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DEUXIME SECTION

AFFAIRE A. MENARINI DIAGNOSTICS S.R.L. c. ITALIE (Requte no 43509/08)

ARRT

STRASBOURG 27 Septembre 2011


Cet arrt deviendra dfinitif dans les conditions dfinies larticle 44 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En laffaire A. Menarini Diagnostics S.R.L. c. Italie, La Cour europenne des droits de lhomme (deuxime section), sigeant en une chambre compose de : Franoise Tulkens, prsidente, David Thr Bjrgvinsson, Dragoljub Popovi, Giorgio Malinverni, Andrs Saj, Guido Raimondi, Paulo Pinto de Albuquerque, juges, et de Stanley Naismith, greffier de section, Aprs en avoir dlibr en chambre du conseil le 30 aot 2011, Rend larrt que voici, adopt cette date : PROCDURE 1. A lorigine de laffaire se trouve une requte (no 43509/08) dirige contre la Rpublique italienne et dont une socit de cet Etat, A. Menarini Diagnostics S.R.L. ( la requrante ), a saisi la Cour le 10 septembre 2008 en vertu de larticle 34 de la Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales ( la Convention ). 2. La socit requrante a t reprsente par Mes G. Romano, avocat Bnvent, et A. Mascia, avocat Vrone. Le gouvernement italien ( le Gouvernement ) a t reprsent par son agent, Mme E. Spatafora, et par son coagent Mme P. Accardo. 3. La socit requrante se plaint du manque de pleine juridiction des juridictions administratives dans le systme national, ce qui selon elle pose problme sous langle de laccs un tribunal. 4. Le 20 avril 2010, le prsident de la deuxime section a dcid de communiquer la requte au Gouvernement. Comme le permet larticle 29 1 de la Convention, il a en outre t dcid que la chambre se prononcerait en mme temps sur la recevabilit et le fond. EN FAIT I. LES CIRCONSTANCES DE LESPCE 5. La requrante, A. Menarini Diagnostics S.R.L., est une socit italienne ayant son sige social Florence. 6. Les faits de la cause, tels quils ont t exposs par les parties, peuvent se rsumer comme suit. 7. La socit requrante commercialise de nombreux tests de diagnostic du diabte. En 2001, lautorit italienne de rgulation de la concurrence, lAGCM (Autorit Garante della Concorrenza e del Mercato), autorit administrative indpendante, diligenta une enqute

contre la socit requrante et quatre autres socits pharmaceutiques pour avoir mis en place des pratiques anticoncurrentielles, sur le fondement de larticle 2 de la loi no 287 du 10 octobre 1990 sur la concurrence et les pratiques commerciales loyales. 8. En 2003, lAGCM reprocha la requrante davoir particip une entente ayant eu pour objet la fixation des prix et le partage des marchs de tests diagnostiques pour le diabte. 9. Par une dcision du 30 avril 2003, notifie la socit requrante le 15 mai 2003, lAGCM infligea la socit requrante une sanction pcuniaire de six millions deuros pour des pratiques anticoncurrentielles sur le march des tests diagnostiques pour le diabte, sur le fondement des rgles de concurrence prescrites par la loi no 287 du 10 octobre 1990. En particulier, lAGCM affirma que la sanction devait tre dissuasive pour toute socit pharmaceutique. 10. La requrante paya la somme le 26 janvier 2004. 11. Le 8 juillet 2003, la socit requrante forma un recours contre cette dcision devant le tribunal administratif du Latium (ci-aprs TAR). A lappui de son recours elle contesta le fait davoir particip une entente ayant pour objet la fixation des prix des tests diagnostiques et critiqua lanalyse retenue contre elle. En outre, la socit contesta lexpos et la qualification des faits retenus par lAGCM. 12. De plus, la socit contesta le montant de lamende et excipa de linconstitutionnalit de larticle 33 de la loi no 287 de 1990 dans sa partie excluant un contrle de pleine juridiction de la part des tribunaux. La socit requrante demanda au tribunal de suspendre la dcision de lAGCM, de lannuler sur le fond et de diminuer la sanction de 10 %. 13. Par un jugement du 3 dcembre 2003, le TAR rejeta le recours de la requrante. Il rappela que le contrle du tribunal sur les dcisions de lAGCM tait exclusivement un contrle de lgalit. Dans la mesure o le grief de la socit requrante portait sur lexcs de pouvoir de lautorit administrative, le juge administratif pouvait contrler exclusivement la pertinence et la motivation de lacte de ladministration, mais il navait pas le pouvoir de se substituer lAGCM. 14. Le TAR souligna que son contrle tait complet sur lvaluation des faits et sur lapplication de la sanction, mais que sagissant de la qualification juridique des faits retenue par lAGCM, le contrle tait limit exclusivement la lgalit de lacte administratif. 15. Quant la sanction, le TAR confirma lapplication de larticle 15 de la loi no 287 de 1990. En particulier, le TAR nona que lorsque le grief porte sur lexcs de pouvoir, le juge administratif peut vrifier si la dcision attaque est logique, approprie, raisonnable, correctement motive et ne peut pas substituer ses propres valuations sur le bien-fond celles de lAGCM. Il affirma que le contrle juridictionnel est alors faible car il sagit dun contrle du bon sens ainsi que de la cohrence technique de la dcision adopte, sans que le juge puisse faire prvaloir sa propre apprciation technique sur celle de lAGCM. Dans ce contexte, le TAR souligna quil y avait srement une perte quant leffectivit de la dfense, attendu quil est interdit au juge deffectuer un contrle intrinsque . De plus, selon le TAR le juge ne peut pas substituer ses propres apprciations celles de lAGCM ; de mme, le juge ne peut appliquer que des normes identifies par lAGCM et il ne peut pas les

remplacer par dautres ; il ne peut pas modifier les caractristiques de lenqute, et par consquent mme pas non plus la dcision adopte. Il peut seulement en vrifier la lgalit . 16. Le 15 juillet 2004, la requrante attaqua larrt devant le Conseil dEtat. 17. La socit requrante faisait valoir que le TAR, en se limitant contrler la lgalit de lacte de lAGCM, avait omis dvaluer le comportement de la socit requrante sanctionn par lAGCM. Elle soutenait en outre que la sanction applique tait illgale. En particulier, elle faisait valoir que le contenu de la norme qui dfinissait linfraction navait pas t dtermin par le lgislateur et que lAGCM avait le pouvoir den dterminer le contenu au moment de lvaluation du cas despce. Enfin, elle se plaignait du manque de pleine juridiction dans le systme national des juridictions administratives. 18. Par un arrt du 16 mars 2006, le Conseil dEtat rejeta le recours de la socit requrante. Il observa que la comptence du juge administratif est limite un contrle de lgalit mais que laccs au tribunal ne sen trouvait pas restreint, dans la mesure o le juge administratif pouvait valuer les lments de preuve recueillis par lAGCM. De plus, le Conseil dEtat rappela que lorsque ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire, le juge administratif na pas le pouvoir de se substituer lautorit administrative indpendante ; toutefois, il peut vrifier si ladministration a fait un usage appropri de ses pouvoirs. Quant la sanction, le Conseil dEtat rappela que son contrle tait de pleine juridiction dans la mesure o il pouvait vrifier ladquation de la sanction linfraction commise et le cas chant remplacer la sanction. 19. Le Conseil dEtat estima que le contrle du juge administratif tait compatible avec la Constitution. 20. Le 10 juillet 2006, la socit requrante se pourvut en cassation. 21. Par un arrt dpos au greffe le 17 mars 2008, la Cour de cassation dclara irrecevable le recours de la socit requrante. La haute juridiction confirma larrt du Conseil dEtat et affirma que, sagissant des dcisions de lAGCM, le contrle exerc par les juridictions administratives tait un contrle de pleine juridiction, puisque le juge administratif peut vrifier la vracit des faits la base de la sanction. Toutefois, lorsque ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire, le juge administratif na pas le pouvoir de se substituer lautorit administrative indpendante ; mais il peut vrifier la logique et la cohrence du pouvoir exerc par ladministration. Selon la Cour de cassation, la question souleve par la socit requrante ne concernait pas la fonction juridictionnelle du juge administratif mais lexercice de celle-ci. Dans le cas despce, les juridictions administratives avaient exerc correctement leur pouvoir dvaluation des faits. 22. En conclusion, rappelant quelle nexerait quune comptence de nature juridictionnelle, la Cour dclara irrecevable le recours de la socit requrante. II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS 23. Lautorit de rgulation de la concurrence est une autorit indpendante cre par la loi no 287 du 10 octobre 1990 (loi sur la concurrence et les pratiques commerciales loyales la loi ). En tant quautorit indpendante, elle a le statut dorgane public et ses dcisions sont prises en vertu de la loi sans aucune possibilit dingrence du gouvernement. Cette

autorit a pour tche de statuer sur les pratiques et les ententes restreignant la libre concurrence ainsi que sur les publicits mensongres et comparatives. De plus, elle est charge de trancher les conflits dintrt en vertu de la loi no 215 du 20 juillet 2004. 24. Loi no 287 du 10 octobre 1990 sur la concurrence et les pratiques commerciales loyales Article 2 Ententes restreignant la libre concurrence 1. Sont considrs comme des ententes : les accords et/ou les pratiques convenus entre entreprises, ainsi que les dcisions, mme fondes sur des dispositions statutaires ou rglementaires, adoptes par des consortiums, des associations dentreprises ou des entits similaires. 2. Sont prohibes les ententes entre entreprises ayant pour objet ou effet dempcher, de restreindre ou de fausser de manire sensible le jeu de la concurrence au sein du march national ou dune part importante de celui-ci, notamment au moyen dactes consistant : a) fixer directement ou indirectement les prix dachat ou de vente, ou dautres conditions contractuelles ; b) entraver ou limiter la production, les dbouchs commerciaux ou laccs au march, les investissements, le dveloppement technique ou le progrs technologique ; c) rpartir les marchs ou les sources dapprovisionnement ; d) appliquer, dans les relations commerciales avec dautres partenaires, des conditions objectivement diffrentes pour des transactions quivalentes, infligeant ainsi ces partenaires un dsavantage concurrentiel injustifiable ; e) assujettir la conclusion de contrats lacceptation par les autres partenaires dobligations complmentaires qui, eu gard leur nature ou aux pratiques commerciales, sont sans rapport avec lobjet de tels contrats. 3. Les ententes prohibes sont nulles et de nul effet. Article 15 Avertissements et sanctions 1. Si lenqute prvue larticle 14 rvle une infraction larticle 2 ou larticle 3, lAutorit impartit aux entreprises et aux entits concernes un dlai pour remdier linfraction en question. En cas dinfraction srieuse, elle inflige, en fonction de la gravit et de la dure de linfraction, une amende dun montant maximal quivalent dix pour cent du chiffre daffaires ralis par chacune des entreprises ou entits concernes lors du prcdent exercice (...), et impartit aux entreprises un dlai pour le rglement de lamende. 2. En cas dinobservation de lavertissement vis au paragraphe 1 ci-dessus, lAutorit inflige une amende dun montant maximal quivalent dix pour cent du chiffre daffaires ralis ou, si la sanction prvue au paragraphe 1 a dj t prononce, dun montant correspondant au moins au double de lamende dj inflige, dans la limite de dix pour cent du chiffre daffaires tel que dfini au paragraphe 1. LAutorit fixe de plus un dlai pour le rglement de lamende. En cas dinobservation rpte, lAutorit peut ordonner

lentreprise concerne de suspendre ses activits pendant une dure pouvant aller jusqu trente jours. 2-bis. LAutorit, conformment au droit de lUnion europenne, dfinit au moyen dune disposition gnrale propre les cas dans lesquels, sur la base de la collaboration fournie par les entreprises vises par une enqute pour dterminer les infractions aux rgles de la concurrence, lamende pourrait ne pas tre applique ou tre rduite dans les cas prvus par le droit de lUnion europenne. Article 33 Comptence juridictionnelle 1. Les recours contre les mesures administratives adoptes en vertu des dispositions figurant aux titres I IV de la prsente loi relvent de la comptence exclusive des juridictions administratives. Pareils recours doivent tre dposs auprs du Tribunal administratif rgional du Latium. 2. Les recours en annulation et actions en rparation, ainsi que les recours tendant lobtention de mesures durgence dans le contexte dune infraction aux dispositions figurant aux titres I IV doivent tre dposs auprs de la cour dappel comptente sur le plan territorial. 25. Le droit interne pertinent lpoque des faits1 Trois types de juridiction sont attribus aux tribunaux administratifs : a) La juridiction gnrale de lgalit ; b) La juridiction spciale de plein contentieux ; c) La juridiction spciale exclusive ; d) Les autorits administratives indpendantes (AAI). A. La juridiction gnrale de lgalit (Giurisdizione generale di legittimit) La juridiction de lgalit du juge administratif est gnrale. Le juge administratif est comptent pour tous les contentieux concernant la lgalit dun acte administratif qui a ls un intrt lgitime2 moins que lesdits contentieux soient rservs la comptence des autres juridictions spciales (Cour des comptes, Cour suprieure de leau, Commission des impts). Dans la juridiction de lgalit, lobjet du contentieux est constitu par la mesure litigieuse et non pas par le rapport juridique qui a donn lieu au litige. cet gard, la juridiction de lgalit se diffrencie de la juridiction exclusive. Il convient dajouter que le contrle du juge administratif, bien que limit la protection des intrts lgitimes, peut stendre, incidenter tantum (avec des effets limits laffaire juge), des questions prjudicielles et accessoires relatives aux droits subjectifs, dont la rsolution est ncessaire vis--vis de la question principale. Le juge administratif, dans la juridiction de lgalit, peut prononcer avec effet constitutif des jugements dannulation des actes administratifs illgitimes, lorsque les faits ne correspondent

pas ceux que ladministration a pris en compte pour ladoption de la mesure. Cependant, le juge ne peut pas remplacer lautorit administrative pour adopter, sa place, la mesure demande par le requrant. cet gard, la juridiction de lgalit se diffrencie de la juridiction de plein contentieux. En dehors des cas expressment dfinis par le lgislateur, le juge administratif na pas le pouvoir dordonner ladministration de prendre certaines mesures. B. La juridiction de plein contentieux (Giurisdizione estesa al merito) La juridiction de plein contentieux des tribunaux administratifs constitue une exception. Elle ne peut tre exerce que pour les matires strictement rglementes par la loi. Ces matires ne peuvent pas tre tendues par voie danalogie cause de la nature exceptionnelle des normes qui prvoient la comptence de pleine juridiction. Cette dernire permet au juge dexaminer non seulement la lgalit, mais aussi le bien-fond de lacte administratif en cause, en singrant dans un domaine dhabitude soustrait la comptence du juge administratif.
La comptence de pleine juridiction se diffrencie de celle de lgalit par les pouvoirs plus larges qui sont accords au juge administratif.

Celle-ci implique un examen plus large des faits, sans les limitations propres aux contentieux de lgalit. En particulier, il est permis au juge de vrifier, de manire autonome, les faits, dapprcier la correspondance entre la mesure et les besoins pris en compte par la loi et de dterminer avec prcision la porte exacte du principe de droit tabli par une dcision. Le juge y jouit, aussi, dimportants pouvoirs denqute: en plus dexercer les pouvoirs typiques de la juridiction de lgalit, il peut ordonner toutes mesures denqute, selon les modalits dtermines par le rglement de procdure. En gnral, sont admis tous les moyens de preuves recevables dans les contentieux civils, condition quils soient compatibles avec les caractristiques de la juridiction administrative. Sont recevables, en particulier, la preuve par tmoins, les inspections, les expertises et toutes autres investigations qui peuvent conduire la dcouverte de la vrit. Le juge peut non seulement annuler lacte administratif attaqu, mais aussi le rformer et le remplacer ou se substituer lautorit administrative dans lmission de lacte administratif et, par consquent, prendre de nouvelles mesures. Le tribunal peut galement connatre de toutes les questions relatives lindemnisation. Par ailleurs, le juge peut prononcer un jugement de condamnation pour la somme dont ladministration est redevable. Le domaine principal de la juridiction de plein contentieux est celui de lexcution de la chose juge (giudizio di ottemperanza). Le juge administratif, par un commissaire ad acta, remplace ladministration dfaillante dans la prise des mesures ncessaires pour satisfaire la demande du requrant.

C. La juridiction exclusive
La juridiction administrative exclusive est institue par la loi sur les TAR et par dautres lois concernant des matires pour lesquelles la comptence du juge administratif ne se limite pas aux intrts lgitimes, mais stend aussi aux droits subjectifs.

Pour ce qui concerne les pouvoirs denqute, le lgislateur a attribu au juge administratif, dans la cadre de la juridiction exclusive, des outils analogues ceux appartenant au juge judiciaire. Larticle 7 de la loi no205 de 2000 a introduit la possibilit dutiliser les moyens de preuve prvus par le code de procdure civile et, en outre, de recourir des expertises. Dans lexercice de la comptence exclusive, il existe dune part des jugements constitutifs dannulation, par lesquels le juge limine la mesure qui lse la position juridique du requrant ; et dautre part des jugements dvaluation, pour la rsolution de difficults

concernant lexistence dune situation juridique subjective. En cas dannulation dun acte administratif, le juge indique des directives ladministration. Dans le cas o le juge accueille le recours pour des raisons de fond, il peut modifier ou remplacer lacte. Par ailleurs, le juge peut mettre des jugements de condamnation qui obligent ladministration tenir un comportement particulier. Larticle 35 du dcret lgislatif no 80 de 1998 permet maintenant au juge dordonner la restitutio in integrum. Bien que le pouvoir de non-application ( disapplicazione ) soit prvu seulement pour les juges judiciaires selon la jurisprudence administrative (Cons. tat, Sect. V, no 154 de 1992 et 799 de 1993), le juge administratif peut, mme doffice, carter lapplication des actes administratifs contraires aux normes de niveau suprieur, condition quils ne soient pas objet de contestation. D. Les autorits administratives indpendantes (AAI) Il nexiste aucune disposition de loi qui donne de manire gnrale au juge administratif une juridiction exclusive sur les actes des autorits indpendantes; au contraire, ce sont les diffrentes lois concernant lesdites autorits qui attribuent comptence au juge administratif dans les contentieux impliquant les autorits indpendantes. Ces autorits, en fait, jouissent dune position particulire dindpendance.
Le contrle du juge administratif est limit une valuation technique des actes de lautorit (pouvoir de discrtion technique).

La jurisprudence est bien tablie quant ltendue des pouvoirs du juge en relation avec les autorits indpendantes : le contrle juridictionnel couvre, sans limitations, lensemble de lexercice de leur pouvoir par les autorits administratives indpendantes (Conseil dtat, Sect. VI, 8 fvrier 2007, no 515). Sagissant des sanctions de lAGCM concernant les ententes restrictives de concurrence, la juridiction du juge administratif est une juridiction de plein contentieux au sens de larticle 23 de la loi no 689 de 1981, applicable sur la base de larticle 31 de la loi no 287 de 1990. De ce fait le juge, peut annuler lacte administratif et le modifier en ce qui concerne la sanction. EN DROIT I. SUR LA VIOLATION ALLGUE DE LARTICLE 6 1 DE LA CONVENTION 26. La socit requrante se plaint de ne pas avoir eu accs un tribunal au sens de larticle 6 1 de la Convention qui, dans sa partie pertinente, se lit comme suit : Toute personne a droit ce que sa cause soit entendue quitablement (...) par un tribunal indpendant et impartial, tabli par la loi, qui dcidera (...) du bien-fond de toute accusation en matire pnale dirige contre elle. 27. Le Gouvernement soppose cette thse. A. Sur la recevabilit 1. Thses des parties

28. Le Gouvernement soulve demble une exception tire de lincompatibilit ratione materiae de la requte avec la Convention. Il fait valoir que le volet pnal de larticle 6 1 de la Convention nentre pas en ligne de compte. 29. Quant aux premier des trois critres de la jurisprudence Engel et autres c. Pays-Bas, (8 juin 1976, srie A no 22), le Gouvernement affirme tout dabord que les dcisions de lAGCM au niveau national sont classes parmi les sanctions administratives et non parmi les sanctions pnales . De plus, les comportements anticoncurrentiels sont sanctionns non pas sur le fondement du droit pnal, mais sur celui de la loi no 287 du 10 octobre 1990 sur la concurrence et les pratiques commerciales loyales. 30. Quant au deuxime critre le Gouvernement observe que le but poursuivi par la loi no 287 du 10 octobre 1990 est de prserver la libre concurrence sur le march. Il rappelle que cette loi ne sapplique pas aux entreprises qui grent des services dintrt conomique gnral ou exercent une activit en rgime de monopole sur le march. Elle naffecte donc pas les intrts gnraux de la socit normalement protgs par le droit pnal. En outre, le Gouvernement rappelle que les rgles procdurales prvues par ladite loi sont diffrentes des rgles pnales. 31. Quant au troisime critre, concernant la nature et le degr de svrit de la sanction , le Gouvernement soutient que le but principal de la mesure est dempcher la poursuite dune activit particulire en violation de la concurrence et que lapplication de la sanction est seulement ventuelle. Par ces raisons, le Gouvernement fait valoir que leffet dissuasif de la sanction coexiste avec un effet rparateur. Quant la gravit de la sanction, le Gouvernement est davis que celui-ci doit tre proportionnel au poids conomique de la socit requrante, une entreprise multinationale, avec une grande envergure conomique. 32. Selon le Gouvernement laffaire Socit Stenuit c. France (rapport de la Commission du 30 mai 1991, srie A no 232-A) nest pas applicable au cas despce. Il rappelle que dans plusieurs affaires contre la Russie (OOO Neste St. Petersburg, ZAO Kirishiavtoservice, OOO Nevskaya Toplivnaya, ZAO Transservice, OOO Faeton, OOO PTK-Service c. Russie, nos 69042/01, 69050/01, 69054/01, 69055/01, 69056/01, 69058/01, dcision du 3 juin 2004) la Cour a estim que larticle 6 ne sappliquait pas. 33. La socit requrante conteste les arguments du Gouvernement. Elle est davis que la dcision de lAGCM quivaut une dcision sur le bien-fond dune accusation en matire pnale. 34. Tout dabord, la socit requrante rappelle que, sagissant de la nature de la sanction, les indications fournies par le droit interne nont quune valeur relative. En effet, le but poursuivi par la dcision litigieuse est de maintenir la libre concurrence dans le march italien. Le fait que lAGCM, en intervenant dans le cas despce, ait rglement le march concernant un produit spcifique fourni par certaines entreprises pharmaceutiques ne peut pas rduire la porte de la loi no 287 de 1990. En crant lAGCM, avec le statut dautorit administrative indpendante, le lgislateur a entendu garantir une surveillance des accords restrictifs de concurrence ainsi que des abus de position dominante. 35. Selon la socit requrante, dans le systme conomique italien fond sur la libert du commerce et de lindustrie, lAGCM revt une fonction fondamentale car elle veille instaurer un rgime de concurrence crdible pour les entreprises. En effet, les marchs ne peuvent concourir lefficacit

conomique que si des rgles de droit garantissent aux oprateurs la libert de fixer leurs prix, le libre accs au march, mais aussi labsence dabus de position dominante par ceux qui la dtiennent. LAGCM est charge de faire respecter cet quilibre. La loi no 287 de 1990 affecte donc des intrts gnraux de la socit normalement protgs par le

droit pnal (voir, mutatis mutandis, Stenuit .

France, prcit, 64). 36. Quant la gravit de la sanction, la socit requrante observe que la sanction a atteint un montant de six millions deuros, somme trs leve pour elle. De plus, elle a t oblige de la payer quelque mois aprs son prononc. En outre, comme affirm par lAGCM elle-mme, cette mesure devait tre dissuasive pour toute socit pharmaceutique. La socit requrante conteste laffirmation du Gouvernement italien selon laquelle la sanction inflige par lAGCM ne serait quventuelle. Les faits litigieux dmontrent que lAGCM a identifi la sanction avec une somme importante et que lautorit administrative indpendante lui a attribu un caractre minemment punitif. A lappui de sa thse, la socit requrante souligne que le caractre punitif de ce type dinfraction ressort aussi de la jurisprudence du Conseil dEtat (voir, parmi dautres, les affaires Lottomatica S.p.A. et autres, arrt no 6469/07, SOGEC s.r.l. et autres, arrt no 695/08 et Cinema Orchidea s.r.l., arrt no 697/08,). Dans ces affaires, le juge administratif a soulign que la sanction antitrust est typiquement punitive . Dans laffaire RIVOIRA S.p.A. et autres, arrt no 1006/08, le Conseil dEtat a raffirm lexigence que la sanction ait une efficacit adquate de dissuasion. Dans larrt no 5050 du 5 mars 2010, la Cour de cassation a soulign laspect punitif des sanctions antitrust Enfin, lAGCM, dans son rapport annuel du 30 avril 2008, a raffirm la nature dissuasive de la sanction. 37. En conclusion, la dcision de lAGCM dinfliger la socit requrante une sanction pcuniaire de six millions deuros doit tre considre, selon la socit requrante, au regard de la Convention, comme une dcision sur le bien-fond dune accusation pnale (voir, mutatis mutandis, Stenuit . France, prcit, 65). 2. Apprciation de la Cour 38. La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle il faut, afin de dterminer lexistence dune accusation en matire pnale , avoir gard trois critres : la qualification juridique de la mesure litigieuse en droit national, la nature mme de celle-ci, et la nature et le degr de svrit de la sanction (Engel, prcit). Ces critres sont par ailleurs alternatifs et non cumulatifs : pour que larticle 6 1 sapplique au titre des mots accusation en matire pnale , il suffit que linfraction en cause soit, par nature, pnale au regard de la Convention, ou ait expos lintress une sanction qui, par sa nature et son degr de gravit, ressortit en gnral la matire pnale . Cela nempche pas ladoption dune approche cumulative si lanalyse spare de chaque critre ne permet pas daboutir une conclusion claire quant lexistence dune accusation en matire pnale (Jussila c. Finlande [GC], no 73053/01, 30 et 31, CEDH 2006-XIII, et Zaicevs c. Lettonie, no 65022/01, 31, CEDH 2007-IX (extraits)). 39. La Cour constate dabord que les pratiques anticoncurrentielles reproches en lespce la socit requrante ne constituent pas une infraction pnale au sens du droit italien. Les comportements anticoncurrentiels y sont en effet sanctionns non pas sur le fondement du droit pnal, mais sur celui de la loi no 287 du 10 octobre 1990 sur la concurrence et les pratiques commerciales loyales. Cela nest toutefois pas dcisif aux fins de lapplicabilit de larticle 6 de la Convention, les indications que fournit le droit interne nayant quune valeur relative (ztrk c. Allemagne, 21 fvrier 1984, 52, srie A n 73).

40. Quant la nature de linfraction, il apparat que les dispositions dont la violation a t reproche la socit requrante visaient prserver la libre concurrence sur le march. La Cour rappelle que lAGCM, autorit administrative indpendante, a comme but dexercer une surveillance sur les accords restrictifs de la concurrence ainsi que sur les abus de position dominante. Elle affecte donc les intrts gnraux de la socit normalement protgs par le droit pnal (Stenuit c. France, prcit, 62). En outre, il convient de noter que lamende inflige visait pour lessentiel punir pour empcher la ritration des agissements incrimins. On peut ds lors en conclure que lamende inflige tait fonde sur des normes poursuivant un but la fois prventif et rpressif (mutatis mutandis, Jussila, prcit, 38). 41. Quant la nature et la svrit de la sanction susceptible dtre inflige la requrante (Ezeh et Connors c. Royaume-Uni [GC], nos 39665/98 et 40086/98, 120, CEDH 2003-X), la Cour constate que lamende en question ne pouvait pas tre remplace par une peine privative de libert en cas de non-paiement (a contrario, Anghel c. Roumanie, n 28183/03, 52, 4 octobre 2007). Cependant, elle note que lAGCM a prononc en lespce une sanction pcuniaire de six millions deuros, sanction qui prsentait un caractre rpressif puisquelle visait sanctionner une irrgularit, et prventif, le but poursuivi tant de dissuader la socit intresse de recommencer. En outre, la Cour note que la requrante souligne que le caractre punitif de ce type dinfraction ressort aussi de la jurisprudence du Conseil dEtat. 42. A la lumire de ce qui prcde et compte tenu du montant lev de lamende inflige, la Cour estime que la sanction relve, par sa svrit, de la matire pnale (ztrk prcit, 54, et, a contrario, Inocncio c. Portugal (dc.), no 43862/98, CEDH 2001-I). 43. Au demeurant, la Cour rappelle galement qu propos de certaines autorits administratives franaises comptentes en droit conomique et financier et disposant de pouvoirs de sanction, elle a jug que larticle 6, sous son volet pnal, sappliquait notamment propos du Conseil de la concurrence (Lilly c. France (dc.), no 53892/00, 3 dcembre 2002), du Conseil des marchs financiers (Didier c. France (dc.), no 58188/00, 27 aot 2002) et de la Commission bancaire (Dubus S.A. c. France, no 5242/04, 36, 11 juin 2009). 44. Compte tenu des divers aspects de laffaire, et ayant examin leur poids respectif, la Cour estime que lamende inflige la socit requrante a un caractre pnal, de sorte que larticle 6 1 trouve sappliquer, en loccurrence, sous son volet pnal. Partant, il convient de rejeter lexception souleve par le Gouvernement quant linapplicabilit ratione materiae de larticle 6 de la Convention. 45. La Cour constate que la requte nest pas manifestement mal fonde au sens de larticle 35 3 de la Convention. Elle relve par ailleurs que celle-ci ne se heurte aucun autre motif dirrecevabilit. Il convient donc de la dclarer recevable. B. Sur le fond 1. Arguments des parties 46. Le Gouvernement note tout dabord que les juridictions administratives nationales exercent leur activit sur le plan de la lgalit et que la porte de leur contrle est indique dans larrt du Conseil dtat dpos au greffe le 16 mars 2006. Dans le cas despce les

juridictions administratives avaient une juridiction exclusive qui leur a permis de connatre de lensemble du contentieux sans distinction entre intrts lgitimes et droits subjectifs. 47. Le Gouvernement affirme que les juridictions internes se sont livres un examen approfondi du fond du litige. Le fait que le contrle du juge administratif soit qualifi de contrle de lgalit ne signifie pas quil se limite laspect formel du litige. Il rappelle que le TAR limite son contrle au caractre raisonnable de la dcision et sa cohrence technique sans substituer son apprciation technique celle de ladministration. Le juge administratif peut examiner le bien-fond et la proportionnalit des choix effectus par ladministration publique. 48. Le Gouvernement rappelle en outre que le Conseil dEtat a rejet les arguments de la socit requrante puisque le contrle juridictionnel sur la sanction inflige est plein et particulirement pntrant . En particulier, le juge administratif peut annuler les valuations dordre technique qui ne sont pas raisonnables, logiques et cohrentes et peut annuler la dcision administrative litigieuse. Dans le cas despce, les juges administratifs avaient le pouvoir dannuler les ingrences de lAGCM et le contrle exerc sur la sanction pcuniaire pouvait, le cas chant, se traduire par une rduction de ses effets. 49. Le Gouvernement rappelle la jurisprudence du Conseil dEtat qui reconnat que, en ce qui concerne les valuations techniques de lAGCM, le juge administratif doit faire appel des rgles et des connaissances techniques appartenant la mme science que celle utilise par ladministration. De plus, le contrle du juge peut concerner galement lanalyse faite par lAGM et le conduire de ce fait rvaluer ses choix techniques. 50. Par ces raisons, le Gouvernement demande la Cour de rejeter la requte. 51. La socit requrante estime que dans la prsente affaire les juges administratifs nont effectu quun contrle de lgalit et que ce type de contrle ne lui a pas permis de soumettre ses contestations un tribunal rpondant aux exigences de larticle 6 1 de la Convention. Elle rappelle que lors dune intervention de la part dun organe non juridictionnel comme lAGCM, la Cour exige que toute dcision adopte soit sujette au contrle ultrieur dun organe judiciaire de pleine juridiction qui satisfasse aux garanties de larticle 6 de la Convention (voir, parmi dautres, ztrk . Allemagne, prcit, 56). Toutefois, dans le cas despce, le contrle du juge administratif sest limit rechercher si lAGCM avait utilis son pouvoir discrtionnaire dune manire compatible avec la loi no 287 de 1990 (voir, mutatis mutandis, Obermeier c. Autriche, 28 juin 1990, 70, srie A no 179). 52. La socit requrante rappelle que le contrle juridictionnel du TAR est de type faible et quil y avait srement une perte quant leffectivit de la dfense, attendu quil est interdit au juge deffectuer un contrle intrinsque . De plus, elle rappelle que selon le TAR le juge ne peut pas substituer ses propres apprciations celles de lAGCM, ne peut appliquer que des normes identifies par lAGCM et ne peut pas modifier les caractristiques de lenqute et par consquent ne peut pas non plus modifier la dcision adopte. 53. Enfin, la socit requrante remarque que la Cour de cassation a affirm que, lorsque ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire, le juge administratif na pas le pouvoir de se substituer lautorit administrative indpendante, mais peut seulement vrifier la logique et la cohrence du pouvoir exerc par ladministration. Selon la Cour de cassation, la

question souleve par la socit requrante ne concernait pas la fonction juridictionnelle du juge administratif mais lexercice de celle-ci. 54. Le fait que les juges administratifs aient limit leur contrle la lgalit de lacte ne leur a pas permis dexaminer le bien-fond de la dcision adopte par lAGCM, car les juges administratifs nationaux ne pouvaient pas se substituer lAGCM ni modifier la qualification juridique des faits retenue par elle. 55. Sur ce point, la socit requrante observe que le contenu de la norme qui dfinit linfraction nest pas dtermin par le lgislateur ( norma penale in bianco ) et que lAGCM a le pouvoir den dterminer son contenu au moment de lvaluation du cas despce. Or, un simple contrle de lgalit, galement appel contrle faible par les juridictions internes, a comme consquence une considrable rduction des garanties, et ne peut pas fournir une protection adquate contre larbitraire. 56. En conclusion, la socit requrante estime navoir jamais bnfici dun examen de sa cause par un tribunal dot de la plnitude de juridiction et qui aurait statu sur le bienfond de laccusation en matire pnale dirige contre elle (voir, mutatis mutandis, Colozza c. Italie, 12 fvrier 1985, 32, srie A no 89, et Stenuit France, prcit, 72). 2. Apprciation de la Cour 57. La Cour observe que les griefs de la socit requrante ont trait au droit daccder un tribunal dot de la plnitude de juridiction et au rexamen judiciaire, prtendument incomplet, de la dcision administrative rendue par lAGCM. 58. En lespce, la sanction litigieuse na pas t inflige par un juge lissue dune procdure judiciaire contradictoire, mais par lAGCM. Si confier des autorits administratives la tche de poursuivre et de rprimer les contraventions nest pas incompatible avec la Convention, il faut souligner cependant que lintress doit pouvoir saisir de toute dcision ainsi prise son encontre un tribunal offrant les garanties de larticle 6 (Kadubec v. Slovaquie, 2 septembre 1998, 57, Recueil des arrts et dcisions 1998-VI, et andy c. Slovaquie, no 53371/99, 31, 16 novembre 2004). 59. Le respect de larticle 6 de la Convention nexclut donc pas que dans une procdure de nature administrative, une peine soit impose dabord par une autorit administrative. Il suppose cependant que la dcision dune autorit administrative ne remplissant pas ellemme les conditions de larticle 6 1 subisse le contrle ultrieur dun organe judiciaire de pleine juridiction (Schmautzer, Umlauft, Gradinger, Pramstaller, Palaoro et Pfarrmeier c. Autriche, arrts du 23 octobre 1995, srie A nos 328 A-C et 329 A-C, respectivement 34, 37, 42 et 39, 41 et 38). Parmi les caractristiques dun organe judiciaire de pleine juridiction figure le pouvoir de rformer en tous points, en fait comme en droit, la dcision entreprise, rendue par lorgane infrieur. Il doit notamment avoir comptence pour se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il se trouve saisi (Chevrol c. France, no 49636/99, 77, CEDH 2003-III, et Silvesters Horeca Service c. Belgique, n 47650/99, 27, 4 mars 2004). 60. En lespce, la socit requrante a pu attaquer la sanction administrative litigieuse devant le TAR de Rome, et interjeter appel contre la dcision de ce dernier devant le Conseil dEtat. Selon la jurisprudence de la Cour, ces organes satisfont aux exigences dindpendance

et dimpartialit quun tribunal doit possder au sens de larticle 6 de la Convention (Predil Anstalt S.A. c. Italie (dc.), no 31993/96, 8 juin 1999). 61. La Cour rappelle, tout dabord, que seul mrite lappellation de tribunal au sens de larticle 6 1 un organe jouissant de la plnitude de juridiction et rpondant une srie dexigences telles que lindpendance lgard de lexcutif comme des parties en cause (voir, entre autres, les arrts Ringeisen c. Autriche, 16 juillet 1971, 95, srie A no 13 ; Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique, 23 juin 1981, 55, srie A no 43 ; Belilos c. Suisse, 29 avril 1988, 64, srie A no 132, et surtout larrt Beaumartin c. France, 24 novembre 1994, 38 et 39, srie A no 296-B). 62. Par ailleurs, la Cour rappelle que la nature dune procdure administrative peut diffrer, sous plusieurs aspects, de la nature dune procdure pnale au sens strict du terme. Si ces diffrences ne sauraient exonrer les Etats contractants de leur obligation de respecter toutes les garanties offertes par le volet pnal de larticle 6, elles peuvent nanmoins influencer les modalits de leur application (Valico S.r.l. c. Italie (dc.), no 70074/01, CEDH 2006-III). 63. La Cour note que dans le cas despce, les juridictions administratives se sont penches sur les diffrentes allgations de fait et de droit de la socit requrante. Elles ont ds lors examin les lments de preuve recueillis par lAGCM. De plus, le Conseil dEtat a rappel que lorsque ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire, mme si le juge administratif na pas le pouvoir de se substituer lautorit administrative indpendante, il peut toutefois vrifier si ladministration a fait un usage appropri de ses pouvoirs. 64. De ce fait, la Cour note que la comptence des juridictions administratives ntait pas limite un simple contrle de lgalit. Les juridictions administratives ont pu vrifier si, par rapport aux circonstances particulires de laffaire, lAGCM avait fait un usage appropri de ses pouvoirs. Elles ont pu examiner le bien-fond et la proportionnalit des choix de lAGCM et mme vrifier ses valuations dordre technique. 65. De plus, le contrle effectu sur la sanction a t de pleine juridiction dans la mesure o le TAR et le Conseil dEtat ont pu vrifier ladquation de la sanction linfraction commise et le cas chant auraient pu remplacer la sanction (voir, a contrario, Silvesters Horeca Service c. Belgique, no 47650/99, 28, 4 mars 2004). 66. En particulier, le Conseil dEtat, en allant au del dun contrle externe sur la cohrence logique de la motivation de lAGCM, sest livr une analyse dtaille de ladquation de la sanction par rapport aux paramtres pertinents, y compris la proportionnalit de la sanction mme. 67. La dcision de lAGCM ayant t soumise au contrle ultrieur dorganes judiciaires de pleine juridiction, aucune violation de larticle 6 1 de la Convention ne saurait tre dcele en lespce. PAR CES MOTIFS, LA COUR, 1. Dclare, lunanimit, la requte recevable ; 2. Dit, par 6 voix contre 1, quil ny a pas eu violation de larticle 6 1 de la Convention ;

Fait en franais, puis communiqu par crit le 27 septembre 2011, en application de larticle 77 2 et 3 du rglement. Stanley Naismith Franoise Tulkens Greffier Prsidente Au prsent arrt se trouve joint, conformment aux articles 45 2 de la Convention et 74 2 du rglement, lexpos des opinions spares suivantes : opinion concordante du juge Saj ; opinion dissidente du juge Pinto de Albuquerque. F.T. S.H.N.

OPINION CONCORDANTE DU JUGE SAJ (Traduction) A linstar de la majorit des mes collgues, jai conclu dans cette affaire la non-violation de larticle 6 1 de la Convention. Il me semble toutefois ncessaire de souligner que, pour valuer la nature du contrle juridictionnel de dcisions administratives prises par des autorits indpendantes, il est important de suivre les considrations exposes par le juge Pinto de Albuquerque dans son opinion dissidente. La raison pour laquelle je nai pas pu me rallier celle-ci est purement factuelle. Il est vrai que la loi en vigueur et certains des jugements interprtatifs manant des tribunaux italiens nincitaient pas les tribunaux exercer un vritable contrle juridictionnel. Apparemment, ce contexte juridique nautorisait quune analyse formelle (un contrle de lgalit ou contrle juridictionnel faible ). Or, en lespce, le Conseil dEtat sest lanc de facto dans une analyse du fond satisfaisant aux exigences de larticle 6. En outre, le Conseil dEtat avait le pouvoir de casser la dcision administrative qui entranait une sanction pnale. Certes, en procdant ce contrle du fond, il a utilis une terminologie donnant penser quil exerait un contrle juridictionnel faible, mais le Conseil dEtat semble ne pas avoir agi comme il annonait quil le faisait. Aux fins de larticle 6, ce qui compte est quen lespce les droits noncs par la Convention ont t effectivement protgs, et non la terminologie impose par la lgislation interprte par le Conseil dEtat.

OPINION DISSIDENTE DU JUGE PINTO DE ALBUQUERQUE 1. LAutorit italienne de rgulation de la concurrence (Autorit Garante della Concorrenza e del Mercato lAGCM ) condamna la socit requrante une sanction administrative pcuniaire (sanzione amministrativa pecuniaria) de 6 millions deuros pour des pratiques anticoncurrentielles sur le march des tests diagnostiques pour le diabte. Le fondement de la condamnation tait la loi no 287 du 10 octobre 1990 sur la concurrence et les pratiques commerciales loyales. Les juridictions administratives successivement appeles connatre de laffaire, dont le tribunal administratif du Latium ( le TAR ), le Conseil dEtat et la Cour de cassation, rejetrent les recours de la socit requrante. 2. Je partage lopinion de la majorit selon laquelle larticle 6 de la Convention est applicable dans le cas despce. Il est constant que ladite sanction administrative pcuniaire relve, selon le droit italien, du droit administratif et se distingue nettement des sanctions du droit pnal (sur la nature et limportance des sanctions administratives dans le cadre du mouvement de dpnalisation en droit italien et la soi-disant thorie formelle de distinction entre les sanctions administratives et les sanctions pnales, voir, entre autres, Giorgio Colla et Gianfranco Manzo, Le Sanzioni Amministrative, Milano, Giuffr, 2001 pp. 79-107, Casetta, Illicito amministrativo, in Digesto delle Discipline Publicistiche, Volume VIII, Torino, UTET, 1993, pp. 89-90, et Aldo Travi, Sanzioni Amministrative e Pubblica Ammnistrazione, Padova, CEDAM, 1983, pp. 11-87). Nonobstant, lapplicabilit de larticle 6 de la Convention, sous son volet pnal, la procdure administrative et juridictionnelle en cause est vidente, au vu du caractre rpressif et prventif de la sanction administrative pcuniaire. La sanction prsentait un caractre rpressif puisquelle visait sanctionner un comportement contraire la loi. Dun autre ct, elle avait aussi un caractre prventif car le but poursuivi tait de dissuader la personne morale intresse de ritrer lavenir la conduite censure. En plus, lampleur considrable du barme abstrait de la sanction fixe par le lgislateur et mme la svrit du montant concret de la sanction dtermin par les tribunaux nationaux concourent la conclusion dj nonce dapplicabilit de larticle 6. 3. Je mloigne cependant de la majorit propos de la conclusion selon laquelle il ny a pas eu violation dudit article. A mon avis, les juridictions administratives italiennes nont pas exerc, dans le cas despce, un vrai pouvoir de contrle de pleine juridiction sur les dcisions de condamnation prises par lAGCM. 4. Les juges nationaux ont dfini exactement et maintes reprises quelle tait lampleur de leur comptence de contrle lgard de la dcision de lAGCM. Selon leur propre interprtation de la loi italienne applicable avant lentre en vigueur du nouveau code de procdure administrative, les juges administratifs ne peuvent exercer un pouvoir substitutif qui va jusqu remplacer par sa propre valuation technique des faits celle de lautorit administrative . Cela signifie que le noyau dur du jugement est soustrait la comptence des tribunaux administratifs italiens. Le jugement dimputation de responsabilit appartient rellement lautorit administrative indpendante et non aux tribunaux administratifs. 5. La base de cette interprtation de la loi nationale est larrt du Conseil dEtat n 2199/2002 du 23 avril 2002, qui harmonise et consolide une jurisprudence dj nonce dans les prcdents arrts du Conseil dEtat no 699 du 9 avril 1999, n 1348 du 14 mars 2000, n 1671 du 20 mars 2001, n 4118 du 26 juillet 2001, no 5287 du 6 octobre 2001, et n 5733 du 8 novembre 2001. Selon la jurisprudence prcdente dfinie dans les arrts nos 1348, 1671,

4118 et 5733, le juge administratif pouvait seulement contrler les vices classiques dincomptence, de violation de la loi et dexcs de pouvoir commis par les autorits administratives indpendantes, sans disposer daucun pouvoir de contrle sur les valuations du fond faites par ladministration. Par ailleurs, larrt no 699 avait dj reconnu lextension de la comptence des juridictions administratives au pouvoir discrtionnaire technique de ladministration, en particulier sur ses valuations techniques discutables. Larrt no 5287 avait finalement introduit la fameuse distinction entre un contrle fort , qui se traduit par un pouvoir de substitution du juge administratif lvaluation technique faite par ladministration, et un contrle faible , restreint une valuation du bon sens et de la cohrence technique de la dcision administrative. Faisant la synthse de la jurisprudence prcdente, larrt n 2119/2002 tablit nettement les limites de la juridiction des tribunaux administratifs sur les dcisions de lAGCM. Le Conseil dEtat dcrit la procdure dcisionnelle suivie par lAGCM, reconnaissant lexistence de quatre phases distinctes : 1) l tablissement des faits , 2) la contextualisation de la norme protectrice de la concurrence, qui, faisant rfrence des concepts juridiques indtermins (comme le march pertinent, labus de position dominante, les accords restrictifs de la concurrence), a besoin dune individualisation exacte des lments de linfraction impute , 3) la confrontation des faits avec le paramtre dj contextualis, et 4) lapplication des sanctions. Selon le Conseil dEtat, le juge administratif a plein pouvoir de contrle sur les premire et dernire phases de la procdure dcisionnelle administrative, mais na par contre quun pouvoir trs limit sur les autres phases, o le pouvoir discrtionnaire technique de ladministration entre en jeu. Ainsi, le pouvoir de contrle du juge administratif inclut la vracit des lments de fait, ce que prsuppose lvaluation des preuves recueillies par lAGCM et la dfense. Il peut aussi valuer la proportionnalit des sanctions appliques. En revanche, il ne peut queffectuer un contrle faible sur les autres phases de la procdure dcisionnelle administrative, au vu du fait que lAGCM exerce au moins en partie, une activit discrtionnaire technique et que les valuations techniques de lAGCM ne se fondent pas sur des rgles scientifiques, exactes et indiscutables, mais sont le fruit des sciences inexactes et discutables (principalement de caractre conomique) avec lesquelles sont dfinis les concepts juridiques indtermins . Larrt mentionn du Conseil dEtat fut confirm par larrt des sections unies de la Cour de cassation no 8882 du 29 avril 2005, qui a tabli la jurisprudence selon laquelle la limite identifie par le juge administratif se rfre la possibilit (exclusive) dexercer un contrle soi-disant de type fort sur les valuations techniques discutables, cest--dire la possibilit de la part du juge dexercer un pouvoir de substitution qui va jusqu superposer lvaluation technique discutable du mme juge celle de ladministration . La Cour de cassation na laiss aucun doute sur sa position de principe en matire de sanctions administratives appliques par lAGCM : on rpte le principe que cette Cour a dj soutenu, savoir que la juridiction du juge administratif, quoiquexclusive, reste une juridiction de lgalit et ninclut pas le fond (...) Partant, le Conseil dEtat a correctement conclu que les procdures de lAGCM taient contrlables pour vices de lgalit et non sur le fond . 6. Cette interprtation faible du pouvoir de contrle juridictionnel fut suivie par le TAR dans son jugement du 3 dcembre 2003, par le Conseil dEtat dans son arrt du 16 mars 2006, et finalement par la Cour de cassation dans son arrt du 17 mars 2008.

Empruntant les termes mmes du Conseil dEtat, le TAR estima que son contrle sur les dcisions de lAGCM tait exclusivement un contrle des vices de lgalit (per i soli vizi di leggitimit). Dans son arrt, le TAR affirma que, lorsque un excs de pouvoir est constat, le juge administratif peut seulement vrifier sil ressort que la dcision attaque est logique, approprie, raisonnable, correctement motive et instruite (logico, congruo, ragionevole, correttamente motivato e istruito), mais ne peut cependant substituer ses propres valuations sur le fond celles dveloppes par lAGCM, seule pouvoir procder de telles valuations. Conformment aux principes qui rglent la juridiction gnrale de lgalit, cette affirmation acquiert un relief spcifique par rapport aux limites existantes lors de la vrification des faits qui sont la base de la dcision attaque . Le TAR souligna que son contrle tait complet quant lvaluation des faits vrifis et lapplication de la sanction. Cependant, sagissant de la qualification juridique des faits retenue par lAGCM, lexamen du TAR tait limit exclusivement la lgalit de la condamnation. Notamment, le TAR affirma que, quant la deuxime et la troisime phase de la procdure logique suivie par lAutorit, le contrle juridictionnel est faible car le juge se borne effectuer un contrle de bon sens et de cohrence technique de la dcision adopte, sans faire prvaloir sa propre apprciation technique discutable sur celle de lAGCM . Dans ce contexte, le TAR admit quil y avait srement une perte quant leffectivit de la dfense, attendu quil est interdit au juge deffectuer un contrle intrinsque . De plus, le TAR affirma que le juge ne peut pas substituer ses propres apprciations celles de lAGCM (par exemple sur la dtermination du march) ; pareillement, le juge ne peut appliquer que des normes identifies par lAGCM et il ne peut pas les remplacer par dautres ; il ne peut pas modifier des caractristiques de lenqute et, par consquent, mme pas la dcision adopte. Cependant, il peut en vrifier seulement sa lgitimit (pp. 14-18 de larrt du 3 dcembre 2003). Dans son arrt du 16 mars 2006, le Conseil dEtat rappela une fois de plus son avis selon lequel le contrle du juge administratif (...) ne permet pas un pouvoir substitutif du juge qui va jusqu substituer sa propre valuation technique discutable ou son propre modle logique dapplication du concept indtermin celle ralise par lAutorit (p. 19 de larrt du 16 mars 2006). La Cour de cassation italienne confirma ce raisonnement, en affirmant que ce qui nest pas consenti au Conseil dEtat, cest un contrle soi-disant du type fort sur les valuations techniques discutables, cest--dire lexercice de la part du juge dun pouvoir substitutif qui va jusqu substituer sa propre valuation technique discutable celle de lAdministration (p. 22 de larrt du 17 mars 2008). 7. Les juridictions administratives nont pas soutenu les principes susmentionns in abstracto. Elles les ont appliqus in concreto. Dans le cas despce, les juridictions administratives ont agi en stricte cohrence avec ce contrle juridictionnel de type faible , selon lequel il tait interdit au juge deffectuer un contrle autonome et tendu de la dcision administrative. Le TAR a rcapitul les principes de cette jurisprudence trs clairement et les a appliqus strictement (voir les pages 14-17 de larrt susmentionn du 3 dcembre 2003). Aprs avoir nonc les principes de sa jurisprudence, le Conseil dEtat a soutenu in concreto plusieurs fois cette limitation gnosologique de son propre pouvoir en disant que la section observe que les plaintes prsentes par les parties appelantes ne sont pas de nature infirmer les conclusions de lAutorit, qui sont examiner dans le cadre dun contrle ne portant pas sur le fond des valuations techniques mentionn au paragraphe 4 ci-dessus (da scrutinare nell alveo del sindacato non sostitutivo del merito delle valutazioni tecniche di cui si detto al precedente par. 4, voir page 31 de larrt du 16 mars 2006). Dans un autre passage sur la

question de droit fondamentale de lexistence dune segmentation entre la distribution directe et indirecte, le Conseil dEtat se dmet dlibrment de ses pouvoirs en reconnaissant que la prtendue segmentation entre la distribution directe et indirecte nest en fin de compte pas convaincante, toujours la lumire du champ susmentionn rserv au contrle juridictionnel (sempre alla luce al descritto ambito riservato al sindacato giurisdizionale, voir page 34 de larrt du 16 mars 2006). En rptant la motivation des faits invoque par la condamnation administrative, souvent avec les mmes expressions et phrases, les juges administratifs ont donn un beneplacitus formel et ont ralis un contrle interne qui ne constitue aucune garantie relle et pratique pour les sujets dj condamns. Une lecture attentive des motifs de la dcision sur les faits rvle que larrt du TAR fait plus de 60 citations et rfrences aux paragraphes de la dcision de condamnation de lAGCM, et le Conseil dEtat plus de 40 citations et rfrences audit texte. Les instances juridictionnelles nont fait que rpter lune aprs lautre les arguments dj soutenus par lAGCM, renvoyant avec une insistance remarquable la lettre mme des paragraphes de la dcision administrative. La prtendue analyse des arguments du recours de la requrante na t quune adhsion formelle des tribunaux lvaluation technique indiscutable et incontestable de lAGCM. Enfin, il ny a eu aucune valuation autonome, concrte et dtaille de lillicit et de la culpabilit de la conduite de la requrante. En conclusion, le contrle des juridictions administratives a t simplement formel car il na pas touch au noyau dur du raisonnement de la dcision administrative de condamnation, savoir lvaluation technique des faits imputs la requrante. La requrante sest vue prive dune analyse autonome des motifs de son recours. 8. Pour la Cour, il nest pas ncessaire que lorgane ou la personne ayant prononc une sanction respecte pleinement les rgles nonces par larticle 6 ds lors que la sanction peut subir le contrle ultrieur dun tribunal prsentant les garanties de cet article et ayant pleine juridiction sur laffaire (voir larrt-cl ztrk c. Allemagne, 21 fvrier 1984, 56, srie A no 73, qui sest pench pour la premire fois sur les infractions administratives, Ordnungswidrigkeiten en droit allemand de la route, et a t confirm par les arrts Schmautzer c. Autriche, 23 octobre 1995, 34, srie A no 328-A, Umlauft c. Autriche, 23 octobre 1995, 37, srie A no 328-B, Gradinger c. Autriche, 23 octobre 1995, 42, srie A no 328-C, Pramstaller c. Autriche, 23 octobre 1995, 39, srie A no 329-A, Palaoro c. Autriche, 23 octobre 1995, 41, srie A no 329-B, et Pfarrmeier c. Autriche, 23 octobre 1995, 38, srie A no 329-C, qui se sont penchs sur les contraventions administratives, Verwaltungsbertretungen en droit autrichien de la route et, dans laffaire Pramstaller, en droit autrichien de la construction civile ; je laisse de ct la question pineuse de savoir si la notion de pleine juridiction dans le domaine non pnal doit tre soumise un traitement juridique diffrent, voire moins exigeant, que celui donn dans le domaine pnal ; sur cette question, voir les arguments de F. Sudre, note sous Cass.com., 29 avril 1997, Ferreira c/DGI, JCP, 1997, d. G, II, 22935). La notion de pleine juridiction dans le domaine pnal a une porte largie et illimite puisquelle inclut non seulement le contrle du quid des sanctions administratives (est-ce que les sanctions appliques taient prvues par la loi ?) et du quantum des sanctions administratives (est-ce que les sanctions appliques taient proportionnes la gravit des faits reprochs ?), mais aussi de la ralit de linfraction administrative (est-ce que les personnes ont, par action ou par omission, commis de faon illicite et avec culpabilit une

infraction punie par la loi ?). La plnitude de juridiction suppose que le juge aille au-del du simple contrle des erreurs manifestes (ou illogiques , incohrentes , draisonnables ) dvaluation et puisse carter les erreurs dvaluation qui ne sont pas manifestes (ou illogiques , incohrentes , draisonnables ). Toute lopration dvaluation des preuves, dtablissement et de qualification des faits, dinterprtation de la loi applicable et de modulation des sanctions la gravit de linfraction peut tre annule et refaite par le juge, indpendamment de la nature fixe ou variable de la sanction prvue par la loi, le tribunal nayant aucun devoir de renvoyer laffaire aux autorits administratives. En termes classiques, le recours de pleine juridiction nest pas une simple reformatio (rforme) de la dcision administrative conteste, il est plutt un revisio (rexamen) de laffaire. Autrement dit, laffaire est dvolue au juge administratif. Ainsi, la restriction de lampleur de la juridiction administrative par le raisonnement du Conseil dEtat et de la Cour de cassation est logiquement insoutenable. Elle vide aussi de contenu rel et pratique le contrle juridictionnel sur les faits de la dcision de condamnation (sur limportance de la sauvegarde du contenu effectif, rel et pratique du droit daccs un tribunal, voir Jean Franois Renucci, Trait de droit europen des droits de lhomme, Paris, LGDJ, 2007, p. 339, Walter Goolwitzer, Menschenrechte im Strafverfahren, MRK und IPBPR Kommentar, Berlin, de Gruyter, 2005, p. 304, et Christoph Grabenwarter, Europische Menschenrechtskonvention, 4. Auflage, Mnchen, Beck, 2009, p. 355). Le contrle juridictionnel plein est justement caractris par sa nature exhaustive car il peut et doit inclure tous les aspects, soit de fait soit de droit, de la responsabilit impute au sujet de linfraction. La juridiction nest pas pleine si elle nest pas exhaustive. La plnitude de la juridiction implique ncessairement son exhaustivit. En pure logique, sont contradictoires des propositions qui prsentent des qualits incompatibles, comme par exemple : le juge contrle pleinement la dcision administrative mais il ne peut pas substituer ses propres valuations techniques celles de la dcision administrative. Par une implication logique lmentaire, une seule de ces propositions est vraie, lautre est fausse. Dans le cas despce, cest la deuxime partie de la phrase donne en exemple qui est fausse. En suivant linterprtation faible , les faits sont rellement tablis par les autorits administratives et dans la pratique ils ne peuvent tre contests par les condamns devant un tribunal . Ainsi, les autorits administratives statuent en premire et dernire instance sur les faits, surtout en ce qui concerne lvaluation du contexte conomique de la conduite reproche et la concrtisation des concepts juridiques indtermins. Lapplication des concepts juridiques fondamentaux comme le march pertinent, labus de position dominante et les accords restreignant la concurrence est effectivement soustraite au contrle juridictionnel. Le tribunal administratif se convertit de cette faon en un organe subalterne du pouvoir judiciaire qui doit sincliner devant les toutes-puissantes autorits administratives. Par consquent, le contentieux des sanctions administratives ne relve pas de lexcs de pouvoir, car un recours pour excs de pouvoir ne remplit pas les exigences de larticle 6 de la Convention. Comme lestiment Mmes Delmas-Marty et Teitgen-Colly, le recours pour excs de pouvoir se caractrise par un dficit de contrle en matire de sanction (voir DelmasMarty et Teitgen-Colly, Punir sans juger ? De la rpression administrative au droit administratif pnal, Paris, Economica, 1992, p. 124). Il faut reconnatre un ample recours de plein contentieux sur le fond et la substance de tous les lments de fait et de droit sur lesquels est base limputation de responsabilit pour une infraction administrative, limage de la jurisprudence fondamentale de la Cour constitutionnelle allemande tablie par larrt du

14 octobre 1958 sur la compatibilit de la Bussgeldverfahren avec la Grundgesetz, o la Cour constitutionnelle a affirm que la constitutionalit de cette procdure tait garantie par le fait que les tribunaux sont assez libres dans la dtermination et lvaluation juridique des faits et peuvent aussi dterminer selon leur discrtion le montant de la sanction lexclusion dune reformatio in pejus (voir la doctrine allemande uniforme, Ghler, Ordnungswidrigkeitengesetz, 15. Auflage, Mnchen, Beck, pp. 351 et 668, Rebmann, Roth et Herrmann, Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten, Band 1, Stuttgart, Kohlhammer, annotation 2 au 65, et Wolfgang Ferner, Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten Kommentar, Band 1, Kln, Luchterhand, annotation 1 au 67, et dans la doctrine franaise, Romain Tinire, La notion de pleine juridiction au sens de la Convention europenne des droits de lhomme et loffice du juge administratif, in Revue franaise de droit administratif, juillet-aot 2009, pp. 735-737, et Catherine Mamontoff, La notion de pleine juridiction au sens de larticle 6 de la Convention europenne des droits de lhomme et ses implications en matire de sanctions administratives, in Revue franaise de droit administratif, 15, sept.-oct.1999, pp. 1009-1015). Lampleur de la notion de pleine juridiction sur les sanctions administratives est aussi confirme par larticle 31 du Rglement (CE) no 1/2003 du Conseil du 16 dcembre 2002 relatif la mise en uvre des rgles de concurrence prvues aux articles 81 et 82 du trait qui prvoit une comptence de pleine juridiction (dans le texte anglais, unlimited jurisdiction) de la Cour de Justice sur les dcisions de la Commission de condamnation pour des infractions la libre concurrence. Cette pleine juridiction inclut la facult pour la Cour de Justice de substituer ses propres valuations sur les faits et le droit celles de la Commission, et de le faire mme en labsence dune erreur significative de la Commission (voir, sur lvolution de la jurisprudence communautaire, Florian Schmidt, Die Befugnis des Gemeinschaftsrichters zu unbeschrnkter Ermessensnachprfung, Baden-Baden, Nomos, 2004, p.144-163, Taehi Hwang, Das Sanktionensystem des europischen Kartellrechts nach der VO 1/2003, Hamburg, Verlag Dr. Kovac, 2007, pp. 105-106, et Melchior Wathelet et Jonathan Wildmeersch, Contentieux europen, Bruxelles, Larcier, 2010, pp. 230-233). 9. La discussion sur la compatibilit de linterprtation faible des pouvoirs de contrle juridictionnel avec le barme conventionnel ne se limite pas larticle 6 de la Convention et doit tre mene un niveau plus profond. Cette interprtation pose aussi de graves problmes face au principe de la sparation des pouvoirs et au principe de la lgalit des sanctions (article 7 de la Convention) (sous cet angle, voir les considrations judicieuses de Catherine Mamontoff, op. cit., pp. 1010 et 1021). Sur le plan des principes, lapplication des sanctions publiques dborde les fonctions traditionnelles de ladministration et doit relever dun juge. Si la vrification des conditions de fait de lapplication dune sanction publique pouvait tre rserve un organe administratif, sans un contrle postrieur rigoureux de la part des tribunaux, lesdits principes auraient t totalement fausss. Lacceptation dun pseudo-droit pnal ou dun droit pnal deux vitesses , o ladministration exerce sur les administrs un pouvoir de punition, imposant parfois des sanctions pcuniaires extrmement svres, sans que sappliquent les garanties classiques du droit et de la procdure pnale, aurait deux consquences invitables : lusurpation par les autorits administratives de la prrogative juridictionnelle du pouvoir de punir et la capitulation des liberts individuelles devant une administration publique toute-puissante. Si des raisons tenant lefficacit et la complexit technique de lorganisation administrative moderne peuvent justifier lattribution dun pouvoir de punition aux autorits administratives, elles ne peuvent nanmoins pas justifier que celles-ci aient le dernier mot quant lexercice de ce pouvoir rpressif. Le mouvement souhaitable de dpnalisation ne peut pas se transformer en un chque en blanc donn ladministration. Il faut que, la fin de la procdure de sanction administrative, il y ait un

juge envers qui les administrs puissent se tourner pour demander justice, et ce sans aucune limite. Le principe sous-entendu par linterprtation faible des pouvoirs de contrle des juges administratifs est encore celui du pouvoir discrtionnaire de ladministration mme dans le domaine des sanctions administratives (voir le passage cit de larrt du Conseil dEtat no 2199/2002). Cette position de principe est insoutenable. Sil y a un domaine o la libre discrtion du pouvoir administratif ne peut pas tre admise dans un Etat de droit, cest celui des sanctions administratives. LEtat de droit, qui est bas sur le primat des liberts individuelles, est par sa propre nature incompatible avec la libre discrtion en matire de sanctions administratives. Linterprtation faible des pouvoirs des juges administratifs dans ce domaine ne peut tre comprise que comme un rsidu de lEtat de police intrinsquement contraire aux liberts individuelles. 10. Pour finir, il faut ajouter que le Gouvernement ne conteste pas le fait que lAGCM nest pas une autorit juridictionnelle. La discutable indpendance des autorits administratives indpendantes ne suffit pas pour les convertir en tribunaux au sens de larticle 6 de la Convention, vu les insuffisances de la procdure administrative inquisitoire devant les autorits administratives. La prtendue nature quasi judiciaire de certaines autorits administratives, conjugue une procdure administrative qui suit en partie les rgles du procs quitable, ne peut pas compenser un contrle juridictionnel moins pouss. 11. En face de la contradiction clatante entre la jurisprudence de la Cour et les raisonnements labors par les instances judiciaires nationales dans leurs arrts successifs, la conclusion est inluctable : la requrante na pas eu la possibilit de soumettre ses contestations un tribunal rpondant aux exigences de larticle 6 de la Convention. Eu gard la nature non juridictionnelle de lAGCM et ltendue limite de la juridiction administrative telle quelle a t entendue in abstracto et exerce in concreto par les instances judiciaires nationales, il y a eu violation de larticle 6. 12. Une note optimiste pour terminer : linterprtation faible des pouvoirs de contrle des tribunaux administratifs sur les sanctions appliques par les autorits administratives a t finalement supprime par le nouveau code de procdure administrative, qui prvoit explicitement dans son article 134 alina c) la juridiction tendue au fond (giurisdizione estesa al merito) des tribunaux administratifs sur les sanctions administratives pcuniaires, y compris celles imposes par les autorits administratives indpendantes. Ds lentre en vigueur du nouveau code, les juges administratifs italiens pourront contrler in totum les dcisions dapplication des sanctions administratives. Le lgislateur italien a reconnu lerreur et sest mis dans le droit chemin.
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La loi n 134 du 2 juillet 2010 a permis le regroupement de divers textes existant en la matire et rgit le procs administratif

L'article 26 de la loi du 7 juillet 1924 1054 T.U. du Conseil d'tat et l'article 2 de la loi 1034/1971 sur les tribunaux administratifs prvoient que les vices de lgalit sont au nombre de trois: la violation de la loi, l'incomptence et le dtournement de pouvoir. La violation de la loi est la contradiction entre l'acte administratif et la norme de droit concernant la forme, la procdure ou le contenu de l'acte. On dit en revanche quun acte est

entach d'incomptence ( raison de la matire, du grade, du territoire ou de la valeur) lorsquil a t pris par un organe administratif autre que celui prvu par la loi. La catgorie du dtournement de pouvoir comprend, quant elle, toutes les violations des limites internes du pouvoir administratif.

ARRT A. MENARINI DIAGNOSTICS S.R.L. c. ITALIE

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ARRT A. MENARINI DIAGNOSTICS S.R.L. c. ITALIE OPINIONS SEPARES

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