Reformulando la tributacin minera

El nuevo esquema para el sector contempla adems del IR y las regalas, un gravamen minero. La carga tributaria sera en promedio de 43%. Es conocido el papel clave que juega la minera dentro de la economa peruana. No slo por ser una actividad histricamente vinculada a la cultura peruana desde tiempos pre-incaicos, sino sobretodo porque en la ltima dcada se ha hecho especialmente notoria su presencia en distintas zonas del pas, debido a que se vive un periodo de auge en la produccin y exportacin de minerales, como consecuencia de la espectacular subida en los precios de los metales. El sector minero representa ms del 6% de la produccin total del pas y es responsable nada menos que del 63% de nuestras exportaciones totales. A su vez, la recaudacin tributaria por todo concepto en el rubro equivale casi al 25% de la recaudacin global del Estado; es decir, representa la cuarta parte de los ingresos estatales por recaudacin. De otro lado, la actividad ha crecido desde el 2001 a un promedio anual de 5.6% anual, siendo el 2007 su ao pico. Aunque con la crisis financiera su crecimiento vertiginoso sufri un traspi, las inversiones mineras mantuvieron un promedio de US$ 2 mil millones anuales durante el 2008 y el 2009, cifra todava envidiable en pocas de crisis, aunque menor que otros aos. Para el 2010, el mercado minero ya haba recuperado su ritmo de crecimiento. Y cules son los precios de los principales metales? En lneas generales, las cotizaciones en el mercado de minerales estn a un nivel altsimo desde hace buen tiempo. Este ao 2011, los principales metales se encuentran valorados en cifras que son incluso mayor a su promedio histrico reciente: el oro alcanz un rcord histrico a mediados de agosto en US$ 1,885 por onza y el cobre est en un promedio de US$ 4.10 por libra. As tenemos que entre el 2007 y el 2010, slo la gran minera arroj utilidades netas por US$ 17,000 millones. Es decir, esas fueran las ganancias despus de pagar impuestos y otros costos. Cifras astronmicas. Y el sector planea seguir liderando la economa peruana como el rubro de mayor rendimiento en trminos macroeconmicos. La cartera de inversiones mineras para estos prximos 5 aos es inmejorable: las grandes empresas estiman ampliar sus proyectos por US$ 5 mil millones entre el 2011 y 2012, e invertir ms de US$ 30 mil millones en otros nuevos hasta el 2016, siendo Cajamarca y Apurmac las regiones ms beneficiadas. La Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa (SNMPE) estima que el total de inversiones entre minera grande, mediana y pequea est compuesto por 43 proyectos que suman ms de US$ 50 mil millones. La situacin de bonanza es tal, que ha dado lugar a un replanteo de la tributacin minera, de manera que el pas se vea mejor beneficiado con el crecimiento continuo de esta importante actividad. Mayor carga tributaria El ministro de Energa y Minas, Herrera Descalzi ha manifestado que la minera es el sueldo del Per. Queda claro porque lo es. Y como todo sueldo, llega un momento en que vale pedir aumento. Si bien en los noventas, cuando se requera traer inversin, se necesitaba una menor carga tributaria, las cifras demuestran que los tiempos cambiaron. Ms an cuando el proceso ya no es novedoso en trminos comparativos. Segn Ernst & Young las reformas tributarias y la nacionalizacin de los recursos constituye el principal punto de

agenda que tienen que afrontar gobiernos y mineras en al menos 20 pases, lo cual demuestra que el aumento de impuestos es una tendencia que ya no obedece exclusivamente a orientaciones ideolgicas de izquierda, sino que responden a nuevas condiciones. A continuacin, y tomando como base un estudio publicado por Macroconsult, presentamos un esquema con los instrumentos fiscales ms comnmente utilizados en el sector minero de pases con una produccin importante:
Regalas mineras Impuesto a las sobreganancias Impuesto a la Renta (IR)

Aqu se encuentra el concepto de regalas, que es una contraprestacin por el uso (explotacin) o cargo aplicado directamente a la extraccin del recurso en s mismo.

Es un impuesto aplicado a una ganancia adicional no esperada, asociada al incremento de los precios internacionales. Es condicional a que los precios de los metales se mantengan por encima de un nivel fijado. (En su lugar, en Per se da el denominado Aporte Voluntario)

Impuesto diseado para recaudar una parte de la utilidad de la empresa. Aplicable a todos los sectores econmicos. Es el tpico instrumento bsico que no puede faltar.

En el caso peruano, hace una dcada el nico impuesto general aplicado al sector, descontando el canon minero para los gobiernos locales, era el IR, que asciende al 30%. Es durante el gobierno de Toledo, que tras un largo debate zanjado por una sentencia del TC, se da luz verde a las regalas como una contribucin que flucta entre el 1 y 3% de la venta bruta. Luego, en la campaa presidencial del entonces candidato Garca, el tema de ampliar la tributacin minera volvi a sonar fuerte, por lo que llegado al gobierno y tratando de alcanzar una salida intermedia, se fija un aporte voluntario minero equivalente al 3.75% de la carga impositiva. El denominado bolo minero es una especie de donacin que realiza el empresariado minero desde el 2007 para obras monitoreadas por ellos mismos, sin participacin estatal de la Sunat. Se le puede considerar una contribucin voluntaria pero no es propiamente un tributo. ste era el rgimen fiscal para la minera hasta hace muy poco. Con las ganancias extraordinarias alcanzadas y la expectativa social acumulada, se haca evidente las ventajas de ampliar el esquema fiscal para el rubro. Son palpables los beneficios que trae la actividad, pues entre 2006 y 2009 la recaudacin por IR se aproxim a S/. 27 mil millones y el canon minero fue superior a S/. 15 mil millones. Sin embargo, las propias cifras demuestran que la recaudacin puede mejorar de forma proporcional a los rditos obtenidos. Por ejemplo, las regalas llegan mximo a S/. 500 millones anuales y el bolo minero consigue otro tanto; mientras, las mineras han logrado S/. 20 mil millones en utilidades netas durante el 2010 y este ao obtendrn S/. 24 mil millones netos, segn el especialista Jorge Manco. Dado que este crecimiento extraordinario responde principalmente a una situacin excepcional del mercado, el sector ha aceptado soportar una mayor carga tributaria. Entonces, surge la interrogante: cunto ms se puede incrementar la carga sin dejar de ser competitivos? Para contestar ello, resulta conveniente evaluar la experiencia de otros pases mineros y ver sus resultados. En pases como Chile, Australia e Israel se aplica el esquema tributario graficado lneas arriba, incluyendo el impuesto extraordinario por sobreganancias. En el caso de Israel, el rgimen funciona ya un buen tiempo sin disminuir sus ndices de inversiones; mientras que en Australia es paradigmtico que exista un impuesto fijado nada menos que en un 40% de las utilidades extraordinarias, con resultados ptimos. Por su parte, Chile tambin incorpora un impuesto extraordinario a la minera para financiar la reconstruccin de su pas, captando desde entonces ms de US$ 1,200 millones adicionales

en recaudacin. En ningn caso, se ha afectado la competitividad del pas al introducir dicho concepto en la recaudacin general. Tras la llegada al gobierno del presidente Humala, era un hecho que el esquema tributario se modificara, no solo por las razones expuestas; sino porque fue una promesa electoral del propio presidente. Eso s, era una cuestin en la que haba que hilar fino por el carcter altamente tcnico del asunto y dada la situacin de varias mineras que cuentan con contratos de estabilidad jurdica hasta por 3 aos ms -existen 175 convenios-. Se haca necesario negociar el nuevo rgimen. El nuevo gravamen minero El nuevo esquema tributario para el sector contempla adems del IR y las regalas, un gravamen minero. Dicho gravamen es resultado de las negociaciones realizadas entre el Ejecutivo y la SNMPE. Al cumplirse un mes de funcionamiento del nuevo gobierno, ambas partes suscribieron un acta de acuerdo que contempla la creacin de dicho tributo y que rige desde este ltimo mes de setiembre, para todas las mineras, tengan o no convenio de estabilidad tributaria. Se apunta as a que la presin tributaria del sector flucte entre el 40% y 50% de la renta, con un promedio de 43%. Se dice que el sector pierde competitividad cuando el promedio de la carga tributaria supera el 50%. Tcnicamente, el nuevo gravamen minero es una contribucin que ser cobrada de forma adicional a las regalas, funcionando como una especie de tributo por ganancias extraordinarias. No remplaza ni suprime ninguna de las herramientas fiscales ya establecidas legalmente, a excepcin del aporte voluntario, que al no ser tributo queda eliminado con el nuevo rgimen. Su dacin conlleva una reforma implcita del sistema de pagos de regalas, pues la contribucin se fija ahora sobre el margen operativo de las empresas (promedio entre utilidades operativas y ventas totales) y ya no sobre las ventas brutas. Justamente, su tasa se fijar sobre 2 posibles rangos: uno que flucte entre 1 y 7% de las utilidades operativas para empresas con contratos de estabilidad, y otro de 2 a 14% para las dems. En declaraciones al diario Gestin, el ministro Herrera especific que independientemente de que el cobro efectivo se haya iniciado en setiembre por medio del acuerdo suscrito, todava no existe un nuevo rgimen legal propiamente dicho; en la medida que los pormenores legislativos y tcnicos an no son elaborados por el Congreso, entidad encargada de modificar el sistema y darle carcter permanente a esta contribucin, la misma que se estima lista para enero. El Ejecutivo ya remiti al Legislativo los tres proyectos de ley para aplicar el nuevo rgimen tributario a las mineras. Con el nuevo gravamen se calcula recaudar anualmente S/. 3 mil millones adicionales a lo recaudado por los dems conceptos. "En 5 aos este nuevo ingreso pblico, a los niveles actuales de precio, alcanzar la cifra de S/.15 mil millones" refiri Salomn Lerner, presidente de la PCM, en su presentacin ante el Congreso. Son muy buenas noticias para el pas. Sobretodo tomando en cuenta que no afecta ni las inversiones ni la competitividad del sector. Eva Arias, presidenta del Comit Minero de la SNMPE, lo confirma: "Se incrementarn las inversiones, porque se ha demostrado que en el pas hay estabilidad jurdica". Eso s, para que la reforma de la tributacin minera adquiera real sentido, an hace falta que el Gobierno Central priorice las demandas sociales ligadas a infraestructura, as como se

hace necesario una mejor ejecucin del gasto social en provincias. A su vez, se necesita una administracin fuerte para detectar la evasin tributaria. Finalmente, se requiere un Estado que asuma su liderazgo en la resolucin de conflictos sociales vinculados a la minera, pues para obtener la recaudacin esperada, se hace necesario que todas las inversiones lleguen a buen puerto durante este gobierno y poder lograr as los objetivos trazados.
Ventajas del gravamen sobre el bolo Sin duda, el aporte voluntario ha servido para financiar exitosos programas sociales implementados por las propias mineras. Sin embargo, desde la ptica de la recaudacin, tena sus limitaciones frente a un escenario de bonanza. Algunas cifras ms especficas nos muestran porque el gravamen establecido es una mejor propuesta: el bolo se fij en 3.75% de las utilidades y al smil de un aporte a las sobreganancias haba que medir el rango a partir del cual se hara efectivo, para lo cual se estableci un precio promedio de los distintos metales de 1991 a 2005 (PdR). Pero con los precios del 2011, el PdR fijado estaba totalmente devaluado: hoy el oro est 2.7 veces su PdR, el cobre 2.4 veces el suyo, y la plata lo est 4.9 veces. As, el bolo recaud S/. 500 millones en su mejor ao mientras el nuevo gravamen recaudara S/. 3 mil millones anuales. Resulta claro que el bolo captaba solo un pequeo porcentaje de las sobreganancias mientras que el nuevo gravamen es ms eficaz, adems que ser una contribucin obligatoria y permanente.

Comparndonos con el modelo tributario de la minera chilena Es evidente que una de las metas del gobierno era aumentar sus ingresos, lo que requera mirar modelos mineros exitosos como el chileno. Aunque en un primer momento se pens que estbamos lejos de la presin tributaria chilena que alcanza el 18.2% de su PBI, en realidad la superamos. El ndice chileno incluye los ingresos tributarios de sus gobiernos locales y regalas; mientras que en el caso peruano se llega al 15.8% del PBI sin incluir ingresos locales ni el reciente gravamen minero, por lo que en suma nuestra presin fiscal es mayor, segn Luis Castilla, titular del MEF. As, ambos modelos se asemejan mucho. Nuestro rgimen ha incorporado principios que estn a la base del rgimen tributario chileno: eficacia, igualdad, progresismo, atraccin. El nuevo modelo peruano incentiva la reinversin al gravar utilidades y no ventas brutas, de forma que 1) es progresista, pues pagan ms los que ms ganan y 2) corrige el anterior esquema regresivo, donde pagaban ms quienes menos tenan. Es decir, respeta la diversidad del sector y busca una frmula flexible y polinmica para medir distintos escenarios posibles, de tal manera que reduce o desaparece contribuciones si cayeran los precios al mnimo.