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DEFINDENDO EL VALOR PIbLICO

El día de su nombramiento, el concejal de sanidad conducla por la ciudad.' En cada esquina vela signvde desidia privada y pública. Contenedores de basura. que no se hablan vaciado, rhsaban restos

de comida, caiiej'anes ospmx ~enonnes

ji rkpletas papeleras

adas de venido$ alimenticios. * los bamos más pobres de la ciu-

de las que naxe seocupaba, y ks

w habíanaraciado estaban de-

dad, Iás ratas se deslKaban

en*

las latas.

QuizAporque qxbaban de nombrarle. d concejal tenía una nota- ble conciencia de su responsabilidad pública. La ciudad gastaba unos recursos considerables en Nevar a cabo las actividades de su depana- mento. Cientos de empleados percibían su salario y hacían carrera en su organización, mientras colas de camiones se aparcaban. mantc nfan y utilizaban bajo su supervisión. Y lo m8s importante. millones de ciudadanos confiaban en que su departamento mantuviera la ciu- dad limpia y en peifectas condiciones sanitarias.

Reconfortado, mientras seguía conduciendo, observó signos

de que

su organización funcionaba: disponía de enormes camiones pintados con colores distintivos. conducidos por habajadores que venían conte- nedores de banva en su interior, etc Maquinas de limpieza viana roda- ban midosamente por ks cunetas. siempre deth de ks grúas munici-

pales. que retvaban los coches mal

a@os. OQsionahnente aparecla

un barrendero, con escoba y cubo de basura. vaciando las papeleras

A pesar de ello, no podía dejar de pensar en que su orpanización

podía hacer más.

Como nuevo concejal, quería demostrar su compro-

miso y capacidad de mejora. Quería que su organuación incidiera posi- tivamente en todo lo que veía a su alrededor. Quería crear valor para los ciudadanos. Pero jcómo? La cuestión era particularmente urgente, porque el nuevo alcalde le había pedido establecer los objetivos de gesti6n del depanamento de la vía pública. Como parte de su plan estrategico. el alcalde quería saber si era aconsejable privatizar algunas de las operaciones del departamento.

  • 60 Visiones del valor público

El concejal de la vía pública es un directivo. La cuestión es: ¿cuál es su trabajo?, jcuál es el objeto de sus eskerzos? . Sabemos que el propósito del trabajo directivo en el sector privado es ganar dinero para los propietarios de la empre~a.~ También sabe- mos cómo se puede conseguir dicho objetivo: produciendo bienes (inclu- yendo los servicios) que se puedan vender a los clientes a precios que generen un nivel de ingresos por encima del coste de producción.' Y sabemos cómo se pueden llevar a cabo estas tareas directivas: con

medidas financieras de beneficios y pkrdidas, y cambios en la cotiza- ción de la empresa.' Si los directivos privados pueden diseñar produc- tos que generen beneficios de manera continuada, entonces se presu- pone que han creado yalor.' En el sector público, el propósito general del trabajo directivo no parece tan claro, fa que lo que los directivos han de producir para generar valor es más ambiguo. Y medir si se ha creado dicho valor es aún más dificil. Con todo, para desamllar.una teoría sobre el modo en que lo? djrectivos públicos deben actuar es necesario sentar tres puntos previos. Sin conocer el sentido del trabajo directivo, no pode- mos determinar si una acción directiva particular es buena o mala. La gestión-pliblica es, después de todo, una tarea tan normativa como técnica. Como punto de partida, déjenme proponer una idea muy simple:^ objeto del trabajo directivo en el sector público es crear valor público, del mismo modo en que el del trabajo directivo del sector privado es \- ~reirvalor privado. A menudo, esta idea tan simple se recibe no ya con indignación, sino con rabia. Una sociedad liberal* como la nuestra tiende a conce-

1

I

\ bir el gobierno Corno un sector improductivo. En dicha concepción, el

gobierno no puede credr valor. Como mucho, es un mal necesario: una

especie de árbitro que dispone las reglas según las cuales la sociedad

civil y la economía de mercado operan con éxito, o una institución que

llena los huecos que deja el capitalismo de libre mercado. Aunque estas actividades se pueden considerar necesarias, difícilmente se pueden contemplar como generadoras de valor.

- - - - - - - -

  • ---- " El ayior_seccfiW~

dan~~n7~cüaTeTtCrmino

liberal se

identifica con la defensa de las libertades. y no con un determinado posicionamiento

ideológico conservador como en Europa. (N. del t.)

Definiendo el valor pública 61

Eigobierno corno tin secror que crea valor

Pero esa concepción niega la realidad que los directivos públicos experimentan diariamente. Desde su perspectiva, es el gobiemo el que. a través de sus directivos. protege al país de sus enemigos, mantiene limpias y seguras las calles. educa a los niíios y aísla a los ciudadanos de los innumerables desastres, tanto de origen humano como natural, que tanto empobrecieron las vidas de las generaciones anteriores. Desde su punto de vista, es evidente que el gobierno crea valor para la socie- dad, y que ésta es la razón de su trabajo.

Como es lógico,

esta descripción no es del todo satisfactoria, ya que

2

  • 610 tiene en cuenta los beneñcios de la actividad pública, pero no los cos-

tes. En realidad. los directivos públicos no pueden conseguir los resul- tados deseados sin utilizar recursos de usos alternativos.'Mantener las calles limpias. proteger a los marginados de la pobreza, la igno~nciay el paro. e incluso recaudar los impuestos que la sociedad ha acordado. Los directivos públicos necesitan dinero para comprar equipo. pagar a sus trabajadores y prestar los servicios que han sido legislados. El dine- 1 & ro se recauda a través del poder coercitivo de la hibutación, y deme j 2f

destinarse a otros usos, principalmente el consumo privado. Este coste de oportunidad se debe comparar con los benetiaos de la actividad pública f Además. para conseguir sus objet6os. los direciivos públicos sue- , , len utilizar otro recurso no monetario: la autoridad del Estado, qe obliga a los ciudadanos a colaborar diktamentepara la consecuci6n ' ' ' S de los objetivos públicos." A los que tiran objetos al suelo se les multa para mantenerlas ciudades limpias, a los beneficiarios del subsidio de paro se les obliga a encontrar trabajo, y cada ciudadano tiene la obli- gación de pagar sus impuestos para contribuir a la consecución de los fines colectivos de la sociedad! Una sociedad que \,alora más el consumo privado que la consecu- ción de losfines colectivos tiene un gran concepto de la libertad y con- sidera al empresario privado como un motor del desarrollo económi- co y social mas poderoso que el esfuerzo del gobiemo. Los recursos que solicitan los directivos públicos se les conceden, si. aunque de mala gana. En consecuencia, no basta con decii que los directivos púbii-\\

!

L

' -

82

Vsiones del valor público

E! n~ndopoliticu: "nosotros, l&sciudndanos~, como consuiiridor colectivo

Pero ja quien hay que hacer esa demostración? y, jcómo se puede saber si dicha demostración es convincente? En el sector privado, estas preguntas se contestan cuando los con- sumidores. de manen individual. destinan el sueldo para comprar un producto y cuando el precio pagado excede el coste de producción.

\\

\l

Todo eso establece la presunción del valor de la 'empresa privada. Si los individuos no valoran lo bastante los productos o senicios como para pagar por dos, no los compb. Y si no los compran. los bie- nes no se producirán." En el &or públiw, &n embargo. el dinero usado para Financiar las actividades de creación de valor no deriva de la elección voluntaria de cada consumidor. sino del wdacomitivo de la uibutación Eso es. re-

---

usamente, lo que crea el problema de la valoración de

actividades

del al menos desde un dehminado punto de vista.'

El problema. desde esteipunto de vista. consiste en que el uso del poder dtivo cuestionala soberanla del consumidor, el vínculo au-

cial entre la valoración individual, por un lado. se debe producu, por o-, Fe proporQom la

y el control sobre lo que justificación normativa

para las empresas del sElorprivado.' La coerción elimina la oportu-

nidad de los individuos de exp-sus preferenciasindividuales y deja

que dichas preferencias gobiernen la producción. Dado que los indivi- dGos no deciden. individualmente, comprar o wnaibuir a determina-
l das achnaaaes puoiicas, no pernos esrar seguros de que quieran lo que el gobierno produce. Y si no podemos estar seguros de que los indi-' viduos quieran lo que el gobiano produce, entonces tampoco wdernos estar seguros de que ei gobierno produzca algo de valor. Si embargo, este anáiisis olvida que Los rrcwsos disponibles para los directivos públicos se generan mediante un proceso de elección

voluntaria: el p -

de elección de un gobierno representativo. Es

cieno que la elecsi6n individual no controla el sistema. Pero las ins- tituciones y los procesos de una democtacia representativa hn, con la mejor intención del mundo, las condiciones en las que los indivi-

  • - --duos pueden. vduntariamente. asociarse y decidir colecti%ente

que

quieren comeguirjunt~s;sin-~miCarsusTé?'ndivi&~es. Es la

-

únira mam que con~ce<oldTcí&-Gn

nosouo~&xxtn

de una

-c-

coleaindad de individuos libres." Este nosows. a su vez, puede deci-

__

dir una causa común, obtener recurso- roi-mubtener

-

Definiendo el %alar plrblico 63

dicha causa. es&, las actividades que constituyen el pmceso de deci- si6n y realizaaón política asociados al gobierno.

En la práctica. se trata del reconocimiento explicito del poder de la

politica para establecer normativamenre los prop6sitos públicos que sitúan los mandatos legislativos v ejecutivos en el centro de la con- cepción tradicional de la administración pública. Dichos mandatos legislativos guían la producci6n pública. precisamente porque definen las aspiraciones colectivas. A su vez, dichas aspiraciones establecen una presunci6n del valor público tan fuerte como la presunci6n del .valor privado que genera el mecanismo del mercado, por lo menos si se pueden realizar dentro de los tkrminos del mandato. Conse- cuentemente. deberiamos evaluar losesfuenos del directivo público 4 no en t¿rminos del mercado econ6mico de consumidores individua- l.% smo del rkdo político dedecisiones - - vés ae instituciones de representación democrática':

l

Precisamente para demosuarlo. el concejal de la vía pública pre- para un plan para someterlo a la decisi6n del nuevo alcalde. Con este

acto intenta satisfacera los representantes de la

poblaa6n. demoshando

que su organizacih satisface las aspiracionescolectivas. Una vez pre-

sentado el plan, S& responsable de tomar aquellas medidas que evi-

dencien la

wnsecución de los propósitos y objetivos del plan.'"

Muchas veces se considera falaz el argumento según el cual sdpue- 1 de suponer que los directivos públicos aean valor público si superan el test del mercado político. Todos somos conscientes de la compcdn que impregna las deliberacones y decisiones de las instituoones deme

cráticarnentc representativas.''

  • - Sin embargo. los directivos públicos m activo no tienen otra oqci6n

que confiar -al menos un poco- en el poder nonnativo de la.$ pre- ferencias que emergen de los procesos representativos. Estas el&&- nes establecen la idcación DK~la acción eeruifial en el sector uúbli- co. Ya que los directivos públicos gastan recursos públicos en las

-

organizaciones que lideran, deben actuar como si existiese una

repre-

sentación conerenie oei normativo *nosotros

  • - .. dudas. De otro modo. sus acciones esíarian infundadas.

aunque tengan sus

DIFERENTESESTANDARES PARA MEDIR EL VAWR WBLlCO

Reconciliar el deseo de que el proceso polltico determine lo que es valioso que el sector público produzca. reconociendo que el juego

.- ,k;::"T

..

fl*'

p"

Viaones del valor público

democrático es'wlnerablea diferentes tipos decompción, ha cons-

tituido el reto persistente de quienes han querido ofrecer una teoría

. de la gestión pública en dem,ocmcia" Con d tiempo, hemos confia-

do.=

sitos

difcrenfes concepto5 com.&dares

vos.^

,

.,

para definir los ~roe6-

.

.

.

.

.

y ennuite poubia* Uwiseaiaime,

  • d nabap del con@

de la vía ptiblica a limpiar las calks lo más efi-

caz y eficientemente posible.

Es faQl esia~de acuerdo cm dicha concepción. Sin embargo. una

retlexi6nmás profunda revela una característica de este es&&

que

comúnmente se da por supuesta: diita-

! 1 b*<E~~&tetmin

' en&

de los pn>cam poUtKos -principaimente legis-

de lo mes vahoso au el sector oúbli-

co pmd-ca Para aquellos que mis- que ia blftíca es ukvia

Para &la voluntad colectiva. y que ven en el sistema democráti-

co la mepr respuesta al problema de reconciliar los intereses indi-

viduales y colectivos, no es sorprendente que dejen decidir al pro-

ceso político lo que es o no valioso producir con recu-

públicos."

Ningún otro procedimiento es coherente con los principios de la

democracia.

Pero para aqudlos que desconfían de la integridad o utilidad de

los procesos políticos. La idea de que el valor público se debe definir

políticamente es difícil de aceptar. Han visto demasiada corrupción

para confiar la determinación del valor público al proceso político.

Como minimo. dichos críticos quieren garantías de que el proceso

pditico acepta los límites de la acción pública o cumple unos mini-

mos estándares de justicia v competencia en las deliberaciones Que

producen los mandatos.'* Alternativamente. preferirán procesos más

objetivos para determinar el valor de la actividad pública y alguna

platabrma para confrontar los procesos políticos con dicha infor-

mación objetiua."

  • 9 Comperencia poliricamente netitrd

Definiendo el valor público

65

En el último cambio de siglo. Woodrow Wilson ofreció una solu- ción: separar la política de la administración v perfeccionar cada acti- vidad en su propia esfela.mConsiguientemente. los directivos públicos deben imaginar que los mandatos politicos les Uegan de manera cohe- rente en políticas bien definidas. Como productos de internos proce- sos polfticos. las políticas gozarían de toda la legitimidad moral que el proceso democrático puede otorgarles.

lidades. se asumía que los directivos públrcos disponían del conoci- miento sustancial necesario tanto en los campos en que operan como

en el arte de la administración." Los directivos públicos se ganan su sueldo conociendo loque se puede producir y c6mo se deben disefiar

las organiawones para producir lo que es

deseable.

.

Sin embargo. esta concepción tradicional no consideró lo que podria suceder si la realidad wlitica no obedece al ideal descrito. A menudo los mandatos políticos llegan careados de internes especialessue son difíciles de reconciliar con el deseo de proteger el interés público.::

Otras veces, los directivos reciben mandatos incoherentes: se espera que produzcan diferentes cosas incoherentes entre y no se les faci. litan instrucci6nes sobre qué objetivoi'son prioritarios'-en el caso de que sujan contlictos' En otras ocasiones, los mandatos politicos cam- bian de hanera arbitraria e impredecible, desmiyendo inversiones y frenan80 el empuje adquirido, que se+ necesario otra vez cuando el equilibrio político vuelva a su psición ~riginal.~ Afrontando esta realidad política, incluso los directivos wilsonia- nos a menudo cansideraron necesano cuestionai la calidad de 16s man- datos políticos. Lo hicieron basándose en su obligación moral de dehnder el interés oúblico v ureservar la continuidad de im~onantes actividades pública~.'~Ensus mentes, su conocimiento sustantivo y gerencia1 les otorgaba el derecho de criticar las vaguedades políticas aesorientadoras. En el panteón de los héroes burocráticos. la rmag7n del burócrata que obliga a políticos malintencionados a defender el interéb ~úbticoa lw-o dazo es la del servidor responsable. Una vez revelada, esta clase de resatencia Óurocratica a los man- datos políticos no se puede sostener en nuestra democracia. De hecho, uno &e los objetivos de la política-populista es la lucha contra el man-

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'Viiona del valor público

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darin burocrático. Como resulthdo. dicha resistencia fue soterrada.

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deSu)&ama-én nuesw

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.cultura, y,ad han etn@p?a~.pa~%disciplinát yiaciondi- zar el.pmEeSOdemoa5ti~.:~ich~plafaforina fue estabiecida según

un nuwbtipo de conocimiento. Mie#ma%qttYateoría tradicional de

.

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la -,púMicam&i6

el~60:sustantiivoy admi-

nistrativo de iosproFesionakr(desard1ado a trav&iiela .$xwrien-

cia.mfesional

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vi&eduwión). ...

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la nueva formulagon -ve

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o apmdwpostsi taJ

da púbBca%snvallosisono.-l-

nuevas téakas ind~:elaoatinscde

poií~,.

la evaltiách de pro-

gramas el adbis ro-

..

.

.

y e! anáiisis Coste-hendicio. Los

réfonnadores conñaron &que el.&

dc&di9s técnitas podía insu-

'8ar hechai.abrtiaos:enlaslasdeli~newHOcas

Sobre el erado en

que las iniciativas propuestas eran wabla y el grado en que los cos-

ta del esfua-m gubemamd podían serjustificados por los baK-

fiaos da'

.k.

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.

'

.

.

. .

: :. Se ~uededisaitir~kliamente wbreel%a.do

.

m aue dichas téc-

nicasLatmplidosus&eSdS,ioaatsmUdiomásdeioquepode-

mos decir aquí. Desdrhpeaqwth desalguien que anaiíza el irnpac-

u> global en d procesode ekboraci6nde las poiltkas, se pwde afumar

.que las técnicasno seutilizan de rna-ria

ni son invariable-

.

.mente úiilZ=do

se -ipkanDA pesar de ello. han conseguido cm-

ccmamas DIiblicos. Han incrementa-

-

-

-

biar el disnrso imlitico &

.

do el,ameiitad+i ~roces~rwIÍtic0

Dorareumentos basados en datos

Definiendo el valor piiblico 67

no son enteramente obvias, dichas técnicas Dancen más útiles esti-

mando el valor de determinados oromamas que el valor global de los

esfuenos de una organización. Sospecho que una explicacibn a que,

5ara utilizar dichas técnicas de manera exitosa. los gesfores deben espe-

iiticar Objetivos y medidas concretos para su consecuci6n. Objetivos

, yinedidas especificas son precisamente lo que definen ias p'olíficas

gubernamentales.

Por contra. una organizauón es mnmenfe conceptualizada como

un simple @grama. A menudo, las oeuones incorpoxan paque-

t& de programas. Las dikrentespólíticas se pueden haber combina-

do para conseguir coherentemente un pmp6sito más amplio, pero su

co-ci6n es a menudo muy dificil de medir y aúnmás dificil de aai-

&ir a la actividad de una sola organización.

Puede ser también importante que. como se ha mencionado ante-

riormente. las organizaciones públicas tengan una especie de capital

basado en las habilidades para adaptarse y definir nuevos retos. En

la medida en que dicho capital existe, la evaluaci6n de sus resultados

en tareas presentes no capturará el beneficio global para la sociedad.

En cualquier caso, el uso de dichas técnicas ha sido más común para

evaluar programas que para analizar el valor producido por organi-

zaciones públicas.

En segundo lum, debemos distinguir entre el u* de dichas téc-

nicas .- para estimar er ante si una iniciativa pública puede ser valiosa o

no y el uso ex post para determirar si el pro- ha tenido éxito. E\

análisis de políticas se centra a menudo en el primero. mientras que

la evaluaci6n de programas lo

hace en el segundo. Dicha distinci6n es

particularmente importante cuando uno utiliza comparaciones con la

gestión en el sector público &n el fin de o& consejospara los ges-

tores del sector público sobre cómo podrían calcularmejor el valor de

sus actividades.

Tal y como se constatado más arriba, el sector privado parece dis-

fnitarde unamedida más fiable del valor de su producci6n que el sec-

tor público. Los ingresos y beneficios de la venta de productos y ser-

vicios -es decir, el famoso margen- proveen una medida directa

del éxito de la empresa privada. Sin embargo, lo interesante de la ren-

tabilidad es que mide lo que pas6 cn el pasado. Dicha medida se toma

muy seriamente en el sector privado, en parte porque se puede utili-

zar para controlar y estimular a los gestores, pero también porque da

a los gestores privados una ventaja para pensar en el luturo. De hecho,

se ha recomendado a muchos gestores privados reducir su confianza

en la planificación esuategica disefiada par¿ producir prnii-ones

m8sprrdsaJsobrrdfumroy.enniiugarugar&enniWdadpara

  • ,- -duidamente

ante las condiciones cambiantes del mdo.

Consid&temente. la lección del

-

mivado r>arece sex aue es

  • - desarrollar informaO6n Aisa sobre los

1 resultados dos en lugar de concentrar iooas ios esm-

&tremadamente dioso

en mi-

l PF

agencias públicas se deben centrar más en la cvaiuac16n ae pro--

. a aue

~iem~~,~tam~anaüzarqu~tipodep~ciasb

'/can

satisfacer las actividades públicas, A menudo, las técnicas anali-

ticas se presentan

wmo si fueran Uempre haramientas útiles para que

el gobierno Kpa si sus esfuenos son Müosos o no. Entre ellas. el aná-

lisis com-benefiao se presenta como la técnica supe~ior,la más gene-

ral y reiacionada con d valor. La única dn para no u -

dicha téc-

nica a &?bmneaa

*s más diEicüa de manejar. Consimientemente. -

-

laeval~ndepmgmnasvdanáüsiswst&mwM. .

x p-ruan

como wib6ptimos mpecto al análisis coste-beneficio.

Sin embargo, hago una importante distinción conceptual entre

las <&micas y creoque. para la mayoría de los propósitos púb!icos. la

evaluaci6n de programas y el análisis coste-etectividad son concep

tualmente ian práaicos wmo opdsPdS@~mdoxxs supm~. El aná-

lisis costc8cnefiüo. derivado de ios rullmvios de la economla del bie-

nestar. asume que ias actividades del

plblico deben evaluarlas

los individuos que dizan las consecuencias (positivas o negativas)

que tienen para ellos wmo tales.

cambio, las técnicas de la eva-

luaci6n de programas y el análisis cmtnfecíividad no fijan su medi-

da del valor en la evaluación individual de las consecuencias de una

política pública. sino en los taminos en que la política consigue obje-

tivos particdam fijados por el propio gobierno. Consiguientemente.

la evaluaci6n de programas mide el grado en que el programa consi-

gue los objetivos previstos. y dichos objetivos se i&&n de los esta-

tutos b polfticas que los autorizan. El análisis coste-efectividad mide

el grado en que el esfuerzo público satisface determinadas finalidades

que se definieron en relactón a dicho esfuerzo particular. probable-

mente con la ayuda de los profaonales que pueden ayudar al gobier-

no a d&nir lo qne mmtiíuyeuna ektividad valiosa.

En rrsumui,tanto la evaluafi6nde programascomo el anáüsis a>s-

teekdividad deone el valor míbb en relación coa los obiitivod defi-

mdos coiecUMmente que emcrgen del

p- de decisión colectiva.

mieniras que el anáiiiis coote-beneticio define el valor a partir de las

pitumcias de los individuos nn rrterrnc~aal pnxeso de decisidn

-

mente individuales a. sin lugar a dudas. lo que lo hace concep

Na~nentesurmior a los oios de economistasdel bienestar. pero

p~aaqueilos que creen m la capacidad del proceso pdlricorespecto

a enabkm una aspimci6n colectivamente articulada. y que creen que

Ata a la mejor guía para laacci6n pública. b evaidn de progra-

mas y u anaiws oostcetectividad parecen ser mejores técnicas pre-

cisamaitevorque van más allá delas preferencias individuales, hacia I

Recientemente.

los gestores púbiicos han elaborado una meta teo-

ría para aumentar el valor de'-

acuwdades. Badndasem el sector

pllvado. ponen el acento en ei servicio al cliente v se comprometen a

Mlom sus esfuerzos en la satisfacción& ate último.'

Esta idea tie-

ne imponantes virtualidades. Es positiva en h medida en questimu-

kalosgestoraapmarenhcaüdaddelasi~~qneksagm

cias del gobi-bIecm

con sus clientes y a bcer más sakíaaorios

dichos encuentros. Ya tenemos bastante de funcionarios rudos y pro-

cedimientos butuci-aticosmal diseñados.

!

Sin embargo, la idea

también mntiene errores. No qucdaclam quié-

nes son los clientes del gobierno. Como es I6gim, x da por supuesto

que ias organizacrones públicas tienen clientes: los ciudadanos, que

están situados al final del proceso y que generan contactos o transac-

ciones individda.

En la medida en que el

gobierno pmporgona servici6s y

beneficios

a l& ciudadanos, el modelo ~arrceFuncionar bygnte bien Sin ernbar.

io, el gobiano no solo a un proveedor de servicios." sino aue,.rnucbas

vges, impone obligaciones sin prestar servicios. Tal es el cae, por

ejemplo. de los departamentos de policía. de las agencias de protei

ci6n medioambiental. de las comisiones de defensa de los derechos

1

Visiones del valor pública

civiles y de las agencias tributanas. entre otrus. Estas organizaciones

no se consideran a sí mismas prestadoras de servicios a sus usuarios.

sino representantes del Estado. obligando a los clientes a subir una

perdida patrimonial en beneficio de la S&&

Desde luego, puede ser valioso para las agencias reguladoras pen-

sar en los ciu.&&nos

regulados como dientes y diseziar los encuen-

trÓs obligatorios wn tanto cuidado como ahora se hace con los encuen-

tros de se~cio.'lSin embargo, no es rawnable imaginar que las

agencias reguladoras encuentren su justificación en la satisfacción

de aquellos a qujenes obligan a wntribuir al interés pfiblico. Es pro-

bable que la justificación residgen las ~meaiencias,atractivas para

lajnmensa mayoría, de imponer obligaciones a unos pocos. Por ouu

lado, además de los obligados, pueden cxister otros interesados en la

manera m& o menos justa en que se imponen esas obligaciones. ya

&e en realidad están pmsando en

la posibilidad de ser eUos mismos

los obhados. -

  • I La cuestión es imwrtante. M aue nos recuerda aue las agencias

.

.

-

-

que prrrtan los servicios son objeto de evduaa6n tanro por pane de

ló'ihpar-

tamuitos debienestar o servicios sociales. Para evaluar sus dtados.

ricesitamos conocer la opinión de los dientes sobm los servicios que

--

reciben. Pero no podemos cohfiar Únicamente en su aiterio para juz-

gar el valor que producen esios xrvicios. Los ciudadanos y sus repre-

sentanter quieren axgurarse de que el wste total del programa se man-

tiene en niveles-bajos, que nadie se aprovecha del pro- (aunque

la prevcnuón del robo sea más costosa que el mismo robo), e induso

que los clientes experimentan un cierto grado de estigmatización al

incorporame a los programassodales,y todo ello para establecer una

clara diferencia entre quienes pueden ser independientes y quienes

necesitan del Estado.

Defiruendo el valor público 71

quienes deciden lo que merece,ia pena producir en el sector público.

y sus valores son los que, en definitiva, atentan a la horade juzgar si

un Droglllma es valioso o no.

.

-

Al final, ninguno de los conceptos resefiados -competencia politi-

camente neutral. análisis wlítico. ev-n de omeramas o se~cio

al niente- puede eliminar el papel preeminente de la politica cuando

hay que deiinir lo que debe producir el sector público. La politica con-

unua siendo el auténtico Arbitro del valor ~úblico.al igual que las deci-

siones de consumo prido arbitran el valor privado. --so L

cos s61o pueden intenrar mejorar el proceso político. convirtiéndolo

en una guía firme del valor público. Esta es la razdn por la que la ges- '

tión política debe formar parte de nuestra concepción soh~la función

de los gestores público^.^

Para examinar el modo en que estas consideracionesgenedes afec-

tan a la percepción y el razonamiento de los directivos públicos, vol-

vamos al problema del concejal de la vía pública expuesto al inicio

de este capítulo. ¿Cómo debería enfocar el valor que está creando y

para quién?

El concejal de la vía pública ha heredado un cometido público. Le

hansido confiados recursos (en forma de dólares recaudados a través

de los impuestos, autoridad pública, edificios, camiones, y la expe-

riencia acumulada de su organización) para cumplir unos propósitck

públicos más o menos definidos. Su responsabilidad sobre el uso de

dichos recursos públicos lo convierte en un directivo público. En el

momento en que toma posesión del cargo, los recursos no son entera-

. mente fungibles (a su disposición), sino que están asignados a deter-

minadas actividades como resultado de la tradición de la organización,

las normas de procedimiento estándar y las tecn~lo~as.~

Las actividades actuales tienen diversas consecuencias. Los colec-

tivos ciudadanos, los medios de comunicación, los concejales munici-

pales y el alcalde observan la organización y ofrecen diferentes consejos

sobre el modo en que se debenan utilizar los recursos, recomendando

incluso su devolución a la población o que sean utilizados por una

empresa privada en lugar de la burocracia ~ública.~

En parte, porque los propósitos se definen en términos genéricos y

no en términos precisos, en parte porque los supervisores de la acti-

  • 72 Vi~nesdd valor público

vidad pública'hpan sobre lo que debe hacer, y en parte porque los

mismos directivos se consideran expertos en definir y resolver

los pro-

blemas a los que se enfrenta la sociedad, el concejal de la vía pública

tiene una

cierta discrecionalidad tanto en la propuesta corno en la deci-

sión final sobre la utilizaci6n de los recasos." Su problema comiste

entonces en juzgar cómo se pueden utilizar para aumentar el valor

de la actividad de la que es. temporalmente, responsable."

El producto de la recogida de basums

Al principio, de la simple inspección de las operaciones del depar-

tamento pante.revekme el valor que se esta produciendo: el depar-

tamento hace que las vinendas, las calles y los callejones de la ciu-

dad estén más limpios de lo que estarían en su ausencia. Pero esta

observación nos lleva a otra cuesti6n: jaque se debe el valor de estas

consecuencias? Cuando se plantea esta cuestión. el análisis se aleja de

la obsefvación de acontecimientos físicos y entra en el Ambito del

juicio sobre lo que los ciudadanos valoran o deberían valorar.

Es evidenteque esta cuesti6n no se plantearía si los se~ciosde

recogida, de basura se ofertaran y compraran en el mercado.

Entofitq el valor que los ciudadanos otorgan a las calles limpias se

maniktaría en su voluntad de comprar dicho servicio. El respon-

sable directo de utilizar los recursos debe dar una respuesta gené-

rica y políticamente aceptable a la pregunta de por qué sólo es valio-

so el servicio cuando los impuestos financian la actividad. La

financiación pública de la actividad rompe el vínculo entre los deseos

individuales, expresados a ttavés de la voluntad individuai de emple-

ar su propio dinero. y el producto que se entrega. No sólo plantea

dudas acerca de los deseos individuales de los ciudadanos respecto

al servicio, y. consiguientemente, sobre su valor, sino que tambiin

hace necesario explicar el valor de la actividad en términos que satis-

fagan a la comunidad en N conjunto; y no s610 a los beneficiarios

del servicio.

La necesidad de dar una respuesra genérica y políticamente

aceptable -de actuar como si existiera un consumidor cokctivo con

preferencias perfectamente definidas respecto a las condiciones swa-

les genemdas por las actividades públicas-

constituye el problema

central en la definici6n del valor de las actividades públicas. A pesar

de la dificultad del dilema en el plano teirrico. a nivel práctico. el sis-

.

.

~eiinkkdqel

-,,$

+púbh~~ , -33 i

tema político dve d-* ente

.~.-

esta uwt&$n,au&i&t&

.

,

.

uhrrctivoap~bño0sa gastar rrairsos púf&&',

.

a los

ciipci6n del valor & las acüvühk" Para &'Ú;u,lad&,ipción

convencer nos&

Las autorizacioíws se jifican g~eraIm&+ atrae de una da-

&&

alos individu'& 4%función + diente y bmefi-

-&ariode las'&Ues limpias. ih

a I;? comunidad en

con-

jiinpo. o más exadanknte 2 lob inaividuosen su rol de ciudadanos.

.iniembras &una s~cii?dad;~a& rrprrsen&~A: las instituciones

politi&. Desde luego, m> &falta

repetir a diario e+descrip&n.

Una vez establecida, se Empondrá la t~dici6n.Sin embargo. la des-

cripasn deb&k&&Úe

ocasi&,&

&lo Xa pak peje~re&karla. si Uega la

ac&&,&

0 naUm"zar

En d.c%oaeh

&de

basuras. uni posibiedexri~óncon-

asteen Ia aFmnaci6h d=que las ciu'dades lim@asi&n estéticamente

m8s

que'las sucias. Dádo

los ciqbdanos.7 muestran

a Favor de &ciudad& limpias, al hacer más'limpias las.ciudades se

genera un valor píblico.

. - Escii.ía'as~.de un malo tan m,dicha proposición suena e--

los +dadanos

iia, *q ke sugihque el gbbierno &-.a

para pro-

: -&&limpieza Di hecho. a un'&

enib;arazoso.pata uxp sociedad

~ínn&etilavirtud+k~~ézaygra~~~los

amseguüdicho objé&~.~e'&e,pUeS, tentadorb-.&valorpúbli-

co más

? III¡-

mejordesa+i6n-

establecer el kdor dela itctividad. "'

''

quela mera limpieza para

Una justificacisii más sólida: & la afir&&6n de que los departa-

mentos de,lavfawca

p&&en la ralud&íi+'~n

~.ooncepá6n.

la mmgida'de

.

.

bgnuas a valiosa porque produce u?~. cadenade efec-

Limp-do

los resi-

tos queprotege a los ciudadanos de

duos orgánicos de las calles se reduce el ritmo.de reproducción dc

las~bacterias,sm'mencionarlas ratas, que son est6ticame.nte'negativas

y que conllevan elevadob riesgos sanitarios. Esta rutina, a su vez, redu-

ce la kibiilidad de una epidemia.

Esta descnpa6n introduce un nuevo problema: la demostración

empírica de quela reccgida debasuras previene efectivamentela apa-

ri&n de epidemias. W'pMen~ade que el valor de una actmdad públi-

. ca seeMUentra.en una cadena causal lar& e incihiniuada por la

intervención gubmenial es común en las actividades públicas. En

.la maida enque no estamos s&guros.de la conexión causd.entre los

.ouqws públicos (récoger'basuras) y d impacto (buw~).socialdesea-

do(reducCZ6n &la mortalidad y la mbrbilidad), el poderde esta segun-

..

.

,

,

da desa&i6n se ve red"~do.do%eroa menudo bjmportancia del obje- tivo justificard la aaividadhd~en.si+ones q las cuales el resul- tado actuai a i+exw.

Estas dos'wWones

dijntes de k'-&

ducirui valor estetico o proteger la salud p&lica-

debesuras -pm

establecen con-

textos.bastante diferentes enla mentede la poblaci6n para duar tan-

  • m el nivel fomo ladistribuci6n de los servicios pÚMicos. En el casa &

la producci6n de:&n espectáculo. la actividad pública parece db&- -.cional.Esmenos &gente prestar el seMcio. y, lo que es más impor- tante, duna menor pzecxupaci6npor su distributióe Sin embar- go. 6n e1 -de la pr$ecci6n de la.saludPública, el esherzo públiw paree esd. Se +ea& más recursos.para producir la -a- ria proteCCi6n. porque los intere en juego son mayores. Tambien existiriuna mayor prcocupaci6n por la distiibución de los se~cios.

-El-ato

puede ser que todo el mupdo tiene el de~hoa serpm

tegido de cuaiqula amenaza a su

salud

Muchas de nu-

decisiones politicas dqdendeeaa d6n.

es a,desuna msapa$icukr w m&

wmo uqa.&versi& que los

mdividu60 pÜedqn wmp~aro&mo un

dexecho gpantizado a

toda la

rOacda¿.D.& este deba& también hay que tener en cuenta hasta qué

punto de-

cuesti6n pública

ddones sociales.se consider+n

l~pai&p&da:

como una estamos hablando de las fronte-

ras del sector pablico. Cuando w establecen detcmUnadob bienes y ser- naos como derechos y x Wiculan a las nociones de jdcia y eq& se amplfa la frontera del Kaor público para incluir laobligaci6n de producir una;cit?ta cantidady distribución de dichos bienes y servi-

a&. cuando&t~&ene-syspviciossewnsidqanwmocmas

que la sociedad valora pero que no están vinculadas alas concepcio-

nesdejusticia y equidad,

htaa del sectorpúbliw seesmcha.

Los costes de la rmgida de basums

El valor.de las des limpias se convierte en un tema imponante no s610 porque existen formas alternativas de organizar el esfueno. sino porque también se incum en un coste al limpiarlas: recursos que se podrían utilizarpara otros prop6sitos se dedican a la activi- dad de recogida de basuras. Si no se incurriera en dicho coste, la generaci6n de beneficios mínimos seria suficiente para justificar la actividad. Dado que los costes son sustanciales, la cuesti6n crucial

Definiendo el vaior púbb 75

consiste en deteminar si el valor que se genera es superior a los cos- tes de la ~roducción. La recogida de basuras presenta básicamente dos tipos de costes. El más obvio es el coste presupuestario de producción del servicio. Se extrae dinero dei consumo privado pata financiar los esfuerzos públi- cos para mantener las calles limpias. La cantidad total se deja en los presupuestos y en el sistema contable. Varía en función del nivel de limpieza de las calles que se quiem y de los metodos para limpiarlas. La segunda fwnte de coste a mencs obvia: a la vez que dinero públi- co, tambien se utiliza autoridad pública Generalmente. asociamos el uso de la autoridad pública S& con la función de policía, inspección o regulación. Pero la recogida de biwras tambien implica el uso de la autoridad pública. Como mínimo. se uiüiza en el hecho de recaudar impuestos para hnanciar dicho se~cio. Tambih se uriliza en oW sentido importante- Siempre que un ser- vicio valioso se produce públicamente, los esfuerzos privados para com- prar o producir el SeMcio tienden a atroh. En el caso de la mgi- da de basuras cuando el gobierno me las las,los ciudadanas se ocupan menos de ello. Dejan de connatarscrviciosprivados de recogida de bgsuras. incluso pueden dejar de barm las acerss & sus tiendas. En la medida en que cesan los esfuerzos privados. las ciudades ata- rán menos limpias que si hubieran proseguido. Se puede haber pro- ducido un beneficio, un mayor tiempo de ocio o ma mayor renta dis- ponible para aquellos que dedicaban parte de su tiempo y dinero a conttatar servicios privados de recogida Pero la ciudad no estará tan limpia. En casos extremos, los esfuenos privados para mantener lim- pia la ciudad pueden disminuir hasta tal punto que la ciudad acabe más sucia que antes. Para evitar que esto suwia, el gobiano usa su autoridad moral para crear en los ciudadanos un sentidode obligaci6n formal e informal de connibuir al mantenimiento de las ciudades limpias." inbmialmente, el gobierno podrfa implementar programas públicos para establecer una norma socid que fomentara comportamientos respon~ables.~Por ejemplo. el departamento de la vía pública puede financiar campa- ñas de fomento para desincentivar el descuido o instalar papeleras en toda la ciudad." Dichos programas pretenden facilitar los esfuer- ws voluntarios y eliminar cualquier justificacidn de los compona- mientos ¡mesponsables. Una opción más coercitiva y. consiguientemente más costosa. para sostener los esfuerzos privados de limpieza consiste en dictar orde-

nanras y requiiitos formales que obliguen a los ciudadanos a barrer SUS aceras, complementando estas obligaciones con multas e inspec- ciona vivas para infundida fuerza d. Generalmente. no pensamos en el uso graduado de la autoridad públtca: o se obtiene o no se obtiene. Pero, como d dinero. la auton- dad pública se puede utilizar con una mayoro menor intensidad en una actividad. El grado de autoridad se pwie Aejar m el calado de la obligación impuesta a los ciudadanos, en la madaid de la multa por incumplimiento o incluso en la inuusividad de las medii usa- das para garantizar el cumplimiento de la noIMrmativa.* También se puede medir por d grado de elaboración de los pnxe- dimientos requeridos paraestablecer o imponer lauutoridad: cuanto m& sofisticados seanios pmdimientos requeridos. mayor será la

autoridad

implicada. Prohibir el vertido. u obligar a los ciudadanos a

mantener sus aceras limpias, por ejemplo, requiere acciona legisla-

tivas o replatotias efectivas. Por lo gend. dichas acciones requie- ren un amplio proceso de deliberaci6n plblica. Además, hacer cum- plir estas regulaciones mediante la imposición de multas a los ciudadanos qpe no cumplen sus obligaciones sude requerir una acción

judicial. Lo que Ncede m estos

procedimientos es que los ciudadanos

imüviduaies ceden peite de su libotad m aras de la co~cióndel intues púbiico. Así, estos pmcedimientos se pueden considerar como inmumentas para racionar la autoridad pública wn el fin de asegu- rar que se utiliza de manera comedida y 5610 cuando es apropiado y

-

valioso.U

Para produciz tipo; de rec-:

plblicamente. el se~ciode recogida, se utilizan dos el dinero recaudado con la tributación y la obliga-

ci6n moral o la autoridad del Estado para sostenala wlaboraU6n pn- da con el ñn de resolver el problema cokcmn>. En una sociedad demo.

udlicaliberal, ambos son rsursoa escasos. La Maos de la remgida

municipal de basuras deben superar a los costes.

Jusrifuacwnls para la intervención pública

Desde la óptica de la filosofía política. la mayoría de los ciudada- nos de una sociedad liberal preñerendejar la organización de las acti-

vidades

producth a los mercados y las

instituciones privadas en

lugar de a los mandatos y las bmaas públicos. Consiguientemente, para juzgar valiosa una actividad pública, debe superar un test que va

Definiendo el valor público 77

más allá de la mera demostración de que el valor de sus productos

excede del valor de los recursos que rni'iza para producirlos. En efec-

to. tiene que explicar por qué la actividad debe de ser pública en lugar

de privada.*

Esta preferencia se deriva de tres pilares id&lógicos que definen

un orden institucional en una sociedad liberal: primero. un profundo

respeto por la capacidad de losmercados para asegurar que las acti-

vidades productivas responden a los deseos individual&; segundo, la

creencia de que las instituciones privadas son más capaces de apro-

vechar y explotar la iniciativa individual y, por consiguiente, más adap-

table~y'eficientes que las burocracias públicas; y tercero. la confian-

za en que las instituciows privadas son un importante baluarte de la

libertad frente al poder del gobierno.

Hasta ciei-to punto. el concejal de la vía públiqpuede tratar estas

ideas como meras abstracciones que tienen poco que ver con la acti-

vidad diaria de la organización que lidera. Alternativamente, las pue-

de considerar como importantes principios filos6ficos que comparte

e intenta respetar en

las operaciones de su organización, o puede reco-

nocer que. aunque estos principios no sean importantes para 61. pue-

den serlo paralos ciudadanos y los representantes que supervisan su

organi+ación, y que sus preompacio'ws sobre estas cuestiones se deben

tener en cuenta.

De hecho. esta última perspectiva se impondria de foxma natural

en la medida en que estas ideas ganaran fuerza política en el debate

político de la ciudad o en la medida en que las ciudades del país unpe-

zm a privatizar los departamentos de vía pública. Para satisfacer a

los interesados en asegurar las relaciones institucionales apropiadas

en &a sociedad liberal. el ditivo de una organización pública debe

mostrar que existe alguna razón especial +a que el gobierno y su

autoridad se utilicen en la financiación y producción del servicio.

En general, se aceptan dos tipos de justificaciones para Ia inter-

vención pública. Según la primera. existe un problema técnico en la

organización del mercado para proveer el bien en cuestión. Por algu-

na razón, el libre intercambio entre productores y consumidores no

proporcionaría el nivel necesario de producción." El gobierno debe

intervenir para corregir el fallo del mercado.

La segunda se funda en la existencia de una cuestión de justicia o

de equidad en la provisión del seMcio o derecho de un individuo a

la sociedad cuya satisfacción está comúnmente aceptada." En esz

caso. el gobierno debe intervenir para asegurar que el derecho ser5

>,,.,,7 .':-

'

hLql , . >.,

..

l

  • 78 viu del valor público

. 3.

respetado, no s61o para el individuo en cuesti6n

sino para todos en

general. La primera justificación no altera la primacía de las preferencias individuales como árbitro del valor social. En realidad, do las pre- ferencias individuales determinarán la cantidad y la distribución del bien en ~esti6n. La segunda justificaci6n. en cambio. introduce un nuwo estándar para daerminar el valor social Se hace un juicio colectivo sobre el valor de la actiiridad pública. Los ciudadanos, actuando a través del

  • pr- politico, en lugar de los consumidores a través de los merca-

dos, establecen tanto la cantitidadcomo la distribución de

la produc-

ci6n. Son las preferencias & los Ciudadanos combinadas en una Fun- ci6n social agregada las que sedeben sa&. &ferenta justificaciones comsponden más o menos a dos formas diferentes de establecer el valor de la recogida de basuras: la

ES&

producci6n de limpieza y la producci6n de salud pública. En k pri-

mera, la recogida pública provee una mejora de k calidad de vida cualquiir otro bien de consumo, un entorno urbano limpio. La justi-

como

ficaci6n para la iatd6n pública se hace principalmente en rela-

ci6n a los problemas && de la oiganizaci6n de los mercados. En la segunda. la recogida pública produce algo más huidamental:

la protección de la dud&blica.

Se está pensando en garantizar una

condici6n socihte valiosa dimibuir equitativamente sus benefi- aceptar alguna obligación social para ayudar a conseguir dicha

"y

-

condia6n.

Estas distintas formas expresan el diferente estatuto que los dos

  • val- -ümpKza y salud- tienen en nuestra política. La limpieza es

más una mejora de la calidad de vida que una

necesidad y, por consi-

guiente, de su producción y distribuci6n se puede encargar pafoda- mente el mercado si no existe agún problema técnico que lo impida. La salud constituye un bien primario ligado a las aspiraciones gene- rales, y de ahf que su producción y distiibuci6n se conviertan en un importante foco de la sociedad que actúa a través del gobierno para que x haga con justiciaH Duitro'del marco de la producci6ny dirtribucidn eficiente de cali- dad de vida para quienes realmente la valom, la intu-vencibn públi- ca se justüica en base a tres argumentos. Rimero, la existencia de eco- nomías de escala en la recogida de basutas.* Eso ocurre. bien porque la tecnología de larecogida de basuras muesaa costes decrecientes m- pecto a la produm6n o porque d valor asociado a la rrcogida de basu-

Definiendo el valor piiblico 79