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Droit Administratif TD sance n1 2me Semestre

La notion de Service Public :


Le service public est, dans le domaine de comptences et de prrogatives de ltat, celui qui met directement en relation lAdministration (bien que cette entit laquelle il est si souvent fait allusion nexiste en ralit pas) et ses administrs. Apprhends globalement, les fonctions de cette Administration peuvent se caractriser dune part, en une fonction normative ayant pour objet de prescrire, dautoriser, dinterdire ou dencadrer certaines activits prives, et dautre part, en une fonction de prestation par laquelle la collectivit publique fournit des biens ou des services, tels lenseignement et la formation, les soins aux malades, certains transports en commun ou des activits culturelles. Lapport du droit communautaire la notion de service public a, sans aucun doute, profondment branl la conception franaise du S.P., notamment par louverture du march franais la concurrence trangre et ainsi la disparition des monopoles tatiques la franaise. (A) (A) Le service public. On peut le dfinir comme la runion dlments organiques, cest dire son rattachement direct ou indirect une collectivit publique, et dlments matriels, cest dire la poursuite dune finalit dutilit publique. Ainsi conu, le service public, mythe fondateur du droit administratif franais, prenait des allures de mystique, mais risquait galement de verser dans la mystification. Une partie de la doctrine, prfrant sloigner du dbat, apprhende comme Bernard Chenot, vice-prsident du C.E., le service public comme un concept impossible dfinir mais bel et bien prsent dans la socit, mais en se bornant ainsi dire que le service public est important par son existence et quil existe grce son importance, on doit bien avouer que cette conception existentialiste nest que dun intrt ngligeable pour le juriste soucieux dclaircir ce tronon du droit. 1) 1) Les lments organiques du service public Dans la smantique syndicale et mdiatique, le terme tablissement public est assez large, daprs ceux qui lemploient, pour englober tout et nimporte quoi. Cependant bien souvent ceux ci oublient que toute entreprise publique na pas ncessairement une activit de service public et qu linverse certaines activits de service public sont exerces par des organismes privs.

Il ny a service public que si une activit dintrt gnral est assure soit directement par lEtat ou une collectivit publique, soit au moins contrles par ceux-ci et assume indirectement par eux. Ainsi la majorit des services publics sont en effet directement assurs par lEtat, les collectivits territoriales et leurs tablissements publics. Cependant, un organisme priv peut assurer galement une mission de service public, condition davoir un rattachement au moins indirect de cette activit une personne publique. De tout temps, il a t admis que ltat puisse dlguer certaines de ses fonctions tant quil ne sagit pas de ses attributions rgaliennes (un service public ne peut relever de fonctions de souverainet, telles que le maintien de lordre ou lactivit de rglementation). La seule condition ce transfert de prrogatives est un rattachement de la personne prive en charge du service public la personne publique normalement comptente. Il peut aussi bien sagir dune participation de la personne publique au capital de lorganisme priv, de la possibilit den dsigner les dirigeants, du financement de lactivit. Bref il faut un rattachement indirect entre la personne prive et la personne publique, permettant cette dernire dexercer un contrle sur lorganisme priv. Ainsi, pour retenir la qualification de service public, le Conseil dEtat a pris en compte, par exemple, le fait que les centres techniques industriels, qui sont des tablissements privs dutilit publique, sont soumis la tutelle du ministre, qui nomme les membres de leur conseil dadministration et contrle leur activit par lintermdiaire dun commissaire du gouvernement dot dun droit de veto suspensif (CE, sect., 28 juin 1963, Narcy). En revanche, en labsence de ces lments organiques que sont lexercice de lactivit par une personne publique ou, au moins, son rattachement indirect une collectivit publique, il ny a pas de service public mme si lactivit en question poursuit incontestablement une finalit dintrt gnral. 2) 2) Les lments matriels du service public Outre la runion dlments organiques, la dfinition de service public suppose la coexistence dlments matriels, cest dire le contenu mme et le but de lactivit considre, cest dire son caractre dintrt public. Toute entit publique nexerce pas ncessairement tout moment des missions dintrt gnral. Inversement, des entits prives peuvent exercer des missions dintrt gnral. Certaines personnes morales prives peuvent tre qualifies de service public alors mme que lexercice de ses missions ne comporterait pas lexercice de prrogatives de puissance publique, ds lors quil existe cependant un certain contrle exerc par lautorit publique (C.E. 20 juill. 1990, Ville de Melun). (B) (B) Les diffrents types de service public.

1) 1) Les services publics traditionnels Il sagit non seulement des services publics rgaliens tels que la justice, la dfense nationale, lducation mais aussi certaines fonctions dducation et dassistance sociale. Les juristes de lcole du service public considraient quil sagissait l des seuls vritables services publics. Enfin larrt du C.E. du 17 dc. 1997, Ordre des avocats la Cour de Paris, dispose que la mise disposition et la diffusion de textes, dcisions et documents juridiques rpondant aux exigences dgalit daccs, de neutralit et dobjectivit constitue, par nature, une mission de service public au bon accomplissement de laquelle il appartient lEtat de veiller. 2) 2) Les services publics culturels et de loisirs Des activits thtrales, cinmatographiques, sportives et mmes artificires (feux dartifice) ont t qualifies de services publics ds lors quils sont organiss par des collectivits publiques ou mme par des organismes privs placs sous un certain contrle des collectivits publiques. Arrt C.E. 7 avr. 1916 Astruc et socit du Thtre des Champs-Elyses, Maurice Hauriou. 3) Les services publics conomiques et financiers

On peut se demander si des organismes publics comme la perception des impts ou la gestion du Loto national doivent tre qualifis de service public. Tant il est vrai que le but de ces activits est lintrt financier de lEtat et non dans lintrt immdiat du public. En fait, ces services apparaissent comme de vritables services publics tant il est vrai que les produits financiers tirs par lEtat de ces activits sont ncessaires pour la cration et le fonctionnement dautres services quant eux offerts au public. 2 clbres jurisprudence : _Monpeurt (CE, Ass, 31/07/42 GAJA _Bouguen (CE, Ass, 02/04/43 GAJA

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n60) Le ce a admis la recevabilit dun recours pour excs de pouvoir contre des dcisions prises par des organismes privs au motif quils taient chargs de participer lexcution dun service public, alors mme que le CE prcisait toutefois quils ne constituaient pas des tablissements publics. (On sest longtemps demand si le CE navait pas de cette faon implicitement consacr lexistence dune nouvelle catgorie de personnes publiques (qui ne seraient ni des collectivits locales, ni des tablissements publics) tandis que dautres pensaient quil suffisait de les ranger parmi les personnes prives charges de missions de service public.

Lexcution dun service public peut-tre confie non seulement des personnes morales de droit priv mais aussi des personnes physiques, par voie de contrat, celui-ci acqurant alors le caractre dun contrat administratif. (CE, Sect., 20 avril 1956, Epoux Bertin, GAJA n83) Il faut souligner ici lampleur de la participation des personnes prives laction administrative (ex : Malgr le caractre de service public de la Scurit Sociale, les caisses charges de sa gestion sont des organismes de droit priv, mais aussi certaines organisations professionnelles (arrt Magnier), des groupements sportifs (arrt Peschaud c/ G.F.P.) etc). Tous ces organismes sont considrs comme participant laction administrative, ce qui les soumets pour certains aspects de leur activit au droit administratif, alors mme quils sont des personnes prives. Pour conclure, il convient de se poser la question de savoir pourquoi un tel assouplissement a t possible. La rponse est courte et simple, ce que lon pourrait qualifier de sous-traitance administrative, permet ladministration de prolonger et de multiplier son action sur le terrain avec des avantages de souplesse et de proximit.

JURISPRUDENCE : TC, 22 janv. 1921, Socit commerciale de lOuest africain. Les faits : La colonie de Cte dIvoire a tabli un bac de transport sur la lagune Ebri quelle exploitait directement, or un accident est survenu causant un prjudice la Socit commerciale de lOuest africain. Procdure : La Socit commerciale de lOuest africain a assign le 30 sept. 1920 la colonie de Cte dIvoire devant le prsident du tribunal de Grand-Bassam. Le lieutenant-gouverneur de la Cte dIvoire a ds le 02 oct. 1920 par le biais dun tlgramme dclar lever le conflit, sans respecter les formalits de lordonnance du 1er juin 1928 avant de prendre, le 13 oct. 1920 un arrt satisfaisant ces exigences. Problme de droit : _Qui du juge judiciaire ou administratif est comptent pour connatre des litiges entre un particulier et une personne publique, en rparation dun prjudice caus par lexploitation dun service public (industriel et commercial) ? _La saisine du Tribunal des conflits opre en deux temps est-elle rgulire ?

Solution : _En ce qui concerne la saisine du Tribunal des conflits : les exigences de dlais ayant t respect, le Tribunal des conflits est rput avoir t rgulirement saisi. _Etant donne que le bac dEloka ne constitue daucune manire un ouvrage public mais un simple service de transport, certes exploit par la colonie de Cte dIvoire, mais dans les mmes conditions que nimporte quel autre industriel, tant donn galement labsence de texte spcial attribuant comptence la juridiction administrative. La comptence, en lespce revient de plein droit la juridiction judiciaire. (Arrt de conflit annul). Porte : Par cet arrt clbre plus connu sous le nom bac dEloka- le Tribunal des conflits a ainsi dcid que lautorit judiciaire tait comptente pour connatre des actions intentes par des particuliers en rparation des consquences dommageables de lexploitation dun service public industriel et commercial. Depuis longtemps, la doctrine avait reconnu ladministration le pouvoir dagir dans certaines de ses activits comme le ferait un simple particulier, cest dire sans user de ses prrogatives de puissance publique. Linnovation fondamentale de cet arrt consiste dans lapplication de la notion de gestion prive des services publics entiers, cest ainsi que lon a t amen distinguer les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux. Mais comme on le verra plus tard, cette distinction entre SPA et SPIC, ainsi consacre par larrt Socit commerciale de lOuest africain, nobit pas, aujourdhui, un critre simple qui la rendrait facile manier concrtement. La jurisprudence du C.E. (Union syndicale des industries aronautiques) oblige recourir un faisceau d'indices. Ces indices peuvent tre tirs de lobjet du service, de lorigine de ses ressources et des modalits de son organisation et de son fonctionnement. La porte de la distinction est importante. En effet, alors que les SPA sont soumis au droit public, le relations des SPIC avec les usagers, le personnel et les fournisseurs sont rgies par le droit priv.

CE ass., 20 dc. 1935, Ets Vzia. Les faits :

Les dcrets du 04 juill.1919, 05 dc. 1923 et 10 oct. 1930 ont cres des socits de prvoyance, de secours et de prts groupant obligatoirement les cultivateurs et leveurs de statut indigne. Le but de ces socits tait de remdier la mvente de produit agricole entranant la diminution des ressources conomiques des indignes et menaant lquilibre conomique des colonies franaises. Un dernier dcret dat du 09 nov. 1933 a autoriss ces mmes socits exercer de nouvelles prrogatives dont lexpropriation pour cause dutilit publique. Procdure : Un recours est exerc contre le dcret du 09 nov. 1933 Recours rejet par le CE. Problme de droit : Le dcret du 09 nov. 1933 avait-il un caractre obligatoire de nature violer le principe de la libert du commerce et fortiori entraner son illgalit ? Solution : On ne saurait qualifier de monopolistique lactivit des socits de prvoyance car rien nempche leurs adhrents de cder directement leurs produits aux ngociants locaux. Enfin le caractre de service public de ces socits lgitime la dtention par celles-ci de prrogatives de puissance publique. Porte : Dans cet arrt le CE a amorc la distinction entre le service public entendu comme institution, comme organe administratif, et le service public entendu comme mission, comme fonction : il avait admis que les socits de prvoyance, de secours et de prts mutuels agricoles groupant obligatoirement les cultivateurs et leveurs de statut indigne en Afrique occidentale franaise ralisaient des oprations prsentant un caractre dintrt public justifiant le recours lexpropriation leur profit. Le service public = Avant 1935 : Organe administratif + Mission dintrt gnral Aprs 1935 : Organe administratif ou Mission dintrt gnral On assiste une dissociation des deux lments dfinissant le service public et ainsi un largissement de lventail des possibilits de gestion (ex. Une personne prive peut dsormais assurer la place et sous le contrle de lEtat la gestion dun service public, cest dans cette optique que les socits de prvoyance se sont vues confrer des prrogatives de puissance publique telles que la possibilit de recourir lexpropriation, prrogatives traditionnellement rserves aux personnes publiques relevant du droit administratif. CE ass., 13 mai 1938, Caisse primaire Aide et Protection.

Les faits + Procdure : La caisse Aide et protection a dfr au CE un dcret du 29 oct. 1936 pris en application de la loi du 20 juin 1936 relative au non cumul demplois et de rmunrations, qui en tendait le dispositif au personnel des caisses dassurances sociales. Arrt de rejet. Problme de droit : Peut-on appliquer des normes de droit administratif des personnes prives en charge de la gestion dun service public ? Solution : Daprs lart. 28, 1er, du dcret du 30 oct. 1935 les caisses primaires sont des organismes privs cependant leur mission est de grer le service des assurances sociales qui est par nature un service public. De ce fait les agents de ces organismes privs ont pu tre assimils aux fonctionnaires concerns par la loi du 20 juin 1936, auxquels il est interdit dexercer un autre emploi. Le CE rejeta le recours en dclarant que la loi sur les cumuls tait applicable tous les agents ressortissant un organisme charg de lexcution dun service public, mme si cet organisme a le caractre dun tablissement priv, et en dfinissant le service des assurances sociales comme un service public. Porte : Depuis larrt Socit commerciale de lOuest africain, le droit franais a reconnu la possibilit dune gestion prive des personnes publiques. Dsormais, grce cet arrt la gestion publique des personnes prives lest aussi. La notion mme de service public acquiert la signification purement matrielle dactivit exerce dans lintrt gnral et soumise ce titre, au moins partiellement un rgime de droit public. Cette distinction avait dj t opre dans larrt Ets. Vzia. En rsum, larrt Caisse Primaire Aide et Protection du 13 mai 1938 consacre explicitement lanalyse selon laquelle : un organisme peut tre charg de lexcution dun service public, mme si cet organisme a le caractre dun tablissement priv. CE ass., 7 juill. 1950, Dehaene. Les faits : Afin de contrer un mouvement de grve le gouvernement a fait interdire aux chefs de bureau de prfecture dy participer. Nanmoins, le sieur Dehaene, chef de bureau la prfecture dIndre et Loire a cess toute activit du 13 au 20 juill. 1948.

Procdure : Conformment aux lois des 27 dc. 1947 et 28 sept. 1948 concernant les rgles applicables au droit de grve, le prfet dIndre et Loire a inflig, au sieur Dehaene, un blme en guise de sanction disciplinaire. Ce dernier exerce un recours en excs de pouvoir contre le prfet dIndre et Loire. Problme de droit : Etant donne la valeur constitutionnelle du droit de grve, un prfet peut-il infliger une sanction disciplinaire lun de ses agents sans excder ses pouvoirs ? La grve dun agent publique, entreprise dans un lan de solidarit, peut-elle tre constitutive dune faute ? Solution : Bien que les lois des 27 dc. 1947 et 28 sept. 1948 se bornent dfinir le rgime particulier sappliquant aux CRS et aux personnels de police concernant le droit de grve, il reste cependant vrai que ce droit, reconnu de valeur constitutionnelle, ne saurait sappliquer sans restrictions aux autres catgories dagents afin den viter un usage abusif et contraire lordre public. Ainsi le gouvernement a pu lgalement interdire la grve de juill. 1948 et rprimer, ceux de ses agents qui y avaient particip. Porte : Pendant trs longtemps la lgislation franaise est demeure muette au sujet de la grve des fonctionnaires (seul lart. 123 du C. Pnal). Cest donc la jurisprudence administrative quil revint dlaborer les rgles de droit relatives la grve des agents publics. Elle adopta une attitude rigoureuse, en considrant que lagent qui se mettait en grve sexcluait par l mme du service et, par voie de consquence, du bnfice des garanties disciplinaires. Puis la jspce. devint la loi avec le statut des fonctionnaires du 14 sept. 1941, dont lart. 17 disposait : Tout acte dun fonctionnaire portant atteinte la continuit indispensable la marche normale du service public quil a reu mission dassurer constitue le manquement le plus grave ses devoirs essentiels. Lorsquun acte de cette nature rsulte dune action collective ou concerte, il a pour effet de priver le fonctionnaire des garanties prvues par le prsent statut en matire disciplinaire. Mais cette loi a t dclare nulle par lordonnance du 9 aot 1944 portant rtablissement de la lgalit rpublicaine. La Constitution de 1958 et la lgalisation qui a suivi nont pas chang les donnes du problme. Cependant la loi du 31 juill. 1963 relative certaines modalits de la grve dans les services publics, qui interdit les grves surprise et tournantes na, cause de son caractre trs partiel, que trs peu combl ce vide juridique. CE sect., 9 mars 1951, Socit des Concerts du Conservatoire.

Les faits : Au lieu dassurer leur service dans lorchestre de la socit des concerts du Conservatoire, deux de ses membres ont malgr linterdiction qui leur en avait t faite, prt leur concours un concert organis la Radiodiffusion franaise le 15 janv. 1947. Des sanctions disciplinaires leurs ont par la suite t infliges par le comit de direction de la socit des concerts du Conservatoire. En rponse ces sanctions la Radiodiffusion franaise a exclu de son antenne toute retransmission concernant la soc. des concerts du Conservatoire. Procdure : La Radiodiffusion franaise a formul, auprs du ministre charg des Beaux-Arts dune demande de sanction contre le secrtaire gnral de la socit des concerts du Conservatoire. Cette dernire a exerc un recours contre la dcision de la Radiodiffusion franaise par laquelle celle-ci lui refusait toute diffusion radiophonique. Ce recours a t accueilli par le CE et la Radiodiffusion franaise a t condamne a verser une indemnit de 50.000 F la socit requrante. Problme de droit : Un service public peut-il prendre contre un organisme priv des sanctions autres que celle se justifiants par des exigences dordre public ? Solution : La mesure dexclusion prononce lencontre de la socit des concerts du Conservatoire ne se justifiait par aucun motif dintrt gnral. Cette administration a us de ses pouvoirs pour un autre but que celui en vue duquel ils lui sont confrs et a mconnu le principe dgalit qui rgit le fonctionnement des services publics. Porte : Cet arrt et les conclusions sur lesquelles il a t rendu consacrent la thorie des principes gnraux du droit . Larrt consacre galement le principe dgalit qui rgit le fonctionnement des services publics. Ce principe implique que toutes les personnes se trouvant places dans une situation identique lgard du service public doivent tre rgies par les mmes rgles. CE ass., 16 nov. 1956, Union syndicale des industries aronautiques. Les faits : Par lart. 105 de la loi du 31 mars 1931 est institue la Caisse de compensation pour la dcentralisation de lindustrie aronautique. En 1938, par un dcret en date du 24 mai, son domaine dactivit est tendu. Enfin, le dcret n53-404 en date du 11 mai 1953 supprime cet organisme.

Procdure : Un recours pour excs de pouvoir est exerc contre le dcret du 11 mai 1953. Ce recours est rejet. Problme de droit : La Caisse de compensation pour la dcentralisation de lindustrie aronautique avait-elle un statut de SPIC ou de SPA (pouvant tre lgalement supprim par dcret) ? Solution : Daprs lart. 7 de la loi du 17 aot 1948 et tant donn que ltablissement en question avait essentiellement pour objet de subventionner des oprations dintrt gnral mais aussi le fait que son financement provenait dune taxe parafiscale, prcompte sur toutes les factures affrentes des marchs passs par le ministre de lAir, il convient de qualifier la Caisse de compensation pour la dcentralisation de lindustrie aronautique de service public administratif. Or le gouvernement a le pouvoir de supprimer par dcret ce type dtablissement. Porte : Dsormais les critres de distinction entre SPIC et SPA sont : lobjet du service, lorigine des ressources et les modalits de son organisation et de son fonctionnement. CE sect., 28 juin 1963, Narcy. Les faits : Le sieur Narcy, employ au Centre technique des industries de la Fonderie demande ce que lui soit verse, en plus de son salaire, sa solde de rserve dofficier gnral de larme de mer. Procdure : Le sieur Narcy a exerc un recours auprs du secrtaire dEtat aux Forces armes (Marine), demande qui a t rejete une premire fois le 20 juin 1957 puis une seconde fois, implicitement, le 8 aot 1957. Ces deux rejets successifs ont t confirms par le ministre des Finances. Narcy a ensuite exerc un nouveau recours pour excs de pouvoir contre cette dcision. Recours une nouvelle fois infructueux, se soldant par un arrt de rejet du CE. Problme de droit : Un tablissement prive, dtenteur de prrogatives de puissance publique, charg de la gestion dun service public peut-il tre assimil un tablissement public auquel sappliquent des normes de droit administratif ou bien a til un statut juridique particulier ?

Solution : Depuis sa cration, le Centre technique des industries de la fonderie a t financ par lEtat et ce jusqu hauteur de 97% en 1958, ce centre a bnfici de prrogatives de puissance publique (en lespce le droit de percevoir des cotisations obligatoires sur les membres de la profession) et tant donn galement quil appartient aux ministres chargs de la tutelle de pourvoir la nomination des membres du conseil dadministration. Il convient donc de qualifier lorganisme priv en question comme charg de la gestion dun service public. Or cest cette condition indpendamment de toute autre qui fait peser sur les employs du centre la rglementation des cumuls demplois et de rmunration. La demande du sieur Narcy est donc rejete. Porte : Cet arrt du CE (Sect. 28 juin 1963, Narcy.) relatif comme larrt Caisse primaire Aide et Protection, lapplication de la rglementation sur les cumuls demplois dans les services publics aux centres techniques industriels, permet de mieux cerner les critres applicables. Trois lments entrent ainsi en ligne de compte : _La mission dintrt gnral confie lorganisme ; _Les prrogatives de puissance publique qui lui sont attribues cette fin ; _Le contrle que ladministration exerce sur lui. CE sect., 10 mai 1974, Denoyez et Chorques. Les faits : Les sieurs Denoyez et Chorques possdent tous deux une rsidence secondaire sur lle de R. Or ils demandent simplement ce que leurs soient appliques les tarifs prfrentiels (soit le tarif applicable aux habitants de lle, soit dfaut le tarif consenti aux habitants de CharenteMaritime, concernant les passages deau(ainsi que le remboursement du trop peru depuis 1961 et labrogation du tarif des cartes dabonnement en vigueur). Procdure : Par deux dcisions, dates des 3 juin et 27 oct. 1971 le prfet de Charente-Maritime a refus de donner satisfaction cette demande. Par la suite le T.A. de Poitiers a rejet les requtes introduites contre ces dcisions par les sieurs Denoyez et Chorques. Ces derniers exercent un dernier recours visant annuler la dcision du T.A. de Poitiers en date du 7 juin 1972. Problme de droit : Etant donn lexistence dun principe de valeur constitutionnelle concernant lgalit de tous devant les services publics, un tel service

peut-il offrir des prestations diffrentes aux particuliers en fonction de leur lieu de domiciliation ? Solution : Un service public peut appliquer plusieurs tarifs diffrents ses utilisateurs : _soit cause dune loi le prvoyant expressment _soit cause de diffrences de situation apprciables existant entre ces usagers _ soit quun ncessit dintrt gnral ly oblige. En lespce le lieu des domiciliation est une diffrence de situation existante entre les usagers de nature autoriser une telle pratique. Enfin, le Conseil gnral de Charente-Maritime ne pouvait lgalement dicter un tarif prfrentiel aux habitants de Charente-Maritime, aucun des trois lments suscits ne sappliquant ici. Porte : La porte de cet arrt nest que relative car il ne fait que confirmer des rgles de droit antrieurement dictes par la jurisprudence. On peut cependant noter que le CE confirme le fait que lexploitation dun bac constitue un service public administratif. Et dans cette optique il raffirme que le principe dgalit ninterdit cependant pas ladministration de traiter diffremment des personnes la condition que la diffrence de traitement soit en rapport avec la diffrence de situation ou quelle tienne des considrations dintrt gnral lies au fonctionnement mme du service public.