15 septembre 2011

PROJET DE LOI DE REFORME BANCAIRE

PROJET DE LOI DE REFORME BANCAIRE

Expos des motifs

Le projet de loi de rforme bancaire a pour objectif de consolider le systme bancaire pour protger les dpts et lpargne des clients, en le remettant au service de lconomie relle, en rduisant les risques de drive. Il vise galement renforcer le contrle des activits bancaires qui doivent servir lintrt gnral. Il rquilibre les rapports entre les tablissements de crdits et les consommateurs, la fois en matire de prvention du surendettement et de limitation des frais bancaires. Il engage une premire tape pour la taxation des transactions financires. Enfin, il dfinit les conditions et les modalits de la prise de contrle par lEtat dtablissements bancaires en difficult menaant la stabilit du systme financier.

* Titre Ier Recentrer les tablissements de crdit sur le financement de lconomie en distinguant les activits de dpts des activits dinvestissement financier Les dboires de la Socit Gnrale en 2008 (perte de 5 milliards deuros) ainsi que les drives observes dans la participation des tablissements de crdit aux activits spculatives (Goldman Sachs jouant contre les prts subprimes, intervention des fonds dinvestissement dans la spculation contre leuro et la drive des bourses europennes en 2011) doivent conduire revenir une sparation claire entre les activits bancaires traditionnelles et les activits dinvestissement financier. En effet, la promesse dune meilleure efficacit du systme financier par la cration de services financiers globaux, regroupant les activits de crdits, dinvestissement et dassurance, na pas t tenue. Le financement de lconomie na pas t mieux assur, la nouvelle rglementation a favoris la concentration des activits financires et ce sont surtout les profits et les dividendes qui ont cru. Au lendemain de la crise de 1929, le Glass-Steagal Act avait introduit aux Etats-Unis une sparation trs nette entre les activits de banque de dpts et celles des banques dinvestissement. Le mouvement de libralisation des annes 1980 et 1990 a conduit les Etats-Unis revenir sur cette rgle avec le Gramm-Leach-Bliley Act Financial Services Modernization Act de 1999, avec les consquences que lont a vu dans la crise financire de 2007 2008. Le mme mouvement est intervenu en Europe.

En France, la loi de 1996 de modernisation des services financiers a permis galement ce rapprochement. Au vu des risques dsormais associs labsence de rglementation claire et oprationnelle des services financiers, des mesures correctrices ont t prises : aux Etats Unis, avec le Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act du 21 juillet 2010 dont le titre 6 prvoit des mesures dencadrement, notamment en limitant la prise de participation des banques dans les fonds de pension ou les fonds dinvestissement (par une limite du capital dtenu et un plafond par rapport leurs fonds) ; en Grande-Bretagne, avec le Banking Act de 2009 et la rforme de la rglementation ainsi que des organes de contrle prvu par lavant-projet de loi sur les services financiers prsent en juillet 2011. Le rapport Vickers de septembre 2011 propose galement de distinguer galement les deux mtiers des banques, encadre les bonus et renforce le suivi prudentiel.

Plus largement, au niveau europen un nouveau cadre de rgulation a t mis en place avec les trois autorits europennes de surveillance, notamment lautorit bancaire europenne institue par le rglement (UE) n1093/2010 du Parlement europen et du Conseil du 24 novembre 2010. Les principaux actes lgislatifs europens suivants dfinissent les missions des autorits comptentes des tats membres, y compris la coopration mutuelle et avec la Commission: la directive 2006/48/CE du Parlement europen et du Conseil du14 juin 2006 concernant laccs lactivit des tablissements de crdit et son exercice, la directive 2006/49/CE du Parlement europen et du Conseil du 14 juin 2006 sur ladquation des fonds propres des entreprises dinvestissement et des tablissements de crdit ainsi que la directive 94/19/CE du Parlement europen et du Conseil du 30 mai 1994 relative aux systmes de garantie des dpts. Dans ce cadre renouvel, il est propos dadopter plusieurs mesures. La premire disposition propose consiste encadrer les oprations que peuvent effectuer les tablissements de crdit telles quelles sont dfinies aux articles L. 511-1 et suivants du code montaire et financier ainsi qu conditionner lagrment prvu par larticle L. 532-1 du mme code en sortant de la liste des activits pouvant tre assures par les banques oprant en France les oprations en compte propre et plus largement toutes les activits pouvant avoir un caractre spculatif. A ce titre sont modifies les dispositions des articles L. 611-1 du mme code relatif au pouvoir rglementaire du ministre charg de lconomie, pour inscrire dans la loi les principes qui doivent tre respects par le rglement. De mme, limage de ce qui a t fait aux Etats-Unis et dans le cadre du nouveau rglement europen, il est propos un encadrement des activits dinvestissement sur les produits financiers les plus sophistiqus. La seconde disposition vise encadrer les activits des tablissements de crdits pour enrayer la spculation avec le renforcement de la transparence pour rduire les prises de position spculative (inscription dans le code montaire et financier de lobligation de publication de la liste des investissements raliss par les tablissements en cas de crise ou de tensions anormales sur les marchs). 3

La troisime disposition consiste trs fortement encadrer les bonus individuels des traders. En effet, suite la crise financire, la directive europenne sur les fonds propres rglementaires (dite CR3D) de juillet 2010 a dfini un encadrement des bonus applicables compter de 2011. Un arrt ministriel du 13 dcembre 2010 modifiant diverses dispositions rglementaires relatives au contrle des rmunrations des personnels exerant des activits susceptibles davoir une incidence sur le profil de risque des tablissements de crdit et entreprises dinvestissement ainsi que diverses dispositions de nature prudentielle a transpos cette directive en laissant toutefois des marges dapprciation trop importantes aux tablissements de crdits. A cet gard, on peut rappeler que BNP Paribas a indiqu fin avril 2011 avoir fait baisser d'un quart les bonus attribus ses seuls traders, 900 millions d'euros pour l'anne 2010 contre 1,2 milliard un an avant. La rmunration variable totale des 3.394 salaris concerns a atteint 983 millions d'euros pour 479 millions de part fixe, soit un rapport de 1 2, ce qui est loin de lquilibre fix au niveau europen. De mme la Socit gnrale a annonc une baisse de ses bonus mais ils atteignent encore plus de 700 millions deuros pour un peu plus de 3300 collaborateurs, avec une part variable de 60 %. Il est propos au lgislateur de fixer dans la loi les principes suivants : - galit entre la rmunration fixe et la rmunration variable ; prvoir que la rmunration variable est fixe par quipe de traders et non de manire individuelle, pour viter les effets pervers incitant les individus prendre des risques inappropris, menaant ltablissement voire le systme financier ; pour en assurer lefficacit, limiter la dductibilit en charges des rmunrations celles qui se conforment ces nouvelles rgles ; prvoir un plafond de rmunration totale, dans le cadre de la tutelle renforce sur les tablissements bancaires.

Il est rappel que la mise en uvre dtaille de ces dispositions relve du pouvoir rglementaire confi au ministre charg de lconomie. La quatrime disposition pose le principe de linterdiction des investissements dans les paradis fiscaux, en durcissant les dispositions applicables : aux investissements raliss par les tablissements de crdit, dans le code montaire et financier ; aux produits de ces investissements, au titre des dispositions du code gnral des impts (modification des articles 238 A et 209 B sur le rgime fiscal privilgi) ; laccs des tablissements concerns aux marchs publics et plus gnralement aux oprations conduites par un pouvoir adjudicateur.

La dernire disposition de ce titre porte sur le renforcement de la tutelle sur les tablissements bancaires avec : la prsence au conseil dadministration de chaque tablissement dun reprsentant de lEtat pour veiller au respect des lois et rglements, notamment les dispositions introduites par le prsent projet de loi ;

lobligation de transmission de donnes retraant leurs activits, plus dtailles que celles actuellement disponibles pour enrayer les comportements non vertueux.

* Titre II Cration de la banque publique dinvestissement Malgr les dclarations dintention, le systme financier actuel apporte peu aux financements des PME. Les contraintes rsultant des nouvelles rglementations internationales (Ble II, Ble III), rgulirement voques par les banques, ne peuvent justifier elles-seules le raidissement des conditions daccs aux crdits. Ces nouvelles rgles aboutissent en effet considrer que les concours financiers aux PME doivent tre couverts comme des investissements directs en actions de ltablissement de crdits. Leffet attendu devrait tre une plus grande capitalisation des entits de ces tablissements ddis au financement des PME, mais le souci dafficher une forte rentabilit en termes de dividendes conduit en ralit rduire les engagements en direction des PME. Pourtant, les PME sont parmi les entreprises celles qui ont la plus grande agilit pour sadapter aux besoins des consommateurs et aux volutions internationales sur les marchs. Elles sont aussi parmi les entreprises celles qui ont la plus grande capacit dinnovation et dintgration des sources de valeur ajoute de lconomie numrique. Cest pourquoi, il est ncessaire de mettre en place une banque publique dinvestissement. Lobjet de cette banque sera dapporter aux PME les concours financiers leurs innovations et leur dveloppement sous forme : dapports en capital ; dobligations convertibles ; de prts participatifs ; de prts ; de garanties de prts bancaires.

Les dispositifs actuels (Oso, CDC Entreprises) ne sont pas satisfaisants dans la mesure o, derrire la volont affiche dapporter des fonds aux PME, le ciblage sur les entreprises de taille moyenne suprieure et ayant dj des rfrences dactivits ainsi quune situation financire tablie limite laccs ces fonds des petites. De plus, la lourdeur des interventions qui visent un taux de rendement semblable celui des fonds dinvestissements privs aboutit aux rejets de nombreuses demandes, alors mme que la prise de risque est directement lie aux innovations et aux succs des projets. De plus, les cots de gestion des dispositifs actuels (notamment le FSI, avec des taux de rmunration des experts recruts grands frais) sont disproportionns par rapport leur activit relle.

Dans un premier temps, il est propos de renforcer les outils des rgions qui sont charges par la loi de coordonner sur leur territoire le dveloppement conomique. A cet effet, il est propos de modifier le code gnral des collectivits territoriales sur les points suivants : comptence reconnue aux rgions pour constituer une banque rgionale publique dinvestissement, sous forme de socit dconomie mixte comprenant au moins un tablissement de crdit parmi les actionnaires ; lobjet de ces banques rgionales dinvestissement reprendra les missions voques cidessus (apports en capital, souscriptions dobligations convertibles, octroi de prts participatifs, garanties de prts bancaires) ; par transfert de comptences de lEtat, Oso (pour sa partie financement des entreprises) sera rgionalis ; en complment, les apports de la rgion au capital de ces socits seront encadrs par une limitation [50 %] du montant des aides conomiques attribues au cours des trois dernires annes.

La banque publique dinvestissement sera par ailleurs alimente en ressources : - directement, par une obligation de placement pesant sur les banques de dpts comme sur les banques dinvestissement ; - indirectement, par une rorientation des ressources de fonds communs de placement bnficiant dune aide publique vers des fonds de co-investissement privs ayant pour objet daccompagner les concours financiers de la banque publique dinvestissement aux PME. * Titre III Rquilibrer les rapports entre les banques et les consommateurs Face la relation asymtrique existant entre les tablissements de crdit et les consommateurs, il est propos : de mieux encadrer les crdits aux particuliers pouvant dboucher sur le surendettement ; de revoir la tarification des frais bancaires pour incident de paiement, en tenant compte du solde moyen prcdent du compte courant.

En direction des consommateurs, la premire disposition consiste prvenir le surendettement en responsabilisant les tablissements de crdit. En effet, la Cour des Comptes na cess de souligner que lexplosion du nombre de dossiers de surendettement trouve sa source dans la rgulation insuffisante de la distribution du crdit la consommation. Cest le crdit revolving qui constitue linstrument le plus dangereux, dautant quil est disponible dans de nombreux lieux de vente. Or, la loi Lagarde, entre en vigueur le 1 er mai 2011, qui se donnait pourtant pour objectif dasscher le crdit renouvelable, a laiss subsister ce type de dispositif, tout en ninterdisant pas quil soit coupl avec une carte de fidlit. 6

Par ailleurs, la solvabilit du dbiteur nest toujours pas srieusement prise en compte lors de loctroi du prt, dfaut de la mise en place dun fichier positif , demande par les associations de consommateurs, qui recense lensemble des crdits souscrits par un mme particulier et permet de dterminer son taux dendettement. Il est donc propos un ensemble de mesures visant limiter la publicit pour ces produits, interdire le lien entre une activit de crdit et une formule commerciale de fidlisation, prvoir que, en cas de surendettement, ltablissement prteur ne peut solliciter un talement ou une rduction partielle de la dette sil na pas procd toutes les diligences ncessaires avant daccorder le crdit et mieux encadrer les taux dintrt pratiqus, en fixant une limite lgale. La seconde disposition porte sur le plafonnement des frais bancaires et la prise en compte du solde moyen du compte courant concern dans le calcul des pnalits. En effet, mme si les banques insistent sur le niveau modr en affichage des frais bancaires facturs en France, les frais bancaires rellement pays par les consommateurs franais sont parmi les plus levs dEurope : les frais lis aux incidents de paiement sont 2 fois plus levs que la moyenne europenne alors quils touchent les publics les plus fragiles. La part des chques dans les moyens de paiement ne cesse de diminuer (20 % en 2009), rendant obsolte largument de la gratuit des chques en contrepartie de la non rmunration des comptes. Il est rappel que cest du fait de la dcision de la Cour de justice des communauts europennes du 5 octobre 2004 que linterdiction de rmunration des comptes a t abroge par un arrt du 8 mars 2005. Les cartes bancaires sont devenues aujourdhui le principal mode de paiement (42 %) avec les prlvements (20 %). Cest la monte en charge des frais pour incident de paiement qui doit conduire modifier la lgislation, notamment pour : fixer un taux de rfrence de rmunration des comptes vue, en fonction des taux de marchs, ce taux de rfrence servant dans le calcul des frais prlevs en cas dincident de paiement ; prciser dans la loi que le plafond fix par voie rglementaire pour le montant des frais perus en cas dincident de paiement (art. L. 131-73 du Code montaire et financier) est rduit du montant correspondant lapplication du taux de rfrence au solde moyen du compte courant concerne ; par coordination, un amnagement des pnalits libratoires prvues pour les chques sans provision (art. L. 131-75) ; mettre en place un virement de proximit gratuit en remplacement du chque gratuit pour les consommateurs dpourvus de ressources.

Titre IV Prise de contrle par lEtat dtablissements bancaires en difficult menaant la stabilit du systme financier La crise financire internationale et la situation actuelle des banques franaises doivent conduire prvoir un dispositif dintervention protgeant les dpts des clients, renforant la confiance des oprateurs et protgeant les deniers publics. Les oprations conduites en 2008 ont pes fortement sur le niveau de la dette et entraner des charges significatives, sans changer le comportement des tablissements bancaires comme en tmoigne la priorit donne la recherche rapide de profits ou le niveau des bonus individuels. Il est donc propos, limage de ce qui a t mise en place dans dautres pays (comme le Banking Act de 2009 au Royaume-Uni), de prvoir dans la loi un dispositif de prise de contrle temporaire des banques de dpts, en cohrence avec les dispositions proposes dans le titre Ier. Si un tablissement a conserv de manire temporaire les deux fonctions de banque de dpts et de banque dinvestissement, la prise de contrle portera sur les deux entits, leur sparation et la cession de la banque dinvestissement. Pour tre mis en uvre, ce dispositif doit sappuyer sur le constat que les banques ne sont pas en mesure de respecter correctement les rgles prudentielles et que leur situation menace soit un nombre significatif de clients soit, par rpercussion, dautres tablissements avec un risque deffet systmique. Lorsque les tablissements concerns remplissent ces conditions, il est propos quune prise de contrle sopre alternativement, en fonction des situations de march : soit par lacquisition de tout ou partie des actions de la socit agre comme banque, si la situation de ltablissement et ltat des comptes publics le permettent ; soit par lacquisition dune action par lEtat, celle-ci tant ensuite dote de pouvoirs spcifiques dfinis par la loi, lorsque la situation de ltablissement le rend ncessaire.

Conformment aux principes poss par la Constitution, ensemble la dclaration des droits de lhomme de 1789 et le prambule de la Constitution de 1946, lacquisition des actions donnera lieu une indemnisation juste et pralable, tenant compte de la valeur relle de la banque traversant la crise. Comme cela a t ralis dans dautres types de prise de contrle dans le pass, des conventions entre lEtat et ltablissement concern pourront dfinir les modalits de celle-ci, la loi prvoyant un cadre type, permettant une approbation par dcret, les autres cas tant soumis la validation du Parlement. *

Titre V Taxation des transactions financires Face la monte des mouvements spculatifs, il est propos de prvoir dans la loi le principe de la taxation des transactions financires, en dterminant lassiette, le taux et les modalits de recouvrement de cette contribution. Du fait de la connexion des marchs et de la rapidit des changes au niveau international, cette contribution a vocation tre mise en uvre au niveau europen. Dans un premier temps, pour contribuer financer les oprations prvues par le prsent projet de loi, il est propos dinstaurer un droit sur les transactions financires, reprenant et tendant le droit de bourse, supprim par larticle 11 de la loi de finances pour 2008. Il est rappel que ce droit (rapportant 250 millions deuros par an environ), avec un tarif fix 3 p. 1000 pour la fraction de chaque opration infrieure ou gale 153 000 euros et 1,50 p. 1000 pour la fraction qui excde cette somme, ainsi que pour les oprations de report. Les modalits de ce droit sont simplifies et largies en termes dassiette ainsi qu lensemble des placements financiers de march, y compris les produits drivs, avec un objectif de rendement de 500 millions deuros. Il est propos daffecter le rendement de ce droit la couverture des charges exposes par ltablissement mettant en uvre les dispositions du titre IV. * * *