6 asociacion latinoamericana de instituciones financieras de desarrollo (ALIDE) seminario internacional mecanismos financieros y el desarrollo de proyectos tecnologicos Ro de Janeiro, 24 y 25 de octubre

de 1996, BRASIL. ------------------------------------------------------------------

Ponencia AMERICA EXTRANJERA, LATINA Y EL CARIBE: LA INVERSION LA TRANSFERENCIA DE TECNOLOGIA Y EL DESARROLLO COMPETITIVO (*)

Expositor:

Alejandro C. Vera-Vassallo Jefe, Unidad Conjunta CEPAL/UNCTAD sobre Empresas Transnacionales

6 -----------------------------------------------------------------(*) Basada en el artculo del mismo autor que ser publicado en el prximo nmero de la Revista CEPAL

Alejandro C. Vera-Vassallo 25 de octubre de 1996 AMERICA LATINA Y EL CARIBE: LA INVERSION EXTRANJERA, LA TRANSFERENCIA DE TECNOLOGIA Y EL DESARROLLO COMPETITIVO Introduccin 1.La inversin extranjera (IE) en los aos noventa a) b) para para c) c) La irrupcin de capitales extranjeros en la regin Los nuevos flujos de IED La distribucin sectorial de la IED acumulada: bases una reestructuracin competitiva La distribucin sectorial de la IED acumulada: bases una reestructuracin competitiva empresas transnacionales en el escenario econmico

2.- Las mundial a) b) c) 3.-

La distribucin internacional de la IED Los cambios en las estrategias corporativas Los patrones de comportamiento de las ETs

Bases para el diseo estratgico y de poltica econmica a) b) c) Referencias tericas sobre la inversin y tecnologa extranjeras La importancia de una estrategia explcita de desarrollo y las relaciones micro - macro Las lecciones de la experiencia macroeconmica en la regin transferencia internacional y caractersticas de tecnologa:

d) La modalidades e)

La capacidad social de absorcin del progreso tcnico

6 4.Reflexiones sobre los criterios de poltica vigentes y las ausencias existentes

6 AMERICA LATINA Y EL CARIBE: LA INVERSION EXTRANJERA, LA TRANSFERENCIA DE TECNOLOGIA Y EL DESARROLLO COMPETITIVO

Introduccin El foco del anlisis que se presenta es la significacin que adquiere la inversin extranjera en los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) en el primer quinquenio de la dcada de los aos noventa, en el marco de las nuevas circunstancias regionales y mundiales. No solamente han cambiado las modalidades que asume la inversin extranjera (IE)1 y la composicin de los flujos respectivos sino que, adems, tanto la nueva inversin como la inversin acumulada (acervo) se han visto condicionadas por un nuevo escenario econmico latinoamericano en el que el mercado y la empresa privada han asumido un papel protagnico, consistente con las medidas de liberalizacin y desregulacin econmica y con los propsitos de elevacin de la competitividad del aparato productivo. Se pretende lograr una mayor y mejor insercin internacional y mantener un nivel creciente de actividad econmica en el mediano y largo plazo. Este viraje estratgico de los pases de ALC no puede desligarse de la existencia de un proceso de globalizacin2 de la economa mundial que marca con caracteres
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En este artculo se consideran diversas modalidades de inversin extranjera. Adems de la inversin extranjera directa (IED), que normalmente significa ampliacin o creacin de capacidad productiva (formacin bruta de capital), existe la denominada inversin extranjera indirecta, es decir, aqulla que no necesariamente implica mayor capacidad productiva. Tal es el caso de la inversin extranjera de portafolio (IEP) o sea acciones, bonos y depsitos, y la inversin extranjera cuasi accionaria (IEC) que no es otra cosa que contratos interempresariales de transferencia de conocimientos productivos (tecnologa, asistencia tcnica, gerencia o administracin, mercadeo, etc.). La IED genera como retorno utilidades, la IEP intereses o dividendos y la IEC regalas, derechos, comisiones, etc. La IEC tambin es conocida como "formas no convencionales de inversin que no suponen aporte de capital social" (non equity forms of investment).
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Para efectos de este artculo, la globalizacin puede entenderse como un proceso cada vez ms intenso de "produccin internacional", concepto que comprende al conjunto de actividades que agregan valor organizadas transnacionalmente por una firma que

6 indelebles no solamente el diseo macroestratgico y poltico de los pases latinoamericanos sino que adems incide de manera determinante sobre la lgica del comportamiento microeconmico de los agentes nacionales y extranjeros operando en ALC. El marco analtico est referido a la matriz de posibilidades definida por dos vectores complejos y dinmicos, "realidad" y "estrategia", los mismos que interactan recprocamente. Por un lado, la realidad econmica latinoamericana a comienzos de la presente dcada fue moldeada por la vigencia prolongada de una estrategia de desarrollo sustentada en la industrializacin sustitutiva de importaciones. Realidad cuya reestructuracin es el desafo de la hora presente en el contexto de la nueva economa mundial. Por otro lado, esa misma realidad exige un diseo estratgico y poltico que priorice la elevacin de la competitividad internacional de las economas latinoamericanas a travs del mejoramiento de la complejidad y sofisticacin tecnolgica del aparato productivo y el consecuente incremento de la productividad. La industrializacin sustitutiva model una firma industrial tpica en la regin que, en lo que se refiere a la inversin extranjera directa (IED), signific la creacin de filiales "aisladas" que se acogieron a escalas y tecnologas consistentes con la existencia de mercados locales fuertemente protegidos y transacciones internacionales estrictamente reguladas y, en general, una poltica econmica con un fuerte sesgo antiexportador que trat de ser corregido en muchas ocasiones con medidas que no alteraban en lo esencial la lgica del modelo. La poltica vigente indujo generalmente una relacin pasiva de estas filiales con sus fuentes de abastecimiento de bienes de capital, insumos y tecnologa, la mayora relaciones de carcter intrafirma. Las filiales extranjeras en ALC mostraron una insuficiente articulacin con el sector empresarial domstico, de escaso desarrollo a su vez, as como con las respectivas estructuras institucionales de promocin de un desarrollo tecnolgico endgeno, tambin escasamente desarrolladas. Estos efectos fueron ms acentuados mientras menores eran las dimensiones econmicas del pas receptor. No hubo una clara formulacin estratgica y poltica, en los pases latinoamericanos, que buscara deliberadamente la absorcin social de conocimientos productivos, con el consiguiente proceso de aprendizaje industrial y tecnolgico y la subsiguiente etapa de innovacin competitiva. Todo esto gravit en contra de una insercin internacional ms dinmica y cualitativamente superior tiene la propiedad o el control (Dunning, 1993).

6 de los pases latinoamericanos. Cabe destacar, que el ms importante legado de este perodo3 lo constituye la plataforma industrial heredada que, en trminos de IED acumulada, est constituida por empresas ubicadas en las actividades de mayor complejidad tecnolgica o de mayor insercin internacional, las mismas que son por tanto susceptibles de reestructuracin industrial y desarrollo competitivo. El escenario latinoamericano de la primera mitad de la dcada de los noventa se ha caracterizado por el intento generalizado de perfeccionar una nueva estrategia de desarrollo competitivo sustentado en un renovado esquema institucional que se expresa en un nuevo marco regulatorio en favor de la produccin de bienes transables. Al mismo tiempo, la macroeconoma regional ha registrado la relajacin de la tradicional restriccin financiera externa y el inicio de la recuperacin de los coeficientes de ahorro e inversin, muy afectados negativamente por la crisis de los ochenta. Pero para perfilar correctamente la realidad actual debemos colocar en el otro lado de la ecuacin, adems de las restricciones que a nivel microeconmico introdujo la industrializacin sustitutiva, el deterioro institucional de las limitadas capacidades tecnolgicas e innovativas de los pases de la regin (Vera-Vassallo, 1995b) as como las distorsiones generadas en los precios fundamentales de la economa a consecuencia de la irrupcin masiva de capitales extranjeros a las economas latinoamericanas. Sistema de precios que, en lo que va de la dcada actual, no parece evolucionar en forma plenamente convergente con el propsito de lograr una mayor y mejor insercin internacional. En este contexto, aparecen dos variables institucionales que adquieren especial connotacin en la matriz de posibilidades antes mencionada. Una se refiere a las modalidades y caractersticas de la transferencia internacional de tecnologa. Otra es la capacidad social de absorcin del progreso tcnico de los pases latinoamericanos. Hay modalidades de transferencia ms efectivas que otras, pero su incorporacin al acervo de conocimientos de una economa determinada y de sus propias empresas depende de ciertas condiciones institucionales y organizacionales del propio pas receptor. El desarrollo argumental del artculo se sustenta en dos premisas de carcter conceptual pero susceptibles de verificacin
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Aun cuando Amrica Latina mostr en el perodo 1945 - 1980 un crecimiento del PBI per cpita de 2.7%, superior al 2.5% postulado por la Alianza para el Progreso en 1960 (Ramos, 1993).

6 factual. La primera tiene relacin con la importancia de la promocin del desarrollo competitivo con una concepcin sistmica del mismo4 (CEPAL, 1995a). La segunda, reconoce la importancia de la contribucin potencial de la inversin extranjera tanto a los procesos de inversin real como a la reestructuracin competitiva e insercin internacional de las economas receptoras. Este reconocimiento se extiende a su vehculo principal, las denominadas empresas transnacionales (ETs), las que han experimentado transformaciones importantes en sus estrategias y estructuras internacionales, en forma congruente con la emergencia del nuevo orden econmico internacional (CEPAL, 1995c). El punto de partida histrico es la reinsercin financiera latinoamericana que abri nuevamente un perodo en el que el ahorro externo poda complementar el ahorro interno para financiar las exigencias de inversin que impona, con premura diferenciada, la reactivacin del desarrollo de los pases de ALC y la configuracin de un nuevo escenario econmico regional y mundial. Era preciso, por un lado, dar atencin a las demandas sociales postergadas durante la dcada de los ochenta, en trminos de ingreso y empleo productivo. De otro lado, haba que poner nfasis en la tarea, iniciada desde la dcada anterior, de reestructurar el aparato productivo interno hacia superiores niveles de productividad y competitividad internacional. El propsito principal de este artculo es destacar las nuevas caractersticas que asume el tratamiento a la inversin extranjera en los pases latinoamericanos en el marco de una nueva estrategia de desarrollo productivo. Se pretende enfatizar la necesidad de articular una estrategia explcita de desarrollo, una concepcin sistmica en el diseo de las acciones y polticas pertinentes y un objetivo crucial cual es enriquecer el acervo de conocimientos tecnolgicos5 de las economas receptoras. En otras
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Se entiende por competitividad sistmica aquella que est ntimamente vinculada no slo a las capacidades internas de la empresa misma sino tambin a la red de relaciones comerciales e institucionales de dicha empresa, las cuales afectan su grado efectivo de competitividad internacional. En este sentido, son importantes desde la infraestructura para la ciencia y la tecnologa y el sistema educativo nacional, as como los servicios de transporte, comunicaciones y energa (incluyendo la infraestructura fsica respectiva) hasta las relaciones interindustriales o interempresariales (reguladas por las normas de competencia), los servicios financieros, el sistema judicial y, en general, el ordenamiento institucional tanto pblico como privado del pas.
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Se

refiere

tecnologas

duras

(hardware)

blandas

6 palabras, no se trata de promover la captacin indiscriminada de activos financieros sino que, sin desvirtuar el funcionamiento de los mercados, formular un marco regulatorio integral y consistente con el objetivo de maximizar la ms importante contribucin externa al desarrollo de las economas latinoamericanas, que es la que se refiere a la transferencia internacional de conocimientos productivos, de tal forma, que esa transferencia encuentre una capacidad local de absorcin tecnolgica que permita no solamente la incorporacin del progreso tcnico y su difusin a todo el aparato productivo, sino que principalmente refuerce las capacidades de aprendizaje industrial y tecnolgico como preludio imprescindible para la posterior fase de innovacin endgena e incremento dinmico de la competitividad internacional. 1.La inversin extranjera (IE) en los aos noventa a) La irrupcin de capitales extranjeros en la regin

La primera mitad de la dcada de los noventa ha sido testigo de la irrupcin masiva de diversas modalidades de inversin extranjera (IE). Desapareci la restriccin financiera externa agudizada por la crisis internacional de la deuda que incidi con particular gravedad en esta parte del mundo en desarrollo. Los ingresos netos de capitales6 provenientes del exterior en el perodo 1990 - 1994 han superado en promedio los 50 mil millones de dlares anuales7, cifra muy superior al ingreso neto promedio anual del perodo 1987 - 1989 que fue inferior a los 21 mil millones de dlares estadounidenses. Los ingresos netos de capital extranjero a ALC casi se duplicaron los primeros cuatro aos de la presente dcada, llegando a superar los 63 mil millones de dlares en 1993 (Cuadro 1). (software).
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Ingresos o flujos netos son entradas de capitales pblicos y privados de corto y largo plazo menos remesas de capital al exterior por concepto de desinversin o amortizacin de crditos externos. Este concepto es diferente al de saldo neto, usado en balance de pagos, que equivale a la diferencia entre "ingresos y egresos netos" por un mismo concepto (por ejemplo IED ingresada menos IED en el exterior). Este ltimo es el que se usa en publicaciones anuales de CEPAL tales como el Balance Preliminar y el Estudio Econmico.
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Incluye ingresos netos de inversin extranjera directa, inversin extranjera de cartera o portafolio, financiamiento oficial y crditos bancarios externos.

6 Simultneamente, se registraron importantes cambios en su composicin (Cuadro 2), particularmente en lo que se refiere al predominio de las corrientes privadas de capitales extranjeros que a partir de 1990 superaron el 68% de los ingresos netos totales, llegando a 99.7% en 1994. La inversin de cartera o

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Cuadro 1 INGRESOS NETOS TOTALES DE CAPITAL A AMERICA LATINA Y EL CARIBE (Millones de dlares) 1990 A. Inversiones externas directa B. Inversin de cartera (1+2+3) 1. Bonos a/ 2. Acciones 3. Papeles comerciales y certificados de depsito C. Financiamiento oficial D. Deuda privada 1. Crditos bancarios a) largo plazo b) corto plazo 2. Otros crditos E. Total Fuente: Banco Mundial y Mondo Monetario Internacional. a/ Para los mismos aos, el FMI seala ingresos brutos por US$2 760 (1990), 7 242 (1991), 12 577 (1992), 28 794 (1993) y 18 241 millones en 1994. b/ Excluye cooperacin tcnica. 8 061 1 200 101 1 099 0 10 492 12 289 11 893 2 870 9 113 306 32 042 1991 12 830 12 243 4 133 6 228 1 880 6 663 8 019 9 874 1 532 8 342 -1 855 39 755 1992 14 487 14 307 4 138 8 229 1 940 2 476 17 067 18 946 4 774 14 172 -1 879 48 337 1993 15 580 45 373 19 844 25 149 380 4 569 7 854 9 723 -69 9 792 -1 869 73 376 1994 21 252 26 279 12 719 13 160 400 182 15 416 17 920 5 485 12 435 -2 504 63 129

6 Cuadro 2 CAMBIOS EN LA COMPOSICION DE LOS INGRESOS NETOS DE CAPITAL EXTRANJERO A AMERICA LATINA Y EL CARIBE: 1990-1994 (Porcentajes) 1990 1. Capitales extranjeros de origen privado a/ b/ 2. Capitales extranjeros de largo plazo a/ c/ 3. Inversin extranjera de cartera o portafolio (IEP) a/ d/ a/ b/ c/ d/ 67.2 1991 83.2 1992 94.8 1993 93.8 1994 99.7

68.1

58.6

49.6

51.9

58.8

3.7

30.8

29.6

61.8

41.6

Como porcentaje de los ingresos netos totales (Cuadro 1). Incluye A+B+D (Cuadro 1). Incluye A+B.1+C+D.1.a+D.2 (Cuadro 1). Incluye B (1+2+3), (Cuadro 1).

portafolio (IEP), que en 1990 era menos del 4% de los ingresos netos totales, lleg a representar 62% en 1993 (42% en 1994), constituyendo el cambio ms relevante en el perodo analizado, tanto por los montos involucrados como por la aparicin de nuevos mecanismos e instrumentos de captacin. La IEP, constituida principalmente por bonos y acciones, creci en trminos netos ms de 20 veces entre 1990 y 1994 (38 veces hasta 1993). La IED creci tambin en forma significativa ms de dos y media veces entre 1990 y 1994, o lo que es lo mismo, la IED registr en dicho perodo una tasa de crecimiento acumulativa anual superior al 27%. Reapareci el financiamiento externo privado, con nuevas y diversificadas fuentes, y cesaron las transferencias netas de recursos financieros al exterior a partir de 19918 (CEPAL, 1995d). El financiamiento de fuentes oficiales en trminos netos perdi significacin en el perodo y los crditos bancarios privados oscilaron en torno a una media anual de 13.7 mil millones de dlares en el curso de la presente dcada (Cuadro 1). Un
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detalle

muy

importante

para

fines

de

formulacin

de

En 1995, despus de la crisis mexicana, se reiniciaron las transferencias netas de recursos al exterior.

6 poltica es que la participacin de los ingresos netos de capitales de largo plazo, que superaba el 70% de los ingresos netos totales antes de 1990, pasan de 68% en 1990 a 58.8% en 1994, habiendo llegado en 1992 y 1993 a cifras cercanas al 50% (CEPAL, 1995c)9. Es decir, una prdida de participacin de los capitales que tienen mayor incidencia en la inversin real en favor de aquellos de carcter especulativo y de ms alta volatilidad. Para los propsitos planteados en este artculo es de la mayor importancia identificar los factores que estn detrs de esta irrupcin de capitales extranjeros que tiene nuevas caractersticas y abre nuevas perspectivas para el desarrollo de las economas latinoamericanas. Una serie de factores, tanto internos como extrarregionales, explican la reactivacin de los flujos internacionales hacia la regin. Algunos son de naturaleza ms estructural o permanente, como la creciente globalizacin productiva e internacionalizacin financiera y la consolidacin progresiva de las reformas econmicas e institucionales introducidas en la regin. Otros son de naturaleza ms coyuntural o transitoria, como los que tienen relacin con la fase depresiva del ciclo econmico de los pases industrializados y los programas conversin de deuda externa y de privatizacin que se dieron en diferentes pases de la regin (CEPAL, 1995b). Cabe sealar, no obstante, que el balance de este quinquenio indica que esa abundancia de capitales externos no se haba reflejado proporcionalmente en mayores niveles de inversin real (CEPAL 1995a), entre otras razones, porque muchos capitales que llegaron a Amrica Latina estuvieron vinculados a cambios de propiedad de activos existentes10 adems de la mencionada cada de la participacin de los capitales de largo plazo en el total de capitales ingresados a la regin. Adicionalmente, el propio ahorro interno no tuvo una evolucin favorable en el primer quinquenio de los aos noventa. Dichos capitales extranjeros, por un lado, financiaron en parte el crecimiento del consumo y, de otro lado, exhibieron una gran volatilidad, especialmente aquellos que fueron captados a travs de mecanismos no tradicionales de financiamiento
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Incluye como ingresos netos de largo plazo: la IED, el financiamiento oficial, la colocacin de bonos a ms de un ao y los crditos netos de largo plazo.
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En una muestra, que incluye a los siete pases ms grandes, ms del 40% de la IED ingresada a la regin entre 1988 y 1993 se explica por programas de conversin de deuda externa (23%) y privatizacin (17.8%). Ver cuadro 11 en CEPAL (1995c).

6 externo . Adicionalmente, en algunos pases esta irrupcin de capitales externos ha presionado negativamente sobre el tipo de cambio y la oferta monetaria, dando paso a una versin renovada de vulnerabilidad externa de la regin.
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b)

Los nuevos flujos de IED

Con relacin al renovado dinamismo de los ingresos de IED, durante los primeros aos de la dcada de los noventa, se observa que, en 1994, los ingresos netos por este concepto alcanzaron una cifra del orden de los 21 mil millones de dlares, muy superior a los volmenes de los ltimos aos de la dcada anterior que giraban en torno a los 8 mil millones. No obstante, es preciso destacar que hay pases que despiertan mayor inters entre los inversionistas extranjeros (Cuadro 3). En trminos absolutos, los mayores flujos se han orientado como siempre hacia Argentina, Brasil y Mxico, poniendo de relieve la importancia de las dimensiones de los mercados internos o de los mercados ampliados por acuerdos de integracin (NAFTA, MERCOSUR), lo que de hecho constituye un factor estructural de especial gravitacin en las decisiones de las ETs, inclusive por encima de las consideraciones macroeconmicas, como puede verificarse en el caso de Brasil (CEPAL, 1995c). Sin embargo, una rpida correlacin entre flujos ingresados y dimensin econmica nos revela que las entradas recientes de IED a Brasil slo representan entre el 20% a 30% de lo que le correspondera tradicionalmente por sus proporciones continentales. Asimismo, los ingresos en Argentina durante los aos 90 fueron decisivamente influidos por los programas de conversin de deuda y sobre todo de privatizacin (CEPAL, 1995c). Slo Mxico y Chile muestran hasta 1993 una capacidad de atraccin que proporcionalmente excede sus respectivas dimensiones econmicas. Tambin destaca como importante receptor Colombia que, al igual que Chile, tiene un proceso de estabilizacin y ajuste ms consolidado que otros pases latinoamericanos o caribeos. En el otro extremo del espectro regional se encuentran los pases de Amrica Central y el Caribe que, en general, a pesar de que tienen la ventaja de la cercana geogrfica a Estados Unidos, al igual que Mxico, y que han sido favorecidos por iniciativas estadounidenses de cooperacin y fomento al comercio y las inversiones, no han despertado igual inters en los capitales externos, con excepcin de Costa Rica y Repblica Dominicana en lo
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Se refiere en general a la creciente bursatilizacin de las operaciones de financiamiento externo, a las diversas formas de inversin extranjera de portafolio (IEP) y a mecanismos tales como los ADR (American Depositary Receipts) y GDR (Global Depositary Receipts), entre otros.

6 que refiere a las zonas de procesamiento de exportaciones (mayormente maquila) que cobraron importancia a partir de fines de la dcada pasada sobre la base de significativos incentivos tributarios y arancelarios. Cuadro 3 ESTRUCTURA REGIONAL DE LA INVERSION EXTRANJERA DIRECTA: 1990-1994 (Porcentajes) 1990 ALADI Chile Mxico MERCOSUR Grupo Andino Centroamrica Caribe Total 90.0 7.3 32.7 36.0 14.0 1.4 8.6 100.0 1991 89.3 4.1 37.1 28.2 19.9 3.8 6.9 100.0 1992 91.4 4.8 30.3 44.0 12.3 3.9 4.6 100.0 1993 96.2 5.4 28.2 50.1 12.5 -1.1 4.9 100.0 1994 92.0 8.4 37.5 21.7 24.3 4.4 3.6 100.0

Fuente: Fondo Monetario Internacional y fuentes nacionales. El anlisis de la IED segn origen geogrfico muestra siempre el predominio de los pases desarrollados as como un creciente dinamismo de la participacin de pases en desarrollo, especialmente de la propia regin, y la aparicin de nuevos socios extranjeros como Nueva Zelandia, Australia, Espaa y Canad. Japn y las economas de reciente industrializacin del Asia tienen todava escasa presencia en ALC. Algunas empresas latinoamericanas lderes estn realizando inversiones en otros pases de ALC (IED en el exterior), especialmente como resultado de las oportunidades que han abierto los programas de privatizacin a los inversionistas latinoamericanos (CEPAL, 1995a). De esta manera, pareciera que un nuevo actor est emergiendo en el escenario regional. Se trata de la empresa transnacional latinoamericana (ETL) que, si bien tiene antecedentes lejanos en el tiempo, aparece ahora con ms fuerza y perspectivas en el curso de los aos noventa. Aparentemente, las empresas latinoamericanas lderes han decidido adoptar los patrones de comportamiento propios de la era de la globalizacin. Estas inversiones intraregionales o intracontinentales y sus

6 efectos derivados en trminos de comercio de bienes y servicios12 estn dando paso a un proceso de integracin econmica regional por razones de mercado que, en forma creciente, est acompaando la voluntad poltica de los gobiernos de la regin, la cual se expresa en la proliferacin de acuerdos y convenios de integracin y cooperacin econmica a escala continental (CEPAL, 1994). Las entradas de IED y la actividad de las ETs juegan un papel importante en la vinculacin de las economas receptoras con las redes integradas de produccin internacional y el desarrollo de las mismas, las cuales sin duda constituyen el eje central del proceso de globalizacin de la economa mundial. Las ETs, a travs de sus operaciones de IED, movilizan sus activos tangibles e intangibles (capital, patentes tecnolgicas, prcticas organizacionales y gerenciales, vnculos comerciales, etc.) con el propsito de incrementar su competitividad internacional y su rentabilidad global, con efectos directos sobre la capacidad del pas receptor para producir bienes y servicios de mejor calidad y en mayor cantidad. Estos flujos de ingreso, por esas mismas razones, constituyen una de las modalidades de inversin extranjera con mayor capacidad potencial para estimular los procesos de formacin bruta de capital y de acumulacin de conocimientos productivos en la economa receptora, as como tambin para posibilitar la vinculacin de las empresas domsticas a las redes de produccin y abastecimiento de las ETs y beneficiarse del acceso a los mismos activos tangibles e intangibles disponibles en el sistema corporativo transnacional13. Al mismo tiempo, con relacin a las empresas latinoamericanas que invierten en el exterior, la movilizacin de activos semejantes fortalece a las economas de origen al viabilizar el acceso de dichas empresas tanto a las tecnologas y capacidades de investigacin y desarrollo (I&D) disponibles en el extranjero como a los mercados externos, a travs de las ventas locales de sus filiales, transacciones intrafirma y otras actividades comerciales derivadas. para
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c)

La distribucin sectorial de la IED acumulada: bases una reestructuracin competitiva

El comercio intraregional se ha expandido notablemente durante los primeros 5 aos de la presente dcada, llegando casi a duplicar su tasa de participacin en el comercio total de ALC.
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Un nmero creciente de firmas de diversos pases estn sujetas a estrategias corporativas integradas a escala internacional que involucran no solamente empresas matrices sino tambin filiales domsticas y extranjeras, lo que constituye un "sistema corporativo transnacional".

6 El acervo de IED en el sector primario, es poco significativo en la mayora de pases latinoamericanos y caribeos, no obstante la abundancia de recursos naturales. Lo anterior tiene directa relacin con la ola de nacionalizaciones que tuvo lugar en la regin entre los aos sesenta y setenta que adems de abarcar las actividades extractivas se extendi tambin a la actividad bancaria y los servicios pblicos (Sigmund, 1980). Sin embargo, a partir de fines de los aos ochenta en Chile y en el curso de la presente dcada para el resto de pases de la regin, la reforma econmica ha abierto importantes oportunidades de inversin extranjera en las actividades de extraccin y explotacin de recursos naturales (mineros, petroleros, pesqueros, agrcolas y forestales) y en las actividades secundarias y terciarias vinculadas a travs de eslabonamientos productivos de diversa ndole. La mayor parte del acervo de IED en ALC est ubicado en el sector manufacturero lo que es explicable tanto por la prolongada vigencia del modelo sustitutivo de importaciones como por el mismo proceso de nacionalizacin de la explotacin de recursos naturales al que aludimos anteriormente. La poltica vigente en la mayora de los pases de la regin incluy hasta la dcada pasada restricciones explcitas a la IED no slo en el sector primario sino tambin en el sector financiero y otros servicios. En la mayora de los pases de la regin la IED se localiza en las industrias productoras de bienes de consumo masivo destinados a los mercados internos, especialmente en las ramas de alimentos, bebidas y tabaco, pero tambin en actividades de mayor contenido tecnolgico como qumica bsica, metalmecnica, electroelectrnica, etc. Este desarrollo industrial alcanza diversos estadios de sofisticacin tecnolgica que evidentemente son superiores en los pases de la regin de mayores dimensiones econmicas o, lo que es lo mismo, de mayor desarrollo econmico relativo. En la dcada de los aos setenta y los primeros aos de la dcada de los ochenta se inici una recomposicin de la industria regional en favor de las ramas manufactureras intensivas en recursos naturales. Al respecto, se puede mencionar: celulosa y papel, petroqumica, aluminio, aceites vegetales, harina de pescado, entre otras. Es decir, ramas productoras de bienes altamente estandarizados de uso difundido (commodities industriales), intensivas en capital, con tecnologa moderna y accesible, procesos de produccin de flujo continuo y grandes economas de escala. Ramas en las que convergen empresas de propiedad local (consorcios nacionales), especialmente en los pases ms grandes de la regin, y filiales de empresas extranjeras (Katz, 1995). Esta recomposicin, en el perodo

6 mencionado, responde a explicaciones distintas en los diferentes pases de la regin. En Chile se explicaba por una temprana mudanza de su estrategia de desarrollo. En Argentina y Brasil, estas inversiones respondan todava al modelo sustitutivo pero se ven impulsadas a exportar frente a la drstica contraccin de la demanda interna en el curso de los aos ochenta. En Per, se puso en marcha un proceso deliberado de industrializacin, con criterio sustitutivo, que priorizaba la industria bsica en manos del capital nacional, privado o estatal. Durante la crisis de los aos ochenta, el sector manufacturero latinoamericano disminuy significativamente su capacidad de atraccin sobre los inversionistas extranjeros. Se producen diversos esfuerzos de racionalizacin y a fines de la dcada algunos tmidos intentos de reestructuracin industrial de las filiales manufactureras con la finalidad de adecuarse al nuevo escenario econmico. El agotamiento de la industrializacin sustitutiva en la mayora de los pases de la regin14, el perodo de crisis y estabilizacin subsiguientes y el inicio de la reforma econmica tienen una secuencia temporal diferente en los distintos pases de la regin15. En el curso de esta dcada se fueron fortaleciendo las zonas de procesamiento para exportacin y se dieron medidas especficas en favor de la subcontratacin, especialmente en Mxico y pases centroamericanos y caribeos (plantas maquiladoras). Los aos noventa son testigos de una nueva fase de expansin selectiva de la industria regional y de crecientes esfuerzos de reestructuracin de la plataforma industrial heredada del modelo sustitutivo. En el curso de la presente dcada maduran secuencial y progresivamente los esfuerzos de estabilizacin econmica y de reforma estructural, en el marco de una nueva estrategia de desarrollo en la regin que favorece nuevas modalidades de insercin de las ETs en la economa regional. Todo lo cual fortalece la competencia, tanto interna como externa, la que asume una mayor importancia como factor determinante de la conducta microeconmica. Este nuevo contexto regional pone en evidencia las debilidades competitivas que acarre el modelo sustitutivo, en general. Pero especialmente en las economas pequeas y medianas
14

Estos sntomas fueron menos evidentes en los pases grandes de la regin, especialmente Brasil.
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En Chile la crisis y recesin se inician en el segundo semestre de 1973, en Argentina a partir de 1978, en Brasil desde 1981 y en Mxico en 1982 con fuertes repercusiones en el resto de pases de la regin.

6 de la regin donde la industrializacin, al amparo de la proteccin de los reducidos mercados internos, se tradujo comparativamente en menores escalas, en menores grados de sofisticacin tecnolgica, en menores niveles de aprendizaje industrial y, en forma congruente, en un menor desarrollo institucional en la esfera de la innovacin tecnolgica. El proceso derivado de lucha por la supervivencia adquiri relevancia especial en las filiales extranjeras localizadas en los sectores de mayor sofisticacin tecnolgica o en los segmentos ms dinmicos de la demanda interna de productos manufacturados. Frente a la apertura externa de la economa, las filiales de empresas extranjeras, as como las propias empresas nacionales existentes, especialmente de las ramas automotriz y metalmecnica, encuentran imposible mantener el grado de integracin vertical y el modelo de organizacin industrial de perodos anteriores y reaccionaron tratando de buscar la especializacin y la desverticalizacin, y, consecuentemente, elevando los coeficientes de importacin y reduciendo la produccin local de bienes intermedios (Bielschowsky y Stumpo, 1995 y Katz, 1995). En el curso de la presente dcada, estos desarrollos conducen a impactos sectoriales diferenciados en las economas latinoamericanas. A consecuencia de los cambios en el marco regulatorio y el rgimen de incentivos, en algunos pases tales como Argentina, Brasil, Mxico, Colombia, la nueva macroeconoma regional mostr cadas en la tasa de inters real y en los precios relativos de los bienes de consumo durable y automviles, lo que combinado con algunas medidas complementarias explicara la reactivacin de la demanda interna por estos bienes, particularmente automviles (Katz, 1995). Esto se conjuga con las estrategias corporativas de las ETs globalizadas de la rama automotriz en los pases ms grandes de la regin16. La desinversin en este sector, en el caso de pases medianos como Chile y especialmente Per, entre otros, fue mucho mayor y en algunos casos no queda ms que el recuerdo de estas actividades cuyos conocimientos tecnolgicos no fueron objeto de absorcin domstica alguna.
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Durante los aos finales de la dcada de los 80 las estrategias corporativas de las ETs del sector automotor buscan mejorar su competitividad al interior del mercado norteamericano a travs de estrategias que persiguen abaratar costos a travs de sus filiales en Mxico (Mortimore, 1995b). En el caso de Argentina y Brasil, donde el sector automotor tuvo muchas dificultades en los aos 80, se buscaron soluciones a travs de acuerdos sectoriales en el contexto del MERCOSUR y otras acciones de estrategia corporativa, tal como la creacin de la empresa binacional AUTOLATINA (Ford y Volkswagen).

6 Simultneamente, se produce una declinacin de otras ramas de la industria latinoamericana intensiva en conocimientos y tecnologa. Es decir, a la declinacin metalmecnica, se suma la electro-electrnica. Ramas donde las ETs tienen una presencia preponderante, particularmente en los pases de menores dimensiones econmicas de la regin. Frente a la disyuntiva de reestructurarse o perecer, en muchos casos stas optaron por desinvertir (Bielschowsky y Stumpo, 1995, ver cuadro 2). El aumento de la IED en servicios y la cada en manufacturas durante la dcada de los ochenta se tradujo en un aumento de la participacin relativa del acervo de capital extranjero acumulado en el sector terciario. La IED en servicios tales como comercio, transportes y comunicaciones, surge inicialmente como apoyo a las actividades de las ETs en el sector manufacturero. La reforma econmica en la regin signific la eliminacin de las restricciones a la IED en algunas actividades de servicios, particularmente en bienes races, finanzas y seguros lo que conjuntamente con la maduracin de los mercados de capitales, en el contexto de la apertura, ha favorecido el ingreso de capitales externos a estas actividades (bancos, actividades de leasing, corredores de valores y seguros, franquicias, etc.). Otro factor importante del crecimiento registrado de la IED en este sector, durante los aos noventa, han sido los programas de privatizacin (electricidad, telecomunicaciones, etc.) lo que en conjunto marca una tendencia de la IED en los aos noventa con consecuencias evidentes en el acervo correspondiente. 2.- Las mundial a) empresas transnacionales en el escenario econmico

La distribucin internacional de la IED

El mapa de la IED en el mundo est experimentando cambios significativos y al mismo tiempo su vehculo principal, la empresa transnacional, ha experimentado transformaciones importantes en sus estrategias y estructuras internacionales en forma concomitante con la emergencia de un nuevo orden econmico internacional. La revitalizacin de las entradas de IED a ALC coincide con las tendencias observadas a nivel mundial. Los pases en desarrollo muestran una creciente capacidad de atraccin de capitales extranjeros en el curso de los aos noventa, pasando de un ingreso equivalente al 18% del total de flujos de IED en el perodo 1987 - 1991 a 37% de los flujos mundiales en 1994. Los pases desarrollados por el contrario pasan de captar 82% en el perodo 1987 - 1991 a 60% en 1994 del total de ingresos de IED en

6 el mundo (Naciones Unidas, 1995). Con respecto a esta creciente captacin de IED por parte del mundo en desarrollo se debe subrayar dos cosas: primero, que el repunte de los pases en desarrollo, especialmente en el curso de los ltimos tres aos, coincide con la reactivacin de la IED hacia ALC. La regin despus de la crisis de los aos ochenta, cuando pierde participacin a favor de Asia en desarrollo, ha mostrado una clara recuperacin en el curso de los aos noventa aunque aun sin alcanzar los porcentajes de captacin anteriores a la crisis (Mortimore, 1995a)17. Segundo, que dentro del Asia en desarrollo destaca ntidamente la fuerza de atraccin de China, sin duda atribuible a las dimensiones colosales de su mercado interno y a una reforma econmica que promueve la inversin extranjera no obstante que contina el dirigismo estatal. b) Los cambios en las estrategias corporativas

Por su tamao y la naturaleza de sus actividades, las ETs emergen a fines del siglo XX como actores protagnicos de una economa mundial liderada por la tecnologa y selectivamente globalizada. Estas empresas han asumido crecientemente un papel de liderazgo en el proceso de globalizacin de la economa mundial por su presencia protagnica en sectores y mercados clave 18. Las ETs son el agente econmico relevante en la mayora de las transacciones internacionales de mayor dinamismo (comercio internacional, finanzas internacionales, transferencia internacional de tecnologa y otros conocimientos productivos, etc.). Un tercio de la produccin mundial pertenece a la esfera de
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En el perodo 1975 - 1979 la regin capta anualmente en promedio el 13% de los flujos totales de ingreso de IED y el Asia en desarrollo alrededor del 5%. En la segunda mitad de los 80, la participacin de ALC cay a 6% promedio anual del total mundial mientras que el Asia en desarrollo lleg hasta cerca del 9%. En los primeros 4 aos de los 90 la regin se recupera hasta el 9% de captacin de los ingresos mundiales de IED pero la participacin del Asia en desarrollo contina creciendo hasta cerca del 15% al ao en promedio.
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La IED, a nivel mundial, creci entre 1983 y 1990 cuatro veces ms rpido que la produccin mundial y tres veces ms rpido que el comercio mundial (Naciones Unidas, 1991). Durante 1991 - 1993 el stock mundial de IED creci tan rpido como las exportaciones mundiales de bienes y servicios y una vez y media ms rpido que producto interno bruto mundial (Naciones Unidas, 1995).

6 actividad de las ETs, que comprende matrices y filiales en el exterior. En 1993, el volumen de las ventas totales de las filiales extranjeras de ETs (5.2 billones de dlares) excedi el comercio mundial de bienes y servicios no financieros (4.7 billones). De otro lado, ms de la mitad del comercio mundial constituye expresin de las actividades comerciales de las ETs y una parte significativa de dicho comercio mundial es intrafirma (Naciones Unidas, 1994 y 1995). Indicadores importantes al respecto son la existencia de alrededor de 40 000 matrices de ETs y 250 000 filiales extranjeras, decenas de miles de alianzas estratgicas, cientos de miles de acuerdos de subcontratacin, sin contar otros contratos interempresariales para fines de transferencia de conocimientos productivos (Naciones Unidas, 1992a; Finkman y Montenegro, 1995). En este contexto, el proceso de toma de decisiones sobre produccin, comercio de bienes y servicios, flujos de tecnologa y de capital, movilidad internacional de profesionales calificados y acuerdos interempresariales estn todos interconectados en un complejo y creciente entramado internacional que constituye expresin concreta de la emergencia de un sistema internacional integrado de produccin. Este proceso de globalizacin de la economa mundial, entendido como una creciente internacionalizacin de la actividad empresarial fue, sin duda, desencadenada por una notable aceleracin del desarrollo tecnolgico, principalmente de las tecnologas de informacin, que precipitaron cambios esenciales a nivel de la organizacin industrial, del comportamiento y de la estructura de la firma y, consecuentemente, de las estrategias corporativas correspondientes. Repensar el escenario econmico latinoamericano con propsitos de formulacin de estrategias y polticas de desarrollo exige necesariamente entender y conocer cmo se han reconfigurado las estrategias y las estructuras organizativas de las ETs con la finalidad de poder articular sistemas integrados de produccin a nivel internacional. Es importante destacar que las mismas estrategias que se aplicaban antes, tienen actualmente impactos diferentes en las economas de ALC, hoy ms complejas y abiertas y con un nuevo estilo de desarrollo. Durante la vigencia del modelo de industrializacin sustitutiva en la regin, la ET matriz se vinculaba a una constelacin de filiales en el exterior que operaban dentro de una estrategia de mantenerse solas (stand-alone strategy) diseadas para abastecer a la casa matriz con recursos naturales o servir a los mercados locales con bienes manufacturados o servicios, reproduciendo los mismos productos de la empresa matriz. Esta era

6 usualmente la fuente del capital, las prcticas administrativas y los conocimientos tecnolgicos. Esta fue la modalidad organizacional predominante de las ETs que llegaban a la regin en forma de enclaves mineros o plantaciones agrcolas; es decir, desarticuladas del resto del aparato productivo nacional, lo que se explica por dos razones fundamentales: el escaso grado de sofisticacin tecno-productiva de las economas receptoras y la excesiva proteccin del mercado interno asociada al modelo sustitutivo. Fue tambin el caso de las industrias de sustitucin, que intentaban replicar la matriz a una escala reducida. Las mismas presiones derivadas del proceso de globalizacin, particularmente el progreso tcnico y la liberalizacin econmica, modificaron progresivamente la forma cmo estaba siendo emprendida la produccin internacional en la regin y en el mundo. La competencia por costos de los productos estandarizados, la convergencia de los patrones de consumo a nivel internacional y la reduccin de los costos de transporte terminaron por expandir el alcance geogrfico de las estrategias corporativas. Las grandes firmas oligoplicas a nivel internacional (industria automotriz y electrnica) fueron capaces de combinar economas de escala con la organizacin de abastecedores de bajo costo a nivel internacional. Esto condujo a la adopcin de estrategias de integracin simple donde las filiales, con tecnologa proporcionada por la casa matriz, emprendan un rango limitado de actividades orientadas a proveer de insumos especficos a la misma matriz. Esta ltima se convierte en la coordinadora de la forma cmo los recursos son utilizados por el entramado cerrado de filiales. Se fortalecieron as las relaciones de subcontratacin que en la regin aparecen especialmente durante la dcada de los aos ochenta cuando se promueven las zonas de procesamiento de exportacin y la industria maquiladora, como se vio anteriormente. Las ETs, en determinados pases de la regin, ensayaron estrategias de integracin simple en la industria automotriz y electrnica, que despus evolucionaron tmidamente hacia estrategias de integracin compleja. Una caracterstica de los dos tipos de estrategias mencionadas anteriormente era que la produccin al interior de la ET permaneca fragmentada y la internacionalizacin de la actividad productiva a travs de las fronteras era limitada. Finalmente, la creciente liberalizacin de las transacciones econmicas internacionales y el incremento de la competencia internacional as como la difusin de las tecnologas de informacin condujo hacia estrategias de integracin compleja en donde las ETs asumen el papel de organizador de la produccin y de las transacciones dentro de una red transnacional, de relaciones internas y externas, que pueden o no implicar participacin

6 accionaria pero que sirven los intereses globales de la ET. La matriz es el centro de una red de actividades interdependientes pero menos formalmente dirigidas (Naciones Unidas, 1994). Bajo estas modalidades estratgicas y organizacionales, la produccin internacional liderada por las ETs no slo traslada bienes y servicios a travs de las fronteras, sino tambin factores productivos, mtodos de organizacin, conocimientos tecnolgicos, bajo el esquema de una estructura administrativa unificada, dando lugar a una divisin internacional del trabajo intrafirma. Desde esta perspectiva las ETs, con sus estrategias cada vez ms complejas, favorecen un cambio cualitativo de la economa mundial, influyen en la divisin internacional del trabajo, fomentan la complementariedad del comercio exterior y la inversin extranjera y constituyen los principales motores del crecimiento y desarrollo en el nuevo orden econmico internacional. Anteriormente, la inversin extranjera y el comercio exterior eran formas alternativas para el abastecimiento de los mercados externos. Actualmente se observa una correlacin creciente entre ambas variables, especialmente en los pases desarrollados, pero reconociendo que las redes de filiales integradas a escala regional son un determinante importante del crecimiento del comercio intrarregional. Sin embargo, toda la reflexin anterior sobre el trnsito de las ETs hacia estrategias complejas y estructuras globales parece que est siendo objeto de un nfasis excesivo, particularmente en el caso de ALC y de los pases en desarrollo en general. La globalizacin es un fenmeno a escala mundial que normalmente se asocia a estrategias corporativas de integracin compleja. Sin embargo, estas estrategias se han dado slo en determinados sectores, muy intensivos en conocimientos y tecnologa, mientras que en otros continan operando con los anteriores esquemas standalone y de integracin simple. En la regin, las ETs estaran comenzando a ensayar las denominadas estrategias de integracin compleja slo en los pases ms grandes que tienen IED en industrias tales como la automotriz y la electro-electrnica. c) Los patrones de comportamiento de las ETs

La comparacin del comportamiento de las ETs que operan en el Asia en desarrollo y en Amrica Latina demuestra la existencia de patrones diferenciados segn el origen geogrfico del capital, los que inciden de manera distinta sobre las oportunidades de estas dos regiones para lograr un desarrollo competitivo y una mayor insercin internacional (Mortimore, 1995a). En el Asia en desarrollo operan preponderantemente empresas transnacionales de origen japons mientras que en Amrica Latina se han establecido principalmente ETs de origen estadounidense y, en segundo lugar,

6 europeo. Existen diferencias importantes en materia de comportamiento entre las ETs de Estados Unidos y las de Japn no solamente en trminos de preferencia geogrfica sino en trminos de control patrimonial. Las ETs estadounidenses tiene una participacin mayoritaria en el capital de las filiales operando en ALC mientras que las ETs japonesas en el Asia en desarrollo prefieren participaciones minoritarias en sus filiales y otras formas de asociacin mediante relaciones de subcontratacin o concesin de licencias19. La experiencia del Asia en desarrollo, particularmente el caso de la Repblica de Corea y la provincia China de Taiwn entre los cuatro tigres20, parece demostrar que la estrategia de asociacin con las ETs o, lo que es lo mismo, la modalidad de IEC, ha tenido la ventaja de facilitar un proceso nacional de aprendizaje industrial y absorcin tecnolgica que hizo posible pasar de la fase de adaptacin y asimilacin a la fase de posterior innovacin y competencia con sus propios progenitores, incorporndose de este modo a la nueva economa internacional y su dinmica competitiva. El inters de las ETs en el uso de sus activos tangibles e intangibles es promover su presencia internacional bajo diversas modalidades de inversin extranjera en la medida que stas sean consistentes con sus objetivos de maximizacin de la tasa de ganancia. Si stas llegan a externalizar y comerciar conocimientos productivos (IEC), se produce una transferencia de tecnologa de la que se benefician empresas y pases receptores, dependiendo del grado de desarrollo institucional de estos ltimos. Pero si las ETs emprenden actividades de IED, a travs de filiales controladas por la matriz, entonces se produce esencialmente una transferencia intrafirma de tecnologa y la absorcin y difusin al interior del pas receptor es mucho ms limitada, como se ver ms adelante. El examen de estos patrones de comportamiento de las ETs permite concluir que una efectiva transferencia de tecnologa a
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En el caso de las ETs estadounidenses y europeas fabricantes de automviles que operaban en pases en desarrollo, un 85% de su capacidad productiva se concentraba en Amrica Latina mientras que la de sus homlogas japonesas en los pases asiticos en desarrollo llegaba a 89%. A su vez, la mayor parte de la capacidad productiva de las primeras (88%) corresponda a filiales con participacin mayoritaria del capital extranjero, en tanto que tratndose de las ETs de Japn se traduca casi exclusivamente en filiales con participacin minoritaria del capital nipn o IEC japonesa sin participacin en el control de la empresa.
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Dejando de lado los casos de las ciudades-estados Hong Kong y Singapur.

6 partir de las actividades de diversa ndole de las ETs no es un proceso que deviene automticamente y mucho menos es una consecuencia de propsitos inherentes a las estrategias corporativas. Por el contrario, debe ser un objetivo deliberado y explcito inscrito en las estrategias gubernamentales que contemple tanto un esfuerzo de desarrollo tecnolgico interno, en procura de efectos multiplicadores de causacin circular21, como la formulacin de polticas activas encaminadas a maximizar la transferencia de tecnologa a partir de las diversas modalidades de insercin de las actividades de las ETs en los pases latinoamericanos, y de las iniciativas locales de asociacin y articulacin con las ETs, del tal manera de lograr que el entramado de sus redes regionales pase por las actividades nacionales de las economas receptoras. 3.Bases para el diseo estratgico y de poltica econmica a) Referencias tericas sobre la inversin y tecnologa extranjeras

Una de las tantas consecuencias del proceso de globalizacin -transnacionalizacin de la economa mundial ha sido la reaparicin del inters en las teoras relativas a la empresa transnacional y a la produccin internacional. Probablemente, una razn igualmente importante ha sido la emergencia del anlisis de internalizacin22 que rpidamente ha adquirido un lugar prominente en el plano de la teora econmica y especialmente en la teora de la organizacin industrial. Hoy la preocupacin de los gobiernos de la regin pone especial nfasis en crear las condiciones para atraer flujos crecientes de capital extranjero y de esta forma sentar las bases para la incorporacin del pas al proceso de globalizacin y evitar su marginacin del nuevo orden econmico mundial. Este artculo no pretende hacer una revisin de las diferentes teoras existentes que podran sustentar una solucin a estas
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Es decir, que el propio mejoramiento de los indicadores de desarrollo tecnolgico domstico, incluyendo la calificacin de la mano de obra, refuerzan la capacidad de atraccin de IE con mayor contenido tecnolgico, lo que a su vez repercute en la elevacin de los niveles tecnolgicos domsticos.
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El anlisis de internalizacin de mercados establece que las ETs derivan de los altos costos naturalmente asociados a las transacciones de mercado (fallas naturales de mercado). Esto obliga a las ETs a internalizar estas operaciones como un recurso institucional para ahorrar en dichos costos.

6 preocupaciones, pero si considera pertinente alertar a los formuladores de polticas sobre las implicancias de la vertiente terica a la cual se adscribe deliberada o implcitamente. Es decir, si alguien se basara en la postura convencional "estructura-desempeo" del anlisis de organizacin industrial, en el cual las grandes corporaciones son las causantes de las imperfecciones del mercado, las polticas se orientaran hacia la intervencin estatal; pero si las ETs son consideradas como la solucin a las fallas de mercado, entonces los gobiernos deberan eliminar sus polticas hostiles a dichas empresas (Pitelis y Sugden, 1991). Cantwell (1991) hace una revisin de las diferentes teoras de la produccin internacional que han sido desarrolladas en los ltimos 30 aos. El las clasifica en cinco grupos. Dos de ellos se refieren a diferentes alternativas tericas de la firma. El tercero se basa en el anlisis de las industrias internacionalmente competitivas. El cuarto incluye anlisis macroeconmicos que pretenden explicar la actividad transnacional. El quinto integra diversas teoras parciales en un marco coherente y comprensivo, el denominado "paradigma eclctico", incluyendo las recientes reformulaciones de Dunning (1993), que puede ser aplicado a nivel micro, meso o macroeconmico y que puede constituir una base conceptual de referencia, sin perjuicio de exploraciones tericas ms amplias. El paradigma eclctico pretende ofrecer un marco general para determinar el grado y patrn de comportamiento de la produccin domstica de propiedad de empresas extranjeras como de la produccin en el exterior a travs de empresas del propio pas. No es propiamente una teora de la empresa transnacional per se, sino de las actividades de las empresas involucradas en cadenas de valor agregado organizadas internacionalmente. Para eso es necesario entender y explicar por qu se produce una operacin de IED. De manera simplificada se puede decir que dicho paradigma distingue entre las ventajas de propiedad (referida a aquellos activos tangibles o intangibles de la ET que le permiten posicionarse mejor que una empresa domstica en un mercado potencial dado); ventajas de localizacin (referida a recursos naturales, humanos o institucionales con caractersticas tales que justifiquen la produccin local) y ventajas de internalizacin (que explican porqu es mejor ampliar la estructura corporativa creando una filial dentro de determinado mercado - antes que abastecerlo va exportaciones). En el contexto del paradigma eclctico y de la nueva teora de la firma si una ET posee un activo (por ejemplo, una patente

6 industrial), para incrementar sus ventas globales y captar un porcentaje de determinado mercado extranjero, puede optar por una de tres alternativas: exportar, licenciar (a una empresa local en el pas extranjero va IEC) o invertir (crear una filial en dicho pas va IED). El dilema entre exportar o licenciar se define por consideraciones relativas a la naturaleza contractual de la operacin. La primera es de corto o mediano plazo; la segunda es de largo plazo pero conlleva la prdida de la propiedad o control del activo (en este caso conocimientos tecnolgicos). La decisin de invertir, especialmente si la ET no quiere perder el control del activo, depender del balance entre los costos de transaccin en el mercado (exportar) y los costos de internalizar el abastecimiento del mercado externo (invertir) creando una filial dentro de la estructura global de la ET23. b) La importancia de una estrategia explcita de desarrollo y las relaciones micro - macro

Un ejercicio de reflexin sobre las opciones de desorrollo de una realidad econmica determinada debe partir del reconocimiento del papel decisivo que normalmente tiene una estrategia de desarrollo explcita as como los correspondientes marcos regulatorios. Estos se traducen en un esquema de sealizacin o rgimen de incentivos que condicionan tanto el proceso de toma de decisiones a nivel microeconmico como el desempeo sectorial y macroeconmico resultante, incluyendo los grados de insercin en la economa internacional y las modalidades que asume esta ltima. Esa realidad econmica, en proceso de transformacin permanente, y la estrategia explcita, como respuesta de la sociedad en determinado momento, dan lugar a un cuadro de influencias recprocas y reacciones diferenciadas entre el nivel micro y el nivel macro. Dinmica que se inscribe en la matriz de posibilidades a que se hizo referencia anteriormente y sobre la cual inciden un conjunto de variables externas de diversa naturaleza entre las que se pueden citar ideologa, poltica, cultura, entorno internacional, etc. La IE en la regin ha sido fuertemente condicionada por la propia historia y viscicitudes de la poltica econmica de los pases latinoamericanos. Es decir, por la evolucin del rgimen de incentivos, del marco regulatorio y del propio desempeo macroeconmico que, al actuar sobre escenarios nacionales y unidades productivas con caractersticas estructurales distintas generaron comportamientos microeconmicos y resultantes
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Vase respecto a la nueva teora de la firma y el concepto de costos de transaccin Caves (1982), Williamson y Winter (1991), Graham y Krugman (1993).

6 sectoriales igualmente diferenciados (Katz, 1995)24. Sin duda, el comportamiento sectorial de las filiales extranjeras en la economa regional ha sido fuertemente marcado por: la vigencia prolongada del modelo de industrializacin sustitutiva, por una etapa de nacionalizacin de las actividades de explotacin de recursos naturales que tiene lugar en muchos pases latinoamericanos y caribeos entre los aos sesenta y setenta, la crisis de la deuda externa de los aos ochenta que introdujo serios desequilibrios en las economas de la regin y que dio lugar a diversos procesos de estabilizacin y ajuste que preludiaron el importante viraje estratgico en las polticas de desarrollo aplicadas por los pases de la regin al ingresar a la dcada de los noventa. En esta secuencia histrica hubo etapas y pases con diferentes grados de apertura, regulacin y control del capital extranjero. Hasta principios de 1980 se distingua entre un modelo que pona el acento en los aspectos regulatorios y de control y otro que se distingua por su receptividad y estmulo hacia el capital extranjero. Actualmente, se han redefinido todos los regmenes nacionales de tratamiento al capital extranjero, confirindoles un carcter promocional y en favor del trato no discriminatorio al inversionista extranjero, de la eliminacin de las autorizaciones previas y de los sectores reservados as como de las restricciones a la repatriacin de capitales y a la remisin de utilidades, con muy pocas excepciones. Cabe destacar que, desde una perspectiva consistente con los propsitos del desarrollo competitivo, en la mayora de pases latinoamericanos quedaron generalmente fuera de consideracin, en la estrategia de desarrollo y en el marco regulatorio correspondiente, otras modalidades de inversin extranjera distintas de la IED, como la IEP y la IEC, como se ver ms adelante. Los sucesivos cambios experimentados por el rgimen de incentivos, el marco regulatorio y las variables macroeconmicas, a lo largo de las diferentes etapas econmicas reseadas
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Katz (1995) reflexiona sobre las relaciones entre la macroeconoma y la microeconoma, sealando que la teora microeconmica convencional (teora de los precios) no est pensada para admitir que pueden existir dos agentes econmicos, de caractersticas diferenciadas, que frente a un mismo escenario macroeconmico podran reaccionar de manera diferente. Reflexin que parte de la conviccin de que los supuestos que informan dicha teora convencional se contradicen con un escenario real donde existen interdependencias directas entre agentes econmicos individuales, fallas de mercado e instituciones complementarias del sistema de precios que condicionan la conducta de los agentes econmicos individuales.

6 anteriormente, han condicionado el desempeo y el proceso de toma de decisiones a nivel microeconmico de cada uno de los colectivos diferenciados que actan en determinada realidad nacional de Amrica Latina y el Caribe. Esos colectivos se refieren a subconjuntos de firmas que se diferencian por ciertas caractersticas microestructurales tales como la nacionalidad del capital, el tamao, el grado de internacionalizacin de su produccin y el de complejidad de sus estructuras y la propia naturaleza tcnica de las funciones de produccin respectivas. El otro conjunto de factores estructurales a considerar se refiere a las caractersticas de los propios escenarios econmicos nacionales. Dichos factores macroestructurales muchas veces incidieron, con carcter decisivo, sobre la toma de decisiones a nivel microeconmico frente a los cambios experimentados en las variables macroeconmicas y en el marco regulatorio imperante. Entre estos factores de carcter macroestructural debe mencionarse el tamao del mercado interno y del mercado ampliado por acuerdos de integracin (vase punto 1.-, b), la disponibilidad de recursos naturables explotables (frontera), la proximidad geogrfica a los centros ms dinmicos de demanda externa, particularmente los Estados Unidos, la capacidad productiva y tecnolgica acumulada en perodos previos (en este caso vinculada al capital extranjero) susceptible por tanto de reestructuracin a partir del aprovechamiento de dicha capacidad instalada, que en el clculo econmico no viene a ser otra cosa que "costos sumergidos". Sin pretender realizar una caracterizacin estructural de los pases latinoamericanos y de los del Asia en desarrollo, se puede decir lo siguiente con respecto a las concepciones estratgicas de ambas realidades. En el Asia en desarrollo se gest una relacin armnica entre estilo de industrializacin y liberalizacin comercial, entre desregulacin financiera y tratamiento a la inversin extranjera directa, entre absorcin de tecnologa extranjera y promocin de exportaciones, todo lo cual deriv en un incremento de la competitividad internacional no solamente de las empresas extranjeras operando en sus territorios sino que adems de las propias empresas locales asociadas, subcontratistas, proveedoras o licenciadas por las ETs (propietarias de activos intangibles). Los gobiernos respectivos formularon claras opciones estratgicas de desarrollo y polticas activas que buscan deliberadamente la efectiva transferencia de tecnologa como base esencial de un desarrollo competitivo, teniendo como criterio referencial la bsqueda de la convergencia de los intereses corporativos y los objetivos nacionales. En Amrica Latina, por el contrario, la reforma econmica ha dado lugar a un dilema hamletiano para las filiales de ETs, entre desinvertir hasta llegar a dejar de funcionar o, alternativamente, iniciar un proceso de cambios microeconmicos, vinculados a la

6 desverticalizacin y la especializacin, con el propsito de seguir operando competitivamente. Esta segunda opcin poda emprenderse de una manera defensiva (racionalizacin), minimizando inversiones y cortando gastos de personal de tal manera de sobrevivir a la mayor competencia, o de una manera ofensiva (reestructuracin), invirtiendo y reorganizndose de tal forma de llegar a cumplir una funcin especfica en el contexto del esquema de produccin internacional de la casa matriz. Cabe no obstante sealar que este dilema microeconmico se procesa en un escenario regional caracterizado mayormente por la pasividad de los gobiernos y la neutralidad de sus polticas (Mortimore, 1995a) . Actitud esta ltima que se contradice con los usos y prcticas de los propios pases desarrollados cuyos gobiernos han demostrado una actitud militante en favor del desarrollo competitivo de sus empresas pero tambin suficientemente ingeniosa como para evitar los peligros de la asistencia indiscriminada, permanente y sin compromiso del empresario (Vera-Vassallo, 1995a)25. c) Las lecciones de la experiencia macroeconmica en la regin

La experiencia regional parece haber demostrado que cuando la apertura de la cuenta de capitales es muy abrupta y se produce un ingreso masivo de capitales externos, el dficit en cuenta corriente puede asumir proporciones que afecten los equilibrios macroeconmicos y que adems sean difcilmente sustentables en el mediano plazo. La sola capacidad de captacin de volmenes importantes de recursos financieros externos no asegura automticamente el fortalecimiento de los procesos internos de ahorro - inversin y menos an la trascendencia dinmica hacia el binomio progreso tcnico - competitividad internacional. Las entradas masivas de capitales externos pueden afectar negativamente dos variables claves para la eficiente asignacin de recursos: el tipo de cambio y la tasa de inters reales. Lo anterior parece confirmarse cuando observamos algunos indicadores pertinentes para la regin en conjunto. El balance de bienes para Amrica Latina y el Caribe ha pasado de un supervit de +27.4 miles de millones de dlares estadounidenses en 1990 a un dficit de -15.2 miles de millones en 1994. El saldo del balance en cuenta corriente ha empeorado en el curso de todo el
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Vera-Vassallo (1995a), en el punto 4 relativo a la promocin de la competitividad en los pases de la OCDE, identifica 879 programas de apoyo industrial en dichos pases, para el perodo 1986 - 1989, con un costo neto gubernamental promedio anual de 66 mil millones de dlares anuales, lo que representa aproximadamente el 2.5% del valor agregado anual del sector manufacturero de los pases de la OCDE.

6 quinquenio, pasando de -6.2 miles de millones de dlares en 1990 a -50 miles de millones en 199426. Estos dficit en el comercio de bienes y en la cuenta corriente del balance de pagos regional se redujeron (+2.3 y -35.5 miles de millones respectivamente) en 1995, luego de la crisis mexicana y de las correspondientes medidas correctivas y de la favorable evolucin de los precios internacionales de las "commodities" tanto primarias como industriales. El ndice del tipo de cambio real efectivo de las exportaciones (TCREX) en 1994 estaba por debajo del nivel mostrado en 1990 para 14 pases de la regin, en una muestra de 18, en la mayora de los casos con descensos superiores a 10%. Si bien la poltica monetaria de los pases latinoamericanos en el perodo 1990 - 1994 se ha visto facilitada por las evidentes mejoras en materia de gestin fiscal, los desafos por mantener una expansin monetaria compatible con las metas de crecimiento e inflacin han seguido vinculados al flujo de capitales extranjeros. Las tasas internas de inters han tenido que lidiar con el conflicto entre la evolucin de competitividad, las metas monetarias y el financiamiento del dficit en cuenta corriente del balance de pagos. En la mayora de los casos, en este primer quinquenio de los noventa ha primado el objetivo de estabilizacin de precios lo que ha agudizado la evolucin desfavorable del tipo de cambio y la tasa de inters reales. Ante la apertura de la cuenta de capitales, no se ha producido la igualacin de la tasa de inters interna con la externa como podra sugerir un modelo esttico y sin imperfecciones de mercado. Es decir, durante el perodo analizado ha continuado el cambio de precios relativos en favor de los bienes no transables lo que constituye un contrasentido con los objetivos primordiales de la nueva estrategia de desarrollo competitivo que estn adoptando los pases de la regin. Las recientes experiencias regionales han generado considerable discusin en torno a la adecuada gradualidad y secuencia de la apertura financiera. Los hechos estn demostrando que frente a procesos de liberalizacin econmica, los mercados financieros se ajustan mucho ms rpido que los mercados reales. Es decir, que las tendencias derivadas hacia la apreciacin del tipo de cambio, estimuladas por la liberalizacin financiera, son ms rpidas que la tendencia a la desvalorizacin cambiaria que promueve la apertura comercial, con los consiguientes efectos sobre los precios relativos y sobre los equilibrios macroeconmicos. En este sentido, la experiencia regional parece indicar que la apertura de la cuenta de capitales hacia el exterior debera haberse implementado despus de la liberalizacin
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El balance comercial de Mxico pas de -11 mil millones de dlares USA en 1990 a -18.5 mil millones en 1994 mientras el balance en cuenta corriente pasaba de -8.4 a -28.9 miles de millones de dlares en el mismo perodo, previo a la crisis.

6 comercial y de la desregulacin y reforma financiera internas. En el curso de la reforma comercial habra que mantener un estricto control de los flujos financieros externos, especialmente en el caso de los capitales esencialmente especulativos y altamente voltiles, para evitar su incidencia en la revaluacin del tipo de cambio y sus efectos adversos sobre el comercio exterior y sobre la inversin, especialmente en productos transables (CEPAL, 1995a). d) La modalidades transferencia internacional y caractersticas de tecnologa:

La tecnologa de proceso y de producto, los conocimientos gerenciales, el diseo y los estndares, los mtodos de produccin y organizacin del trabajo, el control de calidad y gestin, el mercadeo, entre otros aspectos que componen el paquete tecnolgico, son potencialmente transferibles a travs de las fronteras nacionales bajo diversas modalidades que tienen relacin con las actividades de las ETs y con su papel preponderante en la generacin, aplicacin y comercializacin de estos activos intangibles27. Para mejor comprender este proceso de transferencia es necesario prestar atencin, por un lado, a las implicaciones que tienen las diversas modalidades de transferencia a que se aluda anteriormente y, por otro lado, a las caractersticas que asume la transferencia internacional de tecnologa a los pases de ALC, sea que se trata de una operacin intrafirma (entre matriz y filial) o de una operacin que tiene como destinatario a una empresa local. Entre las modalidades de transferencia asociadas a actividades de las ETs se puede identificar las siguientes: las

i) tecnologa vinculada al capital (equity related technology) a travs de diversos niveles de participacin de la IED en filiales cuya composicin patrimonial puede ir desde la propiedad extranjera total hasta empresas conjuntas (joint venture) con diversas proporciones de capital nacional y extranjero. ii) tecnologa vinculada a diversas modalidades de contratacin interempresarial (technology contractual arrangements) tales como licencias, franquicias, contratos de gerencia, consultoras o asistencia tcnica, contratos llave en mano, subcontratacin internacional, servicios de control de
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Otra manera de acceder al progreso tcnico es el desarrollo cientfico y tecnolgico domstico, asunto al que no se va a hacer referencia pues escapa a los propsitos de este artculo.

6 calidad y estndares, etc . Estas modalidades se denominan tambin formas no convencionales de inversin extranjera que no suponen aporte de capital (non-equity forms of investment).
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iii) tecnologa incorporada (embodied technology) en bienes de capital y bienes intermedios. En el primer caso, hay un uso cautivo de la tecnologa en el proceso de expansin de la produccin internacional; es decir la ET no pierde la propiedad y el control de ese activo cuyo retorno est incluido o se da conjuntamente con las remesas de utilidades. La tecnologa se transfiere desde la matriz hacia la filial pero no necesariamente da como resultado una transferencia a terceras partes o difusin al resto del aparato productivo, salvo a travs de la formacin de personal calificado y los posibles efectos indirectos (spillovers) sobre los eslabonamientos hacia adelante y hacia atrs. En el segundo caso hay una transferencia propiamente dicha a la empresa compradora y un pago explcito en la forma de regalas, derechos, comisiones, etc. La difusin al resto del aparato productivo es ms factible, especialmente cuando la empresa receptora es propiedad total o parcial de capitales locales. Esto viene a ser condicin necesaria pero no suficiente. En el tercer caso, se trata de una operacin comercial de bienes tangibles que tienen un precio en el marcado que constituye una retribucin por los contenidos materiales y los contenidos tecnolgicos incorporados en dichos bienes. La adquisicin de maquinaria y equipos es la fuente principal de incorporacin de tecnologa, especialmente en el caso de las empresas ms tradicionales, como lo demuestra un estudio reciente de Rozas (1995). Al usarse productivamente estos bienes demandan servicios de ingeniera locales. Inicialmente, con propsitos de adaptacin a las caractersticas y circunstancias de la economa local. Luego, con fines de reparacin y mantenimiento, lo que a la postre permite avanzar hacia actividades de innovacin. Este desarrollo de la ingeniera significa un aprendizaje industrial y tecnolgico cuya internalizacin ser proporcional a la cantidad y calidad de la inversin real (lase importacin de bienes de capital), pero tambin al desarrollo institucional de la economa receptora y, por tanto, a su capacidad social de absorcin. Esta va de transferencia depende ms de la conduccin macroeconmica del pas y del marco regulatorio que de las capacidades de negociacin con las ETs. Las modalidades de transferencia tecnolgica identificadas pueden presentarse de manera simultanea y combinada. De hecho, cabe mencionar que existe una clara tendencia en las ETs para
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Es decir, todo aquello que pertenece a la esfera de la inversin extranjera indirecta denominada cuasi accionaria (IEC).

6 introducir contratos intrafirma de transferencia de tecnologa en sus operaciones de IED. Es decir, contratos entre matriz y filial o entre filiales29. Estos tipos de contratos vienen a constituir un excelente instrumento de maximizacin de los objetivos globales de las ETs, particularmente en lo que se refiere a la tasa de ganancia (Naciones Unidas, 1987). En otras palabras, con respecto a la tecnologa, la forma preferida por las ETs es su uso cautivo a travs de filiales de propiedad total o mayoritaria de la matriz respectiva30. Esto se explica por razones de opcin estratgica, pues los contratos intrafirma son especialmente pertinentes cuando es importante la diferenciacin de producto, en trminos de marcas registradas o marcas de fbrica, aun cuando el proceso tecnolgico no sea muy complejo o sofisticado o cuando los costos de perder el control del conocimiento tecnolgico es muy alto (Naciones Unidas, 1987). Tambin se explica por razones de inters pecuniario, ya que normalmente la ET encuentra imposible obtener la misma renta de ese activo intangible que posee, la tecnologa, que no sea a travs del establecimiento de una filial (Naciones Unidas, 1988). e) La capacidad social de absorcin del progreso tcnico

La otra variable determinante de un desarrollo regional competitivo es "la capacidad social de absorcin del progreso tcnico" del pas receptor, lo que est ntimamente ligado a la introduccin de cambios y desarrollos institucionales de importancia significativa a nivel de las empresas, de las organizaciones pblicas y privadas as como de las polticas gubernamentales que concurren a tal fin (Vera-Vassallo, 1995a). Un nuevo clima cultural est incubndose en la sociedad mundial, el cual expresa la firme creencia que las capacidades tecnolgicas de las empresas de un pas son la variable crucial de su desempeo competitivo y que esas capacidades son en esencia nacionales y pueden ser desarrolladas a travs de acciones nacionales (Nelson y Rosemberg, 1993). Es en este clima que ha adquirido particular relevancia, a nivel de la economa en su conjunto, el desarrollo de los sistemas nacionales de innovacin cuya finalidad es reforzar las capacidades individuales y nacionales de negociacin, asimilacin, aprendizaje e innovacin
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En el curso de los aos noventa, cerca del 80% de los pagos internacionales por concepto de royalties, derechos u otras formas de pagos por el uso de la tecnologa, han tenido el carcter de intrafirma (Naciones Unidas, 1994; UNCTAD, 1994).
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La inversa tambin parece ser cierta, es decir, la transferencia efectiva es ms factible en el caso de empresas receptoras con alta participacin de capital domstico o totalmente domstico.

6 tecnolgica. El sistema nacional de innovacin (SNI) se puede definir como la red de agentes econmicos y el conjunto de polticas e instituciones que influyen en la introduccin y difusin del progreso tcnico en la economa. Puesto que en la mayora de los pases en desarrollo la tecnologa es bsicamente importada, el SNI, en un sentido amplio, incluye las polticas de tratamiento a la IED, de transferencia de tecnologa y otras modalidades de inversin extranjera que no suponen aporte de capital (IEC), de derechos de propiedad intelectual y de importacin de bienes de capital. En general, el conjunto de normas y regulaciones que ordenan y catalizan el proceso de absorcin y difusin del progreso tcnico son parte esencial de los SNI. El SNI tambin est integrado por la red de agentes e instituciones pblicas y privadas que apoyan o emprenden directamente actividades cientficas y tecnolgicas, incluyendo la investigacin y desarrollo (I&D), la difusin tecnolgica y la creacin de capital humano, cuya interaccin dinmica con la actividad productiva o empresarial debe ser promovida. Finalmente, cabe sealar que los SNI son directamente influidos por el clima general de poltica econmica y el rgimen de incentivos ya que estos determinan en gran medida cunta inversin o cunto esfuerzo es desplegado para reducir costos, mejorar calidad y proveer un creciente rango de bienes y servicios competitivos nacional e internacionalmente como resultado de los nuevos desarrollos tecnolgicos. Los cambios organizacionales a nivel de las empresas constituyen la esfera relativa a la reestructuracin industrial y la reingeniera, procesos ambos susceptibles de ser promovidos activamente. 4.Reflexiones sobre los criterios de poltica las ausencias existentes vigentes y

Es evidente, a partir de las reflexiones anteriores que la poltica relativa a la inversin extranjera (IE), en su acepcin ms amplia, y a su vehculo principal, las empresas transnacionales (ETs), tiene vital importancia para el desarrollo de las economas de la regin desde la perspectiva de un desarrollo internacionalmente competitivo. En los prrafos precedentes se han deslizado un conjunto de sugerencias que, como corolario, cabe enfatizar, profundizar o complementar algunas de ellas.

6 Las principales conclusiones parecen demostrar la necesidad de un enfoque de carcter integral, por dos razones. Primero, porque a fin de maximizar la contribucin potencial al desarrollo latinoamericano y caribeo, por parte de las ETs y de las diversas modalidades de IE, dicha poltica debe necesariamente inscribirse en el marco de una estrategia explcita de desarrollo nacional, en la cual se le asigne un papel especfico a ese agente econmico transnacional que es portador de activos fsicos y financieros as como tambin de activos intangibles, que pertenecen a la esfera de los conocimientos organizacionales y tecnolgicos. Estos activos intangibles constituyen la primera prioridad del desarrollo de ALC. Segundo, porque dicha poltica debe estar armnicamente articulada con las caractersticas del proceso de liberalizacin y apertura, con las regulaciones financieras internas, con la poltica macroeconmica y el rgimen de incentivos en favor de la produccin de bienes transables internacionalmente, con las polticas de desarrollo y transferencia de tecnologa y principalmente con las polticas de promocin de la competitividad sistmica. Es decir, a diferencia de lo que estara ocurriendo, no se trata de promover indiscriminadamente el ingreso de activos financieros, descuidando lo que sera el aspecto ms importante de dicha contribucin potencial que es la que se refiere a la transferencia internacional de conocimientos productivos hacia la regin. Y, sobre todo, que esa transferencia encuentre una capacidad local de absorcin tecnolgica, de acumulacin de conocimientos productivos, que permita no solamente la incorporacin del progreso tcnico y su difusin a todo el aparato productivo, sino que principalmente refuerce las capacidades de aprendizaje industrial y tecnolgico como preludio imprescindible para la posterior fase de innovacin endgena e incremento dinmico de la competitividad internacional. Las informaciones existentes indican que, en general, los cambios de carcter econmico e institucional de los pases de la regin han incrementado su capacidad de atraccin indiscriminada de activos financieros, de muy diversa naturaleza, con efectos no siempre positivos, particularmente sobre el tipo de cambio y la tasa de inters, dos variables de importancia crucial para una eficiente asignacin de recursos a travs del mercado. Dichas corrientes financieras han tenido un componente creciente de capitales de corto plazo, por lo general, altamente especulativos y de gran volatilidad, lo que es consistente con el limitado efecto de estas corrientes sobre los procesos de formacin bruta de capital. Segn un argumento muy difundido se podra dejar el tipo de cambio liberado a la accin del mercado. Es decir, dejar caer el tipo de cambio hasta que el propio mercado efecte las correcciones necesarias. Estas correcciones operaran a travs del aumento del riesgo-pas o de las expectativas de devaluacin con

6 lo que el flujo de capitales se interrumpira. Sin embargo, es preciso destacar que la consideracin de una situacin como sta, depende de la naturaleza de los capitales extranjeros ingresados a las economas latinoamericanas. Si el flujo de recursos externos responde a razones permanentes o estructurales no tendra sentido intervenir en favor de un tipo de cambio ms alto que el definido por las variables fundamentales de la economa. Pero si los capitales extranjeros que ingresan a Amrica Latina responden a consideraciones transitorias (como puede ser un programa de privatizaciones) o especulativas (capitales de corto plazo que aprovechan las mayores tasas de inters internas con respecto a las internacionales), entonces dejar caer el tipo de cambio podra agudizar peligrosamente el dficit en cuenta corriente del balance de pagos en el mediano plazo, incidira negativamente sobre la inversin, tanto nacional como extranjera, y sobre la produccin de bienes transables internacionalmente, es decir, aquellos que tienen relacin directa con los propsitos de alcanzar un desarrollo competitivo. Adicionalmente, el efecto real de transferencia - absorcin de tecnologa tambin ha transcurrido en niveles muy modestos, derivados de estrategias no definidas o incompletas, polticas parciales que privilegian la captacin financiera y que en trminos de orientacin sectorial y tecnolgica tienen mas bien un carcter neutro y pasivo (Rozas, 1995). La base de sustentacin de la actual postura poltica de la mayora de pases de Amrica Latina no ha sido el anlisis de las caractersticas y efectos de las diferentes modalidades de IE incluyendo, adems de la IED, la inversin extranjera indirecta, tanto la IEP como la IEC31. No hay intentos conocidos por privilegiar ETs de determinados pases de origen ni de favorecer ciertas modalidades de asociacin con las ETs y sus redes regionales de produccin y abastecimiento con el propsito de maximizar la transferencia tecnolgica y, por esa va, incorporarse al proceso de globalizacin de la economa mundial. En la mayora de pases de la regin existe un dbil desarrollo institucional tanto en la esfera pblica como privada, el Estado adolece de serias limitaciones en su capacidad operativa y en la mayor parte de la regin subsiste una limitada capacidad de aprovechamiento de las sinergias potenciales entre el sector pblico y el sector privado. Dos esferas de actividad cuya
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No se hace referencia a los movimientos de capitales oficiales y los crditos bancarios externos, originados en la banca transnacional, pues a pesar de que constituyen un tipo de inversin financiera procedente del exterior, obedecen a una lgica econmica y poltica diferente.

6 concertacin e interrelacin dinmica es de la mayor importancia para efectos de disear e implementar la estrategia nacional de desarrollo. En este contexto, es fcil comprender que lo ms importante no son los estatutos, regmenes o cdigos nacionales de tratamiento a la IED. Dichos regmenes, en general, constituyen uno de los elementos de un andamiaje institucional que debera cubrir desde el cribado de los recursos que ingresan del exterior, con criterio macroeconmico y de promocin de la inversin real, hasta el desarrollo de un eficiente sistema nacional de innovacin que integre empresas, instituciones y normas en el marco de una poltica activa de transferencia, aprendizaje y absorcin tecnolgica, a partir de las contribuciones potenciales de las ETs y la IE, que anticipe una mayor capacidad de innovacin y desarrollo tecnolgico endgeno. Pocos pases en desarrollo han puesto atencin a las polticas de promocin de las inversiones directas en el exterior (IED en el exterior) por razones que tienen relacin con una tradicin de limitaciones en materia de disponibilidad de divisas y capitales. Sin embargo, algunas economas del Asia en desarrollo han comenzado a destacar las ventajas para sus empresas domsticas derivadas de un mejor acceso a mercados y recursos externos o de beneficiarse de sus propios procesos de reestructuracin competitiva o de la bsqueda de asociacin a sistemas emergentes de produccin internacional. En Amrica Latina, se est reiniciando una experiencia de longa data que est llegando con el reconocimiento de la importancia de esta opcin estratgica que debe abrirse para las empresas de la regin si no se quiere correr el riesgo de malograr el desarrollo competitivo de las empresas latinoamericanas. Destacan los recientes esfuerzos de Chile que ha comenzado a seguirle los pasos a Mxico, que tiene una larga tradicin de inversiones en Amrica Central y Estados Unidos, y a Brasil, importante inversor dentro de la regin y en el resto del mundo, que parece reiniciar su IED en el exterior con el impulso del MERCOSUR. Una poltica nacional en esta esfera debe conjugarse con el esquema general de liberalizacin y apertura y puede contribuir, acompaada de una buena gestin monetaria, al manejo de las tendencias a la apreciacin del tipo de cambio (Naciones Unidas, 1995). Lo que no ha surgido en la mayora de economas de la regin, con respecto al tratamiento de la IED, son polticas selectivas que pretendan influir en la configuracin de la estructura productiva en trminos de distribucin espacial, composicin sectorial, contenido tecnolgico, orientacin hacia afuera y otros propsitos de desarrollo productivo, con excepcin

6 de las medidas vinculadas a la creacin de zonas de procesamiento de exportaciones. Desde esta perspectiva se podra concebir dos tipos de regmenes especiales, ambos basados en la aplicacin del binomio "incentivos - requisitos de comportamiento" otorgados en forma biunvoca, es decir el uno asociado al otro y con cierto horizonte temporal predefinido. El primero podra ser un rgimen especial negociado a partir de licitaciones oficiales de determinadas actividades internacionalmente competitivas, intensivas en tecnologa y con una base de sustentacin apoyada en la existencia de una oferta o demanda domstica de determinados bienes intermedios o finales, por ejemplo, la produccin de bienes intermedios y de capital para la explotacin primaria de algn recurso natural (actividad minera o pesquera). A partir de la licitacin podra haber una negociacin individual caso a caso (United Nations, 1992, United Nations, 1991 y Guisinger, 1992). El segundo sera un rgimen especial automtico basado en un sistema de incentivos automticos contra desempeos especficos (Agosn, 1993) que tendra la ventaja de despersonalizar su otorgamiento y evitar las posibilidades de corrupcin. Polticas selectivas de este tipo podran aproximar la regin a ensayos semejantes a la selectividad existente en pases desarrollados y algunos en desarrollo, particularmente en lo que se refiere a una efectiva transferencia de tecnologa. Los regmenes propuestos, en la medida que no atentan contra el artculo III (trato nacional) y el artculo XI (prohibicin de restricciones cuantitativas) del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) no son incompatibles con la normatividad internacional, an sin apelar a las clusulas de salvaguarda pertinentes cuando se trata de un pas en desarrollo como los latinoamericanos y caribeos.

NOTAS BIBLIOGRFICAS

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