes sur la page 1sur 23

Tema 1 Sociedad Moderna y Burocracia. El paradigma burocrtico y su crisis.

Reservados todos los derechos. No est permitida la reproduccin total o parcial en ningn tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright : Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejera de Administraciones Pblicas. Escuela de Administracin Regional TTULO: Documentacin sobre gerencia pblica, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administracin General, de la Administracin de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 1. AUTOR: Manuel Villora Mendieta ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario 1. INTRODUCCIN, ANTECEDENTES HISTRICOS 2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIN IDEOLGICOS. 3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL 3.1. Preburocracia 3.2. La Burocracia 3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional 4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRTICO 4.1. Cambios sistmicos y crisis de modelo. 4.2. Rasgos de la gestin pblica hoy. 5. LA ADMINISTRACIN PBLICA HOY: LA BSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO. 5.1. La Administracin pblica hoy: un paradigma integrador. 5.2. La gobernabilidad y la gobernanza 5.3. La organizacin del gobierno.

1. INTRODUCCIN, ANTECEDENTES HISTRICOS

La burocracia es el fruto de un largo proceso de depuracin histrico que, ciertamente, no tiene su expresin ms antigua en Europa. La reflexin sobre la Administracin y la conciencia de s misma por parte de sta como sujeto de poder no comienzan en la Europa del Renacimiento, con el desarrollo del Estado-nacin, como ya nos advirti Weber, sino en China. El pensamiento sobre el gobierno y la burocracia comienza en China en la dinasta Zhou (771 a.C.-256 a.C). Durante este periodo una burocracia rudimentaria empez a surgir y las tres escuelas de pensamiento ms importantes de la historia china (confucionismo, legalismo y taosmo) comenzaron a emitir reflexiones sobre la Administracin.

La burocracia en sentido estricto comenz en realidad a desarrollarse durante la dinasta Han (206 a.C. - 220 d.C.). En ese periodo los ministros y funcionarios de alto nivel eran cambiados de forma regular, declinaron los puestos hereditarios en nmero, la promocin y carrera se realiz en base a mritos personales, se limit la extensin de mando territorial-administrativo para los altos funcionarios, se cre la figura del primer ministro y los ministerios de agricultura, obras pblicas y asuntos militares, y se introdujo la moneda. En esta dinasta se empiezan a instaurar los exmenes pblicos competitivos para acceso al funcionariado superior; en torno al 196 a.C. el emperador solicit que se le enviaran a la capital hombres capaces y decentes para ponerlos a su servicio. La carrera empezaba por va de recomendacin y culminaba con exmenes en la capital del imperio, aunque ms tarde ya se empiezan a realizar exmenes en las provincias. Las materias fundamentales de enseanza y regulacin tenan que ver con la gestin de recursos humanos y con la transmisin de una tica de servicio.

El taosmo como escuela de pensamiento tiene curiosas coincidencias con el pensamiento libertario-conservador actual, salvadas las enormes distancias histricas, sociales y culturales. As, afirma en el Tao Te Ching, "cuando los impuestos son muy elevados la gente est hambrienta, cuando el gobierno se inmiscuye demasiado la gente pierde su iniciativa" o "acta en beneficio del pueblo; confa en los ciudadanos; djalos solos". Por su parte, el confucionismo ha sido la gran escuela de pensamiento chino; sus postulados estn basados en valores como: reverencia a la tradicin, paciencia, visin a largo plazo, integridad, lealtad, sentido del deber, honestidad. Su visin se basa en la idea de la divisin del trabajo en funcin de la capacidad de cada uno, por ello, algunos piensan y otros ejecutan, los que piensan deben ser los ms capaces, de ah que deban ser seleccionados objetivamente. En su libro La sabidura, hecho por 2

sus discpulos con fragmentos de sus escritos y reflexiones, Confucio dice "me preguntas qu es un buen gobernante, un buen gobernante es aquel que es fcil de servir pero difcil de contentar...alguien que emplea a otros en funcin de su capacidad".

Finalmente, el pensamiento legalista se opuso al confucionismo al considerar que exista una maldad natural en el hombre y, por ello, sin educacin y leyes la sociedad no funciona. Defendan que la ley deba reemplazar a la moralidad, estructurar el gobierno con controles y equilibrios internos, buscar la eficiencia, y procedimientos de seleccin impersonales. En resumen, la historia de la Administracin china y de su pensamiento anticipa los grandes temas de la Administracin moderna: la separacin entre poltica y administracin, el control de la burocracia, el mrito en el acceso y carrera, la permanencia del funcionario, el papel del derecho para la Administracin, la gestin como arte o como ciencia, etc.

2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIN IDEOLGICOS.

En Europa, el origen de la burocracia y el servicio civil moderno est relacionado con la produccin histrica de cinco fenmenos: 1. La separacin de lo pblico y lo privado; 2. La separacin de lo poltico y de lo administrativo; 3. El desarrollo de la responsabilidad individual frente al funcionamiento en Consejos; 4. La seguridad en el empleo; 5. La seleccin por mrito e igualdad.

Ciertamente, antes habra que considerar la separacin entre Iglesia y Estado como un factor con el que contar. Para San Agustn, el "Estado" era inferior a la Iglesia, pues era a sta a la que corresponda la ms importante labor: salvar las almas. Esta teora llev al Papa Gregorio VII (1073-1085) a arrogarse el derecho de deponer al emperador; ciertamente, hasta que este conflicto no se solventa y empieza a configurarse la moderna nacin-Estado no puede iniciarse el desarrollo de la moderna Administracin.

El anlisis histrico exige una conciencia de la continuidad profunda de los valores a pesar de las grandes fechas y los fenmenos revolucionarios, no obstante, si hubiera que indicar un momento 3

para iniciar esta andadura que nos llevar a la burocracia moderna, tal vez tendramos que aceptar el perodo 1050-1150 como el ms importante, en l se desarrollan las ciudades, el comercio y las universidades. La iglesia catlica durante el proceso de lucha contra el imperio desarrolla un pensamiento organizativo de gran modernidad; as, promueve el principio de unidad de mando, la jerarqua, la centralizacin, la carrera por mrito, el aplanamiento de estructuras y la formacin jurdica del clero.

La separacin de lo pblico y lo privado est vinculada al desarrollo del Estado-nacin. La necesidad del monarca de controlar todo el territorio le exige expandir sus servicios domsticos y crear departamentos gubernamentales separados de su propia corte. Al tiempo, el pensamiento nacional configura la idea de reino frente a la idea de monarca y, as, Claude de Seychelle, en 1519, defiende, en La Monarchie de France, que "le Roi n'est que l'administrateur temporaire du royaume" (EL Rey no es sino el administrador temporal del reino). En suma, el Rey no es el dueo del pas, es dueo de sus posesiones y administrador de lo ajeno.

El desarrollo de la figura del alto funcionariado, la centralizacin y la expansin de las actividades estatales va generando una clase funcionarial con cada vez ms conciencia de su papel y de la dificultad de control desde la corte; en Prusia, esta burocracia de origen aristocrtico alcanza un poder desusado ya en el comienzo del siglo XVIII y el centralismo alcanza una intensidad muy elevada con el nombramiento, por Federico Guillermo II, de los steuerrt para controlar los gobiernos regionales y locales; en Francia, la centralizacin exige la creacin de intendentes regionales que consiguen con el tiempo tener sus cargos de forma hereditaria; en Inglaterra, sin embargo, no hubo un intento de control territorial tan intenso y se dej la gestin del da a da local en manos de los jueces de paz reclutados entre la burguesa local; en Espaa, subsiste una Administracin seorial paralela a la de los municipios, pero perviven algunos de stos con autogobierno, a todo ello se aaden los corregidores regios. Lo cierto es que "el aparato administrativo, que se va consolidando al tiempo que aumenta la conciencia nacional, comienza a desviar su fidelidad de la persona del Rey a la nocin abstracta e impersonal del Estado".

De la misma forma, ante la avalancha de conocimientos y habilidades que requiere el funcionamiento del Estado, empiezan a desarrollarse en el siglo XVIII las denominadas ciencias cameralistas y de polica. Este desarrollo genera una conciencia de los conocimientos tcnicos y una idea de servicio al Estado y no a la monarqua. La toma de decisiones en Consejo, que garantizaba un debate y una responsabilizacin colectiva, empieza a no ser necesaria a finales 4

de siglo cuando se genera conocimiento suficiente y empieza a existir una clase funcionarial mnimamente competente. Antes, ya se haban desarrollado los departamentos ministeriales o las Secretaras de Despacho en Francia (desde Francisco I en el siglo XVI) o Espaa, en torno a las cuales poco a poco se va desarrollando la idea de la responsabilidad ministerial y, ms tarde, la impersonalidad del servicio civil.

Con el desarrollo de la Administracin postal, el archivismo, el registro y control de la tierra, y la administracin tcnica (Ecole Polytechnique, 1795; Ecole de Ponts et Chausses, 1747) se empieza a plantear la separacin entre poltica y administracin. Surge el concepto de lealtad a la carrera y no a la faccin poltica en el gobierno y la masa de funcionarios de nivel medio y bajo se consideran separados de la participacin activa en la labor poltica del gobierno. El siglo XVIII aparece todava dominado por el patronazgo y la cooptacin como sistema de acceso. No obstante, a finales de siglo el sistema retributivo de los funcionarios empieza a estar despojado de sinecuras y prebendas, se crean fondos de pensiones para ciertos grupos de funcionarios y salarios regulares y adecuados.

La preocupacin por el mrito y la igualdad es la gran asignatura del siglo XIX. Francia es el primer pas que reconoce el derecho de igualdad en el acceso al empleo pblico, en concreto lo hace en la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789, suprimiendo con ello el patrimonialismo y la venta de cargos. Sin embargo, el principio de mrito tuvo que esperar algo ms de un siglo para implantarse. En Estados Unidos comienza el proceso con la oficializacin y justificacin del spoils system (o sistema que legitima la idea de que los despojos de la batalla electoral son para quienes la ganan), la utilizacin abusiva de la Tenure of Office Act por parte del Presidente Jackson es la expresin de dicha opcin. Segn la doctrina oficial de la poca los empleos pblicos deben ser para los vencedores en las elecciones, con ello se contribuye a fortalecer los partidos polticos, se consolida el poder presidencial, se abre a un abanico mayor el privilegio de servir al pueblo y se evita la generacin de una elite funcionarial. La corrupcin e ineficacia a que dio lugar tal sistema, as como el asesinato, en julio de 1881, del presidente Garfield por Charles J. Guiteau (una persona que esperaba ser nombrada funcionario y no lo logr) llev en Estados Unidos a la creacin de la Liga por la Reforma del Servicio Civil y a un movimiento social que, tras las presiones e informes correspondientes (Eaton Report) provoc la Pendleton Act, en 1883, que establece la reforma del Servicio Civil y la introduccin de la Comisin del servicio Civil y los exmenes abiertos competitivos para acceso. 5

Con diferencias notables de nfasis, en cada pas europeo tambin se va produciendo el mismo proceso. En el Reino Unido son la colonizacin de la India y el informe Northcote-Trevelyan, de 1854, los eventos que provocan que, en 1855, se cree la Comisin del Servicio Civil y que una Order in Council de 1870 estableciera los principios de mrito e igualdad en el acceso y promocin. Y en Espaa, tras sucesivos intentos (los Reales Decretos de Lpez Ballesteros en 1827 y 1828, y el Estatuto de Bravo Murillo en 1852) es, finalmente, con el Estatuto de Maura de 1918 cuando se consigue superar el modelo de cesantas y consolidar, hasta cierto punto, un servicio civil profesional protegido del uso partidista.

3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL

Creemos que, a efectos de comprender, a grandes rasgos, cul es la situacin de los distintos pases frente al reto de la construccin de un servicio civil de carrera eficaz, una herramienta analtica que nos puede ayudar es la de distinguir tres tipos de paradigmas con los que las Administraciones pueden ser observadas, comprendidas y sintetizados sus rasgos esenciales. Estos tres paradigmas son: el preburocrtico, el burocrtico y el postburocrtico. Procederemos a explicar en este epgrafe los dos primeros, dejando para epgrafes posteriores la explicacin de la crisis del modelo burocrtico y la consolidacin de la postburocracia.

3.1. Preburocracia. En una Administracin preburocrtica el empleado pblico es reclutado por la autoridad que nombra entre las personas afines ideolgica y personalmente, es seleccionado por el poder poltico al que sirve sin controles internos o externos, se busca en l la lealtad firme, y se prefiere a personas conectadas al partido y, dentro del partido, a la faccin del que nombra. La buena evaluacin del rendimiento est conectada a la fidelidad y disciplina hacia los responsables polticos de quien depende. Las normas jurdicas no tienen por qu representar un impedimento para la consecucin de objetivos polticos. No existe seguridad en el empleo, ni formacin reglada, ni carrera definida, ni planificacin de recursos humanos, entre otros muchos dficit. Este tipo de Administracin se sita en sistemas polticos donde el

prebendalismo es el rasgo comn de los partidos, el Estado de derecho es dbil, la corrupcin alta y la economa de mercado se enfrenta a continuos incumplimientos de las condiciones en las que operara adecuadamente (competitividad, transparencia, informacin e igualdad), por lo

que la economa tiene profundos problemas para un funcionamiento adecuado. Este modelo de Administracin hace difcil la industrializacin y el desarrollo.

3.2. La Burocracia. La Administracin burocrtica, por el contrario, ha sido un componente esencial de todos los procesos modernizadores hasta ahora conocidos. La burocracia es congruente con el fenmeno del desencanto (entzauberung para Max Weber) y con sus consecuencias, es decir, intelectualizacin y bsqueda del fin mediante el clculo de los medios; las sociedades modernas, frente a las antiguas, ya no se explican el mundo desde los mitos y la religin, sino que tratan de alcanzar una comprensin racional del mismo y buscan su transformacin. El ser humano moderno no acepta resignadamente el entorno, sino que busca ponerlo al servicio de la persona. El sistema poltico moderno, al buscar legitimacin, tiene que ofrecer razones y procedimientos adecuados de generacin y expresin de las decisiones. Las sociedades occidentales, embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, "creen" en una legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a los gobernantes elegidos de acuerdo con dichas normas y obedecen los productos de los procesos racional y legalmente establecidos, es decir, a las leyes y no a las personas. La legitimidad del Estado, en la visin sociolgica y emprica, de acuerdo con lo observable en las sociedades occidentales, es una legitimidad procedimental, es legtimo y se obedece aquello que las autoridades, elegidas de acuerdo con los procedimientos de seleccin de elites, establecen, siempre que se formalicen en leyes elaboradas de acuerdo con las normas procedimentales; en definitiva, se obedece a las leyes.

Dicho todo esto, surge la inevitable pregunta qu modelo de Administracin es ms congruente con este modelo de legitimacin del poder poltico? Qu modelo es ms congruente con el Estado de Derecho y con la economa de mercado? Sera congruente un modelo de Administracin en el que los empleados pblicos dependieran del gobierno plenamente e hicieran lo que ste ordenara, aunque estuviera en contra del Derecho? Sera congruente un modelo basado en decisiones coyunturales, sin base racional y sin planificacin? Obviamente, no. Lo que, por el contrario, parece evidente es que el modelo de Administracin coherente es un modelo basado en la racionalidad y el respeto a las leyes. Es decir, un modelo burocrtico profesional.

Los rasgos ideales de esta organizacin, que constituye el tipo ms puro de la legitimidad racional-legal, seran, entre otros: 7

1. La especializacin de funciones: coherente con la necesaria tecnificacin racional. 2. La jerarqua: coherente con el principio democrtico (se obedece a los electos y a los nombrados por stos) y con la racionalidad del sistema (principio de la unidad de mando). 3. La delimitacin rigurosa de competencias: coherente con la necesaria organizacin y seguridad jurdica. 4. Estructura competencial basada en normas: esencial para la seguridad jurdica, pues toma las decisiones a quien compete segn la ley. 5. El seguimiento estricto de procedimientos: esencial para garantizar el respeto a la norma y la garanta de los derechos ciudadanos (culmina con el principio de audiencia al interesado). 6. El uso de documentos y comunicacin por escrito: coherente con la seguridad jurdica y la posibilidad de apelacin. 7. La no propiedad del cargo: esencial para evitar el uso privado del cargo y su desconexin del respeto a la norma y la jerarqua. 8. La preparacin tcnica para acceso al puesto: coherente con la necesaria racionalidad y especializacin. 9. Los procedimientos racionales de disciplina y control: para garantizar el respeto al derecho y la racionalidad de las decisiones.

Adems, la burocracia, en consecuencia, tambin es congruente con los siguientes procesos:

1. El desarrollo del capitalismo y la industrializacin: pues proporciona seguridad jurdica que permite la previsin e inversin a largo plazo. 2. La urbanizacin y la especializacin ocupacional: pues est abierta a una constante especializacin y profesionalizacin interna. 3. El desarrollo de la ciencia y la tecnologa: pues promociona, hasta un cierto nivel, la sistemtica entrega a la profesionalizacin tcnica de por vida. 4. La difusin de normas jurdicas abstractas: pues garantiza una elaboracin y aplicacin sistemtica de las mismas, indiferente, hasta cierto punto, a los procesos de lucha de poder partidista.

El modelo de empleado congruente con este tipo de organizacin y sistema de legitimidad es el funcionario; es decir, siguiendo, de nuevo, a Weber, el modelo rene las siguientes caractersticas:

1. El cargo es asignado a funcionarios individuales. 2. Estn sometidos a relaciones jerrquicas. 3. Son nombrados por autoridad competente. 4. Estn tcnicamente preparados para desempear su cargo. 5. Su relacin es voluntaria. 6. Tienen seguridad de empleo. 7. Su dedicacin al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo. 8. Trabajan dentro de un sistema de carrera. 9. Son retribuidos con un salario peridico y suficiente y poseen derechos de pensin. 10. Son retribuidos de conformidad a su rango. 11. Promocionan por antigedad. 12. Trabajan bajo la proteccin formal de su cargo.

Y este modelo es la base para evitar la corrupcin y la desprofesionalizacin propios del spoils system y para hacer real el sistema de dominacin racional-legal y el avance tcnico en el que las sociedades modernas se han embarcado. Por ello, Weber dice: el funcionariado moderno se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados mediante una larga preparacin y con un honor estamental muy desarrollado, cuyo valor supremo es la integridad. Sin este funcionariado se cernira sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupcin y una incompetencia generalizada, e incluso se veran amenazadas las relaciones tcnicas del aparato estatal, cuya importancia para la economa aumenta continuamente y aumentar gracias a la creciente socializacin.

3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional. En una variante ya ms desarrollada y sofisticada, la burocracia culmin con la construccin de servicios civiles fuertemente profesionalizados. La profesionalidad del servicio pblico, en el modelo terico ideal, implica bastante ms que la mera seleccin por mrito o la permanencia en el empleo. Combinando las obras de diversos autores, podramos decir que el modelo institucionalmente ideal de servicio civil de carrera implica lo siguiente:

1. El papel fundamental de la burocracia es sostener y preservar los principios constitucionales. Esta obligacin ya nace del propio juramento o promesa del cargo en su toma de posesin. 2. A pesar de que la burocracia debe ocupar un papel subordinado, aunque autnomo, con respecto a otras instituciones democrticas y procesos, el ejercicio de dicho papel no implica que los funcionarios deban permanecer pasivos en la accin de gobierno. Los funcionarios tienen el derecho legtimo, amparado por la Constitucin, de controlar el poder de los lderes polticos electos. 3. La burocracia, aunque no es electa, tiene una labor de representacin. Dicha labor la ejerce a travs de su constante participacin en los procesos de toma de decisiones, as como en el ejercicio de su obligacin de asegurar que en las opciones de polticas se produce una razonada deliberacin por parte de todos los implicados en el asunto. 4. Las burocracias no slo ejercen labores administrativas, sino que tambin ejercen, de forma delegada y subordinada, poderes cuasilegislativos y cuasijudiciales, por dicha razn, su permanencia y estabilidad es fundamental para la generacin y aplicacin imparcial del derecho. 5. La objetividad e imparcialidad con la que acta, hace que su bsqueda de eficacia pueda beneficiar o perjudicar al partido poltico en el Gobierno, es decir, que su eficacia es indiferente al inters partidista del poder. 6. Las condiciones esenciales de trabajo de estos peculiares empleados son definidas unilateralmente por el Parlamento, autntico representante de los propietarios de la Administracin, y la determinacin de dichas condiciones de trabajo se realiza en una norma con rango formal de ley. Posteriormente, el Gobierno actualiza dichas condiciones de trabajo mediante su competencia reglamentaria. En consecuencia, no existe negociacin colectiva obligatoria de las condiciones de trabajo con los sindicatos de funcionarios, sino una participacin de stos en los debates previos a la elaboracin de las normas, participacin que puede, finalmente, reflejarse en un pacto o acuerdo que obliga moralmente al gobierno a proponer al Parlamento la norma pactada. En las materias competencia del gobierno (condiciones de trabajo de menor importancia o adaptaciones de la norma general) s puede darse la negociacin obligatoria y con eficacia legal. 7. Los funcionarios son seleccionados de forma que se garanticen los principios de publicidad, igualdad y mrito. Nadie puede ser discriminado, si rene los requisitos de la convocatoria pblica de empleo, en su acceso al proceso selectivo. Y, una vez admitido, debe ser seleccionado y, posteriormente nombrado por la autoridad competente, si rene ms mritos que los otros competidores por el puesto. Estos mritos se pueden descomponer en 10

curriculum, conocimientos tericos, habilidades especficas y actitudes hacia el servicio concreto a desempear. 8. Pero la seleccin no es sino un primer paso en el desarrollo del principio de mrito; a partir de su ingreso, el funcionario correspondiente debe ser promocionado cada vez que exista una vacante y l acredite ms mritos que los otros candidatos. El derecho a la carrera si se acreditan los conocimientos, el esfuerzo y la dedicacin debe estar garantizado y favorecido por el sistema. 9. El ingreso en la carrera administrativa, una vez superadas las fases de seleccin, es un ingreso definitivo, es decir, existe una garanta de permanencia. Ciertamente, existen supuestos jurdicamente previstos y tipificados de responsabilidad que podran, tras el justo y adecuado proceso, dar lugar a la expulsin de la carrera del empleado correspondiente; pero estos supuestos son para hechos de gravedad vinculados a la comisin de hechos delictivos, al prctico abandono del servicio o a la permanente falta de rendimiento y lealtad al servicio pblico. En suma, no se puede expulsar del servicio pblico al funcionario por razones poltico-partidistas, por negarse a cumplir rdenes que atenten contra el ordenamiento jurdico, o por perjudicar al gobierno en decisiones realizadas en el ejercicio de sus competencias y con respeto a la ley y el Derecho. 10. Los funcionarios actan de acuerdo a un cdigo tico formal o informal, en el que la defensa del inters general con objetividad es el principio bsico de referencia; son socializados en los valores del servicio pblico y su xito profesional est vinculado al respeto a dichos valores y a las normas deontolgicas en que se desarrollan.

4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRTICO.

Pues bien, el modelo burocrtico, que ha atravesado con adaptaciones evidentes pero con notable xito la generacin y desarrollo del Estado liberal y la generacin y desarrollo del Estado de bienestar, est sometido ahora a un importante proceso de deslegitimacin y crtica. La crtica al modelo burocrtico en la prctica, como modelo de gestin, tiene una larga historia. El propio Weber consideraba a la burocracia una jaula de hierro que atrapara a la humanidad en su maquinizacin, disciplinarizacin y fra bsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin alma y sin capacidad de reflexin moral. Adems de esta importante y muchas veces olvidada crtica, se nos ha demostrado por diversos autores que dicho modelo:

11

1. Generaba una tendencia hacia la alienacin, al no considerar todas las necesidades humanas. 2. Desconoca los aspectos informales de las organizaciones, y la capacidad de adaptacin y uso interesado de los privilegios. 3. Provocaba una incapacidad disciplinada, una dificultad de adaptacin y anlisis crtico en el empleado. 4. Desresponsabilizaba, pues, dados los fines, el empleado slo se ocupa de los medios. 5. Provocaba falta de iniciativa. 6. Despilfarraba potencialidades del ser humano. 7. Incapacitaba para la solucin negociada de problemas, dada la rigidez de las normas y criterios con los que el funcionario acta.

Pero hasta muy recientemente no exista una complicidad entre sectores acadmicos, gestores pblicos y opinin pblica para reclamar la transformacin del modelo. Qu ha pasado para que ahora s se produzca esta demanda combinada?

4.1. Cambios sistmicos y crisis de modelo. De todo lo anteriormente expuesto sale la respuesta a esta pregunta. En la propia teora weberiana se encuentra la solucin. Los cambios de valores culturales, del sistema de produccin y del sistema de legitimacin poltico provocan cambios en el sistema de organizacin. As:

1. La complejidad del mundo es cada vez mayor, la especializacin es vertiginosa y cada sistema (Derecho, economa, biologa, etc.) tiende a ser autorreferencial; el papel de la poltica (sobre todo a travs del Estado) ya no es central, en consecuencia, falta un centro de control y planificacin que racionalice el mundo.

2. La celeridad de los cambios es cada da mayor, lo cual dificulta, de nuevo, el control y la previsibilidad.

3. El conocimiento se convierte en el elemento estratgico clave para el poder y la competitividad. La capacidad de atesorar informacin, usarla y generar nueva informacin es el factor esencial de productividad.

12

4. El sector servicios de la economa es ya el ms importante, frente al sector industrial de la era moderna.

5. La revolucin tecnolgica, sobre la base de las tecnologas de la informacin, permite una expansin del conocimiento, la informacin y la comunicacin desconocidas hasta el momento. Tambin hace ms irrelevantes a los gobiernos, que pierden el monopolio de la informacin. Y fomenta el individualismo.

6. La legitimidad del poder exige ahora un mayor nivel de dilogo y transparencia, una cierta democratizacin, al menos en los pases ms desarrollados.

7. El modelo de democracia capitalista carece ya de enemigo potente con la crisis y casi desaparicin del comunismo.

8. Se expande un cierto relativismo; los gobiernos carecen de soluciones seguras y no debatibles frente a los problemas sociales, de ah que se utilicen cada vez ms las encuestas para conocer la opinin pblica frente a cada problema y posible solucin.

9. Los medios de comunicacin en este contexto de politizacin permanente de la opinin pblica son instrumentos idneos para generar y alterar opinin. Se convierten en actores clave del nuevo sistema poltico.

10. Los partidos polticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultad para instrumentar las nuevas formas de participacin y cohesionar las mltiples demandas sociales.

11. Est en expansin un nuevo capitalismo, el capitalismo informacional, ms flexible, preocupado por profundizar en la lgica del beneficio, exigente de apoyo estatal para el aumento de la productividad y competitividad, exigente de reducciones en los niveles de proteccin social y laboral.

12. La globalizacin de la produccin, de la circulacin de mercancas y servicios y de los mercados de capital. Las empresas buscan el lugar ms adecuado para producir, en trminos de rentabilidad, sin importarles pases ni continentes. La firma del GATT y la creacin de la Organizacin Mundial de Comercio incitan a una disminucin de las barreras arancelarias y 13

comerciales en el mundo. Los capitales se mueven con absoluta libertad y penalizan las economas que no siguen la ortodoxia marcada por los grandes organismos econmicos internacionales.

13. Cuanta ms globalizacin existe, mayor es la preocupacin por las identidades primarias. Este proceso implica que los actores sociales se reconocen a s mismos y construyen significados en virtud de atributos determinados, con la exclusin de una referencia ms amplia a otras estructuras sociales. Provoca, por ejemplo, el avance del racismo o de los nacionalismos excluyentes. Al tiempo, la comunidad general se reduce, se encuentra en grupos y organizaciones ms pequeos y flexibles, cuyas lealtades y afiliaciones pueden superponerse y cuya entrada y salida tiene bajos costes: es el avance del corporativismo social, con la consiguiente dificultad de gobernabilidad.

En suma, para los pases ms desarrollados, la relativa crisis o transformacin del Estado de bienestar y la consiguiente entronizacin del mercado favorecen una dinmica caracterizada por la defensa de una Administracin que funcione ms como una empresa y con criterios surgidos de la lgica de mercado. Ello, unido a los cambios estructurales antes mencionados, provoca choques ineludibles con el modelo burocrtico de organizacin. Veamos algunos de estos conflictos que expresan la crisis del modelo:

1. La fragmentacin y el corporativismo creciente reclaman respuestas personalizadas e inmediatas y no la remisin a la norma pertinente; 2. La denominada sociedad del conocimiento es una sociedad en transformacin permanente, lo cual choca con burocracias inercialmente vinculadas a rutinas y procedimientos preestablecidos: la jerarqua tradicional es inviable en organizaciones donde el subordinado puede conocer ms que el superior y est en proceso de formacin permanente en su rea de actividad; 3. La comunicacin vertical y por canales jerrquicos impide la llegada de informacin desde los implementadores a la direccin poltica, generndose con ello errores muy importantes para las polticas pblicas; 4. La comunicacin horizontal e informal es clave en entornos abiertos y sometidos a problemas novedosos que han de estudiarse en equipo;

14

5. Los mltiples niveles jerrquicos intermedios son innecesarios donde existen empleados del conocimiento, capaces de pensar por s mismos y de responsabilizarse de resultados; 6. La excesiva especializacin en torno a funciones es una rmora en organizaciones en constante proceso de aprendizaje y negociacin, donde la capacidad de adaptacin e innovacin exige personal polivalente y que trabaje en equipo; 7. La diversidad del personal en las organizaciones y los cambios constantes en el entorno dificultan modelos uniformes de gestin de los recursos humanos; 8. La preparacin del personal clama por polticas de participacin y abierta comunicacin interna frente al secretismo y la jerarqua, etc. 9. Las nuevas realidades sociales generan nuevos problemas a los que la Administracin tiene que hacer frente con independencia de las divisiones competenciales existentes. 10. Los medios de comunicacin ejercen una presin intensa y una vigilancia continua sobre los errores de los gobiernos, por ello, hoy, la comunicacin externa y la imagen son componentes esenciales de las nuevas organizaciones pblicas. 11. El cambio tecnolgico reclama la incorporacin de nuevas profesiones, y la capacidad de estar al da con independencia de los factores culturales y de la antigedad en el cargo. 12. La preocupacin por la eficiencia en una sociedad marcada por la competitividad y la vigilancia de los fallos del Estado exige a la Administracin responder con resultados muy concretos por los fondos que recibe, cuando no competir con empresas privadas para la prestacin directa de servicios.

Este reto de gestin por resultados parece requerir un modelo de gestin donde la seguridad en el empleo, la igualdad retributiva, el respeto a los procedimientos ocupen papeles secundarios. Es el mundo de la gestin postburocrtica.

4.2. Rasgos de la gestin pblica hoy. Ante todos estos retos, cambia el papel y las posibilidades de accin del gobierno. De forma coherente con estas complejas tendencias, la gestin pblica actual se caracteriza por rasgos como los que siguen:

1. La preocupacin por la eficiencia ocupa un lugar preeminente. Los programas de privatizacin en todo el mbito de los monopolios naturales se combinan con fuerte subcontratacin en reas de infraestructuras e, incluso, sociales. La llegada de nuevos 15

actores impulsa la posible introduccin de competencia entre el sector pblico y el privado por la gestin de servicios (es el market testing britnico), o la competencia entre organismos pblicos, previamente estructurados como fundaciones o agencias, por un mismo presupuesto o unos mismos clientes. 2. Mejora de la capacidad tcnica de seguimiento del rendimiento de la Administracin. A travs de auditorias contables, financieras y econmicas; a travs de la evaluacin de programas que se incorporan como requisito para la renovacin del propio programa; mediante las tecnologas de la informacin aplicadas al control contable; mejorando los procesos de elaboracin y seguimiento presupuestario, etc. 3. Desarrollo de criterios gerenciales con el nfasis en aspectos como la gestin de los rendimientos (numerosas agencias trabajan con contrato programa o se exige la elaboracin de planes estratgicos a controlar anualmente, como en la estadounidense Government Performance and Results Act), la fragmentacin de grandes unidades en centros de responsabilidad por tipo de usuarios, y la clientelizacin o la introduccin del concepto de cliente en la configuracin del servicio. 4. Deterioro de la estructura estatutaria tradicional de la Administracin pblica. Frente a la uniformidad salarial y el ascenso por antigedad, se implanta la evaluacin del rendimiento individual o por grupo; frente a la permanencia en el empleo, se introducen mecanismos de reduccin de plantillas y de eliminacin de excedentes de personal; frente a la determinacin unilateral de condiciones de trabajo se acepta la negociacin colectiva con limitaciones. 5. Democratizacin relativa de la gestin y preocupacin por la receptividad. Hacia el exterior, mediante las encuestas al usuario, la mejora de los puntos de contacto, la clarificacin del lenguaje administrativo, la formacin de los informadores y del personal de ventanilla, la apertura de informacin y de consulta de archivos, los ncleos de intervencin operativa, las conferencias de consenso, los grupos de mediacin; hacia el interior, mejorando los servicios de asesoramiento del empleado, preocupndose por la prevencin de riesgos laborales y la ergonoma, introduciendo mecanismos de participacin, como los crculos de calidad, etc. 6. Reorganizacin de las estructuras. Mediante sistemas organizativos ms flexibles, reduccin de niveles intermedios, creacin de agencias independientes, promoviendo la descentralizacin territorial y funcional y, sobre todo, desarrollndose el trabajo en red.

16

7. Transformacin de la cultura interna. Mediante procesos de formacin continua y de desarrollo organizativo se intenta introducir una cultura de servicio al cliente, frente a la cultura legalista y de divisin competencial estricta. 8. Generacin de nuevos instrumentos de lucha contra la corrupcin y de construccin de infraestructura tica. As, los cdigos de conducta, la proteccin de los denunciantes de corrupcin, el establecimiento de organismos de direccin en la poltica de control de la corrupcin, etc.

5. LA ADMINISTRACIN PBLICA HOY: LA BSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO.

5.1. La Administracin pblica hoy: un paradigma integrador. Los estudios sobre el Gobierno y la Administracin pblica en los ltimos 25 aos han estado marcados, en consecuencia, por los cambios en el modelo o paradigma burocrtico (sobre todo en el mundo anglosajn) y, al tiempo, por el progresivo abandono de la consideracin de la gobernabilidad entendida como mera gobernacin o capacidad de control vertical de la sociedad por el Estado. Si analizamos el sistema de valores que ha enmarcado la accin de la Administracin en estos aos, podremos constatar que se ha pasado de una Administracin esencialmente (aunque no totalmente) preocupada por la imparcialidad y la aplicacin objetiva de la ley en el marco del paradigma burocrtico, a una Administracin preocupada ante todo por la eficiencia y la economa, especialmente en los pases anglosajones y durante los primeros aos de la reforma conservadora de los 1980s; posteriormente, en los 1990s, a una Administracin que retoma la eficacia y, sobre todo, que se abre a la innovacin y flexibilidad, para acabar ms recientemente con la priorizacin de valores vinculados a la democracia, como la transparencia, la participacin o la rendicin de cuentas.

En todo caso, lo cierto es que, transcurridos todos estos aos de transformacin, las Administraciones actuales constituyen un plural y diverso campo de configuraciones mixtas en el que junto a organizaciones an fuertemente burocrticas conviven otras claramente neoempresariales, y donde los valores se suman en capas sucesivas que son priorizados en unos pases de una forma y en otros de otra, aun manteniendo todas las variables axiolgicas prcticamente vivas. Existen pases, especialmente los anglosajones, donde los valores eficientistas an son prioritarios, pero que mantienen la imparcialidad en mltiples servicios como un valor insoslayable. En todo caso, en los pases menos desarrollados de la Commonwealth las 17

ideas provenientes del Reino Unido han tenido una influencia desproporcionada, a pesar de las enormes diferencias culturales y de capacidad administrativa, lo que ha ocasionado una difcil convivencia entre el ser y deber ser. Otros, sobre todo los escandinavos, han hecho de los valores vinculados a la democracia su referencia primordial, pero siguen manteniendo valores burocrticos en ciertas reas e, incluso, han desarrollado mecanismos conectados a la eficiencia de gran sofisticacin.

Mientras, los pases del sur de Europa han emprendido grandes transformaciones del sistema poltico, con descentralizaciones muy potentes en algunos casos, como el espaol o el italiano, al tiempo que han mantenido estructuras clientelares, lo que ha producido que las reformas administrativas hayan tenido que luchar contra la corriente, al tiempo que han permanecido en segundo plano; en cualquier caso, privatizaciones, agencificacin, gestin de la calidad son realidades que conviven con la burocracia tradicional en Espaa e Italia, mientras que en Francia la burocracia est conviviendo con una profunda reforma gerencial articulada en torno a una nueva estructuracin del presupuesto.Y qu decir de los antiguos pases comunistas en proceso de democratizacin e incorporacin a la Unin Europea, pues, adems de transformar el sistema poltico y econmico, han debido incorporar isomrficamente, por presin de la Unin Europea, toda una serie de valores eficientistas, al tiempo que luchaban contra la corrupcin y promovan el Estado de Derecho. Pluralidad y diversidad que podemos comprobar tambin en Latinoamrica donde conviven experiencias guiadas por la eficacia y flexibilidad, al tiempo que se comprueba la subsistencia de modelos fuertemente burocrticos e, incluso preburocrticos o clientelares.

Todo ello confirma hasta cierto punto la perspectiva de transformacin de Cristensen y Laegreid, que afirman que las propuestas de reforma administrativa son transformadas por cada pas en virtud de su historia, sistema poltico y legal, modelo de liderazgo existente, etc. Lo cual genera ineludiblemente la diversidad constatable en el mundo administrativo actual.

5.2. La gobernabilidad y la gobernanza. Junto a todas estas transformaciones organizativas y gerenciales de la Administracin pblica, otro tipo de cambio profundo se ha estado produciendo, y es el relativo a la forma en que el Gobierno se relaciona con su entorno, ms an, el relativo al rol del Estado y sus organizaciones en la elaboracin e implementacin de las polticas pblicas. Desde esta perspectiva, parece que hemos superado la fase de la gobernabilidad, caracterizada por un gobierno legal y jerrquico, y entramos en la poca de la gobernanza. 18

Esta afirmacin implica para algunos que el Estado ha dejado de poseer capacidad de gobernar y se ha convertido en un actor ms de los procesos de gobernacin colectiva. Algunos hablan de una gobernanza sin gobierno, en concreto, Rodhes navega en este ltimo sentido cuando habla de la gobernanza como un nuevo proceso de gobernacin que se caracteriza por redes interorganizacionales y autoorganizadas, caracterizadas por la interdependencia, las interacciones permanentes entre los miembros de la red para el intercambio de recursos, la confianza y una significativa autonoma respecto del Estado. Otros afirman que el Estado carece de poder en el mercado internacional de ah la prdida de su preeminencia.

Sin embargo, Joan Prats promueve una versin ms templada: en la actualidad se habla cada vez ms de la transicin del gobierno hacia la gobernanza. Con esta frase no se quiere indicar ninguna sacudida de los fundamentos del sistema poltico-institucional del gobierno de las leyes y de la legitimidad representativa de las autoridades, sino sencillamente reconocer que las polticas pblicas se formulan y se implementan a travs de una pltora de instituciones, mecanismos y procesos, formales e informales, que toman formas muy variadas y que expresan pautas de interaccin entre los gobiernos, la sociedad y el sector privado; a todo esto llamamos gobernanza. Por su parte, Aguilar tambin adopta una versin menos radical y distingue entre gobernanza y nueva gobernanza. La primera se refiere a el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia (fundamentales y coyunturales) y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de direccin y su capacidad de direccin. La segunda consiste entonces en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociacincoproduccin/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales. Pero, segn l, es cambiante el peso o la influencia que el Gobierno y la sociedad tienen en su definicin y su realizacin. En suma, acepta la posibilidad de redes donde el Gobierno sea subsidiario, aunque no sea lo normal.

No obstante, desde una perspectiva fuertemente emprica, Agranoff, estudiando las redes pblico-privado, nos afirma lo siguiente: 1. Aunque estemos entrando en la era de la red, ello no significa que las redes estn reemplazando a las jerarquas. La mayora de los gestores pblicos sigue trabajando en el marco de procesos jerrquicos dentro de sus organizaciones. 2. Las redes son muy diferentes y dependiendo de su propsito funcionan de una u otra forma. 3. Aunque las redes son no-jerrquicas y autoorganizadas, el proceso de estructuracin y 19

operacin no surge automticamente, alguien debe guiar el proceso, y es normalmente el Estado. 4. Las redes no se limitan a aportar recursos e informacin, sino que introducen nuevo conocimiento y permiten desarrollar nuevas competencias. 5. Las redes generan una diferencia y aaden valor a las actuaciones pblicas, sobre todo frente a problemas difciles y que cruzan fronteras organizativas. 6. Las redes cambian la forma en que trabajan los gestores pblicos, pero no tan radicalmente como algunos proponen.

Con una visin ms comprometida an, Peters afirma que el gobierno contina ejerciendo un rol esencial y dominador en la nueva gobernanza, y que ha sabido adaptarse a los cambios en la generacin de ingresos pblicos va impositiva, adems de ser la nica institucin capaz de realizar la tarea de plantear e implantar metas colectivas de una manera efectiva y de aportar responsabilizacin y rendicin de cuentas. Por ello, tal vez sea an demasiado pronto para defender la gobernanza como la nueva forma de gobernar, y tal vez convendra defenderla, simplemente, como filosofa complementaria que debe impulsar ciertos cambios de actitud en la labor gubernamental y que junto con la intergubernamentalidad y el gobierno holstico oferta aportes tiles a la accin de gobierno para el siglo XXI.

5.3. La organizacin del gobierno. Finalmente, tambin han existido cambios en la forma en que el Gobierno central marca su estrategia y coordina sus polticas. Nuevamente, parece que algunos Gobiernos abandonan el modelo funcional de estructuracin, donde cada departamento ministerial define su estrategia aisladamente y se responsabiliza individualmente de sus retos, con un control formal centralizado en torno a las reuniones de Consejo de Ministros o anlogas. Y se empieza a defender que el modelo adecuado a los nuevos tiempos es un modelo holstico. La verdad es que no se sabe muy bien a qu nos referimos cuando se habla de gobierno holstico, porque puede referirse a mayor coordinacin horizontal entre diferentes reas de polticas en el gobierno central, o a mayor coordinacin vertical intergubernamental, o a mayor coordinacin en la prestacin de servicios en el terreno. Normalmente, y sta es la opcin de este texto, se refiere a la bsqueda de una mayor coordinacin entre las reas de polticas del gobierno central. Es lo opuesto al departamentalismo con su visin de tnel y su incapacidad para cooperar y dar respuestas sinrgicas en el gobierno. Podramos definirlo como un sistema estructural y cultural que permite a las agencias y ministerios trabajar ms all de sus lmites competenciales para alcanzar objetivos comunes y un gobierno que da respuestas integrales a problemas comunes. La coordinacin puede darse a tres niveles. En primer lugar, de forma negativa, es decir, evitando 20

contradicciones entre unidades de gobierno. Segundo, buscando una cooperacin pero manteniendo cada uno sus objetivos. Tercero, compartiendo objetivos, que es el verdadero gobierno holstico. En trminos ideales, el gobierno holstico implicara trabajar por opciones en la formulacin de polticas y tambin en su implantacin.

Las razones de proponer esta opcin tienen que ver con el desarrollo de la administracin instrumental y las dificultades de coordinacin crecientes en los gobiernos. Cientos de agencias y organismos de misin nica surgen y el gobierno pierde capacidad de coordinar y dirigir el conjunto. A ello se aade la prdida de control de los propios gobiernos sobre las opciones de poltica, al perder informacin y capacidad de anlisis con la mayor especializacin y tecnificacin de las agencias. Las agencias se preocupan tan slo de cumplir su contrato programa y obvian preocuparse por las externalidades negativas o por los objetivos comunes de gobierno. Al tiempo, se especializan tanto en su objetivo concreto que acaban formulando la poltica del rea correspondiente, al poseer toda la informacin relevante y los conocimientos tcnicos. Sin embargo, de los errores de las agencias la ciudadana responsabiliza especialmente al gobierno, no a los tcnicos que en ellas trabajan. La suma de prdida de control e informacin y la imposibilidad de eludir responsabilidad poltica ha llevado a los gobiernos a buscar soluciones. Sobre todo: el joining-up government o gobierno holsitico. Pero nuevamente en la prctica nos encontramos con modalidades muy diversas de organizacin del Gobierno, desde gobiernos fuertemente departamentalizados funcionalmente (como el espaol) a gobiernos con algunas opciones de coordinacin estratgica en torno a la oficina del primer ministro (como el alemn), pasando por verdaderos gobiernos holsticos (como el britnico o el finlands).

Todo este conjunto de datos nos puede proporcionar un marco de referencias, de cara a las investigaciones especficas sobre aspectos concretos de las Administraciones y Gobiernos, que se podra configurar de acuerdo al cuadro adjunto (ver cuadro 1). En el cuadro se puede comprobar que se conectan lgicamente unos valores predominantes con unos roles predominantes de gobierno, de manera que el gobierno holstico se conecta con valores de eficacia, innovacin y flexibilidad y el Gobierno tradicional vertical-funcional con valores de imparcialidad y legalidad. Ciertamente, estas conexiones deberan explicarse ms detalladamente pero por razones de espacio simplemente se ofertan como aproximaciones heursticas que tratan de simplificar un sistema bastante complejo de interacciones y relaciones.

21

En todo caso, ste es simplemente un marco analtico, en la realidad de las Administraciones, como ya hemos dicho, todo es ms confuso.

Para finalizar con este tema, si se observa la primera fila del cuadro se comprobar que en ella sintetizamos esencialmente el denominado modelo burocrtico de organizacin con la consiguiente separacin de poltica y Administracin, al menos formalmente. Las filas 2 y 3 se corresponden esencialmente con el denominado New Public Management. Y la fila 4 con lo que podramos llamar la democratizacin de la Administracin y la bsqueda del gobierno receptivo, responsable y respetado de que nos habla Jocelyne Bourgon con su nueva teora de la Administracin Pblica. Pues bien, el buen gobierno sera, entre otras cosas, el que democratiza la Administracin y es receptivo, responsable y catalizador de la energa cvica de su sociedad. Tambin es un gobierno que se preocupa de la imparcialidad en la gestin, de la eficacia y de la eficiencia, pero como instrumentos hacia la mejora de la calidad de la democracia y no como fines en s mismos.

Cuadro 1: Marco analtico Administracin: Valores predominantes Administracin: instrumentos tpicos Rol predominante del Gobierno: gobierno definicin implantacin polticas 1. Imparcialidad- Servicio civil de Tradicional vertical- Consejo de Ministros. en la instrumentos tpicos e de

legalidad

carrera centralizado y divisin funcional. garantista.

2.

Eficiencia

y Privatizaciones, subcontrataciones, mercados internos.

Gobernanza gobierno State.

sin Concesiones, hollow partenariados, redes sin jerarqua. Mirror oficial, reas de resultados

economa

3.

Flexibilidad- Agencias, estratgica, de la calidad.

gestin Gobierno holstico. gestin

eficacia-innovacin

estratgicos. Redes en torno a metas colectivas,

4.

Transparencia- Leyes de acceso a Gobernanza democrticaGobierno catalizador.

rendicin de cuentas- informacin, participacin presupuestos

gobierno deliberativo.

22

participativos, democratizacin en la elaboracin normas Fuente: elaboracin propia. de

23