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FINANCES PUBLIQUES SEMESTRE 2

Les finances publiques ont pour objet l'tude du budget des personnes publiques. On distingue traditionnellement les finances publiques des finances prives. Les personnes publiques, l'tat disposent aussi d'un budget.

Section 1: Distinctions finances publiques- finances prives


I) Distinction A) Les objectifs Les finances prives poursuivent un intrt personnel, et de besoins personnels. Les budgets publics cherchent quand eux la poursuite de l'intrt gnral, les besoins de la collectivit. B) Les moyens d'actions Les personnes prives vont avoir des moyens diffrents pour alimenter ou grer leur budget et ceci s'explique par l'importance des sommes en jeux. Les budgets privs sont de modestes importances compars aux budgets publics. On peut valuer le budget public franais de 370 milliards d'euros. Il faut savoir que le budget moyen d'un mnage selon l'INSEE s'lve par an 18000 euros. Les personnes prives lorsqu'elles utilisent leur budget ont des rapports contractuels. Exemple: achat ou vente d'un objet. L'tat au contraire impose ses dcisions notamment lorsqu'il va chercher alimenter son budget, va imposer (impt), autrement dit il va agir par voie d'autorit. Il a donc besoin de recettes. C) Les conditions d'action Elles se rsument principalement autour de l'quilibre. Nos budgets privs sont constitus de recettes et de dpenses et l'obligation pour les mnages est d'avoir un budget en quilibre. Si une personne prive ou entreprises sont en dficit, elles auront l'obligation par exemple de licencier, faillite... Donc il est ncessaire d'avoir un quilibre parfait entre recettes et dpenses. Au contraire, l'tat en particulier peut se permettre des situations de dsquilibre, depuis certaines annes les budgets sont vots en dsquilibre. 1

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L'tat a des dpenses spcifiques raliser (sont incompressibles: justice, ducation, dfense) et c'est pourquoi on accepte en pratique des situations de dsquilibres afin d'assurer ces missions minimales et rgaliennes. Ce qui justifie ces diffrences, c'est principalement la souverainet de l'tat, sa puissance publique, et l'tat a autrement dit le privilge de lever l'impt.

II) Rapprochement Les finances prives alimentent les finances publiques: Les finances publiques ne pourraient pas exister sans les finances prives. Dbat: Mais jusqu'o peut-on imposer les contribuables? Certaines activits publiques obissent aux principes de la gestion prive: Les finances prives vont apporter au FP leurs principes de gestions savoir la rentabilit. En particulier, c'est le cas des SP dont la gestion a t confie des personnes prives, on leur applique des principes de gestion prive (rentabilit, performance...). Elles sont aussi soumises aux contrles de la gestion prive: Les activits publiques ont t pendant longtemps uniquement soumise au contrle de rgularit, puis progressivement on a introduit ce que l'on appelle les contrles de la qualit ou contrles de gestion qui sont issues de la gestion prive.

Section 2: L'volution des Finances publiques


Comment les finances publiques sont apparues? Comment le budget de l'tat s'est il structur? On distingue traditionnellement deux tapes: Leurs caractristiques c'est la faible intervention de l'tat : l'tat libral. Et ces finances publiques classiques vont voluer en mme temps que l'tat, et l'tat va devenir de plus en plus interventionniste (tat providence) et ce passage cet tat providence marque la deuxime tape. Un point commun ces deux priodes: Dans les deux cas, ces finances publiques vont tre un enjeu de pouvoir. Les finances publiques se sont construites autour de la lutte pour le pouvoir.

I) Les origines des finances publiques: Les finances publiques classiques Elles sont nes autour de la gestion de l'argent. Budget*: (Bougette = petite bourse qu'avait les voyageurs o ils mettaient leur argent) trs vite nous avons associ la bougette la bourse de l'tat et donc au budget de l'tat. La bougette est devenue Budget (en anglais). Cette bougette s'est transform en valise o l'on Finances Publiques | Semestre 2 2

mettait les papiers du budget lorsque on allait prsentait le budget la chambre des communes pour ouvrir le budget (ouvrir finalement la valise). Finance*: (financia= dsigne le paiement ordonn par une autorit) mais vient aussi du vieux franais finer qui signifie terminer une opration moyennant le paiement d'une somme d'argent (aujourdhui = liquider). En anglais fine qui signifie une amende, une contravention. A) La naissance du principe de l'autorisation budgtaire: les rvolutions Plusieurs rvolutions vont forger ce principe de l'autorisation budgtaire. 1) Dfinition de l'autorisation budgtaire Deux lments:

Le consentement l'impt de ceux qui le supportent Le droit de discuter la dpense laquelle est affect cet impt

Dans les deux cas, on va parler d'impt qui est par dfinition, la prestation pcuniaire qui est requise des membres de la collectivit et qui est perue par voie d'autorit sans contrepartie directe et titre dfinitif. Les contribuables doivent formuler un accord. En effet, le roi devait solliciter l'accord de ses sujets pour prlever un impt. Et c'est le droit de discuter de la dpense qui va provoquer des rvolutions en Angleterre.

2) Les rvolutions En France, au moyen ge, il n'y a pas de distinction entre les finances publiques et les finances prives. Et l'poque, le roi pour le fonctionnement de sa cour, va lever des impts = finances ordinaires. Mais pour financer des guerres par exemple; ou payer une ranon (enlvement seigneur ou roi), le roi va procder au prlvement d'impts supplmentaires = finances extraordinaires. Et c'est partir de ces finances extraordinaires que va apparatre le principe de consentement l'impt. a) La (les) rvolution(s) britannique(s) Le roi Jean sans Terre en 1214, la suite d'une dfaite, chercha reconstituer ses finances et trouver d'autres ressources en prlevant des nouveaux impts sans demander le consentement notamment de ses barons. Mais ceux ci se rvoltent et obtiennent du roi, un des premiers textes fondateurs La Grande Charte (Magna Carta) en 1215; qui va consacrer le principe selon lequel le roi pourra prlever des impts sur les barons la condition de leur demander conseil donc leur accord.

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Le roi va donc en principe demander l'avis de ses barons pour lever l'impt. Progressivement les rois successifs, vont essayer cependant de prlever l'impt sans le consentement et un premier conflit va naitre partir de 1603 o le roi Jacques 1er a voulu systmatiquement lever des impts sans le consentement de la chambre des communes qui sera rpt par son fils en 1625 mais le conflit va s'accroitre avec le parlement. Et Charles 1er ne va pas hsiter de temps autre dissoudre l'assemble. Mais lorsque le parlement n'est pas dissout, il persiste dans son refus. Le conflit va s'envenimer et va clater en 1641 avec l'excution du ministre des finances par les partisans du parlement au motif qu'il a viol le principe de consentement l'impt. Et en 1648, ce conflit se transforme en une premire rvolution entrainant un bain de sang en Angleterre. Jacques 2 en 1688 va persister dans l'attitude de ses prdcesseurs et clater alors une guerre civile menant en 1689 la victoire du parlement sur les troupes du roi et le roi va donc devoir s'incliner et octroyer un autre texte Bill of Rights Ce principe de l'autorisation budgtaire signifie : L'autorisation parlementaire des recettes : le roi ne peut plus percevoir ses impts sans son consentement L'autorisation parlementaire des dpenses La priodicit annuelle de ces autorisations : le fait que l'autorisation parlementaire soit renouvele tous les ans. Au XVIIme le rgime parlementaire est apparu avec la rsolution d'un problme fiscal. Il s'est construit partir du principe de consentement l'impt. Ce principe va connatre une histoire identique aux tats unis sauf que le parlement britannique, va commettre les mmes erreurs que le roi.

b) La rvolution amricaine Dans les annes 1760, les colonies anglaises sont places sous la tutelle du parlement britannique et en 1765 le parlement britannique va dcider de crer de nouveaux impts pour financer la guerre contre la France. Les impts crs, sont appels des impts indirects (= impt qui touche la plupart du temps le prix d'un produit) notamment sur le sucre et sur ce que l'on appelle les droits d'enregistrements (lorsque l'on veut obtenir des documents administratifs). Les amricains vont s'opposer ces taxes indirectes et on va voir s'opposer deux camps autour de cette question des impts. D'un cot, les parlementaires anglais qui considrent que l'Angleterre est souveraine en Amrique et donc sur ce fondement peut dcider de l'impt sur les colonies. Les amricains estimaient quant eux que seuls, leurs reprsentants et donc leurs chambres parlementaires pouvaient lever l'impt sur les colonies. 4

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Les amricains ont boycott les produits anglais et de manire radicale s'attaquent au percepteur anglais. Et en 1766 les anglais vont annuler certaines taxes et rinstaurer d'autres taxes notamment sur le th (Boston Tea Party). En reprsailles de la Boston Tea Party, les anglais vont fermer le port de Boston et bombarder des ports amricains, c'est une dclaration de guerre = guerre d'indpendance opposant britannique et amricain. Les amricains dans la constitution de 1787 consacrent le principe de l'autorisation budgtaire. De ces diffrentes rvolutions vont s'inspirer certains franais.

c) La rvolution franaise Le point de dpart est le mme. Comme en Angleterre, le roi met en place des impts sans le consentement de ses sujets (exemple: la capitation = impt direct sur les terres de familles, le dixime = le dixime du revenu des personnes physiques.). La France sous louis XIV connaissent des guerres, mais aussi la fonction publique est corrompue.et les parlements rgionaux s'inspirent de la Grande Bretagne et souhaitent imposer le principe du consentement l'impt. partir de 1789, ce principe du consentement l'impt va figurer dans les cahiers de dolances, et les tats gnraux vont tre convoqus le 5 mai 1789 par le roi pour discuter des finances du royaume... proclamation de la DDHC. La rvolution franaise a t autant financire que politique. Ces deux aspects vont se retrouver en particulier dans la DDHC notamment l'article 13 et 14. Article 13: Pour l'entretien de la force publique, et pour les dpenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit tre galement rpartie entre tous mes citoyens, en raison de leurs facults. Article 14: Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en dterminer la quotit, l'assiette, le recouvrement et la dure. La dclaration des droits de l'homme et des citoyens proclame le droit pour le peuple d'tre reprsent pour consentir l'impt. Le consentement direct (les contribuables directement) : Plus que la Suisse. Ces deux dispositions vont tre dterminantes pour la suite, en effet les rvolutionnaires vont supprimer en particulier tous les impts indirects qu'ils considrent comme anti conomique, anti rvolutionnaire, en effet les impts indirects sont pays travers d'autres formes d'opration montaire. Ils vont plutt mettre en place des impts directs, l'impt sur le revenu par exemple.

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Les rvolutionnaires vont crer 4 types d'impt : les 4 vieilles. Aujourd'hui encore ils existent : Deux contributions foncires: payes par les propritaires : une porte sur les proprits bties et un autre sur les proprits non bties. Aujourd'hui il s'agit des taxes foncires La contribution mobilire: impt qui est pay par l'occupant des lieux : aujourd'hui la taxe d'habitation. La contribution des patentes, qui avait t instaur pour les commerants en change de la libert de commerce. Aujourd'hui la taxe professionnelle.

Ces impts taient des impts d'Etat, aujourd'hui ce sont des impts locaux.

B) Les grandes institutions financires : le rgime napolonien La priode napolonienne va tre l origine de grandes instituions financires. Le rgime va rinstaurer des impts indirects La perception des impts directs va aussi ncessiter une centralisation des services de l'tat. La banque de France : A l origine elle a un statut priv, elle va recevoir le monopole de l'mission des billets, tout d'abord dans la capitale, puis progressivement dans tout le pays. 1803 : anne ou est cr le franc. Tout ce systme va perdurer jusqu'en 1992. Napolon va aussi crer le trsor public (1806) : institution particulire qui consiste en la caisse de service organisme administratif qui est rattach au ministre du budget. Napolon va aussi crer un rseau de comptable : comptables publics sur tout le rseau national, pour contrler les finances : contrler l'utilisation des budgets publics, un corps de fonctionnaire spcialis, qui va tre dnomm trs prcisment : l'inspection gnral du trsor, qui va devenir en 1831 : l'inspection gnrale des finances. La cour des comptes : Cr en 1807, juridiction spcialise qui juge les comptes des comptables publics. Ds l'origine, elle transmet un rapport au chef de l'Etat sur la bonne utilisation de l'argent public.

C) Les grands principes des Finances publiques classiques : la Restauration Restauration : 1814. Louis XVIII fait face un dficit du budget, il va faire appel au baron Louis, qui va tre nomm ministre des finances, qui a vcu en Angleterre pendant longtemps, on va lui demander d'assainir les finances sur le modle anglais. Il va devoir mettre en place des principes budgtaire pour assainir les finances publiques. Il va raffirmer plusieurs principes: - La ncessit de l'autorisation des dpenses par le parlement - La spcialit des crdits (chaque ministre dispose d'un crdit spcifique pour remplir sa mission) Tous ces principes vont servir un objectif : maitriser les dpenses publiques.

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Ces finances publiques classiques correspondent a un certain type d'tat : l'tat libral, dans ce cadre l'tat va tre le reflet d'une doctrine conomique et politique. Cette doctrine est lie l'conomie de march, qui se traduit par la formule du laisser-faire, c'est dire une conomie qui est dbarrasse de toutes les entraves pour le march. Selon cette doctrine l'tat ne doit exercer aucune intervention dans l'conomie. L'Etat va intervenir mais pour un nombre de service public limit. 4 caractristiques de ces finances publiques classiques: Faible intervention de l'Etat : Volume faible de dpense, dpenses limites. Neutralit : L'Etat ne cherche pas a intervenir pour corriger les dfauts de l'conomie. Cette neutralit explique aussi la volont de l'tat de ne pas accroitre ses dpenses, volont qui a t retranscrite dans le prambule de la constitution de 1948. L'impt : Seul l'impt est la ressource lgitime de l'Etat. On considre que les autres ressources de financement sont peut conciliable avec la doctrine de l'Etat libral, et en particulier on considre que les recettes domaniales (profit que va faire l'Etat) n'est pas conforme cet Etat libral, il ne peut pas chercher exploiter ces services. L'emprunt est limit pour financer les dpenses publiques. L'quilibre : A l'poque on considrait que pour avoir des finances publiques saines, il faut avoir un budget quilibr. Les dpenses ne doivent pas tre suprieures aux recettes, mais c'est aussi le fait que les recettes ne doivent pas tre suprieures aux dpenses. Le baron avait dit : faites-nous de bonnes politiques, je vous ferais de bonnes finances .

II) La problmatique des Finances publiques modernes Ces Finances publiques modernes sont nes de guerre, elles sont apparues sous la pression sociale elle-mme. A) Le problme de la quantit : l'augmentation continue des dpenses publiques La dpense publique constitue l'un des principaux instruments de l'action financire de l'Etat. C'est autour de ces dpenses publiques que deux thories en particulier vont s'affronter.

Le libralisme: Il tend considrer que tout accroissement de la consommation publique se fait au dtriment de la consommation prive. S'il dpense beaucoup, c'est qu'il demande beaucoup de recette, donc beaucoup d'impt. Cette doctrine est base sur une mfiance de la dpense publique pour cette idologie librale. L'interprtation keynsienne: Cette dpense publique est par nature conforme l'intrt gnral. La dpense publique poursuit deux objectifs : Une fonction sociale (permet d'assurer une certaine forme de solidarit sociale), une fonction conomique (en intervenant, l'Etat joue un rle de stabilisateur conomique). 7

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Loi de Wagner : Adolphe Wagner va observer un accroissement continu des dpenses. Sa thorie : L'Etat va tre contraint d'intervenir, et donc va subir cet accroissement des dpenses. Il va poser ce principe en expliquant cet accroissement par l'industrialisation des tats, et l'urbanisation. B) Le problme de la qualit : l'volution du rle de l'Etat

1) Le dclin de l'Etat libral La doctrine qui va tre la base de cet Etat va tre remise en question en thorie et en facteur. 3 vnements l'origine de ce dclin: L'apparition des doctrines sociales : Selon ces doctrines qui viennent concurrencer la doctrine librale, l'Etat doit occuper une place importante dans l'conomie. C'est la doctrine de l'Etat interventionniste, que l'on retrouvera partir de 1945, qui va se traduire avec l'instauration de la scurit sociale. Les crises conomiques : Crise de 1929 par exemple aux USA. Ces crises vont avoir des effets dsastreux sur l'ensemble de l'conomie. L'Etat doit intervenir. La politique du new deal. Les guerres mondiales et les retours la paix : Cette mobilisation de l'industrie va avoir pour consquence naturelle de voir l'Etat intervenir lorsqu'il y a des cas de pnurie. L'Etat va intervenir lors du retour la paix. 2) L'Etat interventionniste L'Etat va intervenir dans de nombreux secteurs de l'conomie, mais aussi des secteurs sociaux. Son intervention va tre multiple, 3 secteurs cl d'intervention de l'Etat: Le secteur industriel et commercial : L'intervention de l'Etat va surtout se manifester travers des nationalisations : on va transfrer l'Etat la proprit des entreprises prives. Le gnral DG va son tour nationaliser des entreprises, pour avoir le monopole dans certains secteurs. Ces nationalisations vont tre reprises en 1981 par Mitterrand. Le secteur social : L'Etat dans ce secteur intervient sous forme d'aides aux plus dmunis, par exemple la cration d'assurance sociale, c'est aussi sous la forme de rgimes spciaux de retraite. Les aides financires ou les incitations fiscales : Aides administres des industries en difficult. 3) L'conomie de march Dsengagement de l'tat, il n'intervient plus vraiment. Ce qui caractrise l'conomie de march, c'est le dsengagement de l'Etat. L'Etat transfert son tour aux secteurs privs des entreprises.

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L'UE a dans ses traits inscrits le principe de l'conomie de march, et avec ce principe, il y a le principe de la libre concurrence, et celui de l'interdiction des monopoles. Donc interdiction des monopoles d'Etat.

a) Dfinition Les conomies de la plupart des pays ont subis d'importante transformation du fait de ce contexte et en particulier depuis le dbut des annes 1990. Ces transformations vont aussi avoir des effets en matire financire et montaire. Ces transformations vont se faire sous la pression de lEurope et en particulier le trait sur lUnion Europenne sign en 1992. Dans les pays europens ont met laccent sur lconomie de march qui figurera parmi les objectifs de lUnion Europenne. Ces diffrents traits de lUE ont t rviss, la dernire en date est faite sous le coup du Trait de Lisbonne, qui parle dune conomie sociale de march. Trois facteurs: - Rle croissant jou par les mcanismes de march - Matrise de linflation (augmentation des prix) qui se traduit par une stabilit des prix - Linstabilit des marchs financiers. Lconomie de march est largement considr comme insparable du capitalisme, il sagit donc dun systme dorganisation conomique qui associe plusieurs lments (proprit prive, la libre entreprise, la recherche du profit). Aujourdhui cette conomie de march est considre comme le modle dconomie le plus apte assurer le progrs des tats par une gestion optimum des ressources. Par cette protection de la proprit prive... on considre que cest le meilleur systme qui va garantir le progrs conomique dans les tats qui vont lappliquer. Dune manire gnrale lconomie de march se caractrise par quatre lments principaux : Economie dcentralise, conomie de confrontation, ouverte et fonde sur la recherche du profit. Il sagit dune conomie dcentralise : elle va donner la primaut aux dcisions des agents conomiques de bases (particuliers et entreprises). Il sagit ensuite dune conomie de confrontation qui est fonde sur la circulation de linformation et sur la concurrence. Cest donc une confrontation entre loffre et la demande (en conomie de march le prix et le rsultat de cette confrontation). Cette situation de concurrence est retrouve parce que tous les offrants (entreprises) vont tre en situation de concurrence sur le march. Lconomie de march est guide par la recherche du profit qui se traduit pour les entreprises par le financement de celles-ci et pour assurer leur survie. Enfin il sagit dune conomie ouverte lintrieure comme lextrieure du march. lintrieur signifie que lon va essayer de limiter les effets ngatifs de la concurrence cest-9

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dire, essayer dassurer la survie de certaine entreprise, mais aussi de faire en sorte dviter la situation de certain monopole. On essaye de protger la concurrence sur ce march. Cest aussi une ouverture sur lextrieure (cadre de lEurope), sur ce march on autorise aussi certaines entreprises trangres commercer (faire des changes) dans le cadre de ce march intrieur. Ce principe de lconomie de march va avoir des consquences sur le rle de ltat parce que ce sont les agents conomiques de bases qui sont sur ce systme ce qui demande une redfinition de ltat. b) Le dsengagement de ltat Ce dsengagement peut se traduire de plusieurs manires. Tout dabord de manire assez spectaculaire par un mouvement de dnationalisation qui a commenc en 1979 en Angleterre. Ltat se dsengage du march. Ces mouvements vont tre repris dans le reste de lEurope en Allemagne, de la mme faon en Espagne et en Italie et en France en 1986 et en 1993. Ce mouvement cest dabord fait de faon national mais qui sera repris au niveau europen ds 1992. Cette politique va toutefois laisser subsister un secteur public important : il dtient toujours des entreprises ou exerce encore un contrle dessus. Ltat se dsengage de ce secteur industriel. De plus en plus ltat renonce maintenir en survie des industries parce que cela cot cher ltat et parce quen vertu des rgles de concurrence ltat se voit interdire de donner des aides celles-ci. Cest linterdiction des aides dtats. Cela se remarque par une politique de drglementation, cest--dire un relchement dlibr de ltat et plus particulirement du contrle de ltat sur certaines activits. C) Le problme de lquilibre : les finances publiques et lEurope de Maastricht Les tats membres vont mettre en accord leur conomie. Cette participation va se traduire en terme financier des organisations internationales. En particulier cette participation de la France lUE va avoir des rpercutions sur les finances publiques nationales. Tout dabord la contribution des tats membres au budget communautaire est une question dlicate. Il sagit donc rgulirement pour les tats membres de discuter voir mme de ngocier le montant de leur participation financire. Le budget de la France va recevoir des aides du budget de lEurope. travers ce budget les zones (rgionales ou conomiques) les plus dfavorises de l'Europe vont recevoir des aides. La participation de la France lUE se traduit aussi par la coordination de sa politique conomique et financire avec la politique des autres tats membres. Coordination des politiques conomiques et montaires : monnaie unique. Cest dans ce cadre que la France et les autres tats membres ont du se soumettre un certains nombres de contraintes conomiques et financires pour adopter leuro. Pour le passage du franc leuro il y a eu trois phases diffrentes: - Une phase prparatoire avec le comit des gouverneurs qui runissaient tous les dirigeants des banques nationales. - Une deuxime phase avec la mise en place dune institution (institut montaire europen).

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La troisime tape est la liste des 11. Aujourdhui on est 15.

Plusieurs critres sont fixs Maastricht : 5 Le premier est relatif linflation, elle ne doit pas dpasser 1,5% de la moyenne des prix des trois meilleurs tats membres. Le deuxime est relatif au dficit public qui doit tre infrieur 3%. Le troisime critre est relatif la dette publique qui doit tre infrieur 3% du PIB. Quant au quatrime, il impose que les monnaies europennes ne doivent pas fluctuer entre elles plus de 2,5%. Et le cinquime impose que les taux dintrt long terme ne doivent pas excder les taux moyens des tat les plus performants.

Section 3 : L'interdisciplinarit des finances publiques


Les Finances publiques sont une science pluridisciplinaire. On le constatera en effet car les finances publiques vont entrer en relation avec dautre science (droit, histoire, sociologie). Certains auteurs parlent mme dune discipline carrefour. Premire discipline qui concerne les finances publiques : lhistoire, qui est importante pour comprendre les finances publiques modernes. Il faut aussi comprendre les systmes fiscaux : volution de certains impts. La sociologie est aussi importante pour la comprhension des finances publiques dans la mesure o les mcanismes financiers et fiscaux dun pays peuvent tre le reflet des structures sociales de ce pays. La psychologie va aussi intresser les finances publiques dans la mesure o elle peut apporter sa contribution dans lanalyse des ractions des contribuables face certains prlvements fiscaux. Les statistiques vont aussi aider parce quelles vont permettre denvisager des prvisions financires mais aussi budgtaires court ou long terme. Ici on va surtout envisager le droit public, la science politique et la science conomique. 1) Le droit public Dans quelle mesure les finances publiques vont-elles tre concernes par le droit public? Au XIXe sicle, les finances publiques taient enseignes en tant que lgislation financire dans le cadre du droit constitutionnel. On ne considrait pas cette matire comme une branche autonome du droit. Lautonomie des finances publiques sest dveloppe peu peu. Cest la raison pour laquelle les finances publiques vont avoir un lien direct avec le droit constitutionnel (grande charte de 1215 et consentement limpt en Angleterre et DDHC de 1789 : article 14). Dune manire gnrale, et aujourdhui, il sagit de ladoption de la loi de finance et surtout son contrle, qui relve des mcanismes du droit constitutionnel.

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Par exemple, pour ladoption de la loi de finance il sagit de larticle 34 de la C puisque cette disposition consacre le principe du consentement limpt devant tre annuel. Cest aussi le Parlement aujourdhui qui donne ce consentement. On retrouve aussi de temps autre le Conseil Constitutionnel en matire de finances publiques. Dans le droit public on trouve aussi un lien entre les finances publiques et le droit administratif. Le lien le plus direct entre les deux se traduit par lexistence de ladministration du ministre de lconomie et des finances. Le contentieux fiscal par exemple relve en grande partie des tribunaux administratifs. 2) La science politique La science politique est aussi ncessaire pour procder cette analyse complte des mcanismes des finances publiques. La science politique permet de mieux comprendre le jeu des mcanismes financiers avec par exemple dans ltude du budget les choix politique des gouvernements vont tre mis en vidence, et surtout elle met en lumire la faon dont sont pris ces choix : mcanisme (pression politique, conomique...). La science politique va tudier les diffrentes dcisions financires qui sont prises. Ainsi cest la science politique qui essaye dexpliquer pourquoi un impt sera privilgi plutt quun autre. 3) La science conomique Finances publiques et science conomique vont tre indissociable et ceci de trois points de vue : - La politique montaire est accs sur le maintient de la stabilit des prix et la limitation du dficit budgtaire par une politique montaire. Ceci va passer en particulier travers la matrise des dpenses publiques (cf. monnaie unique). - Les choix budgtaires : Il sagit dune stratgie conomique du gouvernement. Il sagit par exemple dune politique de grands travaux (politique du New Deal), de la construction dquipement de grande envergure (tunnel sous la manche) qui vise plusieurs objectifs : rapprochement des deux pays, conomique, relance de lactivit conomique. - Les indicateurs conomiques : Le budget de ltat est tabli en fonction de la situation conomique dun pays. On tablit ce budget de ltat sur la base de plusieurs indicateurs conomiques : Le niveau de la production industrielle (dtermine lquilibre entre loffre et la demande des produits) qui sert calculer le taux de croissance dun tat, limportance des revenus ou encore lvolution de la consommation. Le niveau de lemploi (dtermine lquilibre entre loffre et la demande sur le march du travail). Le niveau de vie qui est mesur par rapport la moyenne de laugmentation des prix dans trois secteurs : lalimentation, les produits manufactur ou les services. Ce niveau de vie est la base du taux dinflation (hausse continue des prix). 12

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Le niveau de commerce extrieur : Il sagit de lquilibre entre les importations et les exportations des produits franais en particulier. Lensemble de ces taux vont tre utilis pour dterminer le niveau du budget de ltat.

Section 4 : La diversit des finances publiques


Les finances publiques ont eu une volution particulire, elles sont au carrefour de plusieurs disciplines et ont diffrents objets dtude. Lobjet des finances publiques concerne les finances de diffrentes personnes publiques. Il sagit dabord des finances de ltat mais aussi des finances des collectivits territoriales (ou locales) cest--dire communes, dpartements, rgions, organismes de coopration intercommunal. Au niveau de ltat plusieurs hypothses de finances publiques sont envisager selon que lon soit dans le cadre dun tat libral ou dun tat unitaire. Dans lhypothse dun tat fdral, les finances publiques relvent la fois de ltat fdral (central) mais aussi des tats fdrs. Dans les fdrations ltat fdral et les tats fdrs se partagent un certain nombre de comptences, et chaque niveau dtermine de manire spare leurs dpenses et leurs recettes dans leur budget respectif. Cela aura des rpercutions sur les finances publiques, qui vont avoir une organisation particulire, et cela en particulier travers un principe : lautonomie financire. Chaque tat fdr a son autonomie financire et de gestion. linverse dans le cas dun tat unitaire on va retrouver plusieurs options. Dans un tat unitaire trs centralis cest le gouvernement central qui gre tous les aspects des finances publiques. Dans le cadre dun tat unitaire dcentralis, les collectivits territoriales vont bnficier dune plus ou moins grande autonomie dans la gestion de leur finance. En France les collectivits nont pas beaucoup dautonomie financire. En revanche en Italie ou en Espagne, lautonomie est plus grande. On parlera aussi de finance publique locale cest--dire que ces collectivits ont une certaine marge de manuvre pour dterminer leur budget. Il y aussi les finances publiques des institutions internationales. LUE ou lONU par exemple ont leur budget, ont des sources de financement spcifiques. Ce sont des finances internationales. Les finances de ltat vont constituer un modle qui va tre repris au niveau local comme au niveau international.

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Les finances nationales vont regrouper le budget de ltat et les finances sociales (scurit sociale). Ces finances publiques vont concernes directement les finances prives.

PARTIE 1 : Le budget de ltat


On verra le nouveau cadre budgtaire et financier de ltat : les Finances de ltat ont connu des mcanismes spcifiques

Chapitre 1 : Le nouveau cadre budgtaire et financier de ltat Section 1 : Lvolution du cadre gnral
I) Prsentation : le budget de ltat Laction de ltat obit des rgles spcifiques dont les sources vont tre assez varies. Elles vont toutes connatre une volution importante, qui va servir expliquer le cadre actuellement en vigueur et notamment depuis la rforme de 2001. A) La dfinition du budget La notion de budget va connatre une volution depuis le XIXe sicle. 1) Les premires dfinitions avant 1958 On situe la premire dfinition du budget dans une ordonnance royale du 31 mars 1838, cest ce que lon appelle le premier rglement gnral sur la comptabilit publique. On va surtout retenir celle qui va tre retenue dans le dcret du 31 mai 1862 (article 5) :Le budget est lacte par lequel sont prvues et autorises les recettes et les dpenses annuelles de ltat ou des autres services que les lois assujettissent aux mmes rgles. Le premier lment de dfinition est prvues et autorises: le budget est un acte de prvision cest--dire une valuation des dpenses et des recettes effectuer. Le budget est aussi un acte dautorisation du Parlement, cest--dire quil permet au gouvernement deffectuer les dpenses et de percevoir les recettes. Le budget porte prcisment sur les dpenses et les recettes, et la fonction du budget est dassurer la corrlation (correspondance) entre les recettes et les dpenses prvues dans le budget. Le budget doit tendre vers lquilibre entre les dpenses et les recettes. Recettes et dpenses annuelles : Le budget est un acte limit lanne. Cest aussi la traduction dun autre principe qui est celui de lannualit budgtaire. Nous sommes en 1862 dans le cadre des finances publiques classiques, le budget est tout dabord et la fois un acte comptable de prvision et dautre part un acte juridique dautorisation de perception des recettes et de ralisation des dpenses. Les finances publiques se sont dveloppes et se sont transformes en finances publiques modernes, cest pourquoi la notion de budget va voluer et en particulier, elle se retrouve dans 14

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un dcret du 19 juin 1956 (article 1er). On est dans le cadre de larticle 16 de la C qui renvois une loi organique (soin de prciser les modalits dlaboration et de prsentation du budget). Cependant aucune loi organique na t adopte en application de cet article 16 pour prvoir et organiser le budget. Et cest ainsi quune loi ordinaire a t adopt en avril 1955 et a accord au gouvernement des pouvoirs spciaux en matire conomique, sociale et fiscale. Cest sur la base de cette loi que le dcret a t adopt en 1956 par le gouvernement, qui a pour objet d'organiser, de prvoir les modalits du budget. On qualifie donc ce dcret dorganique. Article 1er : Le budget de ltat prvoit et autorise en la forme lgislative les charges et les ressources de ltat. Il est arrt par le Parlement dans la loi de fiances qui traduit les objectifs conomiques et financiers du gouvernement. On retrouve la fonction de prvision et dautorisation du budget. En revanche la notion du budget va tre largie sur un point : en 1862 on parlait de recettes et de dpenses, en 1956 ces notions sont remplaces par les charges et les ressources de ltat. Il sagit sur ce point dune notion plus large puisque avec les charges et les ressources, le budget va comprendre non seulement les recettes et les dpenses (les entres et les sorties) qui ont un caractre immdiat et aussi dfinitif. Le budget va aussi comprendre travers les charges et les ressources les mouvements de fonds futur qui sont prvus ou temporaires et qui ne comportent pas un enrichissement ou un appauvrissement de ltat. Ainsi on inscrit au budget des prts accords ltat... Quant lannualit du budget qui figurait en 1862 mais qui disparat en 1956. La notion de budget semble se prciser dans la mesure o le dcret de 1956 affirme que le budget est pris en forme lgislative. Ici le budget de ltat fait lobjet dune loi vote par le Parlement. On va distinguer le contenu (budget) du contenant (instrument : support) : Le budget est donc la loi de finance. Enfin, le dcret de 1956 veut confirmer une volont de modernisation des Finances publiques : le budget traduit les objectifs conomiques et financiers du gouvernement. La plupart de ces lments et leur volution vont tre repris dans la dfinition actuelle du budget. 2) La dfinition actuelle Pour parvenir une dfinition contemporaine de la notion de budget, tous les dtenteurs de moyen financier ont un budget et font une prvision dactivit : tablir un budget. Toutefois ltat, au del de la prvision, a un budget spcifique. Il ne cherche pas raliser un profit, la diffrence des particuliers. Lobjet du budget de ltat va tre diffrent. Ltat va chercher mettre en uvre les choix politiques qui correspondent un moment donn une certaine politique conomique et sociale. Le budget de ltat a une autre spcificit qui est institutionnelle et procdurale. Ladoption du budget de ltat reflte le partage de comptences qui caractrise la structure de presque toutes les instituions tatiques. On va donc tre en prsence de la sparation de deux pouvoirs, l'adoption du budget va mettre en prsence deux institutions (organe dlibrant = Parlement qui agit par voie dautorisation ;

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organe excutif = gouvernement qui charg de mettre en uvre les dcisions de lorgane dlibrant). Ainsi le budget de ltat est un acte dautorisation de lorgane dlibrant donn lorgane excutif. Acte dautorisation*: autorisation du Parlement ; le budget est de la comptence du lgislateur. Cette autorisation est lgislative et est consacre par la C de 1958 (article 34). Acte autorisation doit tre pralable : en principe cet acte doit logiquement prcder les oprations dexcution du Parlement. Cest aussi une condition dmocratique de ltat qui met en uvre ce principe. En effet avec lautorisation pralable, le Parlement affirme sont monopole de dcision. Le budget est lacte par lequel sont prvues et autorises les recettes et les dpenses de ltat pour une priode budgtaire. Droit de comptabilit publique : rgles spcifiques lexamen du budget. Ces particularits se traduisent aussi dans les sources des finances publiques : Constitution financire et bloc de constitutionnalit du droit budgtaire. B) Les sources du droit budgtaire, fiscal et comptable 1) Les normes constitutionnelles La DDHC contient des dispositions du droit budgtaire. Il sagit principalement des articles 13 et 14 de la DDHC. + article 15 DDHC (cf. comptabilit public). La socit a le droit de demander des comptes tous agents publics de son administration. La DDHC fait partie aujourdhui du Prambule de la Constitution franaise de 1958 donc du droit positif franais constitutionnel (depuis CC 1971). Il y a aussi deux autres dispositions de cette DDH : elles ont une incidence plus indirecte mais sont toutefois importante. : Article 6 et 8 (galit devant la loi). Larticle 34 donne la priorit lAN pour examiner le budget. Larticle 40 encadre le pouvoir damendement des parlementaires en notre budget. Cest la raison pour laquelle on va parler dencadrement. Plus prcisment larticle 47 de la C va renvoyer une loi organique qui prcise le cadre dans lequel le budget est adopt. De manire indirect mais de faon importante il sagit de larticle 53 de la C qui exige en particulier dans son alina premier, lintervention dune loi pour autoriser la ratification des traits qui engage les finances de ltat. Du fait de lintervention de la France dans lordre intrieur se sont les normes internationales et europennes qui ont une influence sur les finances publiques de le ltat. 2) Les normes internationales et europennes En application de larticle 55 de la C, le droit international devient sous certaines conditions une source du droit franais. En matire de finances publiques, cest surtout le droit communautaire qui va avoir une incidence importante pour ces finances publiques. 16

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Depuis 1992 plus particulirement, le droit communautaire entre dans les finances publiques avec la loi du 25 juin 1992. Un titre spcifique a donc t introduit, et est consacr la communaut et lUE. Avec ce titre on introduit une nouvelle disposition la C qui est larticle 88-2 C et en particulier son alina 1er. travers cette disposition, qui sert de fondement lintroduction du droit communautaire, la France a accept de respecter les critres de Maastricht pour participer la monnaie unique. 3) Les normes lgislatives et rglementaires Dans ce cadre, la loi va donc tre une source trs importante de ce que lon appelle le droit budgtaire. On la vu partir de larticle 34 de la C qui souligne que le droit budgtaire et pour lessentiel de la comptence parlementaire. Ces dispositions renvois une loi organique pour dterminer les conditions dans lesquelles sont dtermines les ressources et les charges de ltat. En matire budgtaire, les normes lgislatives sont surtout constitues par les lois de Finances. On parlera de loi de Finances initiale ou encore de loi de Finance rectificative ou encore la loi de rglement. Elles constituent une source lgislative importante de ce droit budgtaire. On retrouve aussi les lois ordinaires qui peuvent aussi concerner les finances publiques mais leurs domaines dintervention vont tre variables selon les personnes publiques concernes. Ces textes rglementaires peuvent avoir plusieurs formes. Ce sont tout dabord les rglements des assembles parlementaires, qui portent surtout sur la procdure budgtaire (procdure dadoption des lois de finances) comme les dbats en sance ou encore le droit d'amendement des rglementaires. Ce sont surtout les rglements administratifs qui vont intresser les finances publiques, et principalement ceux du gouvernement. Le gouvernement intervient par dcret pour ouvrir des crdits (ressources de ltat), pour les rpartir ou encore pour utiliser ces crdits en urgence (crdit provisionnel ou dcret durgence). Les dcrets ou les rglements viennent complter la lgislation en matire financire et plus spcifiquement dans la rdaction des diffrents codes (code des juridictions financires ou code des impts). Puisque ces normes sont suprieures (normes constitutionnelles), elles vont faire lobjet dun contrle juridictionnel.

4) La jurisprudence Cest aussi sur la base de la C quun contrle du respect du droit budgtaire et prvu. En effet et avant 1958, le droit budgtaire tait form de quelques rgles constitutionnelles mais qui ntaient pas sanctionn. Les rgles lgislatives ntaient pas non plus respectes. Les grands principes budgtaires taient constamment raffirms mais le gouvernement et le Parlement taient libres dy droger. partir de 1958, le droit budgtaire est devenu un ensemble de rgles juridiques, dont le respect simpose aux pouvoirs publics. Leur violation peut tre sanctionn par le CC, et ceci en vertu de la C dans son article 61. Le CC depuis 1958 peut juger quune loi de

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Finances est inconstitutionnelle en tout ou en parti de ce texte. Jurisprudence du CC mais aussi des juridictions financire et budgtaire avec en particulier la Cour des comptes. Loi organique sur le fondement de 34 et 37 de la C doit tre adopt. Deux lois en particulier vont tre adopt et vont tre une rfrence constante pour les finances publiques et qui vont se succder dans le temps : La constitution financire de la 5me Rpublique.

II) La rforme de la Constitution financire sous la Ve Rpublique A) Le cadre budgtaire et financier dans lordonnance n. 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances 1) Le dispositif prvu par lordonnance Trois lments : la procdure, les dfinitions et la nomenclature. a) La procdure dadoption de l'ordonnance Lordonnance du 2 janvier 1959 dtermine les modalits dadoption des lois de finances. Elle a t adopt dans un contexte particulier qui est celui tout dabord dune conception trs centralisatrice du fonctionnement de ltat, qui est caractris par un important interventionnisme de cet tat. De Gaulle est la tte de la rdaction de la C de 1958 et donne une conception trs centralisatrice de ltat qui doit intervenir le plus possible dans lconomie. En 1958, le gouvernement dsirait aller vite, et a donc utilis larticle 92 de la C qui lui a permis de prendre par voie dordonnance les mesures ncessaires la mise en place des institutions et au fonctionnement des pouvoirs publics . Cest sur cette base de larticle 92 aujourdhui abrog que lordonnance de 1959 a t adopte. Cette rapidit dintervention du gouvernement montre bien limportance du budget pour faire fonctionner un tat. Ce choix dutiliser larticle 92 de la C, et pas la voie traditionnelle dune lgislation par voie d'ordonnance a permis au gouvernement de saffranchir de toute intervention parlementaire. Ce qui en 1958 tait une autre manifestation du recul progressif du Parlement au profit du gouvernement et notamment en matire budgtaire. Sur ce point aussi on assiste une nouvelle rpartition des comptences entre le Parlement et le gouvernement en matire budgtaire, on assiste la rationalisation du parlementarisme prvu dans la C de 1958. Ce texte de 1959 de cette faon nest ni pass devant le Parlement, ni devant le CC pour son contrle de la constitutionnalit. Ceci parce que ces ordonnances adoptes sur le fondement de larticle 92 nont pas passer devant le CC, qui se reconnat incomptent. Consquences: Lordonnance de 1959 va contenir des dispositions qui ne sont pas conforme la C. De ce point de vue ce texte va entrer dans le droit positif avec des dispositions inconstitutionnelles. Le CC essaiera par la suite de contrler cela. 18

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Du point de vue juridique cette ordonnance a le caractre dune loi organique, cest ce que le CC a reconnu dans une dcision du 11 aot 1960. La procdure est particulire mais on verra que l'ordonnance du 2 janvier 1959 va reprendre une partie du droit antrieur et notamment ce qui tait prvu dans le dcret de 1956. b) Les dfinitions donnes par lordonnance de 1959 Deux dfinitions: La loi de finances par rapport au budget. Lordonnance commence dans son article 1er par la loi de finances (donne priorit) alors que le budget est donn larticle 16 de l'ordonnance. Au terme de cet article 16, le budget est constitu par lensemble des comptes qui dcrivent pour une anne civile, toutes les ressources et les charges de ltat. Le budget nest dons plus un acte de prvision et dautorisation des recettes et des dpenses comme ctait prvu et dfini en 1862. Il est dsormais un ensemble de comptes prvisionnels. Le budget est la description chiffre de lactivit financire de ltat qui plus est pour une anne civile. Le point de dpart du budget est donc le 1 janvier dune anne. Enfin, lobjet du budget va tre aussi dtermin. Les comptes budgtaires doivent donc dcrire toutes les ressources et les charges permanentes de ltat. La loi de finance est aussi dfinie par lordonnance de 1959 dans son article 1er. Les lois de finances dterminent la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de ltat, compte tenu dun quilibre conomique et financier quelles dfinissent. Cette ordonnance de 1959 reprend le vocabulaire exact de larticle 34 de la C en utilisant lexpression au pluriel des lois de Finances. Avant cette dfinition de 1959 le budget tait la loi de finance vote par le parlement en fin danne qui autorise les dpenses et les recettes de ltat pour lanne suivante. partir de cette dfinition, on parle des lois de Finances. Dsormais le budget ne fait plus quune partie dun ensemble plus vaste reprsent par les lois de Finances. En outre lordonnance de 1959 dans son article 1, prcise que ces lois doivent prvoir et autoriser mais aussi dterminer la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de ltat. Lordonnance va tre complte par un dcret du 29 dcembre 1962 qui porte rglement gnral sur la comptabilit publique. Enfin cet article 1er de l'ordonnance met l'accent sur le cadre conomique dans lequel les lois de finances se situent. Il ne sagit plus de lquilibre budgtaire, cest--dire tel quil tait dfini au temps des finances publiques classiques (stricte galit, adquation pure entre le montant des ressources et le montant des dpenses). Le Parlement va prendre en compte cet quilibre conomique global quil juge souhaitable, il sera donc plus large que la notion dquilibre budgtaire puisque en effet dans ce contexte sera permise la possibilit dun dficit budgtaire. c) La nomenclature de lordonnance de 1959 Ce budget se caractrise donc par les dpenses et les recettes et pour le dterminer il convient donc de prsenter et de classer les dpenses afin de dterminer leur montant. Cette classification est la nomenclature. 19

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Nomenclature du budget des mnages: le loyer, les diffrentes taxes dhabitation; les dpenses en matire alimentaire. Pour les entreprises: les charges salariales (salaires + charges). Prsentations spcifique des dpenses pour le budget de ltat. Elle est diffrente de celle des mnages ou des entreprises. Elles voluent dans le temps. Cest partir de la Restauration que lon va commencer penser cette nomenclature et de la Restauration 1952 on a choisi une nomenclature calqu sur la subdivision du gouvernement en ministre et sur les services lintrieur du ministre. La prsentation des dpenses tait tablie selon un critre administratif qui renvoi chaque subdivision de l'administration. Cette prsentation tait caractristique des budgets de moyen. Avec les nouvelles activits de ltat (annes 20/30), cette prsentation va se rvler inadapte cest pourquoi on va chercher une classification non plus administrative mais une classification conomique des dpenses. Cette nomenclature va donc tre modifie en 1952 dans une circulaire du 5 mars 1952 qui va introduire des lments conomiques des dpenses de ltat. En 1952, on va conserver nos ministres dpensiers mais la place de la subdivision en service, on va prvoir une subdivision en titre qui va correspondre une classification conomique (Titres, chapitres, articles et paragraphes). Ce titre qui est fond sur la classification conomique des dpenses va obtenir un regroupement de chapitres au regard de la nature des crdits. Il sagit principalement des dpenses ordinaires et des dpenses en capital. Dans le titre, il pourra avoir un chapitre qui sera sur les traitements de fonctionnaires. Ce chapitre est important dans la nomenclature puisquil sert de support juridique pour la prsentation des crdits au Parlement. Cette nomenclature base sur cette notion de ministre dpensier va tre effective de 1959 jusquau 1er janvier 2005. Elle est rforme en 2001, et est effective en 2005.

2) Les insuffisances de l'ordonnance de 1959 Les gestionnaires critiquaient le texte, le trouvant dpass et en particulier ils considraient que les rgles de l'ordonnance favorisaient une dresponsabilisation des acteurs du fait des dpenses excessives. Cette nomenclature est base sur un ministre dpensier sans avoir de notion de faire des conomies. L'ordonnance n'a pas pu empcher le dficit de se creuser et beaucoup de gestionnaires estimaient que la solution de la rsorption de ce dficit passait pas une autre mthode de gestion, entre autre une autre manire de dpenser les crdits. Le parlement qui revendiquait son droit d'tre mieux informer sur le budget et surtout mieux contrler les finances publiques et avoir un poids plus important dans la dcision. Le parlement critiquait aussi cette ordonnance puisque la nomenclature de 1959 ne lui permettait pas de se prononcer sur l'ensemble du budget (puisqu'il se prononait qu' partir des chapitres et que sur les mesures nouvelles du budget).

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En effet, tous les ans le budget tait reconduit et il n'y avait que quelques mesures nouvelles et le parlement ne faisait que se prononcer sur ces nouveauts. Le problme, le budget tait reconduit 94% et finalement le parlement ne se prononcer que sur 6% du budget. Le problme particulier du dficit et de la dette publique qui va sans cesse se creuser. Donc l'ordonnance de 1959 n'est plus adapte la situation conomique du pays. Nouveau processus de dcentralisation (= Mouvement du centre vers la priphrie, on va enlever une comptence du centre pour l'attribuer une priphrie. C'est un transfert d'une comptence du centre une entit qui lui est distincte autrement dit les collectivits territoriales.). Contrairement la dconcentration est un transfert de comptence du centre vers priphrie mais on reste dans les services de l'tat (prfet soumis aux services centraux de l'tat). L'tat va tre de plus en plus confront aux financements de certaines comptences et de ce fait partir de 1982, il va transfrer ses comptences afin d'allger ses dpenses. Ces mouvements de dcentralisation vont avoir un impact sur les finances publiques car les collectivits territoriales vont progressivement acqurir un pouvoir financier important. Les finances sociales, notamment celle de la scurit sociale, elles sont caractrises par leur gestion complexe. On va progressivement scinder le budget de l'tat et celui de la scurit sociale. La construction europenne et notamment son influence nouvelle dans les annes 90 sur les politiques budgtaires nationales. En effet sur le fondement des critres de convergences de Maastricht, l'Europe contraint les tats modifier leurs gestions des deniers publics. Et cela se traduit par exemple par la mise en place d'un pacte de stabilit entre l'Europe et les pays membres, mais aussi par des programmes pluriannuels que les tats doivent dfinir pour parvenir et respecter les critres de Maastricht. Tous ces facteurs vont remettre en cause l'ordonnance, mais dans les annes 90 le constat est le mme: L'ordonnance de 1959 ne s'adapte plus la situation de la France, la France est en dcalage entre les textes et la pratique.

B) La rforme des finances publiques par la loi organique relatives aux lois de finances du 1er aout 2001 LOLF Cette rforme a t la 36me tentative de rforme de l'ordonnance de 1956. Contexte qui va expliquer la porte de cette rforme sur les finances publiques. 1) Le cadre d'laboration Le contexte conomique et financier mondial: La France connait une demande d'volution de la gestion de ses finances publiques, et qui va surtout nous venir des pays Anglos saxons =L'ide de management public. 21

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Contexte libral de finances publiques, dsengagement de l'tat et intervention minimalis de l'tat. Mais surtout ce qui va peser sera le contexte politique de l'poque. Le contexte politique : La cohabitation A l'poque le parlement commence a revendiqu de plus en plus de pouvoir en matire financire et donc un parlement en situation de cohabitation qui va tre l'origine des rformes des finances publiques, ce qui est exceptionnelle. En effet, l'ordonnance de 1959 et les budgets sont d'initiatives gouvernementales. Toute la classe politique et notamment au parlement, est d'accord sur cette rforme de l'ordonnance de 1959. Ce consensus politique va dpasser le parlement, et contamine les autres institutions franaises et europennes, et les parlementaires vont s'appuyer sur les travaux de la cour des comptes mais aussi des travaux de l'OCDE. Mais surtout ce consensus a fait intervenir des institutions qui ne sont pas habitus intervenir, c'est dire que des conseillers d'tat et conseillers constitutionnels ont accept d'tre sollicits en amont par les parlementaires pour palier certaines inconstitutionnalits ou illgalits de la rforme. La rforme a t accepte en deuxime lecture au snat. Le gouvernement n'a dpos aucun amendement ce texte, cest dire que tout le processus a t dcid au parlement. Deux personnalits politiques, pres de la LOLF: Migaux (PS) et Alain Lambert (UMP) Contrairement l'ordonnance de 1959, LOLF a t soumise l'examen au conseil constitutionnel (article 61 de la constitution). Dcision du 25 juillet 2001 CC, le conseil constitutionnel a pu relever quelques inconstitutionnalits, principalement 2: il a consacr le principe d'indpendance de la cour des comptes vis vis du gouvernement mais aussi vis vis du parlement. LOLF a t promulgue le 1er aout 2001, elle est entre en vigueur de manire diffre car certaines dispositions sont seulement entres en vigueur en 2005. Le 1er budget adopt sous l'empire de la LOLF est le budget de 2006. Le consensus qui a t l'origine de cette loi organique a permis d'avoir un texte d'une porte exceptionnelle tel point qu'en doctrine financire et budgtaire on a pu parler d'un nouveau contrat social c'est dire nouvelle constitution financire. 2) Le contenu et l'objet de la LOLF Ce texte va redfinir les rapports entre le gouvernement et le parlement en la matire. Et surtout, le changement de mentalit qui va tre opr dans la mesure o jusqu' prsent avec l'ordonnance de 1959, on obissait une logique de moyens avec des ministres dpensiers, on est pass une logique de rsultat.

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On ragit selon des objectifs atteindre = la philosophie d'entreprise, on va appliquer des techniques de gestion prive aux finances publiques. Cela va avoir des consquences sur le mode de gestion des deniers publics mais aussi sur l'organisation interne des administrations. La LOLF va ainsi poursuivre deux objectifs: Objectif conomique : efficacit Objectif politique : le renforcement des pouvoirs du parlement a) L'amlioration de la gestion des fonds publics Sous l'ordonnance de 1959, les ministres taient dpensiers et l'unit de vote tait concentre sur les chapitres du budget. Autrement dit avec cette nouvelle logique de rsultat, il y a dsormais une nouvelle gestion des crdits. On va instaurer en 2001 une nouvelle prsentation et nomenclature des crdits. Cette nomenclature ne fonctionne plus sur les ministres dpensiers mais sur des objectifs atteindre. Nomenclature base sur des missions qui vont tre leurs tour subdivises en programmes et qui eux sont prciss en actions. La mission va tre l'unit de vote des budgets par le parlement; c'est dire que les crdits vont tre vots partir des missions. Le programme est l'unit de spcialit; c'est partir du programme que l'on va ventiler les crdits et les attribuer diffrents services. la tte de chaque programme, il y a des responsables de programme qui sont dsigns par les ministres comptents, qui vont grer eux mmes directement les moyens partir de ces budgets, et vont tre charg de mettre en place diffrentes actions et raliser les objectifs dfinies dans diffrents programmes. Ils vont avoir une certaine libert d'action et la contrepartie de cette libert c'est qu'ils vont devoir rendre des comptes sur les rsultats de leurs actions. Et si les objectifs ne sont pas atteints, l'anne suivante, ils peuvent voir leur budget diminuer. Exemple: La mission justice : a diffrents programmes justice judiciaire, action pnitentiaire... et pour chaque programme on va dfinir des objectifs spcifiques, attribuer des crdits. Et pour la justice judiciaire un des objectifs est de rendre des dcisions de qualit dans des dlais raisonnables en matire civile. Et pour valuer cet objectif, on va utiliser des indicateurs prcis d'valuation.

b) La dmocratisation des finances et de l'tat Les parlementaires en effet se plaignaient de leur faible pouvoir. Les parlementaires ne pouvaient agir que sur les mesures nouvelles. Avec la LOLF, le parlement peut se prononcer sur la totalit du budget, 100% des crdits sont discuts = budgtisation au premier euro, c'est dire que les parlementaires discutent le

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budget dans sa globalit. En principe, le budget doit tre tablit sans faire rfrence au budget prcdent. Cette budgtisation implique au gouvernement hirarchiser les objectifs et donc des diffrentes politiques publiques. Cette dmocratisation passe par une meilleure lisibilit des documents budgtaires. C'est dire que le gouvernement doit soumettre au parlement un certains nombres de documents souvent sous la forme de rapport pour amliorer son information et surtout pour aider le parlement mieux contrler l'excution du budget. En 2008, la loi constitutionnelle a poursuivit le mme objectif de renforcer le pouvoir du parlement. Et la LOLF a donn le coup d'envoi de ce renforcement.

3) La dfinition du budget et de la loi de finances LOLF va donner au budget une dfinition un peu plus prcise prvu dans son article 6 Les ressources et les charges budgtaires de l'tat sont retraces dans le budget sous forme de recettes et de dpenses. Le budget dcrit pour une anne, l'ensemble des recettes et des dpenses budgtaires de l'tat . L'ordonnance de 1959 avait une dfinition plus comptable. Article 1er Al 1 de la LOLF les lois de finances dterminent pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'tat, ainsi que l'quilibre budgtaire et financier qui en rsulte. Elles tiennent compte d'un quilibre conomique dfini, ainsi que des objectifs et des rsultats des programmes qu'elles dterminent .

Section 2: Le cadre particulier : la composition du budget de l'tat


L'article 6 de la LOLF fait rfrence aux ressources et aux charges budgtaires de l'tat qui sont retraces sous forme de recettes et de dpenses. I) Les ressources publiques Ces ressources publiques vont tre de diffrents types et consistent essentiellement dans les prlvements obligatoires et le reste est constitu d'autres ressources non obligatoires. Contenu dans l'article 3 de la LOLF, qui fait la liste des ressources budgtaires de l'tat. A) Les prlvements obligatoires = Prlvements unilatraux auxquels on ne peut se soustraire. Ils sont de natures fiscales ou non fiscales et ce qui les caractrise, ils ne sont pas volontaires et ne sont pas non plus assortis d'une contrepartie directe qui est individualisable. En pratique, il s'agit des impositions de toute nature 24

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1) L'impt Gaston Jze, fin des annes 20 dfinit limpt comme une prestation de valeur pcuniaire exig des contribuables daprs des rgles fixes en vue de couvrir des dpenses dintrt gnral et uniquement raison du fait que les individus qui doivent les payer sont membre dune communaut politique organise. Dans ce cadre, limpt est tabli daprs des facults contributives, qui est contenu larticle 13 de la DDHC, cest--dire le niveau des ressources dont dispose le contribuable. Plusieurs caractristiques: - Limpt doit dabord tre peru au profit dune administration publique. Cela renvoi ltat, mais aussi aux institutions de lUE. - Cette perception est opre par voie de contrainte. Ce qui exclut donc les contributions volontaires. - Limpt est prlev sans contre partie directe. Limpt va constituer lessentiel des ressources publiques. Les impts sont constitus dimpts direct et indirect. Limpt direct est peru du fait de lexistence dune matire imposable (le revenu, le capital...). Cest un impt apparu lors de la seconde GM pour financer ltat. Cet impt direct est calcul au niveau du foyer fiscal. Son taux augmente avec la valeur imposable. Plus le revenu est important, plus la part prlev est importante. Cest les diffrentes tranches de revenu de cet impt. cet impt direct est oppos limpt indirect qui nest pas peru par ltat mais par un intermdiaire. Le plus souvent il est peru travers lachat de produit. Cest le cas de la TIPP (taxe intrieur sur les produits ptroliers). Cest aussi le cas de la TVA. Elles sont payes par le consommateur au commerant qui vend le produit. On considre que ces impts sont indolores pour les contribuables. La TVA est une invention franaise cre en 1954 et qui a t repris par la plupart des pays europens. Les impts indirects sont des impts proportionnels cest--dire quils sont calculs sur le prix de vente. Les taxes foncires, la taxe dhabitation sont aussi des impts indirects. Cest donc par abus de langage que lon dsigne certains impts comme des taxes.

2) Les taxes La taxe se distingue de limpt dans le sens o elle correspond une certaine contrepartie. Elle est en effet prleve en contrepartie de lutilisation dun service public. Les doits dinscription luniversit sont une taxe. Elle est sans corrlation au cot du service rendu. 3) Les redevances La redevance est quant elle fix en proportion du service public rendu. La jurisprudence du CE et du CC a mis en vidence un critre : le critre de lquivalence. La redevance doit donc couvrir toutes les charges dun service public dtermin ou les frais dtablissement ou encore les frais dentretien dun ouvrage public.

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Il sagit aussi de certains droits dinscription mais des examens qui sont organiss par certains ministres. En conclusion, la France connat une progression constante de ces prlvements obligatoires. Ces augmentations sont particulires la France. Le contribuable bnficie de nombreux services publics.

B) Les autres ressources publiques Les dpenses publiques peuvent tre finances par dautres recettes, qui nont pas elles un caractre obligatoire. Ces autres ressources sont prvues larticle 3 de la LOLF. Dans ces autres catgories ont retrouvent ainsi les produits de la vente des biens par ltat mais aussi des services qui sont raliss, ou encore des documentations franaises, limprimerie nationale. On y retrouve galement les revenus du patrimoine de ltat. ce titre, ltat reoit des dividendes qui sont verss par les entreprises dont ltat lui-mme est actionnaires. On y retrouve aussi des ressources diverses (don et lgue), le produit des jeux (franaise des jeux), le produit des amendes et des condamnations pcuniaires. Les ressources de ltat sont complts par les fonds de concours (article 3 LOLF). Ce sont par dfinition des financements dorigine extrieur de ltat verss ltat par dautre personne (morale ou physique). La communaut europenne finance une partie du budget de ltat travers les fonds structurel Elles sont leur tour complt par dautres ressources : les ressources extra budgtaire. Ce sont des ressources de trsorerie. Il sagit donc de la deuxime grande catgorie des ressources publiques. Cela renvoi larticle 2 de la LOLF (ressources et charges de trsorerie). Il sagit de lemprunt. Cette notion demprunt renvoi la dette. Ltat cherche rembourser tous les ans rembourser la dette de ltat. Aujourdhui Bercy part la chasse des fraudeurs fiscaux qui partent au Liechtenstein. Ces ressources doivent tre justifies par la ncessit de la dpense publique. Cela dcoule de larticle 14 de la DDHC (ncessit de la contribution publique).

II) Les dpenses publiques Pour prsenter les dpenses publiques, on fait rfrence Gaston Jze qui considrait que deux questions devaient tre poses ce titre : - Quelles sont les dpenses publiques faire ? : Dterminer le type de dpense. - Comment raliser ces dpenses de manire obtenir le maximum de service ou de marchandises avec le minimum de dpenses (avec un maximum de rendement dans la ralisation de ces dpenses) ? La premire question est une question politique. Qui dtermine la dpense? Quel type de dpense va tre dfini? 26

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Cest ce qui va justifier la comptence des Parlements en gnral. Alors que la deuxime question est une question technique et par consquent financire. Elle sera alors rsolue par le gouvernement. Sur cette base Jze considrait quil fallait classer les dpenses entre dpenses utiles et dpenses inutiles. Autrement dit il se posait la question de la ncessit de cette dpense (utile ou non - article 14 DDHC). Mais aujourd'hui on retient un autre type de classification des dpenses : les types de dpenses de manires gnrales et la rpartition dans la LOLF. A) Les types de dpenses La notion de dpense publique est une diffrence entre plusieurs types de dpenses. Ici on verra de manire gnrale, diffrents types de dpenses : les dpenses de transfert, les dpenses en capital et les dpenses de fonctionnement. 1) Les dpenses de transfert Ce sont des dpenses dintervention. Elles sont la caractristique principale des budgets contemporains de part leurs importances. Par dfinition, ce sont des dpenses qui sont inscrites au budget dune personne publique mais qui transitent simplement par ce budget pour tre redistribues au profit dautres personnes physique ou morale. Pour le budget de ltat, ces dpenses de transfert ou dintervention concernent principalement le secteur social comme des dpenses daide ou dassistance au systme de protection sociale, cest--dire que ltat va financer par exemple des rgimes spciaux... Ce type de dpenses se retrouve aussi dans le secteur conomique avec des aides lagriculture, de compensation financire des entreprises publiques dficitaires ou encore sous forme de subventions des entreprises prives. Cest aussi dans le secteur local que ltat intervient sous cette forme puisquil verse des subventions aux collectivits territoriales dans plusieurs domaines (culture, ducation...). En gnral, on constate que ces dpenses de transfert sont en constante augmentation puisquelles reprsentent environ 1/3 du budget de ltat.

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Chapitre 2 : Prsentation Gnrale des lois de finances


Le budget de ltat est adopt sous la forme lgislative cest pourquoi on parlera de la loi de finances. Cette loi de finances nest pas une loi ordinaire comme les autres. Elle a une forme spcifique et des conditions dadoption particulire. On va parler de plusieurs lois de finances.

Section 1 : Les diffrentes catgories de lois et de documents


On distingue deux grands groupes : les diffrentes catgories de lois de finances et les diffrents documents budgtaires. I) Les diffrentes catgories de lois de finances Elles sont numres larticle 1er de la LOLF. Il y a quatre lois de finances : la loi de finances de lanne, les lois de finances rectificatives, la loi de rglement et la loi de finances temporaire. A) La loi de finances de lanne Cest la premire qui est adopte. La loi de finances de lanne fait rfrence la loi de finances initiales. La LOLF ne dfinie pas la loi de finances de lanne. Elle a t en revanche dfinie par l'ordonnance de 1959 au terme de laquelle la loi de finances de lanne prvoit et autorise pour chaque anne civile, lensemble des ressources et des charges de ltat. Cette dfinition se rapproche de la dfinition traditionnelle du budget, cest--dire que cest lacte par lequel est autoris et prvu les charges et ressources de ltat. Cest un acte de prvision et dautorisation du Parlement vis--vis du gouvernement. La loi de finance initiale doit avoir un contenu et une structure bien prcise, en particulier elle doit se prsenter en deux parties distinctes imposes par la LOLF. En outre la loi de finances de lanne doit tre adopte avant le 31 dcembre, cest-dire avant le dbut de lexercice budgtaire. Cest un acte adopt avant le 31 dcembre, de prvision et dautorisation mais surtout de prvision. Cest pourquoi cette loi va tre modifie en cours danne cest--dire en cours danne budgtaire. Cette modification ne peut tre faite que par certaines lois.

B) Les lois de finances rectificatives La loi de finance de lanne na pas pu tout prvoir, il faut donc parfois modifier les autorisations budgtaires quelle contient en fonction de la conjoncture conomique. Elle ne peut tre modifie que par une loi de finances rectificative. Ces lois de finances rectificatives interviennent en cours danne cest--dire pendant lexcution du budget ou encours dexercice budgtaire. Elles viennent corriger par dfinition les prvisions contenues dans la loi de finances initiale et modifier le contenu des autorisations donnes par le Parlement. Elles sont aussi appels les collectifs budgtaires, et en gnral il y a deux lois de finances rectificatives par an. La premire est gnralement vote la fin du premier semestre pour tenir compte des rsultats des premiers mois dexcution de la loi de finances. Finances Publiques | Semestre 2 28

En gnral, une deuxime loi de finances rectificative est adopte lautomne pour ajuster les dpenses et les recettes lvolution conomique. Cest les collectifs budgtaires de lautomne. Sil ny a pas de loi de finance rectificative adopt au premier semestre, alors le ministre du budget doit rdiger un rapport au Parlement pour justifier labsence de loi de finances rectificative en prsentant au Parlement la situation conomique et financire de ltat. Dune manire gnrale sont adoptes les lois de finances rectificatives du fait de la conjoncture conomique. Mais indpendamment de cette conjoncture conomique, les lois de finances rectificatives peuvent traduire une nouvelle orientation de la politique du gouvernement. Par exemple aprs des lections qui ont mens un changement de majorit. Cest ce qu fait le gouvernement Jospin en 1997, de la mme faon que le gouvernement Rafarin en 2002. En 2007, nous avons des exceptions puisque pour le budget de 2007 une seule loi de finances rectificative a t adopt le 25 dcembre 2007. Ces lois de finances rectificatives doivent avoir un contenu prcis et doivent tre aussi prsent dans les mmes formes que la loi de finances de lanne. Le projet prpar par le gouvernement est dpos au Parlement et est accompagn par des documents (rapport prsentant les volutions de la situation conomique et budgtaire, plusieurs annexes qui viennent faire le rcapitulatif des modifications de crdit qui sont apports).

C) La loi de rglement La loi de rglement intervient a posteriori cest--dire aprs la fin de lexercice budgtaire et elle a un objet diffrent de celui des deux autres lois de finances. Contrairement aux autres, la loi de rglement na pas pour fonction de prvoir et dautoriser. Elle sert constater et contrler. Ces diffrentes caractristiques sont prvues et caractriss par la LOLF dans son article 37 au terme duquel la loi de rglement arrte le montant dfinitif des recettes et des dpenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le rsultat budgtaire qui en dcoule. La loi de rglement vient donc contrler lexcution qui a t faite, et avec la loi de rglement, le Parlement exerce son droit de regard sur le gouvernement mais aussi de sanction sur les rsultats qui ont t obtenu dans l'excution du budget de ltat. Cest lobjectif poursuivi par cette loi telle quelle a t dfinie par la LOLF. Avant 2001, il existait et tait prvue une telle loi par lordonnance de 1959. En effet le Parlement devait adopter cette loi, mais il tardait le faire (environ 18 mois). Ce retard sexpliquait par le fait quil prfrait se concentrer sur ladoption dautres lois de finances comme la loi de finances initiale. La LOLF impose que le projet de loi de finance de lanne ne soit pas mis en discussion devant une assemble avant le vote de celle-ci en premire lecture du projet de loi de rglement de l anne qui prcde. Chronologie : (schma 1) 29

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Les lois de finances sont trois hypothses qui taient dj prvues par lordonnance de 1959. Rien de nouveau de prvu dans la loi organique de 2001 puisquelle reprend les trois catgories existantes auparavant. La LOLF va cependant consacrer une quatrime et une dernire catgorie de loi de finances. D) La loi de finances temporaire Depuis la LOLF de 2001, cest la premire fois que lon trouve ce type de loi de finances dans un texte. Ces lois de finances temporaires existaient quand mme dans la pratique mais ntaient pas contenue dans un texte. Cette catgorie de loi de finance a t consacre par la jurisprudence constitutionnelle. Il sagit de la dcision du CC 30 dcembre 1979, n. 79-111 DC : Le CC a estim que certaines lois pouvaient tre considres comme des lois de finances bien quelles nappartenaient aucune des trois catgories qui taient prvues par lordonnance de 1959. Cadre du contentieux de 1979 : Cest lun des plus importants en matire budgtaire. En 1979, le CC avait t saisi pour contrler la loi de finances pour 1980. Dans une premire dcision le CC 24 dcembre 1979 : dclare que la loi de finance pour 1980 nest pas conforme la C. la suite de cette dcision, le gouvernement avait convoqu le Parlement en cession extraordinaire et lui avait demand de voter une loi spciale qui lautorise continuer de percevoir en 1980 les impts et les taxes existants en attendant que le Parlement adopte une nouvelle de loi de finances. Le CC la suite de cette procdure a t saisi une nouvelle fois le 30 dcembre 1979, et dans sa dcision du mme jour, le CC dclare que cette loi est conforme la C bien quelle ne figure pas dans lordonnance de 1959 au titre des diffrentes lois de finances. Le CC a en effet estim que cette loi devait tre considre comme une loi de finances au sens de larticle 47 de la C. Pour le CC, les dispositions que la loi comporte sont de celles qui figurent normalement dans une loi de finance. Le contenu de cette loi est donc le mme quune autre loi. Cette loi constitue un lment dtach, pralable et temporaire de la loi de finance pour 1980. Depuis cette jurisprudence, si la loi de finances initiale na pas pu tre adopte dans les temps (avant 31 dcembre), le gouvernement peut donc faire voter une loi de finances partielle et temporaire en attendant ladoption par le Parlement du texte dfinitif de la loi initiale ou de lanne. Le CC a justifi cette dcision par la ncessit pour le Parlement et le gouvernement de prendre toutes les mesures dordre financier (budget) qui sont ncessaire pour assurer la continuit de la vie nationale. La LOLF de 2001 a donc repris cette jurisprudence puisquen particulier dans son article 45 il est prvu cette hypothse dun projet de loi partielle et spciale en matire de finance.

Conclusion:
Il y a donc quatre types de lois de finances : la loi de finances initiale, les lois de finances rectificatives, la loi de rglement et la loi de finances temporaire. Elles sont toutes publies au JO et sont parfois pour certaine accompagne de document budgtaire. 30

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II) Les diffrents types de documents budgtaires Ils taient contenus dans l'ordonnance de 1959, et la LOLF a tabli sa propre liste de documents budgtaires. Il y a donc une apparition de nouveaux documents budgtaires. Ces documents budgtaires sont classs en fonction de la couleur de leur couverture. Il y en a quatre. Et chacun de ces documents budgtaires au-del de leur couleur vont avoir une signification juridique bien prcise. Les principaux sont les bleus budgtaires aux articles 50 et 51 de la LOLF. A) Les bleus budgtaires Cest dans cette catgorie que la LOLF va apporter sa marque puisque sous lordonnance de 1959 il nexistait que trois bleus budgtaires. La LOLF a doubl ce nombre (six) afin de porter les objectifs dj vue (performance administration publique...). 1) Le projet de la loi de finances (plf) Il a pour particularit de dvelopper pour chaque article un expos des motifs avec des prvisions chiffres. C'est sur cette base que le gouvernement prsente au Parlement le texte qui lui soumet. 2) Le rapport conomique, social et financier Il est lui aussi important puisquil met laccent sur les liens qui existent entre les finances de ltat et la politique conomique. Il situe le budget en prparation par rapport ce qui a t fait lanne prcdente, et aussi par rapport lvolution prvisible de la situation conomique, du contexte conomique de lanne venir. Il contient deux parties sur cette base : une premire partie conomique et une autre partie qui est financire et qui expose la politique budgtaire du gouvernement. 3) Les projets annuels de performance Depuis 2001, le budget de ltat nest plus un budget de moyen mais de rsultat. Dans ce cadre, les diffrents ministres prsentent leur crdit au Parlement et la faon dont ils seront utiliss dans ces diffrents documents. Pour contrler leur application, le Parlement utilise les rapports annuels de performance (se situe avant le 31 dcembre). Ce projet annuel de performance accompagne la loi de finances initiale pour bien marquer le lien avec la logique de rsultat, et accompagne la loi de rglement pour bien contrler si elle a bien respect les objectifs. 4) Le rapport sur les prlvements obligatoires louverture de la cession parlementaire, le gouvernement prsente au Parlement ce rapport qui retrace lensemble des prlvements obligatoires mais aussi leurs volutions. Dans ce rapport, le montant prcis de ces prlvements doit aussi tre indiqu.

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5) Le rapport voies et moyens Il dtaille et explique toutes les ressources du budget de ltat. Ce rapport voies et moyens doit aussi contenir une valuation des dpenses fiscales. Il complte le bleu sur les prlvements obligatoires. Ce rapport a une perspective plus large puisquil permet de mesurer linterventionnisme fiscal. Dune manire gnrale cest de voir dans quelle mesure ltat devra accrotre ou non les prlvements. Ou encore dans quelle mesure ltat peut-il attribuer des exonrations fiscales si son budget ly autorise. Ce rapport voies et moyens prend la forme du fascicule voie et moyen. 6) Les budgets annexes et les comptes spciaux du Trsor Il doit tre prsent part par le trsor.

Conclusion:
Lensemble de ces documents bleus budgtaires ont tous comme objectif de prsenter au Parlement une analyse dtaille des Fipu et donc de complter son information en la matire. En effet, ces documents budgtaires accompagnent tous la loi de finances initiale. Ces bleus budgtaires sont rendu obligatoires par la LOLF et cest sur la base de ces documents que les parlementaires peuvent discuter le projet de loi de finances et proposer des modifications. Ils sont tous dposs devant le Parlement avec le projet de loi de finances. Ils doivent tre dposs avant le premier mardi doctobre de lanne. Pour les autres documents budgtaires en revanche, aucune condition de dlai nest prcise.

B) Les jaunes budgtaires Ce sont aussi des documents obligatoires. Ils doivent tre communiqus et transmis aux parlementaires par le gouvernement au Parlement mais la demande du Parlement. Ils sont donc rendu obligatoires par une loi (ordinaire ou disposition dans loi de finances). Les jaunes budgtaires nont pas de condition de dlai impos. Ce sont des documents dinformation, et non pas des documents de prvisions. Ils sont destins complter linformation du Parlement. Ils permettent au Parlement de connatre la ralit des finances de ltat. Ils sont la discrtion du Parlement (29 jaunes demands en 2006, en 2007 il y en a eu 19 et en 2008 20). Le Parlement a demand des jaunes en relation avec les Collectivit Territoriales, relatif lEurope et en 2008 un jaune relatif aux crdits de lenseignement. Tous les ans on retrouve aussi un jaune concernant les associations subventionns par ltat (Fdration Franaise de Foot, Ballet de Lorraine...). C) Les blancs budgtaires Ces documents correspondent aux budgets de programme qui taient tablis par les diffrents ministres dans les annes 1970. Aujourdhui encore ils servent rcapituler les investissements de ltat sur plusieurs annes. Ils ne sont pas obligatoires, ne sont prvus par aucun texte. Dans la pratique, il y en a de moins en moins puisquil ny a plus que deux domaines dans lesquels ltat fait des investissements (dfenses et quipements). 32

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D) Les verts budgtaires Ils constituent une catgorie particulire de documents en ce sens surtout quils sont labors aprs le vote de la loi de finances. La fonction de ces documents est de prciser la rpartition des crdits tels quils ont t adopts et affects (utiliss). On les prsente comme des bleus modifis cest--dire quils reprennent les indications contenus dans les bleus budgtaires, prsentent les crdits tels quils ont t raliss et utiliss (comparaison avec les bleus). Ces verts budgtaires sont aussi des documents important puisquils servent la fois lexcution du budget en cours et la prparation du budget suivant. Ils prennent en compte des chiffres rels par exemple de lconomie. Quel que soit leur couleur, ils sont annexs la loi de finances, ils sont pour certains intgres la loi de finances (voies et moyens). Des conditions de fond et de forme sont imposes pour ces lois au Parlement.

Section 2 : Structure des lois de finances


Les lois de finances se caractrisent par des rgles particulires concernant le contenu et la forme. I) Les rgles formelles Les rgles formelles sont relatives la prsentation des lois de finances. Elles consistent clarifier les Fipu et le droit des Fipu. Elles remplissent une fonction bien prcise (transparence des Fipu), et en mme temps elles ont une valeur juridique contraignante (le non respect est sanctionn par le CC). A) La prsentation de la loi de finances en deux parties Cest la LOLF qui impose cette prsentation en deux parties larticle 34 de la LOLF : la loi de finances de lanne comprend deux parties distinctes. Le premier paragraphe porte sur la premire partie et le paragraphe second porte lui sur la seconde partie de la loi de finances. 1) Premire partie de la loi de finances : les conditions gnrales de lquilibre financier La premire partie de la loi de finances de lanne sintitule toujours de cette faon. Elle est prvue larticle 34 1 de la LOLF. Elle se subdivise en deux parties imposes par la LOLF. a) Titre 1er : les dispositions relatives aux ressources Elles comportent toujours le renouvellement de lautorisation des ressources existantes et les modifications fiscales. L'article 1er des lois de finances est toujours le mme, en lespce en pour 2008 : La perception des impts, produits et revenus affects ltat, aux collectivits territoriales, aux tablissements publics et organismes divers habilits les percevoir continue dtre effectue pendant lanne 2008 conformment aux lois et rglements et aux dispositions de la prsente loi.

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Cet article 1er est important car il met en uvre deux principes : Le principe du consentement limpt : Le Parlement donne les autorisations relatives aux ressources (leve de limpt). Application de l'article 14 de la DDHC (consentement limpt). Cest aussi la mise en uvre de la comptence du Parlement en matire dimposition qui dcoule de larticle 34 de la C. Le principe de lannualit budgtaire : Il sagit du budget pour une seule anne. Le principe de lannualit signifie que toutes les dispositions relatives aux ressources publiques ne sont valables que pour un an. Ladoption de cet article 1er ne pose pas de problme alors que les dispositions des articles 2 57 portent sur des modifications fiscales (changement des taux, cration...). Le numro de ces articles est important. b) Titre 2 : Les dispositions relatives l'quilibre des ressources et des charges Ces dispositions font lobjet dun seul article : larticle dquilibre. Pour la loi de finances 2008 il sagit donc de larticle 58. Cest le cur de la loi de finance initiale = lment central de la loi. Il consiste dans un tableau qui prcise par grande catgorie les ressources et les charges qui sont autorises par la loi de finances. On voit donc bien apparatre le rapport entre le montant des ressources et des charges de ltat. Une fois que cet article dquilibre est adopt, il nest plus possible daugmenter le montant global des diffrentes catgories de dpenses. Cest seulement aprs ladoption de cet article, que lon peut passer la seconde partie de la loi de finances. 2) Seconde partie de la loi de finances : les Moyens des politiques publiques et dispositions spciales Elle est considre comme moins importante dans le sens o elle vient dtailler les chiffres du tableau contenu dans larticle dquilibre. Mais vient aussi prsenter les dpenses par ministres. Toutes les lois de finances doivent se prsenter de cette faon et en particulier la loi de finances initiale. Surtout cette division en deux parties des implications importantes (valeur juridique contraignante) qui ont dailleurs men la dcision du CC du 24 dcembre 2979, n.79-110 DC. En effet, lordonnance de 1959 interdisait que la discussion de la deuxime partie ait lieu avant le vote de la premire partie. Et lapplication de cette disposition a donc aboutie un des contentieux les plus clbres. Ce contentieux est surtout issu du mot vote qui tait inclus dans lordonnance de 1959. Ce qui tait en cause en 1979 tait la discussion de larticle dquilibre. Au cours des dbats (discussion budgtaire), lAN rejette en premire lecture larticle dquilibre qui tait contenu dans le projet de loi de finances initiale. Ce rejet par lAN est motiv lpoque par des considrations politiques. En effet lAN demande au gouvernement de raliser une conomie de deux milliards de francs, notamment sur les dpenses. LAN rejette le tableau et considre que le plan du gouvernement nest pas satisfaisant,

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gouvernement (Raymond Barre) qui campe sur sa position. titre de sanction, lAN rejette dfinitivement larticle dquilibre. Aprs ce rejet, le Prsident de lAN (Jacques Chaban-Delmas) dcide de poursuivre la procdure et de passer la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances. Pour cela il se fonde sur le rglement de lAN et sur lordonnance de 1959 (certaine interprtation). Le PR (Valery Giscard dEstain) intervient personnellement dans les dbats et dsavoue le Prsident de lAN. Le PM demande une nouvelle lecture devant lAN et engage sa responsabilit sur le vote de la loi de finances. Le texte est finalement adopt aux alentours de dcembre de 1979. Mais le conflit ne se rsout pas et 49-3 est dpos. Le Prsident de lAN va saisir le CC en mme temps que lopposition. Chacun vont saffronter devant le CC autour de linterprtation a donn au mot vote. Le Prsident de lAN considrait que le mot vote signifiait une mise aux voies (organisation dun scrutin). linverse, lopposition considrait que le mot vote signifiait adoption. Le CC va considrer et rappeler plusieurs points fondamentaux. Il considre que cest la deuxime interprtation qui est valable (adoption) et rappelle que cest la premire partie de la loi de finances qui est la plus importante et dans cette partie que larticle dquilibre est le plus important. Le CC considre donc que le rejet de larticle dquilibre quivaut au rejet de toute la loi de finances. Le CC dans sa dcision considre que la loi de finances pour 1980 est inconstitutionnelle. Le CC admet par la suite une loi de finances temporaire pour rsoudre le conflit, et lAN rvisera son rglement intrieur. En 2001, larticle 42 de la LOLF reprend le terme de ladoption clairement : la seconde partie du projet de loi de finances de lanne et des projets de lois de finances rectificatives ne peut tre mis en discussion devant une assemble avant ladoption de la premire partie. La LOLF fait rfrence la loi de finances initiale qui doit comporter ses deux parties, mais aussi la loi de rglement. Et la loi de finances rectificative doit aussi comporter ces deux parties. Dautres pays n'imposent pas que leur loi de finances soit divise en deux parties. La loi peut comporter 1600 paragraphes, sorte darticles fouillis. Les lois de finances doivent tre accompagnes des tats lgislatifs annexs. B) Les tats lgislatifs annexs Toutes les lois de finances doivent tre accompagnes de ces tats lgislatifs annexs. La loi de finance elle-mme renvoie ces tats lgislatifs. El le contenu est lui mme prcis par la LOLF (article 50 et 54). Les articles ont pour objet dapporter des indications complmentaires que la loi ne pas contenir. Il peut sagir par exemple des bnficiaires de certaines impositions, du montant prcis des crdits ou encore un rapport (le rapport qui retrace lensemble des prlvements obligatoires et leur volution par exemple). Ils sont tous dsigns par les premires lettres de lalphabet. Ils ont tous la mme valeur lgislative que la loi de finances. Leur nombre varie en fonction des diffrentes lois de finances. Par exemple pour 2006, la loi de finances prvoyait trois tats lgislatifs annexs. La loi de finance pour 2007 comme pour 2008 contient 5 tats lgislatifs annexs (A E). 35

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Le A est important puisquil dtaille larticle dquilibre qui est contenu dans la premire partie de la loi de finances (article 58). Larticle 58 renvoie lannexe A. Ltat lgislatif B lui porte sur la rpartition des crdits du budget gnral, notamment par missions et par programmes. Ltat lgislatif C, quant lui, porte sur la rpartition des crdits dans les budgets annexes : cela concerne par exemple les publications officielles (JO). Ltat lgislatif D porte sur la rpartition des crdits des comptes daffectation spciale (cinma, audiovisuel, pension...) ; il fait aussi le point sur les comptes des concours financiers comme des versements par ltat franais des organismes qui grent des services publics, ou des avances aux Collectivits Territoriales ou encore les prts de ltat franais des tats trangers. Ltat E enfin concerne la rpartition des autorisations de dcouvert pour les comptes de ltat et notamment les comptes de commerce. La LOLF impose ces tats lgislatifs annexs, mais cette dernire en dterminant le contenu prcis des ces tats lgislatifs annexs amliorent linformation des parlementaires puisque cest le gouvernement qui doit prparer ces documents. Et cest sur la base de ces documents que les parlementaires pourront apprcier les performances de ltat.

C) La prsentation du budget par missions et par programmes Cette prsentation du budget par missions et par programmes participe aussi une meilleure information du Parlement. Cest une des grandes innovations de la LOLF de 2001. Une mission comprend un ensemble de programmes qui concoure une politique publique dfinie, qui est identifie par un ou plusieurs objectifs. Seul le gouvernement peut dterminer les missions de la loi de finances. A contrario les parlementaires nont pas le pouvoir de dterminer ces missions. En revanche la mission regroupe plusieurs programmes, et ces programmes contiennent des crdits qui sont destins la ralisation dun ensemble daction qui relve dun mme ministre. Cest au niveau de ces programmes que sont dfinies des stratgies (performance atteindre). Les parlementaires peuvent en revanche agir au niveau des programmes : ils peuvent modifier le contenu et en particulier ils peuvent dcider de la rpartition des crdits entre les diffrents programmes. Les missions sont dfinies par le gouvernement (dfinition des politiques publiques gnrales, il attribue les crdits). Au sein de ces missions, il y a des programmes qui peuvent tre modifi quant eux par les parlementaires. Normalement toutes les missions sont subdivises en programme, mais on trouve deux exceptions : deux missions sans programme : Mission qui regroupe les dotations des pouvoirs publics (crdits accord aux Assemble parlementaire, le CC ...). On a justifi ce fait par leur autonomie budgtaire et leur autonomie constitutionnelle les unes par rapport aux autres. Le Parlement ne leur impose pas de performance. Ce sont les budgets autonomes. Les rserves budgtaires : ce sont notamment des dotations (crdits) pour faire face aux catastrophes naturelles (dpenses accidentelles) : cest la mission provision. Elle contient des crdits pour faire face des dpenses exceptionnelles. 36

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Cest sur cette base que le Parlement va donc valuer les indicateurs de performance, partir des programmes. Dans ce cadre, le Parlement verra si ces dpenses se sont ralises et par consquent il dcidera pour le budget de lanne suivante sil faut ou non maintenir les dpenses (montant des crdits dans les diffrents programmes), laugmenter ou au contraire la supprimer. Cest un peu le dbat qui a lieu en ce moment avec lvaluation des ministres, valuation conteste. Cest sur la base de leurs dpenses quils seront valus.

II) Le contenu particulier des lois de finances : les rgles de fond On verra que les lois de finances vont avoir un contenu prcis contrairement aux lois ordinaires. En effet le champ dapplication des lois de finances comprend ce titre un domaine rserv (particulier) dans lequel, dans certains cas, dautres lois (ordinaires) ne peuvent pas intervenir. Les lois de finances vont donc porter sur la dtermination des ressources et des charges de ltat, mais ces lois de finances vont partager aussi plusieurs domaines avec les autres lois. Elles pourront contenir des dispositions que les lois ordinaires peuvent aussi prvoir. Cest larticle 34 de la LOLF qui impose plusieurs critres ce titre tenant aux conditions des rgles de fonds. Ce contenu particulier peut donc tre prsent par quatre contenus. A) Le contenu obligatoire : les autorisations budgtaires Il concerne donc sur les dispositions que la loi de finances de lanne doit ncessairement contenir. En particulier la loi de finances a pour fonction essentielle et donc obligatoire de prciser les autorisations qui sont donnes par le lgislatif lexcutif afin d'effectuer les oprations de recettes et de dpenses. La signification des autorisations budgtaires est diffrente selon quil sagit dautorisation de recette ou dautorisation de dpense. 1) Les autorisations de recettes On trouve lautorisation de percevoir les recettes dans chaque premier article de la loi de finances de lanne : cest lautorisation de recette. Par exemple le Parlement donne au gouvernement l'autorisation de lever limpt. Il y a trois caractristiques cette autorisation de recette. La recette est obligatoire: Ladministration est oblige dappliquer ce que la loi de finances dcider en matire de recette cest--dire que ladministration (gouvernement et administration fiscale en particulier) na pas la possibilit d'apprcier lopportunit de lever limpt. Elle ne peut pas non plus accorder des exonrations qui ne seraient pas prvu dans la loi de finance. La recette est valuative : En effet lorsquon tablit le budget de lanne, on ne connat pas le montant exact des impts qui seront perus. Limpt est dtermin en fonction dun taux et dune assiette prcise (on dtermine la part de limpt). Par dfinition, lassiette comme le taux sont susceptibles de varier soit en fonction de la loi (dcider daugmenter ou de diminuer les impts) soit en

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fonction de la conjoncture conomique. Le montant total de limpt dpend de limportance des ressources des contribuables. Cest la raison pour laquelle le montant de ces recettes ne peut tre quvaluer. Cest aussi sur cette base quil y a un dbat en ce moment autour dun plan de rigueur qui serait adopt aprs les lections municipales. L'opposition considre que les recettes seront dun montant moins important que prvu alors que le gouvernement pense que le taux et lassiette sera suffisant pour financer le budget de ltat. Sil y a assez, il naura donc pas besoin dtablir de nouveaux impts afin de financer ltat. La recette nest pas affecte : Ces recettes ne sont pas en principe affectes la couverture de certaines dpenses. Elles ne peuvent pas tre utilises pour un objet prcis, pour une dpense prcise. Tous ces crdits/recettes vont former une masse globale pour financer lensemble des dpenses. Cest le principe de la non affectation. Dans certains cas en effet des crdits et des recettes pourront tre accord certaines dpenses. Ce sont autant de caractristiques qui vont distinguer les autorisations de recettes des autorisations de dpenses. 2) Les autorisations de dpenses Dans un budget, toute autorisation de dpense correspond une ouverture de crdit. On va utiliser ce crdit pour procder une dpense. Ces autorisations de crdits ou de dpenses vont avoir des caractres ncessairement diffrents de ceux des autorisations de recettes et on retrouve trois caractristiques. Lutilisation des crdits est facultative: Lautorisation de dpense donne par le parlement nimplique pas lobligation de dpenser. Le crdit est une autorisation de dpenser mais le gouvernement et donc ladministration peuvent ne pas utiliser cette autorisation donne (ne pas utiliser ce crdit). Il faut obtenir des rsultats moindre cot. En principe quand l'administration peut raliser son objectif sans dpenser tous les crdits alors elle le fait. Ce nest pas obligatoire. L'inscription de ce crdit pourra tre annule lanne daprs. Les crdits prvus et non utiliss pourront donc tre redistribu ailleurs. Logique conomiste. Il y a cependant des drives dans beaucoup de cas, en effet, elles procdent des dpenses pas forcement utiles avant fin dcembre. Les crdits sont spcialiss: Les crdits ont un objet prcis. Lautorisation de dpense est accorde pour un objet, pour une mission prcise. Cest lapplication dun autre principe du droit budgtaire : lapplication du principe de spcialit. Cest la traduction du fait que la loi de finances est un acte dautorisation et de prvision. Elle doit donc obligatoirement avoir ces obligations pour contenu. B) Le contenu exclusif des lois de finances ce titre ici, les lois de finances ne doivent comporter que des dispositions caractre exclusivement financier. Si ces dispositions sont votes alors elles ne doivent apparatre que 38

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dans les lois de finances et ne pourront tre modifie que par une loi de finances rectificative. Cest ce que lon appelle aussi le contenu partag. Cest--dire des dispositions qui pourront figurer dans dautres lois, mais doivent avoir ce caractre financier. Exemple: Il sagit de la rmunration pour service rendu cest--dire de la somme verse par lusager dun service public ou dun ouvrage public et le montant de cette somme peut donc tre dtermin par une loi de finance. C) Le contenu facultatif Ce contenu renvoie des dispositions qui peuvent figurer dans une loi de finances sans que cela soit obligatoire. A contrario cela signifie que ces dispositions peuvent tre prvues par dautres textes, notamment dans des lois ordinaires ou des lois de finances. Le lgislateur a donc le choix entre les faire apparatre ou les prvoir dans une loi de finances ou dans une loi ordinaire. La procdure dadoption peut tre plus favorable dans un cas que dans lautre notamment il est plus avantageux de faire passer parfois certaines dispositions dans des lois ordinaires (procdure moins contraignante). Il sagit par exemple de plusieurs dispositions fiscales cest--dire des dispositions qui sont relatives lassiette de limpt. Cest le cas de la fameuse loi du paquet fiscal adopt lt 2007 dans une loi ordinaire (procdure plus rapide). D) Le contenu interdit : les cavaliers budgtaires Cest lensemble de dispositions qui ne peuvent pas figurer dans une loi de finances. Ces dispositions interdites dans une loi de finances peuvent figurer dans une loi ordinaire. Par dfinition, un cavalier budgtaire est le fait dintroduire dans une loi de finances des dispositions caractre non financier afin de profiter des spcificits propres ladoption des lois de finances. Le CC les appelle les dispositions trangres lobjet des lois de finances : ce sont des dispositions que lon introduit pour les faire passer plus vite. Le terme de cavalier budgtaire nest quune expression gnrale qui est utilise par la doctrine et qui est repris par les diffrents mdias afin de dsigner la loi de finances qui serait utilise comme le cheval et la mesure faire passer serait le cavalier. Ces cavaliers budgtaires taient aussi interdits sous les IIIme et IVme Rpubliques, mais il ny avait pas cette poque de sanction contre ces cavaliers budgtaires. Sous la Vme Rpublique, et depuis 1958 il en est autrement. Tous ces cavaliers budgtaires sont interdits mais le CC peut tre saisi et exercer un contrle de constitutionnalit pour veiller au respect des lois de finances et donc sanctionner ces cavaliers budgtaires. Il est trs frquent que les dputs en particulier saisissent le CC contre ces cavaliers introduit souvent dans la loi de finances. Progressivement, en effet, le CC a accept de relever doffice les cavaliers budgtaires et de les sanctionner. Il considre en effet que la prsence dun cavalier budgtaire est un moyen dordre public. En pratique, les cavaliers budgtaires sont toujours sanctionns doffice.

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Exemples: Loi de finance pour 1986: le CC avait censur dans un article une disposition qui prvoyait lintgration denseignant priv dans le corps des instituteurs. Le CC a considr que ces dispositions navaient aucun lien avec les autorisations budgtaires. Ce sont des dispositions trangres la loi de finance. La loi de finance pour 2006: cest la premire loi de finance qui a t adopte en application de la LOLF de 2001. Elle contenait deux dispositions censures par le CC dans une dcision du 29 dcembre 2005. Une de ces deux disposition prvoyait de modifier le code de lducation, et que les biens destins aux logements des tudiants et qui appartenaient un tablissement public pouvaient tre transfr aux communes. Notamment que ces communes entretiennent et amnagent les logements. Ces deux dispositions ont t releves et sanctionns doffice.

Conclusion: Les lois de finances doivent ncessairement contenir des autorisations budgtaires : cest le contenu obligatoire. Il se peut, en outre, que le gouvernement puisque c'est lui qui prpare le projet de loi de finances dcide dinclure dautres dispositions parce quil considre quelles sont ncessaires : cest le contenu facultatif. Dans tous les cas et surtout pour le contenu facultatif, ces dispositions doivent avoir un caractre financier : cest le contenu exclusif. dfaut si ces dispositions nont pas ce caractre financier alors elles seront interdites. Il sagit donc du contenu interdit : les cavaliers budgtaires. Les cavaliers lgislatifs quant eux sont des dispositions contenus dans une loi mais qui sont dpourvu de lien avec lobjet de cette loi. Par exemple, le Parlement a adopt une loi qui portait diverses dispositions dadaptation au droit communautaire dans un domaine prcis, du mdicament. Cette loi contenait des dispositions qui taient relatives au statut des psychothrapeutes. Le CC a sanctionn ces cavaliers lgislatifs en estimant quils navaient aucun lien avec la loi.

Section 3 : Les principes budgtaires


Comme toute loi ordinaire la loi de finances doit obir plusieurs principes : les principes gnraux du droit, les droits fondamentaux, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique. Exemple de ces principes fondamentaux: Le droit de proprit qui doit tre garanti et protg ; le principe de non rtroactivit (notamment des lois) = il en a t question lors de la loi relative au paquet fiscal puisque cette loi a t prise en application du programme de Sarkozy o il tait prvu que des avantages fiscaux pouvaient tre appliqu partir de mai 2007 alors que la disposition a t adopt en aot. Do un dbat sur la rtroactivit, que le CC na pas manqu rappeler.

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La loi de finances nest donc pas une loi originaire comme les autres, et devra prendre en considration dautres grands principes : principes eux spcifiques aux finances de ltat. Ils ont pour la plupart taient dvelopp la Restauration et sont caractristiques des finances publiques classiques. La justification de leur mise en uvre tait et est encore aujourdhui de permettre un contrle du Parlement en matire de finances publiques. Pour trouver ces principes, il faut se rfrer la LOLF et notamment dans deux articles : Larticle 1er et larticle 6 de la LOLF. Au terme de larticle 1er il est donc prvu que les lois de finances dterminent pour un exercice la nature, le montant et laffectation de ressources et des charges de ltat ainsi que lquilibre budgtaire et financier qui en rsulte. Elles tiennent compte dun quilibre conomique, dfini, ainsi que des objectifs et des rsultats des programmes quelles dterminent. Lexercice stend sur une anne civile. Larticle 1er complt par larticle 6, le budget dcrit pour une anne lensemble des recettes et dpenses du budget de ltat. Il y a cinq principes : - Trois principes budgtaires classiques : unit, universalit et dannualit du budget - Le principe dquilibre - Le principe spcialit - Le principe de sincrit I) Les trois principes budgtaires classiques Ces trois principes concernent la manire dont le budget doit tre prsent. Ce budget consiste dans un document unique regroupant toutes les oprations de dpenses et de recettes dans le cadre dune anne. A) Le principe de lunit Sapplique aux finances de ltat et connat des amnagements. 1) Dfinition Le principe de lunit implique donc que toutes les recettes et les dpenses (budget) dune collectivit publique (comme ltat) soient regroup dans un document unique. Ceci afin de faciliter la comprhension de ces documents, laccs. De cette faon, la lecture du budget, les lus peuvent avoir une vision globale des prvisions concernant les entres et les sorties de fonds publics. Cela permet d'avoir une vue d'ensemble prcise de la situation financire de l'Etat. Ce principe de l'unit vise favoriser l'objectif de transparence budgtaire. Cest une application de la maxime rvolutionnaire : Un tat, un budget. Ce principe devrait logiquement conduire l'laboration d'un seul et unique document qui permettrait de raliser une synthse de l'ensemble des finances publiques. Au niveau de l'tat, la rgle de l'unit est peu prs respecte, toujours en rfrence l'article 6 3 de la LOLF. 41

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En ralit, la rgle de l'unit budgtaire n'aboutit pas toujours la prsentation d'un seul document. En effet, cette rgle de lunit est difficile respecter strictement, par consquent, cette rgle doit tre plutt considre comme un idal vers lequel il faut tendre. Il faut considrer que cette rgle interdit aux personnes publiques une trop grande multiplication des documents budgtaires (sens large). La rgle de lunit connat donc plusieurs amnagements. 2) Lamnagement du principe de lunit La rgle de l'unit concerne donc les recettes et les dpenses ordinaires de l'Etat, lesquelles doivent tre regroupes dans le budget gnral. Ce principe interdit la pratique des budgets extraordinaires (frquents sous la IIIe Rpublique : pour le financement des guerres - drives dans lutilisation de largent public). Elle interdit aussi la rgle d'un budget civil et militaire = budget spar est interdit. Pourtant certaines dpenses et certaines recettes prsentent un caractre particulier, et la LOLF autorise qu'elles soient retraces dans des documents part. a) Les budgets annexes Ils ont pour origine au XIXe sicle, des services publics qui ont une activit commerciale ou industrielle (SPIC). La gestion financire de ces services tait adapte leur situation particulire de service public. Cette technique de gestion a t applique, par exemple, pour les postes et les tlcommunications. Aujourd'hui selon article 18 de la LOLF, un budget annexe concerne les dpenses et les recettes d'un service de l'Etat, qui n'est pas dot de la personnalit morale, mais qui a une autonomie financire. Il retrace donc les dpenses et les recettes d'un service de l'Etat dont l'activit tend essentiellement produire des biens ou rendre des services qui sont pays. Les budgets annexes sont prpars par le gouvernement et sont soumis au vote du Parlement dans le cadre de la loi de finances. Ils font l'objet d'une prsentation distincte du budget gnral. Les dpenses de ces services ne sont pas finances par l'impt, et les comptes de ces budgets doivent s'quilibrer. Aussi la cration d'un budget annexe ne peut rsulter que d'une loi de finances. La LOLF vient illustrer quels sont les diffrents types de budgets annexes: - Budget annexe des publications officielles qui concernent les services de la documentation franaise et les journaux officiels - La monnaie de Paris - Contrle et exploitation arien... Ces budgets annexes sont toujours contrls par le Parlement mme sil ne figure pas dans le mme document que le budget gnral. Cest un amnagement au mme titre que les comptes spciaux. b) Les comptes spciaux Ils servent retracer des oprations de trsorerie de ltat cest--dire lutilisation des finances de ltat mais entre le moment o l'Etat encaisse des recettes et le moment de la date 42

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de paiement, les sommes peuvent tre utilises pour financer diffrentes oprations. Au dpart, ils prsentaient un avantage politique pour le gouvernement : faire chapper ces oprations l'autorisation parlementaire, puisque ces dpenses n'taient pas contrles par le Parlement. Le Gouvernement pouvait donc les utiliser facilement. Ce procd a donn lieu des abus, notamment sous la IIIme Rpublique et au dbut de la IVme Rpublique. Exemple: Les frais d'occupations pays par la France l'Allemagne de 40 44 taient prsents dans un compte spcial, hors budget. En 1947 il existait plus de 400 comptes spciaux, leur nombre a t rduit dans l'ordonnance de 59, et aujourd'hui avec la LOLF on n'en retrouve que 4 catgories. Ces comptes spciaux, avec la LOLF forment des comptes distincts du budget gnral, et ils ne peuvent tre ouverts que par une loi de finance. Article 19 : ils ne peuvent tre ouverts quavec une loi de finance. Les comptes d'affectation spciale: ces comptes servent affecter le produit de certaines taxes ou redevances au financement de politiques spcialises. Parmi eux par exemple, le fond national de dveloppement du sport, qui est financ par des prlvements sur les droits d'entre aux spectacles sportifs, sur les recettes du loto... Ce fond national a servi financer des infrastructures sportives. On trouve aussi un compte spcial consacr au cinma et l'audiovisuel. Les comptes de commerce: ils retracent les oprations industrielles et commerciales ralises par les services publics de l'Etat. Les comptes d'oprations montaires: ils dtaillent les oprations qui concernent les relations montaires internationales (FMI , ...) Les comptes de concours financiers: c'est une catgorie cre par la loi organique, on y trouve par exemple les avances de l'Etat aux collectivits locales, ou encore les diffrents financements qui proviennent de l'UE. Les comptes spciaux et budgets annexes ne remettent pas rellement en cause le principe de l'unit, ces documents sont certes distincts du budget gnral. Ils sont cependant regroups dans la loi de finances, mais ils restent soumis la procdure budgtaire et au contrle du Parlement. Sur ce point, on peut considrer que les lois de finances regroupent bien toutes les charges et toutes les ressources de l'anne, comme ils figurent dans la loi de finances, ils permettent aux parlementaires d'avoir une vue globale de la situation financire de l'Etat. c) Exceptions : les budgets autonomes La France est un tat unitaire, en principe, c'est l'Etat qui va grer les collectivits territoriales, et par consquent leur budget. Cependant, la dcentralisation a entran la reconnaissance d'une certaine autonomie aux collectivits locales, et cette autonomie a naturellement impliqu l'existence au profit de ces collectivits de budgets autonomes. Il va y avoir autant de budgets autonomes qu'il y a de collectivits locales. Ainsi chaque rgion dispose de son budget, il existe une centaine de budgets dpartementaux, et peu prs 52000 budgets locaux. Ceux-ci correspondent aux budgets communaux, mais aussi les budgets des regroupements de communes. Par exemple : une communaut urbaine...

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cot de ces collectivits locales d'autres structures bnficient de budgets autonomes, c'est le cas par exemple des tablissements publics administratifs, entreprises publiques. B) Le principe de l'universalit Ce principe complte la rgle de l'unit budgtaire. L'universalit impose en effet que dans un document unique qui retrace les dpenses et les recettes, chacune d'entre elles y figurent pour leur montant intgral. Ce principe signifie que toutes les recettes et toutes les dpenses publiques doivent figurer dans le budget de l'Etat sans possibilit d'oprer des compensations ou des contractions entre ces recettes et ces dpenses. C'est d'ailleurs le sens qui est donn par l'article 6 alina 2 de la LOLF. Deux consquences rsultent de cet article: En premier lieu, toutes les recettes et toutes les dpenses doivent figurer au budget sans compensations entre elles. C'est le sens de la premire partie de l'article 6 alina 2, et c'est ce que l'on appelle la rgle du produit brut. En deuxime lieu, l'article 6 alina 2 de la LOLF interdit en principe d'affecter une recette dtermine une dpense prcise. C'est la rgle contenue dans la deuxime partie : c'est le principe de la non affectation des recettes. Ces deux impratifs de l'universalit vont connatre chacun des amnagements. 1) La rgle du produit brut (non-contraction) a) Dfinition La rgle de non contraction est la base mme de l'ide de budget, elle veut que les recettes et les dpenses soient inscrites dans le budget pour leur masse totale. L'objectif du budget est d'exposer clairement et intgralement les chiffres des finances de l'Etat. On aura donc l'obligation d'crire les chiffres bruts. Cela implique l'interdiction de compenser les ressources avec les charges, autrement dit il s'agit de l'interdiction de faire des soustractions dans le budget. Exemple: si une charge est paye, il est interdit de ne pas l'inscrire au budget cause du simple fait qu'il y avait des ressources pour les financer. La LOLF fait une application de la rgle du produit brut. Cette rgle permet un contrle budgtaire efficace dans la mesure o on peut retrouver la trace de toutes les oprations qui seront effectues. Cependant, lorsque cette rgle est applique strictement son efficacit est dnature. b) Les amnagements Les deux amnagements concernent les marchs de conversion et les marchs de transformation. - Dans les marchs de conversion : L'administration fournit son cocontractant du vieux matriel qui est destin tre rnov ou remploy. - Dans les marchs de transformation : L'administration charge un entrepreneur de raliser une opration de construction ou de fabrication en utilisant des matires premires qui sont fournies par l'administration.

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Dans les deux cas, cela permet de faire des conomies, et ces conomies ne pourront tre ralises que s'il y a contraction entre les recettes et les dpenses de l'administration. L'inverse a pu conduire des situations plutt absurdes. Exemple: En 1876, le ministre de la marine dcidait de faire construire une statue en utilisant le bronze des canons non utiliss dans les arsenaux. La Cour des comptes avait critiqu ce procd et avait indiqu qu'il fallait d'abord vendre le bronze des canons, pour en racheter ensuite et donc construire cette statue. Affaire du chauffage du chteau de Versailles o le chteau voulait utiliser le bois qui se trouve dans le parc du chteau. 2) La rgle de la non-affectation a) Le principe La rgle de la non affectation empche que certaines recettes servent couvrir certaines dpenses. Par dfinition, ce principe interdit d'affecter certaines recettes certaines dpenses dtermines. La totalit des recettes doit former une masse globale couvrant indiffremment la masse globale des dpenses. Cette rgle marque le caractre universel des recettes qui peuvent financer n'importe quelles dpenses. On considre que cette rgle favorise l'galit des citoyens devant l'impt et devant les charges publiques. Sur ce point, le principe permet aussi d'viter que les contribuables adoptent une attitude ngative face aux impts. En effet des contribuables seraient prts payer des impts qui seraient affects des dpenses qui leur conviendraient, en revanche, ils auraient aussi tendance ne pas payer des impts qui seraient affects des dpenses avec lesquelles ils seraient en dsaccord. Ce principe se destine aussi viter les gaspillages: si on affecte certaines recettes des dpenses spcifiques, et que le montant des recettes est suprieur ce qui tait prvu alors l'administration ne poudra certainement pas reverser le surplus de recettes. En gnral, l'administration s'arrange pour dpenser le reste des recettes. b) Les exceptions Ces exceptions la rgle de la non affectation sont expressment prvues dans la LOLF. Elles concernent les comptes spciaux du trsor et les budgets annexes. Ces exceptions portent aussi sur les fonds de concours, qui sont prvus que l'article 17 de la LOLF. Ils correspondent une procdure budgtaire spcifique qui permet d'ouvrir des crdits et de les affecter au paiement de certaines dpenses. Ces fonds de concours rsultent de la participation d'un autre budget, au budget de l'Etat. Il s'agit, par exemple, de sommes qui sont verses par des personnes morales ou des personnes physiques pour participer des dpenses prcises d'intrt public. Il peut s'agir aussi de donations ou de legs, qui sont donc fournis l'Etat ou autres organismes publics. La LOLF va encadrer ces exceptions de condition : elle impose que l'Etat ne peut dpenser ces sommes qu'en respectant la volont de la partie versant ou du donateur.

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Le CC a prcis le respect de la partie versant, notamment dans sa dcision du 25 juillet 2001 relative la LOLF. Le CC a considr que la violation de cette condition pourrait porter atteinte aux droits de proprit, qui est garanti par la DDHC. En statuant de cette faon, le CC a voulu mettre en garde le gouvernement contre toute tentative de rcupration illgale des fonds de concours. En effet, en tant que recette, les fonds de concours chappent l'approbation pralable du Parlement puisque directement affects des dpenses. En pratique, la majeure partie des fonds de concours provient des fonds structurels de l'UE. Il s'agit aussi de contribution de collectivit locale comme des dpenses d'investissement en matire d'quipement collectif. Une rgion ou un dpartement participe par exemple aux travaux d'agrandissement d'une universit. De mme pour les fonds verss par un particulier. Autre exception est le rtablissement de crdits: il permet de restituer un service donn des crdits qui n'auraient pas du tre perus par une personne morale ou physique. Cette procdure permet de rembourser ce qu'on appelle les trop-perus et ce remboursement se fait par une r affectation du crdit pour le rutiliser.

C) Le principe de l'annualit 1) Prsentation D'un point de vue historique, le principe de l'annualit est le premier principe budgtaire. Il correspond la mise en uvre du principe de consentement l'impt, qui doit tre renouvel chaque anne. En France ce principe est traditionnel, en thorie, depuis la Rvolution franaise, il a t mis en pratique au moment de la Restauration. Ce principe pas dans C de 1958 mais figure dans l'ordonnance de 59 mais sera repris dans les articles 1 et 6 de la LOLF. On justifie l'annualit budgtaire pour plusieurs raisons : objet de l'annualit = prcis. Il est destin permettre au Parlement d'exercer un contrle rgulier sur les Finances publiques. Ensuite, une justification technique a ce principe : la LOLF implique une prvision des recettes et dpenses. Par consquent la loi de finance ne peut pas couvrir une priode trop longue. Il semble en effet difficile de prvoir des dpenses ncessaires au del d'un dlai raisonnable, qui est d'une anne. l'poque le dlai est respect car on considrait que la vie financire de l'Etat pouvait se drouler sur une anne. Amnagement ce principe au cours du XIXe sicle, notamment en Belgique : la loi de 1815 prvoyait un budget autoris pour 10 ans. La question est alors la suivante : Pourquoi solliciter chaque anne le Parlement pour les mmes autorisations? En France, on retient gnralement que la dure de l'exercice budgtaire est d'une anne, cela correspond l'anne civile et ses rythmes sociaux. Cela permet au Parlement de renouveler ses autorisations tous les ans. Il y a plusieurs applications au principe. 46

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2) La signification et l'application du principe Il va avoir plusieurs implications pratiques : a) Le principe de lantriorit (fixation du dbut de lanne budgtaire) La loi de finance doit tre prsente avant le dbut de lanne. Comme le budget est un acte de prvision, il doit tre prsent avant le dbut de lanne budgtaire. Le principe de lannualit signifie que le budget doit faire chaque anne lobjet dune autorisation pralable. Cette autorisation nest valable que pour un an, ce qui permet dassurer la rgularit des contrles. Ce sont des principes et des implications importantes puisque dans un rgime autoritaire le gouvernement se soucis peu de ces principes. Cest donc un principe dmocratique. En France ce principe impose que le budget soit vot avant le 31 dcembre : lanne budgtaire concide avec lanne civile. Ce nest pas le cas de lAustralie et le Royaume-Uni par exemple puisque le calendrier budgtaire commence le 1er avril. Au tatsUnis, elle commence au 1er octobre tout comme au Sngal. Dautres pays ont adopt le rythme budgtaire concidant avec lanne civile : Italie (avant 1er juillet), Allemagne (avant 1er avril). Tous les tats membres de lUE ont un calendrier budgtaire identique afin de le faire correspondre avec celui de lEurope puisquil commence lui aussi le 1er janvier. La Grande Bretagne a maintenu le dbut de son calendrier au 1er avril, ceci permet aux parlementaires davoir plus de temps pour discuter et prparer le budget (deux cessions parlementaires : automne et printemps), alors que dans les autres tats, ils nont que deux mois. La concidence voulue en France entre lanne civile et lanne budgtaire prsente des avantages et des inconvnients. + Avantages : Cette concidence bnficie aux contribuables dans leur information puisquen effet la dclaration des personnes assujetties limpt se fait toujours la mme priode (mars/mai). Ces personnes ont t inform ce qui a t dcid par la Parlement avant le 31 dcembre. + Inconvnients : La prparation du budget par le gouvernement se fait normalement du printemps lautomne. Si la prparation prend plus de temps, cela peut entraner du retard dans ladoption de la loi de finance. Exemple: 1979 lorsque le gouvernement est entr en conflit avec le Parlement. La C comme la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ont prvus ce cas extrme et ont tent dy remdier notamment en prvoyant une procdure spciale pour adopter temps et donc appliquer ce principe dantriorit. Cest une procdure sanction : en cas de non respect du principe de lantriorit, qui est prvue larticle 47 de la C qui fixe des dlais ne pas dpasser et qui simpose au Parlement et au gouvernement. En cas de non respect de ces dlais, la sanction la plus grave est la possibilit pour le gouvernement de mettre en uvre le budget par voie dordonnance. 47

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b) Le budget est vot et excut pour une anne Cest la traduction relle du principe de lannualit. Cela signifie que lexercice budgtaire est limit 12 mois, cela marque le caractre provisoire de lautorisation. Le budget est vot pour ntre excut que sur une anne par les services de lexcutif. Sa porte est beaucoup plus spcifique, puisque le respect de la rgle de lannualit imposerait que les dpenses et les recettes soient rattaches l'exercice budgtaire qui les a autorises quelle que soit la date du paiement effectif : cest le systme de lexercice. Dans ce systme une dpense qui serait engag en 2007 devrait tre impute ce budget mme si cette dpense serait excute lanne suivant (2008). Cependant cest un autre systme qui est retenu en France : le systme de la gestion : il rattache toutes les dpenses et les recettes au budget de lanne de leur excution quelle que soit la date de leur excution. Si une dpense a t ralise en 2007 alors elle sera comptabilise dans le budget de cette mme anne mme si cette dpense a t autorise en 2006. Ce systme de la gestion est contenu dans la LOLF larticle 28 avec quelques amnagements. 3) Drogations Ces drogations au principe de lannualit ont t rendu ncessaires du fait de lvolution des finances publiques. Ce principe de lannualit ne permettait pas et ne permet plus de concilier les impratifs qui simposent aux Fipus. Ce principe de lannualit a t critiqu pour plusieurs raisons : - Les raisons politiques : Certains considrent que le budget constitue le plan daction du gouvernement. Le budget devrait donc permettre davoir une raison sur le long terme et donc dpasser le simple cadre annuel. - Les critiques techniques : On considre aussi que le gouvernement, qui prpare le budget et qui a donc t lu dans ce cadre, doit pouvoir raliser des quipements qui ne peuvent pas se financer sur un seul budget. Il serait plus commode davoir des budgets sur plusieurs annes afin de pouvoir mettre en uvre plus facilement les gros uvres. - Les critiques conomiques : Selon certains conomistes, il existe des cycles conomiques qui ne correspondent pas forcement une anne. Cest ce titre que certaines drogations vont tre apportes ce principe de lannualit. Il existe deux types de drogations : en cours danne et dautre pluriannuelle. a) Les drogations apportes en cours danne Drogation infra annuelle. Les lois de finances rectificatives : La premire drogation rside dans cette loi de finances. Au terme de larticle 35 de la LOLF seule les lois de finances rectificatives peuvent en cours danne modifies les dispositions de la loi de finances de lanne. La porte 48

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de ces lois rectificatives sur le principe peut varier : en effet cette implication peut tre diffrente selon que ces lois rectificatives correspondent une rgulation conjoncturelle (adopte en thorie le premier semestre) ou selon que ces lois font suite un changement politique suite des lections. Dans tous les cas, quelque soit le moment de leur adoption, les lois de finances rectificatives permettent une adaptation du principe de lannualit. Une pareille adaptation au principe de lannualit est aussi permise avec les dcrets davances : Dcrets qui sont pris par le gouvernement en cas durgence qui peuvent autoriser des dpenses qui navaient pas t prvues par la loi de finances (autorises par le Parlement). Cette technique permet au gouvernement de ragir financirement pour faire face des situations exceptionnelles (catastrophe humanitaire, naturelle...). En principe ces dcrets peuvent tre pris lorsque le gouvernement na pas le temps de dposer un projet de loi de finances rectificative devant le Parlement. Cette procdure des dcrets davances est rglemente par la LOLF larticle 13. b) Les drogations pluriannuelles = drogations fractionnes. Les lois de finances temporaires : Le budget est vot aprs le dbut de lexercice budgtaire. Les lois de rglement : Le budget est cltur la fin de lanne. Cette loi de rglement est une loi de constations des autorisations qui ont t donn par la loi de finances de lanne mais aussi par les lois de finances rectificatives. En ralit la loi de rglement contient des autorisations qui sont donnes a posteriori au gouvernement. Cest par exemple le cas les dcrets davances. Il existe par consquent une rtroactivit des autorisations donnes par ces lois de rglement. Cette rtroactivit porte dune certaine faon atteinte au principe de lannualit. Une partie de la doctrine dit quil sagit dune autorisation fractionne du Parlement. Les reports de crdits : Drogation qui a lieu sur deux annes (bi annuelle). Dans ce cadre des crdits qui nont pas t utilis au cours de lanne peuvent tre reports sur lexercice suivant. Or si on impliquait strictement le principe de lannualit, ces crdits non utiliss pourraient apparatre comme inutile, et donc elles devraient tre supprimes. Pendant longtemps on a appliqu ce principe de lannualit de faon stricte, et en pratique des situations cocasses sont apparues puisque ladministration se sont vu oblig de dpenser les crdits en peu de temps (brle des stocks dessence, camion qui roule vide...). Ce sont des drogations au principe prvu dans larticle 15. Dautres exceptions qui permettent dtaler les dpenses sur plusieurs annes: Cela concerne la planification et cest un des rvlateurs de lvolution des Fipus. Elles consistaient associer des moyens prcis pour atteindre des objectifs et des moyens conomiques particuliers. La planification ncessite donc davoir une vision conomique large qui va dpasser le simple cadre annuel. 49

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Cette technique se retrouve deux niveaux : La planification nationale : Elle est apparue la fin de la seconde GM sous linfluence des E-U. Elle poursuivait un double objectif : - Permettre le relvement de la France (reconstruction) - Assurer la comptitivit de la France. Ces objectifs de reconstruction et de comptitivit taient dune telle ampleur que leur mise en uvre stalait sur plusieurs annes. Cette technique a t reprise pas la France. Une sorte de crise de la planification est apparue dans les annes 80. On s'interrogeait sur cette technique. En effet, les plans taient tablit Paris par des technocrates et ils ont ensuite ds les annes 80 impliqu les Collectivits territoriales et sintressent plus particulirement ces dernires. Cette technique va retrouver une actualit notamment par la LOLF qui reprend son compte la technique de la planification dans son article 50 qui prvoit quun rapport est joint chaque anne au projet de loi de finance qui comporte une programmation pluriannuelle. Cette programmation concerne en particulier les quatre annes venir (suivant lanne du dpt). Elle doit tenir compte des engagements de la France dans le cadre de la communaut europenne. Cette planification est impose par la LOLF, et cest aussi la dure qui va concerner des plans spcifiques (tats-rgions : le plan quadriennale). La planification europenne : En 1992, le Trait de Maastricht avait mis en place lUEM et qui se traduit concrtement par la monnaie unique (euro). Pour participer lUEM, les finances nationales se sont vues imposer des obligations spcifiques (critres de Maastricht). Les tats membres doivent donc adresser chaque anne la Commission Europenne leurs prvisions conomiques et financires notamment les prvisions de croissance mais aussi de dficit. Ils doivent prsenter ces prvisions dans le cadre dun programme : le programme pluriannuel de finances publiques. Il tient compte des contraintes financires imposes par la monnaie unique. Sil sagit dune programmation pluriannuelle, le programme est actualis tous les ans pour rajuster les Fipus nationales aux critres de Maastricht. LUE, elle-mme, programme ses actions sur des priodes pluriannuelles et au niveau europen on se situe sur 6 annes = les perspectives financires (2000-2006 / 2007-2013 ...). Cest dans ce cadre que sont dtermins les diffrents financements europens (fonds structurels). De ce point de vue si on peut parler de drogation au principe, on parlera davantage d'amnagement. Ces trois principes classiques vont tre complts par dautres principes budgtaires.

II) Les principes de l'quilibre, la spcialit et la sincrit On a longtemps considr les principes de l'quilibre et de la spcialit comme des principes classiques. Toutefois, le principe d'quilibre a aujourd'hui un sens diffrent de celui de la priode classique, et pour sa part, le principe de la spcialit n'a jamais eu le mme impact que les autres principes classiques. 50

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Le principe de sincrit est trs rcent puisqu'il n'apparat explicitement pour la premire fois dans un texte que depuis la LOLF. A) Le principe de l'quilibre budgtaire Comme les autres principes, le principe d'quilibre se caractrise par une dfinition thorique (dfinition idale), et de l'autre cot, ce principe se caractrise par une pratique qui a du s'adapter la ralit financire. 1) La notion : Lgalit idale des ressources et des charges Cela se traduit par l'galit idale des ressources et des charges. Le principe d'quilibre est considr par certains comme le plus important des finances publiques, d'abord parce qu'il tait essentiel pour les Fipus classiques (lment caractristique). Au sens classique, le principe d'quilibre est l'galit mathmatique entre les rsultats de chaque colonne du budget (recettes et charges). L'idal d'un budget quilibr est d'avoir un solde nul, donc les charges et les ressources ont un montant identique. La rgle de l'quilibre tait le signe d'une bonne gestion financire puisqu'on prvoyait autant de ressources par un montant de charges gales. Si le solde la fin tait nul cela voulait dire quon avait bien procd aux dpenses. Raison pour lesquelles le Baron Louis avait t appel. lpoque, des budgets plus modestes mais au fur et mesure de linterventionnisme de ltat, le principe de lquilibre budgtaire a perdu de son importance puisque l'Etat a du faire appel d'autres sources de financement comme l'emprunt, et le budget va se trouver en constant dsquilibre. Ce principe a donc t remis en question, et les budgets vont tre prsents et vots en quilibre mais ils sont parfois excuts en dficit. Cependant, ce principe d'quilibre a trouv une nouvelle dfinition dans les Fipus modernes, avec l'effet du trait de Maastricht de 1992 : il impose un certain nombre de critres notamment lis l'quilibre de Fipus modernes. Depuis 1992, ce principe tend tre voqu plus strictement. La LOLF prsente des notions diffrentes de l'quilibre, on distingue trois notions d'quilibre, elles sont toutes contenues dans l'article 1 de la LOLF : quilibre budgtaire : La notion d'quilibre budgtaire renvoie au tableau d'quilibre qui est contenu dans la premire partie de la Loi de finances de l'anne (dans son article 52). Ce tableau rcapitule l'ensemble des oprations budgtaires de l'Etat. quilibre financier : Il est lui aussi contenu dans l'article 1. Cette notion est beaucoup plus large que l'quilibre budgtaire. Elle renvoie au tableau de financement, qui est prvu lui aussi dans la LOLF larticle 34. Ce tableau de financement comporte en plus les autorisations relatives aux emprunts et la trsorerie de l'Etat. Ce tableau de financement reprend le tableau d'quilibre et y ajoute les charges de trsorerie de l'Etat. L'quilibre financier se rapproche de la troisime et dernire notion de l'quilibre, il s'agit de l'quilibre conomique. quilibre conomique : Il reprsente la formulation des objectifs du gouvernement. Cet quilibre conomique est la formulation des objectifs du gouvernement, c'est aussi l'nonc 51

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des principales prvisions sur lesquelles le gouvernement va s'appuyer et notamment pour laborer le projet de loi de finance de l'anne. Rapport sur la situation et les perspectives conomiques de la notion. Ce rapport labor par le gouvernement est joint au projet de finance de lanne. De ces trois notions, ce sont les deux premires qui sont les plus importantes. C'est une distinction entre l'quilibre budgtaire et financier qui constitue une nouveaut introduite par la LOLF. Cette distinction correspond la volont de faire apparatre clairement les charges de remboursement de la dette de l'Etat. Cependant, il s'agit d'un principe souple qui n'implique pas une galit stricte entre les ressources et les dpenses de l'Etat. 2) La pratique : la ralit des dficits budgtaires Comme le prcise l'article 1 de la LOLF, le principe d'quilibre s'impose toutes les lois de finances notamment la loi de rglement. On va parler ainsi de l'quilibre prvisionnel, il correspond l'quilibre prsent dans la Loi de finances initiale en tant que tel cet quilibre n'a de valeur que s'il est proche de la ralit. Cependant, il est bien vident qu'il dpend d'un lment incertain, qui est constitu par le rendement des impts, qui, son tour, dpend de la situation conomique, qui peut varier sur une anne. Par consquent, l'quilibre prvisionnel risque souvent de ne pas tre conforme la ralit, on va a ce moment l, parler de dsquilibre prvisionnel, et on fait alors ici rfrence au dficit. On fait aussi rfrence l'quilibre d'excution, on parle gnralement de dsquilibre d'excution. Il correspond la ralit des finances d'une anne, et il reflte la situation qui apparat aprs la clture de l'exercice. On le trouve dans la loi de rglement et cet quilibre est gnralement diffrent de l'quilibre prvisionnel lorsqu'on parle de dsquilibre d'excution. On va employer le terme de dcouvert. Le principe de l'quilibre en gnral est donc peu respect, en ralit, il arrive assez souvent que l'excution du budget entrane un dcouvert important. Pour limiter ce dsquilibre, on fait parfois en sorte de supprimer certaines dpenses dans le budget. Autrement dit, la prsentation relle d'un budget peut tre fausse par toute une srie de modifications. Il existe diffrentes possibilits de modification de la prsentation d'un budget. La pratique la plus utilise est ce que l'on appelle la dbudgtisation. Par cette pratique, il s'agit surtout d'une modification du financement de certaines dpenses. Les dpenses en cause ne sont pas supprimes rellement, mais au lieu d'tre inscrites dans le budget de l'Etat, elles vont tre dbudgtises c'est--dire qu'elles sont prises en charge par d'autres budgets que celui de l'Etat (collectivits locales, ou encore par diffrents organismes publics ou privs). L'origine de cette pratique remonte Napolon qui tait ruin par les guerres, et qui ne pouvait plus faire face aux diffrentes dpenses. C'est cette poque que l'on a transfr aux dpartements certaines dpenses comme l'entretien des routes. La pratique de la dbudgtisation a recommenc en 1955, l'poque le gouvernement avait estim que le budget de l'Etat ne devait financer que les missions normales de l'Etat. Le gouvernement refusait de financer des dpenses de nature conomique. Exemple : c'est dans les annes 50 que le gouvernement a confi le financement des autoroutes des socits d'conomie mixte. De la mme faon en 1966, ces financements ont t accords sous forme de concession. Cette technique est pratique puisqu'elle permet de moduler les dpenses la baisse.

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Certaines dpenses n'apparaissent plus dans le budget de l'Etat, et elles sont donc transfres vers d'autres comptes notamment celui des tablissements publics. Par consquent, le dcouvert s'en trouve rduit et c'est la raison pour laquelle on va parler d'quilibre rel et d'quilibre comptable. Si cette technique est pratique, le CC a fix des limites la dbudgtisation : lorsqu'il va contrler les lois de finances, il va dterminer des dpenses, qui, par nature, ont un caractre permanent, autrement dit qui doivent toujours tre prises en charge par le budget de l'Etat. Elles ne pourront pas tre dbudgtises. La pratique de la dbudgtisation est suspecte puisqu'elle a un dfaut de transparence et de sincrit. Elle a t rattrape notamment par le droit communautaire, et avec le trait de Maastricht. En droit communautaire, il est prvu que les tats membres vitent les dficits publics excessifs, c'est une obligation qui est contenue dans les traits de la communaut europenne. En droit communautaire, le dficit public correspond la somme de tous les dficits des budgets publics, autrement dit le budget de l'Etat, mais aussi tous les autres budgets : celui de la Scurit sociale, celui de toutes les collectivits locales et galement les budgets des entreprises publiques. Par consquent, il va tre difficile de pratiquer la dbudgtisation la lumire de cette dfinition donne par le droit communautaire. B) Le principe de spcialit des crdits On va parler de spcialit des crdits. Ce principe de spcialit a un caractre exactement oppos au principe de la non affectation des recettes (=les recettes forment une masse globale). En revanche, les autorisations qui sont relatives aux dpenses vont tre spcialises, autrement dit, les crdits ne peuvent tre utiliss que pour une catgorie spcifique de dpense. Le principe de spcialit va donc concerner l'excution des dpenses. Ce principe de spcialit consiste pour le Parlement a contrler les dpenses qui seront dtailles le plus possible. 1) La signification du principe a) Origine et volution du principe jusquen 1959 Le contrle parlementaire est n en France du droit de consentir l'impt. D'abord, les moyens qui taient accords au souverain lui taient globalement attribus. charge pour le souverain de rpartir ces moyens entre les diffrents services cest-dire entre les diffrentes catgories de dpense. C'est ce qu'on appelait le systme de l'abonnement. Ce systme a fonctionn jusqu'au premier empire puis, par la suite, les moyens se sont spcialiss en vue d'une utilisation dtermine. L'autorisation, qui tait donne par le Parlement, est devenue alors limitative et spcialise : il votait des crdits dans un plafond qui ne pouvaient tre que pour un usage dtermin. Puis petit petit, on a commenc voter les crdits par ministres puis par section de ministres. En 1831, on va crer le chapitre budgtaire qui va devenir l'unit de vote et d'excution des crdits. Dans ce cadre, le budget va tre divis en petites units (les chapitres) et chaque chapitre fait l'objet d'un vote. Il s'agit de mieux contrler les dpenses puisqu'il va pouvoir refuser de voter certains chapitres que le gouvernement avait prvus. Cette rgle est donc lie 53

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la nature dmocratique du rgime. On lie en effet ce vote la dmocratie, d'ailleurs sous le second empire comme sous Vichy, cette rgle avait t supprime. La spcialit du budget est donc un instrument du rgime d'assemble. Cependant, elle va engendrer sa propre perte : en voulant trop spcialiser, on a multipli le nombre de chapitres, pour un budget qui augmente lui mme constamment. Par exemple, en 1871, il existait 04 chapitres, et 1961, le budget en comptait plus de 4000. Cela a donc conduit la paralysie du travail parlementaire, puisque la chambre passait la moiti de son temps voter le budget. C'est pourquoi, sous la IIIe Rpublique comme sous la IVe, plusieurs propositions de rformes allaient dans le sens d'une simplification de la prsentation budgtaire. C'est seulement partir des annes 50 que l'on assiste une volution, on va remplacer les chapitres par un systme de vote par grands blocs (grandes masses) de dpenses, et l'ordonnance de 1959 va donc reprendre cette ide des grands blocs de dpense. Le chapitre va rester toutefois l'exception. Le systme change en 2001. b) Le principe de spcialit dans la LOLF de 2001 La LOLF rforme trs largement le principe de spcialit, et cette rforme va tre contenue aux articles 5 et 7 de la LOLF. La rforme en 2001 tait destine remplir deux objectifs : - Rformer la gestion publique pour l'orienter vers l'efficacit, - Renforcer la transparence des informations budgtaires. De cette faon, la LOLF va crer ce qu'on appelle une nouvelle nomenclature budgtaire : on va passer un vote par missions et par programmes. Plus particulirement, avec l'article 7 de la LOLF : les crdits sont donc spcialiss par programme ou par dotation, c'est ce qu'on appelle aussi la spcialisation par dotation. Cette nomenclature permet de prsenter de manire synthtique les grands objectifs de l'action de l'tat, elle est applicable depuis la loi de finances pour 2006. On est ainsi pass d'environ 850 grands blocs de dpenses aujourd'hui 150 programmes (=> rduction et facilit du travail parlementaire). Cela permet au Parlement de vrifier et donc de contrler les activits de l'tat en fonction des objectifs qui sont fixs par programmes. Et cela permet galement de voir quels sont les ministres qui sont les plus dpensiers cest--dire les ministres qui doivent modifier la gestion de leur crdit. 2) Les attnuations - Possibilit de modifier la rpartition des crdits : soit par des virements de crdits, soit par des transferts de crdits (ils vont modifier la nature des dpenses). Les transferts des crdits modifient la rpartition des crdits entre les programmes de ministres diffrents. Alors que les virements = pour les programmes d'un mme ministre. - Les crdits non spcialiss : il existe des hypothses o les crdits ne sont pas affects, pour la simple raison que leur destination ne peut tre fixe l'avance : c'est le cas des crdits globaux ou des fonds spciaux. Les crdits globaux sont prvus pour des dpenses 54

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supplmentaires de personnel ou des dpenses ventuelles. Auparavant, on les appelait les rservoirs. Ces crdits globaux concernent par exemple les dpenses relatives aux lections, relatives la rception de personnalits trangres, au financement des voyages du prsident ou du PM, l'tranger. On y compte aussi les dpenses urgentes et imprvues dues a des catastrophes naturelles. Il y a aussi les fonds spciaux qui correspondent aujourd'hui aux fonds secrets : ils sont destins aux services secrets. Ils sont rattachs aux crdits du PM. C'est le PM qui en opre la rpartition sans affectation particulire. Ces fonds secrets sont donc utiliss par exemple pour le contre espionnage, ou les dpenses de souverainet (les renseignements). L'utilisation de ces fonds est nanmoins contrle par une commission compose de deux dputs, de deux snateurs et de deux membres de la Cour des comptes. C'est important car auparavant une partie de ces fonds reprsentait une source de financement pour des cabinets occultes, qui compltaient, en argent liquide, les rmunrations des ministres et des membres de leur cabinet. C) Le principe de sincrit Ce principe a t consacr par la LOLF, on peut donc parler d'un nouveau principe budgtaire puisque auparavant aucun texte ne l'affirmait expressment. Toutefois ce principe tait pratiqu, et plus prcisment on retrouve son origine dans la jurisprudence du CC. 1) La sincrit en tant qu'objectif Le parlement a d'une certaine faon le droit d'exiger du gouvernement une transparence dans la prsentation de la loi de finances. Sur un plan politique, c'est le droit de l'opposition de critiquer le gouvernement dans sa faon d'laborer le budget. Cette critique a pris la forme d'un recours devant le CC. Ce type de recours est apparu en 1993, au dbut de la deuxime cohabitation. Par deux fois, en 1993, les parlementaires ont saisi le CC de ce principe, notamment dans des affaires relatives aux privatisations. L'anne suivante, les parlementaires ont saisi une nouvelle fois le conseil toujours au motif de la violation de la sincrit budgtaire. En effet les parlementaires prtendaient que les recettes des privatisations ne seraient pas aussi importantes que ce que prvoyait le gouvernement. Les dpenses taient minimises, elles taient mme pour certains dissimules. Pour la premire fois, en 1994, le CC a repris tous les arguments relatifs la sincrit budgtaire mme sil n'en n'a jamais tir une dclaration d'inconstitutionnalit. Dans sa dcision du 29 dcembre 1994, le CC examine les arguments des parlementaires. Ils faisaient rfrence au montant irraliste des recettes attendues des oprations de privatisation et ils reprochaient au gouvernement de sous valuer les autres dpenses. Le CC dans sa dcision du 29 dcembre 1994 a cherch dfendre les droits du Parlement la lumire de ce principe de sincrit tout en laissant le gouvernement matre des Fipus. Dans plusieurs dcisions, par la suite, le CC va affirmer la sincrit en tant qu'objectif et non pas en tant que principe. Il va considrer qu'il lui appartient de garantir le respect uniquement des principes budgtaires, qui sont clairement tablis par les textes. Si les parlementaires se prvalent d'un texte, comme par exemple pour la sincrit, le conseil pourrait ce moment l garantir son respect. Par consquent, le CC a fait clairement

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remarquer aux parlementaires quils ne disposaient pas d'un support juridique qui lui permette de sanctionner le dfaut de sincrit. Ainsi les parlementaires vont consacrer ce principe dans la LOLF 2) La sincrit devenue principe la suite des jurisprudences du CC, les parlementaires ont profit de la LOLF de 2001 pour crer le principe de sincrit budgtaire mais surtout pour lui donner une vritable textuelle. On peut donc dire que ce principe est un principe moderne des Fipus par rapport aux autres principes. La sincrit budgtaire est voque dans deux articles de la LOLF : les articles 27 et 32 de la LOLF. L'article 27 alina 3 prvoit que les comptes de l'Etat doivent tre rguliers, sincres, et donner une image fidle de son patrimoine et de sa situation financire. Cet article marque une rupture avec la conception classique des finances de l'Etat, car il fait rfrence l'ensemble du patrimoine de l'Etat. Il faut donc valuer le patrimoine de l'Etat. Les enjeux, ici, sont considrables puisque pour valuer le patrimoine de l'Etat cela renvoi valuer une multitude de choses (composantes du patrimoine de ltat) pour lesquelles la LOLF ne donne aucune dcision. Par exemple, Quelle estimation donn la Joconde? Comment valuer une universit? Quels sont les critres de cette valuation? Herv Gumard avait pu valuer la Tour Eiffel un euro. L'article 32 de la LOLF : Les lois de finance prsentent de faon sincre l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincrit s'apprcie compte tenu des informations disponibles et des prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler. Des prcisions vont tre apportes par le CC dans sa dcision du 25 juillet 2001 relative la la loi organique du 1er aot 2001. Le CC a tout d'abord prcis que le principe de sincrit n'a pas la mme porte s'agissant des lois de rglement et des autres lois de finances. La sincrit se caractrise par labsence dintention de fausser les grandes lignes de lquilibre qui est dtermin par les lois de finances. Le CC a voulu limiter la sincrit l'quilibre budgtaire, finalement, le CC renvoie un principe qui est dj existant : le principe de lquilibre. Il faut rappeler les cinq grands principes budgtaires. Le principe dunit budgtaire : un seul document qui contient lensemble des dpenses et des recettes. Les recettes et les dpenses doivent squilibrer, en outre la sincrit budgtaire doit aussi se traduire travers une autorisation qui doit tre renouvel tous les ans (annualit budgtaire) et enfin cette autorisation budgtaire traduit aussi le contrle du Parlement dans lutilisation des dpenses (principe de spcialit). Pour tous ces principes des exceptions se sont multiplis pour chacun dentre eux : on a donc souvent vid les principes de leur contenu. Plutt que de crer un sixime principe budgtaire (sincrit qui recoupe les autres principes budgtaires), il aurait t plus simple d'appliquer les autres principes budgtaires : de restaurer les principes classiques. Cest en ce sens que le CC a dfini le principe de sincrit en renvoyant lquilibre. 56

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La cration de ce nouveau principe est lun des symptmes de linflation lgislative : CE rapport public 2006. Ce principe de sincrit existe : il est donc garanti par les diffrentes institutions. Il a notamment t rappel par la Cour de comptes. Elle a relev l'insuffisance du financement de certains ministres (ministre agriculture, arme...).

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Chapitre 3 : Llaboration et ladoption des lois de finances - La procdure budgtaire

Llaboration de toute loi de finances se fait en deux phases successives qui font intervenir diffrentes institutions. La premire phase de cette procdure est la prparation du budget qui relve de lexcutif, on parle donc de projet de loi de finances, aussi appele phase gouvernemental. La seconde phase est le vote de la loi de finances par le Parlement et cest ce que lon appelle la phase parlementaire. Cependant, chacune des deux phases fait apparatre une prminence du Gouvernement sur le Parlement et le calendrier de la procdure en est le rvlateur, car, sous la Vme Rpublique, le Gouvernement va disposer de neuf mois pour prparer le budget, tandis que le Parlement ne va disposer que de 70 jours pour le voter (article 47 de la C qui prvoit ce dlai).

Section 1 : La prparation du projet de loi de finances


Sous les III et IV Rpubliques franaises, la prparation du budget relevait essentiellement du Parlement. Mais, en 1958, dans un contexte de rationalisation du parlementarisme, le constituant a attribu cette comptence de manire exclusive lexcutif et cest la raison pour laquelle on va parler de projet de loi de finances et non pas de proposition de loi de finances. La LOLF utilise dailleurs la mme expression, concept qui avait t confirm par le Conseil constitutionnel dans une dcision du 4 Juin 1984 dans laquelle il va rappeler que les lois de finances sont ncessairement dinitiative gouvernementale. Depuis 1958 et jusque dans les annes 1990, le Parlement a t exclu de cette phase de prparation, mais partir de 1996, il va nanmoins participer et intervenir dans cette phase sous la forme du dbat dorientation budgtaire. I) Les acteurs de la prparation budgtaire (projet de loi de finances) Le budget de lEtat est le reflet de la politique gouvernementale, ce qui en est le rvlateur tant que le Gouvernement dispose des ressources techniques et humaines permettant de le mettre au point. Lensemble du pouvoir excutif va tre impliqu dans la prparation de la loi de finances et au terme de larticle 20 de la C, on peut voir que cest le PM qui dtermine et conduit la politique de la Nation. De plus, en vertu de larticle 21 de la C, Il dirige laction du Gouvernement. la lumire de ces deux articles, on pourrait penser que cest le PM qui se charge de la prparation du budget. En revanche, il faut se tourner vers larticle 38 de la LOLF pour voir que sous lautorit du PM, le ministre charg des finances prpare les projets de lois de finances qui sont dlibrs en Conseil des ministres . Cette disposition indique donc que lensemble de lexcutif est concern par la prparation de la LOLF et cet article va donner un rle dterminant ce ministre quil va falloir envisager en premier lieu. 58

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1) Le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie Ce ministre sige Bercy depuis 1989 et possde un rle prpondrant dans la prparation du projet de loi de finances. De plus, depuis 1958, il occupe une position privilgie dans le Gouvernement, voire de supriorit par rapport aux autres ministres, alors quen principe, il ne devrait pas y avoir de diffrences et de hirarchie entre ceux-ci. lheure actuelle, ce ministre occupe mme la quatrime place du Gouvernement Fillon. Certains PM ont tent de dmanteler ce ministre pour tenter de laffaiblir (Edith Cresson en 1991 et Jup en 1995), malgr tout, il est rest trs important, du fait de ltendue de ses fonctions, importance se traduisant par son intitul de Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie. Les diffrents ministres des finances ont souvent t des hommes politiques ou des conomistes, malgr tout en 2002, la nomination de F. Maire fut une originalit du Gouvernement Raffarin, puisque cela a t une des rares fois qutait nomm un industriel ce poste. Par la suite, il fut remplac par N. Sarkozy la suite des lections rgionales de 2004, avant quil laisse lui-mme sa place en Novembre de la mme anne H. Gaymard. Par la suite, il fut remplac par T. Breton en Fvrier 2005 qui avait renonc son poste de PDG de France Tlcom, ce qui constituait une nouvelle originalit. Jusqu aujourdhui, ce ministre a gard le mme intitul, mais depuis le Gouvernement Fillon, il possde deux ttes. En effet, lheure actuelle, on a une Ministre de lconomie, des finances et de lemploi qui est C. Lagarde, mais suite au remaniement gouvernemental de 2008, il sagit dsormais du Ministre de lconomie et de lemploi, intitul mis en place pour souligner limportance accorder lemploi. C. Lagarde reste malgr tout la principale actrice de lconomie franaise en occupant la quatrime place du Gouvernement actuel, mais, depuis Printemps 2007, une autre nouveaut a t introduite, puisquil existe galement un Ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, Mr E. Woerth. Dans la prsentation du Gouvernement, il occupe la quinzime et dernire place, ce qui nest pas ngligeable, puisquil est charg de llaboration du budget, mais galement, comme lindique son intitul, de la fonction publique. En effet, cela signifierait que pour assainir les finances publiques, il faudrait donc allger la fonction publique. Ces deux ministres sont assists de plusieurs secrtaires dtat: - C. Lagarde est assist depuis Mars 2008 de quatre Secrtaires dEtat qui sont le secrtaire dEtat charg du commerce, de lartisanat, des PME, du tourisme et des services (H. Novelli), le secrtaire charg de lindustrie (L. Chtel), le secrtaire est charg de lemploi (L. Wauquiez) et un dernier charg du commerce extrieur (A-M Idrac, lancienne PDG de la SNCF). - E. Woerth nest assist que dun seul secrtaire dEtat qui est charg de la fonction publique (A. Santini) Auparavant, les deux fonctions de ces ministres relevaient dun seul, mais aujourdhui, il va falloir les distinguer. Selon la prsentation officielle, Mme Lagarde est charge en particulier de lconomie franaise, mais surtout de la dfense et de la promotion de lemploi (autrement dit, tout ce qui est relatif aux PME, lartisanat, et ce qui entoure

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lemploi). De la mme manire, cest Mr Woerth qui met en uvre la politique du Gouvernement de manire budgtaire et fiscale et ce titre, cest lui qui va prparer le budget de lEtat et les rgles relatives aux finances locales. De plus, il est aussi responsable de lquilibre gnral des comptes sociaux et cest donc tout le budget de la Scurit sociale qui doit tre rgl par ce ministre. En outre, il est charg de rformer les services publics, ainsi que dassurer la modernisation de la gestion publique, avec entre autre, la simplification des formalits administratives. Ces deux ministres vont tre dots et assists dune Administration trs spcialise leur venant en aide et faisant appel diffrentes Directions (exemples de directions gnrales de ces administrations : lInstitut National de la Statistique et des Etudes conomiques : INSEE, qui fait partie du ministre de lconomie et de lemploi sous les ordres de Mme Lagarde, de mme, la Direction gnrale des douanes, la Direction gnrale des impts va relever de E. Woerth et donc du ministre du budget. De plus, la Direction du trsor et de la politique conomique, relevant du ministre de lconomie, va tablir les comptes de lEtat et fournir les rsultats de lexcution du budget. Cest surtout la Direction du budget qui est le principal artisan de la procdure budgtaire, puisquen effet, cest elle qui va assurer toute la procdure administrative).

2) Le premier ministre Il intervient en application de larticle 21 de la C, ainsi que de larticle 38 de la LOLF, puisque cest sous son autorit, que le ministre des finances va prparer le budget. Sa fonction essentielle va tre de fixer la stratgie budgtaire, notamment partir des choix et indications que le ministre des finances lui proposera. Dans ce cadre, le PM a cr, en mai 2006, deux instances de rflexion: - La Confrence nationale des Finances publiques, convoque tous les ans par le PM et compose de membres du Gouvernement, ainsi que de parlementaires, dlus locaux et dautres reprsentants dautres institutions (tels que ceux du Conseil Economique et Social et les secrtaires nationaux des syndicats de travailleurs et patronaux). Cela va permettre daider le PM donner quelques orientations en matire de finances. - Le Conseil dorientation des Finances publiques qui va prparer les travaux de la Confrence nationale et rendre un rapport au PM sur les finances publiques chaque anne Ces deux institutions ont surtout des fonctions de consultation en donnant diffrents avis, mais le PM va surtout avoir un rle important en matire darbitrage, autrement dit, il va trancher les conflits qui vont opposer le ministre des finances et les autres ministres sils persistent. Le PM intervient galement en signant plusieurs documents prpars par le Ministre des finances qui sont des lettres de cadrage et de plafond. Les autres ministres participent galement cette prparation budgtaire, mais surtout en tant que demandeur de crdits.

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3) Les ministres Les autres ministres ont souvent t dsigns comme des ministres dpensiers, autrement dit, ils demandaient toujours des crdits, par exemple, pour augmenter leur budget, mais depuis la LOLF, lapproche est diffrente, les ministres ne pourront plus demander des crdits, mais ils devront prsenter des missions fondes sur des objectifs et qui seront ralises par des programmes auxquels des crdits seront accords. 4) Le Prsident de la Rpublique Contrairement aux fonctions des membres du Gouvernement, les fonctions du PR sont plus imprcises en ce qui concerne cette phase de prparation du budget. Cest quasiment le dernier acteur qui va intervenir ici et les textes ne vont prvoir que trs peu de choses concernant ses fonctions ce stade. En effet, aucun article de la C ne porte sur le rle prcis du PR, larticle 20 affirmant que cest le Gouvernement qui conduit la politique budgtaire, mais il ny en a pas plus dans lordonnance de 1959, ainsi que dans la LOLF de 2001. Il ny a que larticle 9 de la C qui fournit un indice en disposant que le PR prside le Conseil des Ministres, or les projets de lois de finances, comme tout projet de loi, sont dlibrs en CM et de cette manire, le prsident va pouvoir imposer ses vues et certaines directions prendre en matire budgtaire. Malgr tout, cela va dpendre de plusieurs lments qui sont notamment lis la personnalit du PR, ainsi que du contexte politique. Par exemple, en priode de cohabitation, le PR semble viter de se prononcer prcisment, la prparation du budget tant la traduction de la politique gouvernementale et donc dune politique oppose sa vision. Pendant cette priode, le Prsident devra donc se mettre en retrait (ce quont fait Mitterrand et Chirac, lexception des priodes proches des lections prsidentielles). En priode de fait majoritaire, certains PR ont t plus interventionnistes que dautres en matire budgtaire et ce fut le cas de G. Pompidou et de V-G dEstaing qui avait t ministre des finances pendant plusieurs annes, ce qui rejoint les caractristiques de lactuel PR qui prend une part active dans cette prparation budgtaire et ceci pour plusieurs raisons. En effet, tant lui-mme ancien Ministre des finances, il na pas hsit prendre une activit rapide dans celles-ci, mais cela est aussi d la mise en uvre de son pouvoir politique, la majorit nayant pas attendu pour adopter des premires mesures en matire financire. Une autre institution va galement tre amene intervenir, le Parlement, bien que, dune certaine manire, il sagisse dune exception la procdure normale (la prparation budgtaire relevant en principe du Gouvernement). II) Le calendrier de la prparation budgtaire Modifi par la LOLF en 2001, il va tout dabord faire en sorte, en application du principe de lannualit, que la loi de Finances soit adopte avant le 31 dcembre de lanne et tant donn limportance du budget et les implications quil a, la premire phase de la prparation budgtaire devra tre dbute ds le dbut de lanne. Ainsi, par exemple, le budget pour lanne 2009 va commencer tre prpar ds le mois de janvier 2008.

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Selon les circonstances, le budget pourra tout de mme commencer tre prpar un peu plus tard, notamment en 1997, suite la dissolution de lAN, cette phase ayant commenc non pas en janvier, mais en juin. 1) Les lettres de cadrage (Janvier- fvrier) Normalement, la fin du mois de janvier, un sminaire gouvernemental va fixer, sous lautorit du PM, une stratgie en matire financire et budgtaire. Pour affiner cette stratgie, la Direction du budget va tablir des perspectives budgtaires qui vont tre prsentes au Ministre du Budget appeles esquisses budgtaires. Ces esquisses vont tre bases sur lanalyse et la synthse de toute une srie de donnes budgtaires et conomiques, dont le rsultat va tre contenu dans des documents internes, les perspectives. Depuis 1999, ces perspectives tiennent compte du programme pluriannuel de finances publiques adress par la France la Commission Europenne. De plus, depuis 2006, ce sminaire gouvernemental est prcd de la Confrence nationale sur les finances publiques et donc, lissue de celui-ci, une lettre de cadrage va tre tablie. Il sagit dune lettre qui va tre prise afin de fixer les orientations et les normes de matrise des dpenses publiques pour lanne venir. Autrement dit, elle va permettre de rcapituler les objectifs tenir. Les premiers lments qui se trouvent dans cette lettre sont les plafonds dvolution des dpenses de fonctionnement, mais elles vont galement permettre de prciser lvolution des effectifs lestimation des mesures salariales (estimation du montant que les salaires vont reprsenter pour ces ministres). Enfin, le dernier lment contenu est lvolution des dpenses dquipement. Ces lettres de cadrage arrtent galement les dlais imposs aux ministres pour communiquer leurs propositions la Direction du budget, c'est--dire que ces derniers vont tre chargs de faire des prvisions de budgets et quils vont devoir soumettre la direction du budget dans les conditions fixes par ces lettres. Mais surtout, celles-ci vont servir de base aux discussions afin dtablir le budget dans le cadre dautres runions. 2) Les confrences budgtaires (mars- avril) De mars avril, vont se tenir des confrences budgtaires qui vont galement sappeler confrences ou runions dconomie structurelle. Elles sont bases sur une procdure contradictoire opposant les ministres dpensiers aux services du Ministre des Finances, autrement dit, la direction du budget. loccasion de ces runions, la direction du budget va examiner les demandes des ministres au regard des lettres de cadrage (aussi appeles runions de budgtisation caractrises par des discussions sur la base des lettres de cadrage). Paralllement ces discussions, la Direction du budget poursuit des discussions avec les ministres concernant les performances raliser appeles confrences de performance. la suite de ces confrences, on va dterminer les indicateurs de performance qui vont tre utiles notamment aprs lexercice budgtaire lorsquil faudra contrler les ministres. Cette phase va se terminer par lenvoi par le PM dune lettre de plafond qui va constituer la troisime tape de la prparation budgtaire

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3) Les arbitrages et les lettres de plafonds (mai-juin-juillet) Vers la fin avril et dbut mai, le PM va devoir rendre des arbitrages entre les propositions des ministres et celles du Ministre charg du budget. Durant la mme priode, le PM va adresser chaque ministre une lettre plafond, lettre qui va rappeler les principaux points daccord de ces runions et surtout le rsultat des arbitrages. Ces lettres plafonds vont galement prciser les montants maximum de crdits qui seront accords chaque ministre, ainsi que des emplois par mission. Enfin, elles vont prciser les principales rformes structurelles devant tre mise en uvre par les diffrents ministres et partir de ces lettres plafonds, on va distinguer deux phases, une phase gouvernementale et une phase parlementaire. Cette phase gouvernementale va schelonner de juin septembre et notamment par une seconde vague de confrences budgtaires, afin de mettre au point le budget. Ces confrences consistent simplement dans lajustement des crdits aux diffrentes missions et rformes qui ont t fixes lissue des lettres plafonds et elles vont porter sur la performance et lanalyse des rsultats. De plus, cest au cours de cette phase que lon va mettre au point les bleus budgtaires par ce que lon appelle la finalisation du projet. La phase gouvernementale va rellement prendre fin vers le 20 septembre avec la dcision du Conseil des Ministres darrter le projet de lois de finances. En gnral, ce projet de loi de finances, avant dtre dlibr en Conseil des ministres, sera soumis pour avis au CE dans sa section des finances. 4) Le dbat dorientation budgtaire (DOB) (juin-juillet) : la place du Parlement dans la prparation du projet de loi de finances Durant les annes 1958-1959, le Parlement tait totalement exclu de la procdure dlaboration du budget. En effet, rien ne prvoyait son intervention ce stade, ni texte, ni pratique gouvernementale. Par contre, le Gouvernement pouvait dcider, sil le jugeait ncessaire, dassocier le Parlement cette prparation en linformant, par exemple, des orientations dcides. Un premier changement a eu lieu en 1990 lAN, puis au mois de juin au Snat : le Gouvernement ayant accept que le Parlement dbatte sur le budget et quil soit saisi de la phase de prparation du budget. Il va cependant falloir attendre le mois de mai 1996 pour que cette pratique commence se gnraliser et entre temps, a eu lieu une alternance politique et surtout la mise en place dune session parlementaire unique facilitant lorganisation dun dbat supplmentaire. En mai 1996, le Gouvernement avait transmis au Parlement un rapport dorientation budgtaire dfinissant les grandes priorits de la politique budgtaire quil avait fix et un dbat dorientation budgtaire lavait suivi. Ceci sest droul dans les deux Assembles, ce qui a permis aux parlementaires dtre informs du projet du Gouvernement et de sa stratgie budgtaire avant la fin de lanne. Cette procdure sexpliquait pour des raisons conjoncturelles en 1996, la rduction des dficits publics voulue par le trait de Maastricht dans le cadre de la monnaie unique imposant des choix importants et surtout difficiles faire. La dissolution de lAN en avril 1997 na pas permis de renouveler cette pratique, mais lanne suivante, au mois de juin 1998, le PM avait

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organis un nouveau dbat dorientation budgtaire, ce qui a ncessit de modifier et donc dadapter les diffrentes phases de la procdure budgtaire. En effet, dsormais, et en pratique, le Parlement va dbattre au mois de mai ou au mois de juin, et le Gouvernement va devoir faire en sorte de terminer ses lettres de cadrage, ainsi que ses lettres plafonds et arbitrages avant cette priode. Ce dbat est intressant plusieurs titres pour les parlementaires, puisquil va associer le Parlement la phase de prparation budgtaire, ce qui va permettre au Gouvernement de partager sa responsabilit en la matire. Malgr tout, mme sil associe le Parlement cette procdure, il ne possdera pas pour autant un pouvoir en matire de prise de dcisions (il ne pourra donc pas intervenir pour valuer des crdits ou dterminer des missions). La LOLF de 2001 va entriner cette pratique dans son article 48, mais elle ne va pas pour autant rendre obligatoire ce dbat, puisque cette dernire disposition va prciser que Le Gouvernement prsente un rapport au Parlement sur lvolution de lconomie nationale et sur les orientations des finances publiques. En outre, ce mme article va prvoir que ce rapport puisse donner lieu dbat. Cette phase revient essentiellement lexcutif, le Parlement ayant une trs faible place, cest pourquoi on va donc considrer que seul le Gouvernement est capable de mener bien cette prparation du budget. Aujourdhui, on peut constater que le Parlement nest plus apte prparer le budget, et mme en Grande-Bretagne, cette procdure tant partage entre le Chancelier de lEchiquier et le Parlement, le Chancelier dterminant les diffrentes dpenses et le Parlement fixant les recettes. Ce projet de loi de finances va tre entirement rdig et ce stade, conformment larticle 39 de la Constitution, il va ensuite tre dlibr en Conseil des ministres, aprs avis du CE, et cette phase administrative va prendre fin dans les environs du 20 septembre, date laquelle sera dlibre ce projet de loi de finances. Une fois adopt, le projet est dpos en premier sur le bureau de lAN : point de dpart du dlai constitutionnel pour le vote de la loi de finance.

Section 2 : Du vote de la loi de Finances sa promulgation


Suite au dpt, le dlai constitutionnel va commencer courir, autrement dit, un certain temps va tre impos au Parlement pour adopter ce projet de loi de finances. On va voir que le vote de cette loi de finances va obir une procdure particulire, avant de voir des rgles spcifiques faisant intervenir le Gouvernement. I) Le droulement de la procdure quelques exceptions prs, la procdure dadoption du projet de loi de Finances est la mme que pour ladoption de tout projet de loi ordinaire. Comme la procdure lgislative ordinaire, depuis 1958, elle est la manifestation dune perte de pouvoir du Parlement, ce qui va se traduire en termes de dlai, puisquils vont tre plus courts pour le Parlement se traduisant par une prpondrance du Gouvernement sur ce dernier.

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A) Le dpt du projet de loi de Finances Le dpt du projet de loi de finances va constituer une diffrence avec la procdure lgislative ordinaire, puisque selon larticle 39 de la C, Le projet de loi de finances doit tre soumis en premier lieu lAssemble Nationale, au mme titre que le projet de loi de financement de la Scurit Sociale. Cette priorit donne lAssemble Nationale (chambre basse) est traditionnelle et cest une pratique que lon retrouve depuis longtemps et mme ltranger. En France, cest une rgle qui sapplique depuis 1814-1830, alors quau RoyaumeUni, cela existe depuis 1688. On ne va pas retrouver cette priorit dans tous les tats ayant un rgime parlementaire, en Italie, le dpt de ce projet se faisant soit devant lAssemble, soit devant le Snat et en Allemagne, le projet de loi de finances tant dpos en mme temps devant les deux chambres. En France, on va considrer que lAN est plus reprsentative que le Snat, puisquils reprsentent le peuple, la Nation et donc les contribuables, lAN tant lorigine du consentement limpt et cest ce qui va justifier sa priorit. Curieusement, cette priorit va donner lavantage au Snat, lAssemble nationale commenant travailler tout de suite, tandis que le Snat va disposer de plus de temps pour son travail et notamment celui en commission. En effet, le Snat va tre au courant des objectifs fixs par le Gouvernement depuis le dbat dorientation budgtaire, cest pourquoi il disposera de plus de temps pour lexaminer et le voter. Le dpt de ce projet de loi de finances avec lensemble des bleus budgtaires est donc le point de dpart du dlai constitutionnel de 70 jours, c'est--dire que le Parlement aura 70 jours pour adopter ce projet de loi de finances au terme de larticle 47 de la C. Selon larticle 39 de la LOLF, la date du dpt du projet de loi de finances est fix le premier mardi doctobre de lanne qui prcde lexcution du budget et par convention, le dlai ne va courir qu compter du 10 ou du 12 octobre, afin de permettre la prsence de tous les documents et notamment de tous les bleus budgtaires. En gnral, ces dlais sont respects, mais il se peut quil tarde le faire, comme en 1997, et le CC a considr dans une dcision de 1982 que cette date du premier mardi doctobre nest pas fondamentale, en effet, ce qui compte serait le respect des 70 jours laisss par la Constitution au Parlement afin dadopter la loi de finances. Dans dautres pays europens, le Parlement va pouvoir disposer de plus de temps comme, par exemple, en Espagne, la C exigeant que le projet de loi de finances soit dpos 3 mois avant le dbut de lanne (quasiment un mois de plus que le Parlement franais) ou en Italie, le Parlement disposant de 80 jours pour le faire. Enfin, en Grande Bretagne, il est impos que ce projet de loi de finances soit dpos 4 mois avant le dbut de lexercice budgtaire. B) Le travail en commission Le projet de loi de finances, comme tout projet ou proposition de loi, est dabord examin en commission et cest ce que prvoit larticle 43 de la C. En particulier, cela va faire intervenir une commission spcialise, lAN, qui est la commission des finances, de lconomie gnrale et du plan.

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Au Snat, il existe une commission quivalente qui est intitule commission des finances du contrle budgtaire et des comptes conomiques de la Nation. Dans cette optique, larticle 39 de la LOLF prcise que le projet de loi de finances est immdiatement renvoy la commission charge des finances. 1) Lexamen du projet de loi de finances par la commission des finances Cet examen va permettre la commission dinformer les parlementaires du contenu de la totalit du projet, autrement dit, ils vont dfricher le projet de loi afin de le prsenter aux autres membres du Parlement. Tous les ans, un rapporteur gnral est dsign dans chaque commission, lAN, il sagit de G. Carrez et son homologue au Snat est P. Marini. La comptence de ce rapporteur gnral est de prsenter au Parlement la loi de finances, ainsi que ce qui concerne la loi de finances initiale et toutes les autres lois de finances, dont notamment les lois de finances rectificatives. Depuis les annes 1970, en ralit, les rapporteurs gnraux sont les mmes pendant toute la lgislature et leur travail est de rdiger un rapport sur ce projet quil prsentera la commission des finances. Le rapporteur gnral va tre assist de plusieurs rapporteurs spciaux dsigns au sein de la commission des finances et au dpart, ils taient exclusivement choisis dans la majorit, mais lheure actuelle, on les choisit galement dans lopposition. Ces derniers vont pouvoir mener toutes les investigations quils veulent sur pice et sur place pour mener bien lexamen du projet de loi de finances, c'est--dire quils vont pouvoir se rendre dans les ministres ou obtenir des informations sur la situation conomique et financire de lEtat. Ils peuvent galement directement interroger les diffrents ministres, dont le ministre du Budget, mais ils peuvent galement demander de laide la Cour des comptes afin de vrifier des donnes conomiques. De plus, depuis la LOLF, ces rapporteurs vont pouvoir contraindre des personnes auditionner si cela savre ncessaire pour obtenir des informations dans lexamen du projet de loi de finances. Le Prsident de la commission des Finances lAN est un membre issu de lopposition (D. Migaud), alors quen revanche, au Snat, il sagit dun membre de la majorit, puisquil sagit de J. Arthuis. 2) Le rle consultatif des autres commissions Dautres commissions vont galement intervenir avec pour rle dexaminer, pour avis, le budget des ministres en rapport avec leur spcialit, par exemple, lAN la Commission de la Dfense nationale et des forces armes va donner son avis sur le budget militaire, de mme, la Commission des affaires trangres donnera son avis au ministre du mme intitul. Toutes ces Commissions parlementaires vont avoir le droit dadresser des questionnaires au Gouvernement au terme de larticle 49 de la LOLF, le Gouvernement tant alors dans lobligation dy rpondre au plus tard dans les 8 jours prcdant le premier mardi dOctobre. Le travail en commission va donc commencer avec le dpt de la loi de finances, mais il va se poursuivre pendant tous les dbats parlementaires qui vont peu prt durer un mois et cest surtout la commission des finances qui va intervenir travers son rapporteur gnral et sa mission. 66

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C) Le dbat en sance publique et le vote de la loi de finances Si la commission des finances peut prsenter des amendements, notamment travers son rapporteur gnral, elle na plus la possibilit de modifier le projet de budget comme ctait le cas sous les III et IV Rpublique. En effet, auparavant, lorsque la commission des finances recevait le projet de loi de Finances, elle pouvait immdiatement le modifier en commission, mais partir de 1958, cela nest plus le cas. Dans cette logique, la discussion budgtaire va porter sur le projet de loi de finances prsent par le Gouvernement et non pas sur le texte modifi en commission. Cest un lment important, puisque dans dautres tats, le parlementarisme est beaucoup plus fort, alors quen France, la Commission des finances ne va pouvoir proposer que des modifications sous la forme damendements en cours de discussion. Cependant, avant que ce dbat ne commence, une condition doit tre pralablement remplie qui est ladoption de la loi de rglement de lexercice prcdent. 1) La condition pralable : ladoption de la loi de rglement de lexercice prcdent Dans cette optique, le dbat en sance publique, portant sur lexercice budgtaire suivant, ne va pouvoir commencer que si la loi de rglement de lexercice prcdent a t adopte. Plus prcisment, il sagit dune obligation selon laquelle le projet de loi de rglement est dans lobligation dtre inscrit lordre du jour des chambres parlementaires avant ce dbat. Cette obligation est due ce que le lgislateur ait voulu marquer la volont de contrler les rsultats de lexercice budgtaire, ainsi que sa bonne application et notamment par le Parlement. Cest une nouveaut introduite par la LOLF. Lexamen en sance publique du projet de loi de Finances se fait ds le dbut de la session ordinaire des deux Assembles (aussi appele session parlementaire). Ces projets vont donc passer en sance publique aprs avoir t inscrit lordre du jour chaque Assemble. Pour ces projets, ce nest pas la C, ni la LOLF de 2001 qui a impos cette obligation, en effet, bien que les parlementaires connaissent des dlais stricts pour ladoption de ce projet, aucun texte ne les a jamais prvu. Ceci est donc intervenu par la pratique, puisque traditionnellement et afin daboutir au vote de la loi de Finances en temps utile, le Gouvernement va inscrire ce projet de loi lordre du jour de lAN, en vertu de son droit de priorit. De plus, lexamen de ce projet de loi va se drouler de la mme manire quelque soit la chambre dans laquelle il est prsent, autrement dit, ce texte sera compos de plusieurs tapes. 2) La discussion gnrale La discussion gnrale va souvrir par lintervention de plusieurs autorits, dont, tout dabord, lintervention du ministre du budget et du PM. Ces derniers vont tracer les grandes lignes de leurs politiques budgtaires, avant dtre suivis par les reprsentants des groupes politiques de chaque Assemble, un temps de parole leur tant accord en fonction de leur importance. Cette premire tape correspond donc un dbat politique qui nest pas suivi dun vote. En effet, celle-ci va seulement avoir pour objet de mettre face face la majorit et opposition.

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La discussion gnrale va se poursuivre pendant plusieurs jours et continuer par la prsentation du projet de loi de Finances faite par le rapporteur gnral de la Commission des Finances. cela, il faut galement ajouter la prise de parole du prsident de cette Commission qui est gnralement issu de lopposition, tout cela dans loptique de mener un dbat intressant. 3) La discussion et le vote article par article Les parlementaires vont dans troisime temps examiner le texte article par article, autrement dit, ils vont passer lexamen et au vote de chaque article des deux parties de la loi de Finances. Cette rpartition va imposer aux Assembles et tout dabord lAN de commencer obligatoirement lexamen du projet par la premire partie de la loi de Finances. Plus prcisment, les parlementaires vont alors pouvoir proposer des amendements chaque article de cette premire partie et larticle dquilibre sera alors adopt en mme temps que ltat lgislatif annex venant le dtailler. Ladoption de cet article et de la premire partie du projet de loi de Finances est importante, dans la mesure o sera ainsi fix lquilibre conomique et financier voulu et donc impos par la LOLF. Aprs son adoption, cet quilibre budgtaire et financier ne va plus pouvoir tre remis en cause par la deuxime partie de la loi de Finances, en effet, la LOLF impose que la premire partie soit adopte avant la mise en discussion de la deuxime partie du projet de loi de Finances. Ds lors, cette deuxime partie sera alors vote sur la base des missions et cest la raison pour laquelle on va les appeler les units de vote, les parlementaires devant chacune les examiner. Une fois les missions examines et les diffrents articles vots, les parlementaires devront se prononcer par un vote sur lensemble de la deuxime partie. 4) Le vote de lensemble du texte : vote global Dans ce cadre, les dputs, puis les snateurs, vont se prononcer sur lensemble du texte. Se termine alors lexamen et le vote dans une Assemble et cest ce que lon appelle la premire lecture. Une fois ce projet adopt par lAN, cela sera au tour du Snat dadopter ce projet en suivant la mme procdure, c'est--dire les mmes tapes. A ce stade, on va pouvoir voquer deux hypothses dans lesquelles le Gouvernement va pouvoir intervenir$: Lhypothse du vote bloqu et la question de confiance. 5) L'hypothse dun vote bloqu et la question de confiance Quelques fois, il se pourra que la discussion prenne plus de temps que prvu, puisque, comme dans la procdure lgislative ordinaire, lopposition va pouvoir tre tente de dposer beaucoup damendements afin de bloquer le processus lgislatif. Ds lors, le Gouvernement va disposer de deux armes particulires, puisquil va pouvoir recourir la procdure du vote bloqu : prvu larticle 44, alina 3 de la C. Larticle 44, alina 3 de la C prvoit que le texte du projet de loi faisant lobjet dun vote par lune des deux chambres sur tout ou partie du texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposs ou accepts par le Gouvernement. Le Gouvernement va galement pouvoir dcider de recourir la procdure prvue larticle 49, alina 3 de la C : le vote de confiance. Egalement prvue pour la procdure 68

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lgislative ordinaire, dans ce cadre, le PM va engager sa responsabilit sur le vote dun texte, et en loccurrence ici, sur le vote du projet de loi de Finances. Ds lors, ce projet sera considr comme adopt, sil y a un vote positif de lAssemble parlementaire, linverse, le Gouvernement pourra subir le vote dune motion de censure. En pratique, le PM a engag la responsabilit de son Gouvernement sur le vote du projet de loi de finances pour 1980 en 1979. Dans les deux cas, cette procdure aura pour effet de priver le Parlement dun vritable dbat sur le projet de loi de Finances, puisque dun ct, les dputs ne pourront pas discuter des autres amendements et de lautre, ils ne pourront pas discuter du tout du projet, la confiance du Gouvernement tant mise en jeu. 6) La navette ventuelle et la runion dune commission mixte paritaire Quelques fois, il se peut que les deux chambres soient en dsaccord sur le texte, c'est-dire que le texte qui sera adopt par les deux assembles ne sera pas le mme. Ds lors quil est vot dans des conditions diffrentes selon la chambre, vont dbuter des navettes, prvues par larticle 45 de la C, entre les deux assembles, c'est--dire que le texte va aller dune Assemble une autre, afin que celles-ci votent le mme texte dans les mmes termes. Dans ce cadre, si le Snat napporte aucune modification au texte adopt par lAN, la loi de Finances sera alors dfinitivement adopte et la procdure sarrtera ce stade. Mais, en cas de dsaccord persistant, le Gouvernement aura la possibilit dintervenir dans le cadre de deux solutions alternatives : - Une solution apporte par la Constitution et par la LOLF spcifique la procdure budgtaire et dans ce cas, le Gouvernement va permettre la navette de se prolonger audel de 70 jours, c'est--dire au-del du dlai laiss au Parlement afin dadopter cette loi. Le Gouvernement va alors pouvoir mettre en uvre larticle 47 alina 3 de la C lui permettant de mettre en uvre le projet de loi de finances par voie dordonnance. Malgr tout, cette disposition est une solution qui na jamais t utilise depuis sa mise en place - Une solution qui est une application de la procdure ordinaire et dans ce cas, le Gouvernement va pouvoir dcider dappliquer larticle 45 alina 2 de la C lui permettant de convoquer une commission mixte paritaire. Dans la mesure o il sagit du vote du projet de loi de Finances, le Gouvernement va pouvoir faire appel cette commission en cas durgence, aprs une seule lecture devant chaque assemble. Contrairement la premire solution, cette procdure est extrmement frquente, puisquelle a souvent t utilise pour permettre ladoption de projets de loi de finances. Dans tous les cas, pour quelle se termine, cela sera toujours lAssemble nationale qui pourra donner le dernier mot.

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II) Les rgles de procdure : lencadrement du pouvoir du Parlement en matire financire La Constitution de 1958 a fortement limit et encadr les pouvoirs du Parlement en la matire, ce qui constitue une trs nette contradiction avec laffirmation et lapplication du principe du consentement limpt. La Constitution va limiter le pouvoir du Parlement de deux points de vue, dune part, elle va lui imposer des contraintes, et notamment travers des dlais trs stricts, qui font apparatre une prpondrance de lexcutif sur le Parlement, dautre part, la limitation va concerner le droit damendement des parlementaires au projet de loi de finances. A) La matrise du gouvernement du droulement de la phase parlementaire Le Gouvernement va avoir la possibilit daffirmer sa suprmatie sur le Parlement dans la mise en uvre de plusieurs instruments qui sont au nombre de 5. 1) Les dlais constitutionnels Sous les III et IV Rpublique, on a pu assister des pratiques quelque peu discutables pour respecter les dlais dadoption de la loi de Finances et notamment pour tenter dviter les pertes de temps, les parlementaires, ne sintressant que trs peu de ladoption dun tel projet lpoque, votaient rapidement des autorisations de prlever les impts, juste avant la fin de lanne civile. Pour viter ces drives, le constituant de 1958 a dcid dencadrer le temps imparti au lgislateur en dcidant dassortir ces dlais de sanctions, au cas o ils ne les respecteraient pas. Larticle 47 de la C a donc impos le dlai constitutionnel global de 70 jours au Parlement, c'est--dire que les deux Chambres auront 70 jours pour adopter le texte, mais dans ce dlai, on va distinguer ce que lon appelle deux sous-dlais concernant chacune des assembles. En effet, lAN va disposer de 40 jours pour adopter le projet et ce moment l, deux hypothses sont envisager: - Soit lAN respecte le dlai qui lui est imparti, ce qui va laisser au Snat peu prs 20 jours pour statuer en premire lecture et ce qui permettra par la suite quelles saccordent du temps, si elles ne sont pas daccord et quelles se retrouvent avec des projets contradictoirement amends. - Soit lAN dpasse son dlai de 40 jours et le Snat devra alors se prononcer en 15 jours, ce qui laissera un dlai encore plus court en cas de dsaccord entre les deux Chambres 2) La procdure durgence Une procdure durgence va par exemple permettre au Gouvernement de convoquer une commission mixte paritaire : prvue larticle 47 de la C, mais il en existe galement une autre dans larticle 45 de la LOLF qui permet au Gouvernement de demander lAN dmettre un vote spar avant le 11 dcembre de lanne qui prcde lexercice budgtaire, sur lensemble de la premire partie de la loi de Finances. A cela, il faut ajouter que cette procdure durgence va permettre au Gouvernement de dposer avant le 19 dcembre de lanne qui prcde le dbut de lexercice budgtaire, un 70

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projet de loi spcial lautorisant continuer de percevoir les impts existants jusquau vote de la loi de finances de lanne. 3) Sanction du Parlement Le non-respect de ces dlais va entraner des consquences diffrentes selon que cela concerne le Parlement ou le Gouvernement. En effet, le Parlement est soumis une forte sanction sil ne respecte pas ces dlais constitutionnels, le Gouvernement ayant alors la possibilit de mettre en uvre le projet de loi de finances par ordonnance (prvu larticle 47 de la C). la mise en uvre de cette procdure, le Parlement va alors perdre son pouvoir financier par une substitution de lexcutif au lgislatif. Bien quelle paraisse assez lourde, cette procdure-sanction est issue de la ncessit dassurer la continuit de la vie nationale. Malgr tout, cest une simple facult donne au Gouvernement, puisquelle nest en rien automatique, c'est--dire que si les dlais sont dpasss, il ne sera alors pas oblig de mettre en uvre cette procdure, bien quelle suffise crer une dissuasion vis--vis du Parlement. En revanche, si cest le Gouvernement qui a du retard, celui-ci ne sera soumis aucune sanction comparable celle du Parlement, puisquen effet, ni dans la C, ni dans la LOLF, quelque chose est prvu pour remdier son retard. Le Gouvernement va alors pouvoir demander lAN, puis au Snat, dadopter un projet de loi de finances partiel, c'est-dire de se prononcer sur la premire partie de la loi de finances, avant de leur demander de voter une loi de Finances spciale lautorisant percevoir les impts jusqu ladoption de la loi de Finances de lanne. 4) Acclration de la procdure lgislative Il sagit du vote bloqu (article 44-3 de la C) et de la procdure de larticle 49-3 (question de confiance) qui peuvent tre mis en uvre en mme temps afin dencore plus acclr la procdure budgtaire. 5) La seconde dlibration du Parlement La seconde dlibration va permettre au Gouvernement de reprendre son compte des demandes formules par le Parlement qui tombent sous le coup d'irrecevabilit financires, c'est--dire que les parlementaires ne vont alors pas pouvoir introduire certaines nouvelles dispositions dans le projet de loi de Finances. En effet, le Gouvernement ne va pas pouvoir modifier son projet de loi de Finances et le soumettre une nouvelle fois au Parlement aprs avoir t sollicit une premire fois par les parlementaires et cest ce qui sest produit en 1995 concernant la loi de Finances pour 1996. cette poque, les circonstances taient identiques celles de 1979, c'est--dire que les parlementaires avaient demand au Gouvernement de faire des conomies. En 1979, le Gouvernement avait refus de prendre en compte les demandes des parlementaires et il avait donc actionn la procdure du 49-3, c'est--dire que pour passer en force, il avait mis en jeu sa responsabilit sur le projet de loi de finances qui refusait de faire des conomies. En revanche, en 1995, le Gouvernement va bien recevoir le message des

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parlementaires lui demandant de faire des conomies et il va ds lors leur demander, et notamment aux dputs, de dterminer o doivent se faire ces conomies. Les parlementaires vont pouvoir alors se prononcer une nouvelle fois sur le projet de loi de Finances, ce qui mne la seconde dlibration. B) La limitation du pouvoir damendement des parlementaires en matire financire En matire budgtaire, le pouvoir damendement des parlementaires est organis par deux articles : article 40 C et article 47 de la LOLF. Cest le pouvoir de modifier ou non un texte de loi. Larticle 40 de la C prvoit cette limitation du pouvoir damendement pour les propositions de lois. Les parlementaires ont donc un pouvoir limit, conditionn et larticle 47 de la LOLF, lui, porte sur les amendements mais relatifs au loi de finance. Ce pouvoir damendement est conditionn par les irrecevabilits financires, qui sont des interdictions faite au parlementaires dexerc un droit dinitiative pour certaine disposition caractre budgtaire ou financier. Chaque chambre procde alors durant la procdure budgtaire un contrle de la recevabilit financire. Ce sont des instances spcifiques dans chaque Assemble qui procdent ces filtrage. Il sagit du bureau de la chambre (AN ou Snat), du bureau de la commission des Finances ou le prsident. Le contrle est trs stricte cela dmontre encore le pouvoir d'encadrement du Parlement en la matire puisque ce contrle a lieu trois reprises : examen en commission, au moment du dpt des amendements et lors de la sance publique. En cas de litiges, le CC intervient en tant que juge dappel. Larticle 40 de la C prvoit que les propositions et amendements formuls par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques soit la cration ou l'aggravation dune charge publique. Cet article limite la porte des amendements parlementaires ayant des consquences financires. Cest un article dordre gnral : il sapplique pour nimporte quel projet de loi. Son respect relve des autorits parlementaires et du CC. Dans ce cadre particulier de larticle 40 et depuis 1958, les parlementaires avaient limpression quils ne pouvaient rien faire tant donn le cadre trs strict de larticle. Ils ne disposaient donc daucune marge de manuvre en matire financire ou budgtaire. Et malgr une pratique lgrement diffrente, le systme depuis 1958 tait particulirement limit (strictement encadr). Les pouvoirs publics (gouvernement et parlement) ne voulait pas rviser la C afin dassouplir larticle 40.

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Des assouplissements ont donc t apports de deux manires : Jurisprudence constitutionnelle, La LOLF de 2001 avec son article 47.

Sur cette base on va distinguer selon que les modifications proposes concernent les dpenses ou les recettes. En matire de recettes, une diminution des recettes est interdite (sens de larticle 40 de la C). La dfinition des ressources publiques est trs large puisquelle inclut les recettes fiscales, les cotisations sociales mais aussi lemprunt. Le CC a admis que lon peut diminuer une ressource si cette diminution est compense par laugmentation dune autre ressource : le CC a considr quil ny a pas globalement de diminution des ressources publiques. Cest une application du principe de luniversalit budgtaire. En matire de dpense, laugmentation ou la cration dune charge publique est strictement conditionn. Avant la LOLF de 2001, cette interdiction tait absolue. Le CC en avait donc dduit quune augmentation de charge ne pouvait pas tre admise mme dans deux cas particuliers mme si cette charge tait compense par une ressource nouvelle. Le CC avait admis quil tait possible de supprimer une charge mais pas den crer une. Larticle 47 de la LOLF prvoit que au sens des articles 34 et 40 C, la charge sentend, sagissant des amendements, sappliquant au crdit de la mission,... Cet article 47 de la LOLF vient prciser larticle 40 de la C. Cet article 47 vient faire un lien entre la notion de charge et les crdits de la mission. Une charge (dpense) sanalyse donc sur la base dune mission ainsi les amendements parlementaires qui modifient la rpartition des crdits entre les programmes au sein dune mme mission sont donc recevables. Les parlementaires pourront augmenter les crdits dun programme en diminuant les crdits dun autre programme lintrieur dune mme mission. Cette loi de finance peut faire lobjet dun recours devant le CC. Ce passage devant le CC est devenu quasiment la troisime tape de la procdure budgtaire.

III) Le contrle du Conseil constitutionnel en matire budgtaire Le contentieux constitutionnel a acquis un rle essentiel en ce qui concerne la loi de Finances depuis 1974 avec extension de la saisine aux parlementaires. Depuis, toutes les lois de Finances initiales ont t dfres sauf en 1989 et 1993. Une loi de Finances rectificatives sur deux sont dfrs au Conseil et certaines lois de rglement le sont aussi. En pratique, le contentieux constitutionnel, lintervention du CC constitue donc presque une troisime tape. Le contrle de la constitutionnalit des lois de Finances obit aux mmes rgles gnrales que pour les lois ordinaires. 73

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A) Lintervention du Conseil constitutionnel en matire budgtaire En gnral, Le CC nintervient que sil est saisi. Cest ce que prvoit larticle 41 de la C (autorit qui peuvent saisir le CC). En pratique la saisine est devenue une arme de lopposition depuis 1974 (avant quasi-inexistante) de faire reconnatre ces droits, de faire valoir ses prtentions politiques et budgtaires mais surtout cela lui permet de retarder la promulgation dune loi (en l'occurrence la loi de Finances). Avant la rforme de 1974, seulement quatre lois de Finances avaient t dfrs au CC, et partir cette anne la saisine devient quasi automatique. Les dputs et les snateurs saisissent le CC tour de rle. D'une manire gnrale, il sagit dune arme pour lopposition mais pour la premire fois en matire de loi de Finances, le CC a t saisi par des parlementaires de la majorit en 1996 pour la loi de Finances rectificatives. Dcision du CC 30 dcembre 1996. Aprs avoir saisi le CC certains parlementaires issus de la majorit ont regrett et ont cherch se dsister en expliquant quil avait commis une erreur. Le CC a considr que le retrait de cette saisine ntait pas possible. Il a en effet expliqu quil ntait pas saisi par 60 dputs ou snateurs mais par une dmarche collective et indivisible. Le CC est videmment conscient de cette facult de lopposition et des parlementaires en gnral. Il la rappel en 1998 propos de la loi de Finances pour 1999, et le CC qui avait t saisi par les dputs de l'opposition na pas apprci la teneur et lampleur inhabituelle des moyens soulevs$: Cest un rappel lordre. Il sadapte aux circonstances politiques. En 1979, le CC annule la totalit de la loi de Finances de 1980 car il y a eu vote de la deuxime partie avant la premire. Toute la loi de Finances pour 1980 est annule car elle est inconstitutionnelle. Dans une autre dcision du 30 dcembre 1979 il avait accept les lois de Finances temporaire pour ne pas compromettre la continuit de ltat. En matire budgtaire, le CC interprte sa propre comptence de manire restrictive. Le CC est comptent pour apprcier la constitutionnalit des lois que sil est saisi et avant la promulgation de cette loi et lorsquil est saisi il refuse de soulever dautre motifs que ceux qui lui sont fournis par les requrants. Le seul moyen que le CC accepte de soulever doffice est le cavalier budgtaire : cest donc un moyen dordre public puisque la violation des rgles relatives au contenu des lois de Finances est inconstitutionnelle. Et selon le CC leur violation est dune exceptionnelle gravit. Le CC relve systmatiquement ce type de cavaliers budgtaires. Il examine donc les arguments des requrants et dans la plupart des car ces cavaliers sont soulev par le CC luimme. Une dernire particularit rside dans la cration par le CC du principe de sincrit budgtaire. Ce principe a dabord t formul sous la forme dun objectif puis repris par la LOLF. Malgr les critiques ce principe existe et a t repris et mis en uvre par dautres institutions notamment par la Cour des comptes en 2004 qui est charg de contrl la bonne application de tous les principes.

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B) La porte des dcisions du Conseil constitutionnel CC utilise diffrentes techniques: - Tout indivisible : Il dclare dans sa dcision que les dispositions inconstitutionnelles sont insparables du reste. Par consquent toute la loi est donc inconstitutionnelle. Cest un effet de contamination. Cela a t le cas par exemple de 1979 avec la dcision du 24 dcembre. Cette technique peut aussi tre utilis lenvers$ : Le CC relve un cavalier budgtaire et considre cependant que cette disposition st insparable du reste du texte. Le CC dclare nanmoins ce cavalier valable dans la mesure o il fait parti dun ensemble cohrent et constitutionnel. Cest exceptionnel puisque le CC utilise le plus souvent une deuxime technique. - Acte dtachable : Le CC procde une distinction des dispositions inconstitutionnelles du reste de la loi de Finances. Cette technique a une justification pratique car elle lui permet de dclarer linconstitutionnalit dun nombre minimum de dispositions et den limiter ainsi les effets sur le reste de la loi de Finances. Le plus souvent se sont un ou plusieurs articles ou certains alinas. Elle a le mrite de limiter les effets de l'inconstitutionnalit. - Rserves dinterprtation : Le CC peut dclarer une disposition constitutionnelle mais lassortie une rserve dinterprtation : cest la dclaration de conformit sous rserve. Il donne une marche suivre au gouvernement qui sera charg de veiller la bonne excution de la loi de finance. Il y a une hypothse que lon peut citer : dclaration de constitutionnalit du texte sans effet de contamination et de rserve. Remarque: Il faut savoir que le Snat est une chambre de rflexion qui a donc plus de temps et de recul. En outre, les snateurs ont le temps de prvoir toute ventuelle inconstitutionnalit dun texte (ADN) et de ce fait lorsque le CC va voir a contrl ces diffrents textes de lois, les snateurs auront eu le temps dviter tout risque dinconstitutionnalit dun texte. Linconstitutionnalit est donc dj vue en amont. Suite cette ventuelle intervention du CC et pour les dispositions qui sont dclar conforme la C (article 62), la loi de Finances est promulgue par le PR par lapplication gnrale de larticle 10 alina 1 de la C mais aussi en application de larticle 47 alina 4 de la C : la loi de Finances doit tre promulgue avant le dbut de lexercice budgtaire (principe annualit et antriorit).

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Chapitre 4 : Lexcution de la loi de finances


Le vote de la loi de finances par le Parlement est la traduction de lautorisation budgtaire. Cela se traduit par la mise en uvre de lexercice budgtaire. On verra dabord un principe gnral qui va sappliquer aux acteurs de cette excution.

Section 1 : La sparation des ordonnateurs et des comptables


Ces diffrents acteurs sont chargs de lexcution des dpenses et recettes. Ils sont dtermins par le droit de la comptabilit publique contenu dans le dcret du 29 dcembre 1962 qui porte rglement gnral de la compatibilit publique. Ce dcret va confirmer un principe traditionnel en France depuis 1822 de la sparation des ordonnateurs et des comptables publics. I) Le principe gnral Pour lexcution de tout budget public, on considre quil y a une division des tches entre tches matrielles (fonctionnement des SP) et immatrielles (limit: gestion des moyens financiers = encaissement, dcaissement, et conservation). Les tches matrielles* sont des oprations de mise en uvre du budget puisquelles permettent de faire fonctionner le service public, et pour cela il faut dcider par exemple de recruter du personnel, de passer des marchs publics, daccorder des subventions... Les tches non matrielles* sont plus limites contrairement aux premires puisquelle concerne uniquement la gestion des moyens financiers. Elles se rduisent lencaissement, au dcaissement, la conservation. Elles sont confies aux ordonnateurs / comptables. Depuis une ordonnance du 14 septembre 1822, ces fonctions sont nettement spares et sont confies chacune deux catgories dagents. Ce principe va tre repris dans le dcret de 1962. On va donc appliquer en matire budgtaire le principe politique de la sparation des pouvoirs cest--dire quon va considrer que les preneurs de dcision ont un pouvoir financier qui est potentiellement dangereux. Sils ont le pouvoir de dcider, ils nauront pas le pouvoir de faire appliquer leur dcision cest--dire de financer eux-mmes les dcisions quils vont prendre. En matire budgtaire, on va donc distinguer les ordonnateurs ; des comptables : Les Ordonnateurs* sont des autorits administratives qui sont habilites prendre une dcision financire. Cest le pouvoir dengager une dpense ou de mettre une recette en recouvrement (sa perception). Ces ordonnateurs ne sont jamais amens manipuler largent public. Les Comptables* publics sont des fonctionnaires qui sont prcisment charg du maniement les deniers publics cest--dire des oprations d'excution des dpenses ou recettes. Ils nont jamais de pouvoir autonome de dcision. On a donc dcid de sparer le pouvoir de dcision et dexcution. Cette sparation depuis 1822 avait pour but de faire cesser les nombreux dtournements de fonds dont se 76

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rendaient coupable les agents publics. On avait considr que cette sparation des fonctions rendrait difficile voir impossible des pratiques frauduleuses. Aujourdhui, la sparation est justifie par la mfiance du pouvoir lgislatif lgard de tous ceux appels grer les fonds publics (lexcutif). En outre, la sparation est aussi justifie par la division du travail entre ces deux catgories dagent qui permet une meilleur excution de ces taches (efficacit). Comme dans les grandes entreprises, le chef dentreprise nencaisse pas les factures, ne rgle pas les fournisseurs. Il confie cette tache un service comptable. II) Les principaux acteurs : les ordonnateurs et les comptables A) Lordonnateur Les ordonnateurs sont toujours des agents dautorit qui nappartiennent pas un corps spcialis de fonctionnaires en matire financire, leur pouvoir de dcision dans ce domaine provenant de leur statut dlus ou dadministrateur. La fonction dordonnateur est en quelques sortes un accessoire dune autre mission exerce titre principale en tant qulu ou en tant quadministrateur. Par exemple, est un ordonnateur, un ministre comme un prsident de Conseil rgional, un maire ou le directeur dun tablissement public. 1) Fonctions Selon le dcret du 29 dcembre 1962, notamment larticle 5, lordonnateur est charg de lexcution des recettes et des dpenses et cest donc lui qui va dclencher le processus de leur excution. De plus, en ce qui concerne les recettes, cest lordonnateur qui va constater les crances des organismes publics, puisque cest lui qui va en arrter le montant. Le fait darrter le montant de cette recette va permettre de dire que cest lordonnateur qui en assure la liquidation, mais que cest aussi lui qui va en ordonner le recouvrement, c'est--dire quil va donner lordre de percevoir cette recette. Dans ce cadre prcis, on va donc dire quil tablit un ordre de recette ou un titre de recette. En matire de dpenses, lordonnateur va possder une comptence plus large, puisquil lui appartient toujours de dcider de la mise en uvre effective dune dpense, c'est-dire que cest lui qui va en apprcier lopportunit. Enfin, ces fonctions gnrales sont communes toutes les catgories dordonnateurs. 2) Catgories On distingue quatre catgories dordonnateurs: Les ordonnateurs principaux : Sont des autorits politiques ou administratives bnficiant directement des autorisations budgtaires donnes par le Parlement. Se situant au sommet de la hirarchie institutionnelle, il sagit des ministres au niveau de lEtat, ainsi que du directeur dun tablissement public. lchelon local, les ordonnateurs principaux sont les maires, mais aussi les prsidents des Conseils Gnraux et Rgionaux, ainsi que des prsidents de Communauts Urbaines. Pour les tablissements publics locaux, on va galement retrouver leur directeur en tant quordonnateur principal. 77

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Les ordonnateurs secondaires : Nexistent que dans la mesure o les ordonnateurs principaux ne peuvent pas soccuper tout seul de lexcution de toutes les recettes et de toutes les dpenses. En effet, ces derniers ont t mis en place afin dallger la fonction financire des ordonnateurs principaux, puisquils vont permettre dassurer une dconcentration administrative et financire. Ce sont des agents administratifs grant les diffrentes autorisations budgtaires par dlgation de lordonnateur principal qui sont affects une circonscription territoriale dtermine. Depuis la loi de dcentralisation de 1982, ce sont les prfets qui sont les ordonnateurs secondaires de lAdministration de ltat dans le dpartement et dans la rgion. En effet, les ministres ne pouvant grer seuls la gestion financire sur lensemble du territoire franais, ils vont dcider de dlguer certains de leur pouvoir aux prfets. ct de ceux-ci, il en existe galement des plus spcialiss comme les recteurs dacadmie qui vont agir dans le cadre dune circonscription prcise et les intendants militaires qui sont des autorits dlgues par le ministre de lIntrieur et de la Dfense pour agir en leur nom dans les circonscriptions militaires. Au niveau local, ils nen existent pas, mais au niveau de lEtat, comme au niveau local, lordonnateur principal va pouvoir faire appel aux deux dernires catgories dordonnateurs, les ordonnateurs dlgus et les ordonnateurs supplants. Les ordonnateurs dlgus : Ont t institus par le dcret de 1962 qui autorise les ordonnateurs principaux dlguer leur signature. En effet, en pratique, il est frquent que les ministres dlguent leur signature des membres de leur cabinet ou des directeurs du ministre. Malgr tout, il ne sagit que dune dlgation de signature et non pas une dlgation de pouvoir dcid, puisque cela ne va pas concerner une recette ou une dpense, celle-ci permettant uniquement lutilisation de certains crdits. Les ordonnateurs supplants : Ninterviennent qu titre exceptionnel pour remplacer lordonnateur normalement comptent, lorsque celui-ci est empch ou absent Du fait de ses fonctions, lordonnateur a une libert de choix dans lutilisation des ressources et cest ce qui caractrise son activit, par consquent, sa responsabilit va galement tre interprte la lumire de ses fonctions, c'est--dire de manire assez souple. 3) La responsabilit des ordonnateurs Cette responsabilit est prvue par le dcret de 1962 et elle va pouvoir revtir plusieurs formes. En effet, concernant la responsabilit des ministres, en tant quordonnateurs principaux de lEtat, ces derniers encourent des responsabilits particulires prvues par la C, dont notamment une responsabilit politique devant le Parlement avec par exemple la motion de censure (prvue larticle 49 de la C). Ce type de responsabilit politique va galement avoir lieu au niveau local, notamment pour le maire et dans certains cas, la responsabilit de lordonnateur va pouvoir tre disciplinaire comme pour les ordonnateurs secondaires par une sorte dquivalent de la responsabilit politique, qui est la responsabilit de tout fonctionnaire lgard de son suprieur hirarchique. De plus, la responsabilit va pouvoir aussi tre civile ou pcuniaire. Pour les ordonnateurs, cette responsabilit va normalement tre mise en uvre devant une juridiction spcifique qui est la Cour de discipline budgtaire et financire 78

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(CDBF). En effet, elle va concerner les lus locaux dans certains cas, notamment lorsquils refusent de faire procder au financement dune dcision de justice, ce qui fait que les ministres vont chapper cette juridiction, puisquils vont relever dune autre Cour : la Cour de justice de la Rpublique qui est galement comptente pour la responsabilit pnale des ordonnateurs dans lexercice de leurs fonctions. Malgr tout, en pratique, ces responsabilits ne sont pratiquement pas appliques, puisquelles sont peu, voire mme pas du tout utilises. En effet, par exemple, pour les ordonnateurs principaux, lorsque lon veut mettre en jeu leur responsabilit, le plus souvent ils ne seront plus en poste, ce qui rend difficile, le vote dune motion de censure, de la mme manire, la responsabilit pnale nest pas non plus mise en uvre et la responsabilit civile est souvent considre comme inapproprie en raison de limportance des montants en jeu. Il en est de mme pour les ordonnateurs secondaires, parce que lon ne souhaite pas entraver leur esprit dinitiative, en effet, si une responsabilit trop importante reposait sur leurs paules, ils nagiraient mme plus ou hsiteraient prendre certaines dcisions. B) Le comptable public Il Intervient dans lexcution du budget titre principal et en qualit dagent public, spcialement charg de lemploi de comptable. Il est le seul avoir le droit de manipuler les deniers publics. En contre partie, il est soumis une lourde responsabilit pcuniaire et personnelle. Les comptables publics sont nomms par le Ministre des Finances (aujourd'hui Ministre de lconomie) ou avec son agrment. Il est soumis un statut de droit public particulier, en effet il est soumis aux rgles de la fonction publique et surtout aux rgles du droit de la comptabilit publique dcoulant du dcret de 1962. 1) Fonctions Elles sont dfinies par le dcret du 29 dcembre 1962, et au terme de ce dcret les comptables publics doivent prendre en charge et recouvrer (percevoir) les recettes des organismes publics, payer les dpenses et assurer la conservation et les valeurs dont les organismes publics sont dpositaires. Il tient la comptabilit dun organisme public, cela implique aussi, par exemple, de conserver les pices justificatives des oprations aussi la conservation des documents de comptabilit. Dans lexercice de leur fonction, le comptable public doit procder des contrles sur la rgularit des oprations financires de lordonnateur. Par exemple, le comptable vrifie lexistence dune autorisation de percevoir une recette. Il vrifie aussi la qualit de lordonnateur notamment en ce qui concerne les dpenses (autorit comptente ou non). Ce contrle se limite la rgularit, le comptable ne vrifie pas l'opportunit de ces oprations (faut-il ou non procder une dpenses : cela relve de lordonnateur). 2) Catgories Dune manire gnrale, le dcret de 1962 opre une distinction entre les comptables publics principaux et les comptables publics secondaires. 79

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Les comptables principaux rendent directement leurs comptes au juge des Comptes (Cour des comptes ou Chambre rgionale), alors que les comptables secondaires rendent comptes aux comptables principaux. Les comptables directs du Trsor : Ils ont comptence de principe donn par le Dcret de 1962. Ils excutent toutes les oprations de recettes et de dpenses du budget gnral, ils effectuent aussi toutes les oprations de trsorerie de ltat. Ils ont par consquent une mission importante. Ils vont se retrouver lchelon national et aussi lchelon dconcentr. Au niveau central (ministre), il existe donc un agent comptable central (le receveur gnral des finances). Au niveau dconcentr (dpartement), il sagit du trsorier payeur gnral (TPG). Les autres catgories ont une fonction moins importante puisquils sont spcialiss donc ninterviennent que pour certaine mission. Les comptables des administrations financires : Ils sont spcialiss dans le recouvrement de certaines recettes qui sont essentiellement les contributions indirectes et les droits de douane. Ils sont diviss entre les comptables de la Direction Gnrale des Impt qui sont chargs des contributions indirectes (receveurs divisionnaires/principaux/ locaux) et de la Direction Gnrale des Douanes (directeur rgional, receveur principal rgional). Les comptables spciaux du Trsor : Le ministre des finances (aujourd'hui ministre de lconomie) peut charger par dcret certain comptable public dexcuter des catgories particulires doprations de recettes ou de dpenses. Exemple: Le ministre des finances avait donc par dcret charg le trsorier payeur gnral pour ltranger dexcuter les recettes et les dpenses publiques de ltat qui se ralise ltranger. Il est localis Nantes (il travaille avec les ambassades, les consulats, ). Les comptables des budgets annexes. 3) Responsabilit Au niveau de ltat, tous les comptables publics sont des fonctionnaires du Ministre des Finances, ils en dpendent donc hirarchiquement. Les comptables publics de ltat au terme du dcret de 1962 sont personnellement et pcuniairement responsables des oprations dont ils ont la charge. Ce sont le recouvrement des recettes et le paiement des dpenses. Cest une responsabilit trs importante car ils en sont responsables (de grandes sommes sont en jeu). Responsabilit importante qui peut mettre parfois le comptable dans une situation dinsolvabilit cest--dire quil ne sera pas en mesure de payer une dpense. Un comptable ne pourra pas par exemple rembourser ces grosses sommes. Cest pourquoi lors de leur entre en fonction doivent remplir plusieurs obligations : ils doivent en effet prter serment mais surtout ils doivent constituer des garanties. Sils ne respectent pas cela ils sont passibles damende. Une garantie peut prendre la forme dun cautionnement priv ou dune affiliation une association franaise de cautionnement mutuel cest--dire que les comptables adhrent des mutuelles. Ils existent aussi des assurances de responsabilit. Et le trsor dispose aussi de garanties sous forme de privilges qui portent que les meubles du comptable et de son conjoint, et des hypothques lgales sur leurs immeubles.

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La responsabilit des comptables ne sarrte pas aux oprations quil excute mais elle stend aussi aux oprations qui sont placs sous leur autorit, et aussi aux oprations de leur prdcesseur. Lexcution budgtaire fait intervenir les ordonnateurs et les comptables. III) La mise en uvre du principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables A) Le rgime juridique du principe 1) La sanction La violation du principe peut donc tre sanctionn quelle soit le fait de lordonnateur ou du comptable. Si la violation provient de lordonnateur alors elle peut consister dans le fait de s'immiscer dans les fonctions exclusivement rserves au comptable. Lordonnateur peut donc faire lobjet dune procdure de gestion de fait. Elle a lieu devant la Cour des comptes. Le gestionnaire de fait est une personne qui singre dans le maniement des deniers publics ou privs rglements sans possder le titre ly autorisant. Le gestionnaire de fait (lordonnateur) va alors tre considr comme une comptable et jug comme tel. Il sera soumis au rgime de la comptabilit publique notamment en ce qui concerne la responsabilit. linverse, le comptable public peut ou va tre amen exercer les fonctions de lordonnateur. Deux hypothses sont envisageables: - Le comptable recouvre une recette sans en avoir eu lautorisation par lordonnateur, sans avoir eu de titre de perception. Dans ce cas, le comptable public devient alors concussionnaire, cela constitue un dlit pnal. - Le comptable paye une dpense sans ordre de lordonnateur ou sans mandat de payement : on dit que le comptable est mis en dbet. Cette procdure a lieu devant la Cour des comptes. Le comptable sera tenu de rembourser les sommes qui ont t irrgulirement verses. 2) Les exceptions Une seule et mme personne va avoir la comptence. Une premire exception qui concerne ladministration des impts indirects : recettes recouvres par les comptables des administrations des impts indirects. Ce sont les mmes services dterminent et peroivent limpt. Une deuxime exception concerne la rgie des recettes : un agent (rgisseur) est plac sous autorit dun ordonnateur pour exercer les fonctions de comptable en encaissant certaines recettes sans quil soit besoin de passer devant un comptable public. L'exception rside dans la soumission hirarchique. Il sagit dune trs faible exception dans la mesure o lordonnateur va nommer le rgisseur avec l'agrment du comptable public (qui contrle la comptabilit de la rgie).

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Deux exceptions mineures mais prvues par le dcret de 1962. La LOLF en 2001 va apporter quelques amnagements. B) Les consquences de le LOLF sur le principe de sparation Ce principe de sparation na pas t remis en cause par la LOLF, elle vient le confirmer. Mais quelques amnagements vont tre raliss. Par exemple larticle 31 de la LOLF qui va donner une place privilgi aux comptables publics puisquelle va les charger de veiller la rgularit et la sincrit des comptes de ltat. ce titre, ils sont responsables des procdures et de la sincrit des enregistrements comptables (= de toutes les oprations comptables). Le comptable public devra non seulement sassurer de la tenue des comptes (comptabilit) mais il devient aussi le garant de la qualit des comptes (nouveaut). Cela renvoi au mme dveloppement que sur la sincrit. Est-ce leur rle? La LOLF prne par ailleurs un partenariat actif entre les deux catgories dagents, cest--dire que plutt que les cloisonner dans leur fonction, la LOLF incite un dialogue de faon amliorer cette gestion publique. Enfin la rforme de 2001 a eu un autre effet concernant les acteurs de lexcution budgtaire puisque le Parlement lorsquil va voter la loi de Finances va confier la gestion des crdits dun programme un ministre, qui doit dsigner un responsable de programme pour sassurer de la mise en uvre du programme. Le problme est que ces responsables de programme sont des hauts fonctionnaires, des directeurs dadministration centrale. Ils ont une responsabilit spcifique de gestion : ils doivent expliquer leur choix pour la mise en uvre de ces programmes. Le problme est quils sont prvus de faon implicite par larticle 57 de la LOLF mais cette responsabilit nest pas prvue. La problmatique instaure par ce nouveau mcanisme est quon ne sait pas comment dfinir cette responsabilit de gestion par rapport aux responsabilits existantes et en particulier par rapport la responsabilit politique du ministre.

Section 2 : Les oprations dexcution


Les oprations dexcution sont effectues par le gouvernement qui na pas en principe de pouvoir budgtaire propre. I) Lexcution des dpenses Cest une autorisation donne par le Parlement puis par le PM dans le cadre des dcrets de rpartition. Le ministre est donc destinataire des dpenses. En pratique, il peut les rpartir une fois les crdits tablis par mission et par programme. Le dcret du 29 dcembre 1962 prcise la procdure: Il y a deux phases.

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A) La phase administrative Elle se fait par les ordonnateurs, et comprend trois phases. 1) Lengagement Daprs le dcret de 1962, lengagement est lacte par lequel un organisme public cr ou constate son encontre une obligation de laquelle rsultera une charge. Cest donc une reconnaissance de dette qui est prise par le reprsentant qualifi : lordonnateur (cest son vritable pouvoir). Cest un acte volontaire (bon de commande: engagement de payer le traitement dun fonctionnaire, de faire des travaux,) ou involontaire (dcision de justice$: responsabilit administrative). 2) La liquidation La liquidation a pour objet de vrifier la ralit de la dette et darrter le montant de la dpense. Deux aspects: - La constatation et la certification du service fait. - La liquidation proprement dite : lordonnateur arrte le montant de la dpense. Parfois il ny a pas de liquidation: si le crancier est en mme temps dbiteur alors dans certains cas cest le mcanisme de la compensation qui est mis en place (exemple : travaux contre exonration dimpts ; extinction des droits par prescription quadriennale = 4 ans). Certaines dpenses sont rgulires (salaire fonctionnaire), dautres sont ponctuelles (travaux), parfois montant simpose (pnalits aprs dcision de justice). 3) Lordonnancement Lordonnancement est lacte administratif donnant, conformment aux rsultats de la liquidation, lordre de payer la dette de lorganisme public. Cest le bon payer au comptable. Sinon il y a vice de forme. Pour les ministres, il sagit des ordonnances de paiement alors que pour les autres ordonnateurs, ce sont des mandats de paiement. Lordonnancement doit respecter des rgles comme comporter un visa (contrleur financier vrifie rgularit budgtaire). Et il faut noter que certaines dpenses nont pas besoin dordonnancement comme la restitution de la TVA, les frais de justice. Cest une dcision qui prcde et autorise le paiement. B) La phase comptable: le paiement Le paiement est lacte par lequel lorganisme public se libre de sa dette. Le comptable public reoit lordonnancement. Il doit procder un contrle de rgularit de cet acte avant dy procder: contrle de la qualit de lordonnateur, de la disponibilit des crdits, de lexacte imputation de la dpense, de la justification du service fait. Si le contrle nest pas bon alors on demande lordonnateur de rgulariser. Si le contrle est bon alors le comptable procde au dcaissement : le comptable effectue le 83

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paiement. Soit il constate une ou plusieurs irrgularits : il suspend le paiement ou y est contraint par lordonnateur au moyen dune rquisition. Il est contraint par lordonnateur au moyen dune rquisition, cest--dire dun transfert de responsabilit du comptable lordonnateur. Cela savre parfois impossible en cas de dficit, dabsence de service, dabsence de visa du contrleur. II) Lexcution des recettes Lexcution des recettes est soumise certains principes. Il y a les recettes budgtaires (recettes fiscales, impts et recettes non fiscales) et les recettes extrabudgtaires$(recettes demprunt et de trsorerie) : la procdure est alors diffrente. Pour lexcution des recettes, on parle des recettes budgtaires. Il sagit dune procdure particulire pour ce recouvrement car la porte de lautorisation (entre ordonnateurs et comptables) est diffrente de la procdure des dpenses. Lordonnateur est libre de ne pas utiliser les crdits sa disposition mais est oblig de recouvrir. Si lautorisation est non limitative alors le gouvernement nest pas oblig de raliser le chiffre des recettes prvues (difficilement estimable), il doit seulement appliquer la rglementation. Concernant les dpenses, les crdits sont en principe spcialiss. Les recettes sont soumises au principe de la non-affectation. A) La perception des recettes fiscales Lessentiel des recettes sont fiscales, directes ou indirectes. Le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables ne sapplique pas aux indirectes : une seule administration est charge de lensemble des oprations. Il y a quatre phases distinguer : lopration dassiette, la liquidation, l'tablissement du titre de perception et le recouvrement. 1) Lopration dassiette Elle consiste en une dtermination de la matire imposable qui doit tre impute chaque contribuable. Exemple: Pour limpt sur le revenu (la matire imposable est appele souvent le fait gnrateur de la crance). Cela correspond au traitement (salaire / autres rmunrations). Lvaluation est faite par la dclaration annuelle des contribuables susceptible de contrle. Aujourdhui, ladministration envoie au contribuable une estimation des revenus qui contrle. Pour les impts indirects, le taux appliqu chaque produit/service lors de sa mise sur le march ou de la ralisation du service. 2) La liquidation Chiffrage exact du montant de la recette: on applique un taux puis on calcule la dette. 3) Ltablissement du titre de perception Lordre de la recette sur la crance constate et liquide est mis normalement par lordonnateur. Pour les impts directs, ce titre de perception est le rle nominatif. Cest un titre de perception collectif puisquil concerne lensemble des contribuables. Pour les impts

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indirects, il ny a pas besoin de titre de perception (toutes les phases sont confondues)$; sauf si par exemple le contribuable a des dettes dimpts indirects. 4) Le recouvrement Cest la phase comptable (comme la phase de paiement pour les dpenses) faite par le comptable du Trsor (souvent Trsorier Payeur Gnral et TPG). Pour les impts indirects cest la Direction Gnrale des Impts. Le comptable fait apparatre dans ses comptes (critures) lordre de recettes transmis par lordonnateur et procde au rglement des sommes dues. B) La perception des recettes non fiscales La perception des recettes non fiscales est beaucoup plus simple que pour les recettes fiscales : lordonnateur dtermine le service rendu un usager (location, bien, service). On calcule le tarif et on met un ordre de recettes : cest lordonnancement. Le comptable excute. Particularits: lexcution doit tre spontane.

Section 3 : Le contrle de lexcution de la loi de Finances


Le contrle de la bonne excution correspond la gestion administrative et financire approprie, cest le respect des autorisations budgtaires. Le contrle porte sur des organismes diffrents: ceux soumis aux rgles de la comptabilit publique comme celle de ltat, des Collectivits Territoriales; ceux qui grent un SP; ceux qui bnficient du concours financier dune personne morale de droit public. Ils peuvent possder plusieurs formes: rgularit (conformit dun acte aux rgles de droit), gestion (conformit au regard des principes gnraux = qualit de la gestion). Le contrle seffectue selon diffrentes modalits: sur les ordonnateurs ou sur les comptables, sur les recettes ou sur les dpenses, a priori ou a posteriori et par diffrentes catgories dorganismes. (Par diffrentes catgories dorganismes: contrle administratif = contrle interne par ladministration ; contrle juridictionnel par diffrentes juridictions: Cour des Comptes pour comptables et Cour de Discipline Budgtaire et Financire pour les ordonnateurs ; contrle politique par le Parlement aprs lexcution budgtaire = vote de la loi de rglement). I) Le contrle administratif Le contrle administratif est un contrle interne ralis par certains agents (instances spcialises de ltat). Ce contrle peut tre exerc la fois sur les ordonnateurs principaux et secondaires et comptables. 85

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A) Le contrle exerc sur les ordonnateurs principaux 1) Le contrle financier Il est exerc au niveau central par un agent du Ministre des Finances : le contrleur financier, plac auprs de chaque autre Ministre. Il a t instaur pour remdier au dpassement de crdits, chaque ministre devait tenir une comptabilit des dpenses des ministres (ordonnateurs principaux). Cest un contrle pralable de nature exclusivement budgtaire des crdits et des dpenses de lengagement des dpenses, non plus sur la rgularit (na plus vocation de sanction): appose un visa sur les actes dengagement. Le cadre juridique a t prcis dans un dcret du 27 janvier 2005: reprsentant unique du ministre de lEconomie et des Finances nomm dans chaque ministre et runit sous son autorit le contrleur financier. En outre, un nouveau dpartement comptable est charg de tenir la comptabilit du ministre et de payer les dpenses centrales. 2) Le contrle exerc par les comptables Le trsorier-payeur gnral (TPG) est le plus concern: il intervient en qualit de payeur, il vrifie donc la rgularit de lordre de paiement, et il est le caissier. Pas dopportunit, reoit ordonnancement: vrifie ralit de lordonnancement (imputation de la dpense et validit de la crance), qualit de lordonnateur ou du dlgu (comptence), existence dun contrle financier (apposition du visa) et le caractre libratoire du paiement (ordonnance vise-t-elle le bon crancier?). Si les conditions ne sont pas remplies alors il suspend le paiement et en informe lordonnateur qui rgularise ou passe outre, il peut alors adresser une rquisition au comptable. Ce qui loblige procder au paiement. son tour il peut tre contrl. B) Le contrle de lInspection gnrale des Finances sur les comptables et les ordonnateurs secondaires LIGF a t cre sous le Consulat sous la forme dun corps de contrleur des comptables publics, devenu en 1816 lIGF. Sous lautorit du M. Economie et des Finances, les inspecteurs sont recruts essentiellement depuis 1945 par lENA et depuis 1973 accessoirement. Aujourdhui, ils ont des comptences trs vastes: En effet, ils contrlent tout ce qui est en rapport avec les deniers publics. Ils contrlent les comptes de tous les comptables directs du Trsor, quils interviennent pour le compte de ltat, des Collectivits Territoriales ou des Etablissements Publics. Ils vrifient aussi les comptes des comptables des administrations financires, des organismes indpendants (caisses dpargne ou socits dassurance, scurit sociale ou organismes privs faisant appel au financement public). Cela contribue des valuations de politiques publiques (on peut lui confier des missions dassistance des administrations qui doivent faire face une mission spciales, comme crdit foncier). 86

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Le contrle, par vrification limproviste, est ralis par un seul inspecteur ou une brigade sous direction dun inspecteur gnral. Lors de ces inspections, les comptabilits tenues par les ordonnateurs secondaires ou les comptables sont vrifies. Le rapport est ensuite soumis lagent contrl qui peut y ajouter ses observations (principe du contradictoire). Le contrle est trs redout, cest une menace potentielle cest pourquoi il reste vigilant. Les inspecteurs peuvent en outre suspendre immdiatement un comptable (anomalies graves). Les rapports sont adresss au M. de lconomie qui peut en tirer les consquences. II) Le contrle juridictionnel Le contrle juridictionnel est effectu par la Cour des comptes et la Cour de discipline budgtaire et financire qui sont des juridictions financires. A) La Cour des comptes La Cour des comptes a t cre par une loi du 16 septembre 1807: Cest une juridiction avec des magistrats indpendants et inamovibles. Son importance dcoule de sa conscration constitutionnelle lArticle 47. 1) Organisation et composition Elle est compose denviron 200 magistrats inamovibles, recruts lENA, de diffrentes catgories, qui ont des fonctions particulires : auditeurs, conseillers rfrendaires, conseillers-matres. Le premier prsident (magistrat inamovible nomm par dcret en Conseil des ministres) est Philippe Seguin qui a la direction gnrale et lorganisation des travaux. Il y a 7 chambres. Il Organise les travaux de celles-ci et dirige les dlibrations. Les conseillers matres dlibrent et arrtent de faon collgiale les dcisions. Les conseillers rfrendaires et les auditeurs mnent les enqutes et rdigent les rapports. La Chambre du Conseil comprend le prsident + P. Ch. et les conseillers matres, elle dlibre sur le rapport relatif la loi de rglement et sur les diffrents rapports publics. Le Ministre Public est le parquet gnral plac auprs de la Cour des comptes, dirig par un Procureur Gnral choisi par le gouvernement qui est assist de trois avocats gnraux choisis parmi les magistrats de la Cour qui perdent leur inamovibilit. 2) Attributions a) Le contrle juridictionnel Les missions ont t poses par une loi de 1967 : la Cour juge les comptes des comptables publics de ltat et des tablissements publics nationaux : cest un contentieux objectif qui consiste vrifier la rgularit des comptes: la Cour juge les comptes et non les comptables (adage). Il faut des pices justificatives et il y a des dates limites (sinon amende); comptence gnrale car contrle des comptables publics rguliers et de fait. 87

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Procdure: Inquisitoire : la Cour dirige elle-mme la procdure et prend les mesures utiles. Dfendeur passif; Contradictoire : rgle du double arrt (provisoire informe le comptable des charges retenues donc observations du comptables : arrt dfinitif). Cest une audience non publique et crite, il ny a donc pas de comparution personnelle. Rgle du double arrt : Un arrt provisoire. Un arrt dfinitif : si les comptes sont rguliers alors larrt rendu est un arrt de dcharge$; si les comptes sont irrguliers alors larrt rendu est un arrt de dbet qui condamne le comptable payer les sommes manquantes. Les arrts de la Cour peuvent tre rforms par CE par voie de cassation.

b) Le contrle de gestion Le contrle sur les ordonnateurs et les administrateurs nexistaient pas, rien ntaient prvu comme pour les comptes des comptables publics. Un contrle sest dvelopp avec une nature diffrente du contrle juridictionnel. En ce qui concerne les ordonnateurs, la Cour des comptes exercent un contrle administratif de la gestion qui porte sur le bon emploi des fonds ainsi que des valeurs qui sont grs par les services de ltat. Ce contrle donne seulement lieu un rfr du premier prsident de la Cour des comptes, quil va soumettre au Ministre intress. Une copie de se rfr est aussi envoy au ministre des finances. Il y a une rfr en cas de faute grave dans la gestion des valeurs et des fonds, pour les fautes les moins grave, les prsident de chambre peuvent communiquer leurs observations au procureur gnral. La socit anonyme, les socits conomie mixte : comptence obligatoire de la Cour des comptes. En revanche, elle a une comptence facultative sur les autres organismes qui exercent une activit industrielle conomique et commerciale. c) Les autres fonctions de la Cour des comptes Assistance au Parlement et au gouvernement : Prvu larticle 47 alina 6 de la C. Le gouvernement peut lui demander de procder des enqutes, elle peut donc aussi lui fournir des informations lexcutif, au Parlement mais aussi lopinion public. Au moment du dpt du projet de loi de rglement, la Cour des comptes fournie diffrent rapport dont un sur lexcution de la loi de finance. Ce rapport est accompagn de la dclaration de conformit entre les comptes individuels des comptables. La Cour adopte enfin un rapport public annuel qui est adress au PR et est publi au JO. Un rapport trs comment dans la mesure o dans ce rapport la Cour des comptes soumet plusieurs propositions pour amliorer la gestion des fonds publics.

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Certification des comptes de ltat : Nouvelle mission qui a t explicitement prvu par la LOLF larticle 58-5 qui dispose certification de la rgularit, de la sincrit et de la fidlit des comptes de ltat. En matire de finances publiques, cet article a t adopt en 2001 en prenant modle sur le Code de Commerce, et notamment une disposition qui concerne la certification des comptes des socits commerciales. Dans plusieurs de ces rapports (2004), la Cour des comptes avaient dj eu loccasion de se rfrer au principe de sincrit : elle avait donc anticip la mise en uvre de ce principe. B) La Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF) On dit que cette CDBF est associe la Cour des comptes pour plusieurs raisons : Tout d'abord dun point de vue fonctionnel, elle assure aussi un contrle juridictionnel mais sur dautres organismes. Du point administratif ensuite, elle utilise les services de la Cour des comptes, et enfin du point de vue organisationnel, cette cour est compose des mmes membres de la Cour des comptes. 1) La composition Dans son rapport de 1948, la Cour des comptes s'inquitait de la multiplication de certaines irrgularits, danomalies budgtaires et de la multiplication des fautes des administrateurs dans l'utilisation des deniers publics, et ce depuis la guerre. la suite de ce rapport, le lgislateur dcide de crer une nouvelle juridiction : la Cour de discipline budgtaire en 1948. Elle devient en 1963, la CDBF. Cette CDBF va tre spcialise dans le contrle juridictionnel des actes des ordonnateurs. La CDBF est prside par le Premier Prsident de la Cour des comptes. Ce premier prsident est second par un vice prsident qui est le prsident de la section des Finances du CE. Cette cour a longtemps tait compos de deux conseillers Matres de la Cour des comptes ainsi que de deux conseillers d'tat. Sa composition depuis 2005 a aussi t largie 10 autres membres titulaires de cette cour et 6 membres supplants. De la mme faon que pour la Cour des comptes, les fonctions du ministre public sont remplies par le Procureur Gnral prs de la Cour des comptes. Ce dernier est assist d'un avocat gnral et le cas chant par un ou deux membres de la cour des comptes. 2) Saisine de la cour La Cour peut tre saisie dans un dlai de 5 ans compter du jour o a t commis le fait susceptible d'tre sanctionn. Au del de ce dlai, il y a prescription. la diffrence de la Cour des comtes, la CDBF doit tre saisie : elle ne peut pas se saisir elle-mme. Certaines autorits sont seules comptentes pour procder cette saisine : ce sont des autorits politiques qui ont une comptence gnrale de saisine de la Cour. Il s'agit du Prsident de l'AN, Prsident du Snat, le PM et Ministre de l'conomie et des finances. 89

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Les autres ministres peuvent aussi saisir la Cour mais uniquement pour des faits reprochs des agents qui sont placs sous leur autorit. D'autres institutions peuvent la saisir: la Cour des comptes, les Chambres rgionales des comptes (mmes fonctions que la Cour des comptes mais au niveau local). C'est d'ailleurs la saisine qui est la plus frquente. En dernier lieux, le crancier d'une personne morale de droit public peut saisir cette CDBF en cas de non ordonnancement dans les 4 mois d!une somme que la personne morale (Etat, collectivit locale ou tablissement public) est condamn paye par dcision de justice. 3) Comptence La comptence de la Cour est une comptence limite dans la mesure o elle ne s'applique pas aux ordonnateurs principaux que sont donc les ministres et certains lus locaux. La Cour est en effet incomptente pour juger les ministres qui relvent d'une autre juridiction spcifique. En revanche sont toujours justiciables devant la Cour : Les membres des cabinets ministriels Les fonctionnaires ou agents civils ou militaires de l'Etat et des collectivits territoriales, Les agents des organismes qui sont soumis au contrle des juridictions financires Les dirigeants des entreprises publiques depuis 1995.

Plus prcisment, la Cour a pour mission de mettre en uvre la responsabilit des ordonnateurs lorsquils sont coupables d'irrgularit grave ou de faute de gestion. La CDBF est donc comptente pour juger diffrentes catgories d'infraction : elles jugent en premier lieu les infractions la rglementation financire portant sur l'excution des dpenses et recettes (ex: gestion des biens ou encore les marchs publics). Elle peut sanctionner en engagement de dpense qui est pas habilit le faire, elle pourra aussi sanctionner le non respect du Code des marchs publics. La cour juge en deuxime lieu, l'octroi d'avantages injustifis, par exemple le versement irrgulier d'indemnits. Ils jugent en troisime lieu les infractions au respect de la chose juge. Comme le manquement aux rgles dordonnancement des dpenses qui rsultent dune dcision de justice. La Cour juge enfin les fautes ayant entran un prjudice grave pour des entreprises publiques. Cela est issu de la loi du 28 novembre 1995. C'est cette mme loi qui a donn la comptence la Cour contre les dirigeants des entreprises publiques. C'est une lgislation qui a t adopte la suite de la mauvaise gestion du crdit lyonnais. 4) Sanctions Elle prononce des sanctions toujours sous la forme d'amendes. Et le montant de ces amendes varie en fonction des circonstances (aggravantes ou attnuantes), selon les types d'infractions et la qualit de ceux qui ont commis ces infractions. Ces amendes peuvent aller de 150 jusqu'au montant du salaire brut annuel de celui qui a commis l'infraction. En

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outre, cette Cour peut dcider de publier au JO un arrt de condamnation, et pour certains, cette publicit aggrave encore la sanction dj prononce (ex: entreprise publiques). Les arrts de cette Cour sont sans appel, le seul recours possible est un recours en cassation devant le CE que peut faire le Procureur gnral ou la personne condamne. Toutefois, en pratique, la Cour classe le plus souvent les affaires. En effet, la CDBF rend trs peu d'arrts : 6 en 2006, et 3 en 2005. On peut se poser la question de l'efficacit de cette Cour. En 2005, le premier Prsident de la Cour des comptes, avec un ancien Procureur gnral auprs de la Cour des comptes pointaient du doigt les difficults que rencontraient cette CDBF. Ils constataient qu'en pratique la CDBF avait des difficults pour mettre en jeu la responsabilit des ordonnateurs, mise en jeu qui est exceptionnelle. Une nouvelle fois, la Cour des comptes met en avant la ncessit de rformer cette CDBF. Malgr cette prise de conscience aucune rforme na abouti pour par exemple largir la comptence de la Cour. Et cette possibilit de rformes ne peut provenir que du lgislateur.

III) Le contrle politique : le contrle parlementaire Avec ce dernier contrle, on a ici un respect du principe de la sparation des pouvoirs. On va voir que c'est le Parlement qui va exercer ce contrle politique. Dans la procdure d'laboration de la Loi de finances, c'est le gouvernement qui disposait d'un certain nombre d'instruments contre le Parlement. D'autre part, c'est aussi le gouvernement et d'une manire gnrale l'excutif qui met en uvre cette Loi de Finances. Par consquent, pour complter ce dispositif au titre du principe de la sparation des pouvoirs, on va donc retrouver le parlement dans le contrle de cette excution des Lois de finances. Il faut aussi rappeler que c'est le Parlement qui va donner le consentement a l'impt. Il est donc logique que ce soit le Parlement qui veille ce que son consentement soit respect. Plus Concrtement, le contrle parlementaire peut s'effectuer de deux faons et deux moments de l'excution de la LF : tout d'abord posteriori travers le vote de la loi de rglement, mais aussi en cours d'excution de la LF. A) Le contrle en cours d'excution budgtaire Le parlement dispose de plusieurs procds pour contrler toutes les actions gouvernementales. Ce contrle va utiliser des moyens gnraux, issus du droit constitutionnel classique, mais aussi des moyens plus spcifiquement financiers. 1) Les pouvoirs des commissions parlementaires C'est par l'intermdiaire de la Commission des finances que le Parlement dispose de plusieurs informations sur l'excution du budget. C'est cette Commission des finances, par exemple, que le ministre de l'conomie et des finances va informer lorsqu'il y a lieu de procder des dpassements de crdits en cours d'excution. C'est aussi ce ministre qui informe le parlement des perspectives d'volution des Finances publiques, jusqu' la fin de l'anne. C'est le ministre de l'conomie qui informe cette commission des transferts de crdits

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ou encore lorsqu'on adopte des dcrets d'avance qui sont pris en cas d'urgence ou des dcrets dannulation. Didier Migaud a pu critiquer les informations de politiques gnrales du gouvernement. Plus gnralement, la LOLF amliore le rle des commissions de finance notamment dans son article 57. Au terme de cet article, il est donc prvu que les Commissions des finances (AN et Snat) suivent et contrlent l'excution des Lois de Finances et procdent l'valuation de toute question relative aux Finances publiques. C'est la LOLF qui renforce aussi le rle d'assistance de la Cour des comptes au Parlement. Et donc plus prcisment, la Cour des comptes va entretenir des liens privilgis avec les commissions des finances. Ces commissions peuvent aussi s'adresser la Cour des comptes pour lui demander des informations, l'inverse est galement vrai puisque le Premier prsident de la Cour des comptes peut aussi, de sa propre initiative, donner des informations cette Commission des finances. Autre source d'information du parlement : rapport de la Cour des comptes sur l'excution des lois de finances. Plus prcisment, la LOLF (article 58) prvoit que le rapport annuel de la Cour des comptes peut faire l'objet d'un dbat l'Assemble Nationale et au Snat. 2) Un renforcement de la transparence D'une manire gnrale, le dbat d'orientation budgtaire a t officialis par la LOLF. Chaque chambre du parlement peut avoir recours aux questions orales ou aux questions crites au gouvernement. Donc des questionnaires peuvent tre envoys au gouvernement en vue de la discussion relative au projet de la loi dinitiale. Le gouvernement est dans l'obligation de rpondre ces questionnaires au plus tard le 10 octobre de l'anne de discussion du projet (article 49 LOLF). Des informations sont aussi obtenues par les parlementaires travers les annexes aux projets de la loi de finance (cf. Les bleu budgtaires). On rappelle que sur la base de ces documents budgtaires chaque chambre peut demander auditionner des ministres, et peut aussi crer des commissions d'enqute. On rappelle en dernier lieu que les rapporteurs spciaux ont un pouvoir important d'enqute et de contrle, qui peuvent tre raliss sur pice et sur place dans les administrations et/ou ministres. Le Parlement utilise trs peu ces procds pour exercer son contrle dans la mesure o il existe une troisime catgorie d'instruments. 3) La mission d'valuation et de contrle (MEC) Lide de cette mission a tout dabord tait propos dans le cadre de l'AN en 1998, on pensait quun contrle parlementaire plus pouss en ce qui concerne l'efficacit de la dpense publique est ncessaire. Cest pourquoi en octobre 1998, le Prsident de lAN (Fabius lpoque) va crer un groupe de travail sur lefficacit de la dpense publique. ce groupe de travail tait compos de parlementaires appartenant toutes les tendances politiques prsente lAN. Cest un dcret du 18 novembre 1998 a dfini l'valuation d'une politique publique et va considrer quelle a pour objet dapprcier (valuer) dans un cadre interministriel l'efficacit de cette politique en comparant ses rsultats aux objectifs fixs et aux moyens mis en uvre. 92

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Suite cela une nouvelle structure a t cre en fvrier 1999 qui est la MEC. C'est une structure informelle, qui est cre au sein de la Commission des finances de l'AN. Cette mission est co prside par le Prsident de la Commission des finances ou son reprsentant, et d'autre part un reprsentant de l'opposition. En 2000, on a dtermin quatre sujets d'valuations : la gestion des universits, le cot du recouvrement des impts, le fonctionnement des COTOREP (Commissions Techniques chargs d'valuer les handicaps) et lvaluation des crdits affects la ville. En 2001, larticle 60 de la LOLF fait rfrence ce genre de mission. Il prvoit que le gouvernement doit rpondre par crit aux observations qui lui ont t notifies dans un dlai de deux mois. La LOLF va vraiment consacrer le contrle du Parlement dans un deuxime type de contrle. B) Le contrle du parlement aprs l'excution budgtaire : la loi de rglement La LOLF a impos le vote de cette loi de rglement avant le vote de la loi de finance de lanne suivante. Ce contrle prend la forme de la loi de rglement. Avant la LOLF, il pouvait se passer une trs longue priode entre l'excution de la loi de finances de l'anne et l'examen du projet de loi de rglement (18 mois). Du fait de ce dcalage les parlementaires avaient eu tendance se dsintresser de ce contrle, qu'ils devaient exercer lors du vote de la loi de rglement. La LOLF est venue renforcer le rle de la loi de rglement et plus prcisment dans son article 37 : il prcise que la loi de rglement arrte le montant dfinitif des recettes et des dpenses, ainsi que le rsultat budgtaire de l'anne. Cette loi de rglement permet aussi de ratifier les modifications apportes. Elle permet de rgulariser des ds oprations comme des dpassements de crdits qui ont t utilis pour la FM. Le projet de loi de rglement lorsqu'il va tre prsent doit donc tre prsent au plus tard le 1er juin au parlement. Enfin de la mme faon la loi de rglement procde l'annulation des crdits qui n'ont pas t utiliss ou encore des crdits qui ont t reports. La loi de rglement comprend aussi plusieurs annexes, qui permettent au parlement d'valuer l'efficacit de la gestion des deniers publics et en pratique, les discussions parlementaires portent essentiellement sur les conclusions du rapport de la Cour des comptes, rapport relatif l'excution des lois de finances. Le Parlement ne peut pas procder la discussion du projet de la Loi de Finance initiale, s'il n'a pas adopt cette loi de rglement de l'anne prcdente. Cest une illustration de la collaboration de plusieurs institutions de contrle que dont le Parlement et la Cour des comptes. Ils viennent se complter.

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Partie 2 : Les finances sociales


Le schma que lon a vu (recette dpense, contrle) peut tre repris pour les finances sociales. Une des principales sera le fait que lon ne parle pas de loi de finances mais de la loi de financement de la scurit sociale. Elle porte sur un budget spcifique : le budget de la scurit sociale. La dmarche va donc tre identique. Il y a un contrle quasiment identique de la Cour juridictionnel des comptes (internes) qui rend tous les ans un rapport sur le financement de la scurit sociale. Il en est de mme pour les finances locales cest--dire des collectivits territoriales. La structure que lon a adopte pour les finances de ltat peut tre reprise ici. Il a cependant beaucoup plus de diffrence, puisque contrairement aux finances sociales, ce ne sont plus les mmes institutions (Parlement, Snat, Gouvernement...). Mais on retrouve au niveau local la mme logique : lexcutif local va prparer le budget et lassemble locale (conseil) vote le budget. On retrouve plus ou moins les mmes principes budgtaires, le principe de lquilibre va simposer dune manire plus contraignante au budget local. Ce principe va tre contrl par le reprsentant de ltat au niveau local qui est le prfet.

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