CLl1lCAS SCClALLS ?

uL SuL8AClCn uL LA C88LZA uL CPlLL

uagmar 8aczynskl




ln18CuuCClCn



Ll propslLo de esLe Lraba[o es dar cuenLa de los desaflos y nudos crlLlcos que enfrenLa la
pollLlca de superacln de la pobreza de Chlle a comlenzos del slglo xxl La conclusln
del Lraba[o lndlca que esLos desaflos y nudos no son prlnclpalmenLe nl de recursos nl de
escasez de programas nl de ausencla de lnsLlLuclones preocupadas por el Lema slno que se
LraLa ms blen de un modo dlsLlnLo de hacer lo que se esL haclendo LsLo enLre oLros
lmpllca asumlr e lncorporar a la prcLlca de la pollLlca soclal y de las de superacln de la
pobreza una forma dlsLlnLa de comprender y concepLuallzar las slLuaclones de pobrezas
exlsLenLes y de buscar y gesLlonar respuesLas a ellas y nuevas relaclones y pracLlcas de
Lraba[o en el aparaLo publlco y en la vlnculos enLre esLe y la socledad clvll en sus dlsLlnLos
componenLe Los desaflos se manlflesLan LanLo a nlvel macro como mlcro soclal y son un
Lema soclo pollLlco (de poder) mas que de recursos y capacldad Lecnlca y Llenen que ver
con el cmo mas que con el que se hace



La presenLacln se ha esLrucLurado en cuaLro secclones La prlmera presenLa de modo muy
slnLeLlco algunos lndlcadores soclales que refle[an la pobreza deslgualdad y coberLura de
servlclos y programas soclales La segunda lncurslona en las pollLlcas soclales adopLando
una mlrada hlsLrlca La Lercera hace un balance de los lnsLrumenLos pollLlca apllcados en
los anos 90 con la recuperacln de la democracla) concluyendo en nudos crlLlcos y
desaflos hacla adelanLe





ll ALCunCS lnulCAuC8LS LCCnCMlCC ? SCClALLS



a) MagnlLud Lendenclas y caracLerlsLlcas de la pobreza




Ln Chlle y Amerlca LaLlna la pobreza se ha asoclado y medldo por lndlcadores que
refle[an una slLuacln de carenclas en una o varlas necesldades ldenLlflcadas como bslcas
un lngreso suflclenLe para la allmenLacln del grupo famlllar una vlvlenda adecuada y
acceso a servlclos de agua luz y alcanLarlllado y a un nlvel bslco de educacln La
medlcln ms frecuenLe de pobreza es la de la llnea de pobreza que lleva a la dlsLlncln

La presenLacln se apoya en esLudlos y evaluaclones reallzados por la auLora y por oLros y en
dlversos
Lalleres semlnarlos e lnLercamblos de oplnln en Lorno al Lema ConsLlLuye de esLa forma una
slnLesls personal
de esLudlos y reflexlones colecLlvas Lenldas en los ulLlmos anos no me es poslble clLar
debldamenLe el orlgen
de las ldeas y reflexlones y a Lodas las personas que han conLrlbuldo a ellas La auLora soclloga
es socla de
Asesorlas para el uesarrollo y docenLe en el lnsLlLuLo de Soclologla de la onLlflcla unlversldad
CaLllca de
Chlle y del MaglsLer en CesLln y ollLlcas ubllcas del ueparLamenLo de lngenlerla lndusLrlal de la
unlversldad de Chlle Ll Lraba[o se ha vlsLo beneflclado por una donacln lndlvldual de la
lundacln lord


enLre Lres caLegorlas de hogares pobres lndlgenLes pobres no lndlgenLes y no pobres donde
los prlmeros represenLa a los hogares cuyo lngreso auLnomo (sln Lransferenclas del
esLado) per caplLa por persona no supera el cosLo de una canasLa bslca de allmenLos los
pobres no lndlgenLes represenLan a los hogares cuyo lngreso flucLua enLre 1 y 2 canasLas
bslcas de allmenLos y los no pobres aquellos cuyos lngresos superan el cosLo de dos
canasLa



LsLas medlclones de pobreza permlLen comparar y esLablecer Lendenclas en el Llempo
respecLo de la evolucln de la magnlLud asl como descrlblr su ublcacln geogrflca y
algunas de sus caracLerlsLlcas maLerlales de lnsercln en el Lraba[o composlcln famlllar y
acceso a servlclos de dlsLlnLo Llpo LsLas medlclones dlcen poco acerca de los procesos
que vlven las famlllas como ellas perclben y enfrenLan su slLuacln sl en cada fecha los
pobres son los mlsmos cunLos y qulenes logran sallr y qulenes lngresan o relngresan a la
pobreza no lnforman acerca de las causas nl las esLraLeglas famlllares para enfrenLar una
condlcln de vlda dlflcll nl sobre el papel de la mu[er en la economla famlllar eLc



Los esLudlos y anllsls exlsLenLes sobre pobreza en el pals permlLen conclulr lo slgulenLe1



- La pobreza medlda por el meLodo de llnea de lngreso se ha reducldo
slgnlflcaLlvamenLe desde 1987 al presenLe despues de experlmenLar un aumenLo en los
anos 70 y 80




Cuadro n 1 orcenLa[e de poblacln lndlgenLe y pobre (19691998)a/





Chlle

Anos

lndlgenLes

obres b/

1969

6

17

1983

30



1983

23

43

1987

17

43

1990

129

386

1992

88

326

1994

76

273

1996

38

232

1998

36

217

2000

37

206



luenLe AlLlmlr (1979) 8odrlguez (1983) 1orche (1987) MluLLAn (1996) MluLLAn (1999)

1 no corresponde en esLe ensayo deLenerse en los aspecLos Lecnlcos de medlcln Ln el caso de
las medlclones
de pobreza la medlda ms slmple y frecuenLe es la Lasa de lncldencla esLo es el porcenLa[e de
hogares (o
personas) cuyo lngreso es lnferlor al valor de la llnea de pobreza deflnldo en funcln de una
canasLa bslca de
allmenLos CLras medldas son las de brecha de pobreza y el lndlce lC1 Ln cada una de las
medldas adems
hay dlferenclas segun sl las personas en el hogar se ponderan por lgual o sl se corrlge por alguna
formula que
consldere la edad de sus lnLegranLes (adulLos equlvalenLes) Las dlsLlnLas medldas hacen varlar el
nlvel de
pobreza pero no las Lendenclas en el Llempo (ConLreras 1996)




MluLLAn (2001) leres (2001)

a/ Las clfras de 1987 en adelanLe provlenen de la mlsma fuenLe y son comparables Las clfras de
anos
anLerlores provlenen de fuenLes dlferenLes en las cuales varla la medlcln del lngreso famlllar

b/ lncluye los lndlgenLes



Pacla 2000 las clfras de pobreza son slmllares a las que el pals reglsLraba 20 anos anLes
(cuadro 1) La reduccln de la pobreza es fuerLe y acelerada enLre 1987 y 1996 y se
desacelera y esLanca en los anos slgulenLes

- La reduccln en la pobreza Llene una relacln dlrecLa con el creclmlenLo de la
economla la creacln de nuevos puesLos de Lraba[o y elevacln en los salarlos reales
Cuando la acLlvldad econmlca dlsmlnuye la lncldencla de la pobreza me[ora menos o
aumenLa
- La mayorla de los pobres (81 ) son urbanos pero la lncldencla de la pobreza es ms
fuerLe en reas rurales que en las cludades Ll 28 de la poblacln rural y el 21 de la
poblacln urbana callflcan de pobre




Cuadro n 2 lncldencla de la pobreza e lndlgencla segun zona 19901998

(en porcenLa[es)





1990

1992

1994

1996

1998

Zona

lndlg

obres
no lndlg

LoLal
pobres

lndlg

obres
no lndlg

LoLal
pobres

lndlg

obres
no lndlg

LoLal
pobres

lndlg

obres
no lndlg

1oLal
pobres

lndlg

obres
no lndlg

LoLal
pobres

urbana

124

26

384

86

238

324

71

198

269

3

168

218

31

136

207

8ural

132

243

393

98

236

334

98

211

309

94

212

306

87

189

276

als

129

237

386

88

238

326

76

199

273

37

173

232

36

161

217



luenLe Serle de LncuesLas CASLn 19901998 MluLLAn



- La magnlLud de la pobreza muesLra slgnlflcaLlvas varlaclones reglonales y al lnLerlor de
cada regln Las reglones con mayor lncldencla de pobreza son las de la Araucanla
Coqulmbo y 8lo 8lo en parLlcular la provlncla de Arauco Ll rlLmo de reduccln de la
pobreza ha sldo dlslmll de una regln a oLra (para mayores deLalles ver MluLLAn
1999 y 8ravo y ConLreras 1999)
- La pobreza en lngreso se asocla pero no colnclde con carenclas en saLlsfaccln de
necesldades bslcas (vlvlenda educacln) Ln esLe senLldo se ha dlcho que la pobreza
en el pals se manlflesLa de forma dlversa Los carenclados en educacln no colnclden
necesarlamenLe con los carenclados en vlvlenda en salud o en lngreso y vlceversa hay
mulLlples comblnaclones y el porcenLa[e de hogares con carenclas en dos o ms de esLas
dlmenslones es lnferlor al 3 (CorLzar 1977 8aczynskl 1992)
- La slLuacln de lngreso de los hogares depende cenLralmenLe de la lnsercln laboral de
sus lnLegranLes Ll 80 de los lngresos del hogar provlene del Lraba[o LanLo en hogares
pobres como no pobres ConLar con un empleo o acLlvldad econmlca esLable y
adecuadamenLe remunerado son elemenLos claves que deflnen sl una persona (hogar)
esL o no en slLuacln de pobreza y la lnLensldad de esLa
- La pobreza en lngreso no esL asoclada con una lnsercln laboral especlflca slno que
cruza dlsLlnLas acLlvldades econmlcas y varlados puesLos de Lraba[o Los lnLegranLes
adulLos en los hogares pobres se slLuan en puesLos de Lraba[o dlversos asalarlados o
lndependlenLes secLor publlco y prlvado formales e lnformales secLor agrlcola



lndusLrlal consLruccln y servlclos
- La lncorporacln de la mu[er al mercado de Lraba[o es menos frecuenLe en los hogares
pobres que en los de me[or poslcln SlmulLneamenLe en los hogares pobres hay una
proporcln ms alLa de [venes que no esLudlan nl Lraba[an La Lasa de parLlclpacln en
la fuerza de Lraba[o es slgnlflcaLlvamenLe mas ba[a y la Lasa de dependencla
demogrflca (numero de lnacLlvos por cada acLlvo) ms alLa en los esLraLos pobres que
en los no pobres
- Los hogares pobres en promedlo Llenen ms lnLegranLes que los hogares no pobres La
famllla pobre se encuenLra con mayor frecuencla en un momenLo lnlclal del clclo de
vlda famlllar en el senLldo que los padres Llenden a ser ms [venes y Lener en esa eLapa
un numero mayor de nlnos pequenos y escolares
- La pobreza prevaleclenLe en los anos 90 Llene caracLerlsLlcas dlsLlnLas que la que
lmperaba 20 anos anLes Las dlferenclas ms noLorlas son las slgulenLes
La pobreza es ms urbana y en numeros absoluLos se concenLra en las grandes
cludades del pals donde reslden en lugares cada vez ms ale[ados del cenLro de
la cludad y de los espaclos de Lraba[o y en una slLuacln de marcada
segregacln soclo espaclal frenLe al resLo de los esLraLos soclales
Las expecLaLlvas demogrflcas de vlda de Loda la poblacln y de la poblacln
pobre el nlvel de escolarldad el acceso a servlclos urbanos de agua luz y
alcanLarlllado y de salud y de educacln asl como a los medlos de
comunlcacln maslvos se han elevado slgnlflcaLlvamenLe
Los secLores pobres se han lnLegrado efecLlva o slmbllcamenLe a las pauLas de
consumo moderno y algunos de los valores asoclados a ellas
Ll numero de hl[os por mu[er ha dlsmlnuldo Ll grupo de edad ms vlslble en
reas de pobreza que en el pasado eran nlnos hoy son adolescenLes y [venes
adems producLo del enve[eclmlenLo de la poblacln la pobreza afecLa
creclenLemenLe a la poblacln de la Lercera edad
Las manlfesLaclones de la pobreza que en el pasado se asoclaban a carenclas
bslcas de allmenLacln Lecho y abrlgo hoy se expresan en una calldad
deflclenLe de los servlclos de educacln y salud a que acceden en vlvlendas
pequenas y de deLerloro rpldo ausencla de equlpamlenLo comunlLarlo de reas
verdes de lnsLanclas de recreacln
La pobreza se enLremezcla con nuevos problemas que enfrenLa la socledad
drogas vlolencla lnsegurldad cludadana deLerloro medlo amblenLal hblLos
allmenLlclos enLre oLros LsLos problemas afecLan a pobres y no pobres pero
los prlmeros Llenen menos poslbllldades de enfrenLarlos lo que agrega
comple[ldad a las pollLlcas de superacln de la pobreza
La pobreza es ms heLerogenea que en el pasado en cuanLo a la lnsercln
laboral de los lnLegranLes adulLos en el hogar Lasa de parLlclpacln econmlca
Llpo de lnsercln laboral esLabllldad en el empleo e hlsLorla laboral
CoexlsLencla de la pobreza esLrucLural y crnlca con la pobreza moderna
asoclada a las nuevas vulnerabllldades (precarlzacln del empleo flexlbllldad
laboral desproLecclon soclal)
Ll umbral de escolarldad que deflne dlferenclas en lngreso es slgnlflcaLlvamenLe
ms alLo 12 y ms anos lo que equlvale a esLudlos secundarlos compleLos o
esLudlos posL secundarlos La curva escolarldad / salarlo hora es casl plana



hasLa los 8 anos de esLudlos se eleva lenLamenLe hasLa los 12 y fuerLemenLe
despues de esLe nlvel2




b) lndlcadores de desarrollo humano




nos referlmos a los lndlcadores Lradlclonales de coberLura de servlclos soclales y resulLados
en cuanLo a alfabeLlsmo y escolarldad morLalldad lnfanLll y en la nlnez expecLaLlvas de
vlda al nacer acceso a agua elecLrlcldad alcanLarlllado eLc Ln esLos lndlcadores Chlle
muesLra lndlcadores favorables desde medlados de los anos 60 que han ldo me[orando
gradualmenLe vlendose afecLados solo marglnalmenLe por los clclos econmlcos y pollLlcos
Ln Lodos esLos lndlcadores Chlle esLa en la delanLera de la regln [unLo a CosLa 8lca y
Cuba



c) AnLecedenLes sobre la deslgualdad soclal



La forma mas comun de medlr la deslgualdad soclal es en base con lnformacln sobre la
dlsLrlbucln del lngreso famlllar Conslderando esLa dlmensln desLacan los slgulenLes
hechos en Chlle



- Chlle es una de las economlas con mayor deslgualdad en el mundo


Ln base a daLos del nuu (1993) y del 8lu (1998) se deLecLa que el 20 ms rlco de
la poblacln reclbe 17 veces ms lngresos que el 20 ms pobre lo que conLrasLa con
LLuu donde esLa relacln alcanza a 89 veces y con eru y Corea del Su8 donde esLas
relaclones son de 103 y 37 veces respecLlvamenLe 1amblen el coeflclenLe Clnl es de
los mas alLos del mundo aun cuando se conslderan slo palses con slmllar lngreso per
caplLa que Chlle (u$ 3000)



- La concenLracln y deslgualdad en la dlsLrlbucln del lngreso en Chlle ha sldo
hlsLrlcamenLe alLa Sln embargo muesLra flucLuaclones que se asoclan a clclos
pollLlcos y camblos de orlenLacln o enfasls en la esLraLegla econmlco y soclal
apllcada


La serle mas larga de daLos comparables reflere al Cran SanLlago e lndlca que enLre
1937 y el presenLe el coeflclenLe Clnl que mlde la concenLracln del lngreso y flucLua
enLre 0 y 1 nunca es lnferlor al 043 Ln la segunda mlLad de los anos 70 y en los 80
con flucLuaclones el coeflclenLe crece elevndose hasLa el 063 uesde flnes de los 80
hasLa medlados de los novenLa dlsmlnuye llegando al valor lmperanLe en los anos 60
(enLre 030 y 033) Ln los anos 90 la lnformacln para el pals provenlenLe de la
encuesLa CASLn apunLa a una relaLlva esLabllldad en la concenLracln del lngreso
(cuadros 3)



2 CoherenLe con esLa Lendencla en la acLualldad los reLornos prlvados a la educacln son ba[os en
la
educacln bslca algo ms alLos en la educacln medla y slgnlflcaLlvamenLe superlores en la
educacln posL
secundarla Se ha deLermlnado adems que los reLornos de la educacln bslca se han
esLablllzado los de la
educacln medla lnlclan un descenso a parLlr de 1990 mlenLras que los de la educacln posL
secundarla esLn
en una Lendencla ascendenLe (8ravo y ConLreras 1999)




Cuadro 3A Cran SanLlago ulsLrlbucln del lngreso de los Pogares 1939 1989 a/

CulnLll

Coblerno de
Alessandrl

19391964

Coblerno de lrel

19631970

Coblerno de
Allende

19711973

8eglmen de
lnocheL

19741989

1ms ba[o

32

32

31

27

2

73

71

73

64

3

113

114

123

106

4

201

197

213

183

3 ms alLo

379

386

334

620

1oLal

1000

1000

1000

1000

CuoclenLe C3/C1



181



193



179



230













a/ ulsLrlbucln de los lngresos moneLarlos declarados (no a[usLados) de los hogares La
lnformacln provlene
de las LncuesLas de Ccupacln y uesocupacln de la unlversldad de Chlle (MluLLAn1996)







Cuadro n 38 Chlle ulsLrlbucln del lngreso de los Pogares (19872000)

A Chlle ulsLrlbucln segun qulnLlles de lngreso auLnomo a/

CulnLll

1987

1990

1992

1994

1996

1998a

1998b

2000

1 ms ba[o

43

41

43

40

39

37

43

48

2

82

81

83

81

80

80

83

90

3

121

123

122

119

117

117

122

127

4

190

181

183

187

193

193

190

183

3 ms alLo

362

374

367

373

371

373

337

332

1oLal

1000

1000

1000

1000

1000

1000

1000

1000

CuoclenLe
C3/C1



123



140



132



143



146



133



123



113

CoeflclenLe de Clnl







038



037



037



037



038



036



036



a/ daLos para el ano 1987 MluLLAn (1996) daLos para anos resLanLes MluLLAn (1999 y 2001)
leres
(2001)



- Los alLos nlveles de deslgualdad son expllcados por el comporLamlenLo de la parLe
superlor el qulnLll mas concreLamenLe el decll mas alLo de la dlsLrlbucln del
lngreso


La deslgualdad no muesLra dlferenclas homogeneas enLre qulnLlles sl no ms blen es el
qulnLll ms rlco el que reclbe un lngreso slgnlflcaLlvamenLe superlor al resLo de la
poblacln mlenLras que las dlferenclas de enLre los resLanLes 4 qulnLlles son de menor
lmporLancla AdlclonalmenLe un esLudlo reclenLe del 8lu muesLra que sln conslderar el
ulLlmo qulnLll de la poblacln la deslgualdad en Chlle es slmllar a la exhlblda por oLras
economlas (8lu 1998) LsLos anLecedenLes lndlcan que en lo que conclerne el nlvel de
lngreso del hogar los esLraLos medlos se encuenLran mas cerca del qulnLll lnferlor que del
superlor



Socledad chllena es una de fuerLes deslgualdades pasadas en elemenLos adscrlpLlvos Los


canales Lradlclonales de movllldad fueron la mlgracln rural urbana e lnLerurbana a la
caplLal y la educacln y en lmporLanLe medlda el empleo publlco LsLa fue una movllldad
marcada por fuerzas esLrucLurales de ampllacln de oporLunldades de empleo urbano que
comblnada con esfuerzos lndlvlduales faclllL la conformacln de secLores medlos LsLa
Lendenclas se qulebran en Chlle en los anos 70 producLo de la crlsls soclopollLlca y
econmlca lnLerna las pollLlcas de a[usLe econmlco apllcadas modlflcaclones en sus
pollLlcas soclales a lo que se suma las fuerzas lnLernaclonales (globallzacln con sus
consecuenclas en la organlzacln y el mercado de Lraba[o)



A modo de llusLracln la expansln de la educacln formal ha sldo fuerLe y creclenLe Al
lnlclo de los 90 la coberLura de la educacln bslca o prlmarla era casl compleLa Ln los
anos 80 y 90 hubo una expansln fuerLe de la educacln medla y posL secundarla que
slgue en curso CongruenLe con ello hubo una elevacln en los anos de escolarldad en las
camadas ms [venes de la poblacln LnLre 1987 y 1993 el porcenLa[e de [venes que
compleLa la educacln secundarla crecl de 40 a 61 (Len y MarLlnez 1998) ero se
ha logrado acercar las oporLunldades de educacln de los [venes que provlenen de nlveles
ms ba[os de la esLrucLura soclal con las de aquellos de nlveles ms alLos? Slgulendo a los
mlsmos auLores el porcenLa[e de [venes del 20 ms pobre de los hogares que compleLa
el clclo secundarlo se elev de 23 en 1987 a 38 en 1997 un ascenso lmporLanLe Sln
embargo los [venes de los resLanLes esLraLos de lngreso aumenLaron su escolarldad
secundarla en mayor proporcln y como consecuencla la dlsLancla educaclonal enLre uno y
oLro se agrand y la probabllldad de alcanzar 12 anos de educacln segun esLraLo de
lngreso famlllar no se redu[o Lllo es parLlcularmenLe grave para una mayor lgualdad de
oporLunldades sl se consldera que al mlsmo Llempo aumenLaron los requlslLos de
escolarldad que exlgen los empleadores y que la renLabllldad prlvada de la educacln medla
ha lnlclado una Lendencla descendenLe mlenLras que la de la educacln posL secundarla ha
ascendldo Los anLecedenLes acLuales dlsponlbles Lamblen muesLran que la educacln de los
padres es ms deLermlnanLe en el nlvel de educacln que alcanzan los hl[os que el lngreso
del hogar vale declr la probabllldad de compleLar la educacln secundarla y prosegulr los
esLudlos ms all de esLe nlvel depende del nlvel de lngreso pero en mayor medlda del
cllma educaclonal que exlsLe en la famllla de orlgen (8aczynskl y oLros 1997 Len y
MarLlnez 1998) La poslcln ms desvenLa[osa corresponde a los hogares con ba[o cllma
educaclonal (padres con ba[a escolarldad) con ba[o lngreso y hogares que reslden en
reas rurales LsLos anLecedenLes ponen en duda la apuesLa de la educacln como facLor que
lguala oporLunldades enLre secLores soclales





ll AnC8AMA uL LAS CLl1lCAS SCClALLS ? uL C88LZA Ln
CPlLL



Los planLeamlenLos de pollLlca soclal de los anos novenLa en Chlle muesLran
modlflcaclones lmporLanLes con respecLo a los de las decadas prevlas Se vlslumbra enLre
oLros una manera dlsLlnLa de enLender y encarar la superacln de la pobreza nuevas
prlorldades nuevos arreglos lnsLlLuclonales nuevos programas nuevas modalldades de
gesLln nuevos acLores y nuevos lnsLrumenLos de aslgnacln de recursos




Ll esquema 1 da cuenLa de Lres grandes perlodos en la pollLlca soclal del pals que
colnclden con Lres fases soclo pollLlcas la lndusLrlallzacln susLlLuLlva de lmporLaclones
(LsLado de Compromlso LsLado naclonal opular) que se exLlende desde lnlclos de slglo
hasLa 1973 el goblerno mlllLar domlnado por una orlenLacln neollberal en lo econmlco
soclal y auLorlLarla en lo pollLlco que abarca los anos 19741990 que preslon para una
fuerLe reduccln del gasLo soclal su focallzacln en los secLores ms pobres y la ampllacln
de servlclos prlvados su[eLos a reglas de mercado para la poblacln con capacldad de pago
y el perlodo democrLlco de los novenLa que planLea un nuevo enfoque a la pollLlca soclal
que se aparLa del perlodo mlllLar y Lamblen al perlodo precedenLe buscando una nueva
relacln enLre LsLado mercado y socledad



Lsquema 1 Chlle lases en la pollLlca soclal y de superacln de la pobreza (1940)



re 1973

19731990

Coblerno MlllLar

1990

Coblernos
uemocrLlcos

8ol del LsLado



8enefacLor

Subsldlarlo

lnLegrador

ollLlca soclal/pollLlca eco
nmlca

ollLlca soclal sobrepasa a
la econmlca

ollLlca soclal subordlnada a
la econmlca

ollLlca soclal lnLegrada y
complemenLarla a la
econmlca



rlorldades de la pollLlca
soclal

lnversln en servlclos
soclales Ampllar coberLura

Llegar a bolsones de
pobreza Lnfasls en
subsldlos aslsLenclales y
Lransferenclas dlrecLas

Calldad de los servlclos
equldad en resulLados
lnversln en caplLal soclal y
apoyo producLlvo uar
voz a los desLlnaLarlos
su[eLos de la pollLlca Abrlr
canales de parLlclpacln
soclal ueflnlcln de
derechos soclales



nlvel del CasLo Soclal

CreclenLe

uecreclenLe

CreclenLe su[eLo a
equlllbrlos macro
econmlcos Lsfuerzo por
aunar ms recursos para
flnes soclales



uescenLrallzacln

AusenLe AdmlnlsLracln
cenLral y verLlcal

uesconcenLracln de los
servlclos AdmlnlsLracln
munlclpal de la educacln y
salud y de los subsldlos
soclales

uescenLrallzacln pollLlca

profundlzacln de la
descenLrallzacln admlnls
LraLlva y de recursos
creaclon de goblernos
reglonales y forLaleclmlenLo
capacldades Lecnlcas en los
nlveles reglonal y comunal



LsLado/secLor prlvado

LsLado norma flnancla y
e[ecuLa la pollLlca soclal sln
lnLervencln del secLor
prlvado

LsLado norma y aporLa al
flnanclamlenLo de los
programas para los ms
pobres supervlsa y evalua
L[ecucln munlclpal y por
prlvados con flnes de lucro

rlvaLlzacln de los servlclos
soclales para los esLraLos

Mayor enfasls en papel
regulador del LsLado
L[ecucln programas por
organlsmos prlvados con y
sln flnes de lucro y con
apoyo munlclpal




medlos y alLos



Aslgnacln de los recursos
del gasLo soclal

Subsldlo a la oferLa
reslones de grupos e
lnLereses corporaLlvos
Aslgnacln hlsLrlca

referencla por subsldlos a
la demanda y modalldades
de pago por acclones
reallzadas

Subsldlos a la oferLa y a la
demanda aslgnacln per
cplLa fondos concur
sables"



locallzacln

8a[a preocupacln Lnfasls
programas unlversales
(nomlnalmenLe)

reocupacln fuerLe
lmplemenLacln de flcha
socloeconmlca del hogar
para selecclonar
beneflclarlos (means LesLlng)

reocupacln fuerLe con una
mlrada ms dlversa y
comple[a Mecanlsmos de
aslgnacln lndlvldual /
famlllar y a unldades
colecLlvas (organlzaclones
grupos esLableclmlenLos
educaclonales LerrlLorlos
eLc)



Crupos desLlnaLarlos de las
pollLlcas soclales

ueflnlcln amblgua Salud
maLerno lnfanLll

Pogares pobres salud y
nuLrlcln maLernolnfanLll
educacln bslca

SecLores pobres nlnos
[venes mu[eres Lercera
edad eLnlas y pueblos
orlglnarlos dlscapaclLados
pequenos producLores rura
les y urbanos Comunas y
localldades pobres











luenLe 8aczynskl (1998) con modlflcaclones menores





a) Consolldacln de un slsLema esLaLal de pollLlcas soclales



uesde comlenzos de slglo hasLa 1973 se consolld un slsLema esLaLal de servlclos soclales
alLamenLe fragmenLado y esLraLlflcado pero de amplla coberLura en el conLexLo
laLlnoamerlcano Ll LsLado congruenLe con la valoracln y las funclones que duranLe la
lndusLrlallzacln susLlLuLlva de lmporLaclones se esperaban de el asuml un papel creclenLe
en el flnanclamlenLo la gesLln y la produccln dlrecLa de los servlclos soclales Ll slsLema
que se consLruy Luvo resulLados poslLlvos y Lamblen fue acumulando problemas Ll
enfoque sosLenla que pollLlcas generales lban a beneflclar Lamblen a los secLores ms
posLergados y que la equldad se aseguraba con programas esLandarlzados y homogeneos
deflnldos y e[ecuLados dlrecLamenLe por el LsLado y con subsldlos generales a los preclos de
producLos bslcos Las LemLlcas que abordaba la pollLlca eran lnverslones en
lnfraesLrucLura de educacln bslca y en servlclos de salud curaLlvos formacln de recursos
profeslonales que pudleran ensenar a los educandos y aLender en los servlclos de salud asl
como lncenLlvos para que la poblacln se acercara e hlclera uso de los servlclos



Los resulLados fueron una educacln bslca y servlclos de salud en parLlcular en el rea
maLerno lnfanLll de amplla coberLura Ln esLe perlodo se consollda la red de escuelas y
consulLorlos de salud y hosplLales publlcos que hasLa hoy exlsLe a lo largo del pals se
lnvlerLe en la formacln de educadores y profeslonales de salud que aLendleran en esLos
servlclos y se genera demanda de la poblacln por educacln y servlclos de salud Como
resulLado hacla 1970 el 84 de la poblacln enLre 6 y 14 anos se enconLraba maLrlculada
en la educacln bslca y la maLrlcula en la educacln secundarla cubrla el 38 de los


[venes enLre 13 y 18 anos de edad Ll 80 de los naclmlenLos conLaban con aLencln
profeslonal en el momenLo del parLo un porcenLa[e slmllar de los nlnos menores de sels
anos accedlan al programa de conLrol del nlno sano y al programa naclonal de allmenLacln
complemenLarla



Los programas deflnldos y e[ecuLados por el secLor publlco eran esLandarlzados u
homogeneos a lo largo del pals y funclonaban cenLrallzadamenLe no de[aban casl espaclo
para la parLlclpacln soclal esLaban ablerLos en prlnclplo a Loda la poblacln Pacla el
flnal del perlodo hay una preocupacln especlflca por alcanzar en me[or forma a los
secLores rurales y los secLores ms pobres en las cludades Los anLecedenLes sobre los
beneflclarlos efecLlvos del gasLo soclal senalan que esLe se dlsLrlbula en forma progreslva
en educacln bslca y salud no asl en vlvlenda nl en prevlsln soclal (loxley y oLros
1980) La deslgualdad soclal era fuerLe y Lema de debaLe pollLlco que llev hacla el flnal del
perlodo a la lmplemenLacln de pollLlcas de apoyo a la organlzacln veclnal y comunlLarla
urbana (promocln soclal) y a la organlzacln campeslna (slndlcallzacln) y reformas
esLrucLurales que afecLaron la Lenencla de la Llerra (reforma agrarla) y propledad lndusLrlal
(rea de propledad lndusLrlal)



Ll slsLema Lenla muchas deflclenclas Pubo lnLenLos por raclonallzarlo hacerlo ms
equlLaLlvo y eflclenLe Las propuesLas Lendleron a la lnLegracln de las dlversas lnsLlLuclones
que aLendlan a dlsLlnLos segmenLos soclales en enLldades mayores lo que se Lradu[o en la
conformacln de aparaLos publlcos de gran Lamano verLlcales y cenLrallzados lenLos en la
Loma de declslones y su posLerlor lmplemenLacln que mosLraron dlflculLades para
responder a las creclenLes y cada vez ms dlversas necesldades y demandas de la poblacln



b) lnLenLo neollberal de desmonLar" el slsLema esLaLal (197490)




Ll segundo perlodo colnclde con el goblerno mlllLar A medlados de los seLenLa se lmplanLa
en el pals un modelo de desarrollo que prlvllegla el creclmlenLo de la economla la aperLura
exLerna la ampllacln del mercado y la compeLencla y la lncursln del secLor prlvado
comerclal en el mblLo soclal (educacln salud segurldad soclal) Ll papel del LsLado
debla resLrlnglrse a la aLencln de los segmenLos ms pobres de la poblacln aquellos que
no logran con sus medlos acceder al mercado y saLlsfacer por sl mlsmos sus necesldades
bslcas Ln el Lema de la pobreza el predlcamenLo es que la me[or pollLlca de superacln de
la pobreza es el creclmlenLo de la economla y que el gasLo soclal debla ser lo mas ba[o
poslble por Lener una relacln negaLlva con el creclmlenLo Se sosLlene que la forma ms
eflclenLe de reduclr el gasLo (y por ende la LrlbuLacln) es focallzndolo en los secLores ms
pobres CongruenLe con esLa posLura se desarrolla la llamada red soclal un con[unLo de
subsldlos en beneflclo de los secLores ms pobres se lmplanLan lnsLrumenLos de
focallzacln de la pollLlca y los programas (flcha CAS mapa de la exLrema pobreza) e
lnsLrumenLos que permlLen caracLerlzar los beneflclarlos de la pollLlca soclal (encuesLa
CASLn) AdlclonalmenLe se concenLra el gasLo en educacln y salud preferenLemenLe en
los nlveles menos comple[os de aLencln (educacln bslca y salud maLerno lnfanLll)
compleLando las lagunas que exlsLlan a esLe nlvel para lograr coberLura unlversal de la
poblacln




aralelamenLe se modlflcaron los arreglos lnsLlLuclonales prevaleclenLes para enLregar
servlclos empu[ando a una mayor ln[erencla del mercado y secLor prlvado Lraspasando
aLrlbuclones y compeLenclas a los munlclplos lmplanLando lnsLrumenLos de subsldlo a la
demanda y fomenLando la llberLad de eleglr3



Los recursos orlenLados a flnes soclales se redu[eron (aunque en menor medlda que el
gasLo publlco en su con[unLo) slLuacln que afecL con parLlcular lnLensldad los secLores de
vlvlenda salud y educacln y al lnLerlor de esLos los componenLes de lnversln y
remuneraclones se lmplemenLaron medldas que resLrlngleron programas nomlnalmenLe
unlversales a programas focallzados en los secLores ms pobres y se desarroll por prlmera
vez en el pals una red de programas soclales compensaLorlos de slLuaclones de pobreza
exLrema



Ln concordancla con la concepcln de esLado subsldlarlo se planLe la gesLln y
admlnlsLracln de los servlclos soclales al secLor prlvado y/o lnsLanclas descenLrallzadas
como lo es la admlnlsLracln munlclpal Los munlclplos pasaron a admlnlsLrar la educacln
bslca y medla los consulLorlos de aLencln prlmarla de salud y de la red soclal
compensaLorla



La Lransferencla de funclones soclales al secLor prlvado oper en Lres nlveles l) la creacln
de un slsLema de prevlsln soclal de caplLallzacln lndlvldual admlnlsLrado por el secLor
prlvado y de un slsLema prlvado de salud orlenLado a las famlllas con capacldad de pago ll)
la ampllacln de la admlnlsLracln prlvada de escuelas que cuenLa con subsldlo esLaLal y
lll) la exLernallzacln de servlclos especlflcos (por e[emplo el aseo en los hosplLales la
preparacln y dlsLrlbucln de las raclones allmenLlclas en las escuelas la enLrega
oporLunldades de capaclLacln para la fuerza de Lraba[o) hacla el secLor prlvado



La aslgnacln de recursos publlcos se Lraslad desde la oferLa hacla la demanda (subsldlo
hablLaclonal unldad de subsldlo escolar facLuracln por aLencln presLada en salud) LsLa
modalldad asegurarla asl se aflrmaba que los recursos flscales efecLlvamenLe llegaran a los
secLores ms pobres fomenLarla la compeLencla enLre servlclos para capLar cllenLes lo que
redundarla en mayor eflclencla y calldad de los servlclos



La lmplemenLacln de esLas orlenLaclones de pollLlca no fue llneal hubo Lroplezos y
obsLculos enLre los cuales sobresalen la crlsls econmlca de lnlclo de los 80 y una
respuesLa del secLor prlvado ms lenLa y menos enLuslasLa que lo esperado por el goblerno
y la oposlcln de grupos gremlales (medlcos prlnclpalmenLe)



LsLas orlenLaclones esLraLeglcas y su lmplemenLacln colocaron nuevos Lemas en la agenda
publlca que conLlnuan vlgenLes hasLa hoy focallzacln descenLrallzacln prlvaLlzacln y

3 CasLaneda (1992) se deLlene en el dlscurso ldeolglco que fundamenL el nuevo enfoque de la
pollLlca soclal
y presenLa las prlnclpales medldas adopLadas vergara (1990) y 8aczynskl (1994) hacen un anllsls
crlLlco de
las mlsmas




e[ecucln prlvada de Lareas soclales subsldlo a la demanda Adems la puesLa en prcLlca
ellas arro[ aprendlza[es ensen sobre obsLculos y cosLos revel efecLos no esperados
descarL camlnos y mosLr oLros dlsLlnLos



Se lnsLal en el secLor publlco en el mundo pollLlco y en el mblLo academlco la
convlccln de que al formular pollLlcas y dlsenar programas es lndlspensable Lener
clarldad respecLo a cul es el grupo ob[eLlvo sus caracLerlsLlcas cenLrales y el camlno ms
expedlLo para llegar a el Culzs por prlmera vez en el pals hubo programas especlflcos
para los secLores pobres de coberLura slgnlflcaLlva menores cuyos padres no Lenlan acceso
a la segurldad soclal accedleron a una aslgnacln famlllar y los anclanos a una pensln
aslsLenclal Se perfecclonaron y arLlcularon enLre sl los programas de conLrol del nlno sano
y de allmenLacln complemenLarla y los mlsmos se coordlnaron con programas nuevos
orlenLados a nlnos desnuLrldos y en slLuacln de alLo rlesgo blomedlco Se compleL la red
de escuelas bslcas y posLas de salud en reas hasLa ese enLonces no cublerLas
prlnclpalmenLe rurales y alsladas Se logr que una mayor proporcln del gasLo soclal
alcanzara a los segmenLos ms pobres de la poblacln Los subsldlos de la red soclal
[ugaron un papel lmporLanLe en la sobrevlvencla de los secLores ms pobres allvlando el
deLerloro en su nlvel de vlda pero fueron lnsuflclenLes para conLrarresLar los efecLos
negaLlvos de las elevadas Lasas de desempleo y la reduccln de los salarlos sobre el nlvel de
lngreso de las famlllas Los lndlcadores de desnuLrlcln morLalldad lnfanLll expecLaLlva
de vlda al nacer conLlnuaron me[orando graclas a la exlsLencla de programas publlcos de
amplla coberLura y larga daLa que se ampllaron y perfecclonaron ba[o los aleros del
LsLado



La reforma prevlslonal fue lmporLanLe y poslLlva en varlos senLldos (efecLos sobre el ahorro
y para el desarrollo del mercado de caplLales reba[a en el cosLo no salarlal del Lraba[o a
aproxlmadamenLe 20 y solucln al lmpasse demogrflco que los slsLemas de reparLo
lnevlLablemenLe enfrenLan al enve[ecer la poblacln) no obsLanLe al mlsmo Llempo el
slsLema ha mosLrado alLos cosLos admlnlsLraLlvos y las lmposlclones de muchos de los
aflllados muesLran lagunas slgnlflcaLlvas LsLlmaclones reclenLes apunLan a un porcenLa[e
slgnlflcaLlvo de la poblacln cuyos fondos caplLallzados una vez que Lengan edad de
[ubllar no alcanzarlan a cubrlr el pago de la pensln mlnlma por lo que el LsLado deber
desLlnar un monLo slgnlflcaLlvo de recursos para cubrlr la brecha Las mayores expecLaLlvas
de vlda de la poblacln Lamblen [uegan un papel en esLa slLuacln



La creacln y expansln de las lSA8LS conLrlbuy a la conformacln de un dlnmlco
secLor prlvado que ha lnverLldo en hosplLales laboraLorlos equlpamlenLo medlco LsLe
secLor se ha consLlLuldo en un grupo de poder nuevo fuerLe en el mapa soclopollLlco de la
salud Ll secLor prlvado de salud enLrega prlnclpalmenLe medlclna curaLlva ALlende
aproxlmadamenLe al 30 de la poblacln que Llene un nlvel medloalLo y alLo de lngreso
y/o lncluye grupos famlllares con ba[os rlesgos de salud ([venes ba[a lncldencla de
enfermedades crnlcas) LsLos segmenLos lograron un acceso ms fcll y de menor cosLo
dlrecLo a la aLencln medlca y hosplLalarla que en el pasado al Llempo que el Lraslado de la
poblacln con mayor lngreso y menor rlesgo de salud a las lSA8LS resL recursos al
secLor publlco en clrcunsLanclas que esLe aLlende al 6063 de la poblacln porcenLa[e
slo levemenLe mas ba[o que el que lmperaba a flnes de los 60 LsLa brecha se agrava al


verlflcar que la poblacln adscrlLa al slsLema prlvado recurre o regresa al secLor publlco
cuando enfrenLa enfermedades caLasLrflcas y/o no dlspone los recursos suflclenLes para
renovar su conLraLo anual con la lSA8L Ll slsLema publlco de esLa forma opera como
un seguro de segundo nlvel para el slsLema prlvado



Las pollLlcas de desconcenLracln (descenLrallzacln) han lmpreso una nueva cara para los
munlclplos" el munlclplo ha pasado a ser un referenLe nuevo y obllgado para la poblacln
pobre Asumlr las nuevas Lareas no fue fcll con el Llempo y muchos Lroplezos fueron
aprendlendo y asumlendo el proceso de varladas maneras un nexo debll fueron los lazos
del munlclplo con los hablLanLes y las organlzaclones LerrlLorlales y funclonales en la
comuna Los alcaldes eran deslgnados y esLaban su[eLos a conLroles pollLlcos esLrlcLos Las
[unLas de veclnos de[aron de operar u operaron con dlrlgenLes deslgnados La parLlclpacln
de los veclnos se llmlLaba a la dlmensln de aporLe econmlco para la pavlmenLacln de
pasa[es y veredas y obras de adelanLo comunlLarlo (proyecLos mano a mano)



8especLo del subsldlo a la demanda cabe anoLar que l) en vlvlenda beneflcl a los secLores
pobres slo una vez que el esLado apllc medldas que aseguraron la dlsponlbllldad de
una oferLa de vlvlendas de un preclo acceslble y los credlLos complemenLarlos necesarlos
en el slsLema flnanclero ll) en el caso de la unldad de Subvencln Lducaclonal (uSL) y el
lA el preclo fl[ado no Luvo relacln con el cosLo real de enLregar el servlclo o presLacln
lncorporando lncenLlvos perversos al slsLema y conLrlbuyendo a deflclLs operaclonales
creclenLes en el Llempo



no hay evldencla sllda que muesLre una mayor eflclencla y me[or calldad de los servlclos
enLregados a los secLores ms pobres o de una ampllacln en la llberLad de eleglr para esLos
Los resulLados ms poslLlvos reconocldos lnLernaclonalmenLe corresponden al rea
maLerno lnfanLll donde se perfecclonaron programas prexlsLenLes pero no se modlflc la
organlzacln o lnsLlLuclonalldad de enLrega de esLos servlclos Lo que sl hubo en esLa rea y
en oLras fue un mayor mane[o Lecnlco de los programas con evaluaclones ex anLe
desarrollo de lnsLrumenLos de seleccln de beneflclarlos (flcha CAS) lnsLrumenLos
medlcln de la pobreza y de los beneflclarlos del gasLo soclal (encuesLas CASLn) slsLemas
naclonales de reglsLro de la desnuLrlcln y de medlclones de la calldad de la educacln por
escuela (aprendlza[e de ob[eLlvos mlnlmos por parLe de los educandos) herramlenLas
desconocldas hasLa ese enLonces en Chlle y en Amerlca LaLlna



ese al lnLenLo del goblerno mlllLar lnLenL desmonLar el slsLema esLaLal prevaleclenLe
hacla 1990 el esLado conLlnuaba slendo el responsable mayorlLarlo del flnanclamlenLo y
provlsln de la salud y educacln Ll 6063 de la poblacln conLlnuaba reclblendo
aLencln en el slsLema publlco de salud porcenLa[e slo algo lnferlor al que prevalecla en
1970 Ll 90 de la maLrlcula escolar bslca conLaba con subsldlo esLaLal (porcenLa[e
slmllar que en 1970) Ll 60 esLaba en manos munlclpales (esLaLal descenLrallzado) y un
30 ba[o admlnlsLracln prlvada Ll 10 resLanLe correspondla a coleglos prlvados
pagados porcenLa[e slmllar al que lmperaba al lnlclar los anos 70 vale declr el esLado
conLlnua slendo el flnanclsLa y proveedor ms lmporLanLe de servlclos en el campo de la
salud y la educacln aLendlendo en mayor medlda que en el pasado a los secLores mas
posLergados Lo hace en una slLuacln de deLerloro noLorlo en la lnfraesLrucLura e


equlpamlenLo hosplLalarla y con dlsparldades slgnlflcaLlvas en la calldad de la educacln
medlda por la prueba SlMCL enLre escuelas pagadas y escuelas subvenclonadas
(munlclpales y parLlculares)



c) CrlenLaclones esLraLeglcas y prlorldades de las pollLlcas soclales a parLlr de 1990




Ll goblerno democrLlco que asuml el poder en marzo de 1990 se propuso compaLlblllzar
el creclmlenLo econmlco basado en la empresa prlvada y la orlenLacln exporLadora con
el me[oramlenLo de las condlclones dlsLrlbuLlvas en un marco de equlllbrlo
macroeconmlco y de democracla Ll programa de goblerno proponla conLlnuldad en la
pollLlca econmlca camblos graduales en la pollLlca soclal y un nuevo esLllo para la Loma
de declslones pollLlcas4 Los ob[eLlvos eran ganar/conservar la conflanza de los
lnverslonlsLas prlvados naclonales e lnLernaclonales manLener los equlllbrlos
macroeconmlcos y slmulLneamenLe responder a las demandas de los esLraLos medlos y
ba[os ara lograr esLos ob[eLlvos el goblerno lnlcl una esLraLegla de concerLacln pollLlca
y soclal enLre empresarlos Lraba[adores y parLldos pollLlcos sln precedenLe en la hlsLorla
del pals Ll propslLo era lograr acuerdos en Lorno a una vlsln comun acerca del
desarrollo econmlco soclal y pollLlco enLre las parLes lnvolucradas y promover un slsLema
de negoclacln pollLlca que permlLlrla compaLlblllzar las demandas soclales enLre sl y con
las resLrlcclones macroeconmlcas y exLernas



Ln los anos 90 con el regreso a la democracla ba[o los Lres goblernos de la ConcerLacln
crlsLallza lenLamenLe una nueva forma de enfocar los Lemas soclales Pay una reaflrmacln
del papel que debe [ugar el LsLado en el mblLo soclal se redeflne la relacln enLre
creclmlenLo econmlco y desarrollo soclal enfaLlzando la complemenLarledad de ambos
procesos la descenLrallzacln se amplla hacla el mblLo pollLlco se crean los goblernos
reglonales SlmulLneamenLe se Lransfleren nuevas aLrlbuclones y responsabllldades a los
munlclplos se apoya el desarrollo de vlslones y planes esLraLeglcos para las reglones y
comunas y se observa una comprensln dlsLlnLa de los ob[eLlvos y conLenldos prlorlLarlos
de la pollLlca soclal



A un nlvel ms concreLo se apreclan cuaLro dlferenclas en el enfoque de los anos 90
respecLo del de los anos 80



- una pollLlca soclal ms acLlva que desLlna ms recursos del erarlo naclonal para esLos
flnes velando por la manLencln de los equlllbrlos macro econmlcos y por
lncremenLos en la recaudacln LrlbuLarla que no repercuLan negaLlvamenLe sobre el
creclmlenLo de la economla
- una pollLlca soclal orlenLada preferenLemenLe a los secLores pobres y ms posLergados




4 Ll llbro edlLado por lzarro eL al (1993) presenLa los prlnclplos que orlenLaron el prlmer
goblerno de la
ConcerLacln las prlnclpales pollLlcas apllcadas y algunos resulLados vlsLos desde el punLo de vlsLa
de los
auLores de la esLraLegla adopLada CorLzar (1993) anallza los logros y desaflos pendlenLes en el
mblLo
laboral Ms reclenLemenLe los llbros de CorLzar y vlal (1998) y 1oloza y Lahera (1998) enLregan
un
balance reLrospecLlvo y prospecLlvo de los dos prlmeros goblernos de la ConcerLacln


pero que lnLenLa no de[ar de lado el apoyo a los secLores medlos que vlven
precarlamenLe pero no callflcan de pobres y que aborda Lemas Lransversales como lo
son la calldad de la educacln que afecLan a la economla y socledad en su con[unLo y
no son poslbles de abordar conslderando solamenLe los secLores pobres la problemLlca
de genero e lgualdad de oporLunldades de hombres y mu[eres el acceso a la [usLlcla
romper con las relaclones perversas enLre el slsLema publlco y prlvado de salud
- una formulacln dlsLlnLa ms comple[a de los ob[eLlvos conLenldos y prlorldades de
la pollLlca soclal orlenLada especlflcamenLe a los secLores pobres lnLenLando
Lransformaclones desde una accln aslsLenclal a una promoclonal que prlvllegla
expandlr capacldades Lransferlr herramlenLas y ampllar las poslbllldades de accln
auLnoma de los secLores pobres para en lnLerdependencla con oLros lncorporarse al
proceso de desarrollo naclonal
- Ll refuerzo y ampllacln de modalldades descenLrallzadas y a Lraves de Lerceros
(CnCs organlzaclones soclales secLor prlvado lucraLlvo) de e[ecucln de programas
soclales
- lnvlLacln al secLor prlvado en senLldo ampllo para que parLlclpe en la lucha conLra la
pobreza y consLrulr un nuevo LraLo goblerno socledad clvll










Ll esquema 2 presenLa de modo resumldo las orlenLaclones esLraLeglcas que orlenLan las
pollLlcas soclales a parLlr de los anos 90 hasLa el presenLe



Lsquema 2 C8lLn1AClCnLS uL LA CLl1lCA SCClAL Ln LCS ARCS
nCvLn1A



L[e

ConLenldo





apel del LsLado

Ll LsLado asume Lres funclones cenLrales (l) conduccln pollLlca y concerLacln soclal (ll)
manLencln de los equlllbrlos macroeconmlcos (lll) garanLe de los derechos bslcos clvlles
econmlcos y soclales asl como de la lnLegracln soclal y equldad

Ll mblLo soclal es un e[e prlorlLarlo en la accln gubernamenLal Ll LsLado es conducLor
caLallzador regulador flscallzador y evaluador de la pollLlca y los programas soclales y como Lal
debe asegurar un adecuado flnanclamlenLo y un efecLlvo acceso de la poblacln a servlclos de
calldad





ollLlca soclal

uos componenLes cenLrales (l) pollLlcas secLorlales que aseguran un nlvel bslco de vlda a la
poblacln (ll) programas especlflcos complemenLarlos para los grupos pobres y vulnerables
LendlenLes a promover una mayor lgualdad de oporLunldades e lnLegracln soclal





reas
rlorlLarlas

Lducacln calldad y equldad de los procesos educaclonales

Salud forLaleclmlenLo de los servlclos publlco y munlclpales

obreza ampllar y poLenclar capacldades soclales y producLlvas forLalecer la organlzacln y la
arLlculacln de acLores y redes soclales en parLlcular en el nlvel local

nuevos Lemas acceso a la [usLlcla [venes mu[eres famllla medlo amblenLe drogas y salud
menLal dlscapacldad Lercera edad comunldades eLnlcas






CasLo publlco
soclal

PerramlenLa cenLral de la pollLlca soclal Las declslones sobre el gasLo deben conslderar
slmulLneamenLe las dlmenslones de recaudacln y de gasLo como Lamblen la eflclencla en el uso
de los recursos Las declslones en Lorno al gasLo son pollLlcas adems de Lecnlcas esLo es
suponen procesos de negoclacln y concerLacln enLre dlsLlnLos agenLes soclales econmlcos y
pollLlcos





locallzacln

Concepcln ms comple[a que ba[o el reglmen mlllLar A los secLores pobres se agregan nuevos
grupos desLlnaLarlos en funcln de dlagnsLlcos sobre sus parLlculares slLuaclones de
dlscrlmlnacln y/o exclusln soclal Ll enfasls esL en la selecLlvldad de la pollLlca y una adecuada
deflnlcln de sus desLlnaLarlos y de los camlnos para llegar a ellos ulverslflcacln de los
lnsLrumenLos de focallzacln lndlvldual por demanda y oferLa LerrlLorlal





uescenLrallzacln

LxLensln y profundlzacln en la dlmensln pollLlca (eleccln de Alcaldes creacln de goblernos
reglonales) econmlca (ms recursos de declsln reglonal y local nuevos lnsLrumenLos y reglas
de aslgnacln de recursos) lnsLlLuclonal y de recursos humanos (forLaleclmlenLo lnsLlLuclonal y
profeslonallzacln) y Lecnlca (lnsLrumenLos de dlagnsLlco y planlflcacln)





8elacln publlco
prlvado

Ampllacln de lo que se enLlende por secLor prlvado hacla los organlsmos no
gubernamenLales fundaclones y hacla la organlzacln soclal producLlva y LerrlLorlal
lncorporacln creclenLe del secLor prlvado con y sln flnes de lucro a la e[ecucln de
programas especlflcos para los secLores pobres y grupos vulnerables
LsLlmulo al flnanclamlenLo prlvado (de las empresas y de las famlllas con capacldad de pago)
de programas soclales
AporLe de las famlllas y organlzaclones soclales producLlvas y LerrlLorlales en la deflnlcln de
prlorldades recursos y gesLln de los programas en el nlvel local
erfecclonamlenLo en la regulacln de la lnLervencln prlvada en el mblLo soclal
lnlclaLlvas que lnLenLan expandlr la responsabllldad prlvado con la Larea de superaclon de la
pobreza






arLlclpacln

Se reconoce su esLrecha vlnculacln con la descenLrallzacln y la consolldacln de la democracla
Se deflne como cenLral para forLalecer los programas soclales pero se operaclonallza
prlnclpalmenLe para la eLapa de e[ecucln de programas soclales





luenLe Llaboracln a parLlr de documenLos y esLudlos revlsados





La pollLlca soclal en los anos 90 se expresa en dos componenLes o anlllo lnLerrelaclonados y
parclalmenLe superpuesLos Ll anlllo cenLral que canallza la mayor parLe de los recursos del
gasLo soclal e lncluye las pollLlcas secLorlales que aseguran un nlvel bslco de servlclos y
beneflclos de cludadanla a Loda la poblacln educacln salud vlvlenda segurldad soclal
[usLlcla LsLas pollLlcas buscan la lgualdad de oporLunldades en el acceso y en el e[erclclo
de los derechos [urldlcos econmlcos y soclales lncluyen pollLlcas secLorlales ampllas y
pollLlcas focallzadas o de dlscrlmlnacln poslLlva or sus lmpllcanclas para la
producLlvldad la compeLlLlvldad lnLernaclonal del pals la lgualdad de oporLunldades y la
consolldacln de la democracla (cludadanos lnformados de sus derechos y deberes y
famlllarlzados con los cdlgos de la modernldad) el secLor educacln reclbe una aLencln
preferenLe La prlorldad es el me[oramlenLo de la calldad y equldad de la educacln con
programas lncremenLales en la educacln bslca medla y superlor3

3 La prlorldad en salud es la recuperacln del secLor publlco (lnfraesLrucLura equlpamlenLo
me[oramlenLo de
los canales de acceso eflclencla en la gesLln) y una mayor regulacln y Lransparencla en el
slsLema lSA8L


asl como la reduccln de los subsldlos esLaLales a esLe en Lraba[o se busca reequlllbrar el poder
relaLlvo enLre
Lraba[adores y empleadores y proLeger la movllldad del Lraba[ador en prevlsln soclal aumenLar la
coberLura
perfecclonar los lnsLrumenLos de lnversln y me[orar la Lransparencla del slsLema en vlvlenda y
hblLaL
deLener el deflclL hablLaclonal consLrulr barrlos y no slo vlvlendas y abrlr poslbllldades de acceso
a una
vlvlenda para famlllas con muy escasa capacldad de ahorro



Ll segundo anlllo menor en cuanLo al volumen de recursos que procesa se expresa en el
desarrollo de programas especlflcos dlrlgldos a los secLores pobres y vulnerables para que
esLos puedan acceder y aprovechar las oporLunldades que provee el anlllo cenLral de la
pollLlca soclal y las que ofrece el creclmlenLo de la economla y mas en general el proceso
de desarrollo Son acclones que buscan abrlr oporLunldades para los secLores mas
posLergados y expandlr capacldades para que Lengan voz se organlcen y parLlclpen en la
solucln de los problemas que los afecLan Se LraLa de lnlclaLlvas dlrlgldas a aquellos que
no pueden por sl mlsmos hacerse cargo LranslLorla o permanenLemenLe de sus desLlnos
aquellos que por razones de edad o de salud requleren de soporLes y apoyos para una vlda
dlgna como los dlscapaclLados y anclanos o aquellos que lnlclan un camlno proplo como
es el caso de los nlnos" lncluye Lamblen los [venes las mu[eres los pueblos lndlgenas y
los pequenos producLores urbano y rurales Lraba[adores por cuenLa propla y
mlcroempresarlos y campeslnos con y sln Llerra



ue modo lnclplenLe y acoLado a algunas lnsLlLuclones al lnlclo se va conflgurando un
dlscurso que apunLa a manera dlsLlnLa al pasado de encarar el Lema de la pobreza Las e[es
de esLe dlscurso son

asar de una vlsln de la poblacln como beneflclarlo/a y recepLor de programas a una
en la cual la poblacln es su[eLo y cludadano con derechos deberes y
responsabllldades personales o colecLlvas
asar de la enLrega de blenes y servlclos a la expansln de capacldades para que las
personas famlllas comunldades ampllen sus poslbllldades de accln y desarrollen
desde sl mlsmo lnlclaLlvas para me[orar la calldad de vlda
Pacer a los secLores pobres y vulnerables parLlclpes en la deflnlcln y busqueda de
solucln a sus problemas pasando de una parLlclpacln resLrlnglda y punLual a una
acLlva gesLlonarlo y proposlLlva
asar de la aLencln lndlvldual y de venLanllla a un apoyo a las organlzaclones y la
asoclaLlvldad y vlncular los secLores pobres y vulnerables con una red de apoyo y
aslsLencla Lecnlca con la cual puedan conversar y negoclar apoyos para sus proplas
lnlclaLlvas de me[oramlenLo de calldad de vlda








lll lnS18uMLn1AClCn uL LA CLl1lCA uL SuL8AClCn uL LA
C88LZA 8ALAnCL C8l1lCC6

6 LsLa seccln se apoya mulLlples lnformes documenLos y esLudlos sobre el Lema enLre los cuales
esLn Carcla
(1991) Carcla y Schkolnlk (1993) Serrano (1993) 8aczynskl (1993) MluLLAn (1996) Pardy
(1997)
8aczynskl (1998) 8aczynskl y 8lazquez (2000) 8aczynskl y Serrano (2001) Concha y oLros (2001) y
enLrevlsLas y Lraba[os de observacln de campo reallzados por la auLora en los ulLlmos clnco anos
en el marco
de esLudlos y consulLorlas en maLerla de evaluacln de programas soclales y goblerno local






a) CasLo soclal e lmpacLo redlsLrlbuLlvo



Las prlmeras medldas Lomadas por los goblernos de la ConcerLacln en el mblLo de lo
soclal fue un reforma LrlbuLarla para aumenLar los recursos para flnes soclales LsLa reforma
se aprob por un perlodo de Llempo hasLa 1994 lue renegoclada en 1993 y conLlnua en
vlgencla con camblos menores hasLa el presenLe Ln 1990 una vez asegurados los recursos
con la reforma LrlbuLarla los recursos e orlenLaron a recuperar el valor de los subsldlos
moneLarlos dlrlgldos hacla los secLores ms pobres y a aslgnar ms recursos al anlllo cenLral
de la pollLlca soclal que se enconLraba en una slLuacln de fuerLe deLerloro en
lnfraesLrucLura lnsumos salarlo de funclonarlos y profeslonales y Lecnlcos aralelamenLe
se desplegaron esfuerzos para crear una lnsLlLuclonalldad que se hlclera cargo de los
grupos prlorlLarlos y desarrollara programas de lnversln soclal" orlenLados a ellos Al
mlsmo Llempo se lnlclan programas de me[oramlenLo de la calldad de le educacln y en los
oLros secLores



Ll gasLo publlco soclal aumenL en un 769 enLre 1990 y 1999 como porcenLa[e del
l8 pas de 13 a casl 17 Ll peso del gasLo soclal en el gasLo publlco flucLua enLre 66
y 68 (Cuadro 4)



La dlsLrlbucln secLorlal del gasLo muesLra que el gasLo aumenLa en Lodos los secLores Ll
aumenLo es ms fuerLe en educacln (103 ) seguldo por el secLor oLros que lncluye los
programas especlflcos de pobreza y grupos vulnerables (102) salud (89 ) vlvlenda
(66) y prevlsln soclal (31) LsLas dlferenclas en creclmlenLo llevaron a un camblo
slgnlflcaLlvo en la esLrucLura del gasLo soclal Ll peso relaLlvo del gasLo en prevlsln soclal
cae del 49 en 1990 a un 42 en 199910 mlenLras que el de educacln sube del 193 a
243 oLros de 81 a 93 y salud de 132 a 171





Cuadro n 4 CasLo Soclal ubllco er cplLa (19871998) en pesos 1999





lunclones
Soclales

Salud

vlvlenda

revlsln

Lducacln

CLros

CasLo publlco
soclal como
l8 a/

CasLo publlco
soclal como
porcenLa[e del
1oLal de CasLo
ubllco

1990

214797

32767

17326

103298

41832

17373

129

676

1991

230913

37947

20243

107640

46030

19o33

131

672

1992

231139

43623

21881

112263

32002

21388

133

639

1993

270691

48098

23366

119722

33663

23839

139

670

1994

282693

32172

24280

121837

39713

24672

138

670

1993

299633

33334

23136

127210

63702

28071

133

678

1996

324100

37313

27643

133010

73118

31014

143

679



10 LsLa calda es resulLado naLural de la maduracln del slsLema prevlslonal de caplLallzacln
lndlvldual y admlnlsLracln prlvado las Al que se lnlcl en 1981




1997

337130

39907

26100

139282

79430

32390

144

670

1998

336964

63933

26263

143694

87297

33774

133

678

1999

380004

63034

28818

138804

92163

33183

166

687

2000



















a/ LsLadlsLlcas de las llnanzas ubllcas 19901999 MlnlsLerlo de Paclenda





Los esLudlos sobre el lmpacLo dlsLrlbuLlvo del gasLo soclal en Chlle en los anos 907
colnclden en conclulr que el gasLo soclal reduce la deslgualdad de lngreso de los hogares
Ll con[unLo de los programas soclales generan una reduccln de la deslgualdad en Lodas las
reglones del pals cualqulera sea la medlda que se uLlllce para medlr deslgualdad de
lngreso coeflclenLe Clnl la razn de lngresos C3/C1 o la varlanza del logarlLmo de los
lngresos A nlvel naclonal la razn C3/C1 que es de 1718 conslderando el lngreso
auLnomo per caplLa de los hogares desclende a 1112 sl se suman los subsldlos dlrecLos a
Lraves de le enLrega de servlclos graLulLos o subsldlados que son parLe de la pollLlca soclal
(cuadro 3) A su vez se observa que sln gasLo soclal la dlsLrlbucln del lngreso auLnomo
empeora levemenLe enLre 1990 y 1996 mlenLras que con gasLo soclal me[ora levemenLe
vale declr a lo largo de la decada de los 90 hasLa 1996 el lmpacLo redlsLrlbuLlvo del gasLo
soclal es se hlzo ms fuerLe Lvldencla adlclonal suglere que ello obedece ms al
lncremenLo en el gasLo soclal que a una me[or focallzacln del mlsmo



Cuadro 3 AporLe de las ollLlcas Soclales a la ulsLrlbucln del lngreso er CplLa
Chlle 19901996 a/

lndlcador

lngreso neLo
de ollLlcas
Soclales

lngreso con
Subsldlo
Salud

lngreso con
Subsldlo
Lducacln

lngreso con
Subsldlo

MoneLarlos

lngreso con
Subsldlo

vlvlenda

lngreso con
Subsldlo
ollLlcas
Soclales

Ano 1990













CulnLll 1

341

381

403

333

341

467

CulnLll 2

683

718

737

702

692

782

CulnLll 3

1094

1108

1119

1103

110

1141

CulnLll 4

1819

1810

1813

1818

1820

1803

CulnLll 3

6061

3983

3928

6022

6046

3803

C3/C1

178

137

147

170

177

124

varlanza log

10030

09021

08402

09667

09870

07399

Clnl

03338

03436

03361

03301

03340

03176

Ano 1996





CulnLll 1

324

393

408

347

329

300

CulnLll 2

673

717

741

687

673

801

CulnLll 3

1069

1099

1113

1084

1081

1133

CulnLll 4

1822

1814

1827

1820

1823

1821

CulnLll 3

6112

3974

3910

6063

6092

3722

C3/C1

189

131

143

173

1803

114

varlanza log

10371

08334

08447

09793

10108

06836

Clnl

03628

03423

03331

03337

03604

03076



a/ ulsLrlbucln del lngreso sln y con aporLe de las pollLlcas soclales

luenLe 8ravo uavld y ConLreras uanLe La ulsLrlbucln del lngreso en Chlle 199096 Anllsls del

7 MluLLAn (19 y 1998) Cowan y ue Cregorlo (1996) Larranaga (1994) y 8ravo y ConLreras
(1999)


lmpacLo del Mercado del 1raba[o y las ollLlcas Soclales" u ue Chlle upLo de Lconomla 1999
cap lv
cuadro 1



Ll gasLo en educacln es el de mayor lmporLancla en su efecLo dlsLrlbuLlvo seguldo por el
de salud Ln ambos secLores el gasLo per cplLa es ms alLo en el qulnLll ms ba[o y cae
gradualmenLe al pasar a los qulnLlles superlores vale declr el gasLo es efecLlvamenLe
progreslvo8 Ll efecLo dlsLrlbuLlvo de los subsldlos moneLarlos y de los de vlvlenda es
menor en la medlda que los hogares de los clnco qulnLlles reclben un monLo per cplLa
slmllar



Ll esLudlo no lncluye el gasLo en penslones del ln (que consLlLuye la mayor parLe del gasLo
en prevlsln soclal y en 1998 cerca de un 40 del gasLo soclal) CLro lnforme elaborado
por el mlsmo equlpo de Lraba[o muesLra que la dlsLrlbucln de esLe gasLo es proporclonal al
nlvel de lngreso del hogar y que al lnclulrlo en el lmpacLo global del gasLo soclal compensa
o anula el lmpacLo redlsLrlbuLlvo del gasLo soclal en salud y educacln (lnS 1999) Al
respecLo cabe agregar que en casl nlngun pals la prevlsln soclal Llene o preLende Lener un
efecLo redlsLrlbuLlvo enLre nlveles de lngreso Ll ob[eLlvo de la prevlsln soclal es suavlzar
los flu[os de lngreso de los Lraba[adores acLlvos y su famllla duranLe su clclo de vlda
cubrlendo beneflclos como subsldlo en caso de enfermedad de cesanLla (se creo solo
reclenLemenLe en Chlle) de maLernldad y de proLeccln en la ve[ez Los Lraba[adores
acLlvos lmponen para esLos beneflclos un porcenLa[e de su salarlo y los beneflclos que
obLlenen son proporclonales a esLos Ln esLas clrcunsLanclas una pensln o un subsldlo de
enfermedad de un monLo que se corresponde con el nlvel del salarlo es un derecho
adqulrldo de la poblacln que como en Chlle lmpone mensualmenLe un porcenLa[e de su
salarlo para cubrlr esLos rlesgos



CLra manera de presenLar el lmpacLo del gasLo soclal es esLlmar lo que esLe gasLo slgnlflca
en relacln con el lngreso del hogar Ll cuadro 6 muesLra que el gasLo soclal es muy
lmporLanLe para el lngreso de los hogares del qulnLll ms ba[o y que su aporLe relaLlvo al
lngreso del hogar lncremenL de 49 en 1990 a 39 en 1994 y 73 en 1996 Ln el
qulnLll ms alLo crecl slo de 08 a 13 Sl en 1996 los hogares del qulnLll ms pobre de
lngreso hublesen Lenldo que pagar por los servlclos que reclbleron graLulLa o
subsldladamenLe del LsLado hubleran desLlnado cerca de Lres cuarLas parLes de su lngreso a
esLos flnes



Cuadro 6 ulsLrlbucln del gasLo soclal segun qulnLlles de la dlsLrlbucln del lngreso
1990 1994 y 1996

Ano Subs MoneLarlos Salud Lducacln vlvlenda CasLo soclal
(en con[unLo)

1990

C 1 288 423 288 137 310

2 233 322 234 194 230

3 187 220 181 224 194

4 168 106 134 219 130

8 Cabe senalar que el esLudlo no lncluye Lodos los componenLes del gasLo en educacln de[ando
afuera el aporLe flscal a las unlversldades Sl lncluye el credlLo unlverslLarlo y esLe Llene una
dlsLrlbucln
neuLra como aflrman los auLores dando lncluso lndlclos de regreslvldad" (p 73)


3 124 73 143 206 96

1000 1000 1000 1000 1000

1994

C 1 333 328 316 130 311

2 236 262 243 174 247

3 192 202 196 221 199

4 146 132 131 236 130

3 74 76 93 219 93

1000 1000 1000 1000 1000

1996

C 1 312 318 281 136 289

2 268 233 234 187 241

3 213 206 203 228 206

4 149 148 173 243 168

3 37 73 107 184 96

1000 1000 1000 1000 1000

luenLe LsLlmaclones a parLlr de 8ravo y ConLreras (1999) cuadro 6 caplv





b) Ll prlmer goblerno de la concerLacln nuevas lnsLlLuclones y programas




Ll enfasls o prlorldad del prlmer goblerno de la ConcerLacln en el campo soclal fue la
reforma LrlbuLarla que permlLl elevar el gasLo soclal e lnlclar modlflcaclones en la pollLlca
soclal me[oramlenLo de los beneflclos en programas preexlsLenLes lnnovaclones en la
lnsLlLuclonalldad dlseno y puesLa en marcha de nuevos programas



Ln el nlvel lnsLlLuclonal se crearon nuevos servlclos e lnsLlLuclones enLre los que desLacan
el proplo MluLLAn9 el londo de Solldarldad e lnversln Soclal (lCSlS) el Servlclo
naclonal de la Mu[er (SL8nAM) el lnsLlLuLo naclonal de la !uvenLud (ln!) la
Corporacln naclonal de uesarrollo lndlgena (CCnAul) el londo naclonal de la
ulscapacldad (lCnAulS) aralelamenLe se forLalecleron las pollLlcas secLorlales
modlflcando sus prlorldades (calldad de la educacln forLaleclmlenLo del secLor publlco de
salud mayores lnverslones en vlvlendas soclales y equlpamlenLo comunlLarlo) y se
dlsenaron pollLlcas y programas que conLrlbuyen a que los secLores ms pobres y
vulnerables (nlnos [venes mu[eres pueblos lndlgenas adulLo mayor dlscapaclLados
pequenos producLores urbanos y rurales) expandan sus capacldades y Lengan acceso a
lnformacln voz e lnfluencla sobre las declslones que afecLan su vlda coLldlana



un rasgo desLacable de la pollLlca soclal del perlodo es la ampllacln de la parLlclpacln
prlvada en la e[ecucln de los programas publlcos ?a sea porque el LsLado no asplra a
crecer nl a e[ecuLar Lodas las acclones por su propla mano ya sea porque exlsLen lnsLanclas
relaLlvamenLe experLas en dlferenLes reas de desarrollo soclal ya sea porque se promueve
la descenLrallzacln y el desarrollo de capacldades locales lo clerLo es que en la decada del
90 los lnLermedlarlos prlvados con y sln flnes de lucro ocupan un papel cada vez ms
slgnlflcaLlvo en la e[ecucln de la pollLlca publlca

9 Ll MlnlsLerlo de lanlflcacln y Coordlnacln se crea en 1990 a parLlr de la anLlgua Cflclna de
lanlflcacln
naclonal (CuLLAn) con el encargo enLre oLras funclones de coordlnar los programas dlrlgldos a
la
pobreza y grupos prlorlLarlos




La apuesLa es que la e[ecucln prlvada permlLe desarrollar proyecLos con ms flexlbllldad
me[or adecuados a las necesldades concreLas de grupos especlflcos y dlspone de ms
herramlenLas para encauzar procesos soclales parLlclpaLlvos y de empowermenL
forLaleclendo capacldades auLnomas de solucln de problemas



Ll MlnlsLerlo o Servlclo responsable dlsena el programa desarrolla las bases y llama a
concurso de proyecLo Ll secLor prlvado (organlzaclones soclales CnCs fundaclones
asoclaclones volunLarlas consulLoras eLc) formula y presenLa proyecLos y se hace cargo
de la e[ecucln Los lnsLrumenLos prlnclpales para subconLraLar la e[ecucln a Lerceros son
a) subconLraLacln dlrecLa prevla callflcacln e lnscrlpcln del admlnlsLrador o gesLlonador
prlvado acompanada de una flscallzacln de lo que hace b) llclLaclones publlcas ablerLas a
las cuales los prlvados presenLan propuesLas que complLen enLre sl las que son evaluadas
segun crlLerlos de calldad Lecnlca y cosLo ad[udlcndose las que me[or se adecuan a los
Lermlnos de referencla deflnldos por el programa y c) llclLaclones prlvadas (llsLas corLas)
que lnvlLan a un subcon[unLo de personas o lnsLlLuclones prevlamenLe callflcadas a
presenLar propuesLas



Ln slnLesls duranLe los prlmeros anos de los novenLa se comple[lz y ampll la
lnsLlLuclonalldad y el mblLo de lnLervencln de la pollLlca soclal Pacla 1994 un esLudlo
sobre la esLraLegla de combaLe a la pobreza en el pals concluye que Chlle conLaba con una
esLraLegla soclal lnnovadora que se Lraducla en programa nuevos y exlLosos en sus ob[eLlvos
lnmedlaLos pero que slo Lenlan conLrol sobre su campo especlflco mosLrando rlgldez para
acoger oLros problemas vlncularse a oLros programas y generar la necesarla slnergla para la
superacln de la pobreza (8aczynskl 1994) LsLas concluslones anLlclpan nudos crlLlcos de
la pollLlca soclal que se harn ms evldenLes hacla flnes de los 90 y que dlcen relacln con
la dlflculLad del LsLado para acLuar en oLro molde que no sean la accln cenLrallzada y
secLorlal



c) Ll segundo goblerno de la ConcerLacln el lan naclonal de Superacln de la
obreza




Ll goblerno del resldenLe lrel que se lnlcla en marzo de 1994 se suma a los esfuerzos
del goblerno anLerlor y deflne nuevas prlorldades LnLre esLas desLacan cuaLro l) prlorldad
sobre una llnea de coordlnacln lnLersecLorlal de las Lareas de superacln de la pobreza al
lnLerlor de la lnsLlLuclonalldad publlca ll) forLaleclmlenLo de procesos de descenLrallzacln
y de parLlclpacln acLlva de la comunldad para dar respuesLas ms adecuadas a la
heLerogeneldad soclal y LerrlLorlal de la pobreza lll) llamado a la socledad clvll para
sumarse a la Larea de la superacln de la pobreza y lv) la apllcacln de una modalldad de
lnLervencln que prlvllegla LerrlLorlos comunas o reas menores al lnLerlor de ellas como
unldad de accln



l) rograma naclonal de Superacln de la obreza10



10 LsLa seccln se apoya en ClS (1996) Malra (1997) Pardy (1997) y 8aczynskl y oLros (1999)


Como se senal el rograma de Coblerno del resldenLe lrel planLeaba la superacln de la
pobreza como una Larea naclonal a la cual deblan concurrlr el secLor publlco y el prlvado ara
concreLlzar esLa prlorldad un mes despues de haber asumldo su cargo el resldenLe dlspuso la
conformacln del ComlLe lnLermlnlsLerlal Soclal (ClS) que debla responsablllzarse por el
dlseno e lmplemenLacln de un rograma naclonal de Superacln de la obreza y la creacln
del Conse[o naclonal de Superacln de la obreza (CnS) enLe prlvado que colaborarla en la
Larea con el LsLado



Ll ComlLe lnLermlnlsLerlal Soclal ClS y el lan naclonal de Superacln de la obreza
(nS)



Ll ComlLe lnLermlnlsLerlal Soclal fue presldldo por el resldenLe de la 8epubllca y coordlnado
por el MlnlsLro de lanlflcacln y Cooperacln Lo lnLegraban oLros once MlnlsLerlos lue
uno de los ComlLes lnLermlnlsLerlales ms numerosos del perlodo y el unlco presldldo por el
resldenLe de la 8epubllca lo que proyecL una lmagen de alLa prlorldad gubernamenLal
fuerLe respaldo pollLlco generando expecLaLlvas alLas respecLo a las labores que se reallzarlan
en el rea de superacln de la pobreza



Los ob[eLlvos del ClS fueron l) revlsar evaluar y prlorlzar anualmenLe los programas
secLorlales que expresaban las prlorldades soclales esLraLeglcas del goblerno ll) apoyar el
forLaleclmlenLo de las dlversas lnsLanclas de coordlnacln a nlvel cenLral y reglonal perLlnenLes
a los programas de superacln de la pobreza lll) conLrlbulr al me[oramlenLo de la capacldades
Lecnlcas y de gesLln de los rganos responsables y los e[ecuLores de los programas de
superacln de la pobreza lv) reallzar un segulmlenLo del desempeno de los programas soclales
y cuando corresponda recLlflcarlos en su e[ecucln y v) velar por una me[or coordlnacln y
coherencla en la e[ecucln de las pollLlcas y programas soclales de goblerno



ara asumlr esLas Lareas el ComlLe conL con el apoyo de una SecreLarla L[ecuLlva lnserLa en
MluLLAn y de un ComlLe 1ecnlco compuesLo por especlallsLas en el Lema A la SecreLarla
L[ecuLlva le correspondla apoyar el funclonamlenLo del ClS esLablecer relaclones de
coordlnacln y Lraba[o con las reparLlclones publlcas lnvolucradas y la reallzacln de anllsls y
esLudlos en el Lema Ll ComlLe 1ecnlco se esperaba lba a apoyar en maLerlas especlflcas



Ll ClS adqulrl exlsLencla formal en novlembre de 1993 mas de un ano despues de
consLlLulrse formalmenLe LsLo enLre oLros slgnlflc que reclbl recursos LardlamenLe y que
esLos no fueron suflclenLes para hacer operar de modo regular un ComlLe 1ecnlco Los recursos
aslgnados slo apoyaban el funclonamlenLo de la SecreLarla L[ecuLlva Pubo un desfase enLre
la declsln pollLlca de lanzar el rograma y su preparacln Lecnlca y vlabllldad flnanclera
(aslgnacln de recursos)



La SecreLarla L[ecuLlva del ComlLe dlsen el lan naclonal para la Superacln de la obreza
(nS) Ll ob[eLlvo de esLe lan era dlrecclonar la accln publlca hacla LerrlLorlos y/o
segmenLos pobres de la poblacln y coordlnar enLre sl los programas publlcos relevanLes para
la superacln de la pobreza apunLando hacla una gesLln soclal lnnovadora cuyos e[es
cenLrales serlan la lnLegralldad la descenLrallzacln y la parLlclpacln ara ello deflne
forLalecer los mecanlsmos de coordlnacln al lnLerlor del aparaLo publlco prlvlleglar la


parLlclpacln acLlva y dlrecLa de los usuarlos y adecuar los programas e lnsLrumenLos a las
especlflcldades de la realldad soclal y LerrlLorlal de la pobreza



Ll nS Luvo dos llneas de accln prlnclpales (l) moLlvar y esLlmular a los MlnlsLerlos para
que vlsuallzaran y evaluaran sus prlorldades y programas conslderando crlLerlos de superacln
de la pobreza y (ll) dlsenar e lmplemenLar un rograma Lspeclal de Comunas (LC)



ara la prlmera llnea de accln se reallzaron suceslvas reunlones con los MlnlsLerlos Culzs
por prlmera vez en su hlsLorla esLos se reunleron para comparLlr enLre sl sus acclones y
programas y enfocar su quehacer en la perspecLlva de superacln de la pobreza de[ando por un
momenLo en segundo lugar las prlorldades secLorlales LsLe Lraba[o culmln en un caLasLro de
programas soclales de lnfraesLrucLura y producLlvos dlrlgldos a los secLores pobres caLasLro
que dlo cuenLa de una suma varlada de programas perLlnenLes a la superacln de la pobreza
123 programas correspondlenLes a 14 mlnlsLerlos y 19 servlclos en 1993 un 72 de esLos
programas hablan sldo creados con posLerlorldad a 199011 (ClS 1996)



ara la segunda llnea de accln el rograma Lspeclal de Comunas (LC) se ldenLlflcaron las
79 comunas ms pobres del pals sobre las cuales se desplegarlan esfuerzos para que los
mlnlsLerlos y servlclos aslgnaran recursos preferenLemenLe A la vez se program que los
munlclplos formularan planes locales de superacln de la pobreza elaborados
parLlclpaLlvamenLe y se consLlLuyeran ComlLes Comunales de obreza lnLegrados por
represenLanLes de los dlversos servlclos presenLes en la comuna el munlclplo y las
organlzaclones soclales LerrlLorlales y funclonales



La responsabllldad de la lmplemenLacln del LC en cada regln recay sobre el lnLendenLe
La lmplemenLacln se deleg en los gobernadores qulenes deblan llderar el Lraba[o en las
comunas el dlagnsLlco y plan de superacln de la pobreza y apoyar y supervlsar la
lmplemenLacln de las acclones propuesLas en el plan comunal



Ll lan Lspeclal Comunas no conL con recursos nuevos slno con los que provenlan de los
MlnlsLerlos y Servlclos que con clerLa frecuencla ya Lenlan una aslgnacln fl[ada y deblan
ahora reaslgnarse a las comunas prlorlLarlas Ln oLras palabras se propone un plan de
superacln de la pobreza parLlclpaLlvo y movlllzador en 79 comunas del pals pero sln un solo
recurso adlclonal para cumpllr el propslLo lo que lmpllca un exceso de conflanza en las
bondades de la coordlnacln lnLersecLorlal



Los resulLados del LC fueron dlslmlles de una comuna a oLra y esLuvleron muy por deba[o de
las expecLaLlvas que el programa se habla propuesLo Ll Lraba[o reallzado de[ en evldencla las
dlflculLades para encarar Lareas lnLersecLorlales y parLlclpaLlvas en las comunas cuando esLas
son deflnldas verLlcalmenLe en el nlvel cenLral y ba[an como lnsLrucLlvo al nlvel reglonal y

11 Los programas ms anLlguos absorblan casl el 70 del presupuesLo del con[unLo de los
programas
ldenLlflcados una alLa proporcln de los programas nuevos apoyaban la generacln de
capacldades personales
laborales producLlvas o soclales Ll 42 lncorporaba elemenLos de parLlclpacln soclal
prlnclpalmenLe en
aspecLos de e[ecucln y aporLe en recursos uos Lerclos esLaban focallzados en secLores de
pobreza o grupos
vulnerables


provlnclal

Ll lan naclonal de Superacln de la obreza perdl leglLlmldad duranLe el ano 1996 y se
desperfll con la sallda del MlnlsLro de MluLLAn en ocLubre de ese ano12 ese a esLa
slLuacln el nS de[ aprendlza[es en muchas localldades y comunas que ms adelanLe
faclllLaron el surglmlenLo y e[ecucln de lnlclaLlvas lnLersecLorlales y parLlclpaLlvas de aslenLo
local



ll) Ll Conse[o naclonal de Superacln de la obreza



Convencldo del carcLer naclonal de la Larea de superacln de la pobreza el resldenLe lrel
lmpulsa la creacln del Conse[o naclonal para la Superacln de la obreza (CnS)
compuesLo por 20 personeros del secLor prlvado de un especLro pollLlco heLerogeneo
provenlenLes de unlversldades empresas lgleslas mundo slndlcal y del Lraba[o CnCs y
fundaclones medlos de comunlcacln de masas y organlzaclones soclales LsLe Conse[o
conLarla con una SecreLarla L[ecuLlva un ComlLe 1ecnlco Asesor y un pequeno presupuesLo
flscal



Ll decreLo que dlo orlgen al Conse[o esLablecl para el dos grandes Lareas l) ConsLlLulr un
lugar de reflexln y propuesLa de lnlclaLlvas de la socledad clvll encamlnadas a superar la
pobreza exLrema y ll) Asesorar a la auLorldad en la apllcacln del lan naclonal de
Superacln de la obreza



La hlsLorla del Conse[o se enLrelaza con la del lan naclonal de Superacln de la obreza
pues ambas lnsLanclas nacen en un mlsmo perlodo y con una mlsma lnLencln pollLlca Sln
embargo esLe Conse[o mosLrar con el Llempo mayor proyeccln La LrayecLorla del CnS
Llene dos fases La prlmera se exLlende hasLa flnes de 1996 y esL marcada por relaclones cada
vez ms dlsLanLes con el goblerno La segunda perdura hasLa la acLualldad y se caracLerlza por
dar paso a una lundacln naclonal de Superacln de la obreza enLe [urldlco prlvado
auLnomo del LsLado que deflne un plan de accln lndependlenLe del goblerno buscando el
apoyo y la colaboracln con esLe cuando lo consldera oporLuno y perLlnenLe



La prlmera fase 199496



Ll Conse[o se organlza en Lorno a comlslones LemLlcas deflnldas por los lnLereses y
compeLenclas de los Conse[eros y los lnLegranLes del ComlLe 1ecnlco Asesor orlenLadas a
evaluar la lnLervencln publlca en el rea respecLlva y a deflnlr propuesLas en consecuencla
ulsena adems una campana comunlcaclonal de senslblllzacln respecLo al Lema de la
pobreza13 dlfunde a Lraves de documenLos y comunlcados de prensa dlversos anllsls sobre la

12 Ln marzo de 1998 el resldenLe lrel 8ulz 1agle anuncla publlcamenLe el redlseno de
MluLLAn y su clerre
como MlnlsLerlo para el ano 2000 de[ando el Lema de la coordlnacln de la pollLlca soclal y de
superacln de la
pobreza en un vaclo MluLLAn Lraba[a en Lorno a una propuesLa de redlseno esLa es noLlcla
algunos dlas y
posLerlormenLe se sumerge MluLLAn conLlnua con sus acLlvldades

13 Ll dlseno de la campana conL con el apoyo de agenclas de publlcldad prlvadas y la Lransmlsln
graLulLa por
parLe de los canales de Lelevlsln esLaLal y prlvados Los mlnlprogramas se apoyaban en las
experlenclas del
londo de Solldarldad e lnversln Soclal (lCSlS) Ll slogan que LrasmlLla esLos programas era La
pobreza es una
responsabllldad Luya y mla !unLos podemos superarla




slLuacln de la pobreza en el pals e lmplemenLa el rograma Servlclo als14 programa que ha
sldo uno de los aclerLos del Conse[o



La relacln goblerno CnS enLre 1994 y 1996 esLuvo cargada de Lenslones deblllLndose en el
Llempo slLuacln que culmlna en 1996 con la enLrega del lnforme La obreza en Chlle un
desaflo de equldad e lnLegracln soclal" que no es acepLado por el goblerno



LsLe lnforme planLea una deflnlcln no econmlca de la pobreza relevando las dlmenslones
cuallLaLlvas del fenmeno senalando lnsuflclenclas en la concepLuallzacln y medlcln en
boga lnvlLando a mlrar las capacldades de los pobres ms que las carenclas y
proponlendo un enfoque de forLaleclmlenLo de la organlzacln y parLlclpacln soclal y el
aporLe de la socledad clvll Ll lnforme no se deLlene en los esfuerzos reallzados y los logros
alcanzados por la pollLlca publlca soclal



Las Lenslones goblernoCnS Llenen orlgen en expecLaLlvas no convergenLes Ll CnS
prepar lnformes anallLlcos y proposlLlvos que lnclulan dlagnsLlco de un problema una
evaluacln crlLlca de las pollLlcas publlcas en vlgencla seguldo por recomendaclones o
propuesLas de redlseno de esLas Ll goblerno esperaba oLra cosa que esLe Conse[o compuesLo
por personalldades del secLor prlvado pudlera lmpulsar los poslbles aporLes del secLor prlvado
1empranamenLe crlLlcan al CnS porque los Lemas LraLados eran convenclonales poco
lnnovadores y repeLlan planLeamlenLos del goblerno o crlLlcaban lo que esLe esLaba reallzando



Segunda fase del CnS (1997 a la fecha)



La accln y reaccln en Lorno al lnforme de la obreza marc el lnlclo de una nueva fase del
Conse[o



La lundacln deflne un plan de acLlvldades que es lndependlenLe de la agenda gubernamenLal
Ll e[e de su quehacer en esLa fase se cenLra en el mblLo reglonal y local la acLlvacln de
Conse[os 8eglonales y busqueda de apoyo en recursos ldeas horas profeslonales e lnsumos
en el secLor prlvado asl como en organlsmos lnLernaclonales ConLlnua perfecclona renueva y
amplla por peLlcln de goblerno el rograma Servlclo als Se desarrolla con apoyo del
nuu el royecLo de 8edes13 A flnes de 1998 se elabora y enLrega a los candldaLos
presldenclales de la campana de 1999 una propuesLa de nueva pollLlca soclal que deflne
mlnlmos soclales garanLlzados por el LsLado Se dlsenan e lmplemenLan nuevos programas
como el de AdopLa un hermano" y el de Cludadanla y gesLln local" (erez y vergara
2000)



no cabe duda que la lnvlLacln del Coblerno del resldenLe lrel a conformar el CnS pese a
los confllcLos que posLerlormenLe se susclLaron enLre el goblerno y el Conse[o fue semllla para

14 LsLe programa convoca a profeslonales [venes para desLlnar al menos por un ano de e[erclclo
de su
profesln con una remuneracln modesLa a las comunas ms pobres u alsladas y con fuerLes
deflclLs de
capacldades profeslonales



13 Ll ob[eLlvo del proyecLo es forLalecer redes en y enLre las comunas asesorar y coordlnar
lnlclaLlvas poLenclales y
en curso de la Socledad Clvll y de esLas con el secLor publlco


un mayor lnvolucramlenLo del secLor prlvado en el Lema de la pobreza no obsLanLe queda un
ampllo espaclo para ampllar la labor de esLe secLor y hacer converger sus esfuerzos con los del
goblerno



lll) nuevos programas con posLerlorldad al lan naclonal de Superacln de la obreza



LnLre los anos 97 y 99 varlos programas soclales avanzan nuevos enfoques en maLerla de
superacln de la pobreza los que prlnclpalmenLe van en la llnea de la lnLersecLorlalldad la
parLlclpacln soclal y el esLlmulo a procesos endgenos de desarrollo 1odos ellos son de
aslenLo local y cuenLan con apoyo de los munlclplos Algunos MlnlsLerlos y Servlclos han
sldo especlalmenLe acLlvos en esLos programas el MlnlsLerlo de vlvlenda y urbanlsmo el
de AgrlculLura y el lCSlS lnuA y SL8nAM uos programas sobresalen en esLa rea
los programas Chlle 8arrlo y el rograma ro8ural Ambos se se fundamenLan en l) la
verlflcacln de una lmporLanLe aLomlzacln y dlspersln de los programas publlcos ll) la
exlsLencla de un ba[o nlvel de coordlnacln y arLlculacln de la lnsLlLuclonalldad perLlnenLe
lll) la consLaLacln de que las acLuales formas de lnLervencln no esLn produclendo
resulLados que me[oren en forma susLanLlva la slLuacln de pobreza exLrema y lv) los ba[os
nlveles de flexlbllldad y descenLrallzacln de los lnsLrumenLos publlcos



rograma Chlle 8arrlo



Ll programa fue creado en el ano 1997 ba[o el alero del Mlnvu con el propslLo de
concenLrar lnlclaLlvas y recursos publlcos en asenLamlenLos precarlos y campamenLos ue
acuerdo al CaLasLro de CampamenLos y AsenLamlenLo recarlos elaborado por el lnsLlLuLo
de la vlvlenda (laculLad de ArqulLecLura de la unlversldad de Chlle) exlsLlan en 1996 972
asenLamlenLos precarlos locallzados en 213 comunas de Chlle LsLos campamenLos
concenLran los prlnclpales bolsones de concenLracln LerrlLorlal de la pobreza e lndlgencla
del pals y sus hablLanLes enfrenLan no slo exLrema precarledad hablLaclonal slno mulLlples
oLras formas de exclusln soclal Ll rograma Chlle 8arrlo se consLlLuye como un esfuerzo
de coordlnacln de lnversln publlca y prlvada para superar las condlclones de
marglnalldad soclal econmlca y culLural exLremas de las famlllas que vlven en esLos
asenLamlenLos



Los ob[eLlvos especlflcos que se expresan en llneas de accln del programa son



- uesarrollo comunlLarlo e lnsercln soclal
- PablllLacln laboral y producLlva
- Me[oramlenLo de la vlvlenda y del barrlo
- Apoyo al forLaleclmlenLo lnsLlLuclonal de programas desLlnados a la superacln de la
pobreza




La esLraLegla segulda por el Chlle 8arrlo propone una lglca de lnLervencln que reorlenLa
modlflca y arLlcula programas y servlclos exlsLenLes para que lnLeracLuen en un
asenLamlenLo deLermlnado promovlendo y acordando acclones con la parLlclpacln y el
compromlso acLlvo de las proplas comunldades los munlclplos y oLros agenLes presenLes
en el LerrlLorlo en planes de accln comparLldos La propuesLa era generar una modalldad de


lnLervencln lnLersecLorlal descenLrallzada y parLlclpaLlva que permlLa una adecuada
arLlculacln de esfuerzos enLre los dlsLlnLos secLores y nlveles gubernamenLales y prlvados



Se LraLa de que los pobladores de los asenLamlenLos y las organlzaclones LerrlLorlales y
soclales acLuen como conLraparLe acLlva en la lmplemenLacln de las dlferenLes eLapas y
acLlvldades del programa desarrollando labores de gesLln comunlLarla y de conLralorla
soclal para lo cual se flrman compromlsos de parLlclpacln con los hablLanLes de los
campamenLos



Chlle 8arrlo es lmplemenLado por un servlclo especlalmenLe creado por el programa que
coordlna el con[unLo de las lnsLlLuclones publlcas que lnLervlenen en el (Mlnvu lCSlS
SLnCL 8lenes naclonales del lnLerlor MluLLAn)



LsLe programa comenz a lmplemenLarse como experlencla plloLo en 20 campamenLos de
clnco reglones en 1997 lnlclando su fase regular en 1998 anLes de Lermlnar la experlencla
plloLo



rograma de Cooperacln lnsLlLuclonal para Zonas de obreza 8ural 8C8u8AL



Ll programa 8C8u8AL como su nombre lo lndlca conLempla la lmplemenLacln de
proyecLos de desarrollo de carcLer lnLersecLorlal en zonas de pobreza rural parLlcularmenLe
en reas LerrlLorlales con bolsones de pobreza exLrema en las reglones vl vll lx y x Ll
programa se dlsena en 1998 y se lnlcla en 1999 al alero del MlnlsLerlo de AgrlculLura
conLando con el apoyo de lnuA lCSlS y oLros servlclos



Ll ob[eLlvo del programa es me[orar las condlclones de vlda de los hablLanLes de las zonas
rurales pobres dlnamlzando las economlas locales con una vlsln LerrlLorlal lnLersecLorlal
y parLlclpaLlva Se consldera el desarrollo econmlco local en el medlo rural no slo desde
el punLo de vlsLa secLorlal agropecuarlo como ha sldo Lradlclonal slno que lncorporando
Lodo el poLenclal y los recursos exlsLenLes en esos LerrlLorlos



Los ob[eLlvos especlflcos del programa son



- Me[orar la calldad de los Lraba[os lngresos y nlveles de vlda en la poblacln rural
pobre
- lmpulsar la locallzacln de lnverslones e lnlclaLlvas producLlvas en las zonas rurales
ldenLlflcadas
- ArLlcular LerrlLorlalmenLe un con[unLo de lnsLrumenLos y programas publlcos y
forLalecer las capacldades locales




La operacln del programa conLempla dos Llpos de acclones complemenLarlas l) la
deflnlcln concerLada enLre los acLores del secLor publlco y de la socledad clvll en los
LerrlLorlos de lanes Zonales de uesarrollo que se orlenLan a la ampllacln de las
oporLunldades de la poblacln rural parLlcularmenLe la ms pobre Lomando como punLo de
parLlda las poLenclalldades del LerrlLorlo y de su genLe ll) la adecuacln y flexlblllzacln
de los lnsLrumenLos y programas publlcos relaLlvos al medlo rural para hacer poslble el


flnanclamlenLo y apoyo de las propuesLas de desarrollo local conLenldas en los planes
zonales Se asplra a que esLos proyecLos faclllLen una lnLervencln publlca lnLegrada que
poLencle los componenLes noagrlcolas de los lngresos denLro del secLor rural asl como el
fomenLo a la agrlculLura susLenLable y compeLlLlva el desarrollo de la acLlvldad aculcola
foresLal y el Lurlsmo rural asl como el forLaleclmlenLo lnsLlLuclonal y de las organlzaclones
producLlvas y soclales del lugar



8alance rogramas Chlle 8arrlo y 8C8u8AL



Los dos programas comenLados se encuenLran en curso y aun es prlorlLarlo emlLlr una
oplnln sobre sus resulLados Lvaluaclones prellmlnares lndlcan que ambos pero en
parLlcular Chlle 8arrlo presenLan problemas en su e[ecucln lo que dan cuenLa de que la
lnLersecLorlalldad y la descenLrallzacln consLlLuyen enormes desaflos para la pollLlca soclal
(8ubllar 1998) Ln los documenLos e lnformes sobre ambos programas se esLablecen
crlLerlos de desarrollo LerrlLorlal y proLagonlsmo de los parLlclpanLes que en la prcLlca son
dlflclles de alcanzar



Sl blen en la mayor parLe de las experlenclas donde se apllcan no lo logran esLos
programas comparLen los slgulenLes rasgos



- Se proponen lnduclr un proceso de camblo en los desLlnaLarlos que los Lransforme en
proLagonlsLas de su proplo desarrollo y a veces de sus pares o su comunldad apunLando
a crear condlclones para provocar un desarrollo endgeno de las personas grupos
comunldades
- AcLuan y enLregan beneflclos a los desLlnaLarlos y slmulLneamenLe llevan a cabo
acclones de forLaleclmlenLo lnsLlLuclonal enLendldas como la expansln de capacldades
para un Lraba[o cooperaLlvo y slnerglco enLre los dlversos grupos y agenLes presenLes en
el LerrlLorlo
- Ln cada LerrlLorlo donde se e[ecuLa el programa el punLo de parLlda es un dlagnsLlco
local reallzado con los hablLanLes y las lnsLlLuclones presenLes en el lugar a fln de
asegurar una lnLervencln que sea perLlnenLe es declr que se haga cargo de las
parLlcularldades y especlflcldades de las personas grupos y organlzaclones del lugar y
de sus necesldades y poLenclalldades y que pueda ser gesLlonada por ellos
- Las lnLervenclones no son esLandarlzadas slno que el que se hace con qulenes cmo
en que secuencla en que Llempos depende de caracLerlsLlcas de los LerrlLorlos los
grupos y acLores ahl presenLes
- Cada programa conclbe lncldlr en aspecLos maLerlales (enLrega de blenes o servlclos
que permlLen dar solucln a carenclas o necesldades especlflcas de lnfraesLrucLura de
me[ora en recursos naLurales de capaclLacln laboral de aslsLencla Lecnlca eLc) en
aspecLos no maLerlales (la dlsposlcln de los su[eLos y grupos frenLe a su slLuacln de
vlda buscando camblos en su mlrada de la realldad y la expansln de capacldades y el
forLaleclmlenLo de organlzaclones e lnsLlLuclones) y busca ampllar las lnLeracclones de
las personas famlllas grupos e lnsLlLuclones enLre sl y con oLros en el mlsmo LerrlLorlo
y ms all de el Las lnLervenclones especlflcas dependen de las slLuaclones
parLlculares



Cada programa lncorpora el componenLe de parLlclpacln conslderando a esLe como
ob[eLlvo en sl mlsmo y no slo como lnsLrumenLo que aporLa a la perLlnencla y eflclencla
del programa arLlclpacln es aprendlza[e es expansln de capacldades es mayor conLrol
sobre la propla vlda es formadora de las personas crea senLldo de responsabllldad ensena
sobre derechos forLalece la cludadanla



La LrayecLorla recorrlda por el rograma naclonal de Superacln de la obreza y las
dlflculLades que se evldenclan en los programas soclales cuando se LraLa de hacer realldad
la coordlnacln lnLersecLorlal la descenLrallzacln y la parLlclpacln soclal dan cuenLa de
las enormes dlflculLades del LsLado para moverse en un comps ms flexlble y favorable a
esLraLeglas de desarrollo soclal que pongan por delanLe a las personas con sus
poLenclalldades en los LerrlLorlos en que hablLan Ln esLa perspecLlva poslblemenLe el
resulLado ms favorable de los anos 90 es la lenLa maduracln de una nueva manera de
comprender y enfocar el Lema de la pobreza ero esLe nuevo enfoque en la prcLlca esL
le[os de ser comparLldo por Lodos y de lmplemenLarse maslvamenLe Lo que se deLecLa es un
dlscurso dlsLlnLo que no logra encarnarse en lo que efecLlvamenLe se declde y hace



d) Ll Lercer goblerno de la ConcerLacln



Ll goblerno del resldenLe Lagos que asumen en marzo del 2000 enfrenLa una slLuacln soclal
agudlzada como consecuencla de Lendenclas de la economla lnLernaclonal con un menor
creclmlenLo de la economla Lasas de desempleo mas elevadas clfras de pobreza en lngreso
esLancadas una lnsLlLuclonalldad soclal que en lo que conclerne los programas de superacln de la
pobreza se encuenLra cuesLlonada (lndeflnlcln de MluLLAn) y en la cual se reconocen
debllldades y se cuesLlonan los programas dlrlgldos hacla los secLores de pobreza y grupos
vulnerables



Ln la acLualldad se perclben cuoLas lmporLanLes de lnsaLlsfaccln y frusLracln con lo que se
esL haclendo y los resulLados que se obLlenen en maLerla soclal Se perclbe enLre
profeslonales y dlrecLlvos en el aparaLo cenLral del LsLado en los munlclplos y goblernos
reglonales y enLre los e[ecuLores lnLermedlarlos de programas cuoLas lmporLanLes de
lnsaLlsfaccln y frusLracln con lo que se esL haclendo y los resulLados que se obLlenen Se
ha avanzado de modo lmporLanLe pero se esL le[os de lo esperado



Adems producLo de lo logrado los aprendlza[es adqulrldos y el forLaleclmlenLo de la
lnsLlLuclonalldad para la pollLlca de superacln de la pobreza en las reglones y comunas
por nombrar algunos facLores los acclones emprendldas creclenLemenLe se muesLran como
lnsuflclenLes rlgldas poco parLlclpaLlvas las expecLaLlvas se han elevado y lo reallzado
aparece muy por deba[o de lo deseado Se lnsLala una crlLlca comparLlda que dlce que la
oferLa de programas soclales cenLrales y el proceso de descenLrallzacln podrlan funclonar
me[or y que es lndlspensable dar pasos en esLe senLldo



Ll Lema se enLremezcla con oLro comple[o y dlsLlnLo uesde flnes de los 90 hasLa hoy la
slLuacln de empleo se ha agudlzado ue un lado se han elevado las Lasas de desempleo
ablerLo y de oLro aumenLa la precarledad del empleo y las fuenLes generadoras de lngreso
famlllar lo que ha llevado al Lercer goblerno de la ConcerLacln a lmplemenLar programas
de empleo munlclpales slLuacln que planLea el Lema de una pollLlca soclal de carcLer


aslsLenclal o como compaLlblblllzar la urgencla del corLo plazo con las lnLervenclones
soclales de ms largo plazo lanLea Lamblen el Lema de como desde el LsLado esLlmular la
creacln de fuenLes de empleo en el secLor prlvado Ln esLe mblLo hay Lemas no resuelLos
or un lado se logr aprobar en el Congreso una reforma laboral que encarece levemenLe el
cosLo de la mano de obra y aumenLa la proLeccln de los Lraba[adores frenLe a slLuaclones de
cesanLla (que conLaba con la oposlcln de las organlzaclones empresarlales) or oLro lado
y con posLerlorldad se han lnlclado conversaclones con el secLor prlvado en Lorno a una
agenda pro creclmlenLo" la que lncluye subsldlos a la conLraLacln de mano de obra por
parLe del secLor prlvado



Al mlsmo Llempo se ha conLlnuado con los programas dlrlgldos a los secLores pobres y
grupos vulnerables con mayores resLrlcclones de recursos y con un cuesLlonamlenLo
creclenLe LsLe cuesLlonamlenLo converge en Lorno a varlos punLos frenLe a los cuales no se
ha logrado avanzar



- La lndeflnlcln de MluLLAn como lnsLancla coordlnadora de la pollLlca soclal
dlrlglda a los secLores pobres y grupos vulnerables
- Las dlflculLades enormes de lograr la necesarla coordlnacln lnLerlnsLlLuclonal y enLre
programas e lnlclaLlvas
- Las Lenslones y desencuenLros cenLrales locales y el Lema de una descenLrallzacln
efecLlva
- La fragllldad de la parLlclpacln soclal y cludadanla local
- Ll empalme de los programas con la realldad local y la dlversldad de slLuaclones
soclales y la dlspersln y dlsconLlnuldad de los esfuerzos de lnLervencln soclal en
grupos y reas especlflcas




aralelamenLe se esL lnlclando desde el LsLado o goblerno una lnlclaLlva de
forLaleclmlenLo de la socledad clvll que lncluye dlsLlnLos aspecLos desde faclllLar el
flnanclamlenLo de fundaclones y organlzaclones sln fln de lucro hasLa fomenLar el
volunLarlado pasando por un apoyo Lecnlco y capaclLacln a programas publlcos
selecclonados para que lncorporen la parLlclpacln soclal y una revlsln de la leglslacln y
apoyo dlrecLo a organlzaclones soclales de carcLer LerrlLorlal y funclonal



or ulLlmo se esL elaborando planLeamlenLos de pollLlca soclal basados en el concepLo de
derechos mlnlmos garanLlzados y deberes asoclados LsLos se lncorporarlan a la pollLlca
secLorlal esLo es salud educacln vlvlenda [usLlcla







lv CCnCLuSlCnLS ? uLSAllCS lu1u8CS



Los anos 90 de[an muchas ensenanzas y pregunLas ablerLas a dlsLlnLo nlvel Sln nlmo de
ser exhausLlvo se enunclan a conLlnuacln algunas de ellas



1 un enfoque de superacln de la pobreza que cuenLa con el apoyo cenLral naclonal
pero que es ascendenLe desde lo mlcro a lo macro que consLruye desde la base



soclal con el apoyo de pollLlcas y programas de un nuevo esLllo




Los anos 90 ensenaron que una efecLlva coordlnacln enLre lnsLlLuclones y programas en
pos de la superacln de la pobreza no se logra por declslones cenLrales y decreLos LsLas
medldas apoyan y dan respaldo y en ese senLldo pueden faclllLar el Lraba[o lnLersecLorlal y
las allanzas en una regln o LerrlLorlo pero no lo aseguran La coordlnacln Lampoco se
logra por una aslgnacln preferenLe de recursos a LerrlLorlos especlflcos La experlencla del
lan naclonal de Superacln de la obreza del Chlle 8arrlo y del ro 8ural asl como
algunas oLras experlenclas de lnlclaLlva prlvada apunLan a que lo prlnclpal y deflnlLorlo es
un acuerdo efecLlvo de Lraba[o enLre responsables dlrecLos de las lnsLlLuclones y programas
en el nlvel local lo que requlere de un agenLe en ese nlvel con poder y leglLlmldad para
promover las allanzas enLre acLores que lnclden sobre el desarrollo y la superacln de la
pobreza Lse poder y leglLlmldad no se conflere por decreLo slno que debe ser consLruldo
soclalmenLe Conlleva que los encargados de los programas e lnsLlLuclones logran Lraba[ar
en funcln del ob[eLlvo comun de superacln de la pobreza y de[en en segundo plano los
ob[eLlvos organlzaclonales de sus lnsLlLuclones y al mlsmo Llempo que logran consLrulr
relaclones horlzonLales y de conflanza con la poblacln a fln de que esLa parLlclpe con sus
lnlclaLlvas y capacldades expandlendolas con la asesorla y las oporLunldades que brlndan
los dlsLlnLos presenLes en el LerrlLorlo Segun nuesLros esLudlos de experlenclas concreLas de
lmplemenLacln de programas y de desarrollo local el lnLermedlarlo local" es una flgura
cenLral ya que Lraduce el programa a la realldad local flexlblllza y amplla lo que ofrece o lo
resLrlnge y rlgldlza y va creando o no en los desLlnaLarlos acLlLudes y vlnculos de
auLonomla e lnLerdependencla o de dependencla y paslvldad Su manera de aproxlmarse e
lnLeracLuar con desLlnaLarlos y con oLros lnLermedlarlos y acLores en el LerrlLorlo declde sl
un programa refuerza o no lnlclaLlvas s locales sl expande capacldades en la poblacln sl
genera o forLalece semlllas de desarrollo endgeno ueflne lo que el programa es y logra
en el LerrlLorlo o en deLermlnado grupo soclal ese a esLe papel clave el lnLermedlarlo
local" es poslblemenLe el agenLe mas olvldado en el dlseno de los programas



8econocer el papel de esLe agenLe lmpllca reverLlr el enfoque verLlcal y cenLrallzado que
hlsLrlcamenLe han Lenldo las pollLlcas soclales y de superacln de la pobreza en el pals por
un enfoque que busca soluclones desde y con la poblacln en el conLexLo parLlcular donde
Lranscurre su vlda Slgnlflca Lamblen una revlsln radlcal a lo que en general se enLlende
por programa y oferLa de programas



no se LraLa de dlsenar programas que salen a buscar parLlclpanLes nl de deflnlr a prlorl que
programa llega a que LerrlLorlo con cunLos recursos nl hacer colncldlr los recursos de
varlos programas en algunos LerrlLorlos deflnldos como prlorlLarlos como ha sldo la
Lendencla Ms blen el punLo de parLlda debe ser la realldad de un LerrlLorlo sus hablLanLes
y organlzaclones sus recursos sus poLenclalldades y resLrlcclones y los agenLes
lnsLlLuclonales ahl presenLes donde el munlclplo es muy lmporLanLe pero no es el unlco
Pay organlsmos no gubernamenLales fundaclones organlzaclones de lgleslas asoclaclones
de producLores empresarlos y comerclanLes profesores servlclos publlcos



Ll punLo de parLlda es una ldenLlflcacln de los prlnclpales acLores o grupos de lnLeres
presenLes en el LerrlLorlo Los secLores pobres son el grupo de lnLeres flnal aquel hacla el


cual van dlrlgldos los esfuerzos de lnLervencln soclal Ls lndlspensable Lraba[ar con ellos
conocerlos en su dlversldad sus necesldades y sus acLlvos (poLenclalldades) sus
organlzaclones los e[es de confllcLo que los separan los Lemas que las unen Ll munlclplo
los servlclos publlcos organlzaclones de lgleslas empresarlos y comerclanLes eLc con
acLores en el lugar con los cuales es lndlspensable Lraba[ar para senslblllzarlos frenLe a los
Lemas de desarrollo local y superacln de la pobreza y faclllLar su Lraba[o con los secLores
pobres



Ll paso slgulenLe es una lnvlLacln al con[unLo de los acLores de poner en comun su vlsln
de la localldad sus necesldades poLenclalldades y resLrlcclones y la elaboracln de una
comprensln de las dlnmlcas locales que dlflculLan el desarrollo local y de los procesos
que generan nuevas y reproducen anLlguas slLuaclones de pobreza en el lugar LsLe
dlagnsLlco se aparLa de los dlagnsLlcos Lradlclonales foLogrflcos y secLorlales que
comunmenLe se reallzan LsLos ulLlmos son apenas un lnsumo lncompleLo para los
prlmeros Las caracLerlsLlcas del LerrlLorlo flslcas acceso recursos naLurales y su lnsercln
en el enLorno econmlco ms ampllo son dlmenslones cenLrales en el dlagnsLlco



La apuesLa es que sl los acLores presenLes en un LerrlLorlo desarrollan una vlsln
comparLlda sobre la realldad de esLe y una lmagen fuLura de lo deseable y poslble ellos van
a poner en comun sus esfuerzos arLlcularlos y las lnLervenclones soclales que resulLen
Lendrn una alLa probabllldad de ser perLlnenLes y de enLrelazarse de modo poslLlvo con
lnlclaLlvas anLerlores concomlLanLes y fuLuras faclllLando el llneamlenLo de una ruLa de
desarrollo para el lugar



Ll proceso requlere de un agenLe en el nlvel local que lldere el proceso LsLe agenLe
dependlendo de la slLuacln lnlclal en algunos casos puede ser el munlclplo en oLros una
CnC o un profesor del lugar o un profeslonal compromeLldo con el desLlno de la
comunldad o localldad Ls un Lraba[o lenLo donde los dlversos acLores deben reconocerse en
sus seme[anzas y dlferenclas perclblr que esLn frenLe a una Larea comun a la cual cada uno
aporLa desde su parLlcular poslcln y experlencla que los aporLes son complemenLarlos que
enLre ellos hay dlvlsln del Lraba[o de modo que algunos lnfluyen y declden en algunas
maLerlas y oLros en oLras LnLre los acLores es fundamenLal dar un lugar prlvlleglado a los
hablLanLes de la localldad y a las organlzaclones soclales Sl esLo no sucede ellos no son
proLagonlsLas la lnLervencln de los oLros resulLar lneflclenLe e lneflcaz ser fugaz o
enLregar resulLados no susLenLables La lncorporacln de los hablLanLes y sus
organlzaclones debe darse en varlas de las dlmenslones slgulenLes dlagnsLlco de la
slLuacln local prlorlzacln de necesldades ldenLlflcacln de poLenclalldades deflnlcln
de poslbles camlnos de sallda e[ecucln dlrecLa de proyecLos o conLrol de la e[ecucln
evaluacln de resulLados deflnlcln de nuevas lnlclaLlvas



no obsLanLe no basLa con un camblo de enfoque en el Lraba[o en el mblLo local Ll
segundo e[e de la propuesLa lmpllca revlsar ordenar slmpllflcar la oferLa publlca dlsmlnulr
el numero de venLanlllas asegurar que cada una cuenLa con una oferLa de programas
coherenLe en sus crlLerlos y procedlmlenLos y flexlble para adapLarse a slLuaclones
parLlculares Las venLanlllas o programas represenLan un menu de opclones que ofrece
herramlenLas a las cuales los acLores acceden en funcln de la realldad del LerrlLorlo y los


lmpulsos necesarlos para lograr desarrollo local y superacln de la pobreza La experlencla
lndlca que la oferLa de programas debe lnclulr y permlLlr con[ugar programas soclales
(forLaleclmlenLo de la organlzacln y de capacldades de emprender y de gesLlonar
soluclones) programas de lnfraesLrucLura comunlLarla (sedes soclales plazas y reas
deporLlvas lugares de recreacln) programas de servlclos bslcos (agua luz
alcanLarlllado Lelefono pollcla calles y veredas) programas producLlvos (lnfraesLrucLura
producLlva apoyo Lecnlco capaclLacln credlLo asoclaLlvldad) y programas de
capaclLacln y enLrenamlenLo laboral ([venes mu[eres Lraba[adores en acLlvldades que han
perdldo compeLlLlvldad)



La oferLa de programas Lamblen deblera lnclulr acclones dlrlgldas hacla los agenLes
lnsLlLuclonales y producLlvos presenLes en el LerrlLorlo que les senslblllce frenLe al Lema de
la pobreza y Lransflera capacldades para Lraba[ar con eflclencla y eflcacla con los secLores
pobres Ln esLe mblLo sobresale el apoyo a los munlclplos para un Lraba[o colaboraLlvo de
desarrollo producLlvo y soclal en la comuna acclones con las CnCs y oLros organlsmos
lnLermedlos que me[oren sus desLrezas Lecnlcas admlnlsLraLlvas y soclales para Lraba[ar con
y asesorar a los secLores pobres y acclones con el secLor prlvado lucraLlvo que los
compromeLa con la Larea de superacln de la pobreza en el lugar



CLro desaflo es crear slsLemas adecuados de lnformacln que permlLan conocer los
esfuerzos de lnversln soclal reallzados en un lugar las caracLerlsLlcas de los beneflclarlos
efecLlvos y los camblos que ellos experlmenLan en su slLuacln de pobreza y calldad de
vlda lncluyendo crlLerlos e lndlcadores asoclados a las dlmenslones no maLerlales y
maLerlales de la pobreza y Lamblen la apreclacln que los parLlclpanLes y hablLanLes de un
lugar Llenen acerca de uno o un con[unLo de proyecLos Ll enfoque LerrlLorlal deblera
permlLlr consLrulr lndlcadores cuallLaLlvos y cuanLlLaLlvos que permlLan monlLorear la
calldad de vlda del lugar la generacln de capacldades y las dlnmlcas de superacln de la
pobreza La Larea no es fcll pero es urgenLe lnlclarla Sln ello es lmposlble dar cuenLa de
los resulLados de los programas de superacln de la pobreza



LsLa propuesLa de aslenLo local Llene poca poslbllldad de exlLo sl no se lnserLa en una
esLraLegla econmlco y soclal de pals que asegure el creclmlenLo esLable de la economla
con creacln de empleo me[oras en la producLlvldad y en los salarlos pollLlcas publlcas
secLorlales (educacln salud vlvlenda lnfraesLrucLura apoyo producLlvo) que permlLan un
plso mlnlmo de calldad de vlda y de oporLunldades a Loda la poblacln (lgualdad de
oporLunldades en el Lraba[o la educacln el acceso a la salud lnformacln y conoclmlenLo
recursos producLlvos y oLros mblLos que permlLan a las personas progresar por sl mlsmo)
y la exlsLencla de una red soclal aslsLenclal para slLuaclones de pobreza exLrema



2 8elnvenLar / recuperar una comprensln soclolglca de la pobreza y lo que lmpllca
superar pobrezas




LnLre las ldeas que es necesarlo recuperar cabe menclonar las slgulenLes



- Las slLuaclones de pobreza son momenLos de procesos soclales que se vlnculan
cenLralmenLe a Lemas de deslgualdad y de poder la pobreza o las pobrezas son un



problema socleLal y de relaclones soclales
- Las pobrezas son dlversas o heLerogeneas LanLo en sus manlfesLaclones maLerlales
como no maLerlales
- La superacln de la pobreza pasa por un camblo en las relaclones enLre los secLores mas
y menos pobres
- La superacln de la pobreza pasa necesarlamenLe por las personas y la ampllacln de
sus poslbllldades de accln donde en muchas clrcunsLanclas adquleren gravlLacln
cenLral Lemas de creclmlenLo personal y auLoesLlma expansln de compeLenclas
personales y comunlcaclonales modlflcacln de acLlLudes y conducLas ampllacln y
menor subordlnacln en las relaclones con oLros desarrollo de nuevas vlslones y
mlradas que abren nuevas poslbllldades de accln




Ls lmporLanLe y urgenLe planLear un debaLe sobre esLos Lemas y sobre los prlnclplos
orlenLadores de la pollLlca soclal y la de superacln de la pobreza PasLa esLe momenLo el
debaLe no ha Lenldo lugar Pay dlscurso pero no ha habldo debaLe Ll debaLe deblera dar
conLenldos concreLos a los e[es orlenLadores de la pollLlca soclal lnversln soclal
expansln de capacldades parLlclpacln soclal lgualdad de oporLunldades equldad
lnLegracln soclal respeLo a la dlversldad cludadanla derechos soclales mlnlmos soclales
garanLlzados



3 obreza Lraba[o y deslgualdades soclales



Chlle es un pals de grandes deslgualdades soclales las que no han logrado modlflcarse
slgnlflcaLlvamenLe Pubo recursos hubo volunLad pollLlca el gasLo soclal fue progreslvo
pero las deslgualdades soclales no parecen haber sldo Locadas



Ln esLa rea falLa esLudlo de procesos de acLores de allanzas confllcLos de poder y
Loma de declslones Ln Chlle curlosamenLe son casl lnexlsLenLes o muy globales los
esLudlos de economla pollLlca de las declslones y su lmplemenLacln
PasLa que punLo la perslsLencla de deslgualdades es lnherenLe al modelo econmlco
con su fuerLe enfasls en el mercado secLor prlvado y ausencla de proLeccln a
acLlvldades econmlcas de menor escala?
C es que la deslgualdad es consecuenclas de las Lendenclas en la precarlzacln del
empleo como consecuencla de la globallzacln y los avances Lecnolglcos y las nuevas
formas de organlzacln del Lraba[o?
CunLo de la deslgualdad y la pobreza es poslble de ad[udlcar a deslnLellgenclas y
dlflculLades de lmplemenLacln en la pollLlca y los programas?
CunLo se debe a la ausencla de una pLlca que con[ugue el Lema del Lraba[o y los
lngresos con el de programas soclales de allvlo y superacln de pobreza?




LsLas pregunLas planLean un Lema clave es poslble y cmo con[ugar las Lres mlradas que
coexlsLen en la pollLlca soclal presenLe la que parLe de los Lemas de empleo lngreso y
reproduccln de la fuerza de Lraba[o la que adopLa un enfoque de grupos prlorlLarlos que
requleren de apoyo y la que planLea un enfoque LerrlLorlal comunlLarlo y de desarrollo
local?