Democracia, Multiculturalidad y Fuerzas Armadas: Los Desafíos de La Seguridad Humana / Juan Ramón Quintana - Brian Selmeski (Compiladores)

Democracia, multiculturalidad y Fuerzas Armadas: los desafos de la seguridad humana
La Paz, enero de 2009
Democracia, multiculturalidad y Fuerzas Armadas: los desafos de la seguridad humana Ministerio de la Presidencia de Bolivia
Palacio de Gobierno Correo electrnico: correo@presidencia.gob.bo
Observatorio de Democracia y Seguridad
Calle Pedro Salazar, 537 Bloque B Dpto. G, La Paz Correo electrnico: loretatelleria@yahoo.es Website: www.observatoriodeseguridad.org.bo
Ejrcito Nacional de Bolivia Instituto de Liderazgo de las Fuerzas Canadienses Primera edicin: La Paz, marzo de 2009 Diseo grfico de cubierta: Fernando Flores Diagramacin: Fernando Flores Foto de tapa: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Edicin: Mnica Navia Impresin: xxxxxxxxxxxx D.L. xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Impreso en Bolivia Printed in Bolivia
ndice
Presentacin Democracia y Seguridad Humana Seguridad internacional, seguridad humana y democracia en Latinoamrica Harold P. Klepak Democracia y Fuerzas Armadas en Latinoamrica Margaret Daly Hayes Multiculturalidad y ciudadana La ciudadana en sociedades multiculturales Joseph H. Carens La democracia en sociedades divididas John McGarry Relaciones de los Estados andinos con los pueblos indgenas Jorge Len T. Soldados indgenas en las Fuerzas Armadas estatales: un modelo cultural Brian R. Selmeski Fuerzas Armadas: desafos de su profesionalizacin y desarrollo Relaciones civiles militares en la era postmoderna John Allen Williams La tercera ola de constitucionalismo africana y control civil sobre las Fuerzas Armadas Michel Louis Martin Servir con honor: el papel de los valores y la tica en el profesionalismo militar Alan C. Okros PhD
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Presentacin
Democracia y seguridad humana
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Seguridad internacional, seguridad humana y democracia en Latinoamrica

Harold P. Klepak1
La seguridad humana es una cuestin que me parece difcil, es un concepto que las Naciones Unidas mencionaron a inicios de los aos noventa, luego del fin de la Guerra Fra. Con este concepto, se busca integrar al ser humano como individuo y como etnia, y se ubica al Estado en el centro de las discusiones sobre cmo lograr la seguridad. Adicionalmente, se procura agregar otro elemento del Estado dentro de ese centro, que es tambin importante. Es de imaginar que un Estado en el que el bienestar de un pueblo se da a nivel individual, y a los dos niveles, debera crear un Estado ms fuerte en el que los individuos o ciudadanos se sientan fieles al Estado que efectivamente les otorga seguridad. Al mismo momento, hay que reconocer algunos elementos relacionados con esto. Tenemos problemas con la aceptacin de la democracia en muchos sentidos cuando vemos la situacin actual. Es necesario notarlo porque puede ser una amenaza para el progreso del concepto. Si en 1991, los problemas sociales y econmicos fueron ms importantes, ahora que la Guerra Fra haba terminado, tenemos que reconocer que desde el 11 de Septiembre se han producido cambios en el contexto mundial. No es tan fcil tender ese tipo de ensalada, como la llamamos en Quebec, a todo el mundo y eso merece mucha ms atencin. El otro tema sobre seguridad humana es la definicin de la nueva agenda de seguridad. Se trata de una agenda no tradicional de seguridad relativa a la lucha contra el narcotrfico que golpea al individuo o a problemas relacionados con la internacin ilegal de drogas o del crimen a nivel latinoamericano. Otros problemas son la larga lista de desastres naturales que agotan al Planeta, problemas de salud, como las epidemias que cruzan fronteras, etctera. Es interesante notar hasta qu punto no todos los pases del hemisferio aceptan este concepto como
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Colegio Militar Real de Canad. Experto en asuntos de seguridad en Amrica Latina, en polticas de defensa, relaciones exteriores canadienses y estrategia convencional.
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algo cmodo; no obstante, sa es la lista de las amenazas o de los problemas que estamos considerando. Es un tema bastante convergente con cuestiones de seguridad humana. La democracia es otro punto que voy a tocar. Veo elementos muy positivos en este tema en la poca actual. Se evidencia el progreso del regreso a la democracia, si les gusta ese trmino de regreso. Hay otras palabras que podramos imaginar, pero el regreso a la democracia en Amrica Latina es ahora obligatorio. Hasta Fidel Castro tiene que hablar en trminos de democracia, pues hay una voluntad de verla con xito. En Amrica Latina, queremos la democracia. No cabe duda: es el sistema que queremos ver. Tenemos Fuerzas Armadas casi en todas partes del hemisferio que ahora estn convencidas de las ventajas de la democracia. Con ms estudio, uno descubre que por lo menos en el siglo XX son las democracias las que tienen tendencia a ganar las guerras; son las democracias las que aseguran el cambio de la sucesin en el mando militar y en el mando nacional de manera organizada, estructurada y exitosa; son las democracias las que aseguran a las Fuerzas Armadas una imagen buena o mejor, por lo menos dentro de la sociedad. Y si revisamos los grandes estudios de la guerra insurreccional, descubrimos que tambin son las democracias las que tienen tendencia a ganarlas. As que, en trminos de roles de las Fuerzas Armadas, la democracia ha conquistado enormes espacios, convencindose a s misma de su valor. Tambin tenemos que decir que la democracia tiene elementos negativos, promesas difciles de cumplir. Es una tristeza que en nuestra poca el gran regreso a la democracia venga, en la mayor parte de nuestros pases, con la promesa de que traera consigo xitos econmicos. En las mentes de mucha gente de nuestras naciones, en el pueblo mismo, se pensaba que con el regreso a la democracia en los aos setenta y ochenta, habra un repunte econmico. Hay que reconocer que, si hay gran voluntad para la democracia, eso no quiere decir necesariamente que haya gran aceptacin a la democracia que vivimos. En cada uno de nuestros pases, hay una gran voluntad, una adoracin a la idea de la democracia; pero en mi pas no necesariamente estoy tan convencido de lo que dicen las masas a propsito de este sistema. Y con los problemas que ustedes conocen mejor que yo, se observa una impresionante falta de involucramiento de las masas en la democracia de nuestros pases y hasta un rechazo de ese elemento tan esencial como la democracia representativa. Entonces, tenemos democracia s, se ve por todas partes pero en muchos pases es una democracia dbil, tiene una sociedad civil en crecimiento, en mejora tambin, pero dbil. Por qu estoy hablando de democracia en Amrica Latina? Me refiero a las Fuerzas Armadas, porque stas lgicamente no son dbiles o relativamente no lo sern. Las Fuerzas Armadas ofrecen al Estado una institucin
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disciplinada y jerarquizada, que est acostumbrada a obedecer a la planificacin a largo plazo. Se trata de una institucin mvil, en la que los miembros tienen un buen estado fsico. Como en Bolivia, se ven todos los esfuerzos extraordinarios que un ejrcito hace en todo su pas. Las Fuerzas Armadas tienen, adems, una poltica flexible para responder a los problemas nacionales, y, sobre todo, est disponible para servir en cualquier momento. Cuando hay crisis, las Fuerzas Armadas demuestran su capacidad en un Estado que no necesariamente tiene muchas miradas a la modernidad. Entonces, la tentacin de recurrir a las Fuerzas Armadas cuando hay problemas muy serios es muy grande. Se puede recurrir a sta para casi todo. Como afirm el gran Ministro de Asuntos Exteriores de Napolen: se puede hacer todo con la bayoneta, excepto sentarse encima. Por tristeza, en Europa Oriental y en muchas partes de Asia y de Amrica Latina, hemos descubierto que se puede sentarse encima por un rato antes de que pique demasiado. sa es otra tentacin para los gobiernos, porque entonces hay que ganar tiempo frente a una crisis. Es impresionante en los ltimos veinte aos el progreso alcanzado en la aceptacin al valor de autocontrol de las instituciones militares en la regin. No hay voluntad de tomar ms papeles de los que se reglamentan en las constituciones de lo que es correcto en trminos democrticos. No tengo que decirles que en muchas partes de la regin miembros de las Fuerzas Armadas escoltan al convoy de la cosecha, protegiendo a nios en las calles, toman el control de todo tipo de situaciones de la sociedad, realizando tareas que normalmente son vistas como civiles, porque, a falta de otras instituciones capaces de hacerlo, se integran, no por voluntad propia, ni por adjudicarse tareas que no deberan llevar a cabo en una sociedad democrtica. En el caso de Canad, es necesario comprender por qu nos interesamos en estos elementos. Para nosotros, en la regin, ser americano no es una palabra que cae fcilmente en nuestro vocabulario a causa de las guerras que vivimos en el pasado. En el vocabulario canadiense, americano siempre ha significado estadounidense y ha sido bastante difcil para organizaciones como la Fundacin para las Amricas convencer al pueblo canadiense de qu es americano. No somos europeos perdidos por un error de navegacin francesa y, por lo tanto, nos encontramos en ese fro espantoso. La verdad es que podemos ser europeos en muchos sentidos, pero tambin somos americanos, y debemos tomar eso como un punto muy positivo para desarrollar una relacin entre los pases. Para Canad, ha sido muy importante construir la idea de ser miembros del hemisferio y ese hemisferio para que nuestro pueblo comprenda que somos americanos es ahora nuestro hogar; no es solamente nuestra casa geogrfica. En ese sentido, nuestro hogar tiene que ser pacfico para que el canadiense quiera vivir ah; tiene que ser prspero para tener la capacidad de prosperar
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nosotros mismos, y tiene que ser democrtico; en l tiene que haber seguridad. Para Canad es esencial que se desarrolle la regin, que la regin sea pacfica internamente y externamente y que haya democracia adems de desarrollo y progreso. Por eso no debera sorprenderles que Canad se interese por el tipo de evento en el que estamos ahora compartiendo.
Conclusiones El contexto en el que vivimos, tanto a nivel internacional como a nivel regional, y los elementos que hemos discutido permiten mirar las amenazas y los problemas que enfrentamos. No es una cuestin de una eleccin sin importancia aceptar la importancia del individuo y del grupo, es una aceptacin que tenemos que comprender y acoger con jbilo, con placer y ver que necesita siempre nuestros mejores pensamientos. Churchill dijo: El problema del siglo XX es que los problemas son de primera clase y nuestras mentes eran de segunda clase. Imagnense lo que suceder. Por ello es muy importante comenzar a encontrar una manera nueva de pensar todas las cuestiones de seguridad y la cuestin de multiculturalidad. Tomarlo en serio me parece esencial para esto, para anclar la democracia y para permitir el desarrollo. Sin esos logros, no veo una poca futura menos peligrosa, la veo mucho ms peligrosa. Me complace ver que estos temas en los que Bolivia est tambin preocupado, como el seor Presidente lo mencion, pueden ser un modelo que podra replicarse al resto de los pases andinos, y quin sabe a cuntos ms. Me refiero a este tema tan importante como la multiculturalidad dentro de la seguridad humana. Cmo hablar de seguridad humana en nuestras sociedades sin considerar estos elementos de la patria que no son necesariamente completamente integrados? Por lo tanto, debemos integrar de forma inteligente esta diversidad en la que se mantiene la cultura sin ofender de ninguna manera al resto de la patria en general.
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Democracia y Fuerzas Armadas en Latinoamrica

Margaret Daly Hayes5
Agradezco la posibilidad de estar aqu en Bolivia para estas sesiones por muchas razones. Estuve en La Paz en 1998, cuando el Centro de Estudios de la Defensa realiz su primera reunin y conferencia en el exterior hablando de la defensa como un bien comn. Luego, en 1999, hicimos un seminario mostrando los trabajos de los rangos de defensa en este pas. As que es un privilegio poder hacer la ltima tarea de mi funcin como directora del Centro de Estudios Hemisfricos al participar en esta sesin. Es tambin un privilegio para nosotros, los extranjeros, presenciar este debate. En cierta manera, uno se da cuenta de que todo el pueblo boliviano est consciente de la necesidad de tomar los pasos necesarios hacia un cambio, hacia la integracin y la democracia. Voy a hablar de lo que yo llamo las inseguridades contemporneas y su implicacin con la democracia. Cmo funciona la democracia? Cmo contemplamos y qu esperamos de la democracia? Eso responde a una de las preguntas que se realizaron antes y voy a tratar de responderla de cierta manera. Luego, tocar el tema de los cambios de las Fuerzas Armadas en el mundo contemporneo. Creo que todos estamos sujetos a unas tendencias globales que determinan nuestro funcionamiento y la forma en que obramos dentro de nuestros pases y en el mundo universal. Esas tendencias son: la democracia, con el tipo de gobierno preferido. Todo ciudadano quiere participar y determinar acciones de su gobierno, y en muchos pases en los que haba dictaduras o gobiernos fuertes o gobiernos dbiles, los pueblos estn diciendo: tenemos que recobrar el funcionamiento de la democracia.
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Directora (saliente), Centro para Estudios Hemisfricos de la Defensa y profesora (entrante), Universidad de Georgetown, EE.UU.
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Segundo, el predominio que contiene el mercado como el modelo econmico. No podemos resistir esa tendencia porque estamos atrados por el peso, y la velocidad del cambio introducido por el mercado de economa. Tampoco podemos resistir la globalizacin. Estas tres tendencias, en cierta manera, nos dan un marco de reglas dentro de las cuales tenemos que funcionar si queremos lograr el progreso. Pero a razn de esas tres tendencias, los pueblos estn exigiendo buen gobierno por parte de sus instituciones, de sus lderes y ese buen gobierno es un gobierno en que el Estado emprende reformas para poder servir mejor al pueblo, reformas de pensamiento, de cmo debera funcionar el gobierno y de cmo debera responder a las demandas de los pueblos. Creo que valdra la pena, entonces, repasar rpidamente la evolucin del pensamiento de la democracia. Antiguamente se mencion la palabra demos. Cuando contemplamos el concepto griego de la democracia, tenemos que reconocer que fue un tipo de gobierno hecho para comunidades pequeas. En Atenas, todos los hombres naturales de esa regin de Grecia participaban en el gobierno. Las mujeres no participaban quizs estoy aqu para demostrar que las mujeres tambin podemos hablar de la defensa. Otro tema: tomaban decisiones por consenso y vean mal la falta de consenso. Era indeseable tener desacuerdo en la comunidad. Todos cuidaban por el consenso. Ahora nuestras sociedades son demasiado grandes para este tipo de ejercicio de la democracia. Ya los romanos entendieron que tenan que escoger representantes de sus comunidades y los representantes tenan que representar los intereses de estas comunidades. Esa tendencia de ampliar el espacio geogrfico y la pluralidad de comunidades que se gobernaban bajo un prncipe o un Estado-nacin en Europa nos ha exigido unos cambios en el concepto de cmo debera funcionar la democracia. Hoy da reconocemos que el conflicto de ideas no el conflicto armado es normal, es deseable para lograr consenso en cuanto a las metas y a los emprendimientos que los actuales Estados deben orientar. Pensamos que el bienestar de todos resulta del debate del conflicto de intereses y de la decisin de consenso mayoritario, no al cien por ciento de las direcciones del gobierno, y tocando ms bien el tema de la seguridad humana. Nuestro concepto de la democracia, hoy da, es un concepto de participacin de individuos en la decisin y no de decisiones de Estado en cuanto a lo que es mejor para el individuo. Nosotros, que venimos de la tradicin de la democracia inglesa, tenemos una visin muy compatible con esa visin del individuo participando en el gobierno. Ustedes en Hispanoamrica, que vienen de gobiernos basados en el positivismo, en la herencia de las ideas de la democracia francesa, han tenido una visin de Estado mucho ms fuerte, capaz de indicar cules son los caminos hacia el bienestar de su pueblo. Estas dos visiones de cmo debera reaccionar la democracia estn en tensin, coexisten y no hemos logrado solucionar las
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tensiones de conceptos de participacin del individuo o de mayor decisin por parte del Estado. De cierta forma, tal vez, los conflictos que se estn viendo ahora en Bolivia reflejan esas diferencias. Pasando, entonces, de esta visin de la democracia, hablamos de relaciones poltico-militares y cvico-militares. Cuando hablamos de la relacin sociedad -Fuerzas Armadas, tenemos la costumbre de usar la palabra sociedad civil, sociedad militar y Fuerzas Armadas. Me parece que hemos creado una imagen errada de una sociedad vestida de pantaln, traje y terno y de una sociedad vestida de uniforme. El trmino sociedad civil tal vez debera ser cambiado por sociedad cvica, es la comunidad organizada bajo leyes para gobernarse y unos representantes de esa sociedad toman la responsabilidad que se les ha delegado de ejercer el uso legtimo de la fuerza que esa sociedad quiere organizar, que quiere y debe gobernar. Entonces, se debe tener cuidado cuando se habla de sociedad civil y de Fuerzas Armadas, porque las Fuerzas Armadas son una parte de esta sociedad cvica, tanto como el hecho de que cualquier grupo tnico o comunitario es parte de la totalidad de esa sociedad. El problema que nosotros enfrentamos como gobiernos es pensar y comprender cunto poder de decisin van a delegar los ciudadanos a los representantes, el dilema de Roma, el dilema de los parlamentos europeos y de los congresos actuales. Nosotros los ciudadanos delegamos responsabilidades para nuestro gobierno a nuestros representantes y tenemos la obligacin de seguir, de monitorear, de mejorar, de evaluar, de participar del proceso de toma de decisiones. A m me gusta en mi vida intelectual usar la teora econmica y la gente. Por ejemplo, el empresario que quiere emplear un director de fbrica tiene que entrevistar a muchas personas para encontrar a la persona que vaya a dirigir su fbrica de la mismsima manera que l quisiera. Seguramente este empleado le dir: S, seor, voy a hacerlo as. Muy probablemente no tenga entrenamiento o la visin para dirigir la empresa de la misma manera que el empresario. Entonces, el empresario tiene que poner pruebas al comportamiento de ese empleado, ponerle incentivos. Muchas veces, nos olvidamos de las reglas, de los cambios que hay que hacer en la regulacin constitutiva de la nacin, otras veces nos olvidamos de los incentivos necesarios para que la persona quiera y pueda trabajar en inters del bien comn. Quiero dibujarles la relacin de la manera que se ve en ese cuadro. Nosotros, los ciudadanos, nos organizamos en una comunidad cubriendo cierta geografa, aumentamos histricamente nuestras poblaciones y nos encontramos en condiciones de tener que escribir unas reglas de comportamiento para las comunidades que ocupan el espacio geogrfico. All est nuestra Constitucin. Delegamos la responsabilidad de ejercer autoridad de esa circunscripcin a un gobierno electo y, hoy da, ese gobierno electo delega responsabilidades al Ministro de Hacienda, al de Justicia, etctera. Y nosotros, el pueblo, todava
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tenemos la responsabilidad de darles instrucciones, de evaluar, de comentar el comportamiento de sus ministros y de las Fuerzas Armadas en el caso del sector de defensa y de seguridad. Eso es difcil, porque, de cierta manera, hemos descuidado los mecanismos de monitoreo, de interaccin, de delegacin, de evaluacin. Es difcil tambin, porque cada institucin tiene tendencia hacia la autonoma, y afirma: yo s lo que tengo que hacer, lo voy a hacer, por favor, no me molesten con detalles. Y en el caso de las Fuerzas Armadas y del gobierno en Amrica Latina, es importante entender el rol fundamental de las Fuerzas Armadas en las mismas naciones de esta regin. Lo que daba un fuero mayor o la apariencia de un fuero mayor en la historia es que si algo resiste a las nuevas tendencias y comprensiones de lo que es la democracia en el siglo XXI, entonces, la relacin del gobierno electo con las Fuerzas Armadas ha variado: las fuerzas son fuertes, las fuerzas son dbiles, las fuerzas responden o no, y el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas trabajan o no con la Polica, la Polica forma parte o no del Ministerio de Defensa. El sector de defensa y seguridad en este momento es muy complicado y en un momento de decisin, de crisis, la relacin entre las instituciones va a variar. Tenemos que reconocer esto y construir mecanismos de incentivos, de monitoreo, para asegurar que los deseos de la ciudadana estn atendidos en la ejecucin de las responsabilidades del gobierno electo que responde a nosotros, el pueblo. Nosotros los ciudadanos civiles tenemos una responsabilidad muy importante en este proceso, una responsabilidad que tenemos que reconocer hemos descuidado en el pasado, de no preocuparnos por la decisin sobre la definicin de polticas nacionales, de no preocuparnos por la decisin de polticas de defensa. Muchas veces, el civil ha pensado y muchas veces las Fuerzas Armadas han ayudado a este pensamiento que los asuntos de defensa y de seguridad son para los uniformados y ellos son quienes cuidan toda la organizacin, la poltica, etctera. No debe ser as, si nosotros queremos que ellos sigan polticas conforme con nuestros deseos. Entonces, nosotros tenemos que asumir responsabilidades en la definicin de polticas; los parlamentos tienen responsabilidades en la definicin de polticas y, a la vez, tenemos que seguir la ejecucin de esas polticas. Pero cuando definimos la poltica, delegamos la responsabilidad de la ejecucin de esas polticas a nuestros amigos profesionales, que cuentan con el entrenamiento, con la prctica o con la capacidad de organizarse. Se trata de una delegacin de responsabilidades. Eso quiere decir que nosotros delegamos grandes responsabilidades en la definicin, aunque en la poltica y en el campo de la seguridad y de la defensa, las Fuerzas Armadas tienen mayor responsabilidad. Pero nunca dejamos de tener responsabilidad, de seguir, de cuestionar, de evaluar la ejecucin de esos detalles. Eso ha variado. Esta relacin de delegacin a las Fuerzas Armadas ha variado. En
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algunos gobiernos, los civiles son dbiles y las Fuerzas Armadas son fuertes; en otros, los civiles son fuertes y las Fuerzas Armadas son dbiles. Lo deseable tal vez sea que reconozcamos un espacio variable en el que vamos a estar siempre negociando los lmites de responsabilidad de decisin de polticas y de decisin de programas y de ejecucin de esas polticas. Pero ese proceso de delegacin de responsabilidad, en una democracia, tiene costos para quien delega. Quien delega tiene que pagar el costo de seguir, de monitorear y de entender lo que est pasando en el gobierno y en la ejecucin de las polticas. Para terminar mi discurso en cuanto a democracia, brindo una frase escrita por un poltico norteamericano hace unos doscientos aos: El gobierno es un fideicomiso, quienes ejercen el gobierno son los fideicomisarios y tanto el fideicomiso como los fideicomisarios estn creados para el beneficio del pueblo. Es importante recordar esa relacin. Pasamos al tema de la seguridad. Qu es el sector de defensa y seguridad? Primero, en 1976, ao importante para nosotros, los Estados Unidos, Allince escribi que la defensa es una obligacin del soberano. Como es del conocimiento de los economistas, se sabe cules son las otras obligaciones del soberano: defensa, justicia y carteras para el comercio del pas. Las bases interesantes son punto de partida para el anlisis de nuestros pases. La defensa es un bien pblico, es un servicio que el Estado, el gobierno, provee para la comunidad; no es un fin en s mismo, sino un servicio. Pero siendo un bien pblico en el concepto del economista, es muy difcil entender cunto necesitamos, cunto debiramos pagar para el servicio y cunto deben cubrir los temas de seguridad y defensa. Y hoy en da todos los pueblos de todo el mundo estn exigiendo mejor desempeo por parte de este brazo organizado del Estado. Entonces, tanto la defensa como las actividades que forman parte de la defensa estn aumentando, tambin estamos exigiendo que el sector produzca ms y que gaste menos. Seguridad en el concepto de seguridad humana es un estado psicolgico que ansiamos, que buscamos, un Estado libre de miedos, de confianza, de certidumbre en cuanto a lo que va a pasar maana y pasado maana. La defensa es la actividad que nosotros organizamos para promover nuestros intereses o para proteger nuestra geografa. Activamos la defensa cuando buscamos la seguridad del pueblo, activamos otras funciones del Estado, como la economa, tambin para satisfacer los intereses del pueblo. Pero la seguridad es un concepto mucho ms amplio que la defensa. En la actualidad, se contemplan a las Fuerzas Armadas con la fuerza ubicada en las fronteras para defendernos de la invasin de una nacin extranjera. Esta tradicin, que viene de la formacin de los Estados naciones de Europa desde hace ms de dos siglos, est cambiando. Se dice que las Fuerzas Armadas sirven de representacin de nuestro pas en el
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exterior y que fortalecen las otras instituciones en las actividades internas del pas. Tenemos que reconocer que estamos hablando de tareas, de misiones, de variables de las Fuerzas Armadas, lo que significa que necesitamos fuerzas diferentes. Me refiero a las tensiones, las amenazas a la seguridad mencionadas por los Ministros de Defensa en Santiago el ao pasado y por los embajadores de Asia ante la Comisin de Seguridad en la OEA. Creo que es importante que las seguridades que mencionan son ms bien los problemas estructurales, de economa, de desempleo, de inestabilidad, etctera y actividades como las realizadas por transnacionales criminales del narcotrfico, del trfico de armas, por las migraciones ilegales y por el terrorismo. Estas inseguridades tienen que ser atacadas por varias instituciones del Estado y creo mencionar aqu cules son las instituciones del Estado que tienen que participar en la bsqueda de seguridad y de actividades de defensa. No tan slo estn las instituciones militares, no slo las Policas nacionales, sino las Policas locales, los servicios de inteligencia, los ministerios y parlamentos tienen la responsabilidad de supervisar y dirigir las actividades de estas instituciones, las organizaciones internacionales, la justicia, las organizaciones de congregacin, etctera. Cuando hablamos de seguridad y defensa, estamos hablando de la movilizacin de capacidades de todo el Estado, desde el centro hasta la regin ms remota. Quiero comentar cules son las preocupaciones de seguridad del individuo. Tradicionalmente, en la Nacin, el Estado se preocupaba por su seguridad como Estado-nacin, por las fronteras, por la muralla del castillo. El ciudadano est preocupado por su seguridad, por la seguridad en su aldea, por su calle. Quiere asegurarse de que su nio pueda ir a la escuela sin ser asesinado o atropellado. La nueva concepcin de democracia y seguridad humana pone una gran responsabilidad en atender a las demandas de este ciudadano. Mientras que tradicionalmente las Fuerzas Armadas fueron organizadas para la guerra, para la defensa de las fronteras, para preservar la soberana de amenazas que vienen de afuera, hoy da estamos solicitando que las Fuerzas Armadas hagan muchas otras cosas ms. En una presentacin del Comandante en Jefe del Ejrcito norteamericano, l dijo al congreso: Seores, yo tengo un ejrcito preparado para la guerra en Europa, ustedes me estn mandando a frica, a Afganistn, mis equipos pesan demasiado para las fuentes de los pases donde voy, mis aviones no pueden aterrizar en las pistas de los aeropuertos, si me van a mandar a hacer estas tareas deben definir qu debo ensear a la Fuerza. se es el desafo de gobernabilidad hoy da y es un desafo a las Fuerzas Armadas. En mi pas, el Secretario de Defensa habla mucho de la transformacin de las fuerzas, de la transformacin de una fuerza preparada para la guerra contra la Unin Sovitica
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y la llanura de Europa a una fuerza que tiene capacidad de actuar en todo el mundo. En esta transformacin, hay una serie de elementos que implican a la institucin y a la fuerza y/o los soldados. Primero, la gestin de los ministros se va a medir por los resultados. Nosotros, los ciudadanos, tenemos que definir cules son los resultados que queremos. Requerimos una defensa bien administrada, la ineficiencia en el gobierno es intolerable, es un mal gasto de mi dinero impositivo. La ineficiencia se traduce en ineficacia y la ineficacia en poco profesional, un mensaje fuerte para las organizaciones. Las instituciones militares tienen que responder a la direccin de la sociedad civil, pero esta sociedad civil tiene que dirigir e indicar sus preferencias a las instituciones va sus representantes. El soldado en una democracia es diferente que el soldado en un gobierno fuerte o en una dictadura, es un representante de la sociedad a la que sirve. Sirve a la sociedad que decidi construir y establecer la fuerza. Se parece a la sociedad donde vive, hoy da todas las fuerzas estn acomodndose poco a poco a la funcin a la comunidad en s, antes no participaban. En Estados Unidos, a partir de la Segunda Guerra, comenzamos a incorporar a la oficialidad a la gente de color, antes no podan ingresar; hoy da, estamos reclutando a todos nuestros emigrantes hispanos a las Fuerzas Armadas y son parte, para nosotros, del pas. El soldado se preocupa del pueblo al que sirve y sa es una direccin, un espritu, una cultura que los oficiales tienen que crear dentro de la fuerza. El soldado es bien educado y tico para las tareas del momento; en estas tareas, el soldado muchas veces tiene que definir y decidir sabiendo lo que es tico y necesario en el momento. Entonces, nos encontramos en el proceso de muchas operaciones de paz, lo que nosotros llamamos el cabo estratgico. El joven tiene que definir si la consecuencia de su decisin es para toda la fuerza y las Fuerzas Armadas actan como cadena de oportunidades. En la historia, las Fuerzas Armadas han servido de camino de avance social y econmico para comunidades que fueron excluidas de la democracia en el pasado. Espero que la experiencia de este seminario y el camino en el cual ustedes estn avanzando sirva para lograr esta integracin y esta aventura de oportunidades para el pueblo boliviano en el futuro.
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Multiculturalidad y ciudadana
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La ciudadana en sociedades multiculturales

Joseph H. Carens1
Cuando Brian Selmeski me invit a participar en el seminario Democracia, multiculturalidad y Fuerzas Armadas: los desafos de la seguridad humana, dud mucho en aceptar. Mi enfoque en teora poltica es poner de relieve el contexto y hacer evidente el nexo entre teora y prctica. Puesto que conozco muy poco sobre Bolivia, pens que no iba a ser capaz de adoptar el enfoque contextual que propugno, es decir, un trabajo que se moviera constantemente entre la generalizacin terica y la especificidad del contexto boliviano, permitiendo as que una ilustre a la otra. Finalmente Selmeslki me persuadi de que podra ser til en Bolivia escuchar lo que he aprendido en la reflexin terica acerca de las sociedades multiculturales con las que estoy familiarizado: Canad, Estados Unidos y varias otras. Cada sociedad enfrenta problemas diferentes, pero eso no significa que no podamos aprender unas de otras. La justicia no es enteramente una cuestin de entendimientos locales. A veces lo que necesitamos para avanzar son nuevas categoras y maneras de pensar; cuando stas no estn muy pegadas a las circunstancias y cuando los conflictos locales pueden ser an ms tiles. En este trabajo, uso con frecuencia ejemplos de Canad o de otros pases para ilustrar afirmaciones tericas generales, pero no porque asuma que ocurre lo mismo en Bolivia. Por ejemplo, s que los pueblos indgenas de este pas constituyen entre la mitad y las tres cuartas partes de la poblacin, mientras que en Canad estn por debajo del cinco por ciento. Esto marca una enorme diferencia en la naturaleza de los problemas y en el tipo de soluciones que podran ser apropiadas. Hay adems muchas otras diferencias entre Canad y Bolivia que deben contar tambin. Pero, si cito ejemplos canadienses u otros es porque creo que un requisito bsico de cualquier postulado terico es llegar a lo concreto, ilustrar lo que se quiere decir, de manera que los que lean la teora no tengan que estar o no de acuerdo con ella slo por lo que genera, como si fueran significantes
1. Universidad de Toronto.
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vacos a ser llenados por cualquier contenido que los lectores escojan. Por tanto, planteo cautelosamente una serie de observaciones con la esperanza de que alguna gente en Bolivia encuentre til pensar en el contexto de este pas a la luz de la teora de la ciudadana multicultural. Por mi parte, espero aprender algo de las fortalezas y debilidades de estas ideas al constatar si se adecuan o no a las experiencias bolivianas2. En el mundo moderno, hablar de ciudadana a veces presupone, en el fondo, una concepcin idealizada (y engaosa) del Estado nacional como una forma de comunidad poltica administrativamente centralizada y culturalmente homognea. En este marco idealizado, el Estado nacional es el nico locus de la comunidad poltica que interesa, y la ciudadana significa slo afiliacin a un Estado nacional. Ser ciudadano es bsicamente una condicin legal que es al mismo tiempo universal, de igualdad y democrtica. Cada persona en el mundo debe pertenecer a un Estado como ste y tener una ciudadana de este tipo y slo una. Aunque el Estado pueda delegar su autoridad a unidades menores, retiene su autoridad mxima porque ejerce un monopolio legtimo de la violencia sobre la sociedad, fundada territorialmente, que gobierna3. Esta imagen unitaria de la ciudadana es inadecuada en muchos aspectos. Conceptualmente, en el sentido de que no toma en consideracin las dimensiones mltiples de la ciudadana y las relaciones complejas entre estas dimensiones. Empricamente, porque no corresponde a las prcticas efectivas en muchos Estados que reconocen formas mltiples de ser miembro y de ciudadanas superpuestas. Finalmente, es tericamente insuficiente, pues no es capaz de plantear maneras por las que el reconocimiento de la diferencia puede ser esencial para cumplir el compromiso con la igualdad que el lenguaje de la ciudadana a menudo expresa. Las instituciones, las prcticas y los valores, tanto actuales como concebibles, pueden proporcionarnos maneras de reconocer reivindicaciones de identidad y comunidad que son moralmente permisibles (y en algunos casos moralmente requeridas), aunque sean incompatibles con el modelo unitario de ciudadana. Una vez que reconozcamos la legitimidad y la conveniencia de algunos de estos acuerdos no unitarios, podr ser ms fcil imaginar tambin otros. Podremos estar ms libres de conceptos convencionales y ms dispuestos a considerar cmo queremos vivir juntos y por qu. En mi opinin, nuestras concepciones de ciudadana y comunidad poltica deberan surgir, en vez de determinar, los acuerdos polticos y sociales que escogemos. Cmo deberamos concebir la afiliacin a comunidades polticas? Qu supone? Cmo se pertenece a una comunidad poltica? Cmo se debera pertenecer?
2. 3. Para una elaboracin de este enfoque contextual a la teora poltica, ver Carens 2000. (captulo 1) y Carens 2004. Para un recuento instructivo de la perspectiva convencional y algunas de sus limitaciones, ver Brubaker 1989: 1-27.
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En este trabajo, abordar estas cuestiones identificando y explorando las tres dimensiones diferentes de la ciudadana: la legal, la psicolgica y la poltica. La dimensin legal de la ciudadana se refiere a los derechos y deberes formales que uno posee en tanto miembro de una comunidad poltica; la dimensin psicolgica al sentido de identificacin con la comunidad poltica o comunidades a las que uno pertenece; la poltica tiene que ver con el sentido de legitimidad representativa de los autorizados para actuar en representacin y a nombre de la comunidad poltica. Demostrar que a menudo la gente tiene afiliaciones mltiples dentro de cada una de las dimensiones, y que las tres interactan de maneras complejas. Una adecuada concepcin de ciudadana dar espacio para varias formas de multiplicidad. En algunos contextos, slo a travs de ciudadanas diferenciadas podremos hacer justicia a las demandas de libertad, igualdad e inclusin democrtica.
La dimensin legal El modelo unitario de Estado nacional supone y prescribe que cada ciudadano goce de los mismos derechos legales y que cada individuo posea la condicin legal de ciudadana slo en relacin a una comunidad poltica. Este modelo, empero, no refleja la realidad contempornea ni reconoce que los principios liberales democrticos y el compromiso con la igualdad ciudadana a menudo ofrecen buenas razones para la diferenciacin de derechos grupales y afiliaciones mltiples. Los dos aspectos de la dimensin legal derechos y afiliacin son diferentes, pero tienen conexiones. Comenzar con la idea de que todos los ciudadanos deberan gozar de los mismos derechos, pero antes de criticar este aspecto de la concepcin unitaria de la igualdad ciudadana, quiero rendirle homenaje. La idea de que cada ciudadano debera tener los mismos derechos legales proporciona una normativa estndar poderosa que frecuentemente ha sido usada para poner en tela de juicio polticas y prcticas que excluyen o marginan a determinados grupos de ciudadanos. Histricamente, la gente pobre, las mujeres y los grupos raciales y tnicos han apelado al ideal de igualdad ciudadana para cuestionar los arreglos legales que los han desprovisto de derechos concedidos a otros4. Esta
4. Por supuesto que los conceptos no son nunca autointerpretados o autoimplementados. El Estado francs revolucionario aboli la aristocracia y proclam el principio de la igualdad ciudadana, pero excluy a las mujeres de la plena participacin, y distingui entre ciudadanos activos y pasivos, en parte, sobre la base de la posesin de propiedades. La Corte Suprema de Estados Unidos declar en 1896 que las polticas estatales de segregacin racial obligatoria no violaban la igualdad ciudadana de los afroamericanos. El hecho es que cualquier interpretacin es objetable, no significa que es en la misma medida admisible, y el hecho de que las autoridades polticas y legales lleguen a actuar de manera hipcrita no significa que las normas no cuentan en absoluto. Por eso el ideal de la igualdad ciudadana es un recurso conceptual importante en la lucha por la justicia.
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concepcin ha sido usada tambin para desafiar polticas que prometen igualdad en trminos legales, pero que la niegan en la prctica. En Canad, por ejemplo, a pesar del solemne rgimen legal de igualdad ciudadana, los pueblos indgenas han sufrido la violacin de sus derechos legales bsicos en las reas de seguridad personal, educacin, salud, oportunidades econmicas, justicia criminal y en muchas otras esferas (RCAP 1995). Si se cumplieran las disposiciones de igualdad ciudadana, incluso en trminos de la concepcin unitaria, las condiciones en las que viven los pueblos indgenas en Canad seran mucho mejores de lo que son ahora (tal vez lo mismo ocurre en Bolivia). Podra ser el caso, como sospechan muchos de los que propugnan el autogobierno para los indgenas, que el gobierno canadiense nunca cumpla con su propio modelo de igualdad ciudadana, pero sta no es razn para abandonar enteramente la perspectiva crtica de que estos estndares ejercen una influencia de hecho. Ninguna forma diferenciada de ciudadana aceptable legitimar las violaciones fundamentales a la igualdad ciudadana que muchas veces sufren los pueblos indgenas. As, en la bsqueda de una concepcin diferenciada de ciudadana que respete ms detalladamente las diferencias culturales y que sea ms adecuada a la realidad social y moral, deberamos pretender preservar el impulso igualitario moral que encontramos en el ideal unitario de igualdad ciudadana incluso cuando, de esta manera, trascendamos de esta forma su consecucin. Por qu sera deseable o incluso moralmente requerido que una sociedad democrtica ofrezca derechos grupales diferenciados? Para contestar, es til observar las variadas maneras en que diversos Estados democrticos han establecido en los hechos derechos grupales diferenciados y preguntar por qu lo han hecho. En muchos casos, est claro, se considera que estos derechos son instrumentos esenciales para cumplir los compro misos democrticos subyacentes que se necesitan para alcanzar la libertad y la igualdad. En un influyente artculo, Jacob Levy ofrece una clasificacin de algunos de los derechos grupales diferenciados para minoras culturales que encontramos en las democracias liberales contemporneas (Levy 1997). Entre ellos tenemos los siguientes: - Exenciones de leyes que penalizan o imponen cargas a prcticas culturales (como, por ejemplo, reglas que permiten alteraciones a uniformes para acomodar tradiciones culturales o religiosas y reglas que eximen a un pueblo indgena de las restricciones convencionales a la caza y a la pesca, de manera que puedan dedicarse a sus medios de vida tradicionales). - Ayuda para hacer cosas que la mayora puede hacer sin asistencia (como proveer informacin oficial en idiomas adicionales al de la mayora o financiamiento para actividades culturales). - Reconocimiento/aplicacin de cdigos legales tradicionales por parte
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del sistema legal dominante (as como el reconocimiento de demandas indgenas sobre tierras o del Cdigo de Familia). - Reconocimiento simblico (como la inclusin de festividades propias de grupos especficos entre los feriados oficiales o reconocimiento de sus hroes en los nombres de las calles o de edificios pblicos, o el uso de signos de su cultura en banderas e himnos, o la incorporacin de su historia en la historia de la comunidad tal como se ensea en las escuelas fiscales). - Garantizar o facilitar la representacin de minoras en entes gubernamentales (como en la creacin de listas de votacin separadas y en el hecho de reservar escaos para maors en el Parlamento de Nueva Zelandia). - Derecho de autogobierno para las minoras (como en acuerdos federales que organicen fronteras internas para que un grupo cultural sea mayoritario dentro de ellas, o, al crear poderes separados, para que un grupo cultural regule la vida de sus propios miembros). Consideremos ahora las justificaciones para estos tipos de derechos diferenciados. Lo que es comn en todo el grupo de derechos diferenciados de la lista es que son vistos por los que abogan por ellos como formas de lograr igualdad y justicia. Al tratar este punto, quiero recurrir a una idea que he desarrollado en otra parte con ms detenimiento: la idea de justicia como equidad imparcial (evenhandedness, Carens 2000). A veces pensamos en la justicia, en especial en los Estados liberales, como si requiriera que los gobiernos fueran neutrales en relacin a los compromisos culturales de sus ciudadanos. Las personas deberan ser libres de elegir por s mismas a la luz de lo que ellos consideran de valor e importancia. La tarea de la comunidad poltica es ofrecer un marco en el cual la gente pueda elegir bajo circunstancias iguales, no simplemente apoyar o socavar una alternativa concreta. En esta perspectiva, la justicia requiere una postura de no intervencin a la cultura y a la identidad, por respeto a la libertad de las personas. El Estado no tiene derecho a apoyar o a oponerse a una identidad o a una cultura concreta. Sin embargo, hay otra concepcin de justicia que se deriva de la suposicin de que para tratar a las personas equitativamente debemos considerarlas en lo que tienen de especfico, con el mayor conocimiento que podamos obtener acerca de quines son y qu les preocupa5. Este planteamiento sobre la justicia requiere de inmersin ms que de abstraccin. Pone nfasis en juicios contextualmente delicados en vez de hacerlo en principios generales. Exige que nuestras instituciones y polticas tengan un enfoque imparcial (en vez de la no intervencin)
5.
Esta manera de pensar acerca de la justicia debe mucho al trabajo de las feministas, tericas que han puesto nfasis en la importancia moral de prestar atencin a lo concreto y particular. Ver, por ejemplo, Gilligan 1982, Young 1990, Benhabib 1987 y Nedelsky 1997.
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al responder a las demandas que surgen de las diferentes concepciones del bien, incluyendo cuestiones de cultura e identidad. Esta concepcin de justicia justicia como equidad imparcial, es la idea que invocamos (implcita o explcitamente) en las discusiones acerca de los derechos grupales diferenciados. Veamos las exenciones. Muchas leyes y prcticas sociales no prohben actividades que son intrnsecamente malas o dainas, pero simplemente las regulan o restringen por un propsito comn ms amplio. Los objetivos de tales leyes pueden ser justificables; si al acatarlas imponemos una carga desproporcionada sobre diferentes grupos de personas, slo porque no comparten la cultura de los que hacen las leyes, entonces la justicia requiere (o por lo menos debe permitir) que stos sean eximidos de su cumplimiento, por lo menos en parte. As, por ejemplo, pueden haber buenas razones para regular la caza y la pesca, pero cuando estas actividades juegan un papel preponderante en el modo de vida de un pueblo indgena en un rea especfica, puede estar mal someterlos a las mismas restricciones de otros ciudadanos porque la carga sobre ellos por acatar estas restricciones es mucho ms pesada que para otros ciudadanos. Al otorgarles exenciones, se sirve mejor a la igualdad. Consideremos ahora el caso de ofrecer ayuda o subsidios culturales. El lenguaje no es nunca culturalmente neutro y todos tenemos inters en recibir informacin y servicios en nuestra propia lengua. Al mismo tiempo, usar varios idiomas en una comunidad poltica implica gastos y puede haber lmites prcticos al considerar la cantidad de idiomas a usar en contextos variados. Debe ser posible alcanzar un equilibrio, pero es ms justo pensar acerca del peso relativo de los intereses involucrados y cmo balancearlos, que simplemente imponer el lenguaje de la mayora y pretender que es ms justo porque as todos son tratados de la misma manera. Se pueden emplear razonamientos similares en cada una de las formas de derechos grupales diferenciados. Alguna gente no puede imaginar de qu manera estos derechos diferenciados pueden llegar a ser moralmente aceptables. Les gusta citar el famoso pasaje de la Corte Suprema de Estados Unidos con relacin a una decisin sobre la abolicin de la segregacin racial: Separados pero iguales es inherentemente desigual. Pero lo que tiene sentido en el contexto de la relaciones raciales en este pas es simplemente inaceptable en tanto principio universal despojado de su contexto. A diferencia de la segregacin racial y de la discriminacin de gnero, los acuerdos legales que he descrito no son impuestos por el grupo dominante en contra de la voluntad de aqullos sometidos. A diferencia de los acuerdos legales que favorecen a los ricos y con buenas conexiones, este tipo de derechos no refuerza los privilegios existentes. Por el contrario, son acuerdos que han sido buscados por grupos subordinados o desfavorecidos como vehculos de acercamiento a un plano de
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igualdad con el resto de la sociedad. Uno no necesita respaldar cada ejemplo de derecho diferenciado para reconocer que algunos de stos son, en realidad, contribuciones al objetivo de lograr la igualdad ciudadana y no obstculos para alcanzarla. Cules derechos diferenciados para grupos son justificables y cules no lo son? El debate real gira en torno a qu acuerdos legales mejoran nuestro compromiso por la igualdad ciudadana y cules lo violan o lo obstruyen. Esta cuestin no puede ser respondida en trminos puramente formales. Lo que se requiere es que consideremos que las maneras especficas de tratar de forma diferente a la gente es compatible con la concepcin de justicia como equidad imparcial. sta supone un equilibrio delicado de demandas que compiten por reconocimiento y apoyo en cuestiones de cultura e identidad. En vez de tratar de abstraer la particularidad, deberamos abrazar de una manera justa todas las diferentes particularidades. Ser justo no significa que cada demanda cultural e identidad tendr el mismo peso; al contrario, cada una de ellas recibir el peso apropiado de acuerdo a las circunstancias, en un marco de compromiso de igualdad y de respeto para todos. En esto pesa la historia, el nmero de demandas, la importancia relativa que stas tienen para los demandantes y una serie de consideraciones ms. Hay que sumergirse en contextos concretos y en casos. Entonces, no hay una respuesta general a esta interrogante: si aceptamos el principio de que algunas formas de derechos grupales diferenciados promueven el objetivo de lograr la igualdad ciudadana, seremos capaces de investigar esta cuestin por sus propios mritos en casos especficos. No estaremos atrapados en los confines del modelo unitario de igualdad ciudadana. Hasta ahora, en el tratamiento de la dimensin legal de la ciudadana, me he concentrado sobre todo en los derechos grupales diferenciados en un marco legal unitario, cuando se aplica un mismo grupo de leyes a todos los ciudadanos. A este respecto, he permanecido implcitamente en el mismo marco convencional en relacin al segundo aspecto de la ciudadana la afiliacin nica. Pues bien, la existencia de los derechos de autogobierno pone en tela de juicio esta cuestin. Cmo se justifica el autogobierno para las minoras culturales? De nuevo, la respuesta bsica es la equidad imparcial. Las mayoras culturales son capaces de usar el poder de sus gobiernos para promover su cultura en la educacin y en la vida pblica, por lo que es justo que los que tienen tradiciones culturales antiguas y diferentes tengan tambin la oportunidad de promover sus culturas, en especial cuando estn concentrados territorialmente para hacer esto posible (Kymlicka 2001). Cuanto ms tiempo un grupo ha estado viviendo en una zona determinada, ms diferentes sern sus tradiciones; y cuanto ms sometido ha estado a la imposicin coercitiva de otra cultura, ms firmes sern sus demandas de autonoma colectiva. Ahora se reconoce ampliamente en el derecho internacional
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y en la prctica poltica que los pueblos indgenas tienen en especial demandas firmes a este respecto. Con frecuencia stos poseen algn tipo de derechos de autogobierno y a menudo quieren incluso ms. Pero los grupos culturales no indgenas con frecuencia gozan tambin de derechos de autogobierno en sistemas federales que trazan sus fronteras internas de manera que una minora cultural sea mayora poltica en una unidad poltica dada. Canad y Espaa ofrecen dos ejemplos obvios de esto. Cuando los Estados tienen fronteras internas y sus unidades dentro de ellas tienen poder y autonoma, se nos presenta una situacin en la que los derechos y deberes de los ciudadanos dependen en parte de dnde viven en el Estado. Ellos son ciudadanos del Estado, pero tambin de otra unidad poltica dentro del Estado. Ms adelante mencionar lo que esto significa psicolgicamente y cmo afecta la ciudadana. Aqu slo llamo la atencin acerca de una realidad legal que no encaja bien con la concepcin unitaria de ciudadana. Algunas personas pueden opo-nerse a este tipo de anlisis sobre la base de que el Estado es, y debe ser, soberano. Las autoridades estatales deben tener la ltima palabra. Desde este enfoque (siguiendo a Hobbes), el Estado tiene la facultad de abolir sus unidades internas o modificar sus poderes. As, slo el Estado, y por tanto su ciudadana, es lo que finalmente cuenta. Esta perspectiva trata de solucionar el problema de las afiliaciones mltiples negando su existencia mediante su redefinicin. Pero esto es puro dogmatismo legal, normativa y empricamente. Primero, en tanto cuestin normativa, en muchos contextos ofrecer derechos de autogobierno a grupos culturales minoritarios es una respuesta a demandas morales convincentes. Por supuesto que, en muchos casos, hay debates legtimos sobre el alcance de estos derechos y, en otros, si incluso stos son justificables. En muchos contextos, sin embargo, las demandas morales para algn tipo de autogobierno son imperiosas. Abolir por completo los derechos de autogobierno establecidos de tales grupos o negrselos a grupos en situacin comparable es violar cualquier nocin admisible de justicia o equidad imparcial. De esta manera, incluso si un Estado pudiera impunemente negar derechos de autogobierno, estara mal que lo hiciera. Segundo, en tanto cuestin emprica, es simplemente falso suponer que todos los Estados tienen la capacidad legal y poltica de negar tales derechos. Algunos Estados pueden hacerlo, pero muchos no lo hacen. La retrica de la soberana del Estado sencillamente oscurece esta realidad legal y poltica. Se concibe mejor la soberana, al igual que la propiedad, como un haz de derechos que puede ser dividido de muchas diferentes maneras. En muchos sistemas federales, los derechos y deberes de la afiliacin poltica no se agotan en los derechos y deberes creados por el gobierno federal, ni ste es necesariamente supremo en su confrontacin con otras unidades del gobierno. Cada instancia del gobierno crea
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su propio rgimen de derechos y deberes, y cuando surge un conflicto entre ellas hay mecanismos establecidos para resolver las disputas. El gobierno federal no es equivalente al Estado. ste se constituye, legal y polticamente, por las relaciones entre el gobierno federal y sus unidades constituyentes. La Constitucin es clara en este aspecto. Es un error fundamental en el mbito conceptual, emprico y normativo no estar abiertos a la posibilidad de que las unidades en el sistema federal sean comunidades polticas significativas y que la afiliacin en dichas comunidades sea una forma importante de ciudadana. Si esto es verdad o no, variar en cada caso y a travs del tiempo. A finales del siglo XVIII y comienzos del XIX, los Estados americanos eran comunidades polticas que competan o sobrepasaban en poder al gobierno federal6. No se puede decir esto en los Estados Unidos de hoy, pero es verdad en las unidades polticas de otros sistemas federales como Suiza, Blgica, Canad y Espaa, aunque la importancia de esas unidades como comunidades polticas y loci de ciudadana puede variar incluso dentro del mismo Estado. En resumen, en muchos Estados modernos, la gente tiene afiliaciones en dos (o ms) comunidades polticas al mismo tiempo, de manera que se reflejan en sus derechos y deberes legales a travs de una concepcin de justicia en tanto equidad imparcial. No se pueden entender estas realidades legales y morales con la concepcin unitaria de ciudadana.
La dimensin psicolgica Una manera de pertenecer a una comunidad poltica es sentir que uno realmente pertenece, que est conectado a ella por un sentido de identificacin emocional, por un apego y por una lealtad. Llamo a esto la dimensin psicolgica de la ciudadana. Desde la manera convencional (unitaria) de entender la ciudadana, hay y debera haber un encaje muy justo entre la dimensin legal y psicolgica de la ciudadana. Se espera, tanto emprica como normativamente, que las personas sientan una fuerte identificacin con, y slo con, una comunidad poltica, es decir, el Estado en el cual la gente tiene ciudadana legal. Esta perspectiva unitaria no niega que las personas tengan otras formas importantes de identidad colectiva adems de la ciudadana, y que estas otras identidades puedan influir en las ideas
6.
Los Estados americanos sobrepasan tambin al gobierno federal en la importancia de las identidades de muchos de sus ciudadanos. Me dedico a la relevancia moral de tales identidades en la seccin sobre la dimensin psicolgica de la ciudadana.
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polticas y actividades de los ciudadanos7. Sin embargo, se asume que la gente forma su identidad poltica principal de su afiliacin al Estado. Se supone que los ciudadanos son patriticos, aman a su pas. As como el enfoque convencional ignora la multiplicidad en la dimensin legal, tampoco nota la realidad de la multiplicidad en la dimensin psicolgica. Acabamos de ver que, en los sistemas federales, la gente tiene a veces dos o ms ciudadanas legales al mismo tiempo y tambin mltiples ciudadanas psicolgicas. De hecho, la intensidad y enfoque de sus sentimientos de identificacin y de apego puede que no correspondan con la fuerza poltica relativa o el prestigio pblico de las comunidades polticas a las que pertenecen. La relacin entre la dimensin legal y psicolgica de la ciudadana es compleja. El grado de identificacin o de apego que los ciudadanos sienten en relacin con cualquier comunidad poltica a la que pertenecen vara enormemente entre individuos y grupos, y puede variar mucho en el tiempo para cualquier individuo o grupo. Para ser un poco ms precisos, podramos distinguir entre identidad y apego, notando en especial que uno posiblemente tenga una identidad poltica slida como miembro de una comunidad poltica dada sin el correspondiente apego a ella. La identidad puede depender significativamente de la historia geogrfica personal de cada uno y en la disponibilidad de identidades polticas alternativas, mientras que el apego puede depender ms de la congruencia entre los compromisos de uno y los de la comunidad, incluyendo la medida en que la persona sienta que es acogida en la comunidad poltica por otros aspectos de su identidad (por ejemplo, raza, religin, cultura, orientacin sexual, etctera). Uno puede considerarse, por ejemplo, ciudadano de los Estados Unidos, Canad o Bolivia sin sentir un patriotismo profundo o apego a la comunidad poltica. A menudo, las personas sienten ms identificacin y apego hacia otra comunidad poltica que no sea el Estado. Por ejemplo, las encuestas de opinin muestran que los francfonos que viven en Quebec tienden a identificarse ms profundamente como quebequeces que como canadienses, y que expresan ms apego a esta identidad (Kalin 1995, Kymlicka 1995: 191). Los quebequeces francfonos tienden a considerarse ante todo y afectuosamente ciudadanos de Quebec; en segundo lugar y de manera ms dbil, sin tanto afecto, se sienten
7.
La perspectiva convencional tiene razn al distinguir la ciudadana psicolgica el sentimiento que uno tiene como miembro de una comunidad poltica de otras formas de identidad colectiva. El origen tnico, el gnero, la orientacin sexual y la minusvala son ejemplos de los factores que pueden ser relevantes en la identidad personal de cada uno y pueden estar ligados a una identidad grupal que es relevante moral y polticamente sin constituir de hecho una forma de ciudadana psicolgica, de la manera en que estoy usando este trmino aqu. Las identidades grupales pueden ser de importancia vital para la gente y pueden servir como centro de movilizacin poltica, llevando a las personas a desafiar las polticas pblicas y la cultura pblica predominante, sin por ello dar lugar a que el grupo en tanto comunidad sienta que debera autogobernarse. En general, las personas en este tipo de grupos no piensan en s mismas como ciudadanos.
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ciudadanos de Canad (aunque, por supuesto, se debe tomar en consideracin lo que dije antes sobre la variabilidad entre grupos y en una misma persona, especialmente a travs del tiempo). Las observaciones acerca de los quebequeces francfonos se aplican incluso ms a los pueblos indgenas de Canad. Si bien sus capacidades institucionales actuales estn mucho menos desarrolladas (despus de ms de un siglo de destruccin sistemtica de las mismas), sus identidades polticas son mucho ms ntidamente diferentes a la ciudadana canadiense que aqullas de cualquier otro pueblo que vive en Canad, incluyendo a los quebequeces (como todas la identidades, las de los pueblos indgenas varan de hecho entre individuos e incluso en un mismo individuo a travs del tiempo). Muchos pueblos indgenas en especial, pero no exclusivamente, los que viven en un territorio donde constituyen una mayora, consideran principalmente su ciudadana como la afiliacin a una comunidad indgena particular y aspiran para ella, en trminos polticos, que se gobierne a s misma tanto como sea posible. Mucho ms que los quebequeces, los pueblos indgenas parecen ligados a Canad por una lamentable necesidad, definida aqu como la necesidad de transferencia de recursos (incluso si los pensamos como derechos justificados) y/o como por la inviabilidad de unidades polticas pequeas, limitadas econmica y organizativamente, en el mundo moderno. Los ejemplos que cito de Canad no son atpicos. Hay muchas personas en el mundo, en especial gente indgena, con un mayor sentido de pertenencia psicolgica hacia (o que se sienten ciudadanos de) una comunidad poltica dentro del Estado que el que tienen por el mismo Estado. Qu debemos entender de este tipo de realidad psicolgica desde una perspectiva normativa? Debera ser relevante para la dimensin legal de la ciudadana la variabilidad de la dimensin psicolgica de la ciudadana? Una de las respuestas es que no debera ser en absoluto relevante. La ciudadana debera ser tratada como un umbral. Por encima del umbral, todos deberan ser tratados de la misma manera. No deberamos repartir ms derechos legales (o deberes legales) a algunos digamos, a los ms patriotas y menos a otros digamos, a los menos patriotas. Esta respuesta nos recuerda los modos en los que la comprensin convencional de la ciudadana contiene principios importantes, cuya importancia comprendemos en casa cuando tantos Estados no logran hacerlos respetar. Nadie debera ser privado de sus derechos legales fundamentales por lo que cree o piensa (o se asume que cree) acerca la comunidad poltica. Por ejemplo, el hecho de que muchos pueblos indgenas se sienten alienados del Estado canadiense y ms ligados a sus comunidades indgenas no los debera llevar a ser privados de los derechos legales de los que otros ciudadanos canadienses gozan. Pero todava hay ms que decir.
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Primero, como hemos visto, lo que se considera igualdad ciudadana es siempre objetable y frecuentemente objetado. Podramos encontrar una de las pistas acerca de las posibles desigualdades objetables en los derechos ciudadanos aunque no constituya una prueba de ellas al considerar a los ciudadanos que no tienen un fuerte sentido de identidad o de apego, en especial aqullos que se sienten alienados por la comunidad poltica y son hostiles a ella. En algunos casos, la desafeccin pudo ser creada por una construccin concreta de igualdad o por configuraciones concretas de igualdad de derechos. Pensemos, por ejemplo, en las polticas que requieren espacios iguales pero separados para las diferentes razas; o en las que exigen cerrar las tiendas el mismo da, pero este ltimo corresponde a la prctica religiosa de unos y no de otros; o las que obligan que todos lleven las cabezas descubiertas como signo de respeto, prctica que refleja respeto en algunas culturas mientras que en otras no. Todas estas polticas pueden ser presentadas como maneras de conseguir derechos igualitarios, pero tambin como formas de desigualdad y exclusin. En tales casos, la desafeccin puede ser aliviada, por lo menos en parte, con construcciones alternativas de igualdad de derechos que pongan menos atencin a la igualdad formal y ms atencin a los requerimientos de justicia de equidad imparcial en contextos concretos. Segundo, la dimensin psicolgica de la ciudadana es relevante en la cuestin de cmo se debe asignar poderes a las unidades polticas. Con relacin a la cuestin de cundo los derechos grupales diferenciados son justificables, no hay una sola respuesta a la pregunta de cmo asignar poderes a las unidades polticas ni principio simple que pueda decirnos qu hacer en cada caso. Lo que s creo es un error poltico y moral, empero, es, ya sea ignorar por completo la dimensin psicolgica de la ciudadana, o simplemente tratar de desacreditarla e insistir en la preeminencia de la identificacin con el Estado en su totalidad. Cuando otras cosas son iguales, a mayor identificacin de los miembros de una unidad poltica con esa unidad, mayor su demanda de tener ms poderes. Uno de los problemas con esta idea es que los patrones de apego pueden variar sustancialmente entre los grupos. Como dije antes, en Canad, los quebequeces y los pueblos indgenas tienden a identificarse ms con las unidades polticas ligadas a sus compromisos culturales, mientras que otra gente de este mismo pas muestra una tendencia mayor hacia el sentimiento de apego al pas en su conjunto que a sus provincias (aunque esto vara de provincia a provincia). Hay acaso una respuesta apropiada para este tipo de situacin? Un enfoque posible sera ajustar los acuerdos institucionales del federalismo (y as pues, directa o indirectamente, los derechos legales y los deberes de los ciudadanos) de manera que reflejen las realidades psicolgicas de las identidades polticamente diferenciadas. En otras palabras, en esta perspectiva, el gobierno federal debera jugar un mayor papel en las vidas de los ciudadanos de otras
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provincias que en la de los ciudadanos de Quebec o de los pueblos indgenas. Podramos calificar este acuerdo de federalismo asimtrico y una versin de ste (aunque formalmente no reconocido) ha sido por un tiempo prctica corriente en Canad, en especial con relacin a Quebec. En Espaa esta prctica es similar. Algunas personas se oponen al federalismo asimtrico por principio, diciendo que un acuerdo tal es incompatible con la igualdad ciudadana, pero me parece que este argumento depende de una visin enteramente formal de la igualdad ciudadana. La alternativa, como expliqu antes, es entender que un compromiso sustancial con la igualdad requiere el reconocimiento legal de las diferencias. El federalismo asimtrico ofrece uno de los mecanismos para alcanzar esto. Es una forma de justicia imparcial que toma razonablemente en cuenta las diferencias entre unidades polticas y patrones de identificacin poltica. No obstante, plantea una serie de problemas prcticos y de cuestiones de grado que son importantes aqu. En algn momento, la asimetra se desliza hacia otra cosa. Ms an, yo no dira que este acuerdo poltico es requerido moralmente, slo que es moralmente permisible y que ofrece algunas ventajas en ciertas situaciones. Una de las objeciones al federalismo asimtrico es que socava la unidad de la comunidad poltica ms amplia. Realmente es un poderoso argumento en contra de cualquier versin de ciudadana diferenciada, pues no puede llevar a cabo una de las funciones claves de la ciudadana: la integracin ciudadana. Desde esta perspectiva, los miembros de una comunidad poltica deberan ser capaces y estar deseosos de trabajar juntos, de comprenderse los unos a los otros, de buscar acuerdos, de transigir cuando sea necesario para llegar a acuerdos, de respetar las demandas legtimas de los otros, de confiar unos en otros e incluso de hacer sacrificios por los dems8. Desde esta perspectiva, el peligro de los derechos de autogobierno y del concepto relacionado de ciudadana diferenciada es que el nfasis que pone en el reconocimiento e institucionalizacin de la diferencia podra socavar las condiciones que hacen posible un sentido de identificacin mutua y de mutualidad. Vemos de nuevo aqu la importancia de la dimensin psicolgica de la ciudadana. Si los miembros de un Estado slo se sintieran ligados a sus comunidades locales o a un subgrupo de la poblacin, si ellos no se identificaran con sus conciudadanos como miembros de la misma comunidad de una manera significativa, tal vez no estaran dispuestos a hacer los compromisos y sacrificios requeridos para que todos puedan vivir bien; adoptaran actitudes que contribuyan ms en sus tratos con otros. Pienso que esta lnea de pensamiento presenta un desafo importante a la idea de ciudadana diferenciada. Sera altamente deseable para cualquier comunidad
8. Ver Miller 1995, para una articulacin convincente de la importancia de estas preocupaciones.
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poltica que los ciudadanos tengan comprensin mutua y confianza, y que exista preocupacin de los unos por los otros. Es mi opinin que, sin embargo, este tipo de integracin ciudadana es ms bien resultado de la ciudadana diferenciada, debidamente comprendida, que de la concepcin unitaria de la misma. Paradjicamente, el mayor respeto por las diferencias puede probablemente generar ms unidad que cualquier intento de hacer esto de manera directa. No obstante, la ciudadana diferenciada conlleva el riesgo de aumentar las divisiones. Para evaluar los riesgos, tanto normativa como polticamente, debemos colocarlos en la perspectiva adecuada. Primero, sera til preguntar qu alternativas reales tienen en mente los crticos de la ciudadana diferenciada. En algunas discusiones sobre este asunto, existe la tendencia a pasar a menudo de manera implcita y tal vez inconscientemente de la demanda legtima de que una buena comunidad poltica estar construida sobre la comprensin mutua, la confianza y la preocupacin por los otros, a una mucho ms problemtica que sostiene que todo esto caracteriza ahora las relaciones de la gente en una comunidad poltica dada y que la ciudadana diferenciada de alguna manera podra socavar estas relaciones. En Canad, por ejemplo, sta es una afirmacin completamente inverosmil acerca de las relaciones entre pueblos indgenas y el resto de los ciudadanos. En un anexo a este trabajo, resumo brevemente la historia de los esfuerzos por promover la ciudadana unitaria en Canad con respecto a los pueblos indgenas. Es una historia de asimilacin forzada y de dominacin. El intento ms reciente y firme en direccin a la ciudadana unitaria fue decididamente repudiado por los pueblos indgenas. Es seguramente imposible generar disposiciones de entendimiento mutuo, confianza y preocupacin por los dems, por medio de la imposicin a la fuerza de una ciudadana unitaria que los pueblos indgenas no quieren. A este respecto, cuando se evala la teora de la ciudadana unitaria en el contexto concreto de la historia canadiense y de la realidad poltica de este pas, parece mucho ms idealista, incluso ingenua, que la teora de la ciudadana diferenciada que he estado presentando. Segundo, si la integracin ciudadana consiste en crear la disposicin al entendimiento mutuo, la confianza y la preocupacin por los dems, entonces no est claro por qu esta disposicin tiene que ser producto de una relacin directa con el Estado o una autoridad central en vez de ser resultado de la relacin con el Estado y otros ciudadanos, mediada principalmente por comunidades polticas locales. Charles Taylor nos da la imagen de lo que esto implicara en Canad: Para construir un pas para todos, Canad tendra que permitir un segundo nivel o diversidad profunda, en la que una pluralidad de modos de pertenecer sera tambin reconocida y aceptada. Alguien, digamos, de extraccin italiana en Toronto o de extraccin ucraniana en Edmonton podra sentirse realmente
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canadiense como portador de derechos individuales en un mosaico multicultural. Su pertenencia no pasara a travs de alguna otra comunidad, aunque la identidad tnica sea importante para l o ella de diversas maneras. Pero esta persona puede no obstante aceptar que un quebequs o un cree o un den pueda pertenecer de una forma muy diferente, que estas personas sean canadienses a causa de ser miembros de sus comunidades nacionales. Recprocamente, el quebequs, cree o den podra aceptar la legitimidad absoluta de la identidad mosaico (Taylor, 1993: 182-183). La idea fundamental aqu es que el respeto por la diferencia puede ofrecer por s mismo una base para la unidad. Si la gente ve que las comunidades con las cuales se siente profundamente identificada tienen espacio en el Estado para la autodeterminacin y que los representantes a quienes ellos consideran legtimos son tratados con respeto y tienen una voz eficaz en sus (inevitablemente frecuentes) interacciones con otros niveles del gobierno y con un pblico ms extenso, entonces esta gente puede muy bien desarrollar un sentido de identificacin y de apego con esta comunidad ms grande de la cual su comunidad constituye una parte integral y es respetada. En una concepcin de ciudadana basada en la diversidad profunda, no todas las personas tienen que pertenecer a la comunidad poltica ms amplia del Estado de la misma forma. Para los que son miembros de comunidades que han sido marginadas, no es probable que emerja un apego psicolgicamente ms positivo, por lo menos no principalmente, a partir de la mejora en los contactos legales e institucionales entre ellos como individuos y el gobierno (aunque mejoras como sa son tanto deseables como necesarias). Es ms probable que la dimensin psicolgica de la ciudadana el sentido de identificacin y de apego al Estado, el sentido de pertenencia surja como la consecuencia a largo plazo del ejercicio de la ciudadana legal y participativa de formas que promueven de verdad los intereses culturales fundamentales de las comunidades marginadas en su conjunto. Las personas de las comunidades marginadas se sienten a menudo ligadas al Estado slo por un sentido de lamentable necesidad. Realmente no tienen otra alternativa que vivir dentro del Estado. Pero uno no debera asumir que el sentido de lamentable necesidad es permanente e incambiable. Lo que podra transformar este sentido negativo en una identificacin positiva y de apego con el Estado sera que ste y sus ciudadanos en su conjunto abracen una concepcin de ciudadana diferenciada como la que Taylor delinea y a la que me dedico aqu. Esto permitira a los ciudadanos de fuera de estas comunidades percibir el autogobierno de stas como algo que podra contribuir a la solidez y profundizacin de la comunidad poltica extensa, y permitira a los de esas comunidades experimentar su relacin con el Estado como algo que podra apoyar y no socavar sus aspiraciones de
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vivir un estilo de vida congruente con sus compromisos culturales. Seguir este curso requiere que los que han dado forma a las instituciones existentes hagan un esfuerzo por reconocer el carcter densamente mediador de sus propias prcticas e ideas, y que traten de entender ms sobre el carcter densamente mediador de las prcticas e ideas de las comunidades marginadas. Una identidad compartida que precede a la genuina inclusin en la deliberacin comn es hegemnica, es decir, impuesta y no genuinamente compartida. Si mi argumento es correcto, la nica manera eficaz de promover la integracin ciudadana en las sociedades en las que hay ya divisiones sociales profundas es mediante el tipo de ciudadana diferenciada descrita aqu. Slo esa forma de ciudadana har posible el apego psicolgico a la comunidad poltica extensa que es, a la vez, condicin necesaria para la disposicin al entendimiento mutuo, la confianza y la preocupacin por los dems que caracterizan la integracin ciudadana. Hay una segunda manera, ms directa, por la cual la ciudadana diferenciada contribuye a la integracin ciudadana: su nfasis en el dilogo acerca de la diferencia. Para algunos, la frase ciudadana diferenciada sugiere nada ms que un nfasis en lo que separa a la gente del Estado. Si en vez de esto, las personas comenzaran por la suposicin de que tanto ellas como la gente con la que estn en dilogo se preocupan por la justicia, pero piensan acerca de ella de manera diferente, y si la gente tratara de explicarse los unos a otros cmo son, sera tal vez posible llegar a acuerdos que fueran, ms que negociaciones satisfactorias, acuerdos que combinaran el compromiso mutuo y el entendimiento mutuo de forma que crearan vnculos comunes genuinos. ste es el tipo de base sobre la cual puede construirse una identidad comn y a la larga tal vez una ciudadana genuinamente compartida. Mi ideal de ciudadana diferenciada supone un dilogo sobre el significado de la justicia. Un dilogo sobre la justicia no es una relacin instrumental. Es ms bien un tipo de relacin que, cuando funciona, da lugar al entendimiento mutuo, a la confianza mutua y a la preocupacin mutua. Un dilogo tal fortalecera los vnculos entre los diferentes grupos de la sociedad, no los debilitara; y profundizara, no disminuira, el apego de los grupos marginados al Estado. Ofrece una manera de transformar la actual relacin altamente instrumental y desigual en una basada en la reciprocidad y el compromiso mutuo. No hay, por supuesto, garantas de que un dilogo sobre la justicia funcionar. Tal vez la gente no est dispuesta a entablar un dilogo de esa naturaleza o no sea capaz de encontrar entendimientos mutuos y compromisos mutuamente aceptables. Pero es una ilusin suponer que un nfasis en los actuales vnculos comunes ofrece alguna esperanza ms. En sociedades profundamente divididas, los vnculos que la gente comparte no pueden servir de base para la integracin
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ciudadana. Para los grupos marginados, stos son lazos de lamentable necesidad. La lamentable necesidad puede explicar por qu las personas estn suficientemente relacionadas para hacer el esfuerzo de entablar un dilogo, pero el propio dilogo ofrece la mejor esperanza de transformar los vnculos en algo ms positivo.
La dimensin poltica Finalmente, me abocar brevemente a lo que llamo la dimensin poltica de la ciudadana. Me interesa la manera en que un grupo o algn tipo de entidad colectiva comparte la capacidad de actuar. Por ello, me concentrar en la cuestin de la legitimidad representativa. Quin puede actuar autoritariamente en representacin y a nombre de una comunidad poltica y por qu? El enfoque convencional de la legitimidad representativa est ntimamente ligado a la comprensin de la ciudadana principalmente como condicin legal que establece ciertos derechos y deberes. En esta perspectiva, la legitimidad representativa depende de la seleccin que realicen los votantes en elecciones justas y libres. Por supuesto que se puede decir mucho a favor de esta posicin. Uno slo tiene que mirar hacia Sudfrica o hacia la antigua Unin Sovitica para ver cun slido es este enfoque y por qu debe ser el primero y el ms fundamental elemento en cualquier teora democrtica de la legitimidad representativa. La cuestin que me interesa aqu, sin embargo, es cmo deberamos pensar acerca de la legitimidad representativa en un contexto de demandas en conflicto, es decir, cuando la legitimidad representativa de los elegidos a travs de mecanismos democrticos es cuestionada por otros que no fueron elegidos en foros democrticos convencionales (por ejemplo, cuando los lderes de organizaciones ndgenas afirman que ellos, y no los polticos elegidos, hablan por los pueblos originarios). Desde mi perspectiva, la legitimidad representativa depende en parte de asuntos de identidad as como de procedimientos electorales legales libres de fraude y violencia. Cuando los asuntos en juego estn ntimamente ligados a identidades slidas, polticamente relevantes, la legitimidad representativa de los funcionarios elegidos depender apropiadamente del grado en que son vistos como escogidos por gente con identidades polticamente relevantes en contextos en los que los asuntos conectados con esas identidades son claros. Por ejemplo, cuando Canad estaba considerando cambios en su constitucin hace varios aos para dar mejor cuenta (entre otras) de las demandas de los pueblos indgenas, los funcionarios federales entablaron negociaciones formales con lderes indgenas. Algunos observadores encontraron anmala esta prctica. Los
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originarios son tambin ciudadanos. Desde la perspectiva de la teora convencional de la ciudadana, los representantes polticos deberan ser seleccionados a travs de elecciones parlamentarias. En cambio, estos acuerdos dieron una autoridad extraordinariamente representativa a los lderes de los grupos organizados que no estaban sujetos a elecciones directas por parte de la gente a la que iban a representar. Sin embargo, los miembros del parlamento que no eran ni indgenas ni electos en distritos electorales compuestos principalmente por gente indgena no podan admisiblemente decir que hablaban en representacin efectiva de los pueblos originarios. En este tipo de contexto, realmente no s cmo una persona que no es indgena puede afirmar que habla polticamente en representacin de los pueblos indgenas, a no ser que est directamente autorizada para hacerlo por parte de una circunscripcin indgena, dado que la prominencia poltica de la identidad indgena es tan notoria. Esto no quiere decir que cada persona que diga que representa a un pueblo indgena tiene derecho de hacerlo. Los pueblos indgenas tienen muchas diferencias entre ellos. En el caso de Canad, por ejemplo, una organizacin de mujeres indgenas mantena que los lderes indgenas predominantemente varones que estaban involucrados en las negociaciones no representaban de manera adecuada las perspectivas e intereses de las mujeres indgenas. Pero ellas ofrecieron una forma alternativa de representacin de gente indgena por indgenas. En resumen, la legitimidad representativa no est automticamente asegurada por las elecciones. No podemos dejar de hacer juicios sobre la adecuacin entre los mecanismos electorales y las identidades polticas al evaluar la legitimidad representativa, incluso cuando las personas comparten una ciudadana legal comn. Mi objetivo aqu no es resolver la cuestin de qu representacin es legtima, sino ms bien abrirla. En algunos casos, pueden ser apropiadas algunas formas especiales de representacin y en otros no; a veces, puede ser deseable llegar a acuerdos institucionales concretos, pero otras no.
Conclusin Para resumir, podemos aprender mucho sobre la ciudadana reflexionando acerca de las prcticas existentes. En este trabajo, he tratado de mostrar que las actuales prcticas polticas a menudo difieren claramente de la concepcin unitaria de ciudadana que emerge de la perspectiva convencional del Estado nacional. Lo que encontramos no es singularidad y exclusividad, sino multiplicidad y superposicin en las dimensiones legal, psicolgica y poltica. Afirm que estas prcticas son al menos moralmente permisibles y en algunos aspectos son maneras
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de reconocer demandas de identidad colectiva moralmente necesarias. Debemos por lo menos estar abiertos a este tipo de prcticas como formas de abordar el problema de la ciudadana en las sociedades multiculturales. As, resulta que la convencional concepcin unitaria de ciudadana es una prisin intelectual y moral de la que deberamos escapar. Lo que necesitamos es una concepcin ms compleja, abierta a la multiplicidad, y que surja de prcticas que juzgamos justas y buenas.
Anexo La historia de los pueblos indgenas en Canad ofrece una ilustracin conmovedora de algunos de los peligros de la concepcin unitaria de ciudadana. Si nos preguntamos por qu muchos pueblos indgenas de ese pas no abrazan simplemente la idea de considerarse ciudadanos canadienses, una mirada a la historia har que la respuesta sea obvia. En gran parte de la historia de Canad, la ciudadana canadiense ha sido usada como una herramienta de exclusin o de asimilacin forzada, a veces ambas, en especial para los pueblos indgenas a los que el gobierno clasific como indios. En casi todo el siglo XIX y XX, los indios fueron tratados ms como sujetos que como ciudadanos. Inicialmente se dio derecho al voto y ciudadana plena como una recompensa por volverse civilizados, es decir, por adoptar valores y prcticas eurocanadienses, y repudiar la cultura e identidad originaria. Pocos aceptaron la oferta del gobierno. El gobierno, frustrado ante esta resistencia, otorg el derecho al voto a los indgenas en 1920 despojndolos, sin su consentimiento, de la condicin de indios. En 1960 el gobierno canadiense extendi el derecho al voto y ciudadana canadiense plena a los indgenas sin abolir la condicin especial de indios. Esta poltica reflejaba de alguna manera una postura ms ambivalente hacia la cultura y la comunidad indgena que las anteriores. Por un lado, el negar el derecho al voto a los indios estuvo expresamente basado en la inferioridad de su cultura y la condicin subordinada de sus comunidades, de manera que el hecho de eliminar esta diferencia estigmatizante sin exigir la renuncia a la cultura y comunidad indgenas podra ser interpretado como un paso en direccin a la versin igualitaria de la ciudadana diferenciada que concedera igual respeto a los indios sin negarles su clara posicin en relacin al resto de la sociedad canadiense. Por otro lado, no fueron los indios los que buscaron esta extensin en el derecho al voto ni tampoco se les haba consultado. Adems, sta no fue enteramente benigna en sus efectos. El hecho de que el indio tuviera derecho al voto, como cualquier otro ciudadano, tuvo el efecto de legitimar, por lo menos para algunos,
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la autoridad de los funcionarios electos para conducir asuntos que afectaran a los indgenas, mientras que el carcter del electorado indgena relativamente pequeo y disperso, aseguraba su poco impacto en los resultados electorales (esto fue tratado ya en la parte de la legitimidad representativa). Aun ms, Canad utiliz el hecho de que los indios fueran ciudadanos plenos como justificacin a su oposicin a los intentos de los indgenas de usar el foro para pueblos indgenas de Naciones Unidas (Boldt 1993: 48). Los pueblos indgenas de Canad queran acceso a este foro para lograr reconocimiento y respeto en el escenario mundial, en tanto comunidades culturales y actores polticos. Adems, estos foros les ofreceran formas adicionales de desafiar las polticas hegemnicas del gobierno canadiense. Dada la historia y circunstancias actuales de los pueblos indgenas de Canad, su deseo de lograr reconocimiento internacional como pueblos diferentes me parece completamente justificable y la postura del gobierno canadiense completamente indefendible. As, al margen de sus motivos originales, la extensin del derecho al voto y la plena ciudadana canadiense otorgada a los indios han sido usadas estratgicamente por el gobierno de Canad para socavar los intereses de estos pueblos indgenas. En 1969, el gobierno propuso la abolicin de toda distincin legal entre indios y otros canadienses sobre la base de que tales distinciones eran incompatibles con los valores igualitarios liberales y democrticos. De nuevo, esta propuesta ligaba la ciudadana canadiense a la asimilacin, pero gener una oposicin tan encarnizada entre los indgenas que el gobierno tuvo que abandonarla. La propuesta revela una vez ms el lado oscuro de ciertas concepciones de igualdad ciudadana incluso cuando los actores estn sinceramente motivados por el deseo de actuar con equidad. En resumen, mucha de la poltica indgena de Canad ha tenido como objetivo la transformacin del indio en un ciudadano canadiense como cualquier otro. Con este trasfondo, no sorprendera que los indgenas abocados al autogobierno estuviesen recelosos y escpticos de cualquier sugerencia de que abrazara la ciudadana canadiense9.
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9. La situacin es un poco diferente en relacin a otros pueblos indgenas de Canad. Para los inuit y los metis, el concepto de ciudadana puede resultar menos cargado histricamente porque ellos no tuvieron una condicin legal distinta que otros indgenas s poseyeron, de manera que este concepto no est tan ntimamente ligado a ellos que intentos de eliminar su identidad en tanto pueblos indgenas.
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La democracia en sociedades divididas

John McGarry1
Muchas sociedades divididas son claramente no democrticas, y algunas de ellas no pretenden siquiera ser democracias. Histricamente, los imperios gobernaban sobre diversos pueblos sin instituciones democrticas. Ms recientemente, Nigeria estuvo bajo una dictadura militar por dcadas. Irak fue gobernada por una dictadura baathista y Siria todava lo est. Las dictaduras comunistas de la Unin Sovitica, de Yugoslavia y de Checoslovaquia presidieron tambin sobre diversidades tnicas sin necesidad de democracia, aunque a menudo afirmaron ser repblicas populares. Sin embargo, desde fines del siglo XIX, los acuerdos democrticos se han vuelto cada vez ms generalizados y muchos Estados tnicamente diversos practican alguna forma de democracia. El tipo de democracia es lo que vara ampliamente. La manera ms simple de explicar esta variedad es a travs de una dicotoma: algunas democracias son excluyentes por naturaleza, es decir, no respetan las normas de igualdad ciudadana. En estos casos, una comunidad tnica en particular es oficialmente privilegiada sobre otras comunidades. A veces, los privilegios democrticos, incluso el sufragio, pueden verse restringidos slo para esta comunidad. En algunas instancias, las comunidades subordinadas pueden tener derechos democrticos, pero sus miembros son tratados claramente como ciudadanos de segunda clase. Para los que consideran la igualdad ciudadana y la democracia como inextricablemente ligadas o piensan, como yo, que una democracia excluyente es un oximorn, tales acuerdos deben ser vistos, en el mejor de los casos, como parcialmente democrticos, y a veces en absoluto democrticos. Prefiero describir los regmenes excluyentes como ejemplos de control hegemnico, en vez de democracias en un sentido autntico. Otras formas de democracia son incluyentes y promueven normas de igualdad ciudadana,
1. Profesor de Estudios Polticos y Profesor Nacional Canadiense en Nacionalismo y Democracia, Universidad de Queens, Kingston, Canad.
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pero hay diversas maneras de practicar la inclusin. Algunas buscan incluir a los ciudadanos como individuos indiferenciados; otras pretenden hacerlo en tanto individuos y como comunidades culturales; un ltimo tipo busca la inclusin de individuos y de miembros de comunidades nacionales diferentes. Estos sistemas democrticos diferentes se relacionan con las variadas posiciones que hay en relacin al nacionalismo y los Estados nacionales. Los modelos excluyentes conforman lo que ha sido descrito como nacionalismo tnico o racial, vale decir, el que sostiene la visin de que el Estado es socio de una particular comunidad etnonacional y que otras son mantenidas fuera de esta sociedad. Las formas incluyentes de democracia que acomodan a los individuos y a las comunidades culturales estn asociadas con un nacionalismo cvico o de los ciudadanos: la ideologa que sostiene que en un Estado todo el mundo debera ser miembro de la nacin. Un sistema democrtico que busca acomodar diferentes comunidades nacionales se distancia de la nocin de Estado nacional y se acerca a la de Estado plurinacional, es decir, aqul en el cual pueden coexistir y prosperar diferentes comunidades nacionales. Este trabajo sostiene que los modelos excluyentes no son ni normativamente defendibles ni viables en tanto acuerdos polticamente estables a largo plazo. Por su parte, depende del contexto si los modelos incluyentes pueden ser defendidos o si funcionen. Los sistemas democrticos cvico-nacionalistas que promueven el multiculturalismo tienen sentido cuando existe un compromiso de mxima prioridad o, por lo menos, uno potencial, con la idea de Estado nacional. Cuando el Estado est dividido profundamente entre comunidades nacionales distintas, lo que tal vez se requiera es formar una democracia plurinacional.
Democracia excluyente o democracia tnico-nacionalista Hay dos tipos distintos de democracia excluyente que explicar a continuacin. En la primera, los derechos democrticos estn restringidos a una particular comunidad tnica o racial. Esto es lo que Van den Berghe ha llamado una herrenvolk o democracia de la raza superior (Van den Berghe 2002). Citemos unos ejemplos. La Irlanda del siglo XVIII tena su herrenvolk, la llamada ascendencia protestante que gobernaba el pas desde Dubln. El sufragio estaba restringido a los hombres protestantes que posean propiedades. Ningn catlico, la aplastante mayora de la poblacin, tuvo este derecho hasta 1793. Los grandes imperios de ultramar de los siglos XIX y XX operaron de una manera similar: el sufragio estuvo restringido a los ciudadanos de la metrpoli, mientras que los nativos de las colonias estaban excluidos. El sur de los Estados Unidos excluy a los esclavos negros hasta despus de la Guerra Civil, cuando se les permiti ejercer
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el derecho al voto. Ms recientemente, el rgimen del apartheid en Sudfrica fue un ejemplo clsico. En ese pas, slo la pequea minora blanca tena voto, aunque despus de 1984 se extendi este derecho bajo acuerdos institucionales maniobrados y diseados para volver intil la extensin a asiticos y mestizos. La gran mayora negra fue excluida. Empero, casi no hay sistemas democrticos de este tipo. En un mundo que ha presenciado el fin de la esclavitud, la descolonizacin y el apartheid, un rgimen que excluya cantidades notables de ciudadanos se vuelve instantneamente un paria. Es posiblemente ms fcil evitar la democracia que practicarla de manera parcial como en estos sistemas. Todava es posible negar la ciudadana a la gente que, de acuerdo a criterios convencionales, no tienen derecho a ella, como los gastarbeiter (trabajadores invitados), o a forasteros asentados en las tierras por una fuerza de ocupacin (como en el caso de las repblicas blticas), aunque incluso esto se est volviendo cada vez ms difcil de hacer. Alemania hace poco cambi sus leyes de ciudadana para hacer ms fcil a los gastarbeiter y sus hijos el proceso de nacionalizarse. En el segundo tipo de democracia excluyente, cada ciudadano tiene derechos democrticos, incluyendo el derecho al voto y el de organizar partidos polticos; pero una comunidad tnica est en una posicin demogrficamente dominante y se la privilegia claramente sobre otra(s). Tales comunidades no tienen la necesidad de establecer sistemas del tipo herrenvolk, porque pueden mantener control exclusivo del Estado dentro de las instituciones formalmente democrticas. Smooha se refiere a estas democracias tnicas, aunque Yiftachel las describe ms apropiadamente como etnocracias (Smooha 2002, Yiftachel 1998). Este trmino describe tambin lo que Brubaker llama Estados nacionalizantes que no buscan tomar parte en la economa a travs de la propiedad pblica, la definicin clsica de nacionalizacin; son ms bien Estados cuya comunidad etnonacional dominante monopoliza el poder poltico para sus propios intereses. Entre los ejemplos de tales sistemas de control formalmente democrticos estn muchos pases de Europa oriental que emergieron de los restos de la Unin Sovitica, Yugoslavia y Checoslovaquia, incluyendo Latvia, Estonia, Croacia, Eslovaquia y Serbia. Israel es tambin un sistema de control formalmente democrtico, como lo fue Irlanda del Norte desde su fundacin en 1921 hasta la abolicin de su gobierno regional en 1972 (McGarry 2002, OLeary y McGarry 1996). El sur de los Estados Unidos, que oper como una democracia herrenvolk antes de la Guerra Civil, se transform en una democracia tnica despus de sta: los derechos democrticos limitados para los afroamericanos existan junto una ciudadana de segunda clase. Tales sistemas de control operan en el idioma de sus comunidades etnonacionales dominantes. Los smbolos del Estado, como banderas y emblemas,
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pertenecen a esta comunidad. La constitucin del Estado, como en el caso de Israel, puede de manera explcita asignar propiedad a un grupo dado. Sus sistemas polticos estn generalmente estrictamente centralizados. Los miembros de las comunidades dominadas pueden tener el derecho de formar partidos, presentarse como candidatos en las elecciones y tener escaos en el legislativo, aunque la proporcin de esos escaos pueda ser menor a la proporcin de la poblacin una suerte de divisin de una zona electoral que da ventaja a un partido frente a otros (gerrymandering) y de sistemas electorales desproporcionados. Son, sin embargo, excluidos de la rama ejecutiva del gobierno y excluidos o de baja representacin en puestos jerrquicos del sistema judicial y de la burocracia, incluyendo los altos mandos del Ejrcito y la Polica. Sin medios legales contra la discriminacin, estas minoras se encuentran tambin frecuentemente poco representadas en el sector privado. Los sistemas de control a menudo operan bajo sistemas legales de excepcin o emergencia, supervisados por tribunales con prejuicios tnicos e impuestos por una Polica igualmente parcializada. Pueden incluso abusar de los derechos de propiedad (ya sea privados o consuetudinarios) de las minoras para beneficiar a la comunidad dominante. Las zonas de las minoras, particularmente si estn estratgicamene situadas, pueden ser invadidas por colonos de los grupos dominantes, mientras que los miembros de la poblacin minoritaria son relocalizados. Las etnocracias o sistemas de control buscan controlar a sus minoras, aunque muchas veces persiguen tambin alentar su emigracin e incluso podran expulsarlas si tuvieran la oportunidad de hacerlo (McGarry 1998). Los sistemas de control formalmente democrticos pueden durar por algn tiempo, especialmente si el grupo en control est en una posicin demogrfica dominante y permanece unido. Sin embargo como resultado de la difusin de las normas de igualdad y con la ayuda de la globalizacin, incluyendo la facilidad de viajar y los adelantos en tecnologa de la comunicacin tales regmenes estn constantemente cuestionados, por dentro y por fuera. El control alimenta motivos de queja entre la poblacin minoritaria, soliviantando a los radicales, manteniendo al margen a los moderados y, con frecuencia, dando lugar en algn momento a una violenta rebelin. Esto fue lo que pas en Sri Lanka, donde los cingaleses usaron su posicin mayoritaria para discriminar a los tamiles; en Irlanda del Norte, donde los unionistas (protestantes) controlaron a los nacionalistas (catlicos); y en Kosovo, donde los serbios controlaron a los albanos kosovares. Incluso los miembros de la comunidad dominante, o de importantes instituciones estatales como los tribunales, pueden llegar a cuestionar las contradicciones entre el etnocentrismo del Estado y las normas democrticas de igualdad ciudadana. En particular en Europa, las instituciones internacionales y supranacionales desaprueban cada vez ms las prcticas etnocntricas. A
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principios de la dcada de 1990, la Organizacin para la Seguridad y Cooperacin de Europa (OSCE) cre un Alto Comisionado sobre Minoras Nacionales que ha actuado como un misionero de la igualdad ciudadana por todos los antiguos regmenes comunistas de Europa. Desde la declaracin de Copenhague de 1990, la Unin Europea ha hecho del trato justo a las minoras una condicin para la entrada de los pases de Europa del Este a su prestigioso club. La Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) ha seguido el ejemplo. En algunos casos, los resultados han sido positivos (Bernier 2001, Kelley 2003). En un ejemplo de abuso extremo, la represin de los albanos de Kosovo a manos del rgimen serbio de Milosevic, Occidente intervino militarmente, infringiendo los principios antes considerados sacrosantos para la soberana del Estado, con el objetivo de proteger a la minora en cuestin. La intervencin contribuy a la cada de la democracia tnica de Milosevic. Muchos Estados de la regin estn ahora en la transicin de un modelo excluyente a modelos ms incluyentes, aunque todava no hacia la idea de una democracia plurinacional.
Democracia incluyente o democracia cvico-nacionalista Una democracia incluyente opera sobre principios liberales, cvico-nacionalistas. Busca incorporar a todos al territorio como miembros en igualdad de la nacin. Est fundada sobre los principios centrales de libertad e igualdad de las personas y, a este respecto, se distingue y es superior a los modelos excluyentes que hemos examinado. Esto no significa que siempre es aceptada por los grupos minoritarios, o que sus diferencias con relacin a los modelos de democracia excluyente sean ntidas. Hay dos variantes de este modelo: la democracia liberal y la democracia liberal multicultural. Una democracia liberal apoya el ideal republicano de igualdad ciudadana indiferenciada. Su labor es moldear a pueblos diversos para hacerlos uno e pluribus unum. Cree en la libertad de los individuos de practicar su cultura o religin en privado o comunitariamente, siempre y cuando lo hagan por su propia cuenta. El instrumento institucional clave de un Estado democrtico liberal es una declaracin de derechos que proscriba la discriminacin contra los individuos, incluyendo la discriminacin sobre la base de diferencias tnicas o de raza. El Estado liberal cvico-nacionalista busca tambin combatir el etnocentrismo a travs de una educacin escolar comn, en un idioma comn. El modelo francs republicano jacobino alienta la igualdad ciudadana y comn a travs de la centralizacin poltica, la cual permite la provisin uniforme de servicios pblicos en todo el Estado y, supuestamente, previene el crecimiento del etnocentrismo entre las minoras concentradas regionalmente. El modelo
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republicano de Estados Unidos, en contraste, promueve el federalismo como una tcnica para desarrollar unas escisiones mltiples y traspasables que James Madison y otros piensan que son cruciales para la unidad y la estabilidad (Madison y otros 1788/1987). Al igual que los franceses, sin embargo, los estadounidenses fueron cuidadosos de evitar dar autogobierno a las minoras tnicas e hicieron lo posible para asegurar que los lmites de las unidades federales traspasaran los de las comunidades tnicas. En el lenguaje usado por la academia americana, favorecieron lo que se llam federalismo territorial o administrativo en desmedro de un federalismo tnico. No obstante, para usar un lenguaje ms apropiado, lo que ellos realmente apoyaron fue un federalismo nacional, es decir, un federalismo consecuente con el desarrollo de una sola nacin dentro del Estado, ms que un federalismo plurinacional que permitira el desarrollo de diferentes comunidades nacionales, una al lado de la otra (McGarry y OLeary 2003). Esta repblica americana o lgica federalista nacional ha sido expuesta en Irak, donde acadmicos americanos, varios miembros de la Autoridad Provisional de la Coalicin y diversos miembros rabes del Consejo Gobernante Irak quieren establecer una federacin que traspase lmites tnicos en vez de una que otorgue autogobierno a los kurdos (McGarry 2004). El Estado liberal democrtico emplea otras herramientas institucionales para construir la nacin. Los Estados Unidos combinan una presidencia de una sola persona y un colegio electoral con reglas regionales que impiden que los candidatos simplemente acumulen votos en una parte del Estado a tiempo de ignorar otras. De manera similar, algunos Estados favorecen el sistema electoral utilizados en Canad y en el Reino Unido para elecciones parlamentarias, y el sistema utilizado en los Estados Unidos para las congresales, porque promueve a los partidos polticos que deben entonces apelar a amplios intereses en vez de hacerlo con relacin a intereses tnicos o restringidos intereses seccionales. Bajo este sistema (single-member plurality electoral system), se elige una persona por cada distrito electoral y el candidato vencedor de uno de stos tiene que ganar slo la pluralidad del voto, no una mayora, es decir, debe tener ms votos que cualquier otro candidato. Algunos Estados cvico-nacionalistas, interesados en defender la unidad nacional o en combatir el etnocentrismo, estn dispuestos a tener una visin bastante limitada de las libertades liberales. De esta manera, Turqua ha prohibido la organizacin de partidos kurdos (as como de partidos islmicos que amenazan al Estado secularizado), la instruccin, y la emisin y radiodifusin en kurdo, y se adhiere a un modelo republicano jacobino. Por su parte, Francia ha estado dispuesta a limitar la libertad de culto para sostener la educacin laica y una identidad comn: ha eliminado el derecho de la gente, especialmente de los musulmanes, de vestir a la usanza religiosa en el colegio.
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La democracia liberal, el nacionalismo cvico, ha tenido algn xito al enfrentar la diversidad. Generalmente se reconoce que fue un paso en la direccin correcta para los afroamericanos quienes, por casi un siglo despus de la abolicin de la esclavitud, estaban sometidos especialmente en los estados del sur profundo (los estados de Carolina del Sur, Georgia, Alabama y Mississippi) a una forma de control hegemnico o democracia tnica. Los lderes afroamericanos, en especial Martin Luther King, queran que su comunidad se integrara a la nacin americana, sobre la base de la igualdad ciudadana, y esto se consigui, por lo menos formalmente, a travs de una serie de decisiones de tribunales y del Congreso, desde 1950 en adelante. Como afirma Will Kymlicka, la democracia liberal ha tenido xito entre varios grupos de inmigrantes que estn dispuestos a hacer suya la cultura de la sociedad a la que han emigrado y se identifican con su nueva nacin, por lo menos despus de la primera generacin. En respuesta a la significativa inmigracin, especialmente de sociedades no blancas ni cristianas, al comienzo de la dcada de 1960, varios Estados occidentales han adoptado una variante multicultural de la democracia liberal2. Mientras que la democracia liberal corriente se funda sobre la nocin de la igualdad del individuo, la democracia liberal multicultural se basa en esta igualdad y en una proteccin moderada a las comunidades culturales. Mientras que una democracia liberal toma medidas para proteger los derechos individuales tales como el derecho al voto, de reunin y el derecho de no ser discriminados una democracia liberal multicultural adopta medidas adicionales para proteger la cultura de las comunidades minoritarias y, en el peor de los casos, vela por algunos aspectos de esta cultura para evitar la asimilacin. Estas medidas pueden incluir la provisin de educacin pblica en la religin de una minora; programas de accin positiva para aumentar el nmero de personas de grupos minoritarios en el sector pblico y privado; indumentaria flexible para que las minoras religiosas (por ejemplo, los sijs) puedan servir en la Polica o en las Fuerzas Armadas; y fondos gubernamentales para festivales culturales de minoras y destinados a otros grupos minoritarios con intereses en comn3. Aunque los Estados occidentales han sido tradicionalmente gobernados por principios liberal-democrticos, muchos de ellos, incluyendo Canad, los Estados Unidos y el Reino Unido, han optado por una democracia multicultural en los ltimos aos. En algunos contextos, las democracias han ido ms all al abarcar a grupos minoritarios, desarrollando prcticas de reparticin del poder o de coasociamiento (consociational, Nordlinger 1972, Lijphart 1977). En estos casos, se incluye, formal o informalmente, a los representantes polticos de los grupos
2. 3. Para una discusin acerca del hecho de que esta tendencia se revierte, ver Brubaker 2001. Para una lista ms larga de polticas multiculturales, ver Kymlicka 1998: 42.
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minoritarios en el gobierno para que ejerzan el derecho al veto en asuntos que impliquen cambios legislativos. Se aplican normas proporcionales en el sector pblico, de manera que cada grupo est representado, a grandes rasgos, conforme a su parte en el conjunto de la poblacin. Se reconoce el mrito de estas prcticas en el mantenimiento de la estabilidad poltica en una serie de pequeas democracias occidentales (los Pases Bajos, Blgica, Austria y Suiza) que fueron divididas por lneas religiosas y de clase (Lijphart 1977). A algunos liberales, estas medidas les repelen por considerar que stas favorecen arbitrariamente algn grupo de identidad sobre otros, y porque stas arraigan las identidades de los beneficiarios, interfiriendo con el desarrollo de un nacionalismo cvico prioritario. Sin embargo, es posible disear instituciones de reparticin de poder que enfrenten estas preocupaciones (McGarry 2001: 123-24, y McGarry y OLeary 2004, captulo 1). Todas estas versiones de democracia incluyente estn basadas en un concepto de nacionalismo cvico: la idea de que todos los individuos y los grupos pertenecen como miembros a la misma e integradora comunidad nacional. Ninguna se desva del concepto de Estado nacional. Este atributo limita la efectividad de estos modelos en sociedades cuya divisin no es simple, sino que estn nacionalmente divididas, es decir, tienen dos o ms grupos que se consideran comunidades nacionales distintas y no miembros de una misma nacin de ciudadanos. Las limitaciones pueden verse en la aplicacin de las prescripciones de nacionalismo cvico en tres diferentes contextos: i) los pueblos indgenas de Canad, ii) Irlanda del Norte y iii) el Irak despus de Saddam. Los pueblos indgenas de Canad A finales de la dcada de 1960, el gobierno canadiense aplic prin-cipios de integracin ciudadana a sus poblaciones indgenas en el entendido de que los traslados evitaran la discriminacin de los nativos y una serie de medidas socavaran los sistemas de reservaciones permitiendo el ejercicio del derecho de propiedad privada. Parece que los gestores de estas disposiciones en Ottawa estuvieron influenciados por el modelo integracionista dominante desarrollado en los Estados Unidos para hacer frente a la situacin de los afroamericanos. Sin embargo, los pueblos indgenas de Canad, a diferencia de los afroamericanos, no queran ser integrados a la corriente principal de la sociedad canadiense. Lo que queran era un autogobierno con recursos adecuados y la solucin a sus demandas territoriales. El gobierno tuvo que volverse atrs en su iniciativa integracionista cuando enfrent una fuerte movilizacin indgena. Desde entonces, una serie de negociaciones sobre las aspiraciones indgenas llevaron a algunos acuerdos con diferentes comunidades, especialmente con los inuit de Nunavut y los nisgaa de British Columbia.
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Irlanda del Norte Irlanda del Norte fue un rea de democracia tnica, o de control hegemnico, a partir del establecimiento de un gobierno regional en el Reino Unido en 1921 hasta su abolicin, por parte del gobierno britnico, en 1972. De entonces hasta 1998, Irlanda del Norte fue gobernada por mandato directo desde Londres conforme a principios democrtico-liberales y luego democrtico-multiculturales. Inglaterra implement reformas estandarizadas para eliminar la discriminacin. Transfiri la asignacin de vivienda pblica a un organismo imparcial y autnomo; acab con la divisin de los distritos electorales que favorecan a un determinado partido en el mbito del gobierno local; se cre distancia entre la Polica, que haba sido el brazo derecho del gobierno unionista, y los polticos; y se promulg una ley para prevenir la incitacin al odio. Durante este perodo de mandato directo, tanto el gasto pblico como los subsidios estatales a la industria fueron asignados de una manera razonablemente imparcial, no como en el perodo entre 1921 y 1972. Se aprob la legislacin sobre empleo justo para superar la discriminacin a los catlicos en sus lugares de trabajo. Adems de estas reformas liberal-democrticas, especialmente desde la dcada de 1980, Gran Bretaa dio espacio para que fuera posible cierto acomodo de la cultura catlica e irlandesa. Tambin se dieron pasos para promover y subsidiar el uso del idioma irlands en Irlanda del Norte. Entre 1972-1998, el gobierno britnico trat de asegurar acuerdos sobre instituciones de reparticin de poder que permitieran a los nacionalistas irlandeses y a los unionistas trabajar juntos en un gobierno regional para Irlanda del Norte. Sin embargo, estas reformas no hicieron nada para resolver el violento conflicto en Irlanda del Norte que continu sin tregua. El problema con estas medidas es que se dieron en un marco de nacionalismo cvico britnico, que fue rechazado por los nacionalistas irlandeses (o catlicos) en Irlanda del Norte. stos no queran simplemente ser tratados como iguales en un Estado britnico, o compartir el poder en un gobierno regional para Irlanda del Norte; los nacionalistas irlandeses (si su posicin era radical) deseaban, ya sea separarse del Reino Unido, para integrarse a una Irlanda unida, o (si eran moderados) expresar su identidad nacional en las instituciones polticas de Irlanda del Norte, y crear vnculos institucionales entre Irlanda del Norte y la Repblica Irlandesa. Slo cuando se enfrent la dimensin nacional del conflicto de manera directa, logrando un compromiso, se lleg a un peleado acuerdo (el Acuerdo de Viernes Santo) en 1988. Como qued visto en la dcada de 1990, la democracia liberal o multicultural britnica no slo fue incapaz de acomodar las aspiraciones de los nacionalistas irlandeses en Irlanda del Norte, sino que tambin fracas en su intento de satisfacer a los nacionalistas de Escocia y Gales.
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Desde la dcada de 1970, gran cantidad de personas de ambos pases, especialmente de aqul, dejaron claro que las escasas medidas tomadas por el Parlamento y la administracin britnica eran insuficientes para proteger su identidad, cultura e intereses. Lo que ellos demandaban era autogobierno y en una serie de referendos votaron por ste en 1997. Irak Si nos llevamos por las declaraciones pblicas de los gestores de polticas de Estados Unidos y de las lites polticas rabes de Irak, o por los ensayos de acadmicos estadounidenses o rabes sobre este asunto, la receta preferida para el Irak despus de Saddam es una democracia liberal/multicultural, asentada en un nacionalismo cvico irak (Byman y Pollack 2003, Dawisha y Dawisha 2003, Makiya 2002). Para lograr esto, favorecen una declaracin de derechos para prevenir la discriminacin sobre la base de creencias religiosas o de origen tnico. La mayora de los expertos reconoce que el futuro Irak debera ser estructuralmente federal, pero hay una fuerte opinin acerca de la necesidad de que sea una federacin centralizada y cuyas fronteras interiores, si fuese posible, cortaran las de las comunidades religiosas y tnicas del pas en vez de coincidir con ellas. Las bases preferidas para la futura Federacin irak son las 18 gobernaciones del Irak de Saddam. Esto requerira la particin de la regin kurda, autnoma desde la primera Guerra del Golfo en 1991, en por lo menos tres partes. No es poco sorprendente que esta propuesta sea inaceptable para los kurdos, que estn dispuestos a pelear antes de tener que aceptarla. Los kurdos son una comunidad nacional que vive en su territorio ancestral, con una cultura e idioma distintos. Aunque sometidos a divisiones internas, ellos se han movilizado nacionalmente como resultado de los ataques del rgimen baathista en Baghdad y por la autonoma externamente protegida de la que gozan desde 1991. Muchos kurdos quieren independencia, pero estn dispuestos a arreglrselas con la autonoma de la cual gozan actualmente. Ellos quieren tambin que Irak sea reconocido, no solamente como un Estado nacional, sino como un Estado binacional que incluya a los kurdos. La leccin que aprendemos de estos casos es que si bien los grupos de inmigrantes pueden quedar satisfechos con las formas cvico-nacionalistas de democracia, especialmente del tipo multicultural, las minoras que son movilizadas como comunidades nacionales no lo estarn. Algunas minoras, de hecho, no notan gran diferencia entre los sistemas democrticos excluyentes y aqullos incluyentes o cvico-nacionalistas. En ambas situaciones, se niega a la minora el derecho a la autodeterminacin. En ambos casos, las instituciones estatales pueden estar dominadas por la comunidad nacional mayoritaria, y su
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idioma oficial, smbolos, etctera, pueden ser los de esta comunidad. En algunas partes, como en Turqua, los partidos minoritarios pueden enfrentar tanta o ms represin en el nombre del nacionalismo cvico que la que sufriran por parte del nacionalismo tnico. Esto explica, entre otras cosas, por qu nadie debera esperar que los albanes kosovares sean ms receptivos al nacionalismo cvico de una Serbia despus de Milosevic, si se llega a materializar, que al nacionalismo tnico de Milosevic.
De la democracia cvico-nacionalista a la democracia plurinacional Lo que generalmente se requiere para brindar estabilidad a regiones como las descritas es una acomodacin ms explcita de las minoras nacionales en tanto minoras nacionales. Dado que las minoras nacionales, por definicin, buscan autodeterminacin, esto implica como mnimo alguna forma colectiva de autogobierno. Algunos acadmicos y gestores de polticas han sugerido que sta puede ser formalmente no territorial o cultural, volviendo a las ideas inicialmente apoyadas por los socialdemcratas austracos Karl Renner y Otto Bauer, a comienzos del siglo XX. Renner y Bauer, enfrentados con la desintegracin del Imperio Austro-hngaro, sugirieron que cada nacionalidad se organizara en curias nacionales, desconectadas al territorio, que podran tener jurisdiccin sobre la proteccin y promocin del idioma y cultura del grupo. Si bien estos arreglos pueden tener valor para pequeas minoras dispersas, es poco probable que satisfagan a grandes minoras concentradas regionalmente. stas buscan poder no simplemente sobre la cultura y el idioma, sino sobre la amplia gama de actividades gubernamentales, incluyendo la poltica econmica y las polticas de afluencia de poblacin. Pretenden tambin no tener meramente autogobierno, sino ejercerlo en su patria nacional; por ejemplo, el control sobre el territorio es una parte integral del deseo nacionalista de autodeterminacin (McGarry y Moore, en preparacin). En algunos casos, cuando las minoras tienen miembros de su mismo grupo al otro lado de la frontera del Estado, un acuerdo amplio podra requerir no simplemente autonoma, sino tambin vnculos entre fronteras, como aqullos incluidos en el reciente acuerdo en Irlanda del Norte. Adems, si las minoras nacionales van a renunciar al secesionismo, buscan generalmente algn reconocimiento formal (por ejemplo, constitucional) en calidad de pueblos o naciones ms que comunidades slo tnicas o culturales, y en tanto Estado como asociacin plurinacional ms que Estado nacional. Esto ltimo les permite considerar su incorporacin al Estado de manera consecuente con su derecho a la autodeterminacin.
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Estas concesiones son extraordinariamente difciles para la mayora de los Estados. Si bien varios Estados en Europa occidental, incluyendo al Reino Unido, Espaa, Blgica y, en menor grado, Francia, han tomado medidas en esta direccin en las ltimas dcadas, el concepto de Estado nacional todava domina en gran parte del mundo. El miedo es, por supuesto, que una democracia plurinacional sea una transicin hacia una desintegracin estatal que pueda estar acompaada de violencia. Aqullos que estn en contra de tales concesiones nos recuerdan el destino de las federaciones plurinacionales de la Unin Sovitica, Checoslovaquia y Yugoslavia, como evidencia de que los Estados plurinacionales no funcionan (Brubaker 1996, Bunce 1999, Leff 1998, Roeder 1991 y Snyder 2000). Sin embargo, es claro que estas analogas tienen sus limitaciones. Las federaciones comunistas no eran democrticas ni estaban descentralizadas, de manera que no pueden servir para augurar lo que pasara en Estados genuinamente democrticos y descentralizados. Las federaciones sovitica y yugoslava fueron impuestas a sus minoras, por eso podemos aprender poco acerca de las federaciones concertadas por su lderes representativos. Estaban adems en la miseria, as que su experiencia no puede ser aplicada a sociedades ms prsperas. Finalmente, eran extremadamente distintas, sin ningn grupo mayoritario en el caso de Yugoslavia y con un grupo que alcanza apenas la mayora en la Unin Sovitica. Por ello no aprendemos mucho acerca de la descentralizacin en Estados menos diversos, especialmente en Estados que tienen un comunidad nacional dominante capaz de resistir el secesionismo (McGarry y OLeary 2003, McGarry 2004a). Una exitosa secesin es, adems, un empresa extremadamente difcil (McGarry 2004b). Casi no hay ejemplos en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial en que un Estado secesionista haya sido reconocido por la comunidad internacional en contra de los deseos del gobierno central en funciones, es decir, las secesiones funcionan ya sea cuando ocurren con el consentimiento del gobierno central (Checoslovaquia, Etiopa/Eritrea) o cuando la cada del gobierno central es resultado de mltiples secesiones (Unin Sovitica y Yugoslavia). Es absurdo usar como razn para resistir la democracia plurinacional el miedo a la secesin. Un Estado, adems, puede tomar medidas para hacer menos probable el secesionismo en una regin con autogobierno. Uno de los pasos ms importantes es asegurarse que la minora no goce simplemente de autogobierno, sino que sta sea a grandes rasgos proporcional en el gobierno central y que tenga la capacidad de impedir la promulgacin de medidas, en el mbito federal, que vayan en detrimento de sus intereses vitales. Para que funcione una federacin plurinacional, deber combinar autonoma con coasociamiento a nivel federal. Hay suficiente evidencia por parte de las antiguas federaciones comunistas de que faltaba esta dimensin de coasociamiento, y pruebas de las muchas exitosas
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federaciones plurinacionales, incluyendo Canad, Blgica, Suiza e India (para ms detalles, ver McGarry y OLeary 2003)4. Este ingrediente para el xito plurinacional es a menudo descuidado por estudiosos del federalismo, incluso por aquellos que lo recomiendan como una tcnica para acomodar a las minoras nacionales. Por ejemplo, Hanf arguye que una de las virtudes del federalismo es que un grupo excluido en el centro puede consolarse con poder regional5. No obstante, el nfasis en el automandato minimiza el hecho de que el federalismo trata tambin del mandato compartido y que incluso federaciones descentralizadas confan generalmente algunos poderes importantes al mbito federal. Un gobierno federal que no tiene autntica representacin minoritaria estar menos inclinado a proteger los intereses de la minora, y las minoras tendrn una parte reducida en la federacin. Tales federaciones son propensas a ser menos estables y ms proclives a desintegrarse.
Conclusin Este trabajo ha mostrado que una sociedad dividida puede ser gobernada de acuerdo a un nmero de diferentes modelos democrticos que, formalmente, son excluyentes o incluyentes. Cul tipo de democracia se aplica tiene que ver con la perspectiva que se tenga sobre el nacionalismo y el Estado nacional. Las democracias tnico-nacionales buscan excluir a los que no son miembros de la nacin tnica. Los excluidos no son considerados asimilables y son vctimas potenciales de operaciones de limpieza tnica. Las democracias cvico-nacionales estn dispuestas a asimilar a las minoras y puede que ofrezcan proteccin a su cultura, siempre y cuando estn dispuestas a adoptar la modalidad del Estado nacional. Las democracias plurinacionales reconocen que la mejor manera de gobernar nacionalmente a una diversidad de Estados y de mantenerlos unidos es reconocer y acomodar explcitamente a las comunidades nacionales minoritarias. En general se reconoce que las democracias tnico-nacionales excluyentes son difciles de justificar. Es menos frecuente reconocer que las democracias cvico4. Todas las federaciones democrticas plurinacionales durables han practicado formas democrticas de coasociamiento en el marco de un gobierno federal. Son relativamente indiscutibles las prcticas de coasociamiento en gobiernos federales como Canad, Suiza y Blgica (ver Noel 1993, Steiner 1989, Hooghe 1993), y recientemente Lijphart ha dicho que India tuvo rasgos de coasociamiento efectivo durante el perodo ms estable bajo Nehru (Lijphart 1996, Adeney 2002). Desde la decadencia del Congreso, India ha sido gobernada por una coalicin amplia multipartidista que representa a su diversidad. Incluso si uno no considera a la India tan coasociada en relacin a un ejecutivo dispuesto a repartir el poder entre comunidades en Nueva Delhi, tiene representacin religiosa, nica y lingstica variada en el gabinete de ministros y en la administracin pblica. El federalismo reduce el conflicto al permitir a las fuerzas polticas excluidas del poder el ejercicio de poder regional (Hanf 1991: 43).
5.
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nacionales incluyentes puedan ser slo apropiadas en determinados escenarios, cuando los ciudadanos estn dispuestos a adoptar una identidad nacional comn e integradora. Cuando no lo estn, la democracia plurinacional es la que ofrece el mejor marco para asegurar la estabilidad y la justicia.
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Relaciones de los Estados andinos con los pueblos indgenas1

Jorge Len T.2
Las relaciones entre los Estados y los pueblos indgenas3 en los Andes es un tema decisivo para comprender la situacin de los Estados y de los indgenas en la regin. La historia de la regin puede hacerse teniendo a este tema como eje articulador de los cambios y constantes del tiempo. Amrica Latina, el Estado y la sociedad nacen a partir de un conflicto tnico constituido con la conquista espaola. Pueblos diversos son convertidos en un solo grupo, el indgena, al ser sometidos a extraas normas sociales, dioses, leyes y autoridades. El Estado emergente fue primero una administracin para controlar a las poblaciones indgenas y fue el garante de una sociedad con privilegios para una minora y obligaciones, en particular el trabajo, para la mayora. Es comprensible que las relaciones entre el Estado y los pueblos indgenas hayan sido conflictivas y tirantes. La Repblica hered este conflicto colonial en lo que se ha llamado el conflicto tnico y lo que por largo tiempo se ha llamado el problema nacional, dos mbitos de una misma realidad. La discriminacin hacia el indgena, con o sin leyes, caracterizaba, y an lo define, a la sociedad, pero no es el nico eje del conflicto tnico, como el hecho de que varios pueblos conquistados no dejaron de existir, an con culturas e historias truncas en su devenir. El Estado republicano se defina, por su parte, como unitario y democrtico. Se esperaba, por lo mismo, que el conjunto de sus habitantes adhieran y reconozcan
1. Como texto preliminar, no comprende todas las referencias bibliogrficas, ni su contenido es definitivo. Se ruega, por lo mismo, no citarlo hasta su versin definitiva. 2. Centro de Investigacin de los Movimientos Sociales del Ecuador (CEDIME). 3. Tambin recurrimos al genrico de indgenas, no nicamente por ser un trmino ya reconocido para dirigirse a las personas descendientes de las poblaciones que habitaban el Continente antes de la llegada de los europeos, sino porque tambin resulta cmodo ante la imposibilidad de nombrar las mltiples autodenominaciones de dichas poblaciones y, en ltimo aspecto, porque nos evita entrar en las polmicas denominaciones de pueblos, pueblos originarios, primeras naciones, naciones, nacionalidades, cuyas acepciones y connotaciones, a la vez jurdicas y polticas, no tienen consenso y tienen, por lo mismo, diversos significados dependiendo de quin las diga (Len Trujillo, 2002b).
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a sus leyes y autoridades. No podan existir, en este caso, pueblos reconocidos como tales ni menos derechos especficos para stos. Se perteneca slo al Estado y mal poda haber pertenencias que lo compitan en fidelidad, adhesin y defensa de su integridad. La democracia, por su parte, estara fundada sobre la idea de que el conjunto de ciudadanos/as tienen iguales derechos y dan la legitimidad al Estado y a sus autoridades. Pero la discriminacin al indgena y los extremos de desigualdad social han hecho que la ciudadana sea frecuentemente pospuesta y considerada inalcanzable. El problema nacional revelaba precisamente que no todos los habitantes de los Estados de la regin se adheran o reconocan a este Estado porque no se consideraban parte de l o no se vean como ciudadanos. La poltica que hacen los ciudadanos y las ciudadanas era la actividad de los no indgenas. Para los indgenas, se planteaba as un doble problema ante los Estados de la regin, al nivel personal como ciudadanos desiguales que no encontraban sitio en la sociedad ni frente al Estado, al ser puestos en segundo lugar; y, como parte de colectivos mayores, como pueblos, que se moldeaba mal de la sola pertenencia a este Estado que era de los otros mas no de s mismos. Por largo tiempo, los Estados andinos han sido dbiles, al ser amenazados desde su interior por no tener reconocimiento interno del conjunto de sus habitantes. Es en relacin a esta herencia colonial y al sitio que los indgenas, a nivel individual y al colectivo, han ocupado en la sociedad y el Estado que los pases andinos y Amrica Latina en general, conocen cambios acelerados, sobre todo, en los ltimos treinta aos. En el presente texto, nos limitaremos a tratar el tema en esta evolucin reciente, sin considerar su compleja evolucin del pasado anterior. Lo haremos considerando los dos polos de la relacin, el Estado por un lado, los indgenas por el otro, limitndonos a los aspectos propios de la vida poltica, que es la que marca la relacin con el Estado y de las principales funciones de ste con la poblacin indgena. Trataremos de identificar los cambios que se producen al nivel individual y colectivo de modo comparativo entre los pases andinos, con prioridad en Bolivia, Ecuador y Per, que son los que mayor poblacin indgena tienen de los pases andinos. Daremos nfasis, por su importancia, a la constitucin de actores polticos que se identifican de modo tnico y a uno de sus resultados, que en estudios anteriores he llamado la ciudadana diferente. Finalmente, concluiremos con reflexiones sobre los procesos que estn en juego para el Estado y para el sistema poltico; al igual que en relacin con el rgimen democrtico, en un contexto de reformas institucionales.
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Cambios en las fronteras tnicas La discriminacin hacia los indgenas les asign tareas y roles en la sociedad, como la del trabajo agrcola o la de las minas, que con los cambios recientes se modifican aceleradamente. Las barreras de la discriminacin se desplazan4. Tambin por diversas razones sociales, no solamente de discriminacin, al nivel individual se encontraban excluidos de los canales de participacin poltica, de los procesos de decisin pblica y del poder poltico, mientras ahora lo son cada vez menos. Igualmente, todos los Estados han reconocido derechos colectivos. Los indgenas, por medio de organizaciones que se identifican tnicamente, se han convertido en interlocutores de los entes pblicos y en actores de un nuevo orden pblico5. Estos cambios son compartidos en la mayora de pases a pesar de las diferencias de su importancia demogrfica en cada uno de ellos: Bolivia con la poblacin ms significativa, las cifras demogrficas son decisivas. 60% 70%. En contraste, Venezuela, Colombia y Chile tienen poblaciones indgenas minoritarias 3% a 8%. Per (entre 25% y 35%) y Ecuador (entre 12% y 18% segn las fuentes ms confiables del ltimo censo) tienen poblaciones intermedias entre estos dos polos. Cambios socioeconmicos El conflicto tnico tambin se ha modificado. En particular, por el hecho de que las personas indgenas ahora se insertan en casi todas las actividades socioeconmicas. De mayoritariamente campesinos o rurales se ha visto, por ejemplo, su paso a ser obreros urbanos y comerciantes (ya no slo del pequeo o mediano comercio), a trabajar en el transporte, la educacin, la funcin pblica, las profesiones liberales y actividades acadmicas, los puestos de direccin en dependencias estatales e, inclusive, de representacin poltica, industria y finanzas. La cerrazn se hace en lo alto, en los puestos de decisin o de poder econmico; pero el cambio, aunque slo fuese para una parte minoritaria de la poblacin indgena, es rpido, y ya no excepcional. Es decir que la frontera social que hasta hace poco circunscriba a la poblacin indgena a actividades agrcolas, mineras, rurales y de artesana complementaria se ha modificado, se ha desplazado o se ha redefinido en sus lmites. Precisamente se desplazan las fronteras tnicas. Esas
4. 5.
Retomamos algunos aspectos desarrollados con anterioridad (Len Trujillo, 2002, 2002b). Alb, Xavier. 1994; 1995; 1999; Andolina, Robert J., 199; Bastos, Santiago y Camus, Manuela, 1996; Bonfil Batalla, Guillermo, 1981; Collins, Jennifer N., 2001; Degregori, Carlos Ivn, 1993; Daz-Polanco, Hctor, 1996; Falla, Ricardo, 1988; Guerrero, Andrs, 1993; Ibarra, Hernn, 1999; Korovkin, Tanya, 2002; Lazarte, Jorge, 2000; Len, Jorge, 1994; Lpez, Sinesio, 2000; Santana, Roberto, 1995; Van Cott, Donna Lee, 2000; Zamosc, Len, 1993; Yachar.
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fronteras sutiles de la discriminacin tnica, por las cuales es impensable que un discriminado tnicamente pueda ejercer tal o cual actividad o funcin, han sido muy rpidamente transgredidas a un punto tal que no resulta excepcional que indgenas y no indgenas estn en una fase de reconceptualizacin de lo que puede ser el otro, tnicamente definido. Qu es ahora ser indgena? Es una de las interrogantes generalizadas sin una respuesta aceptada mayoritariamente, tanto por las personas que se autodefinen como indgenas como por los otros. Las poblaciones indgenas forman, por lo general, el extracto al que los servicios y los derechos llegan luego que a los otros sectores, y nunca terminan de generalizarse. Sin embargo, en los ltimos treinta aos, los indgenas son posiblemente el sector que ms profundamente ha cambiado a pesar de persistir mayoritariamente en la pobreza y no raramente en la indigencia rural y, ahora, tambin urbana. Es su condicin frente al resto de la sociedad y frente al Estado que se ha transformado para desplazar las fronteras divisorias entre los indgenas y los no indgenas, las fronteras tnicas, tan omnipresentes y decisivas en las relaciones sociales de las colectividades latinoamericanas. Uno de los principales procesos de cambio fue romper el aislamiento relativo en que se encontraban, circunscritos a su comunidad o antes a la hacienda, en las labores agrcolas. Lentamente, los indgenas tejieron nuevas relaciones y construyeron nuevas necesidades que en menos de una generacin se volvieron demandas, frecuentemente por comparacin con las condiciones de vida de las otras poblaciones. La migracin y la emergencia de nuevas diferencias sociales entre indgenas, por el acceso a otras actividades que las tradicionales, agrcolas o similares, que se asign a estas poblaciones, incentivaron, a la vez, los nexos con el mundo de afuera a sus espacios, modificaciones en sus comportamientos de vida o de familia y la formacin de una amenaza a estos pueblos como colectividad. Los jvenes migrantes, por ejemplo, terminaban abandonando el idioma materno, no necesariamente seguan las pautas matrimoniales ni siempre se interesaban por su comunidad. As, primero, de las barreras que asignaban al indio a tareas y funciones definidas, estos cambios socioeconmicos los desplazaron, rompieron los espacios sociales. Indio que saba escribir, ya no era indio, nos deca un dirigente indgena refirindose a los aos setenta. Hasta ahora, otros dirigentes son reticentes para identificar como indgenas verdaderos, genuinos, a aquellos que se desempean en actividades profesionales, por ejemplo. A ese punto, para indgenas y no indgenas, el ser indio asignaba un lugar y funciones en la sociedad. Ahora, en contraste, por ejemplo, el hijo del campesino se hace obrero, trabaja en el ncleo urbano o, al menos, es migrante por un tiempo; unos cuantos son tcnicos o profesionales, otros hacen comercio o son transportistas y otras
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actividades ms. Los no indgenas, en poco tiempo, menos de una generacin, han debido habituarse a que en varias funciones del sector pblico o privado, haya ahora un indgena y que ste se resista a perder dicha pertenencia tnica. Las barreras de la discriminacin se han desplazado, antes esa persona habra dejado de ser indio, se habra asimilado. Ya no acontece este fenmeno en todos los niveles. La paulatina afirmacin indgena favorece este rechazo a la asimilacin. Movimiento tnico de defensivo a propositivo En efecto, en segundo lugar, se produce una reaccin a las amenazas que conllevan los cambios. stos modifican la vida individual de las personas indgenas, en particular en sus hbitos culturales y de nexos familiares, y con ellos se amenaza a la continuidad colectiva de estas poblaciones; la asimilacin se volva posible y con ella se haca visible su desaparicin como grupo cultural y social. Una de las razones que explica la emergencia de los movimientos tnicos es el ser una respuesta a estos cambios. Son, en varias de sus facetas, una afirmacin colectiva para no desaparecer y a medida que se desarrollan, luego, ofrecen garantas de afirmacin de las personas, empezando por el hecho de ofrecerles razones para no asimilarse o, en sentido contrario, para dar valor al hecho de ser indgena. Cuando los poderes pblicos y, antes de ellos, las entidades de cooperacin internacional, prestan atencin a sus demandas, se constituyen razones suplementarias, pragmticas y utilitarias por las cuales se vuelve ventajoso el ser indgena. Se trata de una dinmica de los movimientos tnicos. A medida que sus demandas organizadas se incrementan y encuentran eco, este movimiento tnico adquiere reconocimiento entre un mayor nmero de indgenas. En suma, la identidad colectiva estuvo amenazada por el cambio socioeconmico, sin embargo, el movimiento tnico lo convirti en discurso y debate polticos, objeto de poltica y de una dinmica poltica; es un juego poltico que se alimenta y transforma. El juego poltico permite la construccin de propuestas, de lograr nuevos derechos y de consolidar los grupos; se politiza la identidad. Otro gran cambio que viven estas poblaciones es precisamente, que la cuestin indgena, sus problemas, demandas y reivindicaciones se politizan, no en el sentido partidario sino porque se vuelven objeto y sujeto de debate pblico, una preocupacin de la escena poltica. En un pasado reciente, esto no aconteca. La mayora de la poblacin indgena no viva en esta dinmica, ahora que estos temas son objeto de debate poltico se ha vuelto indispensable la presin pblica para hacerlos asumir y resolverlos. Ello conlleva a que los indgenas tiendan a ser constantemente activos en la vida poltica. Consiguientemente, es posible que se generalice la tendencia a la politizacin en el sentido de articular sus propuestas a travs de organismos polticos como los partidos. En algunos casos,
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el salto ulterior ha sido el de constituirse en actores polticos. El caso particular actual es del Ecuador con la formacin de una organizacin poltica (Pachakutik) que desde 1996 participa con cierto xito en las elecciones. Con anterioridad ya aconteci lo mismo con el katarismo en Bolivia, y se haban formado diversos grupos polticos en Colombia y en Guatemala. Las ltimas elecciones bolivianas mostraron, igualmente, el empuje de organizaciones identificadas tnicamente y, en el caso de Evo Morales, el llamado a su origen indgena y a tomar ciertas posiciones consideradas propias a los intereses indgenas. Cambios polticos La poltica formal u oficial, aun con los cambios vividos, es un espacio prohibido para los indgenas. Empero, tambin esta frontera est modificndose con las diversas actividades polticas de las organizaciones indgenas y de su paso a formar un partido poltico o a incidir en el cambio del juego poltico. Del Polo Norte al Polo Sur, a pesar de las diferencias de Estados y sistemas polticos, los indgenas se han convertido en nuevos actores pblicos y en ciertos casos tambin polticos, lo cual contribuye a modificar los sistemas polticos. De ausentes, los indgenas son ahora presentes en los escenarios pblicos y polticos. En el caso del Ecuador, aun con golpe de Estado de por medio (enero de 2000), se inaugur el Tercer Milenio rompiendo un tab: un indio presidente, idea que en la Amrica Latina mestiza, tan hecha de barreras y jerarquas tnicas, era inconcebible. En enero del 2001, hubo un presidente indgena, simblicamente y por unos minutos. Sin embargo, fue un hecho suficiente para ahora alimentar los imaginarios de muchos indgenas en el Continente: lo imposible se hizo y, segn su criterio, puede hacerse en otros pases. En las ltimas elecciones presidenciales en Bolivia, el hecho de que Evo Morales haya sido uno de los finalistas, a pesar de no pertenecer a una organizacin que se identifica como tnica, pero que apela constantemente a lo indgena, y el mismo, al ser de origen indgena, ya vuelve a la idea como posible de concretarse. El caso de Toledo en el Per es diferente, l no es el fruto de un movimiento tnico ni tiene posiciones reivindicadas como tnicas, salvo el apelar a los sentimientos populares identificndose como cholo, es decir, aquella situacin peruana de un indgena de nacimiento, pero asimilado al mundo mestizo. Es, sin embargo, significativo el espacio que gana la poblacin indgena, ya que ahora el identificarse como cholo puede lograr reconocimiento pblico. Estos hechos, entre tantos otros, revelan que los indgenas andinos conocen acelerados procesos de cambio inconcebibles hasta hace poco tiempo. Es precisamente en las relaciones entre los Estados y las poblaciones indgenas que los cambios han sido los ms impactantes y han modificado el conflicto tnico de la herencia colonial, que dio lugar a dos mundos superpuestos y jerarquizados.
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Los indgenas son reconocidos como actores polticos, reales o potenciales. Las modalidades de la ruptura de la exclusin anterior y de la insercin poltica, por un lado, y, por otro, los niveles de esta insercin con sus particularidades difieren en mucho segn los pases y regiones (planicies tropicales y los Andes). El contraste marcado se produce entre Per, que no da cabida a la cuestin tnica y vive conflictos larvados al respecto, y Bolivia y Ecuador, que son los pases con la mayor presencia indgena en la vida poltica, como lo veremos luego. Por diversos caminos, conocemos ahora organizaciones o personas identificadas como indgenas, que actan en representacin de estas poblaciones en la escena pblica para promover intereses considerados propios o positivos para stas, incluidas ideas de un nuevo orden social. Poltica comunitaria La discriminacin y, a la vez, las polticas que emergen luego de la Revolucin Mexicana de inicios del siglo XX, se contrariaban con las propuestas de asimilacin. En los hechos, permitieron que se mantengan las comunidades, sus autoridades y ciertas normas de funcionamiento colectivo con mayor o menor fuerza, siguiendo los contextos. En stas existe una poltica indgena visible, por ejemplo, en las modalidades de decisin, en la nocin de autoridad, en su relacin con la idea de ley, en las relaciones entre sus iguales y desiguales, en las obligaciones y derechos, o entre los miembros de estas colectividades y las personas externas a las mismas, entre otros. Por lo general, estas relaciones se caracterizan por el sistema de lo que se ha llamado el don, perceptible, por ejemplo, en la idea de la reciprocidad de muchas relaciones o en la bsqueda del consenso en las decisiones. Estas prcticas comunitarias muestran el predominio en ellas de la afirmacin y ratificacin de la pertenencia al colectivo (comunidad, etnia o pueblo), en otros trminos, garantizan que los miembros del grupo indiquen que pertenecen al grupo. La existencia del conflicto tnico, por el cual se forman polarizaciones entre indgenas y no indgenas refuerza a estas prcticas de proteccin del grupo. Las normas de pertenencia al colectivo y de defensa de redes ampliadas tienden a predominar en las decisiones del colectivo antes que los valores considerados propios a la persona o individuo. Este sistema de poder interno a las comunidades y otras colectividades indgenas, como todo sistema de poder, tena sus racionalizaciones, autoridades y lites, rituales y cdigos de funcionamiento reconocidos por sus miembros. Es notorio en los ltimos treinta aos que tambin esta poltica interna, indgena, conoce acelerados cambios, debido al incremento de los nexos del mundo indgena con el no indgena, a la multiplicacin de entidades de pertenencia y asociacin en las comunidades (como las asociaciones por proyectos, por intereses diversos o los comits de padres de familia en las escuelas, los clubes deportivos, etctera) y con
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la necesidad de construir una representacin indgena fuera de las comunidades (organizaciones gremiales, por ejemplo, al nivel nacional, CONAIE (Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador, CSUTCB (Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia), etctera). Las tendencias de los cambios actuales tienen que ver en parte, con el ejercicio de principios polticos definidos por nociones de ciudadana. stas, en todos sus casos, se refieren a derechos y obligaciones de y para personas individualizadas. Los dos mundos, el ciudadano y el colectivo tnico, en muchos casos parecen convivir en una dinmica que oscila de uno a otro polo, en todos los casos implican un cambio de la tradicin comunitaria, del mismo modo que se modifica la prctica individualizada de ciudadana. Diversas situaciones se perciben ahora en los sistemas polticos comunitarios. En unas, las autoridades tradicionales siguen ocupando puestos de jerarqua comunitaria, pero en el proceso de decisin son los jvenes quienes tienden a predominar, especialmente aquellos que proveen recursos financieros. De igual forma, en las zonas altas, en donde han predominado las juntas de agua o la entidad de autoridad comunitaria, que son las entidades de agrupacin tradicionales de las comunidades, emergen otras entidades que asocian a las personas a partir de diversos motivos y terminan por minimizar o poner de lado a las anteriores. Las nuevas entidades responden a las necesidades modernas de sus miembros, como acontece con los clubes deportivos, las asociaciones de miembros en torno a una actividad dada (productores, artesanos, miembros de un proyecto, etctera) o los miembros de una iglesia, por ejemplo. Tambin, este hecho y la multiplicacin de nexos con el Estado crean espacios que permiten construir decisiones, propuestas y acciones que escapan a la tradicional autoridad comunitaria y sus procesos de decisin. En suma, en todos los casos y lugares se evidencia un cambio en los procesos de decisin, pertenencia y organizacin de la poltica interna comunitaria sin que se pueda concluir que hay una situacin de llegada similar para todos. Sin embargo, una de las tendencias sobresalientes consiste en que, paralelamente a estos cambios en el orden comunitario, tambin con el movimiento indgena se produce una afirmacin tnica que lleva a la inversin por parte de los indgenas en los espacios locales de organizacin del Estado, que pueden ser los municipios, departamentos o prefecturas, segn los pases6. Podra decirse que se est indigenizando al aparato del Estado al nivel local.
6.
La divisin poltico-administrativa en Bolivia y Per de Municipio equivale en Ecuador a Parroquia, mientras que la de Municipio del Ecuador y Guatemala equivale a Departamento. En cambio, el Cantn es la divisin polticoadministrativa que tiene como ente de administracin y representacin poltica al Municipio en Ecuador, mientras que en Guatemala, el Municipio es la divisin poltico-administrativa y el ente de gestin cuyas subdivisiones se llaman Cantones.
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As, de ausentes en la vida pblica, las poblaciones indgenas han pasado a ser activas como grupos de presin, como actores y gestores de movimientos tnicos y, en ciertos casos, como actores polticos. Son poblaciones que estn construyendo su propia representacin, sin intermediarios (abogados, sindicalistas, partidos, sacerdotes, intelectuales, compadres, etctera) tal como antes lo hicieron los obreros. De hecho, siguen la pauta clsica en Amrica Latina del corporatismo; cada cual tiene su organizacin y medios de representacin de intereses para s y mucho menos para construir los del conjunto. En el caso del Ecuador, se vuelve visible la idea de construir instituciones polticas modernas como la idea del Parlamento, que respondera a su gestin colectiva como pueblos, actores polticos singulares, actores colectivos. Estado Toda relacin social, como sta entre el Estado y ciertas poblaciones, exige que se analice lo que acontece en los dos polos de la relacin. Hemos constatado las posiciones y acciones de las poblaciones indgenas frente al sistema poltico y al Estado; ahora veremos las posturas de ste hacia las primeras. Por lo general, las acciones del Estado se traducen en polticas, leyes, programas o significativos silencios. Fruto de este largo proceso ha sido que la mayora de pases del Continente haya ratificado el Convenio 169 de la OIT sobre las minoras y los pueblos indgenas, al igual que varios pases hayan modificado sus Constituciones para incorporar artculos sobre el pluriculturalismo u otro tipo de reconocimiento de derechos colectivos, en particular en Per, en Bolivia y, de un modo ms acabado, en la constitucin ecuatoriana de 1998 que incorpora al conjunto de derechos colectivos hasta ahora reconocidos. Con anterioridad, Colombia fue un caso llamativo, en donde los indgenas, a pesar de ser minora (4% a 6%), fueron actores importantes de la Asamblea Nacional que elabor la nueva Constitucin. Venezuela cuenta hacer lo mismo en su constitucin y administracin al reconocer a los indgenas. Han adquirido igualmente un rol importante en Chile. Los noventa, han sido considerados como la dcada ganada en relacin con los indgenas, en particular sobre el decisivo aspecto del reconocimiento de tierras y derechos colectivos. Han evolucionado de demandas puntuales y agrarias a territorios y derechos colectivos que implican un ejercicio colectivo de derechos para su mantenimiento colectivo, el enriquecimiento de sus culturas y el ejercicio diferenciado de derechos sociopolticos como tener autoridades y justicia propias. Si bien no es en todas partes que estos nuevos reconocimientos se han traducido en mejoras en las condiciones de vida de las poblaciones indgenas, es notorio que han dado esfuerzos en este sentido y que el hecho de acceder a
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la palabra pblica y a la posibilidad de presin incide en la preocupacin hacia ellas. En diversos pases existen polticas especficas para estas poblaciones a varios niveles: polticas sociales para que accedan a mayores servicios pblicos o polticas dirigidas a la lucha contra la pobreza, las cuales, de algn modo, identifican a poblaciones indgenas, a pesar del hecho de tratarse de simples polticas compensatorias, a los ajustes, frecuentemente simblicas. La condicin de pobreza y marginacin de buena parte de esta poblacin persiste, pero no necesariamente en las condiciones anteriores, puesto que se ha mejorado el acceso a servicios, a pesar de que, en ciertos casos, como el de la salud, el de la educacin o el de las comunicaciones, su deterioro es enorme, debido al impacto de las medidas de ajuste. La educacin bilinge e intercultural fue la primera batalla visible de reivindicaciones pluriculturales. La organizacin del sistema educativo bilinge intercultural, a pesar de sus deficiencias y resultados no siempre esperados, ha permitido, sin embargo, diversas posibilidades de incidencia poltica. Contribuy a una preocupacin por los aspectos culturales; las organizaciones se ocuparon del tema, se formaron cuadros y se abri la puerta para poner atencin en polticas de Estado. Interlocucin y actores polticos Otro de los logros significativos ha sido el que en todos los pases, en grados diferentes, los indgenas sean ahora interlocutores de los poderes pblicos por medio de sus organizaciones. Actualmente algunos son consultados y, en casos, hacen parte de delegaciones estatales o son vistos como actores polticos que no se pueden ignorar, como sucede, sobre todo, en Bolivia y Ecuador. Ya no es excepcional que ocupen puestos de decisin en los gobiernos, como ministros o altos funcionarios. Un aspecto complementario en Ecuador ha sido la constitucin de mesas de dilogo con una agenda presentada por las organizaciones indgenas, en respuesta a la protesta. Es conocido que en Bolivia y Ecuador, adems, los indgenas han sido considerados como aliados de los militares, una de las fuerzas decisivas en las decisiones del Estado. Esta alianza clave se ha dado, por lo menos momentneamente, en Bolivia y recientemente en el Ecuador. Nada se comprendera de la permanencia de ciertas organizaciones en Bolivia si no fuera por los militares. Tampoco se entendera por qu en Ecuador los indgenas han actuado pblicamente y con tanta eficacia sin tener en cuenta lo que signific la apertura de los militares, con la que contaron. La comunidad poltica La exclusin social y, consiguientemente, poltica, hizo de las repblicas latinoamericanas, primero, unas repblicas aristocrticas sin ciudadanos. Luego,
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poco a poco, diversos sectores sociales se incorporaron al ejercicio de los derechos polticos. Primero, lo hicieron las clases medias, luego las mujeres, seguidas de los trabajadores urbanos u obreros, y, recientemente, los campesinos e indgenas. Sin embargo, este proceso no necesariamente conlleva de inmediato el indispensable prerrequisito para su real ejercicio, por el cual los excluidos se consideran parte del Estado. Este proceso de verse como parte de la comunidad poltica de un Estado sigue caminos diversos y que bien pueden ser de larga duracin o producirse con anterioridad al real acceso a estos derechos. El contraste entre Ecuador y Per es ilustrativo al respecto. Una de las singularidades de este proceso en Ecuador es que la presencia pblica y las acciones colectivas de los indgenas estn permitiendo construir esta comunidad poltica, es decir, este proceso de considerarse parte de un conglomerado que adhiere a un Estado, a sus derechos y obligaciones y se identifica con ste. Sin embargo, en Ecuador no es sino en los noventa que los indgenas han afirmado y ratificado esa pertenencia e identidad polticas, mientras que en Per se produjo ya hace mucho tiempo. Simblicamente, en las manifestaciones peruanas del campesinado andino puede verse que se presenta con la bandera peruana, algo que en sus similares ecuatorianos no era de su simbologa sino recientemente y muy escasamente. En cambio, actualmente, el sistema poltico ecuatoriano hace a las organizaciones indgenas sus interlocutoras y permite la presencia de organizaciones tnicas en las contiendas polticas. Esta apertura refuerza la adhesin. Esta va de la afirmacin tnica coincide (y permite) la construccin de esta comunidad poltica, en Ecuador. En Per este proceso de incluirse o de hacerse parte del conjunto a una poblacin excluida, se legitim con un discurso de clase que hasta ahora persiste. Este ha sido estructurado para no dar cabida a lo tnico, lo cual en un contexto de discriminacin permite la constitucin de esas mscaras o camuflajes en los que los discriminados se refugian para no enfrentarse con una realidad adversa. Este fenmeno que, fue muy bien descrito por A. Memmi para frica del Norte, bien puede servir de explicacin sobre el por qu al nivel individual las personas pueden encontrar ventajas en este hecho. En cambio, en relacin al fenmeno colectivo de un Per que no da cabida a la expresin organizada y poltica de la cuestin tnica, es en el sistema poltico que encontramos explicacin, como veremos luego. Estos casos nos permiten subrayar que este hecho de constituirse como parte de la comunidad poltica es uno de los ms importantes al borrar el pasado de exclusin. Poco a poco, se borra el indio, aquel que la conquista cre. Los hechos sociales contribuyen a ello. Empero, es tambin el resultado de los movimientos indgenas ahora existentes en el Continente. El gran cambio es que ahora los indgenas son actores polticos, salvo en Per. Ya no son representados por terceros, tienen
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propuestas propias, objetivos y metas en la escena poltica. El mayor cambio es posiblemente ste, de pasar de excluidos de la vida poltica con identidad propia a una notoria afirmacin con una identidad poltica. Los cambios vividos han sido acelerados y profundos, se han desplazado las fronteras de separacin social que crea la discriminacin. Las fronteras tnicas se han desplazado. Pero contrariamente a lo que se piensa en lo social y en la economa, esas fronteras demuestran cada vez ms que se ha llegado a cierto lmite. Los nuevos cambios se dan ms bien en el orden poltico. La velocidad y profundidad del cambio ha sido tal que los pueblos indgenas, sobre todo los de las planicies tropicales, no han podido crear sus propias condiciones para enfrentar el cambio, simplemente han soportado el cambio. Nosotros y la humanidad toda hemos perdido la oportunidad de no construir un referente social de una vida nueva posible, ms bien nos hemos integrado a esta uniformizacin de condiciones que el capitalismo liberal quiere y logra imponer.
Vas predominantes de insercin poltica Dos vas parecen sobresalir en este proceso de insercin en los procesos de participacin poltica. Una insercin lenta a travs de la ocupacin de puestos de decisin pblica como fruto de un proceso de movilidad socioeconmica. Se trata de grupos o personas que adquieren poder econmico y terminan luego como autoridades electas locales, por ejemplo. No es sino en un segundo momento que stas reivindican una identificacin tnica del proceso, en un contexto de innovacin tnica y de recuperacin de identidades. Este contexto es decisivo para esta va, sino no necesariamente estas personas llegadas realizaran una afirmacin tnica. El caso de Otavalo en Ecuador es similar a los de Guatemala. Este proceso no sigue los mismos canales que la segunda va, la de la contestacin y la organizacin, la cual se hace desde el inicio en nombre de una demanda tnica. En este segundo caso, las personas participan o llegan a ocupar puestos de decisin (nombradas o electas) por la presin de la organizacin y porque sus organizados adquieren otra conciencia y posiciones polticas como para apoyar, al menos en parte, a sus candidatos. Ecuador y Bolivia han sido los dos pases con mayor peso de la protesta. Ecuador en particular tiene ya a la protesta como parte de su sistema poltico y lo que ha llamado la atencin es que las organizaciones indgenas a finales de los noventa se convirtieron en la principal protagonista de sta.
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Cambios de dirigencias y lites, segn demandas y contextos En este proceso, se han modificado por etapas las demandas y los dirigentes o lderes. De las demandas pragmticas, asociadas a la economa campesina y sus conflictos se pas a otras de inters colectivo tnico, en tantos pueblos. Tal la demanda de tierra y del reconocimiento de derechos colectivos, como tener autoridades propias, normas legales y gestin propia de sus tierras convertidas en territorios. Bolivia llam la atencin por la temprana constitucin, en relacin con los otros pases, de una lite intelectual poltica urbana que promovi la formacin de una corriente poltica (el katarismo) y dio lugar a varias organizaciones polticas que presentaron candidatos al Congreso y, desde 1979, a la presidencia. Sin embargo, no logr impacto en la poblacin, como revela su bajo resultado electoral: 1,5% de votos en promedio. La poblacin indgena segua a los principales partidos. Esta situacin contrasta con la actual, en las elecciones del 2002, en las cuales hubo dos candidatos indgenas, uno de los cuales estuvo de finalista (Evo Morales). En ese tiempo, ha sido significativo que las centrales sindicales que controlaban al sector indgena y los partidos de izquierda ligados a ellas hayan perdido legitimidad y presencia. Paralelamente, las reivindicaciones tnicas se han reforzado con el resurgimiento de los ayllus y, al nivel local, con la Ley de Participacin Popular de mediados de los aos noventa, la cual ha permitido una efervescencia poltica en el nivel ms local, en donde vive buena parte de la poblacin. Es ahora que emerge de este sector el movimiento poltico indgena. Esta politizacin tnica, ahora con un discurso construido para solicitar el apoyo de las poblaciones indgenas, obligara a los dems actores polticos a definirse en relacin con los aspectos tnicos (H. Ibarra). Igual que ha acontecido en los dems pases, tambin en Bolivia ha sido necesario que se agoten las otras alternativas polticas. Ha sido un contexto de crisis de legitimidad de los partidos el que ha favorecido este crecimiento de los indgenas en el mbito poltico. En el caso del Ecuador, dos procesos llaman la atencin. La participacin electoral al nivel local y la gestin en algunos municipios, por un lado, y, por otro, la activa participacin poltica de los indgenas al nivel nacional, en particular, por medio de la protesta que los ha convertido en interlocutores de los gobiernos y ha culminado en el 2000 con un golpe de Estado en alianza con un sector militar. Tambin se debe subrayar del caso ecuatoriano que, siguiendo las pautas del sistema poltico ecuatoriano, la protesta ha dado lugar al establecimiento de mesas de dilogo entre el gobierno y las organizaciones indgenas y campesinas; la negociacin es en efecto una de las caractersticas de su sistema poltico.
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Una lite poltica indgena Es visible ahora la emergencia de una nueva lite con incidencia en este proceso de insercin poltica. Ya no es la que emergi en la poca heroica de las organizaciones en los inicios, en donde hubo enfrentamientos. Tampoco es la de las organizaciones del perodo de contestacin reciente ni la que las iglesias formaron. Las nuevas dirigencias y lites tienden ms bien a ser laicizadas (inclusive las que nacen del mundo evanglico), es decir, a definir sus acciones y objetivos por fuera de pautas religiosas. Predomina al nivel local u otros niveles de accin, lo que podramos llamar el nuevo indgena, dado por su adhesin ms bien a la modernizacin de sus vidas antes que por el mantenimiento y la preservacin del pasado, a pesar de que pueden recurrir a un discurso de afirmacin del pasado y de su cultura7. Se rearticulan modernizacin y pasado. Este sector que es, por lo general, ms instruido que los anteriores y pone de relieve su capacidad de negociar con el mundo de afuera, tiende a definirse ms por la promocin de su insercin en nuevas actividades socioeconmicas y los espacios de participacin poltica. En buena parte, se trata de la constitucin de una lite poltica indgena. Este cambio se ha producido de modo acelerado, en poqusimo tiempo, y sorprendentemente ha partido de una demanda de adhesin a un discurso sobre la cultura indgena que se quiere de valoracin de lo ancestral, inclusive apelando a discursos de origen o fundacionales, para luego negociar modalidades de insercin en estas nuevas actividades. En nuestro criterio, este sector est construyendo ahora otro sentido de pertenencia indgena que pasa en gran medida por esta afirmacin en la poltica (Guatemala, Bolivia, Ecuador, Amazonia, Panam, Colombia). Este hecho en s mismo ya muestra cierto reconocimiento de los indgenas en la sociedad. Los evanglicos que han sido reticentes a la vida poltica son ahora sus activos promotores. Se produce la politizacin de las rdenes religiosas (H. Ibarra), no slo en Bolivia y Ecuador sino tambin en Guatemala, en las regiones amaznicas, en Brasil y El Salvador (Wray, Esquit, Santilli). Estas tendencias no son las nicas ni todo va en ese sentido; hemos indicado las predominantes al nivel pblico. Tambin hay una bsqueda de innovacin a partir del pasado o de rechazo a una poltica que no sea la afirmacin de la cultura ancestral o la recuperacin de algn pasado.
7. En ciertos casos, el recurso al pasado se ha vuelto un ritual de apelar a las pertenencias para situarse en la nueva va pblica caracterizada por el reconocimiento y legitimidad de lo tnico. Algo similar acontece ahora con la vestimenta: no es excepcional que los nuevos dirigentes o lderes indgenas no se vistan con los atuendos antes llevados por sus ancestros sino con ocasin de su presencia en los espacios pblicos o son stos reducidos a un smbolo reducido, como un sombrero, una gorra o una bufanda, por ejemplo.
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Una nueva institucionalizacin de la representacin poltica En grados diferentes y con discursos no siempre concordantes, tambin es comn ahora la bsqueda de una representacin propia, particular, para los indgenas en el orden poltico. Para unos se trata de una demanda corporativista, tal como acontece en Colombia en donde hay representantes indgenas en el Senado. Para otros, es la idea de disponer de un sistema que permita una visualizacin constante de una representacin propia indgena en la vida pblica, de una distincin de pueblos. En este caso, para algunos constituira un poder paralelo institucional o reconocido, mientras desde otros puntos de vista, esta representacin sera parte de la constitucin de un poder social, de hecho. Estos aspectos se cruzan ahora con las demandas de reconocimiento de distritos o territorialidades indgenas, o sea, de la prerrogativa de gestin propia en un territorio, tal como acontece en Bolivia y en las demandas de los amaznicos (H. Ibarra, N. Wray). En las alturas de Bolivia se cotejan al menos dos propuestas. La que parte de las organizaciones indgenas que han recogido la clientela sindical y asumen problemas socioeconmicos en un discurso tnico, empujando a un control del Estado en nombre de la pertenencia tnica y popular, como lo hace ahora Evo Morales. La otra, que busca una representacin tnico-territorial desde los ayllus, invocando un renacer cultural y ancestrales espacios de pertenencia; de modo implcito se considera que sta sera la base para la territorialidad. No obstante, como lo subraya H. Ibarra, existe el electorado indgena urbano que no se identifica necesariamente con estas propuestas y que se ha acercado a las populistas. Es frecuente que en las principales ciudades de los pases con fuerte poblacin indgena, como sucede en La Paz, Cuzco, Guatemala, adems de las ciudades intermedias de Bolivia, Ecuador y Guatemala, se manifiesten posiciones tnicas en el electorado. El caso ms llamativo es el de CONDEPA en Bolivia, que con su lder Carlos Palenque logr una presencia significativa en La Paz, invocando su identidad tnica. Con su muerte ha bajado la adhesin a esta entidad poltica, a pesar de que se revela la existencia de una clientela poltica indgena en la ciudad (Ibarra). Algo similar acontece en Ecuador, en algunas ciudades intermedias de la serrana, en las cuales los indgenas votan por el candidato populista. La idea que sobresale de esta propuesta es precisamente la de disponer de un sistema poltico propio paralelo al oficial. No ha logrado, sin embargo, por ahora, impacto significativo en la misma poblacin indgena ni fuera de ella. En parte permiti que algunos dirigentes o ex-dirigentes, ahora generalmente interesados o motivados por participar en las instancias polticas, al no poder estar entre los candidatos de las posibles listas electorales ganadoras, tengan un rol simblico similar.
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Sin embargo, en los hechos, tanto en Ecuador como en Chiapas, se buscan las dos posibilidades. Una, la de lograr una representacin propia, sin intermediarios, por indgenas electos en los puestos de decisin poltica, ya sea en el Congreso o en las divisiones poltico-administrativas de eleccin popular, tales como los municipios, e inclusive al nivel de la presidencia del pas. Otra situacin se da al nivel de las propuestas de un sistema paralelo que muchos quisieran reconocido oficialmente, pero que de modo prctico tiende ahora a reducirse a la propuesta de disponer de distritos indgenas. Esta situacin empatara con la situacin boliviana ya mencionada. Podemos percibir que, si bien los hechos predominantes se orientan hacia una institucionalizacin de las opciones, al nivel de propuestas e ideas se avizor la antigua idea del poder dual, social, que ha existido en varios crculos de izquierda. En todos los hechos y propuestas expuestos es notorio que los intermediarios ya han perdido su espacio. La presencia pblica de los indgenas lleva finalmente a que construyan ahora entidades de representacin, organizaciones llamadas nacionales o sectoriales que los representan. Subrayamos que mientras unos quieren construir pautas de representacin que permitan una vigilancia constante por parte de las comunidades, otros rehsan la idea misma de representacin y consideran que puede existir un sistema de delegacin ampliado a los marcos llamados nacionales. En los niveles locales como en el caso de Bolivia, puede percibirse una sincronizacin de este sistema comunitario con su institucionalizacin en el sistema formal de gobierno con las OTBs y los municipios, con lo cual se formaliza o cambia en parte esta tradicin comunitaria, pero tambin el Estado. En una etapa reciente, este proceso se ha caracterizado por la construccin de propuestas y acciones, no slo para beneficio propio sino tambin de una visin general, de inters colectivo, al nivel local o nacional o mayor. Lo hemos llamado proactiva, pues se trata aqu de una actitud no defensiva ni de reaccin a lo que acontece u otros proponen sino de iniciativas de cambio.
Organizaciones: actoras proactivas de proyectos tnicos El conjunto de los cambios indicados ha tenido como protagonistas principales a las organizaciones indgenas. stas han permitido que la gente se asocie, se reconozca como parte de entidades mayores a su medio (tal la idea de pueblo), forme cuadros, cree propuestas, d presencia a los indgenas en la vida pblica, les d seguridad al defender sus propuestas y ser su principal intermediario ante los entes pblicos. Promotoras de la causa indgena,
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las organizaciones han seguido el trayecto ya sealado de los cambios de demandas y contextos. Los amaznicos llegaron ms rpidamente que los otros a formar federaciones de organizaciones. Mientras en Bolivia y Ecuador hay un fuerte empuje de estas organizaciones, se nota un vaco en el caso de los Andes peruanos. Bolivia tiene una larga historia de organizaciones y de presencia pblica de stas en la parte andina. Un dato fundamental de su variedad y compleja historia es que desde el 52, con la constitucin del sindicalismo agrario, buena parte de la poblacin indgena se identifica con esta organizacin sin reconocimiento de las dimensiones tnicas. Las corrientes indigenistas y katarista, a la que ya aludimos antes, buscarn precisamente la separacin de este nexo, indgenas y sindicalismo. La corriente katarista contribuy a la formacin de la CSUTCB (Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia), en distancia del sindicalismo. Ahora, luego de una larga crisis, ha logrado un nuevo reconocimiento, con los liderazgos de Felipe Quispe y Evo Morales. El primero, a partir de la zona andina, y el segundo, como consecuencia de diversas movilizaciones con los campesinos afectados por la erradicacin de la hoja de coca. De este modo, en los dos casos, se trata de un encuentro de la organizacin con las poblaciones indgenas, con sus propuestas tnicas y con el juego poltico. Se combinan una afirmacin tnica y el rechazo a los estragos de los ajustes, para dar lugar a demandas concretas que contrarresten sus medidas e impactos. Paralelamente, Bolivia es uno de los pases en donde predominaban, segn las regiones, las autoridades tradicionales. Por diversos caminos, durante su larga historia de confrontacin con el Estado y de constitucin y reconstitucin de sus espacios de influencia y autoridad, estos ncleos de autoridades tradicionales, en parte ignoradas, minimizadas o puestas de lado, han logrado reconstituirse en la forma de ayllus. Su reemergencia ha dado lugar a una rpida constitucin del Consejo Nacional de Marcas y Ayllus del Collasuyo (CONAMAQ), que encarna ahora un proyecto tnico ms colectivo y no en la forma de la insercin de la lite aymara con el katarismo o con la corriente llamada indianista. (H. Ibarra). De este caso subrayamos la multiplicidad de corrientes, adems del crecimiento de las causas tnicas con problemas, propuestas y liderazgos diferentes, a la par que con afirmacin en la participacin poltica. La protesta ha permitido el resurgimiento de estas organizaciones, pero es la posibilidad de influencia poltica la que les permite mantener su legitimidad. Algo similar acontece en Ecuador con la CONAIE, la principal organizacin indgena del Ecuador. De este pas subrayamos la diversidad de organizaciones locales y nacionales al nivel andino: FENOCIN, CONAIE y FEINE, por ejemplo.
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Existe una diversidad de agrupaciones diversas de segundo grado y de dinmicas organizativas. Las demandas locales son cada vez ms fuertes. Tambin en este caso pesa el nexo con la vida poltica, pues una de las preocupaciones principales es el acceso al poder local. Como bien lo subraya H. Ibarra se trata de zonas pobres, con economas campesinas que ven en las reformas institucionales una salida a sus problemas de pobreza. Constatemos que esta tendencia se da paralelamente a la situacin de erosin de la comunidad y en la que la migracin ha feminizado el campo. En este caso, fue el xito de la protesta y de convertir a los indgenas en interlocutores lo que llev a que la CONAIE sea hegemnica. Pero la reemergencia de las otras organizaciones, incluso a travs del PRODEPINE, y el fraccionamiento de organizaciones diversas, como acontece en la Amazonia con los shuar, por ejemplo, puede dejar entrever que el fraccionamiento puede reforzarse. Este fenmeno es tan fuerte que la protesta ya ha dado signos de agotarse. Llama la atencin el caso de Per: no hay organizaciones tnicamente identificadas en altura, salvo las nacientes relacionadas a la educacin bilinge, en Cuzco o Arequipa. En la Amazonia existen sin que lleguen a tener el impacto en la escena poltica como acontece en los otros pases. Avanzamos algunas hiptesis para esta situacin. En Per persisti el peso de la izquierda en el sector popular y la vida poltica, la cual, con su concepcin de clase, no ha permitido la presencia de un referente tnico. Pero Per plantea un elemento suplementario de anlisis, pues ante la cada de la izquierda no ha emergido un movimiento tnico en la zona ms densamente poblada por indgenas, como es la andina, tal como ha acontecido en los otros pases. El contexto reciente de violencia armada y de descomposicin del sector popular no contribuye a esta emergencia. Sin embargo, estos aspectos no permiten formular una explicacin suficiente, considerando la casi inexistencia de organizaciones que reivindiquen aspectos tnicos o que, si lo hacen, terminen sin capacidad de convocatoria. Un factor aproximativo de esta situacin en el Per puede ser la importancia del referente de izquierda la clase en la constitucin de la idea de nacin; ambos forman cierta simbiosis por razones que no viene al caso presentar aqu. En segundo lugar, aquello que en Per se ha llamado la cholificacin, esa migracin de poblacin indgena del campo a los ncleos urbanos en el mbito rural, modificando su estatus tnicamente marcado hacia otro intermedio, prximo al mestizaje y menos discriminatorio, coincidi con aquello que hemos llamado la constitucin de una comunidad poltica peruana durante un largo proceso entre los aos cuarenta y cincuenta. Este fenmeno se reforz an ms con la consiguiente migracin de la poblacin mestiza a mayores ncleos urbanos. Se constituy entonces una jerarqua de espacios tnicos en una gama de estatus ms o menos discriminantes segn el
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punto de llegada. Pertenecer a este estatus menos discriminante y ser peruano, dio lugar a otra simbiosis, que si bien no borr las fronteras tnicas constituy un potente imaginario de pertenencia a una realidad integradora: la de la nacin poltica peruana, ese simblico espacio de todas las sangres. En tercer lugar, el sistema poltico peruano conoce dos fuertes centralizaciones: una con Lima y otra, hasta no hace mucho, con la convergencia del poder en un sector aristocrtico o aristocratizante, uno de cuyos medios de valorizacin ha sido su distancia del mundo indgena y su corolario de un racismo muy pronunciado. As, se confunde en Per un aspecto regional, tnico, con otro de constitucin de la idea de nacin en un sistema centralizado, en detrimento de la poblacin serrana a la que pertenece la poblacin indgena. La cholificacin permiti una fuerte base social tnica, resolviendo simblicamente la cuestin tnica para la constitucin del nuevo Estado peruano centralizado. El discurso de clase ha jugado un rol de integrador al nivel social, que va en un mismo sentido, paralelamente a la constitucin de la comunidad poltica por la cual los diversos se integran lentamente o se consideran pertenecer a un mismo Estado. El hecho significativo para nuestro tema es que, en contraste con lo que acontece en los otros pases, en Per no existe un discurso tnico en la vida pblica identificado con un sector u organizacin, fuera de las retricas referencias comunes a un pasado indgena glorioso y valorizado para la constitucin de lo nacional. Puede verse en un mismo sentido el uso de la idea de cholo por parte del candidato Toledo, sin que ello todava implique un cambio sustantivo en este tema. La apertura mostrada por el actual gobierno de Toledo, en cambio, parece significar para varias personas una apertura a lo tnico. Se empezara a debatir sobre los indgenas y lo indgena. Puede ser que este proceso permita la emergencia de proposiciones de identidad tnica, que podra eventualmente politizarse (H. Ibarra). Capacidad de movilizacin Tanto en Bolivia como en Ecuador, se han dado el mayor nmero de actos de movilizacin indgena. Bolivia, siguiendo su tradicin poltica, tiene una multiplicidad de actos de protesta protagonizados por los indgenas. No acontece lo mismo en la mayora de los otros casos. Reiteramos que esta situacin tiene mucho que ver con el sistema poltico. Empero, casi en todos los pases se han producido movilizaciones indgenas que han sorprendido y permitido, al menos por un tiempo, afirmar e integrar a los indgenas. Tanto en Bolivia como en Ecuador es significativa la capacidad de movilizacin de estas organizaciones.
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Receptividad de la colectividad nacional a sus demandas Una dinmica convergente entre indgenas y entidades polticas Este proceso de insercin en la vida poltica y de cambio de relaciones con el Estado no se ha dado nicamente por la presin y voluntad de los indgenas sino tambin porque algunos gobiernos lo han buscado, as como por la bsqueda de nuevos votos en el electorado indgena por parte de varios partidos. En muchos casos esto se ha traducido en el nombramiento de candidatos indgenas o en la construccin de un discurso dirigido a este sector, lo cual es un reconocimiento implcito de sus particularidades. El cambio producido es, desde luego, significativo, tomando en cuenta la oposicin y resistencia primera de organizaciones polticas y de diversos gobiernos a las propuestas de derechos colectivos indgenas. Ahora el Estado se muestra ms receptivo al reconocimiento de los derechos polticos y tambin a las diversas normas de pluralismo, empezando por las culturales. Estos cambios no se habran producido en la mayor parte de los casos sin lo que hemos llamado la alianza internacional. Es decir, el nexo que se ha dado entre los indgenas y las instancias internacionales para obtener apoyo, la defensa y promocin de sus derechos, a travs de los organismos de cooperacin internacional en particular, pero tambin de las leyes y normas internacionales, las cuales han buscado, primero, la proteccin y, despus, la afirmacin de estas poblaciones y de los derechos indgenas (en particular el Convenio 169 y el 117 de la OIT)8. Las vas de insercin poltica de las mayoras y minoras indgenas Una primera diferencia se impone en relacin con la va de insercin poltica indgena entre los casos de poblaciones minoritarias, como sucede en la mayor parte de los pases, y aqullos en los cuales son mayora, tal el caso de Guatemala y Bolivia. En Bolivia, en cambio, la Revolucin del 52 signific un reconocimiento al mundo indgena por medio de los sindicatos rurales. La alianza campesinomilitar implic una interlocucin de hecho con aquel sector a pesar de que se le impona un sistema de organizacin externo a sus tradiciones. De este modo, en Bolivia la organizacin comunitaria no ha vivido al mismo nivel los procesos de destruccin y fraccionamiento que, por diversos medios, se ha promovido en Guatemala en varias zonas indgenas.
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Recientemente ha incidido en ciertos aspectos, el Anteproyecto de la OEA de la Declaracin Interamericana sobre Derechos de los Pueblos Indgenas (1995) que enfatiza los derechos sobre la tierra y las normas del Banco Mundial (OD. 4.20) sobre la participacin informada.
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En todas partes, el nexo de los indgenas con el mundo externo result ser una alianza estratgica que redund en apoyos decisivos para sobrepasar limitaciones y obstculos internos. En Centroamrica, sin embargo, en donde el peso indgena es mnimo salvo en Guatemala, la alianza con el mundo internacional ha ayudado al reconocimiento de los derechos indgenas, excepto en El Salvador y Belice (Esquit, Gurdian). Los cambios son visibles en la incorporacin de estos derechos, sobre todo del pluriculturalismo, del multilingismo y de la multietnicidad en las legislaciones, constituciones y algunas de las formulaciones de polticas en la mayor parte de pases de la regin. En realidad actualmente estamos ante nuevos desafos, resultado de estos ltimos veinte aos de cambio, de cmo volver realidad los derechos colectivos adquiridos en la legislacin. Guatemala llama la atencin por el hecho de que no predomina ah un juego tnico en su ordenamiento poltico ni en la escena poltica. Si bien puede indicarnos la conflictiva situacin tnica en ese pas a la cual ya aludimos cabe tambin otra interpretacin. En nuestro criterio, Guatemala puede prefigurar una de las posibilidades de la evolucin de las poblaciones indgenas en el Continente, cuando ya no se politice la cuestin tnica. En efecto, all nos encontramos con ciudades indgenas, en principio distantes de la condicin rural asimilada a la indgena; con ciudades importantes como Quetzaltenango o Chichicastenango, que no son solamente de mayora indgena sino tambin estn bajo control de grupos indgenas, entre otros por medio de intelectuales indgenas e industriales textileros (Esquit). No se plantea aqu una estrategia de minora social que se inserta en los canales o espacios socioeconmicos y polticos a los cuales no tena acceso, sino que se trata de una disputa de una mayora dominada, que cuenta recuperar el control del conjunto del mismo modo que la mayora popular se plantea en otros sitios del continente lo mismo por medio de partidos u organizaciones de todo tipo; es, pues, una disputa por el control hegemnico del poder. Precisamente por estos aspectos subrayamos que Guatemala no plantea el proceso de los dems pases que son ms bien de minoras, las cuales buscan la insercin en un espacio que puede decirse de los otros. Pero lo sustantivo en ambos casos Bolivia y Guatemala consisten en que la situacin de la poblacin mayoritaria indgena, que adquiere un proyecto poltico propio y la idea de conquistar espacio pblico se hace no tanto en relacin con el hecho de ser indgena y apelar a una pertenencia tnica, lo cual est en segundo lugar, sino frente a un proyecto que logre mayora. Reiteramos: no se trata de una lgica de minora que se inserta, lo cual, en cambio, s caracteriza a los otros casos. Al respecto, Per y Ecuador plantean situaciones intermedias del lado de la poblacin, pero con situaciones contrapuestas en la expresin de proyectos tnicos en la vida poltica, como ya hemos indicado.
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Si bien la autonoma recibe crticas muy negativas y hay voces indgenas que ante su ineficacia y parlisis consideran mejor regresar al sistema anterior (Gurdian), estos aspectos institucionales polticos han tenido un fuerte impacto en la regin. Lo imposible se hizo realidad. En los dos casos, se trata de regiones o espacios con predominio de poblaciones indgenas, situacin que se asemeja a las amaznicas. De cierto modo, en estos casos no hay contrincante y el espacio puede ser gestionado con normas propias. El desafo es otro en los lugares, como los Andes o Guatemala, en los cuales la poblacin comparte el espacio con los no indgenas. En estos casos, las dinmicas de territorialidad nos envan a pensar en territorialidades sin referencia concreta en un territorio. En todos los pases de la Cuenca Amaznica, los diferentes pueblos de la regin forman respectivamente minoras, pero con acceso a territorios propios, de hecho con menor presin para su espacio, en contraste con las zonas altas. Podramos decir, entonces, que la va poltica en estos casos puede ser particular, ms viable en cuanto a la posibilidad de territorialidad. As lo perciben varias organizaciones de la regin. Colombia representa otro tipo de relacin, al haber incorporado el sistema anglosajn de las reservas y un reconocimiento al nivel poltico de representantes electos de modo funcional; en otras palabras los indgenas tienen derecho de tener senadores que los representan y eligen de entre ellos. Es, en cierto modo, una transposicin corporativista de la idea de reserva en la poltica. Como puede deducirse de este acpite, adems de las diferencias de concepciones y de la condicin de ser mayoras o minoras demogrficas en cada pas, la diferencia entre las poblaciones en relacin con sus demandas y propuestas frente al Estado y en la vida poltica viene tambin del hecho de tener o no acceso a tierras susceptibles de permitir territorialidad. Como veremos luego, no es un azar, en nuestro criterio, que la idea de crear Parlamentos indgenas en el Ecuador tenga dos versiones: una en los Andes y otra en la Zona Amaznica. Los andinos han modificado rpidamente los Parlamentos indgenas en populares que comprenden tambin a otros sectores sociales en un contexto de fuertes mezclas tnicas y de tierras. Es en este contexto de cambios estructurales y del Estado que se han vuelto admisibles las reformas constitucionales para incorporar el pluriculturalismo e inclusive el plurinacionalismo, la presencia indgena en la vida pblica y la descentralizacin, a pesar de que sta queda bloqueada debido a la crisis fiscal y su ausencia de vnculo con el desarrollo local (H. Ibarra). Un subtema, un efecto de estos cambios, es la creciente propuesta de descentralizacin que da cabida, al nivel local, al ejercicio de los derechos colectivos y, en ciertas ocasiones, a mayor participacin de las poblaciones indgenas.
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Si bien la accin de los indgenas para la consecucin de estos derechos es decisiva, podemos comprender que no es la nica que decide sobre la situacin. Fuera del contexto, las variables definitorias estn dadas por los aspectos antes indicados: el demogrfico con relacin al resto de poblacin en un pas, el de sus posibilidades de acceso a territorios y finalmente el tipo de sistema poltico que puede ser ms o menos permisivo a la protesta y a permitir la expresin de las minoras. Este ltimo es decisivo.
Elecciones La participacin en las elecciones a nivel nacional y local es el fenmeno ms generalizado significativo en la vida poltica actual de los indgenas. En Bolivia hay candidatos presidenciales indgenas desde 1979, pero que en promedio no reciben sino 1,5% de los votos (Ibarra). Podramos concluir que la poblacin indgena no se reconoca en esta lite de instruidos indgenas o que el contexto no permita an la presencia de esas propuestas tnicas. En todo caso, el contraste es grande con la situacin actual en la cual lderes ms populares logran reconocimiento amplio (inclusive casi llega a ser presidente el lder de los productores de hojas de coca, Evo Morales). Si bien ste convoca a dimensiones de pertenencia tnica, sus demandas son predominantemente socioeconmicas. Bolivia tambin tuvo ya un vicepresidente indgena con Vctor Hugo Crdenas. En 1995, se increment la participacin de partidos indgenas al nivel local y los mismos que llegaron entre 10% y 12% de los votos, gracias a la nueva Ley de Participacin Popular (Ibarra). Ecuador ha logrado con Pachakutik 5 alcaldas en 1996 y 6 alcaldas, 1 prefectura y 5% del voto local en el 2000. De igual modo, en las regiones amaznicas incluido el Per (7 alcaldas en el 2002) se ha logrado la eleccin de representantes locales indgenas y, en ciertos casos, diputados. En la mayora de los casos, llama la atencin que logren el triunfo gracias al apoyo del voto no indgena local (Ibarra). En el caso de Bolivia y Guatemala, desde hace tiempo ha sido visible el fraccionamiento del electorado indgena en diversas tendencias. En la actualidad, en el caso de la Amazonia ecuatoriana y de los Andes este fenmeno parece reforzarse; a pesar de la creacin de un partido Pachakutik que deba ser la expresin de la principal organizacin CONAIE. Tanto en este caso como en varios pases, los evanglicos estn creando sus propios movimientos polticos. Hay que subrayar desde ya que no en todos los casos se vislumbran cambios en sus gestiones; se trata simplemente de la incorporacin al aparato polticoadministrativo.
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El contexto de disputa tnica que caracteriza a aquellos pases del Continente que tienen poblacin indgena significativa, ha llevado frecuentemente a pensar a muchos que no era sino una cuestin de tiempo para que en ellos o en algunas de sus regiones predominen partidos indgenas o tnicamente diferenciados. Los hechos indican, tambin en el caso latinoamericano, que la adscripcin tnica al juego poltico, en particular partidario y electoral, no logra mantenerse como decisiva o tiende ms bien al declive luego de un inicio corto. El contexto actual de afirmacin tnica y de etnognesis, por la cual en contraste con el pasado reciente, resulta socialmente positivo ser indgena, favorece el llamado a la pertenencia tnica en la vida poltica y, en algunos casos, a la constitucin de organizaciones polticas, como ya lo indicamos para las situaciones recientes de Bolivia y Ecuador. Las propuestas y el llamado a la pertenencia tnica, tienden a cambiar rpidamente hacia aspectos sociales de clase o de los mltiples que una situacin de carencias, pobreza o fuerte desigualdad social concita. Como puede observarse en los casos de Ecuador y recientemente de Evo Morales en Bolivia, se trata del predominio de los clsicos aspectos de oposicin a los ajustes y a las propuestas del Fondo Monetario, al igual que de un discurso de oposicin a polticas econmicas neoliberales y de propuestas para contrarrestar la pobreza. Son stos los discursos que les otorgan legitimidad pblica, mientras la invocacin tnica tiende a convocar una identidad de condiciones con una posible clientela poltica. Identidad de condiciones que no se traduce necesariamente en posiciones tnicas en lo poltico. An ms, en el caso de Ecuador, como reiteradamente ha acontecido en Guatemala, se puede ver que los partidos tnicos como el katarismo tienen poco espacio de reconocimiento y no logran legitimarse sino cuando incorporan a no indgenas en su seno. En el Ecuador, este hecho se acompaa ahora de la reivindicacin de que la sociedad que se cuenta construir ser pluritnica y plurinacional. Este fenmeno es ya perceptible en el hecho electoral, como ya indicamos: los candidatos indgenas ganan en varios lugares, gracias al voto de no indgenas. En las elecciones de 2002, las principales organizaciones indgenas tienen candidatos diferentes, pero todas en alianzas con organizaciones no indgenas. Igualmente, en estos casos es perceptible un cambio de su eje de identidad poltica ya que estas organizaciones que han nacido con una identidad tnica han cambiado o estn hacindolo hacia un predominio o acento de lo popular con un fuerte acento en la idea de un pas-nacin y culturas que los integrara desde el pasado. En este sentido, resulta ser una nueva constitucin de hecho de lo popular y de lo tnico en la poltica, diferente del discursivo llamado al pasado indgena, el cual siempre ha existido en el Continente desde las gestas de independencia, en distancia con Europa. Es el contexto el que favorece en la vida poltica un primer llamado de pertenencia tnica y de planteamientos tnicos, como el de territorialidad y
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otros derechos colectivos, sin que se llegue a la constitucin, en s misma, de una identidad poltica tnica organizacional (movimiento poltico) o partidario. Este fenmeno se asemeja a lo que aconteci antes, con las tentativas de formar partidos de clase en el Continente latinoamericano. stas pasaron muy rpidamente de la identificacin con una situacin social (obrera, por ejemplo) a identificarse con lo popular, sabiendo que este calificativo abarca una multiplicidad de situaciones sociales, definidas tanto por condiciones sociales como de dominacin, muy presentes en la idea de marginales, pobres, plebeyos, pueblo. No es de sorprenderse, si tomamos en cuenta que nos encontramos ante sociedades en las que la identidad social no logra construirse a partir de una sola situacin social, como la de clase, por ejemplo, pues las condiciones son tales que cada cual vive ms de una situacin social que le otorga identidad en su vida (por ejemplo, campesino/a, pen/a, obrero/a, informal, artesano/a a destiempo, etctera), inclusive paralelamente o en su familia. Y es precisamente lo que ahora viven los indgenas de modo acelerado, con la diferenciacin social creciente en sus comunidades o grupos familiares y, an ms, con la migracin cclica o permanente de sus miembros. Este fenmeno se refleja tambin en el hecho que, desde hace mucho tiempo, los indgenas tienen diversas adhesiones polticas a partidos y tendencias polticas diferentes. Es la politizacin de lo tnico la que ha permitido la emergencia de entidades polticas o de candidatos que apelan a la pertenencia tnica, mas son las condiciones estructurales de la sociedad las que terminan por predominar en sus discursos y propuestas. La convocatoria a lo indgena parece ayudar a construir una clientela que puede ser circunstancial mientras que, para mantenerse, se requiere un apego a otros aspectos que los considerados propios a un proyecto tnico. La accin poltica es, por definicin, de mltiples sentidos, y lo es ms en un contexto en el cual se superponen las condiciones sociales sin eliminar las del pasado. Los tiempos de historia tambin se superponen unos a otros. En un semejante contexto, resulta aleatorio el predominio de una identidad tnica en la vida poltica; los problemas son frecuentemente mltiples o de otra ndole y unos u otros tienden a predominar, segn las circunstancias. Participacin local Si bien no todos los casos de gestin local indgena han sido innovadores o positivos, su presencia a nivel local hace de este espacio uno de los sectores ms promisorios y con mayores cambios. Los gobiernos locales indgenas tenderan a poner acento en el desarrollo socioeconmico. No obstante, habra mucha ideologizacin del desarrollo local y confusin. Se recogeran las demandas sociales sin articularlas a propuestas de desarrollo local (H. Ibarra).
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Si bien los resultados socioeconmicos pueden ser discutibles, es un hecho, en cambio, que se redefinen las relaciones indgenas frente a los mestizos; al haber ganado espacio los primeros, se modifica la polarizacin anterior. Guatemala es posiblemente la sociedad con mayor nmero de entidades locales en manos indgenas; sin embargo, este proceso no fue el fruto de un movimiento tnico y tuvo una racionalizacin que implicaba una afirmacin de los pueblos maya, quich y kakchikel, en donde este hecho predomina. Existe ahora una marcada preocupacin por el poder local con cierta coordinacin y bsqueda de un proyecto compartido. Sus protagonistas no son parte de la lite intelectual que ha sobresalido en la vida pblica guatemalteca, sino de un personal local inmerso en actividades locales. Las experiencias importantes en Solol, Totonicapan y Quetzaltenango revelan el creciente control indgena de estas entidades (Esquit) y la constitucin, a partir de ste, de un proyecto indgena local. En el caso de Bolivia, la Ley de Participacin Popular ha jugado un rol decisivo para favorecer la insercin poltica de las organizaciones indgenas en el juego electoral local. Bien se puede concluir que, en este caso, las iniciativas estatales han tenido un peso importante para las reformas, en contraste con el caso ecuatoriano, en el cual las propuestas y acciones provienen de la base. En Bolivia, la constitucin de las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) y de los Comits de Vigilancia parece permitir un reconocimiento o ejercicio de los derechos indgenas al nivel de los municipios, pero a su vez transforma las pautas de gestin local indgena. Como ya lo indicamos, el nexo al sistema poltico y la participacin institucional tiene sus consecuencias, pues tiende a modificar los modos de funcionamiento poltico anteriores.
Ejercicio indgena de gobiernos locales y territorialidad Ahora nos encontramos ante nuevas situaciones, en ciertos casos contradictorias, entre las jurisdicciones de las divisiones poltico-administrativas y las posibilidades de hacer concretos los derechos colectivos mediante la formacin de otras, sobre todo, en las zonas pobladas de altura. Cmo pueden haber autoridades indgenas, ejercicio de leyes propias y todo lo que implica justamente el pensar que ese espacio puede ser manejado y controlado por una poblacin, segn sus propias normas de definicin, si paralelamente pretenden lo mismo las entidades estatales? Estas situaciones pueden resultar particularmente conflictivas y ser un caldo de cultivo para enfrentamientos. Por ello plantean uno de los desafos para el futuro inmediato.
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Relaciones entre el Estado y los pueblos indgenas Estrategias indgenas y estatales Las relaciones entre el Estado y las poblaciones indgenas han cambiado mucho, al haberse incorporado nuevas normas en las constituciones que los reconocen como pueblos o su equivalente y haber convertido a las organizaciones indgenas en interlocutoras de los poderes pblicos, con la participacin poltica y la electoral. Los indgenas tienden a no ser excluidos de los procesos que los conciernen directamente, al menos por ahora. Ya no pueden ser ignorados como colectivos con derechos, reales o potenciales. Sin embargo, el cambio mayor en estas relaciones ser la aplicacin de los derechos colectivos. Con relacin a este aspecto, han emergido nuevas situaciones y figuras. En Ecuador se ha llegado a una singular situacin de reconocimiento colectivo y de gestin estatal, que podramos llamar compartida. Ello acontece con el CONDENPE (Consejo de Nacionalidades Indgenas y Pueblos Negros del Ecuador), que resulta ser una entidad estatal, creada en lugar de un ministerio o una direccin administrativo-poltica para los indgenas y la poblacin afroecuatoriana, pero gerenciada por las organizaciones de estas poblaciones. El PRODEPINE es un proyecto estatal con las mismas caractersticas, bajo control del CODENPE. Lo mismo acontece con la Educacin Intercultural y Bilinge y con un Programa de Salud. En cierto modo, se trata de una autogestin indgena en el aparato del Estado o, si se prefiere, de un injerto indgena en el aparato estatal. Puesto que el Ecuador es un pas de tradicin institucionalizante, en nuestro criterio sta es una respuesta a las demandas indgenas que se enmarca dentro de la misma. Desde nuestro punto de vista, en Bolivia con la Ley de Participacin Popular, el Estado boliviano llega hasta el primer nivel de lo local. Este proceso ya se dio en Ecuador y otros pases hace cierto tiempo. Sin embargo, en las condiciones actuales conlleva una disputa entre el Estado y las autoridades ancestrales, con sus respectivas pautas de poder por el control de la instancia local. La preconstitucin o emergencia de los ayllus, en cambio, se refiere a un planteamiento tnicoterritorial que pone en tela de juicio la divisin poltico-administrativa y, en parte, al Estado en Bolivia. Esta posicin coincide con la proveniente de la Amazonia, de constituir territorios, que, como sabemos, suscita por doquier dificultades para ser admitida por los Estados. Este aspecto, igual que el del reconocimiento de derechos colectivos, implica un cambio del tipo de Estado unitarista, hasta ahora predominante en la regin. De un modo ms sobresaliente que la idea de territorio, en la Amazonia se encuentra en juego la idea de autonoma, al tener en la regin una posibilidad de concrecin gracias a la existencia de territorios. En una palabra, sta puede ser la imagen poltica indgena actual de la Amazonia aunque no se sabe cmo la
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propuesta puede concretarse ni cules son sus reales implicaciones. Se convierte as en uno de los aspectos a indagar. En Bolivia y Ecuador se presentan posibilidades de definir nuevas circunscripciones indgenas. Si bien ya existen en Colombia, en la regin andina de aquellos pases no se sita dentro de la tradicin de las reservas sino que se superpondran a las divisiones poltico-administrativas existentes. Las tendencias de institucionalizacin La participacin poltica y en particular la electoral tienen diversas implicaciones en el sistema poltico, se trata precisamente de una insercin. Una de ellas es la mayor integracin e institucionalizacin de los indgenas en el juego poltico, en las instituciones estatuidas. Esta insercin puede significar a la postre una simple insercin sin que constituya ni un cambio del sistema ni de la vida indgena, o enriquezca su vida colectiva. Sin embargo, existe un perodo de cambio en el cual se podra incidir en cambios de las instituciones establecidas inclusive de las normas del juego poltico. Ello depende del proyecto que se tenga. Empero si slo se obtiene o se busca algo puntual para el grupo, hay muchos riesgos de que no se aproveche la coyuntura actual propicia al cambio en Amrica Latina. Sera desconocer que la vida poltica y la vida social tienen ciclos. Como bien lo subrayan las preocupaciones actuales en Centroamrica, en revisin de sus experiencias (Guardin), existe una falta de definicin explcita de lo que se quiere del Estado y del sistema. La demanda de derechos colectivos no agota este problema, como lo indica la Autonoma de la Costa Atlntica. Un caso revelador de la tendencia insitucionalizante es perceptible en el caso de la OPIP (Organizacin de los Pueblos Indgenas de Pastaza, en la Amazonia ecuatoriana) que a inicios de los aos noventa se opona a la divisin polticoadministrativa del Estado y ahora cuenta entre sus miembros al Municipio de Arajuno que es visto como un ejemplo de municipio indgena en la regin. En este caso, podemos ver que es la organizacin que ha incorporado ya parte de la lgica del aparato de Estado. La institucionalizacin va en los dos sentidos. Esta tendencia institucionalizante no es la nica, tambin se han producido procesos disruptivos y no institucionalizantes tal como lo puede representar el zapatismo y los grupos indgenas armados que hubo en Colombia, al igual que un naciente grupo armado en el mundo shuar, de la Amazonia ecuatoriana, en principio opuesto a las compaas petroleras. El zapatismo ha significado un referente fuerte y atrayente para muchos indgenas del Continente. Sobresale de ello para muchos la idea de construir un poder paralelo. Este hecho permite ver, igualmente, cmo entre los pueblos indgenas del Continente existe ahora una bsqueda de pautas de comportamiento pblico que les permitan ganar espacio a su presencia en el mundo poltico. As, mientras los zapatistas consideraban que uno de sus principales referentes inspiradores
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fue la protesta indgena ecuatoriana, llamada Levantamiento en los noventa, los levantamientos de los indgenas ecuatorianos luego del 95, consideraban importante lograr un camino similar al zapatismo. Una de las propuestas ulteriores de los pueblos indgenas ecuatorianos ser precisamente crear un sistema poltico paralelo al institucional. Una insercin no innovativa en la vida poltica puede llevar rpidamente a la asimilacin por parte de los indgenas de todas las prcticas establecidas. Se tratara de una simple asimilacin, visible, por ejemplo, en los casos de corrupcin generalizados en muchos sitios o en la lgica clientelar de alianzas que no siempre son transparentes y claras.
Construccin de un discurso o proyecto indgena Si bien no se ha llegado a propuestas explcitas de un proyecto poltico de largo plazo que englobe, no slo sus demandas de derechos colectivos sino al conjunto mayor en el cual se insertan, se encuentran elementos que proyectan cambios en ese sentido. Hay proyectos de construccin de propuestas polticas a varios niveles y en particular que revelan procesos de innovacin en los marcos de pensamiento indgena. Tal es el caso de la idea actual de territorio. Si bien algunos consideran que siempre existi en los referentes mentales, su uso y dimensiones actuales son ms bien recientes, hacen parte de la modernizacin poltica indgena. Que en el pasado algunas poblaciones hayan ocupado espacios amplios, o diversos y hayan tenido conciencia de pertenencia a estos lugares no implica necesariamente que consideraban un territorio, es decir, un espacio que adquiere una dimensin poltica y que sus habitantes dispongan de derechos sobre ste. De espacio til para la obtencin de recursos y la vida o el intercambio, se convierte en un eje de ejercicio poltico en cuanto pueblos. Lo mismo acontece con la construccin de la representacin. Como ya lo indicamos, varias ideas estn enfrentadas a los hechos, una es la de ser alternativos, una nueva representacin, la corporativa y un sistema paralelo. Otra propuesta que conlleva a cambios y eventualmente a innovacin es la de gestion autnoma.
Conclusiones En el mbito poltico, el cambio para las poblaciones indgenas ha sido rpido y sorprendente por el grado de reconocimiento de derechos colectivos logrado,
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cuando hasta hace poco tiempo se consideraba que sera en muy largo plazo. Es tambin el espacio en el cual se conoce mayor innovacin e invencin de conceptos y situaciones. No es excepcional inclusive que en muchos sitios se haya producido una recuperacin de la pertenencia indgena (reetnogenizacin) gracias a la participacin de algunos indgenas en la vida poltica o an ms de organizaciones indgenas. Ello a pesar del hecho de que paralelamente la insercin en la vida poltica institucional contribuye o incide en los cambios que conoce la poltica comunitaria, como lo hemos llamado a las prcticas y sistemas de poltica internos a estas poblaciones. Las situaciones son mltiples, tanto por la situacin de estas poblaciones en cada pas como por las acciones emprendidas dependiendo de sus bagajes anteriores y de las oportunidades. Resulta por lo mismo azaroso concluir sobre el sentido hacia dnde van las tendencias actuales. Como hemos indicado en el texto, existe diversidad de propuestas que estn en juego, que estn por decidirse en la realidad, si se prefiere. Para simplificar, mientras en ciertos casos se llega a una simple asimilacin o incorporacin en el juego poltico, en otros hay innovacin y, de hecho, si se logra una aplicacin creativa de los derechos colectivos, los Estados habran cambiado al haber incorporado las pautas del pluralismo. Esta innovacin poltica es el gran aporte que estn haciendo las luchas indgenas actuales al Estado heredado del perodo colonial, que tena como primera norma la de ser un Estado unitario. Era uno en las pertenencias, no poda haber varias posibilidades de representacin y de adhesiones. Ahora estamos pasando a un pluralismo. Los resultados de estos cambios no siempre los podemos percibir, es difcil de percibirlos todava. Pero estamos encaminndonos a cambiar esta idea de una representacin nica, de la adhesin y fidelidad nica de pertenencia hacia varias posibilidades de pertenencias y de adhesiones; pero tambin de lo que en poltica es decisivo, un cambio de la idea de la representacin. Bien podra ser que no sea maana solamente la actual lgica del sistema poltico sino puede ser que lleguemos a ejercicios cotidianos de derechos colectivos donde haya varios niveles de representacin. As, podramos concluir que est en juego, ahora, el promover el pluralismo, es decir, el definir caminos a la renovacin con los pluralismos culturales, de pueblos diferentes que dicen tener diferentes representaciones, adhesiones, derechos, leyes, etctera. Es lo que hemos llamado aqu la aplicacin de los derechos colectivos en la vida cotidiana. En gran medida la presencia, ausencia, o mayor o menor juego poltico de los indgenas tanto en los casos de minoras como en los otros, depende del tipo de sistema poltico que existe en el pas, de lo permisible o no permisible que sea ese sistema poltico para aceptar a nuevos actores.
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Soldados indgenas en las Fuerzas Armadas estatales: un modelo cultural

Profesor Brian R. Selmeski1
Introduccin Esta ponencia pretende presentar un bosquejo de un modelo conceptual y terico que identifica patrones en las formas variadas de la participacin indgena en las Fuerzas Armadas a nivel mundial y a travs de la historia. Plantea una explicacin comprensiva al fenmeno favoreciendo datos culturales en vez de econmicos, polticos y/o sociales. Reconoce la influencia de dichos factores e intenta agregar otro nivel de datos y anlisis que no ha sido tan bien estudiado, pero sin descartar lo que ya ha sido bien estudiado. Proporcionar algunos ejemplos de las experiencias y programas para soldados indgenas de varios pases con nfasis en los casos del Ecuador y Canad. Concluir con algunas pautas para las implicaciones en Bolivia y sobre cmo impulsar las reformas multiculturales a las Fuerzas Armadas de la Nacin.
Componentes del modelo Como cualquier modelo acadmico, el presente tiene que elegir entre las mltiples variables, consecuencias y ejemplos de que dispone para construir su argumento. Considerando lo anteriormente mencionado, se restringe el enfoque a contemplar lo siguiente. Como variables incluye: - La ideologa dominante racial-Nacional frecuentemente es difcil y poco productivo dividir los dos aspectos como eje central del anlisis. - Esto da sentido a la segunda variable, la percepcin del Estado (y las Fuerzas Armadas en particular) de los indgenas y de su papel en la nacin.
1.
Instituto de Liderazgo de las Fuerzas Canadienses.
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Pero no es suficiente slo estudiar al Estado, hay que estudiar a la sociedad tambin, as que la tercera variable es la percepcin que los originarios tienen del Estado y de las Fuerzas Armadas. Como consecuencias de estas variables, el modelo considera: - La naturaleza de las relaciones indgena-militares. Concluye que cuando existe multiculturalidad militar es porque estas tres variables ideologa, Estado y pueblo estn en concordancia. - Tambin analiza los papeles y misiones asignados a soldados nativos para relacionar sus funciones con las creencias de sus superiores. Los ejemplos no sern representativos de todas las permutaciones sino que servirn para resaltar algunos aspectos claves del argumento. Favorecen los casos de Canad y Ecuador, debido a las experiencias del presente autor como investigador de campo en estos dos pases y tambin porque son algunos de los ms aplicables e influyentes al caso boliviano.
Patrones de participacin De antemano, es necesario precisar que el enfoque de este modelo se restringe a la participacin de indgenas en las Fuerzas Armadas estatales en el mundo occidental desde la poca colonial. O sea, no contempla ni los casos ms antiguos como son los incas, los griegos y los romanos ni tampoco las organizaciones marciales netamente indgenas por ejemplo, las sociedades guerreras de los nativos de Norteamrica antes de la llegada de los europeos, las culturas guerreras amaznicas y las resistencias autctonas al colonialismo en todos los continentes. Cada uno de estos temas es, sin duda, fascinante e importante, pero debido a limitaciones de espacio y a la importancia de las reformas estatales que estn emprendiendo en Bolivia se decidi limitar la presentacin al tema con consecuencias ms directas: el caso de la relacin entre los pueblos indgenas y el Estado (que supone y aspira ser Estado-nacin a pesar de su diversidad interna) en los ltimos 500 aos. Pero los casos an son extremadamente extensos y diversos, contribuyendo a un problema de anlisis, organizacin y presentacin. Un estudio riguroso de ellos a travs de los ltimos ocho aos ha resultado en la identificacin de unos patrones muy claros que se presentan a continuacin en una taxonoma que ordena los datos segn dos factores: primero, diferencia los casos de exclusin indgena de los de inclusin; segundo, subdivide los casos segn la percepcin del Estado de los indgenas y de los papeles asignados a ellos. 1. Exclusin de los indgenas de las Fuerzas Armadas debido a percepciones falsas de originarios como: a. Irrelevantes (reliquias) o
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b. Amenaza (enemigos) 2. Inclusin de los indgenas en las Fuerzas Armadas segn polticas de: a. Diferenciacin (otros-en-armas) b. Asimilacin (mestizaje) c. Acomodacin (mucha-culturalidad) d. Aceptacin (multi o interculturalidad) Antes de examinar los ejemplos de cada uno de los patrones, vale esclarecer brevemente los esquemas. Aunque el efecto neto de la exclusin es una falta de integracin de los originarios a las Fuerzas Armadas, se puede distinguir entre por lo menos dos causas: primero, si las Fuerzas Armadas consideran a los indgenas como irrelevantes al futuro (y pasado) de la Patria estn calificados errneamente como reliquias de un pasado antiguo y sujetos a una exclusin pasiva de los rangos. En cambio, si el Estado considera a los originarios como una amenaza a su existencia, puede calificarlos como enemigos y no slo excluirlos de las Fuerzas Armadas, sino tambin hacer la guerra activa contra ellos. Las formas de incluir a los nativos en las filas castrenses son ms diversas an. En breve, son: diferenciacin, cuando las Fuerzas Armadas permiten y colaboran para que los indgenas mantengan sus diferencias como otrosen-armas mientras estn al servicio del Estado debido a supuestas ventajas militares. Asimilacin, que tiene el objetivo de hacer a los originarios iguales que el grupo dominante, borrando sus tradiciones, culturas e identidades; el ejemplo ms conocido en Amrica Latina ha sido el mestizaje. Acomodacin, que tolera a las diferencias y crea polticas para integrar a los indgenas a las Fuerzas Armadas sin homogeneizarlas, facilitando ms diversidad, pero sin promover un mejor entendimiento entre grupos, por lo cual est denominado ac como muchaculturalidad. Finalmente, aceptacin, que trata de un cambio de pensamiento que permite una verdadera multi o interculturalidad que premia a la diversidad como concepto filosfico, no slo como una prctica con fines utilitarios (que puede incluir el cumplimiento al pie de la letra de la ley).
Exclusin indgena Tal vez les parece un poco extrao empezar con un escenario en el cual los indgenas no constan dentro de las Fuerzas Armadas. Se incluye el caso para establecer el panorama del fenmeno y resaltar la observacin de que los indgenas no siempre tienen oportunidad de servir a su Patria. Esto se debe al racismo o superioridad racial que los poderosos toman como autoevidente, lo cual les lleva lgica pero errneamente a una percepcin de los originarios como fuera del Estado-nacin. En sus ojos, los indgenas son algo menos que ciudadanos
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completos: de ciudadanos de segunda clase, que no gozan de todos los derechos, hasta sujetos peligrosos que tienen que estar controlados y sometidos si resisten el poder estatal. Como consecuencia, las relaciones entre los indgenas y el poder son generalmente malas; los originarios temen al Estado (y a las Fuerzas Armadas) y, segn el nivel de represin, tienen tres opciones: pueden enfrentar al poder, abogando por su inclusin en el imaginario que es la Patria y la realidad que son sus fuerzas militares. Si las condiciones son ms duras, pueden alejarse de los mismos, huyendo cuando se acercan las Fuerzas Armadas, escondiendo a sus hijos para evitar enviarlos al Servicio Militar Obligatorio (SMO) y brindando poca ayuda a los militares en campaa. Y si la situacin es realmente grave, los originarios tienen que enfrentarse al Estado, porque no tienen ninguna otra opcin para asegurar su sobrevivencia y bienestar. Irnicamente, aunque rara vez, comparten las ideologas de guerrilleros; la postura antagonista de gobiernos que eligen esta poltica, no deja otra opcin a los indgenas que tolerar, o hasta abrazar, a los combatientes irregulares. Mantener su neutralidad en una situacin tan dbil y peligrosa es casi imposible, as que hay que escoger entre los menos malvados de dos (Stoll 1993). Debido a todo esto, las Fuerzas Armadas pueden asignar varios papeles2 a los originarios. stos pueden ser tan pasivos como el olvido benigno en el cual el Estado tolera su persistencia, pero con una creencia fiel de que dejarn de existir como otros prximamente. O pueden ser tan perjudiciales como la represin, cuyas ms virulentas expresiones son el genocidio y el etnocidio cuando el poder intenta erradicar a los nativos y a su cultura. Esta situacin se resume en la figura 1.
Figura 1
Percepcin estatal-militar Percepcin nativo Fuera del estado y/o nacin: ciudadanos de segunda clase, no-ciudadanos, sujetos Temen al Estado/Fuerzas Armadas, se refugian, huyen, pero entre la espada y la pared
Relaciones indgena-estatales Malas: indgenas estn marginalizados, negados, excluidos y/o perjudicados Papeles militares Ejemplos Olvido Benigno Reliquias Paraguay (Guaran) Genocidio/ represin Amenazas Guatemala (Maya)
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La palabra papel realmente no refleja bien esta realidad debido a que los indgenas estn excluidos; se utiliza ac para indicar la forma de exclusin.
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Los ejemplos ms conocidos de la exclusin indgena de las Fuerzas Armadas son los guaranes de Paraguay y los quiche maya de Guatemala. En Paraguay, a pesar de contar con un sistema de servicio militar obligatorio abusivo con nios de apenas 12 aos que son reclutados a la fuerza durante cinco aos (Elas, Walter, y Yuste 1999) los indgenas estn exentos al SMO por la Constitucin (Van Cott 1997). Esta situacin se debe a que las Fuerzas Armadas y el Estado los consideran superfluos a la identidad nacional y creen que los nativos no tienen ninguna habilidad til en trminos militares. A sus ojos, los guaranes son reliquias que prefieren ignorar hasta que estn totalmente asimilados. Esta situacin se contrasta con la de Guatemala en los aos ochenta y noventa, cuando las Fuerzas Armadas llevaron a cabo un intento de genocidio enfocado en los pueblos indgenas (Smith 1994 [1990]). Esto fue ms grave an ya que muchos miembros de las comunidades originarias fueron reclutados a la fuerza al Ejrcito, para participar en dicha violencia contra su propia gente en una especie de guerra psicolgica con graves consecuencias para la estabilidad e identidad nacional (Schirmer 1998). Gracias a Dios, este escenario es raro; ms comn es la integracin.
Inclusin indgena A continuacin, se detallarn los cuatro esquemas de inclusin de originarios en las Fuerzas Armadas: Diferenciacin La diferenciacin es una frmula para permitir la participacin indgena en las Fuerzas Armadas; pero slo cuando cumplen ciertos requisitos netamente utilitarios y marciales de las Fuerzas Armadas. Se basa en una ideologa que vara, desde el racismo, que denigra al originario a pesar de sus contribuciones al poder militar, hasta el esencialismo racial, que eleva el pobre indio al estado de un salvaje noble. Esto influye en la percepcin que tienen los poderosos de los indgenas, enfatizando las cualidades (actuales o percibidas) tiles para fines castrenses. Pero su utilidad para el Estado no convierte a los originarios en ciudadanos, refuerza su percepcin como otros y hasta puede justificar el maltrato. Hasta cierto punto, esta percepcin se basa en la realidad nadie discute las habilidades de los rangers canadienses de sobrevivir en el rtico ni de los arutam ecuatorianos de navegar en la Amazonia; pero tambin tiene raz en los estereotipos. Es el caso de los jvenes shuar ecuatorianos nacidos en la ciudad y educados por salesianos: a pesar de no conocer la selva, estn asignados a
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unidades indgenas (Selmeski 2001). Esto puede tener efectos negativos como la tasa de mortalidad elevada de los soldados indgenas estadounidenses en Vietnam debido a los papeles peligrosos que les asignaron (Holm 1996) pero no es totalmente perjudicial. Tambin representa una oportunidad extraordinaria para que los originarios puedan entrar al seno del Estado y conseguir derechos y libertades jams esperados. Por su parte, los indgenas despus de siglos de persecucin y marginalizacin no tienen otra opcin que sacar provecho de la oportunidad de entrar a las Fuerzas Armadas. Muchos sienten que slo as pueden mantener su cultura frente la tendencia asimilacionista del Estado. Lamentablemente, para aprovechar de las oportunidades que se presentan, frecuentemente los originarios tienen que reforzar los estereotipos equivocados de los que estn en el poder. Por ejemplo, veteranos navajos del Ejrcito estadounidense han registrado en sus memorias cmo tuvieron que aguantar los insultos de sus oficiales y ganar su confianza como soldados indomables tomando agua de cactus escondidos, conservando su agua embotellada, como cuando la ilusin de que eran hombres que no necesitaban; ni beber en pleno desierto. Pero los mismos veteranos confesaron que su comportamiento en el entrenamiento despus les cost caro cuando fueron asignados a puestos y tareas peligrosos debido a las mismas caractersticas falsas que ellos cimentaron (Johnson 1977). Las relaciones entre los indgenas y el Estado bajo esta frmula varan entre tolerables y buenas, debido a los papeles importantes que los originarios juegan en la defensa. Lamentablemente, esta situacin se restringe slo a los que estn enganchados mientras que los grupos autctonos que las Fuerzas Armadas no califican como tiles, no gozan de las mismas oportunidades, ni de un clima de relaciones con el poder. Dentro de la institucin castrense, los indgenas estn siendo utilizados como herramientas para las Fuerzas Armadas. Sus papeles especficos dependen de las percepciones que tienen los poderosos de sus supuestas ventajas para la defensa. stas pueden ser divididas en la siguiente forma: - Los calificados como razas marciales por supuestas caractersticas bio-culturales estn asignadas a unidades de operaciones especiales de combate; - Los cuyo idioma nativo resulta en una ventaja lingstica para hablar en cdigo estn asignados tareas como comunicadores; y - Los que debido a sus experiencias y conocimiento profundo de una zona de conflicto (o el campo en general) se convierten en guas para efectivos regulares. Esta situacin se presenta de forma resumida en la figura 2.
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Figura 2
Ideologa racial / nacional Racismo esencialismo racial: e.g., el salvaje noble Percepcin estatal-militar Actuales o percibidas cualidades son tiles pero no les hace iguales ni ciudadanos Percepcin nativo Sacar ventaja del Estado y aprovechar de sus diferencias para mantener su cultura Relaciones indgena-estatales De buenas a tolerables debido a los papeles importantes que juegan Papeles militares bio-cultural lingstica ambiental guerreros Gurkhas, Arutam comunicadores Habladores en cdigo guas !Kung San, Rangers
Basta con proporcionar algunos ejemplos de soldados indgenas que prestan servicios bajo el esquema de diferenciacin. Quizs el caso mejor conocido a nivel mundial es el de los gurkhas, una tribu nepal que a partir de la guerra anglogurkha (1814-16), y especialmente despus del motn de la India (1857), han sido reclutados a unidades especiales del Ejrcito britnico. Segn una politloga, estudiosa del uso de la etnicidad en la seguridad, la vocacin militar ha sido fusionada a su propia identidad [] para mantener el sistema estatal del Reino Unido (Enloe 1980). Basado en este ejemplo, en los aos noventa el Ejrcito ecuatoriano organiz a hombres shuar de la Amazonia surea para enfrentar la amenaza peruana a su frontera. Lucharon en unidades especiales y como guas en la Guerra del Cenepa en 1995, recibiendo honores y reconocimiento de sus comandantes, otros soldados, polticos y el pblico en general (Chumpi y Perkins 2001, Fiallos 1997, Hernndez P. 1998). Como los gurkhas, los shuar estn siempre bajo el mando de un oficial no indgena (Farwell 1984, Rathaur 1987). Sin embargo, sus suboficiales (los que realmente mandan) frecuentemente son chamanes y tienen permitido llevar su corona de plumas de tucn en uniforme cuando desfilan. Las experiencias de los indgenas estadounidenses habladores en cdigo han sido estudiadas por algunos acadmicos (Meadows 2002, Paul 1973) y hace unos pocos aos fueron sujetas de una pelcula. A pesar de los mitos, no slo participaron navajos durante la Segunda Guerra Mundial, sino tambin miembros de las naciones choctawa, chippewa, hoy, fox y oneida durante las dos Guerras Mundiales. Lo que hizo a los navajos los ms famosos fue el uso de su lenguaje para codificar sus transmisiones, utilizando palabras comunes para representar conceptos que no existieron en su idioma. Por ejemplo, halcn representaba avin de caza. Fue un sistema sencillo, rpido y no comprensible hasta para los que hablaban el lenguaje pero no conocan el sistema. Lamentablemente,
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su misma eficiencia puso a los efectivos en condiciones ms peligrosas porque fueron desplegados a operaciones con objetivos esenciales, lo que hizo que el conflicto fuera ms duro. Los !kung san, o bushmen, en cambio nunca fueron vistos como sujetos tan sexys a pesar de su apoyo valiente al Ejrcito sudafricano como guas y rastreadores en su lucha contra la Organizacin del Pueblo del Suroeste de frica (OPSOA) (Lee y Hurlich 1982, Sharp y Douglas 1996, Thatcher 1983 [1981]). El efecto neto del servicio para los !kung fue negativo debido a su sistema de vida igualitario y de agrupaciones pequeas que no coincidi con el sistema militar de jerarqua y centralizacin de residencias. Oficiales sudafricanos tampoco fueron muy respetuosos de esta cultura, ya que consideraban a los !kung ms como herramientas militares que como seres humanos. Un ejemplo del uso ms equitativo de guas originarios son los rangers canadienses. Los rangers son reservistas residentes en reas remotas de Canad y aunque el programa no es indgena como tal, casi el 80% de ellos son nativos. Fueron establecidos en 1947 y actualmente existen cuatro mil rangers en 165 comunidades. Su mandato es proporcionar una presencia militar en reas remotas, velar por la soberana reportando cualquier actividad extraa, participando en operaciones de bsqueda y rescate, y llevando a cabo vigilancia de las fronteras y mantener a los equipos de radar en el rtico. Tambin proporcionan conocimiento local y actan como guas para las fuerzas regulares en maniobras norteas. Ellos respetan muchas de sus tradiciones nativas en su organizacin militar. Por ejemplo, algunas unidades tienen chamanes, ancianos que no calificaran para las unidades militares convencionales, pero que gozan del respeto de los dems miembros de la comunidad. Los rangers tambin eligen sus lderes para que los caciques lleven el rango que corresponde a su autoridad. En palabras de un suboficial-antroplogo, los rangers estn en las Fuerzas Canadienses, pero no son de las Fuerzas Canadienses (Dunn 2004) porque siguen siendo diferenciados. Diferenciacin no es la multiculturalidad, porque aunque se valora a los soldados indgenas por su cultura, no se la entiende bien, los prejuicios persisten y toda la justificacin se relaciona con su utilidad para el Estado, no con los derechos de los originarios ni con los conceptos filosficos de la multiculturalidad que plantean que la diversidad como tal es beneficiosa y positiva. Pero sin embargo, la diferenciacin es ms positiva que el mecanismo ms comn que trata de homogeneizar a los originarios. Asimilacin Este patrn de inclusin indgena ha sido histricamente el ms comn en Latinoamrica. Se funda en una ideologa de nacionalismo racial basado en la falencia de la identidad nica y excluyente, es decir, que slo se puede tener
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una identidad a la vez. Esto lleva a los que estn en el poder a pensar que hay que homogeneizar a todos los otros. Bajo este rubro, los indgenas son vistos como ciudadanos potenciales pero no actuales hasta ser asimilados con utilidad militar variable, pero generalmente poca. El servicio militar hace de ellos ciudadanos verdaderos, pero esto normalmente involucra el blanqueamiento de los que ya no comparten la cultura (los culturalmente blancos aunque no necesariamente de tez blanca). Lgicamente, bajo este sistema, los originarios han visto al cuartel como una experiencia simultneamente miedosa por el racismo y el etnocidio a los cuales estn sujetos, y deseable porque es un rito de pasaje que les hace hombres verdaderos a los ojos de otros, les da acceso a una gama de nuevas oportunidades como votar, viajar, etctera, por la libreta militar y por razones patriticas. Pero esta tensin asegura que las relaciones entre el pueblo indgena y las Fuerzas Armadas nunca toman vuelo y siguen siendo conflictivas. Casi nadie quiere ser asimilado a otra cultura, a pesar de las ventajas que puede facilitar (figura 3).
Figura 3
Ideologa racial / nacional Percepcin estatal-militar Nacionalismo racial basado en homogeneizacin Ciudadanos potenciales con utilidad militar variable (generalmente poco) Percepcin nativo El cuartel es simultneamente deseable (rito de pasaje) y miedoso (por racismo/maltrato) Relaciones indgena-estatales Conflictivas debido a la resistencia de muchos indgenas de ser asimilados Papeles militares Conscriptos indgenas forzados/marginales y soldados quienes ocultan sus identidades Ejemplos Indgenas serranos en los pases andinos histricamente
Como consecuencia, la mayora de los soldados indgenas que han prestado servicio militar bajo este modelo en Amrica Latina lo han hecho como conscriptos forzados o como voluntarios que han tenido que ocultar su identidad para evitar el racismo y el maltrato. Varias obras han estudiado y documentado este fenmeno en Bolivia y otros pases andinos (Arias 1997, Condori Mamani 1996 [1977], Gill 1997a, Gill 1997b, Quintana Taborga 1997, Quintana Taborga 1998). Es muy importante acordarse de que, bajo este patrn, siempre es el Estado el que decide quin debe prestar servicio, cmo se clasifica y cmo su identidad debe ser tratada. Y el patrn ha sido tan rgido y duradero que los ensayos redactados hace tres cuartos de siglo parecen ser discursos contemporneos (e.g., Chiriboga 1993 [1939], Larrea 1928). Considerando las pocas buenas lecciones que el modelo brinda, mejor es pasar directamente a otro esquema ms igualitario y justo.
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Acomodacin Este clculo se modifica un poco bajo el patrn de acomodacin indgena, que se trata de polticas y programas organizacionales ms que de creencias fundamentales. No obstante, la acomodacin es una postura muy til para empezar a corregir los maltratos del pasado. Se basa en una conviccin de la tolerancia de las diferencias y la igualdad. Segn esta lgica, los indgenas son ciudadanos, pero siguen teniendo una capacidad disruptiva: pueden levantarse, manifestar o impedir el funcionamiento del Estado de otras maneras. Gozan de los mismos derechos que otros, inclusive el derecho a su cultura e identidad indgena; pero existen lmites. Pueden ser lmites subjetivos, como la calificacin de la disrupcin como amenaza o el ejercicio de la libertad de expresin por la autoridad. O pueden imponer un criterio ms concreto, como lo explica la frase Servir con honor: la profesin de las armas en Canad para el caso canadiense. En las FF.CC., los derechos de los originarios (y otros grupos minoritarios) slo pueden ser limitados debido a exigencias militares. La obligacin del lder es asegurar que cualquier lmite sea justo y necesario (Instituto de Liderazgo de las Fuerzas Canadienses 2003). Entonces tiene que preguntarse por qu no permitimos esto en vez de simplemente responder siempre lo hemos hecho as. El caso canadiense se basa en dos leyes claves del Parlamento: El Acta de Derechos Humanos (ADDHH) y El Acta de Equidad de Empleo (AEE). Un examen completo de ellos y los programas que guan dentro de las FF.CC. sobrepasa el espacio y tiempo disponibles para esta ponencia. Pero en resumen, el AEE brinda el derecho de estar representado proporcionalmente en las FF.CC. Entonces, si indgenas son el 3% de la poblacin total, como indica el censo del 2001, deben conformar el 3% de los efectivos militares. El ADDHH, en cambio, exige que las FF.CC., como todo el gobierno federal, acomoden y respeten las tradiciones y la cultura de todos los ciudadanos. Por su parte, los indgenas no necesariamente califican al Estado como el enemigo, ste sigue siendo visto como un malvado necesario para muchos. No se sienten totalmente aceptados tal como son pero se sienten tolerados hasta cierto punto, as que las tensiones se reducen, pero persisten, como se resume en la figura 4. Aunque los originarios tienen el derecho de participar en todas las funciones militares, y en el mejor de los casos existen programas especializados para facilitarla, la realidad es que las huellas del racismo y de la asimilacin son profundas. Como consecuencia, los soldados indgenas siguen enfrentando muchos obstculos estructurales e individuales y rara vez se encuentran en el grueso y ancho de la institucin castrense. Los sectores ms resistentes a la integracin indgena usualmente son el cuerpo de oficiales, el cuerpo de
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Figura 4
Ideologa racial / nacional Tolerancia de las diferencias siempre y cuando no estn calificados como impedimento Percepcin estatal-militar Ciudadanos con potencial blico variable (usualmente bajo) y capacidad disruptiva Percepcin nativo Si bien es cierto que el Estado no es siempre el enemigo tampoco es un aliado ni campen Relaciones indgena-estatales Mejores, debido a que existe tolerancia para las culturas indgenas, pero an tensas Papeles militares Integrados a muchas funciones, a veces a travs de programas especiales, pero rara vez a todas Ejemplos Ecuador Canad
suboficiales mayores y las especialidades tcnicas. O sea, la acomodacin frecuentemente refuerza la apertura de los puestos que tradicionalmente han estado abiertos a los originarios: miembros de la tropa en las ramas de combate. Pero tambin tiene algunos efectos positivos para todos los soldados indgenas en cualquier especialidad. Un ejemplo muy considerado es el derecho de llevar el cabello segn las tradiciones autctonas. Existen polticas para tal efecto en Canad y Ecuador, que permiten a los originarios llevar su pelo largo en una trenza siempre y cuando no impida la habilidad de llevar a cabo sus funciones militares. Pero en realidad pocos individuos aprovechan de la posibilidad debido a una presin muy fuerte (pero escondida) de las masas militares que opinan que el cabello largo no es un estilo militar, aunque no tiene efecto negativo ninguno. Este dilema resalta la gran limitacin de la acomodacin: si no modifica el pensamiento de los militares, los efectos positivos de las nuevas polticas siempre sern frenados por la mentalidad tradicional que califica a la diferencia como negativa. Una poltica de acomodacin tambin da lugar a programas de alistamiento especficamente para jvenes indgenas. Existen varios en Canad: guila Audaz, Cuervo, el Programa de Alistamiento Indgena de las Fuerzas Canadienses (PAIFFCC) y el Programa del Ejrcito de Entrenamiento del Sargento Tommy Prince (PEESTP) nombrado por el veterano originario canadiense ms famoso y condecorado. Todos tienen ciertas ventajas y desventajas, pero en su totalidad representan una oportunidad muy positiva para los jvenes indgenas que quieren entrar a las filas pero que encuentran obstculos injustos por los canales tradicionales. Lamentablemente, dichos programas estn sujetos a presiones tremendas dentro de la defensa, donde hay una tendencia a cancelar o a reducir su financiamiento de ao en ao si alguna persona decidiera que ya hay suficientes originarios en las filas. En otras palabras, los jefes tambin estn susceptibles de tomar decisiones por suposiciones antiguas si no hay un enfoque en la justificacin filosfica algo que la acomodacin simplemente no proporciona.
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La acomodacin permite que oficiales y suboficiales indgenas jueguen roles ms visibles durante el reclutamiento, el alistamiento y el entrenamiento de jvenes originarios. Aunque es muy positivo tener a individuos modelos para los novatos soldados indgenas, impone una responsabilidad y una presin injusta y a veces no deseada sobre estos individuos. Se hace de ellos responsables para dar el ejemplo para todos los dems, robndoles la oportunidad de fallar y de ser humanos. El hecho de que asuman una responsabilidad tan grande es testimonio del deseo y de la capacidad de los indgenas que ya estn en las filas de vencer y de mejorar, no slo la institucin castrense, sino tambin el bienestar de su pueblo. Otro ejemplo de la acomodacin desde Canad es el uso de una formacin circular para rendir honores y pasar revista. ste refleja una acomodacin ms profunda que los ejemplos anteriormente mencionados porque reconoce, no slo la diferencia en la prctica sino otro pensamiento: la mentalidad occidental es demasiado lineal, todo tiene inicio y fin, y las Fuerzas Armadas estn organizadas segn esta frmula porque su historia es principalmente europea. El pensamiento indgena, en cambio, es ms circular, de pocas, estaciones, lunas, cosechas, vida y muerte, etctera. Cuando la idea de utilizar una formacin circular fue propuesta por los lderes militares que tenan que someter sus tradiciones a la pregunta ya mencionada: qu efecto militar tiene desfilar en forma circular en vez de lineal? La respuesta fue clara: ningn efecto negativo y muchos positivos. Entonces por qu no hacerlo? Se debe anotar que slo se practica esta formacin circular en unidades netamente indgenas y no en cualquier otra, donde la mayora probablemente seran no originarios. (Por eso se lo califica como acomodacin y no como aceptacin.) Adems, la resistencia que genera dentro del cuerpo de suboficiales es notable, subrayando que ninguna prctica en s sola cambiar la mentalidad de todos. Es un proceso que durar dcadas. De manera semejante, los jvenes indgenas canadienses tienen el derecho bajo las polticas de acomodacin de atestiguar su juramento de alistamiento sobre una pluma de guila, el smbolo ms sagrado de muchos originarios del pas, en vez de hacerlo sobre la Biblia, como hacen los cristianos, sobre el Corn, en el caso de los musulmanes o del Tora, en el caso de los judos. Todos son smbolos del Todopoderoso y las palabras del juramento son lo mismo. As que el efecto es igual y bajo este esquema no hay ninguna razn por la cual un originario no pueda sustituir su smbolo religioso durante la ceremonia. Otro ejemplo de la acomodacin poltica y religiosa fue la presencia de caciques y chamanes durante ceremonias importantes. Un chamn mohawk dio la invocacin durante la graduacin del PAIFFCC en 2003 y repas las tropas jvenes indgenas en este caso con el comandante y suboficial primero. Otro ejemplo fue la limpieza ritual de la sala de conferencias, la bienvenida y la
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invocacin dada por un chamn originario durante la Conferencia de Ejrcitos de las Amricas (CEA) organizado por el Teniente General Rick Hillier, Jefe de Estado Mayor Terrestre de las Fuerzas Canadienses (FF.CC.) y asistido por el actual Comandante General del Ejrcito Nacional de Bolivia, General Csar Lpez Saavedra, en la ciudad de Ottawa en octubre de 2003. Finalmente, se debe mencionar que la poltica de acomodacin permite y simultneamente est facilitada en Canad por la existencia de organizaciones como el Grupo de Asesoramiento a la Defensa sobre Indgenas (GADSI). El GADSI est conformado por militares indgenas quienes velan por los derechos de los originarios dentro de las FF.CC. No tienen un rol oficial en el establecimiento de polticas, su funcin principal es evaluar, vigilar, retroalimentar e informar a los que s tienen la autoridad. Su contacto vital es el campen de asuntos originarios, normalmente el Subministro Adjunto para Recursos Humanos Militares o SMA (RRHH-Mil). Cuando detectan algn problema, los miembros del GADSI intentan enfrentarlo ellos mismos, despus, buscan apoyo dentro del Estado Mayor General y si es un problema sistmico o urgente lo pueden elevar al SMA (RRHH-Mil) para atencin inmediata. As, los soldados indgenas no estn solos en su lucha de integrarse a las FF.CC., pero este modelo asume que ya existe una poltica global, que los jefes creen en ella y que ellos gozan de la confianza de sus tropas. La acomodacin es un paso muy positivo para los soldados indgenas les da voz y oportunidades, pero a la vez es limitado. Ha sido denominada ac como mucha culturalidad, porque aunque facilita la presencia de varias culturas, no hay ningn enfoque personal, la diversidad est entendida como un fin necesario, pero no necesariamente como un ideal y no se trata de aumentar el conocimiento mutuo entre los representantes de las varias culturas. En pocas palabras, es una frmula ventajosa para establecer un campo ms igualitario para algunos, pero es inadecuada para cambiar la mentalidad de toda una institucin. As que es provechosa para Bolivia, pero a la vez insuficiente para lograr la meta establecida por el Presidente y por el Comandante General de convertir el Ejrcito en una institucin verdaderamente multicultural. Aceptacin Para lograr este fin, se necesita una poltica de aceptacin adems de acomodacin no hay ninguna razn por la cual una institucin no pueda combinar el mejor de los dos esquemas para que funcionen en conjunto. As, pueden enriquecerse uno al otro y cubrir vacos que el otro no puede enfrentar. A cambio de la acomodacin que tolera y promueve las diferencias (hasta cierto punto), la aceptacin, como su nombre indica, acepta las diferencias y la diversidad como elementos fundamentales y positivos. La diversidad no es
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una manera, es un fin en s, por razones filosficas, no slo prcticas. El objeto es reconocer que, en palabras de Xavier Alb, todos son iguales aunque diferentes (1999). Pero el reconocimiento solo no es suficiente, requiere de polticas y programas para hacerlo realidad. Como explica Will Kymlicka, la cuestin es cmo balancear el reconocimiento de las diferencias de grupos con su integracin a la sociedad en general (1995). Enfatiza que hay tantas formas de reconocer e integrar a grupos tnicos y/o minoritarios y tantos deseos (de los grupos bien variados y de los Estados que adoptan mltiples posturas frente a las demandas) que los discursos tienden a ser engaosos o sobregeneralizados. Sin embargo, se puede arriesgar la afirmacin de que bajo la multiculturalidad existen relaciones ms justas y positivas entre indgenas y el Estado. Hay mecanismos para reclamar (como en la acomodacin) pero menos estigmatizacin debido a una valoracin de las diferencias. Los originarios no se sienten tolerados en las Fuerzas Armadas multiculturales, sino que se sienten valorados, y no slo por razones utilitarias como bajo un modelo de diferenciacin. Se sienten bienvenidos y como parte integral de toda la fuerza, no slo su pequea funcin o especialidad que corresponde a los estereotipos de sus habilidades. Si los indgenas ganan voz bajo la acomodacin, con la aceptacin ganan voto tambin. No siempre mandan (siguen siendo soldados), pero s pueden ejercer ms control sobre sus propios destinos y condiciones. Esto implica igual, pero ms an que la acomodacin cierta reduccin en la autoridad del Estado sobre los ciudadanos y las Fuerzas Armadas sobre sus miembros. Aunque con cautela, es un cambio inevitable para que las instituciones se adapten a las nuevas circunstancias mundiales y netamente positivo para poder enfrentarlas mejor (figura 5). Los ejemplos que se proporcionarn no son de ejrcitos ni de pases multiculturales porque hasta el momento no existen como tales. Son aspectos multiculturales de dos pases y de sus ejrcitos que brindan un mejor
Figura 5
Ideologa racial / nacional Percepcin estatal-militar Aceptacin de las diferencias y la diversidad como elementos fundamentales y positivos Ciudadanos, no como todos los dems, pero s con los mismos derechos y oportunidades
Percepcin nativo Se sienten valorados Relaciones indgena-estatales No siempre igualitarias, pero justas y buenas, con oportunidades para reclamar Papeles militares Integrados a la totalidad de la fuerza sociolgicamente, culturalmente y filosficamente Ejemplos Ecuador Canad
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entendimiento de cmo tal cosa se ve, se construye y se desenvuelve. La inclusin de algunas imgenes en esta seccin pueden ayudar a imaginar el futuro del Ejrcito Nacional de Bolivia. La diferencia debe dejar de ser algo excepcional y convertirse en otra variable como altura, peso o color de cabello. Esto permitira a los indgenas ser exitosos, no por su identidad (como en la diferenciacin) ni a pesar de ella (como bajo la acomodacin) sino aparte de ella. Cuando los originarios pueden ser evaluados como militares por los mismos estndares que todos los dems y salen los mejores, esto es multiculturalidad. Se aprecia en una fotografa de jvenes conscriptos en Ecuador que un joven indgena ecuatoriano es el que lleva el bandern (puesto del mejor recluta) durante su conscripcin debe servir como inspiracin. El uso de los smbolos y signos indgenas en las Fuerzas Armadas tambin sera un paso positivo, pero hay que reconocer que dichas imgenes tienen profundos significados para los originarios. As que los militares deben acordar con ellos la consideracin de utilizar siempre estos smbolos de forma respetuosa y slo despus de solicitar su autorizacin. A quin se debe consultar, y utilizando qu criterios, son preguntas que slo se pueden contestar segn las circunstancias, pero es difcil desviarse mucho si uno negocia de buena fe. Tomen el ejemplo del logotipo del PAIFFCC, que incluye el inukshuk (smbolo Inuit que utilizan para demarcar su territorio y guiar a sus cazadores en tormentas de nieve), la corea (smbolo mtis que representa la fusin de las culturas francesa e indgena) y el guila (smbolo religioso de las primeras naciones mencionadas anteriormente). Otro indicador fuerte de la multiculturalidad es la presencia de madres y padres de soldados indgenas en el cuartel vestidos con su traje tpico. Cuando una madre de familia, como en el caso del Chimborazo, en Ecuador, se siente cmoda al ser quin es y cmo es, existe un ambiente positivo. Igual, los nios que estn jugando en el tanque, reflejan no slo su confianza sino tambin la de sus padres, quienes les permiten subir al instrumento de guerra, porque sienten que los soldados que lo manejan estn all para defenderles a ellos y a sus derechos, no para reprimirlos. Finalmente, cuando las representaciones grficas, escritas y orales de los orgenes de la Patria reconocen el papel central de los pueblos indgenas, como la frase canadiense de primeras naciones o un mural militar ecuatoriano, se ha logrado cierto nivel de aceptacin intercultural (Selmeski en proceso). Estas seales indican un cambio cualitativo en el pensamiento tradicional de lo que significa la nacin y no slo su pasado, sino tambin el papel de los originarios en el futuro de ella y de sus Fuerzas Armadas.
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Implicaciones para Bolivia Lamentablemente no hay recetas para convertir al Ejrcito Nacional de Bolivia en una verdadera institucin multicultural. Lo que se ha tratado de proporcionar en este ensayo fueron principios, conceptos, procesos y ejemplos. Por qu tanto enfoque sobre principios y conceptos? Porque hay una tendencia, especialmente fuerte en las Fuerzas Armadas, de proceder directamente a los ejemplos y de implementarlos. Pero los planes tienen que tener una base firme y slida que permita una autocrtica para corregir deficiencias en medio camino y para perfeccionar detalles. Adems, los planes deben surgir de procesos bien pensados, no improvisados, para tener los efectos deseados y duraderos. As que se puede sugerir como punto de partida lo siguiente: Primero, se debe emprender intercambios culturales profundos entre todos los actores: indgenas, militares, acadmicos y polticos. Slo dilogos francos, respetuosos e igualitarios permitirn a todas las partes entender a sus homlogos e intercambiar ideas de cmo proceder. Esto podra contribuir, a no slo un entendimiento mutuo, sino tambin a la identificacin de un terreno comn que permitira la construccin de nuevos modelos netamente bolivianos para el futuro. Segundo, este proceso y la planificacin que lo seguir requiere de investigaciones sociales rigurosas, crticas e innovadoras. El Ejrcito ya est iniciando este proceso, pero tanto como los dilogos, requiere de muchas voces, opiniones, interpretaciones y recomendaciones. No se logra la multiculturalidad profunda limitando el discurso a unos pocos. Entonces, a nuestro juicio los pueblos indgenas necesitan fortalecer sus propias capacidades de investigacin y de anlisis para aprovechar la apertura del Estado y asegurarse de que estn listos y armados para el intercambio con ideas y propuestas slidas y viables. Un recurso trascendental para este esfuerzo es la comunidad acadmica, tanto nacional como internacional, cuyos miembros tienen aos de educacin y experiencia en la investigacin, con el conocimiento profundo de casos comparativos y maestra del manejo de teoras tiles para guiar sus esfuerzos. Bolivia est viviendo y protagonizando la historia con este proyecto, y al fin de cuentas, cuando ya dejan de hablar todos los supuestos expertos extranjeros, el proceso es suyo, de todos los bolivianos y bolivianas. Es un enorme honor y placer poder hacer una contribucin, por tan pequea que sea, a este proceso, pero no es nuestro. Ustedes tomarn las decisiones de cmo proceder y tendrn que llevar sus planes a cabo. Ser un camino largo y lleno de obstculos, pero si durante este proceso desean asesoramiento, ejemplos prcticos, teoras abstractas o respaldo moral, hay muchos profesionales e indgenas extranjeros que estaran encantados de ofrecerles apoyo. Muchas gracias y buena suerte.
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Fuerzas Armadas: desafos de su profesionalizacin y desarrollo
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Relaciones civiles-militares en la era postmoderna1

John Allen Williams2
ste es un tiempo de grandes cambios en el escenario estratgico internacional, en lo que podramos llamar la era postmoderna. Tales cambios estn causando una reevaluacin de las polticas de seguridad de las naciones en todo el mundo. Los efectos sobre la estrategia militar pueden ser dirigidos de manera ms efectiva por aquellas personas que tengan mayor experiencia actualmente en planificacin estratgica de la que yo tenga. Mucho ha sucedido desde que dej el Equipo de la Naval Norteamericana en el Pentgono. Mi enfoque se centrar en los efectos de estos nuevos desafos estratgicos sobre las relaciones civilesmilitares esto es, la relacin entre el Ejrcito y la sociedad a la que sirven y sobre el profesionalismo militar. Los temas que estamos discutiendo son complicados y algunas veces controversiales. No pretendo tener muchas respuestas, pero espero dejarles con algunas preguntas interesantes para considerarlas. No tengo la intencin de quebrantar el nuevo terreno intelectual en esta discusin, pero deseo revisar una anterior discusin del ejrcito postmoderno y sugerir cmo las relaciones entre el militar y la sociedad podran estar cambiando por las secuelas del 11 de Septiembre y por los eventos subsecuentes. Una discusin sobre las relaciones civiles-militares debe empezar con una comprensin del propsito del Ejrcito. El primer propsito y el ms obvio es proveer defensa nacional, pero las fuerzas militares son, algunas veces, utilizadas para la seguridad interna. Esto puede plantear problemas, as que el uso del Ejrcito en un rol de polica es usualmente restringido. En los Estados Unidos, por ejemplo, haba una ley aprobada en 1876 despus de la Guerra
1. 2.
Una versin de este documento aparece en los debates de la conferencia del Simposio Internacional de Liderazgo, Academia Militar Turca, de abril 15-16, 2004. Profesor de Ciencias Polticas, Universidad Loyola de Chicago. Decano y Presidente del Seminario Interuniversitario sobre Fuerzas Armadas y Sociedad. Capitn (retirado) de la Reserva Naval Norteamericana.
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Civil llamada Posse Comitatus. Esta ley restringa severamente el uso de fuerzas militares regulares para seguridad interna. Las excepciones se plantean para las fuerzas de la Guardia Nacional, cuando estn bajo el control de los gobernadores de sus Estados, durante una emergencia presidencial declarada o, en ciertos casos limitados, como operaciones de lucha contra estupefacientes; pero el uso de fuerzas militares para propsitos policiales es un ltimo recurso. En esta consideracin, algunos desarrollos desde el 11 de Septiembre podran llegar a ser problemticos. En algunas sociedades, el Ejrcito se ve a s mismo como la defensa final del orden constitucional y se reserva el derecho a intervenir si siente que el gobierno civil no est en conformidad con las normas constitucionales. sta es una funcin que es bastante controversial y plantea un peligro para el proceso democrtico. En todo caso, es poco frecuente. El uso del Ejrcito para el desarrollo interno y como respuesta a emergencias es menos controversial, ya que el Ejrcito puede ser la nica institucin gubernamental que puede traer recursos necesarios para la proteccin. Otro asunto para las relaciones civiles-militares es cmo el Ejrcito est ligado a la sociedad civil. Esto incluye patrones de reclutamiento, el grado en que los ciudadanos han tenido contacto personal con el Ejrcito, y las actitudes de los civiles y militares hacia unos y otros. Esto se relaciona con el modo como el Ejrcito es controlado por la sociedad civil, lo cual es generalmente alguna combinacin de normas que surgen desde el profesionalismo militar y la integracin con la sociedad civil, de tal manera que el Ejrcito sienta simpata hacia los valores democrticos incluso si los miembros del Ejrcito no pueden ejercitar todos sus derechos como ciudadanos tan libremente como pueden hacerlo los civiles.
Postmodernismo como concepto El trmino postmodernismo es usado bastante en estos das tal vez demasiado. ste implica una falta de certeza sobre absolutos. Se cree que los valores son relativos y, ante la ausencia de estndares comunes, la verdad de una persona es tan vlida como la de la otra. Las situaciones en las cuales los militares operan son ms ambiguas, con una gran dificultad para determinar lo correcto y lo incorrecto. Las barreras que separan las instituciones, e incluso las naciones, son ms porosas, e incluso la soberana nacional no es absoluta. Eso sera un fatal error para una sociedad que desea perdurar. Una falta de claridad en las metas y valores har un ejrcito ineficaz, y no hay nada ambiguo sobre la vida y la muerte (cuadro 1).
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Cuadro 1: Aspectos de la postmodernidad

Aspectos Falta de valores absolutos Relativismo Ambigedad Permeabilidad de instituciones Erosin de la soberana nacional El propio Ejrcito no postmoderno
El estudio del Ejrcito postmoderno El estudio Ejrcito postmoderno sobre el que ahora voy a discutir3 podra ser llamado ms precisamente El Ejrcito en la sociedad postmoderna. Los militares estudiados no eran postmodernos, aunque cada uno de ellos se adapt a las sociedades que exhiban tendencias postmodernas en un mayor o menor grado. Charlie Moskos, David Segal y yo, pedimos a prominentes acadmicos en varias democracias occidentales a discutir sobre cmo las relaciones civilesmilitares han evolucionado en sus pases (cuadro 2).
Cuadro 2: Pases y autores del estudio sobre el Ejrcito postmoderno ejrcito
Pases Paises Estados Unidos Canad Reino Unido Francia Alemania Holanda Italia Dinamarca Suiza Australia/Nueva Zelanda Israel Sudfrica Autores Charles C. Moskos Franklin C. Pinch Christopher Dandeker Bernard Boene y Michel Martin Bernhard Fleckenstein Jan S. van der Meulen Marina Nuciari Henning Sorensen Karl Haltiner y Eduard Hirt Cathy Downes Reuven Gal y Stuart A. Cohen Jakkie Cilliers y Lindy Heinecken
Todos los pases estudiados tienen democracias occidentales, y cuatro (Israel, Sudfrica, Australia y Nueva Zelanda) estn fuera de Norteamrica o de Europa. Los nombres de nuestros autores sern familiares para los estudiantes sobre relaciones civiles-militares, y algunos de ellos estn ahora con nosotros.
3. Charles C. Moskos, John Allen Williams, y David R. Segal, El Ejrcito postmoderno: fuerzas armadas despus de la Guerra Fra (New York: Oxford University Press, 2000).
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Le pedimos a cada uno de nuestros autores abordar once variables de relaciones civiles-militares puesto que stas cambiaron en tres perodos de tiempo. Nuestro enfoque era sobre determinantes sociales de relaciones civiles-militares, ms que sobre factores polticos o econmicos. Las variables originales se detallan a continuacin: Amenaza Estructura de la fuerza Definicin de la misin principal Ejrcito profesional dominante Actitud pblica hacia el Ejrcito Relaciones con los medios de comunicacin Empleados civiles Rol de la mujer Cnyuge y Ejrcito Homosexuales en el ejrcito Objecin de conciencia Les pedimos a los autores considerar estas variables en tres periodos de tiempo, centrados alrededor del asunto que defini el escenario estratgico de ese tiempo, la Guerra Fra: Moderno: 1900 (1648?)-1945 (Pre Guerra Fra) Moderno posterior: 1945-1990 (Guerra Fra) Postmoderno: 1990-futuro indefinido (despus de la Guerra Fra) Luego aad un cuarto perodo de tiempo para considerar la situacin posterior al 11 de Septiembre y suger cmo el modelo podra evolucionar para tomar en cuenta las nuevas realidades (a ser discutidas ms abajo). Postmoderno II: 2001: futuro indefinido, con un incremento en la preocupacin por el terrorismo, seguridad de la patria y amenazas domsticas. Al poner las variables y los perodos de tiempo juntos, se produce la matriz que form la base de cada captulo (cuadro 3). Se nota la evolucin de la amenaza primaria de la invasin del enemigo hasta la guerra nuclear, a las amenazas subnacionales como violencia tnica y terrorismo. Al mismo tiempo, la estructura de fuerza ha evolucionado desde un Ejrcito de masas basado en el reclutamiento a un Ejrcito profesional grande y a un Ejrcito profesional pequeo. Las primeras misiones han evolucionado desde la defensa de la patria al apoyo de una alianza (primeramente OTAN), a nuevas operaciones de paz y humanitarias. Hay que notar que las misiones antiguas no se han ido, pero el nfasis ha cambiado. De manera similar, el ejrcito profesional dominante tambin ha cambiado en el tiempo. El lder de combate fue suplantado, en parte, por el gestor o tcnico, quien, por su parte, ha
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Cuadro 3: Fuerzas Armadas en la Post Era de la Guerra Fra4

Variables de Fuerzas Amenaza Moderno (Pre-Guerra Fra) (1900-1945) Invasin enemiga Moderno Posterior (Guerra Fra) (1945-1990) Guerra nuclear Postmoderno (Post Guerra Fra) (Desde 1990) Subnacional, (por ejemplo, violencia tnica, terrorismo) Ejrcito profesional pequeo Nuevas misiones (por ejemplo, misiones de paz, humanitarias) Soldado- estadista; soldado-acadmico Indiferente Solicitado
Estructura de la Fuerza Definicin de la misin principal Ejrcito profesional dominante Actitud pblica hacia el ejrcito Relaciones con los medios de comunicacin Empleados civiles Rol de la mujer Cnyuge y Ejrcito Homosexuales en el Ejrcito Objecin de conciencia
Ejrcito de masas, reclutamiento Defensa de la patria
Ejrcito profesional grande Apoyo de alianza
Lder de combate De apoyo Incorporado
Gestor o tcnico Ambivalente Manipulado
Componente menor Unidades de Ejrcito separadas o excluidas Parte integral Castigado Limitada o prohibida
Componente medio Integracin parcial Involucramiento parcial Destituido Habitualmente permitida
Componente mayor Integracin total Eliminados Aceptados Sometida al servicio civil
evolucionado en un soldado-estadista y soldado-acadmico en las complejidades de la era postmoderna. As con las misiones, sin embargo, el que fuera Ejrcito profesional dominante no ha desaparecido; es an necesario para tener buenos lderes de combate y gestores. Tambin hay evoluciones en la actitud pblica hacia el Ejrcito y en las relaciones del Ejrcito con los medios de comunicacin. Las relaciones pblicas positivas y las actitudes pblicas no pueden ser asumidas. Durante el perodo de tiempo, los empleados civiles asumieron una gran carga del Ejrcito, y muchas funciones que antes eran del Ejrcito han sido asumidas por los civiles. El rol de la mujer en uniforme tambin ha evolucionado, cambiando desde las unidades del Ejrcito separadas a casi una total integracin en la mayora de los Ejrcitos
4. De Charles C. Moskos, John Allen Williams, y David R. Segal, eds., El Ejrcito Postmoderno: Fuerzas Armadas despus de la Guerra Fra (New York: Oxford University Press, 2000).
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estudiados. Esta transicin todava no ha sido completada, y no es seguro que vaya a serla. Tambin hubo una eliminacin gradual de cnyuges del Ejrcito. Primero, muchos cnyuges (incluyendo ambos, hombres y, ahora, mujeres), tenan trabajos que los prevenan de participar activamente en actividades de base. Luego ellos cambiaron sus trabajos por carreras, que no slo tomaron su tiempo durante el da sino que los hizo mucho menos movibles y menos dispuestos a embarcarse en aventuras cada dos o tres aos. En los pases estudiados, las polticas del Ejrcito hacia los homosexuales en su seno cambiaron para reflejar la gran tolerancia de la sociedad hacia estilos de vida semejantes. La aceptacin completa no ha sido alcanzada en la mayora de los pases en el 2001, pero la evolucin ha sido significante. Finalmente, la objecin a la conciencia no es un asunto si hay un programa de servicio civil. Los autores reportaron un nmero de similitudes en sus pases, y se puede decir que los desarrollos postmodernos estn afectndolos. stos incluyen serios desafos a la cultura tradicional del Ejrcito, tales como el relativismo cultural y la imposicin de criterios de evaluacin no militares sociales/ticos y polticos de sus militares. Aunque pocos ciudadanos tenan experiencia militar o, es ms, conocan a alguien que la tuvo, los militares eran cada vez menos independientes de la sociedad civil en trminos de valores y patrones de conducta. Mientras los mecanismos de control objetivos del control civil, tales como el profesionalismo del Ejrcito, descrito por Samuel P. Huntington, continuaron influenciando al Ejrcito, haba un mayor control subjetivo, discutido por Morris Janowitz, sobre cmo los valores militares y civiles empezaron a converger.
Impacto del 11 de Septiembre: ampliando el estudio Mucho ha sucedido desde la cada del Muro de Berln y el envo del comunismo al basurero de la historia. Despus del 11 de Septiembre, en particular, hay una gran apreciacin pblica del Ejrcito, e incluso aquellos opuestos a la guerra en Irak no estn sacando al personal del Ejrcito de la Coalicin en pelea. ste es un buen cambio en relacin con la situacin de la Guerra de Vietnam, cuando los soldados norteamericanos que retornaban de la guerra sufrieron abusos y los veteranos fueron satanizados por la prensa popular. Est tambin claro que las victorias iniciales en Afganistn e Irak validaron la importancia de la competencia de lucha en la guerra, independientemente de lo que uno sienta sobre diversos temas sociales. Existe la posibilidad de que las democracias occidentales puedan llegar a ser amenazadas por ataques terroristas o sentirse as por lo que he llamado un Estado de Seguridad, que podra emerger. Tal Estado estara primeramente interesado en la seguridad de la patria y habra un gran apoyo para capacidades incrementadas del
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Ejrcito junto con la voluntad de usarlas. Esto podra causar ciertos cambios en las relaciones cviles-militares, a las que he llamado el modelo Postmoderno II (desde el 11 de Septiembre del 2001, hasta el futuro indefinido)5 (cuadro 4).
Cuadro 4: Fuerzas Armadas en el Estado de Seguridad
Variables de Fuerzas Amenaza Postmoderno I (1990-2001) Subnacional, (por ejemplo, violencia tnica, terrorismo) Estructura de la Fuerza Definicin de la misin principal Ejrcito profesional pequeo Nuevas misiones (por ejemplo, misiones de paz, humanitarias)
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Postmoderno II (2001 ) Subnacional Transnacional Internacional (amenaza de terrorismo en cada nivel) Ejrcito profesional grande Fuerza de Reserva Integrada Polica Militar Seguridad de la patria Apoyo militar para autoridades civiles Misiones de paz / humanitarias Combate intensivo Soldado-estadista Soldado-acadmico Soldado-polica Aplastamiento de la jerarqua Fuerza profesional enlistada De apoyo (cauteloso?) Co-optado Integrados (operaciones y apoyo) Privatizacin de funciones Integracin total (?) (No al final del perodo) En red Tolerados, luego aceptados (no: tolerados)
Ejrcito profesional dominante Estructura burocrtica (nueva variable)
Soldado-estadista soldado-acadmico Jerrquico
Actitud pblica hacia el Ejrcito Indiferente Relaciones con los medios de comunicacin Empleados civiles Rol de la mujer Cnyuge y Ejrcito Homosexuales en el Ejrcito Objecin de conciencia Solicitado Componente mayor Integracin total Eliminados Aceptados
Sometida al servicio civil Sometida al servicio civil (Reactivacin de reclutamiento?) (No al final del perodo)
5.
6.
Esto puede ser visto como una variante del Estado Garrison de Harold Lasswell, pero sin las extremas implicaciones autoritarias. Ver Harold Lasswell, El Estado Garrison, Revista Americana de Sociologa 46, No. 4 (Enero 1941), pp. 455-468, y Harold Lasswell, La Hiptesis del Estado de Garrison Hoy en Da, en Samuel P. Huntington, ed., Cambiando Patrones de Polticas del Ejrcito (New York: The Free Press of Glencoe, 1962). (Modelo Postmoderno I de Charles C. Moskos, John Allen Williams, y David R. Segal, eds., El Ejrcito Postmoderno: Fuerzas Armadas despus de la Guerra Fra (New York: Oxford University Press, 2000). (Modelo Postmoderno II adaptado por John Allen Williams).
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Para el Estado de Seguridad, la primera amenaza es el terrorismo, pero tambin la posibilidad de operaciones militares contina siendo de alta intensidad. El pequeo Ejrcito profesional ser aumentado por una fuerza de reserva integrada (como est sucediendo con las fuerzas norteamericanas en Irak), con un nfasis en asuntos civiles y unidades apropiadas de polica militar para operaciones de mantenimiento de la paz. Las misiones mayores ahora incluyen seguridad de la patria y apoyo militar a las autoridades civiles en caso de ataque terrorista. El modelo del Ejrcito profesional dominante ahora incluye el soldado-polica. Sugiero la adicin de una nueva variable, la estructura burocrtica, la cual ha evolucionado desde una estructura jerrquica a una menor en ese modelo. Tambin hay una fuerza enlistada ms profesional, y los ejemplos del soldadoestadista o el soldado-polica no estn confinados a las unidades de oficiales. Las actitudes pblicas hacia los militares ya no son ms indiferentes, sino de apoyo al menos del personal militar, si no para compromisos particulares. El uso de reporteros enlistados en la Guerra de Irak asignados a las unidades militares, en los ecos de las prcticas de la Segunda Guerra Mundial, muestran cmo los medios ahora son co-optados, ms que meramente solicitados. El rol de los civiles contina incrementndose en importancia, no slo con funciones de apoyo, sino con algunas funciones militares (especialmente capacitacin) subcontratadas a contratistas civiles. La total integracin de mujeres en el Ejrcito todava no ha ocurrido para el fin del perodo Postmoderno I, y podra retardarse por la revelacin de abusos en la prisin de Abu Graib en Irak. Los cnyuges no son eliminados del Ejrcito, pero forman redes entre ellos y con los recursos militares que pueden asistirlos. La integracin total de apertura a los homosexuales en el Ejrcito ser ms traumtica de lo que sugieren los proponentes, pero esto puede esperar y el Ejrcito se ajustar. Este desarrollo ser retrasado, tal vez indefinidamente, en los Ejrcitos de las sociedades ms conservadoras. La Objecin de Conciencia no es un problema en la ausencia de un destacamento o la presencia de formas alternativas de servicio civil. Irnicamente, el movimiento fuera del reclutamiento podra ser revertido, al menos en los Estados Unidos, a medida que la relativa y fcil victoria en Irak fuera seguida por una inhabilidad para mantener la paz. Esto se debi en parte a un inadecuado nmero de fuerzas de tierra7, complicadas por un apoyo internacional limitado para la ocupacin temporal. Como resultado, el Ejrcito norteamericano solamente puede proveer las fuerzas necesarias con gran dificultad. Se estn haciendo demandas sin precedentes de fuerzas de reserva
7.
El ex Jefe del Estado Mayor del Ejrcito Norteamericano, Gen. Eric Shinseki advirti que se necesitaran varios cientos de miles de tropas en la secuela de una invasin exitosa, pero sus advertencias fueron descontadas por los lderes civiles, quienes podran desear que haban prestado ms atencin.
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y Guardia Nacional, los refuerzos estn siendo preparados desde Corea del Sur, y hay un programa stop loss (detener la prdida) para ampliar el servicio de algn personal involuntario. Tambin hay una creciente discusin pblica sobre la necesidad de algunas formas de servicio obligatorio, tal vez unidas a un programa de servicio civil.
Aplicabilidad del estudio La pregunta surge sobre si los resultados de este estudio, aplicados entre las democracias occidentales, son aplicables al Ejrcito en diferentes locaciones geogrficas o pertenecientes a naciones en diferentes niveles de desarrollo poltico y social. Nosotros argumentamos que stos se aplican. En todos los pases, los Ejrcitos crecieron, en las sociedades que defienden y eventualmente reflejarn los valores de la sociedad. Cuando los valores de la sociedad cambian, tambin cambian los de su Ejrcito. Tambin hay muchas similitudes entre las naciones que hacen el modelo ms aplicable: todas las naciones tienen algn tipo de polticas internas y la necesidad de adaptar la diversidad de la sociedad. As como todo el mundo lo entiende, todos encaran la amenaza de un ataque terrorista. Nada de lo mencionado anteriormente sugiere que todo haya cambiado. Es ms, las mismas misiones no han cambiado mucho, slo la prioridad relativa a ellas. Ambas, misiones, internacionales e internas, de la nueva era, tienen un largo linaje militar. Las operaciones de paz no son nuevas, y las operaciones no convencionales vuelven a la guerra revolucionaria en los Estados Unidos. Con respecto a los asuntos civiles, la planificacin para la Guerra de Irak podra haberse beneficiado de un estudio profundo sobre las preparaciones detalladas para la ocupacin de Alemania, que se llevaron a cabo aos antes de que pudieran ejecutarse. Las misiones domsticas tambin tienen una larga historia y han asumido una nueva urgencia despus del 11 de Septiembre. A pesar de la convergencia en valores militares y civiles (y, por supuesto, muchas diferencias an existen), el final del reclutamiento en muchos Estados y la existencia de una fuerza pequea significa que pocos civiles tendrn alguna experiencia personal con el Ejrcito. Esta falta generalizada de contacto no necesariamente har que los civiles no gusten del Ejrcito. Esto podra causar que el Ejrcito les guste demasiado y favorezcan soluciones militares a problemas dificultosos que son mejor resueltos de otro modo. El contacto personal podra hacer a los civiles ms concientes de las limitaciones de la fuerza militar. As tambin, las nuevas misiones domsticas podran tener el efecto de reducir la estima de civiles hacia su Ejrcito si ste se encuentra desempeando misiones que no son populares en casa, tales como hacer cumplir una cuarentena o prevenir
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que los civiles hagan lo que crean necesario para protegerse a s mismos y a sus familias en el caso de un catastrfico ataque terrorista. En la era postmoderna, las presiones de las sociedades estn causando que los Ejrcitos incluyan a una amplia variedad de ciudadanos en sus filas. En la mayora de los Ejrcitos, uno ya no puede asumir que los miembros del servicio sern varones heterosexuales de la misma raza y religin. Dependiendo del grado de integracin de diversos grupos en el Ejrcito, esto representar un problema para el liderazgo. A medida que el grupo a ser dirigido se torne ms diverso, habr mayores oportunidades de friccin y pocos factores de unidad para mantener al grupo unido. Deben haber otros factores que unan al grupo, si esto va a ser efectivo, y si est en el rea donde el liderazgo juega un rol importante. Cada nacin tiene smbolos poderosos que sirven para unir a su gente. El encontrar smbolos comunes que resuenen positivamente a travs de una poblacin diversa puede ser un desafo, pero vale la pena el esfuerzo. La memoria histrica compartida es importante, y ser unificadora en la medida en que las memorias sean positivas. Lderes fuertes, comprometidos en valores centrales y atentos a su gente, pueden unir al Ejrcito en sociedades postmodernas. Tambin pueden ayudar a vincular al Ejrcito con las sociedades a las que sirven con su sentido de servicio a la nacin y a sus conciudadanos.
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La tercera ola de constitucionalismo africano y control civil sobre las Fuerzas Armadas
Michel Louis Martin1
El tema de las relaciones entre civiles y militares est al centro de un rico y extenso debate intelectual. Parte de ste procura comprender la dialctica especial que existe entre las Fuerzas Armadas y la sociedad, en particular, entre los militares y la poltica. La otra parte del debate busca definir, desde un punto de vista preceptivo, los medios disponibles para lograr un equilibrio ideal, es decir, cmo organizar un control rutinario de los militares, hoy por hoy, requisito indispensable para un buen gobierno democrtico. El propsito de esta corta presentacin es investigar uno de los aspectos de esta segunda dimensin. Los acadmicos generalmente distinguen entre tcnicas objetivas y subjetivas de control militar. Los controles objetivos son numerosos y podran formularse a varios niveles: las misiones a ser realizadas por las fuerzas (abiertas a civiles y militares vs. estrictamente militares), su profesionalismo (sistemtico vs. flexible), su plan organizativo (conscriptos vs. voluntarios), el reclutamiento y condicin de su personal (representativo de la sociedad o no), etctera. Los medios subjetivos, por su parte, operan ms en el mbito ideolgico, por ejemplo, cuando implican la incorporacin de valores civiles en lo militar, de manera que ambos universos estn en concordancia. Esto puede ser implementado de variadas maneras, ya sea desde el enfoque extremo (como el modelo revolucionario comunista) como otras ms suaves, el caso de la Innere Fhrung en Alemania. Hay otro mecanismo de naturaleza ms normativa, del que se habla menos, que combina medios objetivos y subjetivos, y que opera a travs de canales constitucionales. Dado que los expertos en relaciones entre civiles y militares tienden a ser cientistas sociales, han descuidado a menudo esta dimensin en su tratamiento de esta cuestin, o simplemente han tendido a
1.
Director, Centre Morris Janowitz, Instituto para Estudios Polticos, Toulouse, Francia.
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considerar tales prescripciones como retricas o formales. Puede que stas hayan sido correctas en el pasado, pero hoy, cuando el sistema dominante de valores da mucho ms espacio a ideales como el buen gobierno, el estado de derecho, etctera una poca caracterizada por la creciente penetracin de la ley en la poltica las constituciones realmente importan. Considerados en la base de la actividad estatal, tales documentos tienden a ser vistos como consubstanciales con la democracia. Es as que, en un contexto tal, la gestin constitucional de los militares tiene sentido en trminos de eficiencia y, por tanto, debera ser tomada en cuenta. Este anlisis detalla algunos dispositivos formulados en las constituciones africanas de los pases francfonos2 al norte y sur del Sahara3. Hemos escogido Estados africanos porque han sido los ms afectados por efecto del activismo poltico-militar, un fenmeno que comenz poco despus de la descolonizacin en la dcada de los aos sesenta. Bajo la apariencia de conspiraciones, motines, chantaje poltico o golpes de Estado, este desequilibrio entre civiles y militares ha afectado prcticamente a todos los Estados del Continente. En casi dos terceras partes de los casos, llev al despido de civiles de puestos administrativos y del poder poltico, y a su reemplazo por miembros de las Fuerzas Armadas. Desde la independencia, los militares han gobernado por ms tiempo que los civiles. Moderados y apolticos en una primera fase, los africanos de uniforme caqui instauraron un rgimen pretoriano que comenz a volverse radical a mediados de la dcada de los setenta, bajo la gida de oficiales jvenes que establecieron regmenes que conjugaban aspiraciones marxistas con inclinaciones autocrticas. Este perodo constituye el pice del autoritarismo
2. 3.
Es decir, todos los pases africanos antiguamente bajo dominio colonial francs, ms los tres Estados (Burundi, la Repblica Democrtica de Congo y Ruanda) que estuvieron bajo mandato belga. Excepto por las constituciones ms antiguas de Camern, Marruecos y Tnez, los textos constitucionales de los pases africanos francfonos fueron promulgados a finales de 1980 y comienzos de 1990, los aos de la llamada transicin democrtica. stas son las constituciones de: Argelia, de febrero de 1986, revisada en noviembre de 1996; Benn, de diciembre de 1990; Burkina Faso, de junio de 1991, revisada en enero de 1997, abril de 2000 y enero de 2002; Burundi, de noviembre de 2001 (un texto de transicin que sigue a una anterior constitucin de marzo de 1992, suspendida despus de un golpe de Estado en 1996 y de una guerra civil); Camern, de junio de 1972, revisada muchas veces entre 1975 y 1991, y de manera extensa en enero de 1996; la Repblica Centroafricana, de enero de 1995; Chad, de abril de 1996; Congo-Brazzaville, de enero de 2002 (los textos anteriores datan de 1992 y 1997); la Repblica Democrtica de Congo, de abril de 2003 (un texto de transicin hasta la promulgacin de una constitucin despus de 24 meses); Yibuti, de septiembre de 1992; Gabn, de marzo de 1991, revisada en marzo de 1994, septiembre de 1995, abril de 1997, octubre de 2000 y julio de 2003; Guinea, de diciembre de 1990, modificada en noviembre de 2001; Costa de Marfil, de julio de 2000 (el texto anterior de noviembre de 1960 ha sido revisado una docena de veces entre 1963 y 1995, y luego extensamente en junio de 1998), Repblica de Madagascar, de septiembre de 1992, revisado en septiembre de 1995; Mal de febrero de 1992; Mauritania, de julio de 1991; Marruecos, de octubre de 1972, revisada en mayo de 1980, agosto de 1992 y septiembre de 1996; Ruanda, de junio de 2003; Senegal, de enero de 2001 (el texto anterior de 1963 ha sido revisado varias veces hasta los cambios importantes que se dieron en 1998); Togo de octubre de 1992, revisado en diciembre de 2002; Tunisia, de junio de 1959, revisada en abril de 1976, junio de 1981, julio de 1988, noviembre de 1995, octubre de 1997 y abril de 2002.
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en frica. ste declin a mediados de los ochenta cuando el dominio militar atraves la fase termidoriana, es decir, un proceso de desradicalizacin que luego terminara con el impacto de la tercera ola de democratizacin de comienzos de los noventa4. Esta transicin, cuando no termin en crisis como la del rea de los grandes lagos centro-occidentales, dio lugar, ya sea al cambio de personal poltico a travs de un proceso de elecciones, o fue manejado por sus propios gobernantes que negociaron su estada y retocaron su imagen al demostrar su disposicin de presidir un proceso democrtico, como en Gabn y Togo. Sin embargo, lo que es particularmente original sobre el frica francfona es que no importa qu estilos se adopten (casi-isomrfico, semi-presidencial al estilo francs o un modelo presidencialista) o qu enmiendas se hagan, las constituciones diseadas y/o revisadas despus de la transicin poltica de la dcada de los noventa, raramente dejan de incidir en los militares, revelando as una clara falta de confianza en una institucin que por demasiado tiempo monopoliz la maquinaria estatal sin ningn resultado tangible para la sociedad, al tiempo que establecen una forma de control bastante amplia y basada en la constitucin5. Ms an, la constitucin es una forma de control de alguna manera nica, al menos porque tiene un carcter exhaustivo, si no es por la propia naturaleza de los acuerdos que estipula6. De paso, es til notar que a pesar de la experiencia negativa con la poltica caqui, todos los Estados africanos postpretorianos o posteriores a la transicin han mantenido sus Fuerzas Armadas sin cambiar su estructura drsticamente. Hasta cierto punto dadas las restricciones financieras impuestas por los programas de ajuste estructural, y dado el potencial para tener un sistema de defensa regional comn organizado, por ejemplo, a travs de la Unin Africana o de las Naciones Unidas, o de desarrollar unas Fuerzas Armadas exclusivamente manejadas por empresarios privados las Fuerzas Armadas africanas podan haber esperado una reduccin de tamao y ser utilizadas en misiones de bajo perfil, tales como las de orden interno, tal vez incluso pudieron haber
4. 5. 6.
Nota. Dado el ritmo bastante rpido de revisin constitucional en frica y, por cierto, siendo las nuevas revisiones difciles de obtener, es posible que, al tiempo de publicacin, este artculo no est, en uno que otro punto, totalmente al da. Para una evolucin mucho ms compleja, ver mi artculo Armies and Politics: the Life-cycle of Military Rule in Sub-Saharan Francophone frica, en Daniel Bach y Antony H.M. Kirk-Green eds., State and Society in Francophone frica since Independence. Londres: MacMillan, 1995, p. 78-96. Lo que sigue extiende y revisa un estudio anterior sobre esta cuestin en Andr Cabanis y Michel Louis Martin, Arme et pouvoir dans les nouvelles constitutions dAfrique francophone , Revue juridique et politique, Indpendance et Coopration, n 3, septiembre-diciembre 1998, p. 276-287. Para un enfoque comparativo general de este tema en pases no occidentales, ver Jole Nguyen Duy-tn, Les militaires et la constitution dans les pays non-occidentaux, Droit et Dfense, n 2 (abril-junio 2002), p. 2-17 y n 3 (julio-septiembre 2002), p. 3-14.
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desaparecido como fue el caso en Hait. Sin Ejrcito no hay golpes, dijo una vez el fundador de Costa de Marfil, Flix Houphouet-Boigny. Puesto que estas opciones no fueron consideradas, el tema de controlar a los militares, por tanto, ha sido una prioridad de los nuevos gobernantes.
II. La legislacin constitucional del frica francfona ha estado inicialmente preocupada por organizar un clara jerarqua entre los militares y la poblacin civil, usando en realidad estipulaciones que fueron formuladas en otros mbitos, en especial en la constitucin francesa de 1958, pero reconfigurada o incluida a travs de una evidente insistencia. La primera preocupacin de los redactores de la constitucin africana fue la de construir un principio constitucional que incluyera tanto la subordinacin como la neutralizacin poltica de las Fuerzas Armadas. El texto formulado en Chad parece ser el ms insistente en este punto. Despus de haber indicado que el Estado garantiza la neutralidad poltica de las Fuerzas Armadas (art. 56), define tres estipulaciones en el artculo 190 que recapitulan al extremo de la repeticin el concepto de la sumisin de las fuerzas de seguridad proclamando el servicio a la nacin, su sometimiento a la legalidad republicana y la subordinacin al poder civil, siendo estas precauciones repetidas todas ms adelante en otros tres artculos (197, 199 y 201) con relacin a la Gendarmera Nacional, la Polica Nacional, y la Guardia Nacional y Nomdica [una fuerza especial montada, en el desierto] para que siempre se comporten con respeto por la libertad y los derechos humanos. En la misma vena, la constitucin de Congo-Brazzaville requiere que los militares, as como la Polica y la Gendarmera, estn subordinados a las autoridades civiles (art. 171 inciso 2), una frmula que se encuentra tambin especificada en la constitucin transitoria de la Repblica Democrtica de Congo (art. 181). Con respecto a Togo, las leyes constitucionales establecen que las Fuerzas Armadas estn completamente subordinadas a la autoridad constitucional poltica establecida correctamente (art. 147). La Constitucin de Madagascar, como la de Chad en la actualidad (pero slo en el artculo 56), revierte el peso de las responsabilidades toda vez que requiere que el Estado garantice la neutralidad poltica de las Fuerzas Armadas (art. 40 inciso 1). Si a esto se aade la obligacin de tener la postura apoltica que se especifica para los militares en Chad (art. 191 inc. 1), la Repblica Democrtica de Congo (art. 180), Congo (art. 171 inc. 1) y Togo (art. 147), uno puede formarse un panorama bastante completo de los objetivos de los
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redactores de las constituciones africanas en sus intenciones explcitas con relacin a las limitaciones polticas de los militares7. En segundo lugar, se organiz un orden de prioridades alrededor de la ejecucin de misiones de seguridad/defensa y tareas relacionadas, y entre ellas la ms importante es la preservacin de la independencia nacional y de la integridad territorial. En todos los pases, tal responsabilidad recae en el Jefe de Estado y se justifica el ttulo de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas ttulo ms frecuentemente usado ahora que antes o simplemente, como en Francia, el de Jefe de las Fuerzas Armadas8. No hay nada particularmente original en estas referencias, pues se han vuelto la norma en todas partes, pero al ser tan frecuentes y reiteradas tan a menudo, puede dar la impresin, en naciones relativamente nuevas, de ser una invocacin casi mgica, capaz de conjurar todo tipo de amenazas. Algunas constituciones parecen tan encariadas a las ideas de defensa nacional e integridad territorial que se refieren a stas con considerable repeticin. Cuatro veces en la de Benn (prembulo-5, art. 41 inc. 2, 53-4 y 68 inc. 1), Burundi (art. 52, 65, 76 y 78), Chad (prembulo-1, art. 60 inc. 3, 70-5 y 87 inc. 1), Repblica Democrtica de Congo (art. 3, 6, 67 y 68), Yibuti (prembulo inc. 5, art. 17, 22 y 40 inc. 1) y Guinea (prembulo inc. 5, art. 3 inc. 4, 41 inc. 1 y 74 inc. 2); tres veces en la Repblica Centroafricana (art. 21 inc. 3, 24 inc. 3 y 28 inc. 1), Mauritania (art. 18 inc. 1, 24 inc. 2 y 39 inc. 1), Nigeria (art. 35 inc. 4, 39-6 y 53 inc. 1), Senegal (art. 37, 42 inc. 3 y 52 inc. 1) y Tunisia (art. 41inc. 1, 42 inc. 2 y 46 inc. 1). Los otros textos tienen slo una o dos referencias. Generalmente stas se expresan con los poderes del Jefe de Estado, en el contenido del juramento presidencial o en las condiciones para el ejercicio de poderes especiales: Burkina Faso (art. 36 inc. 5 y 59), Camern (art. 5-2 inc. 5 y 9-2), Congo-Brazzaville (art. 56 inc. 3 y 69-8), Gabn (art. 8 inc. 2 y 26 inc. 1), Costa de Marfil (art. 34 y 38), Mali
7. Las constituciones francfonas de frica, entonces, van ms all que la Constitucin boliviana de 1995 que en el artculo 209 declara que la Fuerza Armada es esencialmente obediente, no delibera y est sujeta a leyes y reglamentos militares; en verdad, elementos de este artculo suenan como los que se estipularon durante la Revolucin Francesa mediante el decreto de 6-12 diciembre de 1790, y que luego fueron introducidos en las constituciones de 1791 (art. 12, ttulo IV), de 1793 (art. 114), de 1795 (art. 275) y de 1848 (art. 104). La designacin del Jefe de Estado como Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas aparece en Argelia (art. 77-1), Burkina Faso (art. 52 inc. 1), Chad (art. 86), Repblica Centroafricana (art. 21 inc. 8), Congo-Brazzaville (art. 78), Repblica Democrtica de Congo (art. 72), Yibuti (art. 32 inc. 1), Gabn (art. 22), Costa de Marfil (art. 47), Repblica de Madagascar (art. 55), Mal (art. 44), Marruecos (art. 30 inc. 1), Mauritania (art. 34), Nigeria (art. 52 inc. 1), Ruanda (art. 110 inc. 1er) y Senegal (art. 45 inc. 2). En estos textos, aunque no en Yibuti ni en Marruecos, se acompaa el ttulo como en Francia con el derecho de presidir los consejos de defensa. En Madagascar, este poder est formulado de una manera algo difcil de interpretar dado que el Presidente decide el concepto de defensa... en el marco de la poltica general del Estado. En Bolivia el ttulo que se atribuye al Presidente es Capitn General de las Fuerzas Armadas (art. 97), comparable segn parece al de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas. Slo cuatro textos tienen una formulacin diferente. En Burundi (art. 71), Camern (art. 8-2), Guinea (art. 41 inc. 3) y Togo (art. 72), como en Francia, el Presidente es simplemente el Comandante de las Fuerzas Armadas. Pero es difcil saber si tiene un efecto descalificador el evitar la palabra suprema al restarle parte de su supremaca o si, por el contrario, al buscar su acercamiento a los militares se anula su derecho a un mando que parece de naturaleza terica.
8.
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(art. 29 inc. 2 y 37 inc. 2), Marruecos (art. 19 inc. 2 y 35 inc. 1) y Togo (art. 58 inc. 1 y 64-4). Repblica de Madagascar y Ruanda mencionan esta cuestin slo en una oportunidad (art. 44 y art. 98 inc. 3 respectivamente). Cada ley confa la defensa de la nacin primero a las manos del Jefe de Estado, con la implicacin clara de que es entonces la misin de las Fuerzas Armadas asegurar que se cumpla esta obligacin de acuerdo a las rdenes del Presidente. Esta situacin confirma una vez ms la dependencia y subordinacin de la institucin militar al jefe del Ejecutivo. Hay slo una excepcin que resulta bastante significativa: Argelia, pues el silencio alrededor del papel del Jefe de Estado en la defensa de la integridad territorial (l es solamente responsable por la defensa nacional: art. 77-2) se explica por el hecho de que tal responsabilidad recae directamente en los militares. Vale anotar que este preeminente papel presidencial en el rea de la defensa va de mano con la menor responsabilidad que se pone en la segunda rama del Ejecutivo, es decir, el mismo gobierno (cuando existe, presidido por un Primer Ministro), as como en las cmaras legislativas. Algunas constituciones siguen la frmula francesa de acuerdo a la cual el gobierno dispone de la administracin y de las Fuerzas Armadas, como en Mal (art. 53), Repblica de Madagascar (art. 3) y Mauritania (art. 43 inc. 2); algunas veces se refieren tambin a la seguridad o las fuerzas pblicas como en Burkina Faso (art. 61 inc. 3), Repblica Democrtica de Congo (art. 94), Gabn (art. 28 inc. 2), Nigeria (art. 61 inc. 2) y Togo (art. 77 inc. 1). En el resto de los pases, el papel del gobierno es an ms limitado, ya sea si slo dispone de las fuerzas de la Polica como en Chad (art. 97 inc. 3 y 98 inc. 2), si no se menciona en absoluto ninguna fuerza, o si dispone de las Fuerzas Armadas es una prerrogativa del Jefe de Estado como en Benin (art. 54 inc. 2) y Senegal (art. 45 inc. 2). En lo que respecta al Parlamento, su papel en el rea de defensa y asuntos militares se circunscribe generalmente slo al caso de declaratoria de guerra, que se submite para su aceptacin: Benn (art. 101 inc. 1), Burkina Faso (art. 106 inc. 2), Congo-Brazzaville (art. 130 inc. 1), Yibuti (art. 62 inc. 1), Gabn (art. 49), Guinea (art. 75), Costa de Marfil (art. 73), la Repblica de Madagascar (art. 82-V), Mal (art. 71 inc. 1), Mauritania (art. 58), Senegal (art. 70 inc. 1), Chad (art. 127), y Togo (art. 93). Argelia, Benn y Marruecos, bajo ciertas condiciones, dejan al Jefe de Estado el poder de declarar la guerra en caso de agresin efectiva o inminente (art. 95 inc. 1 en Argelia) o circunstancias excepcionales que impiden que el Parlamento se rena a sesionar (art. 101 inc. 2 en Benn), despus de haber enviado un comunicado a ambas cmaras (art. 74 en Marruecos). En Argelia y Tunisia, de manera interesante, un estado de guerra extiende el mandato del presidente.
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Habiendo dicho esto, los redactores de las constituciones africanas no parecen haber pretendido que la subordinacin de los militares termine en su completo aislamiento del resto de la sociedad, algo que hubiera podido tener repercusiones contraproducentes. Esto seguramente explica por qu muchas leyes constitucionales se refieren por lo menos al principio de participacin ciudadana en la defensa nacional, y algunas de ellas, adems, bajo la forma de servicio militar o nacional, a pesar de las dificultades materiales en la organizacin de ste de modo igualitario y sistemtico. La idea de que es un deber sagrado o por lo menos un deber de los ciudadanos participar en la defensa del pas y su integridad territorial, se inscribe en la mayora de las constituciones, tales como la de Argelia (art. 62 inc. 2), Benn (art. 32 inc. 1), Burkina Faso (art. 10 inc. 1), Burundi (art. 52), Camern (prembulo), la Repblica Centroafricana (art. 16 inc. 1), Chad (art. 51 inc. 1), Yibuti (art. 17), Gabn (art. 1-21), Guinea (art. 20 inc. 5), Mal (art. 22), Mauritania (art. 18 inc. 1), Marruecos (art. 16), Nigeria (art. 28 inc. 1), Togo (art. 43) y Tunisia (art. 15). Algunas de stas describen explcitamente tal deber mencionando la obligacin de los ciudadanos de servir en un servicio militar o nacional como, por ejemplo, en Benn (art. 32 inc. 2), Burkina Faso (art. 10 inc. 2), Chad (art. 51 inc. 2), Nigeria (art. 28 inc. 2), Togo (art. 44), y Ruanda (art. 47 inc. 2). Este ltimo, de manera contradictoria, se refiere tambin a las fuerzas de defensa de Ruanda como compuesta slo por militares voluntarios (art. 173, inc. 1)9. Finalmente, de una manera an ms irregular e insegura, a veces se llama a los militares a comprometerse en tareas de desarrollo pblico. Se podra analizar esto como una manera de conferir a los militares un marco de accin especfico en pases en los que la legitimidad de stos no puede ser, o slo en raros casos, el resultado del cuidado de las fronteras en contra de amenazas externas. Por ejemplo, las constituciones de Chad, Repblica Democrtica de Congo, Gabn y Togo invitan a las Fuerzas Armadas a participar en (las frases varan en cada caso) desarrollo, desarrollo econmico y social, desarrollo econmico, social y cultural o trabajos de utilidad pblica, mientras que en Ruanda (art. 173-2), pareciera ser una excepcin, en operaciones de mantenimiento o restauracin del orden pblico10.
9.
Empero, como a menudo es la ley la que establece cmo cumplir este deber, hay entonces oportunidades para atenuar el carcter obligatorio de este servicio. Al mismo tiempo, el desarrollo econmico no deber ser interrumpido, lo que explica por qu, por ejemplo la Constitucin de Madagascar que presenta el servicio militar como un deber de honor, aade que su cumplimiento no debera afectar la situacin laboral del ciudadano ni el ejercicio de sus derechos polticos (art. 18). 10. Los nuevos textos parecen bastante reticentes de usar a los militares para misiones de orden pblico, de la manera de la constitucin boliviana que da en este campo un papel importante a las Fuerzas Armadas, cuando dice: la seguridad y estabilidad de la Repblica y el honor y soberana nacionales; asegurar el imperio de la Constitucin Poltica, garantizar la estabilidad del Gobierno legalmente constituido (art. 208).
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III La distincin entre el dominio civil y militar, as como la subordinacin del segundo al primero, se completa en verdad con otras medidas ms especficas destinadas a manejar las amenazas pretorianas y que revelan por lo menos el enfoque ambiguo de estos nuevos regmenes, si no hablamos de falta de confianza hacia las Fuerzas Armadas. Como se dijo, las interferencias militares en el debate poltico, incluso en pases que, por un tiempo largo, se pensaron inmunes a este tipo de problema la proliferacin de golpes de Estado y de regmenes autoritarios, la violencia de confrontaciones en las que miembros de las fuerzas de seguridad se vieron involucrados, a pesar de los esfuerzos de la comunidad internacional, y a veces la presencia de contingentes extranjeros explican esta obvia tendencia a estigmatizar a los militares y a crear barreras para evitar que ocurran tales manifestaciones. Esto variar de pas en pas, incluso si uno se pregunta si una omisin constitucional sobre este tema no es por lo menos una forma de pretendido exorcismo. Primero, muchas constituciones intentan hacer clara y explcita la adherencia del pas a la defensa de la democracia, el pluralismo poltico, y/o el estado de derecho (un concepto que ha retornado al discurso constitucional contemporneo en frica), nociones que han sido aadidas a las referencias usuales y convencionales que conforman el contenido de los prembulos constitucionales alrededor del mundo. Algunos de stos, adems, llegan hasta denunciar el autoritarismo, tales como el de Ruanda, que indica la determinacin de luchar contra la ideologa genocida [y] la dictadura (prembulo-2 y 3); de Burundi, que se refiere tambin a la ideologa genocida; la de Togo, que proclama la disposicin de luchar contra cualquier rgimen poltico basado en la arbitrariedad, la dictadura y la injusticia (prembulo-4), una frmula que repite palabra por palabra la de Guinea, que tambin aade corrupcin, nepotismo y regionalismo. La ley constitucional de Congo, en esta parte, menciona el fomento de los golpes de Estado como una propensin que ha inhibido todas las esperanzas de una vida verdaderamente democrtica. El prembulo de Mal recuerda, de manera enftica, la memoria de las vctimas cadas por implantar el estado de derecho y la democracia pluralista, otros textos aluden a la turbulenta vida constitucional y poltica o aos de dictadura y [dominio] de un partido que han hecho imposible la implantacin de una cultura democrtica y pluralismo poltico, para citar el prembulo de Chad. Las tcnicas que han sido desarrolladas para evitar o contrarrestar tales amenazas a la normalidad poltica han ido cambiando. En algunos casos, son muestra de una firme postura. Benn define cualquier ruptura del orden constitucional como una felona y un crimen en contra de la nacin y el Estado
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(art. 65) y Burkina Faso como el ms grave crimen en contra del pueblo (art. 166). Adems, estos actos son a menudo declarados imprescriptibles (inalienables, no expuestos a prescripcin, sin limitaciones reglamentarias), como en la Repblica Centroafricana (art. 18 inc. 4), Mal (art. 121 inc. 3) y dos veces en Togo (art. 148 y 150 inc. 2)11. Lo que es ms, se han introducido estipulaciones bastante drsticas, a veces tan inverosmiles que podran acarrear consecuencias problemticas para el funcionamiento del Estado. Es el caso de todas las medidas que establecen la desobediencia civil como un principio constitucional (un extrao eco de la Declaracin de Principios francesa de 1789 acerca del derecho de resistir la opresin). As, Benn invita a sus ciudadanos, en caso de golpe de Estado, un putsch, agresin de mercenarios o cualquier toma por la fuerza a desobedecer y organizarse para derrocar al poder ilegtimo (art. 66 inc. 1 y 2). En Burkina Faso, se reconoce el derecho a la desobediencia civil a cualquier ciudadano en caso de golpe de Estado o putsch (art. 167 inc. 2). Esta formulacin es comparable en Mal con el derecho a la desobediencia civil reconocida por el pueblo para la preservacin de la forma republicana del Estado (art. 121 inc. 2). Guinea habla acerca de el derecho de resistir a la opresin (art. 19 inc. 4), la Repblica Centroafricana anuncia la intencin del pueblo de oponerse por todos los medios a la conquista del poder por fuerzas militares y a cualquier tipo de dictadura (prembulo inc. 12) y Chad solemnemente proclama el derecho y el deber de resistir y desobedecer que tiene el pueblo en relacin a la toma del poder por la fuerza (prembulo-10). Ruanda considera que los ciudadanos estn libres del deber de obedecer, cuando las rdenes constituyen un incumplimiento serio y manifiesto de los derechos humanos y de la libertad pblica (art. 48 inc. 2) y Togo compromete a sus ciudadanos a desobedecer y organizarse para oponerse a la autoridad ilegtima que surja de un golpe de Estado (art. 150, inc. 2). En CongoBrazzaville, tanto los ciudadanos como los funcionarios del Estado estn libres del deber de cumplir rdenes que son violaciones manifiestas del respeto a los derechos humanos y la libertad (art. 10 inc. 1). Citando otra vez a Togo, y sta es otra peculiaridad interesante, la preocupacin acerca de una revuelta por parte de las fuerzas de seguridad es tal que la Constitucin legitima el posible recurso [de miembros del gobierno y diputados] a la cooperacin militar o acuerdos de defensa [es decir, asistencia militar extranjera] (art. 150 inc. 1). Benn promulga un acuerdo comparable, aunque presentado de manera negativa, prohibiendo al Jefe de Estado pedir fuerzas extranjeras (art. 67), excepto en caso de golpe de Estado, putsch, agresin de mercenarios o cualquier toma por la fuerza.
11. Bolivia califica los intentos de apropiacin forzada de la soberana del pueblo como sedicin (art. 4-II).
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Hay una ltima categora de acuerdos, que en s mismos son tan evidentes e insignificantes que, por tanto, se dejan generalmente sin decir o son abordados a travs de cdigos y leyes electorales que, siendo mandato constitucional, revelan una disposicin estigmatizante para contrarrestar los intentos militares de inmiscuirse en la esfera poltica. Estos acuerdos aspiran organizar y limitar la posibilidad de los miembros activos de las Fuerzas Armadas de presentarse como candidatos en las elecciones. Estas medidas tienen que ver con las elecciones en Benn (art. 81 inc. 3), Burundi (art. 104), Yibuti (art. 47 inc. 6) y Togo (art. 52 inc. 4), as como con las elecciones presidenciales en Benn (art. 64 inc. 1)12. Son obligaciones bastante restrictivas, puesto que los oficiales que aspiran a ser elegidos en las elecciones deben renunciar a su cargo, lo que es una fuerte limitacin desde el momento en que no se establece nada en caso de que no resulten elegidos. Las constituciones de Benn y Togo, sin embargo, indican la posibilidad de que un oficial obligado a dejar el Ejrcito contine beneficindose de los derechos adquiridos normalmente en conformidad con los estatutos de su cuerpo (art. 64 inc. 2 y art. 52 inc. 5, respectivamente). Es ms, Burundi (art. 62) y Ruanda (art. 59 inc. 1) prohben a los miembros de las Fuerzas Armadas afiliarse a partidos polticos. Es de notar, porque de alguna manera es excepcional, que la Constitucin de Ruanda requiera que, entre otros funcionarios estatales, los generales y los oficiales de alto rango juren solemnemente su lealtad a la nacin y nunca usen sus poderes para fines personales (art. 61). Para aadir un ltimo comentario, como hemos observado, algunas constituciones han buscado ensanchar el papel de los militares fuera de la esfera de la defensa, por ejemplo, hacia funciones internas o econmicas; sin embargo, sta no pareciera ser una tendencia. Si esta extensin del papel fue considerada normal, en el pasado, para pases que enfrentaban los desafos del subdesarrollo, y tambin lgica para ayudar a socializar las fuerzas de seguridad en coordinacin con valores nacionales y experiencia, no slo en frica sino adems en una serie de pases en vas de desarrollo, ha mostrado que este tipo de desarrollo es susceptible de incentivar la intrusin de los militares en la poltica como medio de consolidar su peso poltico. En este sentido, las constituciones de la Repblica Democrtica de Congo, Gabn y Togo parecieran entonces ser excepciones. La ley constitucional de enero de 2002 de Congo-Brazaville, por ejemplo, no repite el texto del artculo 168 (inc. 2) de la versin de 1992 que estableca la participacin de las Fuerzas Armadas en el desarrollo econmico, social y cultural. Los redactores de las constituciones en frica, entonces, parecen haber seguido una norma que se ha generalizado en la mayora de las sociedades democrticas o
12. Existe esta misma disposicin en la Constitucin de Bolivia (art. 50-1 y 89-2).
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en vas de serlo, tendiendo a limitar o haciendo que las misiones internas o no militares de las Fuerzas Armadas sean excepcionales13. Slo hay pocas constituciones en frica que no se pronuncian en relacin a los militares, como sucede en la mayora de ellas alrededor del mundo. Tal silencio podra ser explicado por el hecho de que algunas de stas han sido promulgadas en un tiempo en que el pretorianismo no era un problema, aunque los pases hayan estado enfrentados a amenazas de ese tipo, como sucedi con Marruecos. Podra tambin ser que no se senta peligro por parte de los militares; otra manera de ver esta omisin es que podra ser signo de una recientemente adquirida madurez poltica. Pero, sobre todo, este silencio respecto a los militares podra significar la disposicin de no estigmatizar a una institucin de la que no necesitamos desconfiar, toda vez que en los pases ms pequeos los militares ya no preocupan a los lderes polticos, o a la inversa, en los pases ms grandes, se les ha dado nuevas responsabilidades en el rubro de defensa, en especial al incluirlos en misiones internacionales de paz.
IV Las diversas medidas que elaboraron los redactores de las constituciones africanas durante la transicin democrtica, formuladas para asegurar el control civil de los militares y prevenir el retorno del pretorianismo caqui, ofrecen un catlogo largo y diverso de acuerdos. Ciertamente, a pesar de ser muchos y sistemticos, stos no pueden ofrecer garantas perfectas para la preservacin de la libertad y el pluralismo. Los artculos de la Constitucin tienen poco peso: La Constitucin es papel, las bayonetas son de metal, como expresa un viejo dicho haitiano. Sin embargo, y ste ha sido el postulado subyacente de esta presentacin, ms que antes, las constituciones son estructuras fundadas en incentivos14. Su legitimidad, su autoridad y poder de constreir son altos, por lo menos porque a menudo han sido diseadas en un proceso de consulta popular (hoy no hay constitucin que haya sido elaborada en secreto entre expertos y la lite poltica). Ningn poltico o futuro poltico tratara de actuar en contra de ella. De muchas maneras, muy a tono con sus contrapartes en Amrica Latina y Asia, los militares africanos han cambiado y han evitado la vulgar va pretoriana de
13. Sin embargo, esto podra cambiar de nuevo en el futuro si estos pases confrontan nuevas amenazas y, por tanto, funcionan como estados de seguridad haciendo que los militares se involucren en tareas policiales. 14. Giovani Sartori, Comparative Constitutional Engineering, Londres: Macmillan Press Ltd, 2nd ed., 1997, p. ix ; para valoraciones recientes del caso africano, ver Albert Bourgi, Lvolution du constitutionnalisme en Afrique: du formalisme leffectivit , Revue franaise de droit constitutionnel, n 52, octubre-diciembre 2002, p. 721748.
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sus predecesores. Es verdad que las lecciones por haber ocupado por demasiado tiempo los asientos del poder poltico fueron amargas. Provocaron, generalmente, consecuencias costosas desde un punto de vista organizativo como profesionales: desde crisis en las filas hasta su casi desintegracin (a veces, la falta de cohesin de los militares fue organizada por sus propios lderes). Muchos han sido los que, dentro y fuera de las Fuerzas Armadas, han medido las limitaciones de una ley marcial que se adapta raramente al buen gobierno de las ahora sociedades ms complejas. Pero las constituciones han tenido probablemente sus efectos disuasivos. Evidentemente esto no quiere decir que las intervenciones militares estn descartadas. Lo que se puede decir es que pareciera que han cambiado de naturaleza. Hoy en da, se observan tres formas emergentes de lo que podramos llamar la implicacin poltica militar postpretoriana. La primera es la ms calamitosa y destructiva; se la podra denominar el modelo de desintegracin15. En este caso, no se trata de que la institucin se agrupe detrs de sus lderes jerrquicos, o detrs de los ms carismticos que entran en poltica. Por el contrario, y en el contexto de guerra civil, el Estado colapsa, se da una intervencin extranjera, proliferan las armas, se forman bandas compuestas, entre otros, por miembros del desintegrado Ejrcito nacional involucrado en la toma del poder, generalmente a manos de gente que sali del mismo grupo. Las Fuerzas Armadas parecen entonces peligrosas, no en s mismas, sino por el hecho de que algunos de sus elementos estn actuando de forma privada fuera de su control directo16. El frica francfona vivi de manera bastante dramtica esta experiencia en Chad y en los Congos, no tanto en Guinea, y luego en Costa de Marfil. Esto explica sin duda por qu las constituciones de Gabn (art. 1-22 inc. 1), Congo-Brazzaville (art. 173) y de la Repblica Democrtica de Congo (art. 182) prohben explcitamente cualquier tipo privado de organizacin militar, como las milicias, los grupos paramilitares, etctera. Los otros dos tipos de activismo poltico-militar son ms suaves y de alguna manera ms constructivos. Como se observ, las nuevas leyes constitucionales no han cerrado todas las perspectivas para los militares. Los miembros de las Fuerzas Armadas son capaces de buscar los votos del electorado en las elecciones, en la medida en que renuncien a su condicin militar. Esto es interesante, pues dado que ninguna profesin es excluida a priori de la poltica, los nuevos regmenes
15. Michel Louis Martin, Soldiers and Governments in Post-praetorian frica, en Giuseppe Caforio ed., Handbook of Military Sociology, Nueva York: Kluwer Academic, 2002, p. 182-195. 16. Yekutiel Gershonil, The Changing Pattern of Military Takeover in Sub-Saharan frica, Armed Forces and Society, vol. 23, n 2 (invierno 1996), p. 235-248; William Reno, Warlords Politics and frican States,
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africanos han evitado las medidas ostracistas que se aplicaron por ejemplo en la Tercera Repblica en Francia que les vali a los militares franceses el apelativo de los grandes mudos, con la nocin de cantonnement juridique (reclusin jurdica). En otras circunstancias, los militares han obtenido responsabilidades polticas, incluso en los niveles ms altos. Es el caso de Mathieu Kerekou en Benn o Didier Ratsiraka en la Repblica de Madagascar, ambos golpistas y soberanos radicales hace dcadas, pero que dejaron la poltica durante la transicin y retornaron al poder despus de haberse postulado y ganado elecciones muy reidas17. Eyadema en Togo nunca ha dejado el poder desde que lo obtuvo en 1967, pero se ha vuelto civil, aunque no completamente democrtico, desde la dcada de los noventa. Su apego anterior a los militares, lejos de ser un obstculo, es valorado por la opinin pblica como una garanta de liderazgo y honestidad. Este modelo puede ser denominado kemalista18. El tercer modelo es ms ambiguo. Si desde el principio de los noventa, la tentacin pretoriana parece haber sido superada, esto no quiere decir que los militares no han intervenido ilegalmente en el debate poltico, pero debera ser observado que ste se dio bajo condiciones muy diferentes a las de dcadas pasadas. Cuando se da el caso, los oficiales que toman el poder no se presentan como idelogos o polticos con la voluntad de permanecer en el poder para gobernar. Su intervencin es inicialmente del tipo reactivo, conducido en segundo lugar en el nombre de la democracia, para resolver un dilema particular, tal como terminar con una crisis constitucional o para apaciguar tensiones internas, susceptibles de poner en peligro el pluralismo, antes de devolver el poder a los civiles. Los militares tienden a evitar tambin una visin idealista acerca de su papel, prefiriendo pensar acerca de s mismos como en la posicin de mediadores, en otras palabras, como una suerte de defensores del pueblo (ombudsmen). Ya no se trata de impulsarse al poder sino ms bien de ayudar a restaurar el orden poltico antes de que los conflictos degeneren. Fuera de frica, casos como el del mandato de Musharaf en Paquistn o, para referirnos a una versin ms suave, el papel del Consejo Nacional de Seguridad en Turqua, que provoc la expulsin del gobierno islmico de Erbakan en 1997, ofrecen modelos de este nuevo tipo de papeles. La intervencin de oficiales en Nigeria para solucionar la problemtica cohabitacin entre el Presidente y el Primer Ministro en 1999 es el ejemplo africano reciente. Si bien estas acciones podran en algunos casos llevar a la instalacin de un rgimen militar, no es por un tiempo prolongado como antes.
Boulder: Lynne Rienner, 1998; Olivier Lanotte, Rpublique dmocratique du Congo: Guerres sans frontires, Bruselas: Grip/ditions Complexe, 2003. 17. Como Hugo Banzer en Bolivia. 18. Morris Janowitz, Military institutions and coercion in developing nations. Chicago: The University of Chicago Press, 1977.
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De manera creciente, parece que las relaciones entre civiles y militares en el frica francfona tienden a desarrollarse de acuerdo al modelo occidental de gestin liberal, principalmente porque el proceso de profesionalizar a las Fuerzas Armadas se ha acelerado luego de la cada vez mayor participacin en varias misiones de gestin de crisis, ya sea regionalmente o fuera de frica, proceso que, al contribuir a su neutralizacin poltica, ha conducido a su control por parte de los civiles19.
19. Este proceso no excluye otros mecanismos de control a travs de ingeniera presupuestaria (uso de incentivos o restricciones), poltica (asociando a los que toman decisiones en varios mbitos) y burocrtica (mano de obra o limitaciones de tamao). Sigue siendo un hecho que tal normalizacin de las relaciones entre civiles y militares no implica una ausencia completa de friccin. Siempre hay tensiones inherentes a la lgica de la dualidad directordelegado que caracteriza las relaciones en cualquier sistema burocrtico. Es ms, la eficiencia del control civil no slo depende de factores organizativos o profesionales, sino tambin de variables ligadas a la estructura institucional del gobierno; vara, por ejemplo, con la estructura (presidencial y parlamentaria) del sistema poltico, aunque en el caso de frica, esto necesita todava ser investigado.
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Servir con honor: el papel de los valores y la tica en el profesionalismo militar

Capitn (Naval) Alan C. Okros PhD1
Una de las caractersticas constantes de las Fuerzas Armadas es que para continuar siendo efectivas tienen que evolucionar. Las Fuerzas canadienses han estado comprometidas en una serie de anlisis estratgicos y las consiguientes iniciativas de transformacin para enfrentar dos cuestiones claves. La primera examina su papel y misin y, lo que es an ms importante, las tareas que el personal militar debe ser capaz de realizar para lograr sus objetivos. La segunda estudia cmo los militares deben llevar a cabo estas operaciones, lo que lleva a determinar cmo debe comportarse su personal durante stas. Tomando en consideracin, en parte, las fallas de liderazgo en las misiones de pacificacin, nos dimos cuenta de que es de igual valor preguntarnos qu tipo de personal militar necesitamos generar, como preguntarnos qu tipo de destrezas debe tener nuestra gente. Por tanto, incluimos en nuestra transformacin consideraciones que abordan cuestiones fundamentales relacionadas con la naturaleza de las Fuerzas Armadas como profesin: cmo se define nuestra profesin, qu defendemos, cmo deberamos conducirnos. Fue as que, por primera vez, publicamos un manual de doctrina sobre la naturaleza de las Fuerzas Armadas Canadienses como profesin que lleva por ttulo Servir con honor: la profesin de las armas en Canad. Paso a resumir varios de los temas cruciales que abordamos al escribir el manual y a ofrecer algunas de sus implicaciones para las Fuerzas Canadienses y, en especial, para el desarrollo profesional de nuestro personal militar. Estamos en el proceso de revisar toda la gama de cursos de liderazgo, desde aqullos impartidos a los lderes de rango inferior hasta los que se dictan a los de rango superior.
1.
Director, Instituto de Liderazgo de las Fuerzas Canadienses.
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Entiendo que ustedes habrn asumido una serie de cosas cuando me refer a lderes de rango superior, pues no us el trmino oficiales. Antes quiero considerar los papeles y relaciones entre oficiales o suboficiales y miembros que estn por debajo de este rango. Tradicionalmente, muchas Fuerzas Armadas han mantenido una divisin tajante entre los dos: los oficiales toman las decisiones y dan las rdenes; las tropas siguen rdenes y ejecutan las tareas sealadas. En general, los oficiales eran los responsables del xito de la misin y la conduccin de las tropas bajo su mando y as, para Huntington, Hackett y otros, slo los oficiales eran profesionales. Esta filosofa, empero, no refleja cmo operan los militares canadienses hoy y, con certeza, no garantiza el xito futuro. Hemos afirmado que todo el personal militar (oficiales y miembros no oficiales, a tiempo completo y parcial) es miembro de la profesin. Nuestra lgica en esto es muy simple. La razn principal que tuvimos para producir el manual de la profesin de las armas y articular los valores centrales, creencias y expectativas de la tica militar es para que operemos de hecho como una profesin, para que especficamente cada individuo pueda internalizar la gama de valores necesarios para regular su propia conducta. Si esperamos que todos los uniformados sepan portarse de acuerdo a estndares profesionales, entonces todos deben ser reconocidos como miembros de la profesin. sta no es simplemente una perspectiva filosfica sino que est basada en la realidad de nuestras misiones actuales. Asegurar que cada persona pueda juzgar con sensatez cul es el comportamiento adecuado es la nica manera que tenemos de alcanzar objetivos en las misiones cuyas tropas dispersas enfrentan desafos moralmente ambiguos y son observadas, encima del hombro, por CNN (y en casa por su madre). Si no aceptamos a nuestros miembros de rangos inferiores como parte de la profesin, no podemos esperar de ellos que acepten la obligacin de conducirse por estndares profesionales. Por lo tanto, hemos adoptamos un modelo ms inclusivo de la profesin y hemos buscado reducir las fronteras y barreras entre oficiales y no oficiales o tropas. De esta manera, el Manual discute la estructura del equipo oficiales/ no oficiales, no en tanto iguales y no como una borrosa cadena de mando, sino como un equipo que comparte ciertas responsabilidades para el desarrollo y mantenimiento del profesionalismo, en especial, en el equilibrio de normas, conductas y actitudes la cultura de la unidad para que sea congruente con la tica militar en su conjunto. Este acercamiento tiene dos consecuencias directas para el desarrollo profesional. La primera es que debemos dar a nuestras tropas una base ms general para la comprensin de la profesin y del contexto institucional en el que operan los militares. Por tanto, estamos reestructurando el desarrollo de los programas de liderazgo para nuestras tropas de manera que se relacionen con la
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educacin militar profesional que damos a nuestros oficiales. En cada rango por encima del cabo cinco cursos secuenciales se imparte instruccin formal en liderazgo, valores profesionales, ley canadiense e internacional y otros temas, con el objetivo de estar seguros de que pueden juzgar por s mismos y tener la disciplina necesaria para conducirse de acuerdo a normas profesionales. As, el nfasis mayor a lo largo de todos los cursos de liderazgo militar busca asegurar que los individuos sean entrenados para lograr de manera profesional, tica y legalmente, la misin encomendada. A este respecto, citamos a un autor canadiense que presenta un concepto centenario: Esperamos poco del honor de un guerrero, pero tal vez esto es todo lo que separa la guerra del salvajismo. Una esperanza consecuente es que la gente puede ser entrenada para luchar con honor. Los militares entrenan a la gente a matar, pero tambin les ensean control y disciplina. La segunda implicacin es que, para crear un equipo eficaz, necesitamos determinar qu hay en comn entre los lderes oficiales y los que no lo son, y buscar maneras de desarrollar esto. Por eso estamos lanzando un programa de lderes oficiales, tanto para los generales recientemente promovidos como para los jefes del grado intermedio entre suboficial y oficial (warrant officers), seleccionados para los cargos de ms rango comandantes en jefe que servirn como asesores personales a oficiales de jerarqua, como el Comandante General del Ejrcito. No pretendemos que el jefe intermedio haga el mismo trabajo que el general; de ah que ellos continan asistiendo a cursos separados con el objeto de adquirir el conocimiento que necesitan lo que hacemos para sus respectivos trabajos pero, por profesionalismo, hacen un curso comn para expandir el conocimiento compartido de sus obligaciones el cmo lo hacemos. Afirm antes que el objetivo principal del Manual y de nuestros programas de liderazgo es asegurar que el individuo internalice valores profesionales. El siguiente tema que tocar es cmo llegamos a definir los valores de nuestra tica militar. Nos acercaremos a esto examinando la diferenciacin entre los militares y la sociedad: especficamente determinaremos de qu maneras (y sobre qu base) los militares deberan ser diferentes con relacin a la sociedad, y de qu maneras deberan ser integrados a, y reflejo de, la sociedad a la que sirven. La respuesta rpida es que ste no es un asunto que los militares pueden contestar; corresponde a la sociedad definir la naturaleza de esta relacin. Hemos reconocido que las Fuerzas Armadas son una institucin nacional y, as como damos la imagen de fuerza a nombre del Estado, tambin proyectamos valores a nombre de la sociedad. Por lo tanto, al describir nuestra tica militar los valores, creencias y expectativas incorporamos valores nacionales fundamentales. Este acercamiento es ligeramente diferente al de otras Fuerzas Armadas que han tendido a resaltar slo aspectos militares tales como la
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responsabilidad ilimitada, el espritu guerrero, el servicio por encima de uno mismo, etctera. Nuestra declaracin de valores incluye la obligacin de apoyar principios democrticos, respetar la dignidad de todos y preservar los derechos y libertades consignadas en acuerdos nacionales e internacionales. Estos valores se desarrollaron de los principios articulados en nuestra legislacin fundamental: la Constitucin, la Carta de Derechos y Libertades (Charter of Rights and Freedoms) y otras expresiones de lo que nosotros, colectivamente, aspiramos a ser como nacin. Vale hacer notar que mucha de esta legislacin es relativamente reciente: nuestra Constitucin y la Ley de Multiculturalismo tienen menos de 25 aos y la legislacin rectora de la inclusin de mujeres, pueblos originarios y minoras visibles en las Fuerzas Armadas tiene menos de 10 aos. Esta legislacin no trata slo de cmo asegurar que las Fuerzas Armadas representen a todos los sectores de la sociedad, sino, sobre todo, de la acomodacin de necesidades especficas a fin de preservar las costumbres, tradiciones e identidad de los que tienen orgenes tnicos y culturales diferentes. Permtanme describir lo que significa multiculturalismo en las Fuerzas Canadienses. Nuestro viejo modelo pona nfasis en la conformidad todo el mundo deba ser igual: el mismo uniforme, el mismo corte de pelo, el mismo idioma, la misma conducta, la misma motivacin. Para lograr esto, aislbamos a los nuevos reclutas de sus familias y de la sociedad: tenan que quedarse en la base, hacer slo lo que nosotros les decamos y tener un supervisor que los vigilaba de noche y de da. Pero no dio resultado: mucha gente de diferentes orgenes no se alistaba y los que lo hacan no se quedaban porque no se sentan bienvenidos, valorados o apoyados. No podamos lograr lo que la sociedad esperaba de nosotros: que reflejramos la diversidad multicultural de Canad y, lo que es especialmente importante, tratando a todo el mundo como si fueran idnticos, no podamos lograr equipos unidos y eficaces. Entonces, en qu hemos cambiado? En vestimenta los sijs usan turbantes, las mujeres musulmanas se cubren la cabeza, los indgenas llevan el pelo trenzado ceremonialmente. En idioma tenemos un cuerpo bilinge de oficiales y animamos la adquisicin de habilidades lingsticas adicionales. No se trata de la habilidad de los oficiales de comunicarse con sus subordinados en su idioma. Se trata de la comprensin que se adquiere al aprender otro idioma: la acomodacin de diferencias culturales, de costumbres, tradiciones y maneras de vivir la vida detalles como la dieta y la comida de campaa; la orientacin de los lderes de las comunidades y de los ancianos de las tribus a travs de personas entrenadas como oficiales indgenas de enlace; la creacin de equipos exclusivos como las patrullas de guardabosques de los inuit y dene del lejano norte quienes, por ejemplo, eligen a sus lderes en vez de dejar que los militares apliquen el procedimiento usual de promocin.
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As como reconocamos que los militares deban contribuir al logro de las aspiraciones nacionales y reflejar la naturaleza multicultural de la sociedad canadiense, considerbamos tambin la importancia creciente de la seguridad humana y los mltiples grupos que juegan un papel en esto. Por eso incorporamos el concepto de que la profesin militar opera en una jurisdiccin que se superpone a otras cuyos miembros tambin contribuyen a la seguridad los dedicados a la diplomacia, el desarrollo econmico, el mantenimiento del orden y la justicia; a la salud, los servicios sociales, etctera. Para trabajar eficazmente con estos otros organismos, se necesita que los lderes en todos los mbitos estn formados para entender cmo conducir operaciones multinacionales y entre organismos. An ms importante, deben ser capaces de explicar a los otros grupos cul es el papel de los militares y cmo se comportar el personal militar. Deben ser conscientes de los diferentes principios filosficos y ticos que orientan a estos organismos. Un ltimo aspecto a considerar es la naturaleza de los deberes, papeles y responsabilidades de los que ejercen control sobre los militares (miembros elegidos por el gobierno, incluido el Ministro de Defensa Nacional); de los que comandan directamente y controlan a los militares (los lderes de alto rango); y de los que trabajan para mantener a los dos primeros (los funcionarios pblicos). Si bien los tres grupos contribuyen a la defensa, cada uno tiene una funcin diferente y, sobre todo, se espera que cada uno adopte una postura diferente para comprender los asuntos relacionados con la defensa. Los ministros del gabinete son los responsables de sealar los objetivos polticos que definen las misiones militares y de asignar los recursos correspondientes. Son ellos, entonces, los que deben encontrar un equilibrio entre los objetivos polticos, sociales, econmicos y diplomticos, adems de responder ante la nacin de los resultados de estas misiones. Esto, a la vez, significa que ellos deben considerar diversos factores, desarrollar opciones y aplicar reglas para tomar decisiones de una manera especfica. De igual forma, los funcionarios pblicos en el rea de defensa y, en especial, nuestro viceministro, son los responsables de asegurar que las actividades en defensa sean conducidas de forma transparente y no partidaria, para as garantizar al pblico que el gobierno acta prudentemente con sus impuestos. Este nfasis en la obligacin de rendir cuentas, la transparencia y la responsabilidad fiscal significa que los funcionarios pblicos poseen una perspectiva particular al examinar cuestiones de defensa. Finalmente, los lderes militares son responsables por combinar todos los recursos asignados, en especial gente y equipo, para generar la fuerza militar necesaria y cumplir con sus papeles, incluyendo asegurar que las tropas se comporten de acuerdo a estndares profesionales. Hay dos implicaciones claves en la consideracin de asuntos de control civil. La primera, para ser eficaz en esta arena, los profesionales militares
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deben entender el punto de vista de los otros, en particular, de las diferentes responsabilidades de los ministros del gabinete y de funcionarios pblicos de alta jerarqua el hecho de que ninguno de los tres vea las cosas de la misma manera no quiere decir que alguien est equivocado. La segunda, que los profesionales militares deben protegerse tambin de aceptar el punto de vista de otro o permitir que una perspectiva domine a toda otra consideracin. Una perspectiva poltica dominante puede llevar a una aventura tonta; mucho nfasis en la responsabilidad fiscal puede producir un culto por la eficiencia; y un peso inapropiado en las soluciones militares puede socavar los esfuerzos diplomticos complementarios. Por lo tanto, los lderes militares de jerarqua deben entender que existen tensiones saludables, pero necesitan estar preparados para presentar y defender puntos de vista profesionales vlidos. En conjunto, estos factores estn presentes constantemente en el desarrollo de los niveles profesionales medio y superior en las Fuerzas Armadas. Saber comandar unidades y conducir operaciones es crtico, pero, en s mismo, insuficiente para preparar a las personas para cargos de jerarqua. Al sealar cmo nuestra sociedad define la naturaleza de las relaciones entre civiles y militares, y las expectativas de nuestra nacin en relacin al tipo de misiones que emprenderemos y la manera en que nos comportaremos, hemos definido la profesin de las armas y articulado en qu se diferencia de la sociedad y cmo se integra y refleja a la sociedad en trminos de jurisdiccin, competencia, identidad, responsabilidad y tica. Los militares tienen un papel nico, esto se reconoce, y al generar la capacidad necesaria para cumplir ste, deben vulnerar algunos derechos y libertades que gozan los civiles. En el Manual, hemos resaltado dos aspectos centrales de estas transgresiones. Primero, deben ser razonables y justificables cara a la ciudadana y sus representantes elegidos. No compete a los militares decidir si los superiores estn tratando a los subordinados de manera apropiada si bien las tropas no estn compuestas por civiles, son de todas manera ciudadanos. Segundo, por el hecho de que limitamos derechos, los lderes, en todos los niveles, tienen mayor obligacin moral de cuidar a su gente. No podemos depositar ms confianza en los lderes que cuando les otorgamos la responsabilidad de utilizar a los jvenes de nuestra nacin en la defensa del pas. Por eso nos hemos comprometido a que aquellos que sirvan a la patria reciban un entrenamiento adecuado y equipo para todas las tareas que les encomendamos, sean liderados por profesionales y recompensados por su conducta tica y que desarrollaremos al mximo su potencial humano. El Manual de Profesin de Armas representa un hito significativo en el proceso de nuestra transformacin militar. Fue un ejercicio difcil, pues tenamos que enfrentarnos a una cuestin fundamental: cmo justificar que somos realmente una profesin. Despus de haberlo logrado, eso pensamos, estamos ahora
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tomando las medidas necesarias para garantizar que nuestros lderes de todos los rangos puedan entender y comunicar el mensaje central a sus subordinados y a los canadienses. Nos encontramos tambin revisando una gama de polticas y programas para asegurar que apoyen y refuercen la tica y, como dijimos, genere el desarrollo necesario para contar con profesionales que sean capaces de triunfar en operaciones comportndose de la manera que la sociedad espera de ellos, en otras palabras, que cumplan sus deberes con honor.
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Este libro se termin de imprimir en el mes de marzo en los talleres grficos -------------------------------------el tiraje es de -------------------------------

Democracia, Multiculturalidad y Fuerzas Armadas: Los Desafíos de La Seguridad Humana / Juan Ramón Quintana - Brian Selmeski (Compiladores)

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La Paz, enero de 2009

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Observatorio de Democracia y Seguridad

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