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Plan du Cours : > Introduction > Chapitre 1 :

L'organisation administrative de la France > Chapitre 2 : Le juge administratif > Chapitre 3 : La hirarchie des normes > Chapitre 4 : Les actes administratifs unilatraux > Chapitre 5 : Les contrats Bibliographie : P.-L. Frier Jacques Petit Prcis de droit administratif Jacqueline Morand-Deviller Cours de droit administratif Georges Dupuis / Marie-Jos Gudon / Patrice Chrtien Droit administratif GAJA Examen : Sujet thorique. Ex : Le juge administratif et la Constitution Sujet Pratique. Ex : Cas pratique, commentaire. Pris en compte : orthographe, clart du style, organisation des ides (plan et exposition), connaissance et comprhension de la matire.

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Introduction

Section 1 : qu'est ce que le droit administratif ?


Sous-section 1 : une catgorie du droit public A) Droit Public et Droit Priv Le droit priv rgle les rapports entre personnes prives, situes sur un pied d'galit (article 1 des Droits de l'Homme), il n'y a en effet plus de privilges (Loi des 16-24 aot 1790). Le droit public au contraire, est fond sur l'ingalit. Soumission de l'administration au droit : dans le cadre de l'tat de droit, les autorits administratives doivent respecter le droit : Avec la Rvolution, il s'impose l'administration d'agir qu'en application de la loi et doit la respecter. Les lois du 16 et 24 aout 1790 sparrent les fonctions administratives et judiciaires et l'administration obtint un statut particulier faisant que le juge ne pouvait pas la contrler. Il y a une volont de protger le pouvoir (prtendu lgitime) Juger l'administration, c'est encore administrer . Ensuite, progressivement, des tribunaux administratifs vont apparatre (la loi 7-11 septembre 1790 autorise certaines requtes aux autorits locales). > Le tribunal des Conflits (qui rgle les conflits de comptence) rend le 8 fvrier 1873 un de ses premiers arrts (NB : Le commissaire du gouvernement, qui est indpendant, doit prsenter une solution impartiale et justifie en droit. Ces solutions sont gnralement publies) : L'arrt Blanco : Sa fille est morte suite un accident avec un wagonnet d'une manufacture tatique de tabac. Qui est comptent pour faire jouer la responsabilit de l'tat? Le juge judiciaire ou le juge administratif? Le tribunal des conflits (saisi par le prfet) tranche : La responsabilit qui peut incomber l'tat (l'administration) pour les dommages causs aux particuliers par le fait des personnes du service public ne peut tre rgi par les principes qui sont dans le Code civil (vrifier l'exactitude) Le tribunal va plus loin : Cette responsabilit n'est ni gnrale, ni absolue (par opposition l'article 1382 du Code civil). L'arrt stipule qu'il faut concilier les droits de l'tat et les droits privs. Ds lors, l'autorit administrative (le juge administratif) est la seule comptente. Ce droit est donc ingalitaire. Mais, le droit public se place sous l'angle de l'intrt gnral, au dessus des intrts particuliers. Le droit public moderne est apparu suite la Rvolution franaise. Les lois de 16 et 24 aot montre la perception qu'on avait dj du droit public et du droit priv : elle interdit aux juridictions judiciaires de contrler l'activit de l'administration. Application de la sparation des pouvoirs C'est le droit de l'intrt gnral, et cela justifie le caractre ingalitaire. Ce droit reconnat l'administration des prrogatives particulires. Ex : les nombreux actes unilatraux et l'excution possible d'office de ses actes (par ex : non paiement des impts, l'administration peut venir saisir l'argent sans jugement). En droit priv, le contrat est la loi des parties , on ne peut le modifier sans le consentement de l'autre, tandis que l'administration peut modifier unilatralement le contrat. Nanmoins, le droit administratif n'est pas que l'arme de l'administration qui servirait soumettre les administrs : il ne sert pas qu' garantir les prrogatives de l'administration, il est galement le contrepoids, il encadre les prrogatives. Cela est ncessaire car l'administration publique dtient des armes trs puissantes (police) : le droit administratif empche l'abus, et force l'administration ne poursuivre que le but de l'intrt gnral. B) Droit administratif et Droit constitutionnel Le droit Constitutionnel (concerne l'activit politique) renvoie la source, c'est dire la Constitution tandis que le droit Administratif fait rfrence non pas la source mais l'objet. Ses sources se trouvent dans les rgles administratives (rglements). Le droit administratif concerne l'activit administrative de l'tat. En fait, le droit administratif est une branche du droit public, tout comme le droit constitutionnel. Il y a donc un lien organique, malgr les diffrences fondamentales.

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Sous-section 2 : le droit administratif est une composante du droit public On peut donner de ladministration deux dfinitions qui influencent la dfinition du champ dapplication du droit administratif : au sens organique et au sens matriel. A) L'administration au sens organique : les personnes morales de droit public La dfinition organique s'attache la qualit de la personne qui a agi. La fonction d'administration publique a t initialement prise en charge, dans sa totalit, par des personnes morales de droit public relevant du pouvoir excutif. Il y a changement ds le 19me sicle nanmoins, avec les interventions de personnes prives concessionnaires de service public puis le rle croissant des personnes morales de droit priv. Il n'y a pas de personnes physiques de droit public, c'est toujours au nom des personnes morales qu'interviennent dans l'action administrative les autorits et les agents. L'administration, prise en ce sens organique, est donc constitue d'une srie de personnes morales de droit public : L'tat : collectivit publique dimension nationale, non spcialise (peut donc intervenir en tout domaine) Collectivits territoriales (Rgions, Dpartements, Communes), collectivits infra-tatiques : elles ont vocation prendre en charge l'ensemble des affaires locales , s'occuper des intrts des habitants du territoire qu'elles administrent. (L'tat et les collectivits forment la base politique.) Institutions spcialises de droit public. Pendant longtemps, il n'exista que les tablissements publics (Il existe dsormais les groupes d'intrt public notamment. Ces premiers sont chargs, par l'tat ou une collectivit locale, d'assurer un service public dtermin. Durant le XXme sicle, le rle de l'administration publique s'tend, par la prise en charge de fonctions sociales sans cesse plus nombreuses. Par exemple, l'tat et les collectivits locales crent de nouveaux services en rgie (grs directement par eux, sans personnalit morale distincte), et instituent de nouveaux tablissements publics. En outre, le recours la dlgation des personnes morales de droit priv tend s'accroitre comme nous le verrons. Il y a galement l'apparition de personnes morales de droit public sui generis (Par ex., la Banque de France ressemble beaucoup un tablissement public mais pour viter certains lgislations, on a mis beaucoup d'tablissements publics dans cette catgorie sui generis ) B) L'administration au sens matriel : les services publics 1) L'administration parmi les diffrentes fonctions de l'tat. Ladministration est aussi le fait dadministrer, au sens matriel, qui se rfre donc un ensemble de services publics. L'tat possde diffrents types de fonctions et de pouvoirs : lgislatif, excutif et judiciaire. Ladministration se distingue du lgislatif, du judiciaire et de la fonction gouvernementale. Toutefois la fonction administrative consiste appliquer et mettre en uvre la lgislation et galement les actes adopts par lexcutif, elle se distingue donc des actes gouvernementaux au sein de la fonction excutive. Les chambres parlementaires ont galement des fonctions administratives entre les mains pour leur propre gestion. Dfinition du Manuel : Prise dans son sens matriel, l'administration publique apparat comme l'activit instrumentale des personnes morales de droit public ou de droit priv troitement lies celles-l, qui remplissent une mission de service public, hors des fonctions lgislatives et juridictionnelles . Cela exclut dont du champ de l'administration publique les rares activits des personnes publiques qui ne relvent pas du service public (tel que la gestion du domaine priv). l'inverse, elle inclut, notamment, tout ce qui peut tre pris en charge par des personnes prives, ds lors qu'elles assurent une fonction administrative en tant strictement encadres par les personnes publiques. L'administration est donc caractrise par l'accomplissement du service public. 2) La prise en charge des services publics par des personnes de droit priv Les fdrations sportives ne sont parfois pas prises en charge par lEtat mais par des personnes de droit priv. Se pose le problme de savoir si cest le droit public ou le droit priv qui sapplique. Cela dpend des personnes mises en cause, car il sagit en fait dune activit de service public. Cest donc une situation ambigu qui dpend du type dacte. Comment identifier un acte de service public ? quest-ce quun service public ? 3) Identification du service public

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a) Activit prise en charge par une personne publique Pour distinguer les activits on va adopter lanalyse organique, o lactivit prise en charge par une personne publique sera priori un service public par opposition une activit prive prise en charge par une personne prive. Il y a quelques exceptions cette distinction, notamment dans la gestion du domaine de ladministration, cest--dire lensemble des biens quelle possde. Le domaine public concerne les biens qui ont une finalit dintrt gnral, les biens qui sont affects un service public, ce qui a pour consquence leur inalinabilit. Le domaine priv des personnes morales de droit public concerne les biens quelles possdent comme une personne prive et qui ne sont pas destins au public, par exemple les forts domaniales exploites ou les biens immobiliers lous. Lexception est donc la gestion du domaine priv o les administrations agissent comme des personnes prives. b) Personnes prives qui prennent en charge des activits de service public Un premier lment caractristique est quil doit sagir dune activit dintrt gnral. Quest-ce que lintrt gnral ? Il est au moins la somme des intrts privs, mais reste difficile dfinir. L'administration doit en ce sens prendre en charge des actions que de simples particuliers ne sauraient assumer (La Dfense Nationale par ex.). Il existe d'autres domaines o l'intervention de la collectivit publique semble souhaitable pour garantir la bonne ralisation des intrts de la communaut toute entire (opposition avec la personne prive), comme l'enseignement public. Maurice Hauriou a par exemple publi en 1916 une note concernant le Thtre des Champs lyse dans laquelle il dfendait que les thtres navaient pas une fonction de service public. Pourtant on peut se poser la question, c'est trs difficile de savoir rellement (on peut imaginer qu'une personne prive augmenterait peut tre les prix et l'accs la culture serait plus difficile pour certaines classes). Il faut pour que cela soit un service public que ladministration sy soit au moins intresse une fois en confrant des prrogatives particulires la personne prive. On peut galement concevoir un soutien (subventions) notamment aux associations. Des suggestions particulires peuvent notamment tre un contrle de lEtat. On note galement que l'administration publique parfois, se camoufle dans ces organismes de droit priv (rgime juridique qui apparat plus souple). La distinction entre personnes de droit priv et personnes de droit public prenant en charge un service public est parfois compliqu. Sous-section 3 : Les autres droits de l'administration A) Gestion publique et gestion prive Ladministration est soumise au droit public mais elle est aussi soumise dans une certaine mesure au droit priv. En effet, dans certains domaines, le droit administratif intervient dans le cadre du droit priv. C'est ce qui permet de distinguer la gestion publique de la gestion prive.

Personne publique Service publique Activit prive


Droit administratif / priv Mixte

Personne prive
Mixte Droit priv

Il y a toute une part de lactivit qui peut tre soumise au droit priv. Dans laffaire Blanco, le Tribunal des conflits a pour raisonnement sur la responsabilit que le service public ne pouvait tre rgi que par des rgles spciales, ds lors lautorit administrative tait seule comptente pour en connatre (concernant les rgles qui rgissent le service public tant dans la dfinition organique que matriel). Donc dans la mesure o il y avait service public il y avait comptence du juge administratif. Cela signifiait-il que le droit priv navait plus lieu dtre ? Larrt Blanco est larrt phare qui a t utilis par lcole du service public avec le doyen Duguit, et cette solution a paru simposer dans tous les domaines dans les annes qui ont suivi. La notion de service public comme critre de la comptence de la juridiction administrative va ainsi tre consacre par trois arrts fondamentaux : CE 6 fvrier 1903, Terrier concl. Romieu TC 29 fvrier 1908, Feutry, concl. Teissier CE 4 mars 1910, Thrond, concl. Pichat Ces arrts nous montrent comment la solution de larrt Blanco a entran le succs de lexplication du droit administratif par le service public. Dans larrt Terrier, concernant les chasseurs de vipres, le critre de service public vient sappliquer aux contrats des collectivits locales (extension de l'arrt Blanco au domaine contractuel). Larrt

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Feutry (un fou avait chapp un asile et avait mis le feu des mottes de foin : responsabilit de l'asile) voit le critre sappliquer pour la responsabilit du service public dans un prjudice subit par Feutry. Larrt Thrond ira enfin dans le mme sens en appliquant le critre aux contrats des collectivits territoriales (Problme avec la commune, exerait un service public, donc domaine administratif). Malgr cette jurisprudence, lide de gestion prive ne disparat pas et une place demeure toujours pour le droit priv dans la gestion administrative, place qui sera raffirme dans la dcision CE 31 juillet 1912, Socit des granits porphyrodes des Vosges, concl. Blum. Lors dun litige sur un contrat de livraison de pavs pour la ville de Lille pass, le Conseil d'tat constate,- le contrat ayant t pass selon les rgles des contrats entre particuliers-, quil nappartient la juridiction administrative den connatre. Cet arrt a ainsi montr les limites de lextension de la thse soutenue par la doctrine du service public, montrant ainsi que mme dans la gestion des services publics il y a une part de droit priv, notamment pour les contrats. B) SPA et service SPIC Les services publics vont connatre une inflation au-del mme de son domaine dapparition. Il en rsulte un clatement : Aprs la notion de service public administratif (SPA) apparat la notion de service public industriel et commercial (SPIC). Larrt TC du 22 janvier 1921, Socit commerciale de lOuest africain, concl. Matter, dit Bac dEloka , va faire apparatre la notion de service public industriel et commercial (SPIC). En lespce, des vhicules dune socit ont coul sur un bac (traversant une lagune), laquelle socit a ensuite cherch rparations auprs de la colonie. Il sagissait dune personne publique grant un service public de transport des personnes, mais financ par les usagers et non par la colonie. Le TC a considr quil y avait comptence du juge judiciaire et application du droit priv car, sagissant certes dun service public, lon pouvait parler pour lexploitation du bac dun service public industriel et commercial. La dcision change par rapport Blanco, car le juge des conflits introduit un nouvel lment d'analyse : certes c'est une activit de service public, mais il faut distinguer le type, d'o la distinction entre SPA et SPIC. Le SPIC prsente des similitudes avec les activits industrielles et commerciales. Cette activit est gre par la colonie (droit public). Ce qui distingue donc le service public et commercial du service public administratif est quil est organis comme une entreprise prive industrielle et commerciale (comparable une entreprise ordinaire) dont les financements proviennent des usagers. Si l'activit avait t qualifie de SPA, le droit administratif se serait appliqu, mais l, comme a a t qualifi de SPIC, le juge judiciaire r-intervient. L'arrt a commenc perdre en nettet ds 1921. Dans les annes suivantes, le dveloppement de lEtat-Providence au dtriment de l'tat libral a entran la transformation de nombreuses activits prives en activits publiques, d'o la ncessit dune catgorie tenant compte de la nature particulire de ces activits. C) La prise en charge des services publics par des personnes prives Autre clatement de la notion de service public, mais pas dans son aspect matriel comme au paragraphe prcdent. On sait qu'une activit de service public est systmatiquement prise en charge par une personne morale de droit public. Mais, l'activit de l'administration croit au cours du XXme sicle. L'administration n'y finissant plus avec ses structures va utiliser des personnes morales de droit priv pour prendre en charge certaines activits . Elle va crer des personnes morales prives ou va encadrer une activit prise en charge par une personne morale de droit priv. Dans larrt CE Ass. du 13 mai 1938, Caisse primaire Aide et Protection concl. Latournerie, le CE reconnat pour la premire fois quune activit gre par une personne prive est dintrt gnral. Le gouvernement ayant interdit le cumul des retraites, il sagissait de dterminer la nature juridique de la Caisse primaire pour connatre le droit sy appliquant. En conclusion, ladministration soumise au droit public est galement soumise une part de droit priv, cela montre donc la complexit quil y a trouver des solutions, et les critres qui le permettent. Par la suite, le Conseil d'tat reconnut mme que les reprsentants d'une personne morale de droit priv pouvaient tre des autorits administratives et dicter des actes administratifs. Quest-ce qui justifie que lon applique le droit public ? La seule notion de service public ne suffit pas, et une autre cole, celle de la puissance publique avec Hauriou va venir soutenir que le droit administratif nest pas uniquement le droit des services publics, lesquels sont galement soumis au droit priv. Le droit administratif ninterviendrait ainsi que dans le cas o la gestion des services publics utilise des prrogatives de puissance publique. Conclusion du chapitre : le droit administratif est-il le droit des services publics ou le droit de la puissance publique? Duguit pour l'cole des services publics, tandis que Hauriou menait l'cole de la puissance publique.

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CHAPITRE I LORGANISATION ADMINISTRATIVE Section 1 : ladministration tatique


Ladministration tatique se caractrise par sa grande complexit, ses tches, sa lourdeur, etc. L'tat assure le lien entre lexpression politique du peuple et sa mise en pratique par ladministration. Ladministration tatique est organise en plusieurs niveaux, avec dabord des services centraux, puis des services dconcentrs sur lensemble du territoire. 2% de l'ensemble des fonctionnaires de l'tat seulement interviennent dans l'administration centrale suite l'importe politique de dconcentration mene. (ce qui relativise son importance mme si elle joue un rle majeur). Sous-section 1 : L'administration centrale Les services centraux sont dabord les ministres, dont le nombre nest pas dtermin mais fix par le gouvernement. Si elle affiche des variations en surface, la structure sous-jacente reste la mme. Certains ministres sont trs anciens comme la Justice, la Dfense, les Affaires trangres ou lIntrieur. A) Les ministres 1) Lorganisation des ministres Les ministres sont organiss en services, le ministre tant la tte dune administration. Ces services sont organiss autour de bureaux qui rassemblent une quipe de fonctionnaires ; ces bureaux tant regroups dans une structure hirarchique, avec dabord une sous-direction et un sous-directeur qui rassemble plusieurs bureaux, puis une direction et un directeur au contact du ministre et dont la nomination est la discrtion du gouvernement. Certaines directions prestigieuses portent le nom de direction gnrale. Il existe galement des structures plus lgres appeles missions et ayant un rle transversal entre les structures des bureaux, et gnralement au contact direct du ministre. Le cabinet ministriel est dabord compos des collaborateurs politiques du ministre. Il est directement rattach au ministre qui nomme librement, en gnral parmi les grands corps administratifs ou techniques de l'tat (membres du Conseil d'tat, polytechniciens etc.). Avec le changement de ministre, ils perdent leurs attributions. La tche premire du cabinet et du chef de cabinet est d'organiser la vie politique du ministre. D'autres membres se chargent des rapports avec le Parlement, la presse etc. ct de ce personnel, se sont multiplis les postes de conseillers techniques du ministre, censs assurer la bonne coordination des dcisions ministrielles et galement un meilleur contrle du gouvernement sur ladministration. 2) Les attributions des ministres tant responsable politiquement du fonctionnement de ses services devant le Parlement, le ministre est l'autorit premire en matire administrative et le chef de ses services. Autorit administrative : Ordonnateur principal des dpenses et des recettes (non fiscales) de son ministre. Il prend en charge le budget vot par le Parlement. La procdure de Dpense publique passe donc par lui. Il reprsente l'tat dans ses actions nationales. Pour la prise de dcisions individuelles (lors l'affaire remonte), rle rsiduel car depuis 1997, la comptence de principe a t transfre au Prfet. Chef de service : Le ministre dispose ainsi du pouvoir hirarchique de droit commun. Pouvoir sur les agents (des fois dlgu, notamment au Prfet). Pouvoir hirarchique sur les actes (mais limites importantes poses par le droit). Il dispose des pouvoirs ncessaires au bon fonctionnement interne de l'institution qu'il dirige (dans le cadre de la jurisprudence Jamart voir infra) Il y a galement les ministres d'tat, mais qui reprsente aujourdhui un certain prestige. Les rgles datent du dbut de la IIIe Rpublique, actualises une loi du 24 novembre 1945. Leur nomination se fait par dcret, acte administratif unilatral adopt par le Prsident de la Rpublique ou le Premier ministre. Les actes directement adopts par les ministres sont des arrts, comme ceux des prfets ou maires. Cela ne prvoit pas sil sagit dactes individuels ou collectifs. 3) Les relations interministrielles La runion interministrielle est une runion de services de diffrents ministres. Elle organise frquemment (environ un millier/an!). Celle-ci ne peut-tre organise qu linitiative du Premier ministre dont un membre de son cabinet prside la runion. Il y a galement un reprsentant du Secrtariat gnral du gouvernement qui en assure lorganisation technique, notamment pour tenir le rapport de la runion. Sont prsents des membres de

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cabinets/hauts fonctionnaires sous la direction du cabinet du Premier Ministre. Le rapport, ou compte-rendu, est transmis au cabinet du Premier ministre qui va le valider sur un papier dit bleu . Sont dcides toutes les mesures de niveau technique qui ncessitent donc un arbitrage de Matignon. Les comits interministriels ou comits restreints sont eux runis autour du Premier ministre et jouent un rle majeur dans la coordination des administrations. Permet de trancher sur des questions sur lesquelles les administrations ont des positions diffrentes. Ils assurent la coordination de l'ensemble des ministres dans des domaines spcifies et complexes de l'action administrative. Le Conseil des ministres est prsid par le Prsident de la Rpublique. C'est la principale formation gouvernementale. Runit tous les ministres voir les secrtaires d'tat. Instance de dlibration collgiale qui engage ses membres (solidarit gouvernementale). Les dlibrations constitue une simple dclaration d'intention et n'ont pas d'effet juridique direct (CE 25 nov. 1977), ce n'est donc pas une autorit administrative (videmment, il peut tre dict un acte juridique par la suite). B) Les organismes de coordination

1. Le Secrtariat gnral de la Prsidence de la Rpublique (de l'Elyse)


Il rassemble tous les collaborateurs du Prsident, environ au nombre de 40. Il assure la liaison permanente entre le Prsident et le Premier Ministre notamment pour dterminer l'ordre du jour du conseil des Ministres, ainsi qu'avec le gouvernement et ses services. Il arrive qu'il runisse ministres et hauts fonctionnaires pour rgler quelques questions administratives. Le Secrtariat gnral est dirig par le Secrtaire gnral, collaborateur immdiat du Prsident de la Rpublique. Il peut aussi exister un cabinet du Prsident de la Rpublique qui organise la vie quotidienne du Prsident (emploi du temps, voyages etc.). Tous ces services restent restreints et rduits (quelques centaines de personnes). 2) Les services du Premier ministre Le Premier ministre dispose dun nombre plus important dinstitutions. Le Cabinet du Premier ministre dont le rle est de coordonner laction des diffrents ministres. Le Secrtariat gnral du Gouvernement est un organe non politique dont la fonction est purement technique (conseillers techniques) avec pour rle dassurer la coordination du travail gouvernemental, runions, consultations, agenda de travail, excution des dcisions, contreseings (bref, dans il aide le Premier Ministre dans sa tache globale de direction de l'administration et prparent les arbitrages entre ministres). Cest galement le Secrtariat gnral qui assure lalternance des gouvernements. Indispensable pour une bonne coordination de l'action administrative. Il a un rle politique extrmement important. Cest aussi l quon gre lensemble des relations entre le Gouvernement et le parlement. Cest l quon gre les relations entre 1 er Ministre et les partis de coalition. Lorsquun 1er Ministre change, le cabinet est gnralement chang dans sa totalit Le Secrtariat gnral du gouvernement (SGG) a t cre en 1934. A la diffrence du Gouvernement, ce nest pas un organe politique. Cest un organe administratif, charg dassurer lorganisation et le bon fonctionnement du travail gouvernemental. Son rle nest pas de conseiller le 1 er Ministre sur lopportunit de telle ou telle dcision. Cest une instance de rgulation, de coordination : il discute avec le secrtaire gnral de la Prsidence de la Rpublique l'ordre du jour du Conseil des ministres. Surtout, c'est une centrale de production des textes juridiques (choisi entre loi ou rglement, vrifie qualit, cohrence, suit la procdure lgislative, assure la transmission des textes entre les chambres, vrifie lgalit des rglements et constitutionnalits des projets de loi, assure la dfense des textes devant le Conseil Constitutionnel, publication au JO, c'est lui qui rend le papier bleu des runions interministrielles). Normalement, les fonctionnaires ne changent pas lors d'un changement de Prsident ou Premier Ministre. Dans le cadre de la construction europenne, il existe un Secrtariat gnral aux affaires europennes (SGAE, ancien SGCI), rattach au Premier ministre, qui est au centre des relations administratives de la Communaut europennes et de la France. Cest le SGAE qui assure notamment la coordination des position franaises dans les affaires europennes. Il possde une reprsentation permanente Bruxelles. Organise la coordination ministrielle au niveau europen, centralise les informations venant de Bruxelles, doit intgrer le droit communautaire dans le droit interne (notamment les directives), prpare la prsidence franaise l'EU etc. Son rle est devenu primordial avec l'extension croissante des implications de la construction communautaire. Ce passage en italique rsulte d'une recherche internet sur les services rattachs au Premier Ministre prsent dans le plan de Capitant, mais dont j'ai pris aucune note. Cette recherche n'assure aucune fiabilit. Finalement, d'autres services rattachs au Premier ministre tels que les services administratifs d'intrt commun : Les services d'information et de documentation : la Direction des journaux officiels, les Centres interministriels

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de renseignement administratif, la Direction de la documentation franaise... La fonction publique est administre dans son ensemble par un ministre. Et les les organes associs la dfinition et la mise en uvre de la politique gouvernementale. Les institutions consultatives : nombreuses Commissions, Conseils, Observatoires... (ex. le Conseil d'analyse conomique, l'Observatoire interministriel de sectes...) Les administrations de missions (Le Commissariat gnral du Plan d'quipement et de productivit, La Dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale etc.)

C) Ladministration centrale : les organismes indpendants Les autorits indpendantes sont dabord le Conseil d'tat, conseil qui se rattache au Gouvernement mais qui est indpendant vis--vis de celui-ci. Le CE est une pice matresse dans la production normative de ladministration franaise. Il a une double fonction de juge de ladministration et de conseil au Gouvernement dans la mise en uvre de ses prrogatives. Le CE est compos de six sections administratives. 1) Le Conseil d'tat Rappel historique : Le Conseil du Roi a t supprim sous la Rvolution et, la Constitution du 22 frimaire an VIII avec Bonaparte ont alors cre, auprs du premier consul, un Conseil d'tat dont le rle est essentiellement de conseiller le chef de l'tat pour la rdaction des lois et dcrets. Le Conseil d'tat joue aujourd'hui un rle majeur dans l'ensemble de l'administration. C'est un corps d'tat compos d'environ 300 fonctionnaires, dont 100 en service lextrieur (notamment dans les cabinets). Il est prsid par son vice-Prsident (ndlr : c'est ce qu'il y a dans la manuel) Le CE est divis en 6 sections administratives (section de l'intrieur, section des finances, section des travaux publics, section sociale, section de l'administration (depuis le 1er mai 2008), section du rapport et des tudes). Elles se rpartissent les dossiers par ministres selon les diffrents cas prvus par les textes. Ils existent des sous-sections. Il y existe une nouvelle section : la section du contentieux Le rle de conseil du CE est obligatoire pour les projets de loi (art. 39 de la Constitution) - en ce sens que les projets sont d'origine gouvernementale-, rendu sous forme de rapport appel avis (Lorsque l'avis donner porte sur un projet de loi, d'ordonnance ou de dcrets pris en vertu de l'article 37 de la Constitution, il est rendu, en principe, soit par l'Assemble gnrale ordinaire, soit dans quelques rares cas, par l'assemble gnrale plnire). Deux dcisions : CC 2003-468 DC du 3 avril 2003. Loi relative l'lection des conseillers rgionaux et des reprsentants au Parlement europen ainsi qu' l'aide publique aux partis politiques. CE, 4 avril 1997 : Le Gouvernement ne saisit pas le Conseil d'tat sur un changement de nom de commune par dcret. Le texte peut tre attaqu au contentieux. (Marchal N177987) Mais, une fois la procdure parlementaire engage, il n'a plus l'tre sur les amendements du Parlement ou du gouvernement (abus possibles... > le Conseil constitutionnel a prcis que l'objet et la porte des amendements ne doivent pas dpasser les limites inhrentes au droit d'amendement ). En 2005, le Conseil d'tat a rendu 144 avis de ce type. Le rle de conseil du CE est galement obligatoire pour tous les projets d'ordonnance (84 avis en 2005), et sur certains projets de dcrets (839 avis en 2005 pour les dcrets rglementaires). Le caractre obligatoire de la consultation se traduit par la mention dans les visas : Le Conseil d'tat entendu . Les avis du Conseil d'tat portent la fois sur la rgularit juridique du texte (Il peut y avoir des problmes de comptence de lorgane adoptant, ou des problmes de procdure, ou encore des problmes dans le contenu de lacte), la qualit de sa rdaction, et le cas chant, sur l'opportunit de la dcision (alors qu'en tant que juge, il ne juge que sur la lgalit juridique). Sauf cas extrmement rares, le gouvernement n'est jamais oblig de suivre l'avis. Il est prohib de faire un mlange des 2. Lorsque le gouvernement reoit cet avis, il a soit la possibilit de ne pas en tenir compte et de ne pas changer son texte ( ses risques et prils), soit de tenir compte de l'avis et le modifier en consquence, soit de renoncer purement et simplement son texte. Une troisime version n'est pas possible afin que soit garantie la porte de la consultation. Parfois, le lgislateur instaure une clause qui oblige l'avis du Conseil d'tat. La jurisprudence administrative considre que si le gouvernement a pris un acte sans lavis du CE, cet acte est entach dincomptence, et non de vice de procdure : en fait, l'avis du Conseil d'tat constitue une sorte de cosignature de lacte. Pour le reste, la consultation reste facultative. Le cas chant, il est saisi par le gouvernement sur des projets

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de textes qui sont parfois adopts juste aprs (il est alors mentionn dans les visas Vu l'avis du Conseil d'tat ), ou parfois, il s'agit de vritable consultations pour connatre le sens d'un texte, la rgularit juridique d'un autre etc. Il conduit galement des missions de rflexion sur telle ou telle question d'ordre administratif (par exemple, en 1989, par le Ministre de l'Education Nationale, Jospin, sur la question de la prohibition du foulard). L, le gouvernement peut faire ce qu'il veut de l'avis du Conseil d'tat, il peut mlanger. - Mise en uvre de l'article 88-4 de la Constitution (avant le 21 juillet 2008 avec la rforme, a a chang) travers larticle 88-4 de la Constitution, le CE dispose dune nouvelle comptence dans le cadre dune procdure relative aux projets de proposition dactes de la Commission europenne, transmis au Gouvernement qui lui-mme les transmet au Parlement s'il le veut (obligatoire seulement pour les projets d'acte communautaire intervenant dans le domaine de comptence du Parlement). le Conseil d'tat en les examinant, devait justement juger si les textes taient relatifs ou non, la comptence du Parlement. Avant la rforme (et partir de Maastricht), le gouvernement tait finalement seul acteur. La rforme impose maintenant de transmettre les projets/propositions d'actes dposs des communauts europennes et de l'Union Europennes au Parlement. Lors de cette procdure, le CE est saisi pour dterminer si lacte est du domaine de la loi ou du domaine rglementaire, ce qui dterminera si oui ou non le projet doit tre transmis au Parlement. Les avis du Conseil d'tat quils soient obligatoires ou facultatifs sont confidentiels et ils ne sont adresss quau gouvernement. Cela est une garantie pour le CE, il peut conseiller librement le gouvernement, sans que ce conseil soit politiquement discut. Ces avis sont parfois publis. Le rapport annuel du conseil d'tat rassemble une partie des avis du Conseil d'tat que le gouvernement a autoris publier. Par exemple, l'avis sur le voile a immdiatement t prsent par Jospin. En fin tacticien, l'avis du Conseil d'tat a servi d'excuse Jospin pour prendre sa dcision. Il peut aussi y avoir des fuites organises parfois par le Conseil d'tat, alors que le Gouvernement ne le veut pas. Lorsque le Prsident de la Rpublique a voulu modifier la Constitution pour mettre en uvre une loi qui fait suite aux accords d'Evian (suite la guerre d'Algrie), le Conseil d'tat avait t consult pour avis et celui-ci avait t ngatif. Alors le Prsident ayant eu connaissance de cet avis avait voulu supprimer le Conseil d'tat. 2) Les autorits administratives indpendantes Il est apparu que les techniques traditionnelles d'administration d'tat ne permettaient pas de rsoudre certaines questions. Diverses fonctions doivent tre assures par des organismes indpendants du pouvoir politicoadministratif, afin de garantir une plus grande impartialit de l'action publique, une raction plus rapide. Le nom est mentionn la premire fois dans la loi du 6 janvier 1978 propos de la CNIL, par exemple devant contrler ladministration, sur le plan informatique (mme si, notamment dans le contrle bancaire, on peut voir des organisations prcdent le CNIL et qui correspondait plus ou moins aux critres des AAI). On pense aussi au CSA, etc. a) Dfinition Les autorits indpendantes : c'est une autorit administrative au sens organique mais qui chappe la hirarchie donne sa cohrence l'administration. Ce sont d'abord des autorits, en gnral sont rattachs au Premier Ministre (des fois tablissements publics), et ont donc un pouvoir de dcision qui peut tre de plusieurs natures d'autorisation (CSA par exemple), de rglementation (CSA galement), ou de sanction (le CSA peut aussi, c'est donc une AAI puissante). On peut galement noter un pouvoir d'influence (par exemple, avis du CSA sur des dcrets concernant le parrainage et la publicit etc.) Le CC, dans sa dcision du 18 septembre 86, libert de communication, contrlant la loi qui vient de mettre en place le CSA, la loi lui reconnat notamment un pouvoir de sanction. Cette loi a t porte au CC pour contrle, affirmant que le texte portait atteinte notamment la libert des entreprises. Le CC, pour valider les dispositions lgislatives, a considr que latteinte la libert tait proportionne, car toutes les dcisions du CSA, comme AAI, sont susceptible dun recours devant le juge administratif. Les AAI sont organiquement rattaches, par dfinition, rattaches l'administration de l'tat (budget provient des ministres, personnels sont des agents publics, actes sont administratifs) : il y a donc possibilit de contrler des dcisions prises par des AAI devant le juge administratif (CE Sect. 30 novembre 2007. M. T. et autres N293952) Le terme indpendance est mal choisi : elles n'ont en gnral pas de personnalit morale, leur statut est

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modifiable par le lgislateur, elles sont tout au plus autonomes, au sein de l'administration. Indpendantes organiquement, par leur composition de personnalits qualifies, magistrats et lus. Indpendantes par le statut de leurs membres (nombreuses immunits, diverses incompatibilits de carrire). C'est ici que ce se caractrise le mieux leur indpendance : elles se situent en dehors du pouvoir hirarchique qui est de droit dans l'administration d'tat, alors que non personnalises, elles ne relvent pas non plus du contrle de tutelle. Situation d'irresponsabilit (controverses, notamment au regard de l'article 20 et 21 de la Constitution). Larrt CE du 6 dcembre 1968, Min des armes c/ Ruffin, n74284 : possibilit pour le ministre de la dfense, dattaquer devant le juge la dcision dun dune AAI (conseil de rvision, puisquil ne peut pas annuler la dcision dune AAI, qui chappent au pouvoir hirarchique). Si les autorits administratives chappent au contrle hirarchique du Gouvernement, elle sont soumises au contrle juridictionnel des autorits administratives. Indpendance au regard de notre systme politique, en effet, la thorie de la dmocratie reprsentative suppose que ce soit le peuple qui contrle en dernier recours tout pouvoir politique. Les AAI chappent ltablissement de cette chaine de responsabilit, en raison de leur indpendance. Cependant, la lgitimit de ces AAI peut rsider dans la comptence de ceux qui sigent aux AAI, cest donc une lgitimit plus ou moins aristocratique. Il y a donc ambigut : cette nouvelle forme d'auto-limitation de l'tat (...) constitue la fois une protection contre le risque d'arbitraire dans l'intervention de l'tat et aussi du mme coup un procd par lequel l'tat peut parvenir rendre plus acceptable le maintien ou mme l'extension de ses interventions b) Domaines d'intervention Domaine de la relation entre administration et administrs (citoyens). CNIL, Mdiateur de la Rpublique, CADA etc. Domaine des liberts publiques. On va considrer que dans la mesure o ces droits fondamentaux sont dabord des liberts du citoyen contre lEtat, que lEtat nest pas le plus mme dagir (Il s'agit de protger les liberts publiques et d'ainsi, couper le cordon ombilical avec l'administration et permettre de fait, de donner des garanties d'impartialit aux citoyens dans l'exercice du libre jeu dmocratique). Ex. : La CNIL, CSA (libert de presse), CNCIS (Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques) etc. Domaine de la rgulation conomique. Domaine dans lesquels l'tat est un acteur sur un march (de manire viter que l'tat ne prenne des dcisions qui l'avantage les monopoles tatiques ayant en partie disparu en raison de l'ouverture la concurrence). 1er sous-domaine (participation la dfinition des conditions d'exploitation des nouveaux marchs partiellement drglements et leur surveillance) : l'ARCEP la CRE (comit de rgulation des nergies). 2me sous-domaine (rglementation de l'conomie) : l'AMF (autorit des marchs financiers), Conseil de la Concurrence etc. Autres domaines (dans lesquels on veut isoler une politique particulire, de manire viter des dcisions politises). Ex. : AMF (autorit des marchs financiers), Conseil de la Concurrence etc. Sous-section 2 : Les services dconcentrs de l'tat Ils reprsentent 5 millions de personnes, les agents publics, dont 2,5 millions travaillent pour lEtat. Les autres 50% se partagent entre les collectivits territoriales, 30%, et les hpitaux publics, 20%. Sur les 2,5 millions de ladministration tatiques, 2% appartiennent ladministration centrale et 98% aux services dconcentrs. Ils sont organiss selon un dcoupage du territoire, selon plusieurs structures sembotant les unes dans les autres, notamment les dpartements (une centaine) et les rgions (26 rgions avec la Corse), Article 1er de la loi du 6 fvrier 1992 l'administration territoriale de la Rpublique est assure par les collectivits territoriales et par les services dconcentrs de l'Etat . Au niveau local, lchelon principal de laction de lEtat est le dpartement. La rgion a plus une fonction de coordination. A) Le dpartement chelon principal Cest le cadre principal de laction de lEtat. Cest lchelon le plus ancien, le plus enracin. Ils ont t cre par des lois en 1789 et 1790, lpoque rvolutionnaire. Lide tait celle de la proximit entre les citoyens et ladministration ; lide tait datteindre en une journe la capitale cheval depuis chaque dpartement. Dcret du 1er juillet 1992 portant charte de la dconcentration fixe les comptences actuelles des dpartements : On y trouve des principes gnraux de lorganisation de lEtat, et rorganise, renforce ces structures

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dconcentrs. Article 4 : La circonscription dpartementale (les dpartements) est l'chelon territorial de mis en uvre des politiques nationales et communautaires. Ainsi, lon trouve dans le dpartement de trs nombreux fonctionnaires de chacun des ministres. Fonctionnaires regroups dans des directions dpartementales, sous le directeur dpartemental, qui a ventuellement des sous directeurs, etc. (Cf. On peut gouverner de loin, mais lon ne peut administrer que de prs. ) La plupart des ministres ont une structure dpartementale : DDE, DDASS etc.. Ces directions sont des ensembles de fonctionnaires placs sous la direction dun directeur dpartemental, des sous directions et des bureaux. Ils regroupent des fonctionnaires qui dpendent des ministres auxquels ils sont rattachs. Les diffrentes directions et leurs directeurs, soumis au pouvoir hirarchique du ministre, travaillent en troite symbiose avec leur administration centrale. Mais, si chaque direction dpartementale prend ses ordres Paris, et que lon doit coordonner avec les exigences locales, cela peut tre relativement complexe : il y a un risque de disparit entre les dpartements. Intervient ici le Prfet, vritable chef des services de l'tat dans le dpartement, dot de nombreuses comptences, qui coordonne ces directions dpartementales au plan local. Il est le reprsentant du gouvernement dans le dpartement. Institution ancienne : Loi du 28 pluvise an VIII, sous le consulat, ou lon note la prsence du Gnral Bonaparte. Il est nomm par dcret en Conseil du ministre. Le dcret du 29 avril 2004, relatif aux pouvoirs du prfet. - Il reprsente les diffrents ministres aux seins du dpartement. Il dirige donc, les services dpartementaux, sous sa direction se trouve les directeurs dpartementaux. Le prfet prend des arrts prfectoraux, qui sont des dcisions individuelles. Il peut aussi donner des dlgations. Il peut recevoir une dlgation de pouvoir de la part dun ministre. Tous les flux dinformation des ministres vers les directions dpartementales passent par le prfet, et inversement. Il peut tre amen arbitrer entre plusieurs directions dpartementales, lorsquune affaire concerne les attributions de diffrents ministres. - Il est organiquement la charge du ministre de lintrieur, et par consquent il dispose de ses propres services, par le biais desquels il assure linformation du gouvernement sur ltat de lopinion publique dans lensemble du pays. Il organise les directions, et enfin, est charg au nom de lEtat de contrler lactivit des collectivits territoriales Le Prfet a la charge des intrts nationaux, du respect des lois, de lordre public, de la mise en uvre de laction de lEtat (de la politique gouvernementale) et il dirige les services de lEtat dans le dpartement. Il organise les lections avec ses propres services au nom du ministre de lintrieur. Pour ces raisons, ils ne bnficient pas des garanties accordes l'ensemble des autres fonctionnaires : obligation de loyalisme absolu, libert d'opinion n'est pas protge (car pouvant tre mentionn dans leur dossier), pas de droit de grve, ni de droit syndical. Ils sont entirement dpendant du gouvernement dont ils doivent appliquer la politique de la faon la plus loyale. Comptence : Pouvoir de dcision : Il peut prendre des dcisions individuelles dans de trs nombreux cas; seule qualit pour recevoir des dlgation de pouvoirs de la part des ministres et seule comptence pour signer les contrats engageant l'tat; contrle administratif et budgtaire sur les collectivits locales et leurs tablissements publics; este au nom de l'tat; autorit de police gnrale administrative; comptences de polices spciales; pouvoirs en matire d'expropriation ou d'occupation temporaire des terrains privs etc. Direction des administrations d'tat : Autorit direct sur les chefs de service, Responsable pour fixer l'organisation des services civils dconcentrs (rares exceptions), monopole des liens avec les administrations centrales et les services rgionaux (toute correspondance, dans un sens comme dans l'autre passe par lui), et il arrte le projet d'action stratgique de l'tat dans le dpartement. Comptences en matire conomique et financire : Dsormais unique ordonnateur secondaire des dpenses de l'tat. Joue un rle essentiel pour l'action en faveur des entreprises. B) Les rgions, lieu de coordination Les rgions sont des circonscriptions administratives cres dans les annes 60, 22 mtropoles, 26 au total (dont la Corse qui a un statut particulier). Regroupe au moins 2 dpartements. Structures assez proches de celles du dpartement : Il y a des directions rgionales, reprsentant les ministres. Ces directions sont places sous la direction dun prfet de rgion. Le prfet de rgion, est aussi prfet de dpartement du chef-lieu (dans lequel il a les mmes comptences qu'un prfet de dpartement) Certains ministres ont la fois des structures rgionales, et dpartementales. Dautres ministres sont uniquement reprsents au niveau du dpartement, ou de la rgion. Le prfet de rgion a une autorit hirarchique sur ses directions rgionales et dpartementales. De quel pouvoir dispose-il sur les autres prfets ? Il nen a pas, et na quun rle de coordination. Ainsi lon na pas trois niveau hirarchique, mais deux uniquement : L'tat et les dpartements / L'tat et les rgions. Le prfet de Rgion est le garant de la cohrence de l'action des services de l'tat dans la rgion (D. 29

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avril 2004) C'est l'chelon prfrentiel de mise en uvre de certaines politiques publiques, tant nationales que communautaires. Initialement limites au dveloppement conomique et l'amnagement du territoire, ces politiques ont t considrablement tendues par la charte de la dconcentration puis par la loi du 13 aout 2004, pour englober aujourd'hui une grande diversit de domaines (dveloppement rural, environnement, dveloppement durable, culture, emploi, logement, rnovation urbaine, sant publique). La comptence donne la rgion est simplement lanimation et la coordination, et non pas la mise en uvre de politique, sauf en matire de dveloppement conomique et sociale, et en matire damnagement du territoire. Ce ne sont pas de politique de gestion, propre au fonctionnariat classique du niveau dpartemental. Le Prfet de rgion a vu ses comptences accroitre en ce sens : il joue un rle majeur en matire conomique et sociale. Il met en effet en uvre les politiques publiques dont la ralisation relve de l'chelon rgional. Et dans ce domaine, les prfets de dpartement doivent se conformer aux orientations qu'il a fixes et lui en rendre compte. Rle dans les enveloppes budgtaire en termes d'amnagement du territoire rgional. C) Les autres circonscriptions administratives de lEtat Que lon peut regrouper en 2 catgories :

Les unes sont les tmoins de lhistoire : Les subdivisons des dpartements sont rsiduelles et secondaire : Il y a larrondissement (il y en a 340), qui constitue un chelon local de l'administration d'tat dconcentre, avec sa tte un sous-prfet, auxiliaires du prfet, veillant au maintien de lordre public, dinformation du gouvernement sur lopinion publique, et contrle de lactivit des communes. Il coordonne (et non dirige, sous l'autorit du prfet, l'action de l'tat dans l'arrondissement. Reprsentation du gouvernement au niveau local. Autre subdivision : les cantons, division des arrondissements (4200 environ) n'est plus une collectivit locale. Sert de circonscription lectorale pour llection au conseil gnral. (lections cantonales). Reste nanmoins un chelon de dconcentration pour les administration de proximit (gendarmerie par exemple). Il y ensuite et enfin la commune, collectivit territoriale et circonscription administrative de lEtat, le maire exerant quelques fonctions au nom de lEtat. L'tat y intervient en utilisant les organes de la commune (comme collectivit dcentralise, ici). Le Maire peut agir pour la commune ou lEtat : on parle de ddoublement fonctionnel. Celui ci est charg, sous l'autorit hirarchique du prfet, de rappeler au respect des lois et rglements, de procder l'excution de ces textes, d'organiser le recensement et les lections et dispose, dans certains cas particuliers, de comptences en matire de police spciale. Il gre par ailleurs l'tat civil. Il est sous l'autorit du procurer de la Rpublique, officier de police judiciaire. Les autres sont propre certains ministres : Les acadmies, avec leur tte le recteur, le ministre de la justice, utilise une carte judiciaire, correspondant largement au ressort des parlements de lAR. Le ministre de la dfense utilise 5 zones de dfense. D) Les volutions en cours

Le rapport de la Commission pour la libration de la croissance franaise (Rapport Attali 2007) : Le rapport propose un certain nombre d'objectifs et de dcisions : Regroup au sige de la rgion, les services dconcentrs de l'tat (c'est actuellement les dpartements). Et donc, un regroup un certain nombre de dcisions : volont de concentrer au niveau rgional, de rduire les effectifs au niveau du dpartement : il y aurait trop de niveau, il faut rduire. Finalement le gouvernement a dcid de garder les dpartements mais compte tout de mme instaurer des changements. La circulaire du 7 juillet 2008 relative l'organisation de l'administration dpartementale de l'tat de Franois Fillon. Ce n'est qu'un projet (ne peut pas tre mis en uvre simplement par une circulaire car elle ne peut renverser le dcret qui rgit l'organisation prfectorale) : la rgion, ne sera plus une sorte de juxtaposition mais sera rellement hirarchiquement au dessus. Il s'agirait finalement d'appliquer le rapport Attali : niveau rgional deviendrait le niveau de pilotage de droit commun de l'tat et pour le pilotage des politiques publiques, le prfet de rgion aurait autorit sur les prfets de dpartement.

Sous-section 3 : Les principes de la dconcentration Ces services sappellent services dconcentrs , depuis 1992 ( services extrieurs auparavant). Quels sont les principes de la dconcentration ?

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1) La subsidiarit Le premier principe est le principe de subsidiarit. Il est exprim dans les textes qui organisent ladministration tatique :

Loi 92-125 du 6 fvrier 1992 relative ladministration de la Rpublique Dcret dapplication 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la dconcentration. Le dcret pose le principe en son article 1er la dconcentration est la rgle gnrale en matire de rpartitions des attributions dune part, et les moyens entre les diffrents chelons de ladministration civile de l'tat . Art. 1-1 sont confies aux administrations centrales, les seules missions qui prsentent un caractre national dont lexcution ne peut tre dlgue un chelon territorial . Art 2 les administrations centrales assurent au niveau national un rle de conception danimation, dorientation, dvaluation et de contrle . En ce qui concerne les dcisions administratives, elles peuvent tre de nature rglementaire ou individuelle, ce dernier cas visant une ou plusieurs personnes nommment dsignes. Le dcret 97-34 du 15 janvier 1997, relatif la dconcentration des dcisions administratives individuelles. Ce sont des actes administratifs bilatraux, ils ont une porte rglementaire, et on sait qui elle concerne (ex : rsultat dun concours dsigne des personnes nommment dsign). Elles entre dans le champ de comptence administratif de lEtat, ces dcisions sont prises par le prfet (autorit dconcentre par excellence), lexception de celle qui concernent les agents publics. Des exceptions ne peuvent tre dcides quen Conseil d'tat ou en Conseil des ministres. Ce dcret a t dlibr en Conseil des ministres et a t sign par le Prsident de la Rpublique. Cela met des fins procduraux la mise en place dexceptions pour la prises de dcisions individuelles. Article 72 de la Constitution : Les collectivits territoriales ont vocation prendre des dcisions pour l'ensemble des comptences qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon : Ceci est cens imposer que tout soit pris en charge l'chelon le plus proche des citoyens, sauf dmontrer le caractre plus efficace d'une intervention un niveau suprieur. Parfois y a le dbat justement pour savoir si l'affaire est locale ou pas. 2) Le pouvoir hirarchique Le principe hirarchique, dans sa dimension organique, dcoule de l'article 20 de la Constitution. L'administration tant la disposition du gouvernement, l'autorit gouvernementale (c'est dire chaque ministre pour son secteur ) dispose ds lors du pouvoir hirarchique sur les personnes et les actes pris dans le cadre de ses services. Cette hirarchie s'exprime dans ce mode d'organisation qu'est la centralisation. Cela permet l'tat de garder son unit : l'encadrement de la dconcentration se fait par ce pouvoir, tout en restant dans une structure pyramidale. Ce pouvoir, attribu essentiellement au ministre, est li sa responsabilit politique devant le Parlement pour l'ensemble des actes de ses subordonnes. Sur les agents, l'autorit hirarchique est comptente pour prendre l'ensemble des mesures relatives leur carrire et dispose du pouvoir disciplinaire de sanctions. Principe fondamental, donnant cohrence laction des personnes morales de droit public. Ce pouvoir est inhrent lexistence de chaque personne morale de droit public. CE Sect., 30 juin 1950, Quralt (concl. Delvolv) : le pouvoir hirarchique est qualifi de principe gnral du droit . Cette notion de PGD, affirme lexistence dun principe, et lui donne consistance juridique, qui ont force de jurisprudence. Or la jurisprudence est importante en droit administratif, car il y a moins de textes. Si un texte existe, celui-ci peut remplacer le principe gnral du droit, dautant plus si cest une loi. Quralt voulait virer les reprsentants syndicaux de son entreprise, ce qui est impossible sans autorisation administrative. Laquelle lui a t refuse. Recours devant le ministre du travail. Celui-ci refuse de se prononcer. Quralt attaque la dcision du ministre. Le CE considre que le ministre a agit de faon illgale, il ne peut refuser dexercer son pouvoir hirarchique (qui s'exerce tant pour des raisons d'opportunit que de lgalit), et donc en lespce, le contrle hirarchique. Si un juge se rfre un PGD, c'est qu'il n'a pas de texte auquel il peut se rfrer. Ainsi, en l'espce le pouvoir hirarchique de droit commun, selon un PGD, existe donc mme sans texte. Ce principe de pouvoir hirarchique se retrouve dans les services dconcentrs et dcentraliss. Il contient traditionnellement 3 pouvoirs/prrogatives : Pouvoir dinstruction. Le suprieur hirarchique, par ce pouvoir, encadre tout d'abord l'action de l'ensemble des agents en leur donnant des instructions gnrales (ventuellement, des ordres particuliers). Ce pouvoir se trouve repris dans un certain nombre de textes (1) . Ils doivent s'y conformer, sous peine de sanctions disciplinaires.

(1) (1)

Art. 28 de la loi du 11 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires confirme : tout fonctionnaire quelque soit son rang dans la hirarchie, est responsable des tches quon lui a confi. Il doit se conformer aux instructions de son suprieur hirarchique . D'ailleurs, la loi du 11 juillet 1983 (1983 = nombreuses dcentralisations, occasion pour refondre le statut de la fonction publique) portant droits et obligations des

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Ce pouvoir peut se manifester sous plusieurs formes, des circulaires, des instructions particulires un subordonne dtermine etc. (Cf. circulaire de Fillon) CE, 19 mars 1868. Champy p. 273 cet arrt apporte une prcision importante : l'exercice du pouvoir d'instruction n'a pas d'influence sur la lgalit des dcisions qui sont prises ( une dcision prise par une autorit administrative en contradiction avec les instructions donnes par le suprieur hirarchique nest pas illgale pour autant ). Ce pouvoir connait une limite : cas o l'ordre donn est manifestement illgal et de nature compromettre gravement un intrt public. Principe dj pos par : CE Sect. 10 novembre 1944 Langneur. S'il sait pertinemment que c'est illgal, le fonctionnaire ne dgage pas sa responsabilit, il ne peut se cacher derrire le fait qu'il ait respecter la dcision. L'infrieur hirarchique n'a pas la possibilit d'attaquer devant le juge administratif les dcisions de son suprieur ds lors qu'elles ne touchent pas son statut personnel .

Pouvoir dannulation et Pouvoir de rformation (Modifier la dcision de son subordonne) : Le suprieur hirarchique a le droit, a priori, d'annuler ou de rformer les dcisions de son infrieur. Il peut le mettre spontanment en uvre, mais il est tenu de le faire quand il est saisi d'un recours hirarchique par un administr. Dans les deux cas, il est ainsi mme d'annuler rtroactivement l'acte ou le rformer partiellement pour l'avenir, voire de l'abroger entirement. Ce pouvoir d'annulation trouve une limite : risque d'instabilit juridique. Mais, on ne peut porter atteinte un droit acquis. En effet, les droits acquis ne doivent pas tre mis en cause. La jurisprudence, ainsi, rduit considrablement les possibilits de retrait et d'abrogation de l'acte administratif. Quels sont les motifs qui peuvent l'amener annuler ou reformer les dcisions de ses subordonnes? Motifs de lgalit (la dcision apparat illgale aux yeux du suprieur) ou d'opportunit (annuler mme lorsqu'elle est lgale, parce qu'elle lui parat inopportune, gnralement lorsque le subordonne une large marge de manuvre). On peut faire un recours hirarchique, ou devant le juge administratif qui ne peut annuler une dcision que pour motif lgal, contrairement au suprieur hirarchique. Le juge ne peut qu'annuler et pas la rformer. Ce pouvoir permet d'assurer l'unit administrative. En effet, le suprieur hirarchique qui peut rformer n'a pas de pouvoir de substitution (sinon, il n'y aurait pas de dconcentration en fait!), il ne peut pas se dcider sa place. Nanmoins, il existe deux hypothses (officielles) o le pouvoir de substitution existe : En cas de comptence totalement lie (quand l'administration est oblige d'agir, notamment pour des raisons imprieuses de scurit publique. : l'intervention du suprieur est possible). Le deuxime cas se droule lorsque le dossier prsente des difficults particulires, ou soulve des questions d'importance nationale. Le suprieur peut alors agir sa place en voquant le dossier.

Section 2 Ladministration dcentralise


La dconcentration n'est pas la dcentralisation. La dcentralisation consiste confrer une entit la personne morale, en rompant le lien hirarchique entre elle et l'tat central au profit d'un simple contrle, d'une simple surveillance. Alors que la dconcentration est une technique d'organisation au sein d'une personne publique, en l'occurrence l'tat. Le pouvoir est ici confi une personne morale de droit public distincte de l'tat et autonome. Ce n'est nanmoins pas une indpendance totale. Le lien qui subsiste est le pouvoir de tutelle exerc par une personne morale de droit public sur une autre, plus ou moins prcis, ou allg, afin de conserver une certaine cohrence dans l'tat. Sous-section 1 Dcentralisation territoriale et dcentralisation fonctionnelle Les termes en disent beaucoup, la dcentralisation territoriale consister confier des comptences des personnes morales de droit public autonomes, relatives un territoire infra-tatique et donc une population : la

fonctionnaires est un texte important car il pose le statut gnral des fonctionnaires.

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collectivit territoriale(2) . lection des organes des collectivits territoriales par ceux qui en dpendant. Contrle de tutelle de la part de l'tat). Rparation verticale des comptences. Vritable collectivit autonome qui bnficie de la clause gnrale de comptence qui lui donne un champ d'intervention important. On dit souvent que les collectivits territoriales ont un rle dans le fonctionnement dmocratique de la nation La dcentralisation fonctionnelle consiste confier des comptences une personne morale de droit public autonome une institution. Ce sont des tablissements publics(3) principalement (mais aussi des Groupements d'intrts publics voir des personnes morales de droit priv telles que des associations, socits etc.) qui disposent d'organes, d'un budget, de fonds, de personnels etc. Il s'agit d'un dcoupage horizontale qui apparat ncessaire lorsqu'une intgration absolue dans l'appareil administratif de l'tat ou des collectivits territoriales prsenterait des inconvnients trop importants. L'tablissement public repose sur deux types de principes : Le principe de spcialit qui l'oppose d'une certaine manire la collectivit territoriale. L'tablissement public a une comptence spciale, une mission : un champ de comptence limit, pour assure la gestion, grce leurs organes, de certains services publics. Ex. : la SNCF, RFF (Rseau Ferr de France), La poste, l'universit publique, les hpitaux etc etc. Il n'y a pas d'lections, pas de contrle politique, ici le contrle (et la nomination des organes statutaires) est un rattachement une autre personne morale de droit public (tat, commune etc.) tandis que dans les collectivits territoriales dpendent d'un contrle politique de la population du territoire. Sous-section 2 Les collectivits territoriales (4) 1) Le dveloppement progressif Comment ces collectivits sont apparues? A) Les textes (Pour plus de prcision, voir p. 133 136 du Frier) Les collectivits les plus anciennes sont les communes, existant sous l'Ancien Rgime et refonde en 1789 : c'est une vieille ralit sociale et juridique. La seconde collectivit territoriale, le dpartement, fut cr par dcret du 22 dcembre 1789 pris par l'Assemble constituante. Elle est cre par la loi du 10 aot 1871 en tant que collectivit territoriale dcentralise : juste aprs la chute du Second Empire. Il y a un lien chronologique entre le phnomne de dcentralisation et la dmocratisation des institutions. Le pouvoir doit tre divis, spar, non seulement entre le lgislatif, judiciaire, excutif, mais galement entre le pouvoir central et dcentralis. La loi du 5 avril 1884 : grande loi municipale qui augmente les comptences accordes aux communes et unifie leur statut. La loi du 2 mars 1982 est un texte trs important dans l'histoire de la dcentralisation en France. En 1982, c'est le dbut du premier septennat de Mitterrand, loi porte par le premier Ministre, Mauroy, et le ministre de l'intrieur, Deferre. En quoi le texte de 1982 est une rupture? Il y a plusieurs modifications d'importances : cration d'un nouveau type de collectivits territoriales avec les Rgions. La rgion existait en tant qu'une circonscription tatique et administrative (notamment pour la gestion des fonds du plan Marshall), mais en 1982, on cre la Rgion en tant que collectivit territoriale. On la constitue selon un modle classique : un conseil rgional lu et un excutif indpendant (dirig par le prsident du conseil rgional). En outre, le dpartement voit son indpendance se renforcer, il acquiert une plus grande autonomie ; avant il disposait d'un conseil rgional, mais il n'avait pas d'excutif propre. Il utilisait un

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Les communes, rgions... Attention ne pas confondre : on ne parle pas ici des rgions, dpartements et communes en tant que circonscriptions administratives dconcentres, mais en tant que collectivits territoriales dcentralises et donc distinctes des prfets entre autres

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NDLR du prof : On dit souvent que l'tablissement public est un service public (activit d'intrt gnral prise en charge plus ou moins directement par l'administration) personnalis (confi une personne cre cet effet). En 1921, l'affaire du Bac d'Eloka, on distingue deux types de services publics : SPA et SPIC. Il y a donc deux catgories d'tablissements publics personnaliss : les tablissements publics administratifs et les tablissements publics commerciaux (Ex. : la SCNF qui est financ par les clients).

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Collectivits territoriales et locales ne signifie pas exactement la mme chose mais la distinction n'est pas claire. Dans la majorit des cas, ces deux termes recouvrent rgions, dpartements, communes. Pour la doctrine, la distinction est relative ce que l'tat fait partie des collectivits territoriales (et pas collectivits locales), mais dans la plupart des cas, les 2 notions sont synonymes.

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organe de l'tat, le prfet qui prparait et mettait en uvre les dcisions (dcisions donc, largement contrles par l'tat > perte d'autonomie). Le prfet, ds 82, perd cette fonction et c'est le conseil gnral qui lit son prsident (qui est donc l'excutif). Le dpartement dispose de sa propre administration. Ce texte a t accompagn par la suite par d'autres textes qui contient d'autres nouveauts : on rorganise et on allge considrablement le contrle de tutelle de l'tat sur les collectivits territoriales (l encore, pour donner plus d'autonomie). Les autres textes renforcent la comptence des collectivits (1983). Mais il faut aussi donner les moyens d'exercer ces comptences et notamment un personnel comptent et efficace. Dsormais, on cre un cadre gnral, qui permet que la carrire d'un fonctionnaire puisse se drouler de manire continue, d'une collectivit une autre. Uniformisation de plus, du statut des fonctionnaires de l'tat (C.f loi sur le statut des fonctionnaires). La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 (Raffarin & Chirac) relaye ensuite par la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales. Nouveauts : changements moins fondamentaux, mais il est intressant de noter qu'une grande partie du corps politique est d'accord avec ce principe : il y a admission de la dcentralisation par un gouvernement de droite. Dans la Constitution est inscrit le caractre dcentralis de la Rpublique ( la Rpublique est laque (...) son organisation est dcentralise ). Rformation des articles 72 et suivants, relatifs aux collectivits territoriales sur des points mineurs. La loi du 13 aout 2004 opre des transferts de comptences supplmentaires. On peut voir dans la dcentralisation une modalit dmocratique d'exercice du pouvoir : cependant, rapprocher le pouvoir de la population, c'est aussi prendre le risque de voir le pouvoir dtourn (on peut imaginer des dcisions trop partiales selon les intrts locaux). La rvision constitution du 23 janvier 2008 laisse plus ou moins de ct la question de dcentralisation (articles 72 et suivants n'ont pas t modifis) B) Les garanties constitutionnelles (Pour plus de prcision, voir p. 136 146 du Frier)

Art. 1er : Cf Supra, 2003. (Son organisation est dcentralise) Art. 72 s. : Contenant des dispositions, nombreuses, compltes en 2003. Pour modifier un des chelons dcentraliss, il faut modifier la Constitution. Autonomie inhrente ces collectivits, notamment d'un point de vue administratif (principe de libre administration des Collectivits territoriales). Cette autonomie peut prendre des formes varies; un certain nombre de comptences, une indpendance organique (renforce en 82). La France est un pays dcentralis pas rgionalis : c'est le lgislateur qui dtermine les principe de mise en uvre de cette autonomie. Alina 2 : Elles disposent librement de leurs ressources. Alina 3 : lection politique des organes dcentraliss. Enfin, elles disposent d'un pouvoir rglementaire. Le Conseil Constitutionnel peut tre amene annuler une loi portant atteinte la libre administration des collectivits territoriales. Alina 6 : le prfet reprsentant de l'tat se voit confi un rle de contrle des collectivits territoriales. Art. 34 : Cet article confie au lgislateur une comptence en ce qui concerne d'une part l'organisation des collectivits territoriales notamment pour les lections. Par ailleurs, l'article 34 confre au lgislateur la dtermination des diffrentes comptences qui peuvent tre attribus aux collectivits territoriales. Art. 24 et et 39 : Le Snat reprsente les collectivits territoriales, de cette manire, elles ont une influence au niveau central de l'tat. 2) Les catgories de collectivits locales A) Principes gnraux

Premier type de principe gnral d'organisation : le principe de subsidiarit, exprim l'article 72 de la Constitution (v. supra). Deuxime principe garanti l'article 72 : l'absence de tutelle d'une collectivit sur l'autre. Aucune collectivit territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre . La seule tutelle qui est exerce sur les collectivits territoriales, c'est celle de l'tat. Troisime principe : les collectivits territoriales disposent d'une clause gnrale de comptence. Le code gnral des collectivits territoriales prvoit pour chacun des niveaux dcentraliss une formule selon laquelle le conseil municipal rgle par ses dlibrations les affaires de la commune : ce texte correspond au principe constitutionnel (depuis 2003) de la clause gnrale de comptence. Une collectivit territoriale a vocation prendre en charge toutes les affaires qui intressent la collectivit sur laquelle elle repose. L'existence de ce type de clause gnrale

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de comptence pourrait conduire une incertitude des comptences. Ce type de disposition lgislative n'empche pas que le lgislateur confie telle mission, telle comptence tel niveau d'administration. La clause gnrale de comptence n'a pas aucun intrt, elle continue d'exister, simplement, elle ne trouve s'appliquer que lorsque l'intervention de la collectivit ne porte pas atteinte une loi spciale. Deux autres principes : la rpartition des comptences entre les collectivits, suppose d'utiliser des moyens financiers, et des moyens en terme de personnels. Pour les moyens financiers des collectivits, on peut voquer le fait que la Constitution accorde une autonomie financire aux collectivits territoriales : elles tablissent leur budget en toute autonomie. La Constitution vient complter cette reconnaissance par le principe du cot financier du transfert de comptences : Tout transfert de comptence doit s'accompagner d'un transfert financier (ds 82, DonationGnraleEquipement, DGFonctionnement). + loi du 26 janvier 1984 = ? B) Principes particuliers 1. La commune

Deux organes principaux : conseil municipal lu tous les 6 ans au SUD par les habitants de la commune : scrutins majoritaire de liste deux tours, avec correctif proportionnel (on a voulu faire une part l'opposition : on donne la moiti des siges accordes la liste arrive en tte et la seconde moitie rpartie proportionnellement de ceux qui ont au moins 5%). Ce conseil municipal est l'organe dlibrant. L'excutif est le maire, lu en principe par le Conseil municipal (mode de scrutin diffrent selon la taille de la commune). Rpartition des comptences (code gnral des Collectivits territoriales). Les comptences du Conseil municipal sont dtermines par larticle L. 2121-29 du code gnral des collectivits territoriales : le Conseil municipal rgle par ses dlibrations les affaires de la communes . Comptence gnrale, de droit commun. Quant au maire, organe excutif, ces comptences sont de deux ordres ; article L. 2122-1 sous le contrle du Conseil municipal et sous le contrle du reprsentant administratif de lEtat (prfet), le maire est charg dune manire gnrale dexcuter les dcisions municipales et le Conseil municipal peut dlguer certaines comptences au maire : article 2122-22 le maire peut en outre par dlgation du conseil municipal tre charg en tout ou parti, pour la dure de son mandat, dun certain nombre de mission . L'acte pris par le maire doit bien recouvrir la dlgation. Le maire a des comptences qui lui sont propres (accordes directement par la loi) : article L. 2122-24 prvoit que le maire est charg sous le contrle du prfet de lexercice des pouvoirs de police (la police municipal est dtermin par l'article 2122-2 a pour objet d'assurer le bon ordre, la suret, la scurit, la tranquillit et la salubrit. On peut ajouter un pouvoir plus rcent prvu par la rforme constitutionnelle de 2003 : la possibilit d'organiser un rfrendum local. Le lgislateur avait prvu dans les 1990, la possibilit d'organiser un rfrendum local consultatif. La rforme a ajout l'article 72 un tiret 1, qui permet d'organiser un rfrendum consultatif mais aussi dcisionnel dans un domaine limit (affaires de la comptence de la collectivit). Pour les grandes villes Paris, Lyon et Marseille : structure particulire. Paris n'avait, jusqu'en 1975, pas de maire navait pas de maire mais juste un conseil municipal car c'est le gouvernement qui maintenait l'ordre public. En 1975, Paris est dot dun maire (qui n'a pas tous les pouvoirs d'un maire de classique), il n'a pas le pouvoir de police : il existe Paris deux prfets (le normal et le prfet de police qui exerce la police Paris) qui est lu par le conseil de Paris. Par consquent lEtat exerce le pouvoir de police de Paris (et non pas le maire, qui conserve nanmoins la gestion de la salubrit publique, la circulation, le stationnement, etc.). Une des particularits de Paris, cest que cest la fois une commune et un dpartement, avec un seul conseil municipal (en commun). Une loi PLM (Paris, Lyon, Marseille) a voulu permettre une gestion plus proche des administrs avec les arrondissements. Ces 3 grandes villes sont divises en arrondissement, jouant un rle pour les lections o l'on lit un conseil d'arrondissement qui lit le maire d'arrondissement et envoie des conseillers d'arrondissement siger au conseil municipal. Les comptences de la commune sont axes sur les quipements de proximit : action sociale, garderies, crches, foyers de personnes ges, logements sociaux, pompes funbres. Dans le domaine de l'enseignement, l'cole primaire est obligatoire depuis la loi Ferry : l'entretien, l'quipement des tablissements, les activits culturelles, l'enseignement artistique sont pris en charge par la commune. Comptences galement plus modernes comme l'amnagement des communes, permis de construire dlivrer par le maire etc. Voir P 152-153 pour plus de prcisions.

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2.

L'intercommunalit

Ces structures remplaceront brve chance, les communes, car il y en a trop, et elles sont souvent trop petites etc. Pour remdier ces communes trop nombreuses, on a eu recours aux mcanismes intercommunaux : les syndicats de commune : ce sont les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) (origine dans une loi du 22 mars 1890). Ils assurent une ou plusieurs tches : SIVU (Syndicat intercommunal vocation unique) SIVOM (syndicat intercommunal vocation multiple). Conus comme des manations des communes. Le syndicat est gr par un conseil d'administration, ou chaque commune participant au syndicat est reprsente par deux reprsentants quelque soit la taille des communes. Les communes financent le syndicat intercommunal + un prsident lu par le comit. (le conseil d'administration) Ils jouent ainsi un rle important en zone rurale pour la constitution et la gestion des quipements publics collectifs et la gestion de divers services publics (piscine, ramassage des ordures mnagres, transports etc.) Le syndicat est cr par le prfet, en cas d'accord d'une majorit qualifie de communes. Le caractre confdral et galitaire est ainsi particulirement net, ce qui peut expliquer leur succs en zone rurale, mais rend cette formule largement inadapte en milieu urbain. Ainsi, depuis 82, la technique de syndicat est apparue limite : la concentration urbaine a conduit une grande disparit du modle intercommunal et la coopration intercommunale a volu. Dans les annes 70 (5) , on a procd des fusions de communes qui, si elles paraissaient tre le procd le plus simple pour rsoudre les difficults lies l'parpillement des communes rurales et leur lien avec le bourg ou la ville centre, furent un chec : les vastes plans de fusion de communes n'taient pas accepts par les habitants (mme si on conservait un maire dlgu et une mairie annexe). (Le prof dit qu'il est fan de fraises tagada...) On a procd aussi a des dveloppements de communaut, dans les annes 90. Il y a trois grands types : Premier type : la communaut de commune(6) , qui se substitue aux syndicats ayant le mme primtre, a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarit et est destine aux communes rurales. L'initiative peut tre tatique, par le biais du prfet, ou une volont des communes elle-mme proposant au prfet. Le prfet prend l'avis des communes concernes. Il faut la majorit qualifie des communes pour que la communaut des communes soit forme. Leur conseil est compos de dlgus lus par les conseils municipaux proportionnellement la population de chaque commune. La communaut de commune doit obligatoirement prendre en charge, certaines comptences : l'amnagement de l'espace urbain et rural et les actions de dveloppement conomique. Pour le reste c'est la discrtion des communes (elles peuvent, sur dcision des conseils municipaux des communes membres, intervenir dans diffrentes domaines allant de la voirie aux quipements scolaires, culturels et sportifs, en passant par l'environnement!). Autre possibilit : opter pour la mise en place d'un systme de fiscalit propre, dcider de mutualiser la taxe professionnelle percevoir des taxes locales etc. etc.. En ce cas, l'tat vient complter le bnfice de cette taxe. D'un ct, dans la communaut, les conseils municipaux sont reprsents, ce qui les rapproche des collectivits territoriales. La communaut de commune est de plus, finance plus ou moins par la population. Cette formule semble dsormais bien adapte aux objectifs poursuivis et remporte un rel succs Pour les communes urbaines : Deuxime type : la communaut d'agglomration, fonde par une loi du 12 juillet 1999, modle de la communaut de commune qui concentre plus (rserve aux agglomrations de plus de 50 000 habitants avec une commune-centre de plus de 15 000 habitants). Conditions de crations sont plus ou moins les mmes. Le texte prvoit nanmoins des comptences obligatoires plus nombreuses, dont obligatoirement le dveloppement conomique, l'amnagement de l'espace communautaire, la politique d'quilibre social de l'habitant, et enfin celle de la ville. Il y a aussi la voirie, assainissement, eau, lutte contre les pollutions et limination des dchets, quipements culturels et sportifs...

(5) (5)
(6) (6)

Loi du 16 juillet 1971 Loi du 6 fvrier 1992

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Elle assure une gestion cohrente du territoire de l'agglomration, dans une optique de solidarit plus pousse entre les diffrentes communes. Se substitue galement aux syndicats de communes. Peroivent directement la taxe professionnelle (vot par le conseil de la communaut), et peuvent aussi recevoir une fiscalit additionnelle (taxes locales). Grand succs. Troisime type : les communauts urbaines. La loi de 1966, rforme en 1999, pour les villes-centre de plus de 500 000 habitants et des communes de taille diffrente qui vont les intgrer (concernent une dizaine de villes). Il existe un rapport sur ces communauts. L encore, conditions de cration similaires. Administres par un conseil de reprsentants des communes, o les siges, faute d'accord, sont rpartis proportionnellement l'importance de la population. Six chefs de comptences obligatoires : dveloppement et amnagement conomique, social et culturel de l'espace communautaire; amnagement de l'espace communautaire, notamment en matire de planification urbaine; politique du logement social et de rhabilitation; politique de la ville; gestion de certains services d'intrt collectif; protection et mise en valeur de 'l'environnement et du cadre de vie. Peroivent taxe professionnel taux unique, autres impts directs etc. Actuellement, 92% des communes appartiennent un de ces types de structures : ce phnomne est donc en train de se substituer aux communes. Une commune peut sortir de ces communauts pour notamment en rejoindre une autre : il faut une dcision prise la majorit qualifie par les autres communes. (Ce qui rassemble les diffrents types de coopration, ce sont comme les syndicats intercommunaux des tablissements publics (on parle dorganismes/tablissements publics de coopration intercommunale (O/EPCI)), des personnes de droit public autonomes, le mcanisme semble trs proche de celui des syndicats intercommunaux traditionnels. Toutefois ce qui est nouveau cest que dans les communauts il y a une intgration plus forte entre la population et la communaut. Dans le syndicat, la reprsentation des communes membres est paritaire, alors que dans le cadre des communauts, elle est calcule en fonction de la population de chacune des communes. Par ailleurs une autre diffrence, cest quil y a une fiscalit directe au niveau des ressources, les communauts peuvent donc percevoir directement un certain nombre dimpts, lintermdiaire de la commune a disparu. Lorsque les communes dcident de constituer une communaut, il faut une double-majorit mais pas dunanimit systme plus souple que pour la fusion les communes vont saddresser au prfet pour dterminer le primtre de la communaut, sil est accept par le prfet, les conseils communaux sont consults et il faut ce moment soit une majorit de la moiti des communes reprsentant les 2/3 de la population ou une majorit des 2/3 des communes reprsentant la moiti de la population) C) Le dpartement Le dpartement a t longtemps la circonscription administrative premire de l'action tatique. Si cela est remis en cause (Prof : mais sera difficile changer, car la dcentralisation est inscrite constitutionnellement), il est en mme temps une collectivit territoriale dans le cadre de la dcentralisation. Ses comptences sont nombreuses en matire d'action sociale (il gre et finance l'allocation personnalise d'autonomie (donne aux personnes ges), RMI (actions dinsertion professionnelle et sociale), aide aux jeunes, handicaps, fonds de solidarit pour le logement, protection judiciaire de la jeunesse, etc.). Il doit en effet dfinir la politique suivre dans cette matire, en tenant compte des comptences confies aux autres institutions qui y interviennent et de coordonner ces interventions. En matire denseignement public il doit prendre en charge les collges (dfinit la localisation et les capacits, quipement, entretien, etc.) galement : cration et entretien de la voirie dpartementale, responsable de l'organisation du service dpartemental d'incendie et de secours, gestion du patrimoine dpartemental. Nouvelles attributions (obligatoires ou facultatives) : prend en charge le service public d'archives, bibliothques. Environnement, espaces naturels. Ports maritimes de pche le cas chant. Construit et entretient collges, transports scolaires. Planification et amnagement du territoire etc. Le dpartement, tout comme la commune, a des organes : un conseil, le conseil gnral, et lexcutif du dpartement, qui prpare les dlibrations du conseil et met les dcisions du conseil en uvre. (loi de 1982 : avant lexcutif tait le prfet, ddoublement fonctionnel, un agent de lEtat mais aussi lexcutif de la collectivit. Ainsi le prfet disposait donc de comptences non confis lEtat, qui appartenaient la collectivit territoriale. indpendance politique rduite de la collectivit territoriale. Par la loi de 1982 : le prsident du conseil gnral devient lexcutif de la collectivit territoriale dpartement a entrain la maturit vritable du dpartement.) Les conseillers gnraux sont lus au niveau des cantons, il y en a 1 par canton, lu pour 6 ans, au SUD au scrutin uninominal majoritaire 2 tours. ingalit de reprsentation ! Celle-ci se rpercute aussi sur le snat puisque les conseils gnraux font partie du

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collge lectoral du snat. Tches essentielles sont le vote du budget et lorganisation des services publics. D) La rgion Cre en tant que collectivit territoriale le 2 mars 1982. Avant d'avoir t une collectivit territoriale (conseil lu par la population donc), la rgion a connu une dcentralisation fonctionnelle (comptente que pour certains domaines daprs le principe de spcialit), et tait un tablissement public (et donc gr par un conseil d'administration non lu, mais fix par les textes). Cela forme une premire tape. [NDLR prof : La question de la rgion recoupe celle de l'intercommunalit : en effet, l'intercommunalit est un tablissement public, comme l'tait la rgion : on peut se poser la question si elles seront un jour des collectivits territoriales avec conseils lus par la population directement passage ltablissement public est souvent une tape pralable la cration dun nouveau chelon de collectivits territoriales.] Sur le mme modle que les collectivits territoriales : Conseil lu rgional sur scrutin de liste lit un le prsident du conseil rgional qui est donc l'excutif. Comptences : comptences plus modernes, prendre en charge les politiques modernes de la socit. Dveloppement conomique et amnagement du territoire. Ex. : aide aux entreprises, politique de formation professionnelle. Rle galement en matire de transport, de tourisme et d'environnement (parc naturels rgionaux, actions en matire culturelle, prservation du patrimoine et aide aux spectacles). Au niveau de lenseignement public, cest la construction et le financement des lyces. Budget de fonctionnement assez rduit pour le moment. Quittons les collectivits territoriales de droit commun : E) Les autres collectivits territoriales

1) Loutre-mer
Ce sont des territoires de lancien empire colonial franais. Un histoire souvent diffrente et lloignement de la mtropole justifient une certaine originalit dans ladministration. Cadre particulier justifi par leur position gographique. Article 73 de la Constitution : voque deux types de collectivits. Les dpartements d'outre-mer (qui sont aussi des rgions d'outre-mer depuis 82 (prof : comme les CD, ce sont aussi des ROM -_-)), ce sont les DOM. Martinique, Guyane, Guadeloupe, Runion : ce sont des anciennes colonies. Leur statut est relativement proche du systme de la mtropole (si ce n'est la superposition de ces 2 structures, dpartement et rgion). Le Conseil gnral a des comptences accrues dans le domaine de l'emploi, de l'organisation des transports et du dveloppement de l'identit culturelle. Ils peuvent aussi engager certaines ngociations avec les tats voisins (faut demander l'tat, contrle troit). Rvision constitutionnelle de 2003 : Les lois et rglements y sont, en principe, applicables de plein droit , mais ils peuvent faire l'objet d'adaptation tenant ( leur) caractristiques et contraintes particulires . Article 74 : les Collectivits d'outre-mer. Le statut n'est pas fix par une loi simple, mais par une loi organique. Elle n'ont pas une unit fdre, mais cela s'en rapproche, avec une autonomie qui leur sont confre. Ces lois organiques concernant leur statut sont adoptes aprs consultation des assembles de ces territoires (participation de la population de la collectivit, donc). Polynsie franaise (celle qui dispose de l'autonomie la plus large, celui qui prside le titre de Prsident de la Polynsie Franaise . On parle de Pays d'outre-mer ). La Mayotte, statut fortement inspir de celui d'un dpartement (conseil gnral etc.). St Pierre et Miquelon : statut galement proche du dpartement. Wallis-et-Futuna qui dispose d'un statut particulier, elle n'a pas de structure communale. La Nouvelle-Caldonie est un cas part, elle est rgit par le titre 16, et plus particulirement l'article 76 et 77 de la Constitution. Ce n'est ni une collectivit d'outre-mer, ni un dpartement d'outre-mer. Transfert considrable des comptences. Gouvern par un Congrs (lu sur la base d'une citoyennet caldonienne spcifique), qui adopte les lois du pays (comptences lgislatives!, et pas seulement rglementaires) et un gouvernement local. On se rapproche de la fdralisation, l'tat n'ayant qu'une comptence d'attribution. Les lois de pays sont soumises au contrle du Conseil Constitutionnel. Terres australes et antarctiques franaises : mentionns l'article 72 alina 3 de la Constitution. Dispose d'un administration propre, ces terres, qui nont pas dhabitants, sont directement gouverns par lEtat: il n'y a que quelques scientifiques et des pingouins, donc bon.

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Territoires qui appartiennent au domaine priv de l'tat et qui n'ont pas de statut (Iles glorieuses, iles de Clipperton (?), administrs notamment par le haut commissaire de la Rpublique en Polynsie franaise)

2) La Corse
Pour rpondre aux attentes politiques de la population = statut particulier accord en 1982, puis modifi en 2003. La Corse est divis en deux dpartements + structure rgionale (mais diffrente du statut de 1982). La rgion Corse est proche d'une rgion mais elle a certaines institutions particulires : il existe une assemble (pas un conseil rgional) de Corse qui dispose de comptences particulires (dans le domaine de la culture et de lducation), elle doit tre notamment consulte sur des projets de lois et dcrets relatifs la Corse. Dispose d'un excutif collgial compos d'un Prsident et de 8 conseillers. Le texte de 2003 a ajout la Corse un conseil conomique, social et culturel. La Corse bnficie d'importants transferts de comptences notamment en matire d'identit culturelle (ducation, langue corse, culture) et d'amnagement, de dveloppement et d'environnement.

(C. Les volutions en cours Au niveau de la dcentralisation, on est rest trs longtemps avec les trois niveaux qui se sont compliqus par l'arrive d'une 4e. Rapport Proposition de faire disparatre terme le niveau des communes (la loi de 1982 qui a rendu le niveau communal plus autonome avec plus de comptences est rest dans certains domaines lettre morte: convention passe par l'Etat et les communes: si la commune qui est comptente dans certaines domaines et n'a pas les moyens d'excuter ces comptences, ce sont les services de l'Etat qui interviennent) Faire de la rgion la structure territoriale d'avenir, transfrer un certain nombre de comptences exerces par le dpartement la rgion. Selon le prsident du rapport, on peut se contenter de 2 niveaux d'administration (rgion et qqch situe entre les communes et les intercommunalits actuelles) rapport a provoqu la mise en place d'un comit * Rapport du Comit pour la rforme des collectivits locales prsid par Edouard Balladur, remis le jeudi 5 mars 2009 gouvernement a par la suite labor 4 projets de loi * Projet de loi prsent le 7 octobre 2009 au conseil des ministres on trouve dans ces projets des mesures qui tentent achever la carte de l'intercommunalit, il s'agirait ventuellement de procder au regroupement d'un certain nombre de rgions (il y en a peuttre trop l'poque actuelle), la cration de mtropoles (la mtropole serait qqch de nouveau dans l'organisation, elle fond un certain nombre de collectivits pour des zones territoriales particulires adapt des zones trs densment peuples: permettre dans des zones de ce type (actuellement essentiellement le sige de communauts urbaines) la mise en place de structures particulires qui pourraient prendre en charge les comptences (communales (?)) dpartementales et certaines des comptences de la rgion: confusion des diffrents niveaux d'administration ces zones disposent de moyens qui font qu'ils sont capables de grer l'ensemble de ces comptences. Exemple avec la ville de Paris: paris est la fois une commune et un dpartement, conseil communale en mme temps comptences du conseil gnral) pour ce qui est de la distinction entre dpartements et rgions, on trouve une nouvelle rpartition des comptences en faveur de la rgion. Au niveau des organes, les textes proposent le remplacement des conseillers gnraux et rgionaux par des conseillers territoriaux lus au niveau cantonnal par un scrutin nominale un tour (actuellement 2 tours) pour 80% et 20% des conseillers seraient lus par un scrutin de liste (chacun voterait d'abord pour un candidat, les candidats sont rattachs une liste, les voix qui sont exprimes et qui n'ont pas t utilises pour lire une personne par le scrutin nominal pourraient tre utilises pour dterminer quelle liste un sige doit 21/89

tre attribu). Ces conseillers sigeront la fois au niveau dpartemental, mais certains des conseillers seront en mme temps membres du conseil rgional.)

3) Le contrle de lEtat Pour contrler les collectivits territoriales, l'existence d'un pouvoir hirarchique permettrait de garantir l'unit, mais cela serait contraire l'autonomie. Un contrle trop pouss porterait atteinte leur autonomie. Or, cette autonomie est garantie constitutionnellement. Pour autant, les collectivits territoriales, si elles sont autonomes, elles sont malgr tout tenues d'agir dans le cadre des lois. Il y a donc un contrle de la manire dont elles mettent en uvre leur comptences : c'est un contrle constitutionnellement garanti (par l'existence du prfet, ce reprsentant est charg du contrle des collectivits territoriales). C'est ce qu'on appelle classiquement, le contrle de tutelle. Le pouvoir de tutelle concerne tant les collectivits territoriales que les tablissements publics : c'est un pouvoir inhrent la dcentralisation. Ce qui distingue le contrle de tutelle du contrle hirarchique, c'est que le contrle de tutelle n'existe que s'il est institu par un texte. Pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au-del des textes . Le pouvoir hirarchique existe mme quand il n'est pas prvu. Le pouvoir de tutelle est au contraire strictement encadr par la loi. Pour les collectivits territoriales de droit commun, toutes obissent au mme statut et sont donc soumis la mme tutelle. Pour les autres, c'est les textes qui instituent. A) Du contrle de tutelle au contrle de lgalit Comment nous sommes passs du contrle de tutelle au contrle de lgalit? Les collectivits territoriales ne sont plus soumis ce contrle? La loi de 1982 veut renforcer la dcentralisation, et veut donc renforcer l'autonomie des collectivits territoriales. Or, leur autonomie est d'autant plus grande que le pouvoir de tutelle est amoindri. Si le texte de 1982 prtend supprimer la tutelle, en ralit, un contrle subsiste. La doctrine a gard le terme de contrle de tutelle, car il subsiste, malgr ce que l'on a prtendu en 1982. Le contrle qui subsiste rellement, est un contrle de lgalit. Avant 1982, le contrle de tutelle n'tait pas un simple contrle de lgalit : il accord au prfet un pouvoir de contrle trs large, avec notamment un contrle de l'opportunit. Dans de nombreux cas, les collectivits territoriales devaient avoir l'approbation du prfet. Celui-ci pouvait donc refuser tant sur la lgalit que sur l'opportunit. De plus les modalits de ce contrle tait extrmement vari (a posteriori, a priori etc.) La loi de 1982 met fin ce contrle d'opportunit, et il ne subsiste que le contrle de lgalit. Les modalits, de plus, dont disposaient le prfet, ont t supprimes, et le seul pouvoir qu'il conserve, s'il estime qu'une dcision est ingale, il ne peut plus l'annuler lui mme, il peut juste la dfrer devant le juge administratif. Son pouvoir est donc vraiment rduit. CC du 25 fvrier 1982 : Ce contrle de lgalit est donc prvu par les textes, dont celle du 2 mars 1982 : cette loi a voulu, dans un premier temps, aller trop loin dans la limitation du contrle. Des dispositions ont t censures par le Conseil constitutionnel en 25 fvrier 1982. Mme si aujourd'hui le contrle exerc par l'tat peut sembler lger, un minimum de contrle est oblig par la Constitution, et le Conseil Constitutionnel oblige respecter cela. En effet, la premire version prvoyait que les dcisions des collectivits territoriales entraient en vigueur immdiatement, taient excutoires ds quelles ont t adoptes, avant mme davoir t transmises au prfet : une telle modalit a t considre comme pas assez respectueuse du contrle de l'tat. Loi du 22 juillet 1982 est venue remplacer la loi censure par le conseil constitutionnel : Maintenant, des dcisions doivent obligatoirement tre transmises au prfet (il ne faut plus cependant quil les approuve !), et n'entrent en vigueur qu'aprs 15 jours : Le contrle est exerc par le prfet ou le sous-prfet, pour les actes de rgion, cest le prfet de rgion qui est comptent. Les modalits du contrle sont prcises par le Code des collectivits territoriales. Pour les dcisions considres comme les plus importantes, le texte prvoit la transmission obligatoire des dcisions au prfet (pour les communes, cest larticle 2131-1 du Code gnral des collectivits territoriales dcisions du maire en

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matire de police (sauf pour la circulation et le stationnement (loi de 2004)), les marchs publics (contrats par lesquels la commune achte des meubles p. ex.), les permis de construire) Parmi elles : certains actes de l'excutif territorial, les dlibrations du conseil municipal, La loi fixe les conditions ncessaires pour que les dcisions puissent tre excutoires : elles doivent tre transmises au prfet, qui va examiner la dcision, mais uniquement par rapport la lgalit de lacte ou de la dcision. (a priori, il y aurait encore possibilit dun contrle dopportunit jugement qui porte sur le choix fait par ladministration lorsque les textes lui laissent une libert de choix, ce contrle existe dans le cadre du contrle hirarchique (dconcentration), mais pas dans le cadre du contrle de tutelle quexerce le prfet !) Le prfet na pas la possibilit dannuler une dcision qui lui paraitrait illgale, la seule possibilit quil a lorsquil est confront une disposition qui lui parat illgale, cest de saisir le juge administratif par une action qui lui est particulire le dfr prfectoral. Le juge peut videmment constater retenir une conclusion diffrente de celle du prfet. Sauf exception, aucun dlai nest prvu pour la transmission. Le prfet dispose dun dlai de 2 mois suivant la rception (qui doit tre prouv et peut ltre par tous moyens) pour dfrer les actes qui lui paraissent illgaux au juge administratif. Cette procdure a t assimile par le juge au recours pour excs de pouvoir et est donc soumis au mme rgime juridique en dpit de quelques rgles particulires (Commune de Sainte-Marie, CE. 26 juillet 1991) Quant aux dcisions moins importantes, qui ne font donc pas parti de la liste, elles n'ont pas tre transmises obligatoirement au prfet. Elles sont donc directement excutoires. La jurisprudence a considr qu'il avait la possibilit tout de mme de les dfrer

CE 13 janvier 1988 Mutuelle gnrale des personnels des collectivits territoriales : Un acte non soumis obligation de transmission peut faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir par le prfet (pas de dfr possible).

Revirement avec CE 4 novembre 1994, Dpartement de la Sarthe : Le Conseil dEtat a retenu que le prfet pouvait spontanment saisir le juge administratif des dcisions administratives non soumises transmission dans le cadre du dfr prfectoral, y compris en matire contractuelle. Il peut galement dfrer la dcision ne du silence garde par une autorit locale sur une demande quil lui a lui-mme adresse. (Commune de Port, CE 28 fvrier 1997) Le recours du prfet peut tre dclench spontanment ( linitiative du seul reprsentant de lEtat, dfr spontan ou direct) ou par linitiative dun tiers (personne physique ou morale dfr provoqu ou indirect) Le prfet doit-il saisir le juge s'il estime qu'une dcision d'une collectivit territoriale est illgale ou a-t-il simplement un pouvoir de saisine? Le Conseil d'tat a tranch : en disant que c'est un pouvoir discrtionnaire et non une comptence. Le Conseil d'tat a dit que c'tait un pouvoir discrtionnaire, il peut choisir en opportunit de dfr ou pas : CE. Sect. 25 janvier 1991 Brasseur : le refus du prfet de dfrer alors que M. Brasseur a constat que la dcision est illgale, n'est pas illgal. En disant cela, le Conseil d'tat reconnat au prfet un pouvoir discrtionnaire (il peut choisir ou non de saisir le juge). Par ailleurs, la demande de dfr faite au prfet proroge le dlai de recours de lintress contre lacte de la collectivit, ce qui lui permet en cas de refus de saisir lui-mme le juge. Toutefois lorsque le prfet se dsiste en cours dinstance aprs avoir saisi le tribunal administratif, le dlai expir du recours nest plus rouvert au profit de lintress. (Socit Aubettes, CE 6 dcembre 1999) Cela veut dire que si une dcision de la collectivit territoriale nous parat illgale, le prfet peut refuser de dfrer et nous devons alors prendre en charge l'action devant le juge (argent, temps, bref compliqu...) alors que lors du dfr du prfet, il prend en charge l'action devant le juge (intrt pratique). Il y a galement un intrt juridique : le prfet dispose de prrogatives particulires.

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Nanmoins, la responsabilit de l'tat est engage pour faute lourde lorsque n'a pas t dfr un acte donc l'illgalit tait manifeste. Le prfet doit, donc, dans ces hypothses, procder au dfr (CE, 6 octobre 2000, Ministre de l'Intrieur c/ Commune de St Florent : La commune, a estim que les services prfectoraux n'avaient pas correctement effectu leur tutelle car endett cause selon elle de l'action du syndicat intercommunal. Le jugement administratif considre qu'en cas de faute lourde dans l'exercice de ce contrle (mme si c'est discrtionnaire), la responsabilit de l'tat peut se trouver engage.) Du point de vue des collectivits territoriales, si on s'interroge sur la rupture qu'engendre la loi de 1982 : ce n'est donc plus un contrle de tutelle, ce n'est pas un contrle d'opportunit. Certes, mais le prfet a un pouvoir discrtionnaire comme nous l'avons vu : en gros, mme si c'est illgal, comme il n'a pas dfrer, il peut dire qu'elle est opportune et ne pas dfrer une dcision apparemment illgale. C'est donc l'arrt Brasseur est intressant de ce point de vue. Le juge administratif a galement introduit une certaine souplesse : le Conseil d'tat a reconnu la possibilit de contacts entre le prfet et la collectivit territoriale dans 2 domaines : La transmission au prfet doit tre complte (ensemble des documents que lui permettent de se prononcer sur la lgalit de la dcision). Une fois que la transmission est complte, il dispose d'un dlai de 2 mois pour dfrer devant le juge. Aprs, il ne peut plus attaquer par le biais du dfr. Durant ces deux mois il peut demander un compltement et le juge a considr que le prfet pouvait adresser la collectivit territoriale une lettre d'observation dans laquelle il fait part de ses doutes quant la lgalit. Une rgulation entre la collectivit territoriale et le prfet peut s'tablir. Le juge a considr que la lettre d'observation devait tre analys comme constituant un recours administratif (= un recours administratif n'est pas un recours juridictionnel, on parle d'un recours adress l'administration active). En droit administratif gnral, pour favoriser ces recours (il est toujours mieux de rgler les problmes directement), on estime que le dlai est prorog grce un tel recours. Cela signifie que le dlai de 2 mois est suspendu partir du moment qu'on a effectu un recours administratif et recommence qu' partir du moment qu'on a reu une rponse. S'il n'y a pas de refus explicite, on considre aprs 2 mois de silence qu'il y a refus implicite. Cela est pareil pour le dfr. (Dcision Prfet/commissaire de la Rpublique d'Ile-et-Vilaine, 18 Avril 1986). CE Ass., 15 avril 1996, Synd. CGT des hospitaliers de Bdarieux Les dlibrations des collectivits territoriales, mme si ce ne sont que de simples actes prparatoires des dcisions futures, peuvent faire l'objet d'un dfr prfectoral (mais non d'un recours pour excs de pouvoir) CE Sect., 29 dcembre 1997, SARL ENLEM La dlibration par laquelle un conseil municipal met un vu ne constitue pas un acte faisant grief et nest donc pas susceptible de faire lobjet dun recours devant le juge de lexcs de pouvoir mme en raison de prtendus vices propres, moins quil en soit dispos autrement par la loi, comme cest le cas lorsque, sur le fondement de la loi du 2 mars 1982, le prfet dfre au tribunal administratif les actes des collectivits locales quil estime contraires la loi Quelques chiffres : sur ces 8 millions d'actes/an, 2000 seulement sont dfrs, quelques centaines de jugements adopts. 2000 dfrs, mais environ entre 100 000 et 200 000 lettres d'observations dlivres par les services prfectoraux (sans compter les coups de tlphone). Donc, les lettres d'observations sont largement suivies des faits, ou du moins, les dcisions qui s'ensuivent satisfont gnralement les services prfectoraux (vu le faible nombre de dfrs). Il y a aussi des cas de dsistement, ce qui explique le peu de jugements rendus. La ralit du mcanisme de contrle se situe l : ngociation. B) La recherche de lefficacit en matire de contrle Le nombre important des dcisions conduit le gouvernement a essay d'augmenter l'efficacit. Directive du 17 janvier 2006 qui indique au prfet de quelle manire le prfet doit mettre en uvre le contrle de lgalit. Son pouvoir discrtionnaire reste dans le respect des directives de son suprieur. Cette directive retient 3 domaines (sur lesquels on veut un contrle renforc) : L'intercommunalit : pour vrifier que lorsque des intercommunalits sont institues, vrifier que les transferts de comptences sont conformes. La commande publique (ensemble des contrats passs par les collectivits territoriales avec des prestataires extrieurs) : peur de se retrouver non-conforme au droit communautaire, peur de la corruption et du dtournement de fonds L'environnement et l'urbanisme

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Mis en uvre d'indicateurs chiffrs pour avoir une vision objective sur l'efficacit de contrle : Le taux de contrle des actes prioritaires Taux de dfrs gagns par les prfets Taux de saisine de la Cour rgionale des comptes Taux d'actes transmis par la Collectivit territoriale aux services de la prfecture La directive confre aussi un certain nombre de transformations : elle met en place un service informatique de transmission d'informations. Il est prvu la mise en place de ples interdpartementaux de services juridiques. rle dinformation du prfet dans le domaine juridique.

CHAPITRE II L'ORGANISATION DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES Section 1 : Le dveloppement des juridictions administratives
Le droit administratif est le fruit de la jurisprudence, donc fond essentiellement sur le juge. Sous-section 1 Les origines de la juridiction administrative sous l'Ancien rgime La volont royale de faire chapper certains contentieux aux Parlements qu'elle domestique mal est trs clairement signifie par l'Edit de St Germain, que l'on doit au cardinal de Richelieu, qui en 1641 rdige un dit sign par le Roi, interdisant aux Parlement de l'Ancien Rgime (juridictions de lpoque), de contrler les intendants. (principe de sparation des pouvoirs non encore formul lpoque) Mais, tout au long du 18me sicle, se dressant contre l'autorit royale, les Parlements continurent prendre connaissance de diverses dcisions de l'administration royale et utilisrent certaines des comptences qui leur taient attribues pour s'opposer avec vigueur au pouvoir (soit en refusant d'enregistrer les dits royaux, soit en adoptant les arrts de rglements qui leur permettent d'intervenir dans de nombreux secteurs de l'administration active ) Volont de dcentraliser le pouvoir royal, avec la mise en place de l'institution de l'intendant, reprsentant du roi, anctre du prfet. Solution que nous allons trouver par la suite est l'interdiction aux juridictions judiciaires de contrler les actes de l'administration. L'activit tatique est considre comme distincte des activits prives. On cre donc des juridictions spcialises, et le contrle est interne et hirarchique. Conseil du Roi charg de contrler l'activit de l'administration. Cette solution va tre reprise : Sous-section 2 L'exclusion de la comptence judiciaire Loi des 6,7/11 septembre 1790 + Loi des 16-24 aout 1790, dcret du 16 fructidor an III prohibe le contrle de l'administration par le juge judiciaire. Consquence : les juges ne pourront peine de forfaiture, troubler de quelque manire que ce soit, les opration des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions . Cet interdit se justifie lpoque par la sparation des pouvoirs. Pour la sparation des autorits administratives et judiciaires, il faut interdire au judiciaire de juger ladministration (sans pour autant entrainer l'existence d'un contentieux administratif spcifique). Aux Etats-Unis, ce n'est pas le cas. Le pouvoir judiciaire peut juger l'administration et le lgislateur. Mais en France, en raison du comportement des Parlements sous l'Ancien Rgime, est mis en uvre le prcepte Juger l'administration, c'est encore administrer (Henrion de Pansey). Il s'agit de protger le pouvoir qui est dsormais lgitime puisqu'il est devenue dmocratique (donc pas de TA non plus.) Il ny avait lpoque quun seul ordre de juridictions, qui navait donc plus les moyens de contrler ladministration, Ladministration ne pouvant pas fonctionner sans contrle, ce qui sest mis en place ce sont donc les contrles hirarchiques qui ont permis aux suprieurs de contrler les subordonns, les citoyens pouvaient demander un suprieur de contrler laction de son subordonn. (recours hirarchique), ou alors par un recours gracieux qui permettait ladministr de saisir lautorit qui a pris la dcision (maire p. ex.) seulement un contrle interne qui existe. Sous-section 3 Le dveloppement des juridictions administratives

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Un vritable juge administratif a su se dvelopper : c'est l'uvre du XIXme sicle. A) Les rformes du Consulat Rformes : Mettre en place de nombreuses institutions. Sous la Constitution de l'an VIII apparat le Conseil d'tat avec l'article 52 de la Constitution de lan VIII. Il est charg de rdiger les projets de lois et de rsoudre les difficults en matire administrative. 2 fonctions actuelles du CE formulation trs gnrale. Aujourdhui il ny a plus de rdaction, uniquement un avis. Loi du 28 pluvise an VIII : Le gouvernement son Conseil d'tat et le consulat adjoint aux prfets les conseils de prfecture. Ce sont des juridictions administratives auxquelles sont confies un certain nombre de comptences (prfet est le reprsentant du gouvernement, cest un conseil qui est destin laider en matire administrative comme le CE pour le gouvernement et ce conseil se voit attribuer une fonction de rglement des litiges). Ds cette poque, l'organisation du CE va faire pour le contentieux, une place particulire : dcret du 11 juin 1806, qui vient crer au sein du Conseil d'tat une commission du contentieux (aujourd'hui, section du contentieux) : ce qui signifie qu'au sein du Conseil d'tat qui est avant tout un organe de conseil du gouvernement, il conseille aussi le gouvernement dans le rglement des litiges. Ddoublement de fonction : conseil du gouvernement mais aussi de conseil sur le contentieux, mme si le Chef de l'tat juge encore, en s'appuyant sur ses rapports. C'est la justice retenue. Arrt des consuls du 9 avril 1803, dans lequel est mis en place un concours pour le recrutement des membres du Conseil d'tat (auditeurs) garantie de qualit de ses membres. B) La conscration de l'existence du juge administratif L'poque de cette conscration, est celle du 24 mai 1872 : Le Conseil d'tat va rendre ses dcisions, au nom du peuple franais . Le Conseil d'tat tranche en son nom propre, il prend des dcisions qui sont celles d'un juge, cest la proclamation de lindpendance du conseil dEtat. (on passe du systme de justice retenue au systme de justice dlgue). (auparavant ctait toujours un contrle hirarchique qui sexerait, les dcisions taient en thorie prises par le chef du gouvernement bien que en pratique il reprenait systmatiquement la dcision du conseil dEtat) La doctrine accorde une importante une dcision du CE 13 dcembre 1889 Cadot , (trop grande importance accorde selon Capitant), marque la fin de la technique de l'administrateur-juge . Etape symbolique, jusqu' cet arrt (entre 1872 et 1889), on tait dans un systme qui marquait le fait que la dcision finale tait prise par un juge, simplement avant que l'affaire n'arrive au conseil d'Etat, on imposait la saisine hirarchique du suprieur pass par les diffrents recours internes. C'est uniquement aprs la dernire tape, aprs que le ministre a t saisi, que le conseil d'Etat rend sa dcision. En 1889 pour la premire fois, un particulier (Cadot) ne saisit pas les autorits administratives, mais directement le conseil d'Etat et le conseil d'Etat considre qu'il a t valablement saisi peut tre directement saisi de tout contentieux administratif, de tout litige. L'arrt Cadot disjoint le contrle judiciaire du contrle administratif, les justiciables sont librs de cette obligation et peuvent directement saisir le Conseil d'tat. Si on laisse de ct le conseil de la prfecture qui nintervient que dans des affaires trs particulires lpoque, le conseil dEtat est le seul juge administratif de lpoque. Dcision du Conseil Constitutionnel du 22 juillet 1980, Validation d'actes administratifs. Le Conseil Constitutionnel garantit l'indpendance de la juridiction administrative (constitutionnalisation de cette indpendance) en dgageant un principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique. Le dualisme a enfin un fondement constitutionnel. En ses termes : depuis la loi du 24 mai 1872, l'indpendance de la juridiction administrative est garantie ainsi que le caractre spcifique de (ses) fonctions sur lesquelles ne peuvent empiter ni le lgislateur ni le gouvernement , qui ne sauraient ni censurer les dcisions des juridictions, ni (leur) adresser d'injonctions, ni se substituer elles dans le jugement des litiges Dcision du Conseil Constitutionnel du 22 et 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence. Le Conseil Constitutionnel tait saisi d'un texte qui venait valider l'ordonnance de 1986 sur le droit de la concurrence. Le texte confie le contentieux des dcisions du Conseil de la concurrence (qui est une AAI prend les dcisions (auparavant prises par le ministre des finances) relatives aux entreprises, notamment lorsquelles ne respectent pas le droit de la concurrence ou ont besoin dune autorisation (pour une fusion p.ex.)) la Cour d'appel de Paris. Est-ce possible de confier le contrle d'une AAI une juridiction judiciaire? Il va considrer qu'effectivement la conception franaise de la sparation des

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pouvoirs rserve un juge particulier le contrle de la lgalit des dcisions de ladministration (dune AAI) ce juge, cest le juge administratif: conscration de lexistence des juridictions administratives (constitutionnellement! Auparavant uniquement leur indpendance !) On constitutionnalise la comptence mme du juge administratif pour rformer et annuler les dcisions relevant de l'exerce des prrogatives de puissance publique. Ainsi, on assure au juge administratif un champ minimal de comptence de niveau constitutionnel, afin d'viter que la juridiction ainsi constitutionnalise puisse se voir retirer toute fonction. Pourtant, le CC estime quon peut porter un temprament ce principe lorsquune bonne administration de la justice le requiert, ce qui fait que la cour dappel de Paris est toujours comptente.

Section 2 : L'organisation actuelle de la juridiction administrative


Sous-section 1 Structures gnrales Plusieurs textes sont venus donner la justice administrative sa forme actuelle. On a adjoint au Conseil d'tat les Tribunaux administratifs et les Cours d'appel administratives. L'administration franaise tant dj trs charge, la premire instance est donc rpartie entre les tribunaux et le CE. Il existe aussi des juridictions administratives spcialises comptentes en 1re instance, pouvant tre contrles en appel par des organes spcifiques, ou les CAA, et cassation sous Conseil d'tat. Ex. : Cour des comptes, Conseil de discipline etc. Il existe des domaines concernant l'appel o le Conseil d'tat est rest comptent (matire lectorale : lections rgionales et europennes) Conseil d'tat
Cassation

8 Cours administratives d'appel


Appel

JAS
Appel

36 tribunaux administratifs A) Les tribunaux administratifs

Juridictions spcialises

Les TA ont t institus par un dcret du 30 septembre 1953 : devient dsormais le juge de droit commun en premire instance (le Conseil d'tat perd donc). Les TA ne sont nanmoins pas une cration ex nihilo, mais sont crs partir des conseils de prfecture qui se voient pourvus d'une comptence de droit commun. Ils ont galement une comptence consultative (avis sur les questions soumises par les prfets), qui rappelle celle du Conseil d'tat, mais qui n'est que peu exerce. Il y a 38 TA actuellement. Les TA sont matriellement comptent pour trancher en premire instance les litiges portant sur la grande majorit des REP, les recours de pleine juridiction, les recours en interprtation et apprciation de lgalit, et enfin, dans certaines hypothses, trs particulires, le contentieux rpressif. Ils sont comptent territorialement dans le ressort duquel a lgalement son sige l'autorit (...) qui a pris la dcision attaque ou sign le contrat litigieux . Mais, afin de surencombrer le TA de Paris (vu le nombres d'administrations), il y a de nombreuses exceptions... Ils composs de magistrats qui sont distincts des membres du Conseil d'tat. Ces conseillers sont recruts sur le concours (notamment ENA, mais aussi par la voie d'un concours spcial organis chaque anne ouvert des juristes : concours extrieur). Ils statuent en principe collgialement, mais l'volution du code tend dvelopper les cas de juge unique (70% des litiges)/ Afin d'acclrer le fonctionnement de ces tribunaux. B) Les Cours administratives d'appel L'augmentation du contentieux administratif = loi du 31 dcembre 1987, cre les CAA. Il y en a 8. Elles sont divises en plusieurs chambres, et statuent sur les jugements des TA dont elles sont saisie. Leurs chappent, cependant, certaines catgories d'appel qui continuent relever du Conseil d'tat : Appels sur les jugements en apprciation de la lgalit ou en interprtation rendus sur renvoie de l'autorit judiciaire, le contentieux des lections municipales ou cantonales, et enfin les appels relatifs aux arrts de reconduite la frontire qui relvent du prsident de la section du contentieux du Conseil d'tat.

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L'ensemble de ces textes ont t repris dans un texte unique qui est le code de justice administrative (correspond plus ou moins au NCPC), du 4 mai 2000. C) Le Conseil d'tat Le CE n'est pas simplement un juge suprme, comparable la Cour de cassation. Ses fonctions sont plus tendues. Selon la formule de Chapus, il est tout la fois au sommet, au centre et la base de l'ordre des juridictions administratives . Le Conseil d'tat en 1953 a gard un certain nombre de comptence en premire et dernire instance. Concernant les actes les plus importants de l'administration ; les premires sont les dcrets, acte administratif adopt par le 1er ministre/Prsident de la Rpublique. Il a aussi conserv le contrle de la lgalit des dcisions rglementaires des ministres. Autre comptence : les dcisions des organismes collgiaux comptence nationale, qui sont trs largement les AAI (comme le CSA). 1) Les membres du Conseil d'tat Il a deux corps : conseillers (Avant tout une fonction juridictionnelle) et les membres du conseil d'tat. (double fonction : juge administratif suprme + conseil du gouvernement). Plusieurs formations de jugement : la section du contentieux est divise en dix sous-sections. Les dcisions peuvent tre prise par une seule sous-section, mais gnralement, elle est prise par les sous-sections runies (9 membres). Lorsque l'affaire prsente plus de difficults, elle est traite en section du contentieux. Si la question est encore plus dlicate, l'affaire est examine, soit qu'elle lui ait t immdiatement affecte, soit qu'au cours de l'instruction l'affaire doit tre ou soit renvoye chaque fois des formations sans cesse plus solennelles, par l'assemble du contentieux (12 membres dont le vice-prsident du Conseil d'tat) Conseillers auprs des juridictions administratives : Question des recrutements, lis la question du statut de ces juges. Pour les conseillers, concours de lENA, nombre de poste croissant cause de la pression du contentieux de plus en plus abondant. Multiplication des sections, et des litiges jugs juge unique. On a donc mis en place un concours exceptionnel + recrutement extrieur (Lien avec administration active, ce qui a des avantages et des inconvnients). Lavancement des juges : auparavant gr par le ministre de lintrieur. En 1986, adoption dun statut lgislatif nouveau pour les conseillers, destin assurer leur indpendance. => Grs par le ministre de la justice => Carrire gre au sein du conseil d'tat. => Organisme inspir du CS magistrature mis en place : CS des TA et CAA. Destin rendre des avis sur la dcision du conseil concernant carrire et avancement conseillers. => Progression se fait lanciennet. Ce qui garanti lindpendance des ces juridictions. 2) La double fonction Le CE est la fois conseil du Gouvernement (toute l'administration qui se trouve derrire chacun des ministres et du Prsident), il participe donc la prise de dcision et la fois juge de ladministration. Il ne posait pas de problme insoluble mais rcemment remis l'honneur. Principe de la double appartenance : les conseillers d'tat en fonction auprs de la section du contentieux, doivent en mme temps faire partie dune section administrative. Relativit de la sparation organique. Lorsquun membre du CE a connu dune affaire dans le cadre de ses fonctions administratives, il ne doit pas siger au sein de la section du contentieux (10 sous-sections de jugement). La double appartenance suit cette ide que lon est un bon juge, lorsque lon a une fonction qui rapproche de ladministration active. Le Conseil d'tat est compos de diffrentes sections et l'activit du contentieux est confie la section du contentieux. Distincte des autres structures. Garantit l'indpendance d'une fonction par rapport l'autre dj. Y a t-il atteinte l'indpendance du CE en tant qu'il est juge administratif au regard de l'article 6-1 de la CESDH qui exige que les causes soient examines par un tribunal indpendant et impartial ? Question voque souvent par le CE lui-mme galement par la CEDH. Pourquoi le droit international est-il venu remettre en cause cette solution traditionnelle ? L'article 6 de la CEDH, venu s'en mler, a deux consquences : elle nous soumet la juridiction de la Cour de Strasbourg et est intgre dans l'ordre juridique franais et appliqu deux niveaux. L'article 6 garantit le droit un juge impartial et indpendant. L'article 6 s'impose en CE et aux autres juridictions et ses structures doivent tre conformes l'article 6. Le CE applique d'ailleurs l'art. 6 des juridictions spcialises. Cet article a des consquences relativement importantes sur les juridictions administratives. Est-ce que la double fonction droge cette disposition ?

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A priori sans incidence directe sur l'organisation des ordres de juridiction et, en particulier sur le dualisme de juridiction, mme si la Cour de Strasbourg est plus influence par les traditions du procs anglo-saxon que par celles des droits continentaux. Mais, comme la jurisprudence constitutionnelle, et avec encore plus de fermet, la Cour de Strasbourg garantit l'indpendance des tribunaux. CE Ass., 23 fvrier 2000, St Labor Metal => Article 6 de la CEDH appliqu : mise en cause du fonctionnement de la Cour des Comptes, juridiction administrative spcialise. Dcision censure, car rendu en contravention avec article 6 CEDH, car il sagissait dune affaire de dtournement de fond public au sein dun commissariat. Cour des comptes rend des jugements, mais tablis chaque anne un rapport, mettant en vidence quelque cas particulier de mauvaise administration. Or justement la Cour des comptes avait dj pris position dans ce rapport sur cette institution, et ne pouvait donc pas se prononcer au contentieux. Eu gard la nature des pouvoirs du juge des comptes et aux consquences de ses dcisions pour les intresss, tant le principe d'impartialit que celui des droits de la dfense font obstacle ce qu'une dcision juridictionnelle prononant la gestion de fait soit rgulirement rendue par la Cour des comptes alors que, comme en l'espce, celle-ci a prcdemment voqu cette affaire dans un rapport public en relevant l'irrgularit des faits La Cour des comptes ne peut rgulirement prononcer un jugement constatant une gestion de fait aprs avoir exprim son avis dans un rapport public. CE Ass., 6 dec. 2002, Trognon => Mme illustration propos d'une dcision de la commission d'aide sociale car un certain nombre des membres qui la compose avait t destin se prononcer sur le cas de radiation d'une personne. CEDH 28 sept. 1995, Procola => Une dcision rendue par le CE du Luxembourg (proche de celui de la France, sauf que celui franais est plus beaucoup plus grand, plus d'effectifs) avait-elle port atteinte larticle 6 ? Oui, dans cette affaire, tait en cause le jugement de la construction dune route, la CEDH censure cette dcision et considre quil y a une atteinte larticle 6. On sest pos la question de savoir si cette affaire tait valable en France, mais on a considr que cette jurisprudence ne sappliquait pas car au Luxembourg, le petit nombre de juristes fait qu'il y a beaucoup de confusion (...) de fonction consultatives et de fonctions juridictionnelles , ce seul fait (tant de nature) mettre en cause l'impartialit structurelle de l'institution. La requrante, ds lors, a pu lgitimement craindre que les membres du comit contentieux ne se sentissent lis par l'avis donn prcdemment et que ce simple doute, aussi peu justifi soit-il, suffit altrer l'impartialit du tribunal en question . => Thorie des apparences selon laquelle la prsence de tels juges rend irrgulire la composition du tribunal... La CEDH a donc dit l'unanimit que l'article 6 de la CESDH a t viol en raison de la participation de conseillers d'tat luxembourgeois l'adoption d'un avis sur un rglement puis l'examen de recours contentieux invoquant l'irrgularit de ce rglement. L'exercice successif par les mmes personnes de fonctions consultatives et de fonctions juridictionnelles propos d'une mme dcision est contraire au principe d'impartialit. CEDH 6 mai 2003 Kleyn c/ Pays Bas => Si rgles du fonctionnement interne du CE permet la rpartition des fonctions administratives et contentieuses, lon ne viole pas larticle 6 (la double fonction n'est pas forcment cause de non impartialit). La cour admet l'impartialit du conseil d'tat nerlandais, institution qui a des comptences la fois consultatives et juridictionnelles. CEDH 9 novembre 2006, Sacilor Lormines La France est condamne pour non-respect du droit un procs quitable en raison notamment du doute sur l'impartialit d'un membre de la formation de jugement nomm peu aprs le dlibr des fonctions dans le ministre auquel la socit tait oppose. => Pas d'apparence d'indpendance. Ne censure nanmoins pas le cumul de fonction. Dcret du 6 mars 2008 : formalise la solution pratique de nature rpondre aux exigences de l'article 6 de la CEDH 3) le droulement de linstance a) Description 1- Examen du dossier par le rapporteur, ensemble des membres de la formation examine le projet, puis projet confi au rviseur. 2- Runion de la sous section dinstruction. Discussion 3- Dossier confi au commissaire du gouvernement. (Membre de la juridiction) une fois que la position de la sous section est tablie, il revoie lensemble du dossier, et propose ses conclusions

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4- Formation de jugement, audience publique Lecture publique de ses conclusions, la juridiction dlibre est rend une dcision, qui pourra tre celle de la sous section dinstruction, ou diffrente. Cette procdure traditionnelle sest trouve conteste au plan du droit communautaire, au regard de larticle 6 de la CEDH. b) Impartialit Condition dintervention du commissaire du gouvernement : les parties ne peuvent rpondre ses conclusions. Il intervient aprs linstruction, et pendant la priode de jugement. Or le principe du contradictoire ne sy applique plus. Pour la CEDH, le commissaire du gouvernement est un genre dexpert en matire juridique, et que donc ses conclusions doivent tre donnes dans linstruction, et donc soumises au, principe du contradictoire. Principe du secret du dlibr. Le commissaire du gouvernement ne participe pas au vote alors quil assiste au dlibr (Ce qui lui donnait une plus grande libert de rflexion, etc.) De plus : pratique de la note en dlibr : consistait admettre que les parties, lissue des conclusions du Commissaire du gouvernement, rdiger une note au dlibr. Il y a ici une contradiction. CE, 10 juillet 1957, Gervaise : Commissaire du gouvernement na pas se soumettre au principe du contradictoire, puisquil intervient au stade de jugement. (= juge) CEDH, 11 mars 1998, Slimane Kaid : mise en cause du procureur gnral de la CCass : conditions de son intervention contraires larticle 6 de la CEDH. => Transposable au commissaire du gouvernement. Le CE a essay de rsister cette mise en danger : CE, 28 juillet 1998, Mme Esclatine : Le principe du contradictoire ne s'impose pas l'exercice des fonctions du commissaire du gouvernement. Raffirmation du principe de 1957. Diffrence : lpoque Gervaise le CE se prononait sur un principe gnral du droit, en 1998, principe de la CEDH. CJCE : 4 fvrier 2000, Emesa Sugar : La CJCE a une procdure inspire de la procdure franaise. = Problme du commissaire du gouvernement franais. La demande tendant au dpt par un requrant d'observations crites en rponse aux conclusions de l'avocat gnral est rejete. CEDH 7 juin 2001, Kress : Sur la non-communication pralable des conclusions du commissaire du Gouvernement et l'impossibilit d'y rpondre l'audience La CEDH estime que la procdure suivie devant le Conseil d'tat offre suffisamment de garanties au justiciable et qu'aucun problme ne se pose sous l'angle du droit un procs quitable pour ce qui est du respect du contradictoire. Car les parties peuvent demander au commissaire le sens de ses conclusions et ils ont la possibilit de rpliquer par une note en dlibr, aux conclusions du commissaire du gouvernement, ce qui participe au principe du contradictoire. Et qu'au cas o le commissaire du gouvernement invoquerait oralement lors de l'audience un moyen non soulev par les parties, le prsident de la formation de jugement ajournerait l'affaire pour permettre aux parties d'en dbattre. Sur la prsence du commissaire du Gouvernement au dlibr du Conseil d'tat Pour le gouvernement, le commissaire est un membre de la formation de jugement, donc sa prsence est entirement justifie aux dlibrs. Sauf que pour la Cour, le commissaire du gouvernement n'a pas le droit de vote, il n'est donc pas un juge part entire. De plus, il semble difficile d'admettre qu'une partie des juges sont libres et l'autre assiste aux dlibrs sans donner son opinion. Et quand bien il garderait son opinion lors des dlibrs tout justiciable moyen peut lgitimement croire en la partialit du commissaire du gouvernement. Dans la ligne de sa jurisprudence prcdente, la CEDH affirme qu'il y a eu violation de l'article 61 de la Convention, "du fait de la participation du commissaire du Gouvernement au dlibr de la formation de jugement". (thorie des apparences) Pris en compte de l'arrt Kress avec le dcret du 19 dcembre 2005 : officialise la note en dlibr et empche le CDG de participer au dlibr (mais il y assiste toujours...) CEDH, 12 avril 2006, Martinie La France est nouveau condamne pour violation de l'art. 61 de la convention europenne des droits de l'homme,

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cause de la procdure devant la Cour des comptes et de la prsence du commissaire du gouvernement au dlibr des juridictions administratives. Dcret du 1 er aout 2006 : le CDG n'assiste plus au dlibr devant TA et CAA. Pour CE, Sauf demande contraire d'une partie, le commissaire du Gouvernement assiste au dlibr. Il n'y prend pas part. c) Efficacit CE Ass. 28 juin 2002, Garde des sceaux c/ Magiera La responsabilit de l'Etat du fait du service public de la justice est engage pour faute simple en cas de non respect d'un dlai raisonnable 10 271 enregistres en 2006 11 198 affaires juges en 2006 8 567 dossiers en stock le 1er janvier 2007 Dlais moyens de jugement en 2006 CE : 10 mois CAA : un an et 18 jours TA : un an 3 mois et 14 jours Sous-section 4 : le tribunal des conflits A) Organisation

Ordonnance royale du 1er juin 1828 : Le CE rgle cette poque les conflits. Loi du 24 mai 1872 : Apparition du tribunal des conflits, compos de juges appartenant au CE et la Cour de cassation dautre part. Il est paritaire. Intervention du garde des sceaux, prsident du tribunal des conflits, nintervenant quen cas de partage des voix. Trs influenc par la procdure administrative. Il continue donc de siger au conseil d'tat. (50aine de dcision chaque anne.) B) Les conflits

1) Conflits positifs Lorsque les deux ordres de juridictions pourraient tre comptentes. Ce nest pas un conflit entre les juridictions. Cest un conflit asymtrique, destine protger la comptence administrative, et il nexiste pas dinverse. Le requrant saisi les juridictions judiciaires dun contentieux, et ladministration considre quil sagit dun contentieux administratif, possibilit de procdure de conflit pour celle-ci. Si le juge judiciaire affirme sa comptence, le TC intervient. Cest le prfet qui adresse la J judiciaire saisie irrgulirement, envoyant un dclinatoire de comptence. La Juridiction judiciaire peut rejeter ce dclinatoire, et le prfet adopte un arrt de conflit motiv, adress la Judiciaire, qui stoppe linstance en cours, et saisit le Tribunal des conflits qui statue dans un dlai de 3 mois. S'il confirme totalement ou partiellement l'arrt de conflit, il dclare nulles et non avenues les dcisions prises par le juge judiciaire. Le requrant doit, ds lors, saisir le juge administratif dans les dlais du recours contentieux. Si l'arrt de conflit est annul pour des raisons de procdure ou lies la rpartition des comptences, le cours du litige reprend devant la juridiction judiciaire. Le conflit positif joue donc sens unique : il sert protger la comptence administrative. La juridiction judiciaire ne dispose pas de mcanisme pour attraire devant elle des affaires que la juridiction administrative aurait, tort selon elle, traites. 2) Les conflits ngatifs Lorsque chacune des juridictions sest dclare incomptente, ce qui peut donc correspondre un dni de justice. Dcret de 1960 : aprs un jugement dfinitif dincomptence dun ordre de juridiction, lautre ordre de juridiction lorsquil est saisit, ne peut rendre un autre jugement dincomptence. Il doit renvoyer devant le TC. Celui-ci dclare nuls le ou les jugements rendus tort et renvoie les parties devant l'ordre de juridiction comptent. Les conflits ngatifs, grce ce mcanisme prventif, doivent donc disparatre. Malgr cela, il arrive environ une fois par an que le conflit ngatif se concrtise, notamment quand le premier jugement n'est pas devenu dfinitif. En ce cas, le 2me tribunal n'est pas tenu de renvoyer, ce qui oblige le requrant saisir lui-mme le juge des conflits.

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C) Divergence dapprciation entre les deux ordres de juridiction Les deux juridictions suprmes peuvent saisir le TC lorsque la question qu'elles ont trancher soulve une difficult srieuse et mettant en jeu la sparation des autorits administratives et judiciaires . Bien qu'il n'y a pas de conflit, les difficults rencontres pourraient, par la suite, dans une autre affaire, faire naitre un conflit et retarder ainsi la procdure. Le renvoi, ici, et contrairement au mcanisme de prvention des conflits ngatifs, reste facultative. TC 16 octobre 2006, Caisse centrale de rassurance Sauf disposition lgislative contraire, la nature juridique d'un contrat s'apprcie la date laquelle il a t conclu, et il est donc sans influence, par exemple, qu'un tablissement public ait depuis lors t transform en une socit anonyme. D) Rglement des dnis de justice Il arrive, dans de rares hypothses, que les deux ordres de juridictions, tous deux rgulirement comptents, rendent sur le fond des dcisions parfaitement contradictoires, ce qui cause un dni de justice. CE, 23 juillet 1857, Houllebrque ... Cass, 11 aout 1858 Affaire de lIris : dommage devant tre indemnis par l'tat. Le CE considre que dommage du une tempte/ la Cour de cassation dit que la cause du dommage est la guerre.... Surtout : TC 8 mai 1933, Rosay Auto-stoppeur monte dans un vhicule priv. Vhicule rentre en collision avec vhicule militaire. Pour le CE faute du conducteur (domaine priv). Pour la Cour de cassation, faute du vhicule militaire (domaine public). Le Tribunal des conflits est alors saisi, grce la loi du 20 avril 1932, permettant aux parties de saisir le TC pour obtenir une solution cohrente. Il y avait donc deux jugements parfaitement contradictoires, non en termes de comptence mais de fond. Le conflit de dcisions est une hypothse ouverte par la loi du 20 avril 1932, la suite de l'affaire Rosay, o des tribunaux des deux ordres de juridiction, sans dcliner leur comptence, avaient rendu des dcisions contradictoires constituant un dni de justice. Dans cette hypothse, le Tribunal des conflits prend alors une dcision qui annule les dcisions juridictionnelles et tranche directement l'affaire sur le fond du droit, en dernier ressort. Cela est rare (environ tous les 20 ans)

CHAPITRE III LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF


Principe en vertu duquel seul le juge administratif est comptent pour contrler les dcisions unilatrales de ladministration. Contrler la lgalit des actes administratif, cest contrler la lgalit un certain nombre de sources :

Section 1 : Le principe de lgalit


Ce principe est inhrent notre systme ; il constitue un lment important de lorganisation dmocratique. En effet contrler la lgalit des actes administratifs, cest soumettre la puissance publique au respect dun certain nombre de principe, de dcisions adoptes par les reprsentants de la volont nationale (Parlement). Cest donc la soumission de ladministration la loi consacre par la Rvolution. Aujourdhui cette notion de lgalit sest tendue : le juge administratif a complt cette lgalit avec ce que lon a appel les principes gnraux du droit (en labsence de loi) Cest le pouvoir rglementaire qui vient souvent prciser la loi Qui doivent tre respecte par le pouvoir administratif (On est toujours dans la lgalit). Avec la IIIme Rpublique, le juge administratif a commenc appliqu directement certaines des dispositions des lois constitutionnelles (mme si c'tait pas trs

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courant). Puis, ces sources, du fait des volutions postrieurs, ont pris une nouvelle dimension. Le rle nouveau de la constitution li notamment au contrle de constitutionnalit, puis la prgnance sans cesse croissance du droit international et en particulier du droit europen dans ses diffrentes dimensions, a modifi considrablement l'encadrement normatif de l'action administrative et la porte de l'obligation pour celle-ci de respecter les textes suprieurs. Pour Frier, il ne s'agit plus de principe de lgalit, mais dsormais du principe de juridicit qui prend en compte l'ensemble des sources. Bref, c'est l'tat de droit. Toutefois, on utilise toujours la notion de principe de lgalit, car la lgalit est maintenant considr comme comprenant l'ensemble des normes. => Hirarchie des normes : l'existence de l'ensemble de ces actes juridiques suppose d'en organiser l'articulation, le rapport hirarchique. Ce systme hirarchique oblige les actes administratifs respecter, conformment au principe de juridicit, les normes suprieures.

Section 2 : les sources constitutionnelles


Sous-section 1 : Normes de valeur constitutionnelles A) Bloc de constitutionnalit En France, la Constitution n'est pas contenue dans un texte unitaire, mais rpartie dans un ensemble de textes de sources diffrentes, constituant le bloc de constitutionnalit. Composants : Texte de 1958, comportant un prambule renvoyant aux droits fondamentaux : DDHC, PPNNT, PFLR, Charte des droits fondamentauxTous ont valeur constitutionnelle : Le juge administratif, son niveau, tait mme de s'appuyer directement sur la Constitution mme pour fonder l'intervention de l'administration : CE Ass., 7 juillet 1950, Dehaene : (IVme rpublique) : contrle des dcisions administratives au regard des dispositions contenues dans le prambule de 1946. Par la dcision Dehaene, le Conseil dtat juge quen labsence de loi applicable, il appartient aux chefs de service de rglementer le droit de grve des fonctionnaires ou, l'inverse, pour en sanctionner le non-respect : CE Ass., 11 juillet 1956, Amicale des annamite de Paris : Libert dassociation nest pas contenue dans le prambule de la Constitution de 46, conscration de la libert dassociation (loi de 1901) comme principe fondamental pour les lois de la rpublique. Constitutionnalisation des PFRLR Durant la IVme Rpublique la valeur de la DDHC, bien que le Prambule de la Constitution y faisait rfrence, restait, elle, plus incertaine, mais vers la fin de la IVme Rpublique, certains dispositions d'un dcret sont apprcis au regard du texte mme de la dclaration (CE, 7 juin 1957, Condamine). Relle conscration pendant la Vme Rpublique avec : CE Sect, 12 fvrier 1960, Socit Eky (Valeur constitutionnelle de la DDHC => Voir infra.) Conseil Constitutionnel, 16 juillet 1971, Libert dassociation : conscration du Bloc de constitutionnalit CE Ass., 3 octobre 2008, Commune dAnnecy : Le CE applique ce raisonnement la charte de lenvironnement. La Charte de l'environnement a dsormais une valeur constitutionnelle B) Droits fondamentaux Sous la IIIme rpublique, il y a des lacunes constitutionnelles en ce qui concerne les droits fondamentaux. On constate alors le dveloppement des principes gnraux du droit (Dans l'arrt Kon [voir infra], le CE dgage lui mme un PFRLR). Lapparition de la Constitution comme source du droit administratif, sest accompagne dune baisse de la production des principes gnraux du droit. Sous la 4 me rpublique, ils ont t assez couramment applique, mais on a de plus en plus fait rfrence la Constitution, jusqu la Vme rpublique, o la Constitution dvient dsormais la source principale des droits fondamentaux. Par dfinition, ces droits fondamentaux sont formuls dans la Constitution sous des formes imprcises et gnrales. La question qui se pose est de savoir si le juge peut les appliquer. Le CE a souvent considr quil ne lui appartenait pas de mettre en uvre ces droits. Le CE considre en fait que des lments de ces textes, tout en ayant valeur constitutionnelle, ne sauraient avoir d'incidence directe dans le droit administratif en raison de leur imprcision. CE, 12 fvrier 1962, Socit Indochinoise de Construction lectrique : expropriations lis la dcolonisation. => Principe de solidarit et dgalit Pour le CE notion trop gnrale pour tre applique directement. ( En labsence de

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disposition lgislatives prcises) CE, 29 novembre 1968, Tallagrand : mme rponse concernant l'alina 12 du prambule de 1946 : il n'est pas invocable par les rapatris d'Algrie qui ont perdu leur bien, pour engager la responsabilit de l'administration, en l'absence de dispositions lgislatives prcises en assurance l'application . CE, 27 septembre 1985, France terre dasile : Mme solution concernant le droit d'asile. Si le prambule a valeur juridique dans son ensemble, toutes ses dispositions ne sont pas, pour autant, applicables. Le juge fait, en effet, la distinction entre les dispositions suffisamment prcises pour s'appliquer d'elles-mmes et celles qui ncessitent une loi d'application. C'est le cas de l'alina 4 du prambule de 1946 (espce) qui est jug trop peu prcis pour tre applicable de lui-mme. => Il est probable qu'il en ira ainsi pour certaines dispositions de la Charte de l'environnement. CE Ass., 8 dcembre 1978, GISTI (Cf. Gaja) : application par le CE du principe selon lequel la Nation assure lindividu et sa famille les conditions ncessaire leur dveloppement. => Droit pour les trangers vivant en France de mener une vie familiale normale : Le juge administratif tire des consquences quil juge ncessaires dun principe constitutionnel, mme sil est plutt flou. => Contrepied des dcisions prcdentes. Bref, le CE, dans cette dcision, censure un acte rglementaire car il est contraire un droit protg par la Constitution Sous-section 2 : Les mcanismes de contrle La Constitution nest vritablement source du droit administratif que parce qu'il existe des mcanismes. Par dfinition, la Constitution est au sommet de l'ordre juridique, encore faut-il qu'il y ait des mcanismes pour s'assurer du respect des normes constitutionnelles. Mcanismes nombreux de responsabilit. De lAssemble Nationale, contrle de la constitutionnalit par le gouvernement. Ou alors la Dfiance par le parlement avec la mise en cause de la responsabilit du gouvernement. Mcanismes juridictionnels : On pense immdiatement au juge constitutionnel, puis au CE. (NB : Attention sur une difficult de terminologie ; quand on dit juge constitutionnel, quoi pense t-on? Au juge charg dappliquer la Constitution. Si on parle de juge administratif et de juge constitutionnel on voit bien 2 organes diffrents. Mais si lon se penche sur la construction des deux, lemploi des termes ne se rfre pas des dfinitions cohrentes. Constitution, car norme de rfrence, alors que administratif = objet du contrle des actes administratif. En fonction des normes de rfrence / en fonction de lobjet de son contrle). Si on sappuyait sur le contrle uniquement, il ny aurait pas de juge constitutionnel. Lopposition entre les 2 ne peut pas fonctionner, car il y a naturellement des recouvrements dans les fonctions de lun ou lautre. Voyons dans quel sens : Le juge constitutionnel peut il tre aussi le juge administratif ? Non car le juge administratif, s'il applique la Constitution, il ne contrle aucunement les actes administratifs. Sauf, lors des rfrendums ou des lections. Dans sa fonction qui nous intresse ici, il contrle la loi par rapport la Constitution. Le juge administratif en revanche est aussi juge constitutionnel car il contrle les actes administratifs par rapport la loi et la Constitution . Le Conseil Constitutionnel nest pas le seul juge constitutionnel qui existe. Diffrentes procdures par ces juridictions pour assurer le respect de la constitution : A) Le contrle abstrait de constitutionnalit de la loi et des traits exerc par le Conseil Constitutionnel Bases de ce contrle : Contrle de conformit de la loi la Constitution, article 61 C. C'est un contrle abstrait (demander un organe de le faire en dehors de tout cas particulier dapplication). Automatique pour les lois organiques, sur saisine sinon. Depuis la rforme, le Conseil constitutionnel, lorsquil intervient sur ce fondement, contrle la procdure en plus de la loi. Bloc de constitutionnalit consacr (Conseil Constitutionnel, 16 juillet 1971, Libert d'association) Ce contrle exerc par l'art. 61 a des limites : Pas de contrle sur les lois rfrendaires (cf 1962, lection du prsident au SUD). Lois constitutionnelles quelles soient rfrendaires. Le Conseil a estim quil ne pouvait vrifier les rvisions de la Constitution elle-mme. L'article 54C : permet dans les mmes conditions depuis 1974, plusieurs autorits politiques de la majorit ou de l'opposition de saisir le Conseil Constitutionnel de la conformit dun trait international la Constitution. C'est un contrle abstrait a priori. Ainsi, par le biais de ces deux articles, le Conseil Constitutionnel contrle la conformit des conventions internationales par rapport la Constitution et des lois par rapport la Constitution.

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C'est donc le premier organe susceptible dassurer respect de la Constitution. Son intervention dtermine ladministration. A ct de ce contrle abstrait par le Conseil Constitutionnel, il existe galement : B) Un contrle plus limit exerc par le juge administratif 1.1.1) La ralit du contrle exerc par le juge administratif

Quel est le rle et dans quelles circonstances le juge administratif va-t-il tre amen faire respecter la Constitution ? La Constitution impose des contraintes l'action administrative. Or, le CE est le juge de l'action administrative. Des normes rpartissent les comptences respectives du rglementaire et du lgislateur (en 1958). La pratique a modifi ce fonctionnement. Nanmoins, si le pouvoir rglementaire intervient en dehors de son domaine de comptence (Art. 34) et donc dans le domaine du lgislateur, l'acte est alors illgal car il est pris par un pouvoir incomptent (violation de l'article 34). Autre Ex. : Seule la loi peut dterminer les crimes et les dlits. Nul ne peut tre dtenu si ce n'est en vertu de la loi : ainsi, le Conseil d'tat a d censurer des dispositions rglementaires qui violaient cela : CE Sect., 12 fvrier 1960, Eky Le Conseil d'tat exerce galement un contrle sur les procdures : CE 4 avril 1997 M. Marchal Le dcret de changement de nom d'une commune est illgal dans la mesure o le Conseil d'tat n'a pas t rgulirement consult. Cf. Arrt GISTI (supra). Il y a l l'application par le CE de normes constitutionnelles qui ne sont pas lies mise en place de comptences. Le CE annule un acte administratif (un rglement) contest par le GISTI. Le CE, dans cette dcision, censure un acte rglementaire car il est contraire un droit protg par la Constitution. CE Ass., 8 avril 1987, Ministre de l'intrieur et de la dcentralisation c/ Pelletier : Idem mais pour une dcision individuelle. Un prfet retire le passeport pour des raisons d'ordre public Pelletier. Il saisit le CE. La libert d'aller et de venir est une libert fondamentale et elle n'est pas limite au territoire national mais comporte galement le droit de le quitter. Nanmoins, c'est un contrle limit... 1.1.2) Le refus de connatre de lexception dinconstitutionnalit de la loi a) une solution anachronique Ce refus constitue l'objet de nombreuses critiques doctrinales. C'est une vielle solution, qui a t exprime dans une dcision de principe : CE Sect., 6 novembre 1936, Arrighi Le CE dit que le dcret contest vient limiter laction dun certain nombre de groupements pour protger lordre public. Sur le moyen tir de ce que l'art. 36 de la loi (...) en vertu duquel ont t pris les dcrets (...) serait contraire aux lois constitutionnelles [...] en l'tat actuel du droit public franais, ce moyen n'est pas de nature tre discut devant le Conseil d'tat . Le juge quand il tranche un litige doit pourtant le faire en fonction du principe de lgalit (d'o les critiques doctrinales). En effet, il appartient au juge de dterminer quelles sont les lois applicables (mcanisme de syllogisme judiciaire). Le juge tablit le droit applicable, ensuite il explique quels sont les faits et il en tire une conclusion qui est la dcision. Le juge doit dabord tablir le droit applicable. Il doit dterminer le texte applicable en cas de conflit de loi. Si elle est contraire la Constitution, le juge carte cette loi au profit de la constitution (cf. dcision Marbury vs Madison). Ainsi, le juge amricain accepte de contrle la constitutionnalit des lois de manire concrte et par voie dexception. Pourtant, cette solution est souvent rejete par le juge administratif, qu'on constate clairement avec cet arrt. Quel est le fondement de cette solution retenue par le juge l'administratif ? Il existe des considrations politiques et pratiques. Considrations politiques : En 1936, c'est la IIIme Rpublique. Elle est en danger, sur la fin, et toute pntre du principe de souverainet du Parlement et de la loi (conception legicentriste traditionnelle de la France). Le juge franais est trs inspir de cette ide formule par Montesquieu : le juge est la bouche de la loi et simplement cela, il n'est pas un censeur de la loi. Raisons pratiques : Si nimporte quel juge pouvait contrler le contrle, il y aurait alors un risque que la loi ne

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sapplique plus de la mme faon sur le territoire. Ainsi, la Cour de cassation prend une dcision similaire en 1933. Cette solution fonde sur la loi souveraine, que le juge ne doit pas l'interprter, pourtant devrait scarter en raison de lanachronisme qui la caractrise actuellement. Cette solution est toujours la mme pourtant (Arrt Deprez, voir infra) Quest-ce qui a volu pour mettre en vidence le caractre anachronique de cette dcision de ne pas contrler l'inconstitutionnalit de la loi par la voie de l'exception ? La loi n'est probablement plus aussi souveraine qu'elle l'tait auparavant. Il existe dsormais un contrle de constitutionnalit de la loi avec le Conseil Constitutionnel. La loi vote par le Parlement qui est le reprsentant de la volont gnrale peut tre contrle dsormais. Cest ce que rpte le Conseil Constitutionnel en 1985 dans une grande dcision avec une formule intressante : la loi nest lexpression de la VG que dans le mesure o elle est conforme la Constitution . De plus, on peut galement voquer ici (mais on y reviendra plus prcisment plus tard) le fait que le juge administratif lui-mme, tout comme le juge judiciaire, n'hsitent pas carter la loi si elle est contraire une convention internationale (Art. 55 de la Constitution : conventions internationales ont une valeur suprieure celle des lois) . Le CE et la Cour de cassation (et subordonnes) cartent la loi. Si la loi est si peu souveraine quelle doit cder le pas devant les traits, combien de plus devant la Constitution ? Quelle est la justification qui en est donne dans larrt Deprez et Baillard ? Dans larrt Deprez et Baillard, le CE fonde sa dcision sur le fait que comme le Conseil Constitutionnel est le juge constitutionnel et qu'il est donc charg par la Constitution de contrler la constitutionnalit des lois et qu'en consquence, le CE ne peut pas le faire. Il y aurait dans la Constitution une rpartition des rles. Le Conseil Constitutionnel contrlerait l'inconstitutionnalit des lois tandis que les autres juridictions, dans le silence des textes, a contrario, nauraient pas le pouvoir de contrler la constitutionnalit des lois... Le contrle exerc par le Conseil Constitutionnel est-il de nature diffrente que celui susceptible d'tre exerc par le juge administratif (ou judiciaire) ? Les deux ne sont pas du tout exclusifs, mais complmentaires lun de lautre. C'est une grande ncessit dans le systme que de complter le contrle exerc par le Conseil Constitutionnel. Est-il satisfaisant, suffisant du respect de la Constitution par le lgislateur ? Non, il est insuffisant. L'avantage du contrle abstrait est qu'il intervient tt. Ce contrle abstrait et a priori en France est donc fait avant que la loi soit entre en rigueur. Le Conseil Constitutionnel va essayer dimaginer les consquences de lapplication de la loi. Or, les problmes in concreto arriveront lors de lapplication... et ils ne peuvent tre tous devinables. De plus, il y a galement comme limite inhrente ce contrle sa saisine. Qui peut saisir le CC ? 60 dputs / 60 snateurs, le Prsident ou le Prsident d'une deux chambres parlementaires. Ce sont des politiques (= des autorits qui ont particip llaboration de la loi). Ils ne sont pas susceptibles de provoquer des saisines dans tous les cas o des inconstitutionnalits pourraient tre mis en vidence. Alors que le contrle concret et a posteriori trouverait s'appliquer lors dune affaire dclenche par un citoyen quelconque ! (Il continue le bougre...) Ex. : Le Code Pnal. Il na pas t soumis au contrle du CC. Son adoption fut le rsultat de dlibrations trs compltes. Donc ni la majorit ni lopposition nont voulu dtruire son agencement en le prsentant au contrle du CC. Pourtant, c'est un texte qui porte atteinte aux liberts daller et venir en envoyant en prison par exemple... Un contrle du Conseil Constitutionnel aurait t ncessaire normalement ( moins pour avoir son avis). Dans un contrle a posteriori, le juge constitutionnel serait le juge pnal, et chaque avocat pour alors soulever le moyen... Prenons la question du voile islamique dans les tablissements primaires. tape 1 = jurisprudence du juge administratif. La libert religieuse des lves est garantie au sein des tablissements scolaires. On peut donc mettre le voile sauf motif d'ordre gnral (?). Cette solution toute en nuance du juge administratif est renverse en 2004 par le lgislateur qui interdit le port du foulard (ou de la kippa juive ou de la croix trop prominente). Ce texte prenait le contre-pied de la jurisprudence du CE. Il y a l une limitation la libert religieuse. Ce texte l encore na pas t dfr au contrle du Conseil Constitutionnel ! Alors que cest typiquement le type de texte o le contrle de constitutionnalit serait le bienvenu. Ce texte arrangeait la majorit comme la minorit pour des raisons diffrentes. galit hommes-femmes, conservation de valeurs traditionnelles, etc. Aucun parti na souhait contester. Alors que si le juge du fond et administratif avaient la possibilit de contrler par voie d'exception, on trouverait toujours une fille qui demanderait un contrle de constitutionnalit. La solution Deprez et Baillard ne justifie pas cette absence de contrle. Cette solution est anachronique (fonde sur vision de la loi souveraine) (a devient du bourrage de crne l xD. On a compris David... eh ho? T'avances dans ton cours? :p). Nanmoins, le refus du juge administratif de contrler la constitutionnalit de la loi connait des tempraments.

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b) Tempraments la loi-cran

Mcanisme de lcran transparent

Cette solution claire depuis Arrighi, raffirme en 2005 par Deprez, connait des tempraments. Le CE refuse donc de contrler la constitutionnalit des lois. En fait, c'est la consquence de la thorie de la loi-cran. Le juge administratif refuse de mettre en cause la validit de l'acte administratif que si linconstitutionnalit de cet acte est effectivement le reflet de linconstitutionnalit de la loi (loi-cran donc). Ainsi, on entrevoit les limites de la loi cran. Si lacte administratif a cr lui-mme linconstitutionnalit, alors que la loi qui l'applique est conforme Constitution, rien ne vient s'opposer la sanction de lacte administratif inconstitutionnel, car c'est l'administration qui n'a pas respect la Constitution et non pas le lgislateur. CE, 17 mai 1991, Quintin Domaine du droit de lurbanisme, dispositions lgislatives qui doivent tre prcises par rglementaires. Le cadre est fix par la loi qui tait trs gnrale et qui nimposait pas grand chose mais transfrait au pouvoir rglementaire la comptence de certaines mesures contraignantes. Le CE saisi de la contestation de lacte rglementaire considre que le pouvoir rglementaire a t trop loin dans la dtermination des rgles. Ce n'est pas la loi qui tait inconstitutionnelle (trop gnrale pour a!). La loi ne fait pas cran car elle nnonce aucune disposition de fond. Cest lcran transparent CE, 28 mars 1997, Solana : Association subventionne (par mairie) doit faire lobjet dun contrle pour vrifier que les subventions ont bien t utilises pour a. La loi prvoit la possibilit pour le maire de demander aux associations qui sont subventionnes, tous documents de nature exercer son contrle. En l'espce, le maire a demand au prsident de lassociation la liste des membres de lassociation. Solana a contest la dcision du maire, car atteinte la libert dassociation libert dadhrer une association sans quune autorit publique soit informe . Question de la hirarchie des normes : la Constitution a t invoque devant le juge administratif, contre la dcision administrative dun Maire. La loi faisait-elle cran ? Ou bien les dispositions de la loi doivent tre interprtes par le maire en conformit avec la Constitution ? Le maire aurait dpass les pouvoirs que la loi lui donne ? C'est l'interprtation retenue par le juge administratif. La loi ne fait pas cran car inconstitutionnalit par le fait du lgislateur. Ici, dans le silence de la loi on a considr que le maire a dpass ses comptences. C'est donc le temprament la loi-cran : lcran ne fait cran que sil est opaque, s'il est clair que la Constitution passe au travers.

L'interprtation conforme

Linterprtation conforme comme temprament au refus du CE de contrler la constitutionnalit des lois. Le CE dans larrt Arrighi refuse uniquement de mettre en vidence la contrarit de la loi par rapport la Constitution. Mais il accepte dinterprter la loi par rapport la Constitution, pour la rendre conforme. Il accepte de linterprter conformment la Constitution = manire lgante de ne pas censurer la loi. Il rcrit en interprtation la loi pour la rendre conforme (face plusieurs sens qui peuvent tre donns un texte, il en choisi un, et il privilgie celui qui est conforme la Constitution). Le CE va parfois trs loin : CE Ass., 17 fvrier 1950, d. Lamotte : Illustre laudace du juge administratif dans linterprtation des faits. Propritaire de terrain agricole. Affaire ancienne, poque de loccupation. Texte destin augmenter les productions des terres agricoles. Prempter et rquisitionner les terrains agricoles incultivables pour les rattribuer un agriculteur qui saurait le cultiver. Dame Lamotte a t lobjet de dcision prfectorale de ce type. La loi prvoyait que les dcisions que pouvait prendre le prfet dessus taient exclusives de tout recours. Contrarit avec le droit au recours (par l'art. 16 de la DDHC). Nanmoins sur le fondement de cette disposition, le juge administratif aurait d dclarer le quatrime recours de la dame Lamotte irrecevable. Mais, le Conseil dtat ne retint pas cette solution en estimant, aux termes dun raisonnement trs audacieux (interprtation conforme) mais incontestablement indispensable pour protger les administrs contre larbitraire de ltat, quil existe un principe gnral du droit selon lequel toute dcision administrative peut faire lobjet, mme sans texte, dun recours pour excs de pouvoir Cet arrt marque le degr ultime peut-tre, de linterprtation conforme auquel le juge administratif peut se livrer. Il est intressant de voir que linterprtation conforme peut apparatre comme un recours une technique qui permet de contourner sans la mettre totalement en cause la vieille thorie de larrt Arrighi. Il fait surtout voir la puissance de linterprtation conforme : peut se rvler mme plus puissante que la technique qui consiste carter la loi contraire la Constitution, alors que si on lapplique conformment la Constitution, comme dans larrt, on la

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remplace presque par le texte que le juge crit soi-mme. Autre exemple : CE Sect., 28 juillet 2000, E. A. Le CE interprte l encore presque contra legem le texte de la loi pour le rendre conforme ce principe du droit au recours. Encore une illustration du principe de linterprtation conforme.

les lois antrieures la Constitution

Que se passe t-il si le juge administratif est amen appliquer une loi antrieure et contraire la Constitution ? Le juge administratif a considr dans un tel cas que le problme qui se pose n'est pas un problme de hirarchie entre la loi et la Constitution. Le problme qui se pose est le problme du conflit de la loi dans le temps. En cas de conflit de loi dans le temps, la plus rcente lemporte. Quand la loi inconstitutionnelle est antrieure la Constitution, le CE applique la rgle classique = la loi la plus rcente simpose. La Constitution, en entrant en vigueur, a abrog implicitement les lois qui lui taient contraire. Dans l'arrt socit Eky (supra), un article du Code pnal est abrog car contraire Constitution. c) la question prioritaire de constitutionnalit Quel est le moteur de cette rvision constitutionnelle (dont on voit quelle nest pas trs rcente , puisque 2 projets poursuivaient le mme objectif en 90 et 93 (sans que ceux-ci ont aboutis)) ? Il y a autre lment : celui de la mode constitutionnelle qui fait que la plupart des Cours constitutionnels des tats membres de lUE connaissent des formes diffrentes, avec la possibilit pour les individus de provoquer un contrle in concreto de la constitutionnalit des lois (sachant que in concreto = que a posteriori). La Cour constitutionnelle Allemande dispose de ces possibilits. La France a t sensibilise avec lentre en vigueur de la Convention internationale des DDH. Ces dispositions conduisent les individus demander un jugement a posteriori. Cela rendait anachronique labsence de contrle a posteriori de la loi en France. Nouveau modle avec cette rvision. Cela a dj t imagin en 90 et 93. Ainsi, la rvision de 2008 met en place d'un contrle in concreto a posteriori, sans toutefois le confier au juge du fond (Comme aux USA), et conserve la concentration entre les mains du Conseil Constitutionnel. Lors dun litige engag devant le juge du fond, il est dsormais possible de soulever l'exception dinconstitutionnalit de la loi (prvue par lart 61-1 de la Constitution) Lorsque loccasion dune instance en cours devant une juridiction, il est soutenu quune disposition lgislative porte atteinte aux droits et liberts que la Constitution garantit, le Conseil Constitutionnel peut tre saisit (PEUT et non pas DOIT) de cette question sur renvoi du CE ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un dlai dtermin . Toutefois, il n'est pas port atteinte au Conseil Constitutionnel dans sa comptence concernant le contrle de constitutionnalit des lois. Une disposition dclare inconstitutionnelle sur le fondement de lart 61-1, est abroge compter de la publication de la dcision du CE ou bien partir dune date ultrieure fixe par cette dcision . Le Conseil Constitutionnel dtermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'tre remis en cause . - A partir dun cas d'espce, la disposition est abroge = sort de lordonnancement juridique pour le futur avec effet erga omnes ( tout le monde), alors que le contrle de conventionalit ne se fait qu'en l'espce et pas pour l'avenir (elle peut rester en vigueur). - Le Conseil Constitutionnel est dot dune prrogative qui permet de moduler leffet de ses dcisions. Le Conseil Constitutionnel a la possibilit de dterminer quels sont les effets des dispositions inconstitutionnelles qui peuvent tre maintenues = protection de la scurit juridique, qui sinon se trouverait sacrifie sur lautel de la constitutionnalit. - Loi organique n2009-1523 du 10 dcembre 2009. - Dcret n2010-148 du 16 fvrier 2010 - la mise en uvre de la QPC : 507 QPC lt 2010 devant les juridictions du fond ; 71 transmises au Conseil dEtat + 104 directes ; 33 renvoys au Conseil constitutionnel ; dlai moyen est de 51 jours - quen est-il des questions souleves devant le tribunal des conflits ? La QPC nest pas possible devant cette juridiction ; il en est de mme pour le Conseil constitutionnel statuant au contentieux sur la lgalit des lections et pour la Cour politique darbitrage - la question est souleve devant une juridiction du juge du fond. Le juge contrle si le texte est bien applicable au litige (contrle concret), que la question na pas encore t juge par le Conseil constitutionnel sauf changement de circonstances et que la question nest pas dpourvue dun caractre srieux. - la QPC doit tre indiqu dans un mmoire spar. - le CC peut rejeter la QPC, mais il peut aussi la rejeter tout en ajoutant sa dcision une interprtation conforme. - le CC peut aussi accepter de reconnatre linconstitutionnalit du texteabrogation du texte avec la possibilit de

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modifier les effets de cette abrogation. La modulation peut aussi concerner le champ des personnes qui vont bnficier de la dcision.

e) Les rapports entre juridictions constitutionnelles Le juge administratif, quand il applique la Constitution est aussi un juge constitutionnel. Il faut alors s'interroger sur la manire dont ces deux juges coexistent. Chacun son domaine de comptence. A priori peu de conflit, chacun peut interprter le mme texte de manire diffrente. Problme si il y a conflit entre ces juridictions. L'art. 62 : Remde si conflits. L'alina 2 ancien devient lalina 3 actuel (Faire attention pour doctrine antrieure). Les dcisions du Conseil Constitutionnel ne sont susceptibles daucun recours, elles simposent aux pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et juridictionnelles. . Ainsi, lart 62 impose l'obligation pour les juridictions administratives de respecter linterprtation qui a pu tre donne des lois par le Conseil Constitutionnel. En effet, le Conseil Constitutionnel assorti parfois sa dcision de rserves dinterprtation (pour que la loi soit conforme la Constitution). Le Conseil Constitutionnel prfr a plutt que d'annuler la disposition lgislative. Conseil Constitutionnel, 16 janvier 1962, Loi d'orientation agricole : Lautorit de ses propres dcisions ne se limitent pas leurs dispositifs (Dcision de constitutionnalit ou dinconstitutionnalit). Il faut prendre en considration les rserves d'interprtation dans les motifs de la dcision. CE Ass., 20 dcembre 1985, SA Etablissements Outters et CE Ass., Socit anonyme la cinq Deux illustrations Nanmoins, dans l'interprtation dune disposition constitutionnelle dans un cas particulier, le CE n'est pas oblig dappliquer pareil. Exemple de divergences de jurisprudence assez nombreux.

Section 3 : Les sources internationales


Elles sont spares des normes communautaires, car en effet le droit communautaire est du droit international, mais en raison de la trs forte intgration europenne, il se distingue car il pose des problmes particuliers quil convient de traiter part. La distinction des sources communautaires et internationales est justifie car il existe dans la Constitution deux points dancrage de ces 2 types de normes : art 55 qui leur ouvre une porte dentre dans lordre juridique interne, alors que pour droit communautaire cest larticle 88-1. Sous-section 1 : Le rang A) Rang infraconstitutionnel Pourquoi les normes internationales sont dun rang infra-constitutionnel ? - Dans lordre juridique interne, il nexiste rien qui soit au dessus de la Constitution car lordre juridique nexiste que par elle. C'est elle qui constitue les lments constitutifs un ordre juridique. De plus, il existe des mcanismes juridictionnels qui visent vrifier que le DI appliqu dans lordre interne est conforme la Constitution. Problmatique sans solution et qui fait lintrt des rapports entre Droit international et Droit constitutionnel : DI est par construction infrieure au Droit constitutionnel, cette proposition ne vaut que dans lordre juridique interne. - Dans lordre international, cest le DI qui est suprieur au droit des Etats membres. Pour le DI, la moindre norme de droit international est suprieure la Constitution des tats signataires. Ce nest quen droit interne que cette proposition vaut. en droit interne : C > DI en droit international : DI > C Cette problmatique ne peut sarranger au plan juridique. Si il y a un conflit : incompatibilit entre norme internationale et la Constitution, il sera tranch diffremment selon la juridiction saisie : la juridiction nationale fait prvaloir la Constitution, alors que la juridiction internationale fait prvaloir le DI sur la Constitution. Nous on voit le rang dans lordre interne, c'est donc le rang infra-constitutionnel. Quelles sont les dispositions constitutionnelles qui permettent dattester cette supriorit de la Constitution sur

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les normes internationales ? - Les art. 54 et 61 de la Constitution mettent en uvre un contrle de constitutionnalit des conventions internationales (54 lorganise). Cest un contrle abstrait, a priori, de constitutionnalit engag par des autorits de saisines. Mais l'art. 54 voit son application limite certaines conventions internationales : il prvoit en effet que si le CC, a dclar quun engagement international comporte une clause contraire la Constitution, lautorisation de le ratifier ou dapprouver lengagement ne peut intervenir quaprs rvision de la Constitution (cette dernire lemporte). Rien noblige modifier la Constitution. Larticle 54 voit donc son champ dapplication restreint dans les cas o la ratification est soumise autorisation. Lart. 53 dtermine ces cas : traits de paix, commerces, relatif l'organisation internationale, qui engage les finances de lEtat, relatifs lEtat des personnes etc. Ces traits ne peuvent tre ratifis ou approuvs quen vertu dune loi. La ratification doit tre autorise par une loi pour quelle puisse avoir lieu. Art. 61 : dans ces mmes cas, puisque lautorisation ne peut tre donne que par la loi, aprs que le CC se sera prononc sil est saisit, cette loi entre dans le champ dapplication de larticle 61 de la Constitution, le CC peut tre saisit de la question de la constitutionnalit de la loi autorisant la ratification. Par ce biais, le Conseil constitutionnel peut contrler un trait par rapport la loi de ratification. (contrle double dtente) Dcisions du CC des 9 avril, 2 et 23 sept 1992 : il sagissait de la ratification du trait de Maastricht, il avait t dfr au CC, dans sa dcision le CC a considr que le trait tait contraire la Constitution car il oprait des transferts de souverainet en faveur des autorits communautaires, donc la suite de la rvision de la Constitution par rfrendum, la rvision opre, nouvelle saisine du CC sur le fondement de larticle 54, il a examin la constitutionnalit trait au regard de la nouvelle Constitution. Le Parlement a donc adopt la loi autorisant la ratification, puis 60 dputs on saisit la loi autorisant la ratification du trait transmise au parlement. La question est de savoir dans quelle mesure la QPC peut tre utilis pour contrler la conformit dun trait la Constitution ? CE 14 mai 2010 (QPC), Rujovic, n 312305 : le Conseil dEtat refuse de transmettre une QPC au Conseil constitutionnel. En loccurrence, la dcision tait rendue dans le domaine du droit des trangers. Le CC tait saisi pour savoir dans quelle mesure la convention de Genve tait ou non contraire la Constitution (prsomption dinnocence et le droit dasile) Larticle 61-1 ne permet dintroduire une QPC que contre une disposition lgislative. Or M. Rujovic a dit que la convention est entre en vigueur travers une loi dentre en vigueur. Si la QPC ne peut pas tre dirig contre un trait international, il est possible dattaquer la loi de ratification. Le Conseil constitutionnel contrle la conformit de la loi de ratification la Constitution pour contrler la constitutionnalit du trait. Or, le Conseil dEtat a refus de transmettre la QPC considrant quon ne peut pas utiliser larticle 61-1 contre une loi de ratification. Le rang infranconstitutionnel est garanti par des contrles a priori (54 et 61) mais il ny a pas de contrle a posteriori (cf. Rujovic) Contrle a priori - Concernant la Jurisprudence administrative, le juge administratif na pas la possibilit de contrler le texte de la convention internationale. Il ne peut tre saisit par la voie daction que des dcisions administratives et dautre part la constitutionnalit dun trait ne peut tre, a priori, contest devant un juge du fond (Dans la logique de l'arrt Arrighi) Mais en revanche le JA a t saisit de la question des rapports entre Constitution et Conventions internationales

Question pose dans larrt CE Ass., 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et autres : il sagissait de contrler
lorganisation dun rfrendum en Nouvelle Caldonie. Pour organiser cette consultation, un rglement vient fixer les conditions pratiques de mises en uvre de la disposition. M. Sarran et Levacher conteste le rglement administratif et invoque comme norme de rfrence la CESDH, qui garantit le droit de vote. Le JA ici dit que cest la Constitution qui fixe ou qui exclue du droit de vote certaines personnes. La Constitution ne peut scarter au profit de la norme internationale. Cest la doctrine classique qui sapplique => La suprmatie confre aux engagements internationaux [par larticle 55] ne sapplique pas, dans lordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle . La supriorit de la Constitution na des consquences que relativement limites : Larticle 27 de la convention de Vienne (convention sur le droit des traits) qui fait partie de la coutume internationale et elle prohibe un Etat de se cacher derrire son droit national pour ne pas remplir ses obligations du droit international. On a des consquences plus claires qui sappuient sur larticle 14 du Prambule de 1946 La Rpublique franaise fidle ses traditions se conforme aux rgles du droit public international . On a considr que parmi ces rgles se trouve la rgle pacta sunt servanda (les pactes sont obligatoires). Le Conseil constitutionnel et le Conseil dEtat trouvent une rintroduction de la rgle que la France ne peut pas ne pas respecter ses obligations internationales. La Constitution peut alors tre considr comme devant tre cart en cas de conflit avec une

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norme internationale. Cons. Constit. 25 janvier 1985 : le conseil constitutionnel rserve aux traits internationaux une jurisprudence diffrente qu la loi. Le Conseil constitutionnel dit que lorsque un trait international vient modifier un trait ancien, il refuse par rfrence larticle 14 de contrler la constitutionnalit dun tel trait. Or un mcanisme pareil a t tolr pour les lois. CE Ass. 9 juillet 2010, Fdration nationale de la libre pense et autres : le Conseil dEtat refuse encore de remettre en cause la constitutionnalit dun trait aprs sa mise en vigueur. Cette affaire concernait le reconnaissance rciproque des diplmes. La fdration nationale de la libre pense avait pens que la convention entre la France et le Saint Sige en matire de la reconnaissance des diplmes tait contraire la lacit. Attaque au dcret portant publication de laccord entre la France et le Saint Sige au motif que laccord est contraire au principe constitutionnel de la lacit. On retrouve la problmatique : est-ce quon peut a posteriori par le biais dun dcret considrer que le trait est contraire la Constitution ? Le Conseil dEtat a dcid quil nappartient pas au Conseil dEtat de se prononcer sur la constitutionnalit dun trait aprs sa mise en vigueur.

B) Rang supralgislatif 1) Le principe

L'art. 55 de la Constitution pose une solution simple : sous rserve de certaines conditions, les traits ont une
autorit suprieure celle des lois. Ceci est une exception franaise. Dans beaucoup dautres pays les traits internationaux ont une valeur gale celle des lois. Les juges ont considr que les traits ou accords ne visaient que les conventions internationales. => Exclusion de la coutume internationale. CE Ass., 6 juin 1997, M. Aquarone ; le juge administratif a considr que la coutume internationale ne disposait pas du rang supralgislatif, et par consquent la loi devait lemporter sur cette coutume. La coutume ou les autres sources nont pas de place en droit interne ? Non car lalina 14 du prambule de la Constitution de 1946 (inclus dans le bloc de constit.) donne la source internationale une place immdiate dans le droit interne (par un acte de disposition). Il dispose que la Rpublique respecte les rgles du droit international. Elle sapplique en droit interne, mais na pas de valeur supralgislatif. Quel est le rang de ces normes ? Elles sont au mme rang que la loi Ouverture importante du droit franais au regard du droit international avec larticle 55 de la Constitution. 2) La mise en uvre Les mcanismes de mise en uvre de ce rang supralgislatif. A fortiori ont-elles un rang suprieur aux normes soumises la loi, savoir les rglements et dcisions individuelles ? 1er mcanisme : celui qui fait intervenir le CC. Problme : Qui contrle le respect des conventions internationales par le lgislateur, et qui contrle laction du lgislateur ? On pourrait penser que cest le CC quand il est saisit sur le fondement de larticle 61. - Conseil Constitutionnel, 15 Janvier 1975, IVG : loi Veil mise en cause par le fait que contraire au droit la vie prsent dans la Constitution (art 1er de la DDHC) + Invocation de la CESDH qui protge aussi le droit la vie. Le Conseil Constitutionnel se dclare incomptent pour censurer une loi contraire un trait car le contrle quil exerce est gnral, absolu et dfinitif alors que linconventionalit dune loi est relative et contingente (car quand inconstitutionnalit, il supprime le texte, c'est le caractre absolu, alors que pour linconventionalit de la loi elle ne sera que relative), dautant plus que les conventions internationales ne sont suprieures la loi que sous rserve de rciprocit. Or, cette condition varie selon les moments. Le Conseil Constitutionnel nest donc pas comptent pour contrler la conventionalit des lois. Le Conseil Constitutionnel prcise quune loi contraire une convention internationale nest pas pour autant contraire la Constitution. Le CC dit bien quil faut carter une loi contraire une convention internationale mais quil nest pas de son ressort de le faire, il invite par l mme les juges du fond le faire dans un contrle in concreto. - La Cour de cassation va elle accepter de faire ce contrle : Cass. 24 Mai 1975, Jacques Vabres : quelques mois aprs la dcision du CC, la Cour de cassation a fait application de cette comptence et a donc accept dcarter une loi, mme postrieure, contraire une convention internationale. La Cour de cassation doit appliquer la loi et non la contrler, ce qui est rvolutionnaire.

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- Le Conseil Constitutionnel, en revanche, exerce aussi des comptences en matire de contrle des lections (juge lectoral), dans ses comptences il agit comme le JA, par consquent cest un contrle in concreto, le Conseil Constitutionnel applique ce contrle. Conseil Constitutionnel, 21 octobre 1988, lection lgislative du val dOise : le CC, charg de contrler la rgularit dune lection, contrle la conventionnalit d'une loi franaise. - Le CE quant lui a t plus lent se rapprocher de la position de la Cour de cassation, il a longtemps continu aprs 75 maintenir une jurisprudence dans laquelle il considre quil ne lui appartient pas de contrler la conventionalit des lois. Encore plus de rticences pour les lois postrieures aux traits (jurisprudence des semoules). Mais revirement de jurisprudence avec larrt du CE Ass., 20 Octobre 1989, Nicolo : le CE accepte finalement de sacrifier la logique de sa jurisprudence au profit de la supriorit des traits sur les lois. Le CE accepte dcarter une loi contraire un trait international. Il est dsormais comptent pour contrler la conventionalit des lois mme postrieures. CE 30 dcembre 2002, Ministre de lamnagement du territoire et de lenvironnement c/ Carminati : Lexception dinconventionnalit ne peut pas tre soulev devant le juge de rfr qui nest quun juge de lurgence. Avec le contrle par les juges du fond, cette supriorit des traits sur la loi est assure. Nanmoins, il statue sur lexception dinconventionalit de la loi : la loi sera carte mais qu'en lespce. Le juge na pas la possibilit de se prononcer erga omnes. Cela permet de remdier au caractre trs limit du contrle de constitutionnalit des lois en France. Cette jurisprudence relativement rcente permet de tirer les consquences ultimes de la supralgislativit des conventions internationales. Le contrle de conventionalit de la loi est la dernire pice. CE Ass., 30 Mai 1952, Kirkwood : sous la 4ime Rpublique on retrouve des dispositions qui donnent une valeur lgislative aux traits partir du moment ou ils sont publis. Ds leur publication les traits internationaux ont une valeur lgislative afin de rentrer dans le cadre de droit interne. Le CE considre quun acte rglementaire contraire une convention internationale ne doit pas tre appliqu dans lordre juridique interne. Sous-section 2 : Lapplicabilit Conditions poses par lart. 55 de la Constitution : La convention internationale n'a d'autorit qu condition quelle soit rgulirement ratifies ou approuves, publies et condition de rciprocit. Autre condition dapplicabilit qui n'est pas mentionne par lart. 55 mais qui est inhrente : c'est l'effet direct. Procdures diffrentes : 1) Ratification, approbation et publication - Ratification : les conventions internationales doivent tre ratifies selon les procdures internes. Elle seffectue par le gnralement par le Prsident de la Rpublique en France. Procdure solennelle par un dcret de ratification. - Approbation : donne par le gouvernement pour un simple accord, pas de formalisme exig. - L'art. 53 de la Constitution impose une intervention du Parlement pour autoriser la ratification de certains traits : les traits de paix, de commerce, ceux qui modifient les dispositions de natures lgislatives, ce qui comporte cession change ou adjonction de territoire Rle de cet article : traiter de la problmatique de lintervention des Parlements dans laction diplomatique internationale. Le mcanisme de dmocratisation des ordres politiques a consist donner au Parlement le pouvoir de consentement de limpt + le contrle quil peut exercer sur lexcutif. Sagissant de laction diplomatique, ce nest pas le Parlement qui est charg des ngociations internationales mais le gouvernement. Larticle 53 garantit que la France ne peut donner son accord une convention qui sera suprieure la loi sans que le Parlement nait donn son approbation > 1re garantie. Le Parlement qui dispose de cette possibilit, nest pas toujours efficace dans cet exercice : les lois autorisant la ratification des traits font souvent lobjet daucune discussion. Art. 53 : Les traits et accords sont rgulirement ratifis et approuvs . Il ne faut pas seulement que la Convention soit signe, il faut aussi qu'elle soit ratifie. La ratification est rserve au Prsident de la Rpublique, avec d'autres modalits pour certains accords, certains arrangements et cela va en se raffinant au fur et mesure de l'volution des relations internationales. On ne passe plus mcaniquement par le trait.

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L'accord est toujours publi et s'il l'est sans qu'on ait ratifi c'est qu'on l'a adopt implicitement. Il faut que la procdure soit rgulire. L'article 53 de la Constitution impose une intervention du Parlement pour autoriser la ratification de certains traits numrs. La question d'intervention des Parlements dans l'action diplomatique est trs discute. Le mcanisme de dmocratisation a consist la fois confier au Parlement le vote de la loi et le consentement de l'impt et le contrle qu'il peut exercer sur l'excutif. Cela a fonctionn dans l'ordre interne mais dans les relations internationales, c'est le Gouvernement qui exerce ces fonctions dans la mesure o ces conventions sont marginales (Locke appelait cela le pouvoir fdratif ). Mais aujourd'hui, les traits internationaux ont une place beaucoup plus importante et sont devenus la source primaire des normes qui encadrent notre vie, l'absence du Parlement apparat de manire beaucoup plus crue et entrane la fragilit des bases dmocratiques de notre socit L'article 53 garanti le fait que la France ne peut s'engager dans un trait international sans l'approbation du Parlement, c'est une premire garantie. Dans le trait de Lisbonne, la place des Parlements dans le droit international se trouve renforcer pour maintenir cette garantie dmocratique. Mais cela pose galement un problme au niveau du Parlement Europen : faut-il mettre en concurrence le Parlement Europen et les Parlements nationaux? La procdure ne sera donc pas rgulire si le Parlement n'est pas intervenu. Pendant longtemps ces dispositions de l'article 55 n'taient pas contrles et le CE ne l'a pas contrl, il se contentait de contrler l'existence de ces tapes : CE Ass., 18 dcembre 1998, SARL du parc dactivits de Blotzheim et SCI Haselaecker Le juge administratif s'estime comptent pour contrler la rgularit de la ratification ou de l'approbation de traits internationaux. Dsormais, les prrogatives du Parlement sont respectes par les juges qui vont pouvoir carter la Convention internationale si elle n'a pas t autorise par le Parlement. Ce revirement est expliqu par deux choses : d'abord, les conventions tant de plus en plus nombreuses cela devenait une ncessit ; ensuite, il a fallu conforter le rle dmocratique et redonner de la valeur au Parlement et ses actes. Il refuse galement de contrler la conventionalit de la Convention. CE Ass., 5 mars 2003, Aggoun Confirme Blotzheim. Le Conseil d'tat admet la recevabilit du moyen tir de l'exception d'illgalit du dcret de publication d'un accord international sur le fondement duquel a t pris l'acte contest. La DUDH et la Charte de l'UE n'ont pas de vritable existence en droit international. Avec le trait de Lisbonne, la Charte sera signe et donc publie, elle aura dont une vritable valeur juridique. Aujourd'hui, elle n'est qu'une source d'inspiration pour les diffrentes instances. Dsormais le problme du contrle de la conventionalit des conventions internationales se pose, c'est dire contrler que les conventions techniques sont conformes la CESDH. 2) La condition de rciprocit Qui est comptent pour vrifier le respect de la rciprocit ? Pendant longtemps, on a appliqu lide que puisque laction diplomatique de lEtat est dans les mains du gouvernement, cest au gouvernement quil appartient de vrifier si la clause de rciprocit est remplie. Quand une partie soulevait dans une affaire la question du non respect de rciprocit par lautre partie, le juge franais refusait de trancher lui mme la question et la renvoyait au ministre des affaires trangres et le juge se sentait li par cette dcision. Cette solution a t critique car interroger un organe de ladministration (Le ministre des affaires trangres) alors que cette dernire est partie au procs est critiquable au regard de limpartialit. Raisonnement retenu par la CEDH, 13 fvrier 2003, Chevrol France : La France a t condamne par la CEDH de Strasbourg. Mme Chevrol avait pass des diplmes de mdecin en Algrie et demande de les faire reconnatre en France. Or la France na pas reconnu ces diplmes. CE Ass. 9 juillet 2010, Mme Cheriet-Benseghir : le CE revient sur sa jurisprudence antrieure il appartient au juge administratif de vrifier si la condition de rciprocit est ou non remplie . Autre question : quel est le champ dapplication de la clause de rciprocit ? L'art. 55 ne fait pas de distinction. Il impose cette rciprocit pour tous les traits et accords. Cependant, la jurisprudence a parfois limit le recours la clause de rciprocit, elle ne simpose pas dans : - Les cas o la convention internationale met elle-mme en uvre des mcanismes pour son application (ex. : droit communautaire) - Les cas o la convention a pour objet de protger les droits fondamentaux. Cette solution a t affirme

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plusieurs reprises, notamment dans lart. 60 de la Convention de vienne du 23 Mars 1969 sur le droit des traits. Cette convention internationale porte sur les traits (texte qui organise les conditions dans lesquelles les traits doivent tre appliqus par les tats parties). Lart. 60 traite de la question de lapplication rciproque et organise les consquences du dfaut dapplication rciproque : il prvoit cette obligation mais carte lobligation dapplication rciproque sagissant des conventions ayant pour objet de protger les droits de la personne humaine (ils chappent en raison de leur objet cette clause de rciprocit). Cette ide se retrouve dans la jurisprudence : => La jurisprudence administrative a retenu cette solution dans arrt du CE Ass., 21 dcembre 1990, Confdration nationale des associations familiales catholiques (CNAFC) et autres (la clause de rciprocit de napplique pas une convention protgeant les droits fondamentaux) => Conseil Constitutionnel, 22 Janvier 1999, Cour Pnale Internationale : sagissant des engagements internationaux engags par la France en vue de favoriser la paix, la dignit humaine etc., le Conseil Constitutionnel considre que vu lobjet de ces traits, la rserve de rciprocit na pas lieu de sappliquer. 3) Leffet direct 3me condition : La jurisprudence est venue complter les conditions dapplicabilit de lart. 55. En effet, pour tre applicable, la convention internationale doit tre deffet direct. Le juge, quand il est confront une convention internationale, il doit distinguer celle qui ont effet direct et celle qui nen ont pas. Critres de leffet direct : Caractre plus ou moins prcis (norme parfaite ou imparfaite). Certaines dispositions sont formules de manire tellement gnrale que le juge refuse den tirer des consquences dans un contentieux particulier. Ex. dans la Jurisprudence : CE Sect., 23 avril 1997, GISTI : le CE tait saisi par le GISTI de la lgalit dun acte administratif (dcret rglementaire). Moyens avancs pour contester la lgalit : La Convention de New York relatif aux droits de lenfant qui prvoit laccs des enfants au systme de soin est invoque. Problme de l'applicabilit directe : contrairement aux conclusions du Commissaire du gouvernement, le CE rejette le moyen du GISTI en considrant que ses stipulations qui ne produisent pas deffet direct lgard des particuliers ne peuvent tre invoques dans le cadre dun litige devant le juge. Doit tre fond sur la volont des parties : Le Juge administratif, en sinterrogeant sur la volont des tats, a dni le caractre deffet direct des conventions qui sont trs prcises dans leur contenu. Ainsi, le juge administratif refuse parfois donc de les appliquer en tirant cela de la volont suppose des parties concernant le critre dapplicabilit directe : CE Ass., 8 Mars 1985, M. GarciaHenriquez : invocation par le requrant de la convention franco-colombienne de 1950 (bilatrale) sur lextradition contre un acte administratif, une clause nayant pas t respecte. Le CE considre que cette clause est dpourvue deffet direct, quelle cre des obligations entre les tats mais quelle ne cre pas deffet direct. Ce type de jurisprudence peut paraitre critiquable... Sous-section 3 : Linterprtation Problme pos en France. Il a d'abord t considr que cest au gouvernement quil convient dinterprter. Cette solution retenue a t considre comme contraire la CESDH. Pendant longtemps, le juge administratif sest trouv li par linterprtation des traits internationaux du gouvernement parce que les traits font partie du domaine de la diplomatie de la France. Le juge posait une question prjudicielle au ministre des affaires trangres sur linterprtation du trait et se trouvait li par son avis. La Cour, suite l'arrt rendu en 1989, Beaumartin, a condamn la France, CEDH, 24 Novembre 1994, Beaumartin c/ France : dfaut dimpartialit des juges franais (pas galit des armes), le juge doit lui mme interprter les normes quil applique. La France avait, de toute faon, opr un revirement de jurisprudence entre temps. CE Ass., 29 juin 1990, GISTI : le CE sest reconnu pour la 1 re fois comptent pour interprter les conventions internationales. Etait en cause une circulaire produite par le ministre de lintrieur en direction des autorits subordonnes et destin interprter le droit en cause, cette circulaire a t attaqu par le GISTI en considrant que le gouvernement avait interprt de manire fallacieuse le trait France - Algrie. Il ressort des pices du dossier , et non pas de linterprtation du ministre des affaires trangres. Civ. 1re, 19 Dcembre 1995, Banque africaine de dveloppement : la Cour de cassation a adopt la mme solution. Elle considre quil est de sa mission de juge dinterprter, sans se rapporter lavis du ministre des affaires trangres.

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Raisons du revirement : Pression de la CEDH qui considrait que dfaut dimpartialit Les conventions prennent de + en + de place dans lordre interne, la question de linterprtation par le juge se posait de plus en plus frquemment Consquences : Le juge administratif, ventuellement, peut continuer prendre lavis du ministre des affaires trangres, lui demander, mais il nest plus tenu de suivre son avis. Art. 267 TFUE (ex. 234, ex 177 TCE) prvoit le mcanisme de la question prjudicielle qui peut trep os par les juridictions du fond en cas de difficult dinterprtation du droit communautaire et qui doit tre pos par les cours suprmes. Le juge national, charg dappliquer le droit communautaire, doit pose la question prjudicielle la CJUE. Au fur et mesure que les conventions internationales sont plus nombreuses, le juge administratif prend de la distance du grand respect de la libert de ladministration et de lEtat en matire de relations internationales. Un contrle de cette source du droit devient de plus en plus important. Sous-section 4 : Constitutionnalit et conventionalit Une complmentarit remise en cause : le contrle de la constitutionnalit des lois, le Conseil constitutionnel tait seul comptent parce que la Constitution ouvre cette comptence alors que le Conseil dEtat et la Cour de cassation avaient toujours refus de contrler la constitutionnalit des lois. Au contraire, le juge administratif refuse de contrler la constitutionnalit des traits et il appartient de faire un contrle de conventionalit des lois aux traits internationaux. De manire abstraite et a priori, un contrle de constitutionnalit est possible par les autorits de saisine. Les individus avaient la possibilit dobtenir protection des droits fondamentaux par le contrle de conventionalit. La QPC a chang la donne : un contrle de constitutionnalit a posteriori est possible. Or il remet en cause lquilibre entre constitutionnalit et conventionalit. Est-ce que le mcanisme de la conventionalit est remis en cause ? Dans la loi organique est inscrit le caractre prioritaire de la QPC. En cas dune double saisine dune QPC et dune question prjudicielle de conventionalit, le lgislateur impose quon traite dabord la question de constitutionnalit avant de se prononcer sur la question de conventionalit. Pourquoi ? Pour viter que dans le cadre de la politique institutionnelle, en labsence dune telle disposition, le juge ordinaire ne traitant que la question de conventionalit avant celle de la constitutionnalit, la QPC naurait pas de sens. Est-ce que cela rend compltement inutile le contrle de conventionalit. Depuis Jacques Vabre et Nicolo, le contrle de conventionalit a connu un grand essor parce que stait le seul moyen de faire contrler une loi ou un acte lgard des droits fondamentaux. Le contrle de conventionalit, perd-il de limportance ? La question de la conventionalit nest pas cart compltement car rien ninterdit au juge ordinaire, une fois la question de constitutionnalit rgl, de sinterroger son tour sur la question de conventionalit. Une mme loi peut tre conforme la constitution et contraire la convention internationale. Cela peut donner lieu a des divergences de jurisprudence. Le contrle de conventionalit continue garder un certain empire, parce que le fait que ce soit les mmes liberts dans les deux textes de rfrence ne veut pas dire que ce sont les mmes sources. Le juge du fond fait partie du contrle de constitutionnalit parce quil doit se prononcer sur le caractre srieux de la question prjudicielle. (volution du mme mcanisme en Allemagne : filtre des cours suprmes de telle sorte qu travers lapprciation du caractre srieux de la question tait une sorte de prononc de constitutionnalit). Contrle de conventionalit a un effet inter partes mais le contrle de constitutionnalit a un effet erga omnes. Rien nempche a posteriori de prendre une position contraire au Conseil constitutionnel, en contrler un acte non la Constitution mais la convention internationale. QPC = inutile parce quil existait dj le contrle de conventionalit ? La France a dvelopp un puissant contrle de conventionalit. Quelle tait lintrt du contrle de constitutionnalit ? Le contrle de constitutionnalit a un effet erga omnes et non pas inter partes. On trouve galement dans la Constitution un certain nombre de garanties dans la Constitution quon ne trouve pas dans les conventions internationales (au niveau du droit fiscal par exemple). Cependant, la QPC probablement ne trouvera son plein dveloppement quen fonction des interprtations que les juridictions donnent de la loi organique et de larticle 61-1. Cette interprtation devra faire le choix entre deux conceptions de la QPC : - la QPC, contrle a posteriori, doit tre un contrle abstrait ou un contrle concret ? Un contrle de constitutionnalit peut tre abstrait (se prononce de manire gnrale et indpendamment des cas particuliers) ou concret (au cours dun litige) ? Un contrle a priori ne peut tre un contrle abstrait. En revanche, le contrle a posteriori peut tre les deux. La QPC laisse les deux possibilits ouvertes. Certes, elle est introduit au cours dun litige concret. Cependant, les autorits de renvoi acceptent de tenir compte des circonstances particulires de lespce loccasion de laquelle la question a t pos, mais la question ne pourrait tre le prtexte un contrle abstrait qui ne prend pas en compte les circonstances

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particulires de lespce auquel cas on aurait un contrle abstrait. - le critre du caractre nouveau de la QPC : il faut que la question de constitutionnalit nait pas encore t tranche par le conseil constitutionnel. Le texte dit quon ne peut poser la question que si la disposition nait pas encore t dclare conforme sauf changement de circonstance. La jurisprudence considre que si par exemple le Conseil constitutionnel sest dj prononc a priori et que si la loi est conforme alors cela bloque la QPC. Or quon est-il du changement de circonstance ? - Labsence de contrle de conventionalit des conventions internationales. La loi souveraine du Parlement nest lexpression de la volont gnrale que dans le respect de la Constitution. La loi est contrle tant sa constitutionnalit, tant sa conventionalit et elle est trs encadr. En mme temps, un phnomne que lon peut rapporter la mondialisation, la loi est concurrenc par le trait international. Souvent, la loi nintervient que pour mettre en uvre une convention internationale en matire commerciale etc. Le contrle du respect des droits fondamentaux par les traits internationales est un domaine dans lequel la jurisprudence a mis beaucoup de rserves. CE Ass. 18 dcembre 1998, SARL du parc dactivits de Blotzheim, n 181249 il nappartient pas au juge administratif de contrler la conventionalit dune convention internationale . La garantie des droits que le contrle de conventionalit permet dexercer ne sapplique quaux lois. La premire difficult est labsence de hirarchie entre les conventions. Le contrle de conventionalit des lois ne fonctionne que parce quon peut lappuyer sur larticle 55 de la Constitution. Or il ny a pas de hirarchie entre les conventions internationales. Dautre part, autre justification, si le juge nationale se mle dinterprter lapplicabilit des conventions internationales il risque de mettre la France en contravention avec les obligations qui dcoulent des traits internationaux. Cette position qui est pos en matire de conventionalit des traits est reproduite dans un arrt du Conseil dEtat. Le Conseil dEtat refuse de transmettre au Conseil constitutionnel une question prjudicielle dans laquelle est en cause la conformit dune convention internationale la Constitution. (mme sil sagit de la loi de transposition). Donc le juge administratif refuse dinstitutionnaliser un contrle de constitutionnalit des conventions internationales a posteriori. CE 14 mai 2010 (QPC), Rujovic, n 312305 Or les juges peuvent toujours vider de son venin les dispositions dun trait pour le rendre conforme la Constitution travers linterprtation du trait.

Section 4 : Le droit communautaire dans la lgalit administrative

Pourquoi rserver un traitement particulier aux sources communautaires ? Deux lments : lment matriel : L'intgration de la structure communautaire fait que le droit communautaire est un droit international trs particulier, complexe et dense. Aucune autre organisation internationale na produit autant de droits prsent dans dautant de domaines que le droit communautaire. (10000 rglements et 1700 directives en vigueur) Cela a conduit au dveloppement une jurisprudence particulire parce que la lUE a une cour spcifique. Le constituant lui-mme a tenu compte de cette particularit. Si larticle 55 tait longtemps la base, depuis le trait de Maastricht a t larticle 88-1 dans la Constitution qui offre une porte dentre particulire au droit communautaire. lment formel : L'article 55 de la Constitution et lintroduction du Droit international et du droit communautaire dans lordre juridique international. Larticle 55 prvoit la primaut du droit international. Or quen est-il de la primaut du droit communautaire ? De plus, partir de 1992 (trait de Maastricht) la rvision de la Constitution a introduit larticle 88-1 et s. qui viennent donner une base propre au droit communautaire. Art 88-1 : La rpublique participe aux communauts europennes et lUE constitue dEtats qui ont choisi librement dexercer en commun certaines de leurs comptences en vertu du trait sur lUnion europenne et du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne, tels quils rsultent du trait sign Lisbonne le 13 dcembre 2007 => la France adhre aux dispositions des traits et la force obligatoire du droit communautaire dans lordre interne. (25 juin 1992 loi constitutionnelle relatif lentre en vigueur du trait de Maastricht) Il sera dailleurs modifi par le trait de Lisbonne qui dira que La Rpublique participe lUE . Particularit du Droit Communautaire : il faut distinguer le droit communautaire originaire / driv : Droit communautaire originaire : Traits instituant la communaut europenne, trait qui institue lUE (Maastricht). Normes internationales classiques, traits ngocis et ratifis par les Etats membres. Le rgime du droit communautaire originaire est classique, similaire celui des conventions internationales. Aujourdhui rgime tir de lart 88-1 : rang infra-constitutionnel du droit communautaire originaire, il est soumit la Constitution Droit communautaire driv (voir infra)

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1) Le droit originaire : norme internationale classique A- Rang infra-constitutionnel Art. 54 de la Constitution : Trait de Maastricht + dAmsterdam ont donn lieu des dcisions du Conseil Constitutionnel. Les traits originaires font lobjet dun contrle de constitutionnalit. Trait de Maastricht CC 92-308 DC du 9 avril 1992 et Trait dAmsterdam CC 97-394 DC du 31 dcembre 1997. Trait tablissement une constitution pour lEurope CC 2004-505 DC du 19 novembre 2004 et Trait de Lisbonne CC 2007-560 DC du 20 dcembre 2007. Le caractre infraconstitutionnel en droit interne se trouve en contradiction avec la supriorit du droit international sur le droit national : principe de primaut du droit communautaire sur le droit des tats membres. Or, la Constitution est suprieure aux traits, il y a donc une contradiction entre les deux droits. CJCE, 15 juillet 1964, Costa c/ Enel : Condamne cette position du droit interne. : La suprmatie du droit communautaire sur le droit national est affirme. CJCE, 9 mars 1978, Simmenthal : On voit apparatre la coexistence de deux solutions irrconciliables du droit communautaire et du droit international : La suprmatie du droit communautaire oblige tout juge national appliquer intgralement le droit communautaire et protger les droits que celui-ci confre aux particuliers.

B- Rang supralgislatif
Le caractre supralgislatif est en parfaite concordance avec le principe de primaut. Pas de contrle de la conventionalit des lois par le Conseil constitutionnel : CC 74-54 DC du 15 janvier 1975, IVG. En France, cela est consacr par l'art. 88-1, mais lart. 55 donnait dj une valeur supralgislative. - Le droit communautaire originaire est une norme classique du droit international : le refus de contrler la conventionalit des lois par le Conseil Constitutionnel (IVG) est transposable au droit communautaire, il refuse donc de contrler la conformit des lois au droit communautaire, sauf : - S'il y a un renvoi de la Constitution. Art. 88-3 => Conseil Constitutionnel, 20 Mai 1998, Droit de vote des reprsentants communautaires. Le trait de Maastricht a mis en place pour les ressortissants europens de voter quelque soit le lieu de rsidence. En 1992, le CC avait considr que la participation des ressortissants europennes aux lections locales tait contraire la Constitution. Larticle 88-3 prvoit donc expressment la possibilit pour les ressortissants de lUnion europenne dans les termes fixs par le trait de Maastricht. De cette manire, larticle 88-3 constitutionnalise les dispositions pertinentes du trait de Maastricht. Le Conseil constitutionnel accepte de contrle la conformit au trait de Maastricht. - S'il y a une volution sur le fondement de lart. 88-1 Dans une dcision CC 2010-605 du 12 mai 2010, le Conseil constitutionnel avait loccasion dexpliquer le refus de contrler de manire gnrale la conventionalit des lois. Ce refus vaut galement dans le cadre de la question prjudicielle de la question prioritaire de constitutionnalit. Sauf cas particulier le Conseil Constitutionnel refuse deffectuer ce contrle. C'est donc un contrle par le juge ordinaire. CE Ass., 20 Octobre 1989, Nicolo : rendu dans une affaire de droit communautaire, c'est donc bien son rle (Jacques Vabres pour la Cour de cassation). Nanmoins, ce contrle se fait sous rserve de leffet direct des dispositions invoques : quelles sont les dispositions qui ont effet direct ? 2) Le droit driv Deux difficults principales :

Le droit driv n'est pas les conventions internationales mais les normes juridiques prises sur le fondement du droit originaire adoptes par les organes des CE ou de l'UE. Simplement le droit communautaire driv (DCD) tire sa force du droit communautaire originaire (DCO). Le problme pratique est donc que les mcanismes de contrle de constitutionnalit du droit driv sont plus difficiles envisager puisqu'il n'y en a pas de prvus. Quand bien mme on arrivait dvelopper de tels mcanismes, on se mettrait en concurrence avec le contrle exerc par la CJCE : recours en annulation contre une dcision, une directive ou un rglement adopt par les organes communautaire et

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la question prjudicielle (article 244) lorsqu'un problme d'interprtation se pose. Problme de la valeur des directives communautaires en droit interne.

A) Le rang infraconstitutionnel du droit driv 1. Le rle du Conseil Constitutionnel

Larticle 54 ne permet que de bloquer la ratification dune disposition inconstitutionnelle. En l'absence de ratification, la procdure de l'article 54 n'est pas utilisable. Mais n'existe-t-il pas d'autres mcanismes de contrle ? S'ils ne sont pas vidents, ils ont pu se dvelopper de manire marginale. A ce moment l s'est pose la question de la coexistence du contrle du droit communautaire avec le principe de primaut et le contrle interne : il reste toujours la possibilit particulire de contrler la constitutionnalit des lois de transposition des directives. A travers larticle 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel peut tre valablement saisi pour contrler la constitutionnalit dune loi de transposition. Quand on contrle la loi, on contrle en ralit la conformit de la directive, donc du droit communautaire, la Constitution. Mais le problme est redoutable car au moment o il fait prvaloir la Constitution, le Conseil constitutionnel nous place en contravention avec le droit communautaire car la France ne transposerait pas la directive quelle doit obligatoirement faire. CC, 2004-406 DC du 10 juin 2004, Loi pour la confiance en l'conomie numrique : Le CC peut contrler la conformit du droit communautaire par rapport la Constitution lorsqu'il est amen contrler une loi qui vient transposer une directive communautaire. Il contrle indirectement la directive. S'il censure la transposition, il censure la directive : la directive peut apparatre contraire la Constitution mais l'article 88-1 de la Constitution (participation de la Rpublique aux CE) est une disposition spciale qui fait de la transposition d'une norme communautaire une exigence constitutionnelle. L'exigence constitutionnelle s'impose et carte l'obligation du CC de contrler la transposition au regard des droits fondamentaux. Ce qui pourrait apparatre comme un dficit n'en est pas un puisque la CJCE exerce un contrle du droit driv par rapport aux droits fondamentaux. Il y a une exception cette exigence constitutionnelle aux cas o il y aurait une disposition expresse contraire de la Constitution. Ainsi, on pourrait thoriquement faire valoir la Constitution sur le droit communautaire driv mme si en pratique cela ne risque pas de se faire. la transposition en droit interne dune directive communautaire rsulte dune exigence constitutionnelle laquelle il ne pourrait tre fait obstacle quen raison dune disposition expresse contraire de la Constitution ; quen labsence dune telle disposition, il nappartient quau juge communautaire, saisi le cas chant titre prjudiciel, de contrler le respect par une directe communautaire tant des comptences dfinies par les traits que des droits fondamentaux garantis par larticle 6 du Trait sur lUnion europenne . Le Conseil constitutionnel renonce de contrler la conformit de la directive aux principes fondamentaux. Comment cela est-il compatible avec les droits fondamentaux ? La norme spciale (obligation communautaire : 88-1) prvaut la norme gnrale parce quon sait quil existe au plan du droit communautaire des mcanismes de contrle. A larticle 6 du TUE on trouve la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne, la Convention europenne des droits de lhomme et les droits fondamentaux tels quils rsultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres. Au niveau communautaire, il y a donc une protection des droits fondamentaux qui apporte une garantie trs efficace et aussi efficace quau plan interne. La difficult qui subsiste : la Constitution garantit des droits supplmentaires aux droits garantis par le droit communautaire. Lobligation de transposition pourrait tre mise en question par une disposition expresse contraire. Le juge national renonce contrler tant que le juge communautaire peut juger efficacement. Si le droit franais venait garantir plus de droits que le droit communautaire, le Conseil constitutionnel ne peut pas la transposer et la fait prvaloir sur le droit communautaire.

La formule de la dcision du 10 juin 2004 a quelque peu volu avec la dcision... ...2006-540 DC du 27 juillet 2006 : loi relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la socit de l'information : Il n'utilise pas la formule de disposition constitutionnelle expresse contraire mais la phrase : La transposition d'une directive ne saurait aller l'encontre d'une rgle ou d'un principe inhrent l'identit constitutionnelle de la France, sauf ce que le constituant y ait consenti . De plus, si on n'est pas sr de la directive, se pose la question de l'interprtation de celle-ci par le Conseil

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Constitutionnel. A ce moment l, il doit surseoir statuer et saisir la CJCE dans le cadre de la question prjudicielle, c'est ce qui est prvu dans l'article 234 du TiCE. Mais dans cette dcision, le CC considre qu'il fait un contrle restreint limit l'incompatibilit manifeste donc il ne peut saisir la CJCE. Il renvoi cette comptence aux juridiction du fond qui pourront statuer in concreto et saisir, ou non, la CJCE cet effet. La Cour constitutionnelle allemande a des comptences beaucoup plus importantes, elle a t confronte au mme problme dans les annes 70, elle a pris une dcision parallle celle du CC : elle peut contrler le droit driv au regard de sa Constitutionnalit mais aussi longtemps qu'un contrle du respect des droits fondamentaux sera exerc par le droit communautaire, elle renonce exercer ce contrle au plan national. CC, 2006- 535 DC, 30 mars 2006, Loi pour l'galit des chances (CPE) : Si la transposition en droit interne d'une directive communautaire rsulte d'une exigence constitutionnelle, il n'appartient pas au CC, lorsqu'il est saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la compatibilit d'une loi avec les dispositions d'une directive communautaire qu'elle n'a pas pour objet de transposer en droit interne . CC 2010-605 du 12 mai 2010 : Le Conseil sest prononc sur la mise en uvre de la QPC. Il rappelle la jurisprudence dvelopp en 2004 et 2006 et dit que lon ne contrle pas les lois de transposition des directives sauf identit constitutionnelle de la France qui est mise en cause. 2. Le rle du Juge administratif

D'abord, le juge administratif intervient si le principe du trait-cran ne l'interdit pas, donc spcialement dans le cas du droit driv. Il ne va pas intervenir beaucoup plus, parce que le juge administratif refuse de se prononcer sur la constitutionnalit des traits. (cf. Arrighi) Dans tous les cas o un trait international intervient, le juge administratif renoncera contrler. Il peut se produire que le droit driv soit en cause. Le juge administratif a dvelopp une jurisprudence trs similaire celle du Conseil constitutionnel. Si dans certains cas, le juge adminisrtatif peut tre amen de contrle la conformit du droit driv la Constitution cela posait des problmes la place du droit communautaire lgard de la Constitution. Thoriquement le Conseil dEtat pourrait contrler, pratiquement il ne le fait pas. CE, Ass, 8 fvrier 2007, Socit Arcelor Atlantique et Lorraine et autres, n287110 : L'arrt fait rfrence l'article 88-1 de la Constitution sur la participation de la France l'UE et aux CE, il y a donc une obligation constitutionnelle de transposition. Mme si la Constitution semble interdire la transposition d'une directive lorsqu'elle est contraire aux droits fondamentaux mais en mme temps, c'est une obligation constitutionnelle de le faire. Il y a un conflit entre les deux normes valeur constitutionnelle. La protection des droits fondamentaux est alors considr comme la norme gnrale, et l'article 88-1 comme la norme spciale : la norme spciale a donc autorit sur les droits fondamentaux. Dans la mesure o le principe fondamental existe en droit communautaire et qu'il existe un contrle efficace ce niveau, il ne lui appartient pas de contrler. Cette conciliation permet la fois la protection des droits et la bonne application, c'est dire l'application uniforme, du droit communautaire. On retrouve la notion d'identit constitutionnelle car si le principe n'existait pas en droit communautaire, il appartiendrait au juge administratif de contrler la transposition par rapport aux principes fondamentaux/constitutionnels franais. Cette jurisprudence relative aux directives devrait aussi concerner les rglements et toutes les normes de droit driv. Ressort-il de cet arrt un contrle de constitutionnalit des normes internationales par voie d'exception du juge administratif ? Ce contrle a toujours t refus par le juge administratif franais mais pourrait dcouler cet l'arrt. Considrant que si, aux termes de larticle 55 de la Constitution, les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve, pour chaque accord ou trait, de son application par lautre partie , la suprmatie ainsi confre aux engagements internationaux ne saurait simposer, dans lordre interne, aux principes et dispositions valeur constitutionnelle ; (reprise de CE Ass. 30 octobre 1998 Sarran et Levacher) queu gard aux dispositions de larticle 88-1 de la Constitution, selon lesquelles la Rpublique participe aux Communauts europennes et lUnion europenne, constitues dEtats qui ont choisi librement, en vertu des traits qui les ont institues, dexercer en commun certaines de leurs comptences , dont dcoule une obligation constitutionnelle de transposition des directives, le contrle de constitutionnalit des actes rglementaires assurant directement cette transposition est appel sexercer selon des modalits particulires dans le cas o sont transposes des dispositions prcises et inconditionnelles ; qualors, si le contrle des rgles de comptence et de procdure ne se trouve pas affect, il appartient au juge administratif, saisi dun moyen tir de la mconnaissance dune disposition ou dun principe de valeur

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constitutionnelle, de rechercher sil existe une rgle ou un principe gnral du droit communautaire qui, eu gard sa nature et sa porte, tel quil est interprt en ltat actuel de la jurisprudence du juge communautaire, garantit par son application leffectivit du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqu ; que, dans laffirmative, il y a lieu pour le juge administratif, afin de sassurer de la constitutionnalit du dcret, de rechercher si la directive que ce dcret transpose est conforme cette rgle ou ce principe gnral du droit communautaire ; quil lui revient, en labsence de difficult srieuse, dcarter le moyen invoqu, ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de justice des Communauts europennes dune question prjudicielle, dans les conditions prvues par larticle 234 du Trait instituant la Communaut europenne ; quen revanche, sil nexiste pas de rgle ou de principe gnral du droit communautaire garantissant leffectivit du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqu, il revient au juge administratif dexaminer directement la constitutionnalit des dispositions rglementaires contestes ; Contrle de constitutionnalit des normes internationales de manire gnrale ?

B) Le rang supralgislatif du droit drive 1) Le rle du Conseil constitutionnel CC 2004-496 DC du 10 juin 2004, Loi pour la confiance en lconomie numrique : la jurisprudence IVG dit quil ne lui appartient pas de contrler la conformit de la loi au droit international et au droit driv. Pourtant, dans la mesure o laritlce 88-1 est interprt comme instituant une obligation constitutionnelle, est-ce que lon ne pourrait pas considrer quune loi de transposition dune directive qui ne la transpose de manire fallacieuse, ne peut-on pas considrer que lincompatibilit constitue en mme temps une violation de lobligation constitutionnelle de transposition des directives ? Le Conseil constitutionnel redit la mme chose en 2006 : CC 2006-535 DC du 30 mars 2006, Loi pour lgalit des chances (CPE) si la transposition en droit interne dune directive communautaire rsulte dune exigence constitutionnelle, il nappartient pas au Conseil constitutionnel, lorsquil est saisi en application de larticle 61 de la Constitution, dexaminer la comptabilit dune loi avec les dispositions dune directive communautaire quelle na pas pour objet de transposer en droit interne . CC 2006-549 DC du 27 juillet 2006, Loi relative au droit dauteur et aux droits voisins dans la socit de linformation : si la transposition en droit interne dune directive communautaire rsulte dune exigence constitutionnelle Il appartient par suite au Conseil constitutionnel saisi dans les conditions prvues par larticle 61 de la Constitution dune loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire de veiller au respect de cette exigence . devant statuer avant la promulgation de la loi dans le dlai prvu par larticle 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice 2) Le rle du juge administratif Contrle de conventionalit de la loi. On sest interrog sur le champ dapplication que le Conseil dEtat donne sa nouvelle jurisprudence Nicolo. Larrt Boisdet est le premier dans lequel le Conseil dEtat opre le contrle de conformit dune loi qui sert de support une dcision administrative un rglement communautaire. CE, 24 septembre 1990, Boisdet, p. 250 : Le CE a tendu le contrle de constitutionnalit au contrle d'une loi dans le cadre d'un rglement communautaire (extension de Nicolo). CE Ass., 28 fvrier 1992, SA Rothmans International France Extension l encore de Nicolo. Le Conseil d'tat permet de confronter les lois avec les directives. La loi ne fait plus cran entre les directives et les rglements. Primaut des directives sur les lois. Consquence, une loi incompatible avec une directive ne peut servir de base lgale un acte rglementaire. Il carte une loi contraire une directive communautaire. 3) Leffet des directives

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Article 288 (ex. 24, ex 189) TFUE : la directive lie tout tat membre destinataire quant au rsultat atteindre tout en laissant aux instances nationales la comptence quant la forme et aux moyens . C'est l'Etat qui est li mais si les tats ne transposent pas la directive alors, elle ne pourra pas s'appliquer et donner corps la directive. Elle n'est qu'un programme d'action mais n'est pas directement applicable puisqu'elle n'est pas, en principe, suffisamment prcise pour tre applique. Elle lie des Etats mais elle ne cre pas directement de droit dans le chef des administrs. Si la directive est dpourvu deffet direct, on ne pas linvoquer en tant que justiciable.

a. La jurisprudence communautaire : La jurisprudence communautaire a t un peu diffrente dans ce domaine puisqu'elle a t dans le sens de la primaut de la jurisprudence communautaire et a reconnu un effet direct celle-ci. CJCE, 17 dcembre 1970, Socit SACE, aff. 33/70n p. 1213 : Lorsqu'une directive est suffisamment prcise et inconditionnelle, si dans son contenu elle ne laisse pas une vritable marge d'apprciation aux tats membres, et qu'elle est transpose dans les dlais alors on peut l'invoquer dans les cas les plus nombreux : Les directives communautaires sont invocables par les particuliers l'encontre de l'Etat. CJCE, 4 dcembre 1974, Van Duyn, aff. 41/74, Rec. 1337 : L'effet direct d'une directive dans les relations entre un tat membre et les particuliers doit tre apprci pour chaque cas. CJCE, 5 avril 1979 Ratti aff. 148/78 Rec. 1629 : Rejet de l'effet vertical invers. L'tat membre qui n'a pas transpos de directive ne peut invoquer l'absence de transposition pour prendre des dispositions contraires celle-ci. Aprs le dlai de transposition d'une directive, un tat membre ne peut appliquer sa loi interne une personne qui s'est conform ladite directive. CJCE, 18 dcembre 1997, Inter environnement, aff. C-129 96, Rec. 1-7411 : b. La jurisprudence administrative : Le JA a reconnu au cas par cas cette obligation que la jurisprudence communautaire lui donne c'est dire que les directives ont un effet direct dans la plupart des cas et les institutions nationales doivent en tirer les consquences. Il a t trs rticent le faire, il n'a jamais voulu reconnatre un effet direct aux directives communautaire. L'arrt Cohn Bendit a t applicable. Le JA a reconnu des effets qui permettent d'aligner sa jurisprudence sur ses rsultats, aux exigences de la CJCE. CE, 28 septembre 1984, Confrence nationale des socits de protection des animaux de France, p. 512 : Met en cause la conformit des rglements. Cas o le rglement en cause est le rglement de transposition de directive. Il faut qu'il transpose exactement la directive sous peine de censure : Le contrle de la lgalit des actes administratifs procdant la transposition des directives est ralis au regard des objectifs de celles-ci. CE, 7 dcembre 1984, Fdration franaise des socits de protection de la nature et autre, p. 41 0 : Les autorits nationales ne peuvent adopter un rglement contraire une directive mme non transpose. CE, 10 janvier 2001, France nature environnement, n 217 237 : Illgalit pendant le dlai de transposition d'une directive de toutes mesures de nature compromettre srieusement la ralisation du rsultat qu'elle prescrit. CE, 3 fvrier 1989, Alitalia, p. 44 : Conscration d'un PGD : l'tat est oblig de transposer une directive, sinon il commet une illgalit susceptible de provoquer une annulation. L'innovation est que le gouvernement est oblig d'annuler les rglements antrieurs la directive qui ne serait pas compatible avec les objectifs de cette directive (l'arrt de 84 ne visait que les actes nouveaux, aprs la directive). CE, Sect, 3 dcembre 1999, Association ornithologique et mammologique de Sane et Loire : Cet arrt concerne la rpartition des comptences entre lgislateur et pouvoir rglementaire. L'article 37 alina 2 ( Les textes de forme lgislative intervenus en ces matires peuvent tre modifis par dcrets pris aprs avis du Conseil

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d'tat. Ceux de ces textes qui interviendraient aprs l'entre en vigueur de la prsente Constitution ne pourront tre modifis par dcret que si le Conseil Constitutionnel a dclar qu'ils ont un caractre rglementaire en vertu de
l'alina prcdent. ) permet au Gouvernement de rcuprer des lois qui auraient pu tre prises en dehors du champ de l'article 34. Ce n'est qu'une facult pour le Gouvernement mais le juge a considr ici, qu'il avait l'obligation de la mettre en uvre pour obtenir la dlgalisation d'une norme adopte par le Parlement pour lui permettre de la modifier en conformit avec la directive : L'autorit administrative n'est pas dessaisie lorsqu'une loi qui viole des dispositions d'une directive communautaire est de ce fait inapplicable. 24 fvrier 1999, Association des patients de la mdecine d'orientation anthroposophique. Le CE a considr qu'il n'y avait pas de faute de la part du Gouvernement ne pas adopter les rglements d'application d'une loi si elle est contraire une directive. CE, Sect, 23 juin 1995, SA Lilly France, p. 257, concl. Chr. Maugue : Si l'tat ne transpose pas, du point de vue de l'tat, on ne peut pas se prvaloir d'une directive pour justifier une mesure de droit interne. c. L'effet des directives :

Le contrle de conventionnalit de la loi :

28 fvrier 1992, SA Rothmans international France Une loi incompatible avec une directive ne peut servir de base lgale un acte rglementaire. SA Arizona Tobacco Products & Phillip Morris France => CE admet que la responsabilit de l'tat peut tre engag du fait de la violation du droit communautaire.

Le contrle des dcisions individuelles :

CE, Ass, 22 dcembre 1978, Cohn Bendit, p. 524, D. 1979, concl. Genevois : Ici est toute l'opposition entre le droit communautaire et le droit franais. Le CE considre qu'une directive ne cre pas de droit dans le chef des individus, elle n'a pas d'effet direct sur eux, elle l'impose seulement l'Etat. La lgislation qui sert de soutien la dcision communautaire est elle-mme contraire la convention et donc, par l'exception d'inconstitutionnalit, la base lgale disparatra et donc la directive disparaitra galement. En matire d'actes individuels, plusieurs avances ont relativis la rigueur initiale : CE, 8 juillet 1991, Palazzi, p. 276 : Une directive est invocable en soutien d'une exception d'illgalit d'un rglement qui a incompltement procd sa transposition. CE Ass., 30 octobre 1996, SA Cabinet Revert et Badelon Pareil que Palazzi, sauf que c'est l'exception d'illgalit d'une loi. CE Ass, 6 fvrier 1998, Tete, RFDA, 1998, p. 107 s., concl. H. Savoie : Il avait attaqu un contrat pass par la ville de Lyon avec une entreprise pour la bretelle d'vitement de la ville de Lyon. M. Tte considrait que les conditions dans lesquelles avaient t passes le contrat de concession tait contraire une directive communautaire. A l'poque, il n'y avait pas de rglementation en France pour lgifrer la passation. Le juge a considr que le vide juridique tait une rglementation et qu'elle tait bien contraire la directive communautaire et que la dcision de passer le contrat tait bien illgale.

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Section 4: La loi
Sous-section 1 : Le bloc de lgalit. La loi est la seule source de lgalit administrative crite. Cette source principale sest trouve concurrenc par les normes internationales. La fin du principe de souverainet de la loi d aux contrles de constitutionnalit et conventionalit. 1 Les diffrents types de lois. La Constitution renvoie diffrents types de lois. Loi ordinaire vote dans les conditions constitutionnelles sur l'initiative parlementaire : Ce sont des actes en principe dlibrs par le Parlement et vots par lui (ou vots par la seule Assemble Nationale, si le gouvernement lui a donn le dernier mot) puis promulgus par le Prsident de la Rpublique (dfinition formelle). Le champ dapplication de cette loi est dfini par larticle 34 de la Constitution. Aussi, lments matriels : rpartition des domaines de comptence entre pouvoir lgislatif et pouvoir rglementaire et permet ce dernier d'intervenir dans toutes les matires qui ne sont pas rserves au premier. La loi serait donc l'acte vot par le Parlement dans les matire que lui attribue la Constitution ? Rserve : la Constitution n'interdit pas au Parlement d'adopter des lois dans des domaines chappant sa comptence mais permet au gouvernement de s'opposer l'intervention du Parlement dans le domaine rglementaire. Le gouvernement peut laisser le Parlement empiter sur celui-ci, l'acte vot puis promulgu reste une loi et, tant que la disposition qui a un caractre rglementaire n'est pas dclasss, elle chappe au contrle du juge administratif. Voir infra. Loi rfrendaires : Les lois rfrendaires sont prvus par larticle 11 de la Constitution. Il permet au prsident de la Rpublique de soumettre un certain nombre de lois non pas au Parlement mais lexpression de la volont populaire. La loi rfrendaire occupe le mme rang que la loi ordinaire. Mais ils occupent une place particulire, parce quils conservent le caractre souveraine traditionnellement attache la loi ordinaire. (pas de contrle de constitutionnalit) Elles ne peuvet tre contrl par le Conseil constitutionnel dans le cadre 61 de la Constitution. La loi peut tre adopte, non plus par les reprsentants du peuple, mais par le peuple lui-mme lors d'un rfrendum. Selon l'objet sur lequel elle porte, cette loi peut avoir valeur de loi ordinaire, organique, constitutionnelle. Ni le juge ordinaire, judiciaire ou administratif, ni le juge constitutionnel ne sont comptents pour en connatre la conformit la Constitution parce qu'elles constituent l'expression directe de la volont nationale (Conseil Constitutionnel, 6 novembre 1962) Loi constitutionnelle : Lois qui portent rvision de la Constitution. Le Conseil Constitutionnel n'a Ni de l'article 61, ni de l'article 89, ni d'aucune autre disposition de la Constitution, le pouvoir de statuer sur une rvision constitutionnelle (Conseil Constitutionnel, 26 mars 2003) Loi organique : Suprieures hirarchiquement aux lois ordinaires, la Constitution prvoit pour ces lois des rgles de procdure particulire et les soumet un contrle obligatoire du Conseil Constitutionnel mais ne les dfinit pas de faon prcise. Elles ont pour objet de fixer les modalits d'application de certains articles de la Constitution. Elles sont subordonnes la Constitution cause de ce contrle automatique, mais y-a-til une supriorit par rapport la loi ordinaire ? Le Conseil constitutionnel par une dcision du 24 dcembre 1979 79110 DC sur la loi de finance de 1980. Etait en cause la conformit de la loi de finance au regard non pas tant des articles qui organisent le vote de la loi de finance mais tait en cause la conformit des conditions dadoption de la loi de finance au regard de la loi organique. Le Conseil a donc censur la loi de finance de 1980 parce quelle tait contraire la loi organique. Il y a donc une supriorit indirecte des lois organiques sur les lois ordinaires. Au sein du bloc de lgalit, la loi organique occupe donc un rang suprieur la loi ordinaire. La jurisprudence a introduit un lment de souplesse : dcision du 3 mars 2009 2009-576 DC loccasion par le Conseil constitutionnel dune loi organique qui concernait la nomination des prsidents de certaines chanes de tlvision. Dans sa dcision, le Conseil constitutionnel a considr quun certain nombre de dispositions qui taient contenu dans la loi organique dpassaient le champ dapplication de celle-ci. Le

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Conseil a donc prcis que ces dispositions ressortaient la comptence du lgislateur ordinaire. Loi de finances Prvu larticle 47 de la Constitution, ces lois dterminent les ressources et les charges de lEtat. Ils sont assimils aux lois de financement de la scurit sociale. Lune comme lautre sont destines assurer le contrle du Parlement en matire budgtaire. Ces lois sont encadres dune procdure particulire par larticle 47 et cet article renvoie la loi organique du 1er aot 2001 (LOLF) qui venait remplacer la loi organique de 1959. Ils font lobjet dune procdure particulire : dans quelle mesure le lgislateur peut utiliser cette procdure dans tel ou tel domaine ? Le Conseil constitutionnel a dvelopp une jurisprudence pour dterminer quel est le champ du lgislateur financier et il sappuie sur la loi de finance qui vient distinguer un certain nombre de catgories. Le juge constitutionnel a distingu un domaine facultatif, un ensemble de dispositions qui peuvent ou non se trouver dans une loi de finance. Il existe un autre domaine : le domaine facultatif partag : le lgislateur a le choix de passer par le biais dune loi ordinaire ou par le biais dune loi de finance. Ces le cas des dispositions qui sont relatives lassiette, aux taux et qui naffectent pas lquilibre budgtaire. Toute autre disposition qui se retrouverait dans une loi de finance mais qui ny est pas prvu serait considre comme inconstitutionnelle. Loi du pays. Cest une catgorie particulire de lois qui ne sont pas adopts par le Parlement mais ces lois de pays sont adopts en Nouvelle-Caldonie et en Polynsie. Ces lois du pays ont un rgime variable selon la jurisprudence. Les lois de pays adopt sur le fondement de larticle 77 de la Constitution sont considres comme des actes de nature lgislative et donc ils nchappent pas au contrle du Conseil constitutionnel. Le juge administratif en revanche ne peut contrler ces lois de pays. Sagissant du territoire de la Polynsie, le juge administratif a considr que ces textes sont de nature administrative qui sont susceptibles dtre contrle par le juge administratif malgr leur dnomination.

2 Les actes assimils la loi. A. Les actes des rgimes dvolus. Le droit constitutionnel passe, mais le droit administratif reste Otto Meyer Dans lordre constitutionnel actuel, il a fallu rintroduire des textes qui ont t adoptes sous lempire dautres Constitutions. On assimile les actes de rgimes antrieurs la loi dans le cadre de la ncessit de continuit de l'action. Les actes adopts par le Gouvernement Vichy continuent d'avoir force de loi sous le terme d' acte dit loi . Ont ainsi force de loi les actes dits lois du gouvernement de Vichy, dont une partie a t maintenu en vigueur lors du rtablissement de la lgalit rpublicaine, les ordonnances prises par le GRPF entre 1944 et 1946. En 1944, on a adopt une ordonnance portant rtablissement de la lgalit rpublicaine qui prvoit la nullit de tous les actes qui ont t adopt pendant la priode de lEtat franais sous le gouvernement de Vichy. Quel est le rang des actes qualifis dordonnance adopts sous le gouvernement provisoire mais lgitime sous De Gaulle. Il ny avait pas de Parlement cette poque. Le juge administratif a considr que ces ordonnances devraient tre considr comme ntant pas des actes de nature administrative mais de nature lgislative. B. Ordonnance de l'article 92 de la Constitution : Aujourd'hui cet article n'existe plus, il permettait au Gouvernement d'adopter par la voie des ordonnances un certain nombre de textes, elles avaient force de loi. En 1998 ou 2005, il a t supprim de la Constitution car il n'avait pas de rle jouer. Il devait permettre de prendre des mesures transitoires pour faire fonctionner les institutions en 1958. C. Les actes adopts dans le cadre de l'article 16 : Larticle 16 permet au Prsident de prendre des mesures exceptionnelles dans des circonstances exceptionnelles et qui lui permet dintervenir dans le champ dapplication de larticle 34. CE, Ass, 2 mars 1962, Rubin de Servens, GAJA p. 143 : La question qui se posait est celle de la qualification quil fallait retenir des actes prises par De Gaulle pour instaurer ces juridictions dexception ? Le juge administratif est-il comptent ? Il faut donc voir avant Quelle est la nature des actes pris par le Prsident de la Rpublique dans le cadre de l'article 16 ? Au plan matriel, on tait bien face un acte

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adopt dans le domaine de la loi mais de son auteur, l'acte aurait pu tirer une nature rglementaire. Lorsquon est dans le champ dapplication de larticle 16, il faut distinguer entre celles uqi interviennent dans le domaine du rglement et dans ce cas lordonnance est un acte administratif, en revanche, les ordonnances du domaine de la loi sont considres comme des lois qui ne peuvent par consquent tre contrles par le juge administratif. En principe, on a une analyse organique mais le CE n'a pas us de ce principe. Il a fait prvaloir une analyse matrielle de l'acte et a considr que l'ordonnance avait un caractre lgislatif pris dans la cadre de la loi en raison de son contenu 3 Le rgime mixte des ordonnances. Article 38 de la Constitution : Le Gouvernement peut, pour l'excution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un dlai limit, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi . La technique des dcrets lois se trouve donc tre officialis par la conscration des ordonnances en 1958. Le mcanisme est un mcanisme dhabilitation par le Parlement par le biais dune loi de plein pouvoir qui autorise le gouvernement entrer dans le domaine de la loi dans un certain dlai. Cette loi doit dfinir un domaine stricte dans lequel le Gouvernement peut intervenir. La loi prvoit un second dlai lintrieur duquel le Gouvernement doit dposer un projet de loi. Or si ce dlai est coul, lordonnance tombe dans la caducit. Les ordonnances sont prises en CM aprs avis du CE. Elles entrent en vigueur ds leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas dpos devant le Parlement avant la date fixe par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent tre ratifies que de manire expresse. A l'expiration du dlai mentionn au premier alina du prsent article, les ordonnances ne peuvent plus tre modifies que par la loi dans les matires qui sont du domaine lgislatif. Pour dterminer la nature de lordonnance, on a prfr une analyse organique (auteur de lacte) CE 6 dcembre 1907, Compagnie des chemins de fer de lEst, GAJA Le CE admet de contrler directement la lgalit des actes de caractre rglementaire gnral dans le cadre du REP. CE Ass. 24 novembre 1961, Fdration nationale des syndicats de police Les ordonnances de l'art. 38 de la Constitution doivent respecter les principes gnraux du droit CE Ass. 11 dcembre 2006, Conseil national de lordre des mdecins Les dispositions d'une ordonnance non ratifie qui relvent du domaine de la loi, ne peuvent tre modifies ou abroges aprs lexpiration du dlai de lhabilitation, que par le lgislateur ou sur le fondement dune nouvelle habilitation. CE Ass. 19 octobre 1962, Canal, GAJA Les ordonnances prises en application d'une loi rfrendaire ont un caractre rglementaire et sont donc susceptibles d'annulation devant le juge administratif, donc d'un REP.

A lissu de ce dlai, larticle 38 le dit expressment, une fois que le dlai dhabilitation est coule, le Gouvernement na

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plus la possibilit de modifier lordonnance. Seule une loi peut venir modifier lordonnance. Au moment de la loi de ratification, lauteur de lordonnance change et lacte nest plus un acte administratif mais a dsormais pleine valeur lgislative. Le juge administratif ne peut plus en contrler la lgalit. Aprs un dlai de 2 mois, on ne peut plus attaquer lordonnance par le biais de la voie daction mais on peut encore attaquer lordonnance par le biais de voie de lexception. On peut toujours demander lauteur dun acte de labroger. La ratification, depuis 2008, ne peut plus avoir lieu que de manire expresse. Il faut une loi de ratification pour que lordonnance perde sa valeur dacte administratif pour acqurir une pleine valeur lgislative. 4 Les textes annexs. CE, 2 mai 1990, CNGA, p. 537 : Les rapports annexs aux lois demeurent des actes de nature lgislative et ne peuvent tre attaques devant le JA. CE, Ass. 5 mars 1999, Rouquette : Les documents annexs la loi de financement de la scurit sociale ne sont pas susceptible d'tre attaqus devant le JA, ils n'ont pas de caractre normatif et donc ne peuvent tre invoqus. CE, Ass, 6 juillet 1973, Gauthier, p. 468 : Le CE tire les consquences de la LOLF. Le juge affirme caractre obligatoire des textes annexs la lgislation. CC, 83-164 DC du 29 dcembre 1983 : idem pour les annexes de Loi de Finance.

Sous-section 2 : Le domaine de la loi. Article 34 de la Constitution : limite le domaine de comptences du lgislateur. En soi, cela est contraire la souverainet du Parlement. Or sous la 5 me Rpublique, le parlement nest plus lorigine de tout le pouvoir de lEtat. Lexcutif dispose galement de cette comptence. Plus rien ne soppose ce que lintervention du Parlement ne soit limit aux domaines les plus importants. Si le domaine du lgislateur est limit, cela signifie que le pouvoir rglementaire est augment d'autant. Dsormais, le Gouvernement se voir reconnatre beaucoup plus largement une comptence autonome pour adopter des rglements. Le fonctionnement des institutions va conduire une remise en cause cette disposition des institutions. Larticle 34 ne contient quune liste exhaustive des comptences rserves au Parlement, or son domaine dintervention est extrmement large. CC, 30 juillet 1982, Blocage des prix et des revenus : Alors mme que l'on repousserait les limites de la comptence du lgislateur, la loi ne serait pas inconstitutionnelle. Le CC refuse d'annuler une loi prise par le lgislateur dans le dpassement de l'article 34. Il y a dautres moyens prvus par la Constitution qui permettent au Gouvernement de limiter le Parlement dans sa fonction. Larticle 41 de la Constitution permet au Gouvernement, au moment de la discussion du texte, il peut saisir le Prsident de la Chambre en cause (sil estime que le Parlement pitine sur le domaine du Gouvernement) et ce moment-l, le Conseil constitutionnel peut tre saisi. Il existe galement une procdure a posteriori qui permet au Gouvernement de saisir le CE pour se prononcer sur le caractre lgal et lgislative. Une disposition de nature lgislative qui empite sur le domaine du rglement peut alors tre dlgalise. (37 alina 2) Article 37 alina 2 et article 41 de la Constitution : Le Parlement peut dborder mais le Gouvernement peut le contraindre tout moment de rentrer dans le champ de sa comptence. Le premier moyen est celui de l'article 37 alina 2, il saisi le prsident de l'assemble en cause, soit le prsident retire le texte des dbats soit le CC est saisi et tranche la comptence (Fin de Non Recevoir) CC, 2005-512 DC du 21 avril 2005 : Il a constat le caractre rglementaire de certaines dispositions a priori. Il n'a pas censur les dispositions de la loi contraires la limite de l'article 34 mais constate que telle ou telle disposition de la loi est intervenue dans le domaine du rglement. Il sera possible au pouvoir rglementaire sur le fondement de l'article 37 alina 2 de modifier ces dispositions. Cette dcision n'a pas t reprise. Le CE affirme l'effort de rationalisation de l'action parlementaire : le Parlement ne fixe pas des principes dpourvus de toute porte normative (pas le ct intressant ici).

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La directive du Premier ministre du 19 janvier 2006 relative au respect des articles 34 et 37 de la Constitution : Le ministre est spcialement charg de veill cet aspect. S'il existe des mcanismes qui empchent le Gouvernement d'empiter sur le domaine d'action du lgislateur, il y en a aussi qui permettent de protger le pouvoir du lgislateur d'un empitement du pouvoir du gouvernement : CC, 13 dcembre 1985, TDF : Jurisprudence importante sur l'incomptence ngative du lgislateur. Il a une comptence limite mais doit l'exercer quand bien mme il aurait eu un accord avec le pouvoir rglementaire. Si le lgislateur renvoie de manire trop importante au Gouvernement, alors le Conseil constitutionnel censure en considrant que le lgislateur a commis une incomptence ngative. Le contrle du juge administratif sur l'activit du Gouvernement permet, si un rglement empite sur le domaine lgislatif, de l'annuler. Sous-section 3 : La codification. Nous avons en France plus de lois que le monde ensemble et plus qu'il n'en faudrait pour Epicure , Les lois inutiles affaiblissent les lois ncessaires , quel supplice d'tre gouvern par des lois qu'on ne connat pas (Kafka). 9000 lois, 120 000 dcrets en vigueur. Le JO est pass de 15 000 pages en 1980 20 000 pages en 2000. 22 000 rglements communautaires, 800 000 directives, 5700 traits bilatraux et 1700 conventions bilatrales. CC, 99-421 DC du 16 dcembre 1999 : Il porte cette critique du foisonnement des lois sur le plan du contentieux en affirmant, isolant le principe constitutionnel d'accessibilit et d'intelligibilit de la loi qui a t rattach un certain nombre de principes tirs de la DDHC (4,5,6 et 16) Dsormais, la loi doit imprativement avoir un contenu normatif. Le dcret du 12 septembre 1989 instituant la Commission suprieure de codification charg de mettre de lordre dans les lois nombreuses et pour les systmatiser et pour en faire des codes. Relai donn la jurisprudence par la source crite.

CHAPITRE V Les principes gnraux du droit


Cette situation dabsence de contrle juridictionnelle va donner naissance au juge administratif et il va se dtacher de sa fonction de conseil du gouvernement avec la naissance de la section du contentieux. Cette section va devenir un vritable juge. Ce juge de ladministration dcide assez rapidement que ce juge applique un droit particulier (arrt Blanco). On carte lapplication des rgles du Code civil et du droit judiciaire. Le juge administratif contrle ladministration en cartant lapplication du droit priv. Quelles rgles devaient donc rgir le droit administratif ? Le juge va dterminer lui-mme quelles sont les rgles quil va devoir respecter. Cest la jurisprudence comme source du droit qui va combler la lacune. Cette source jurisprudentielle va se concrtiser dans diffrents types de normes et la plus importante de ces sources jurisprudentielles sont les principes gnraux du droit invents et proclams par le juge administratif. De plus en plus cette jurisprudence dvelopp travers les PGD, a t reprise et systmatis dans des textes crits par le lgislateur. La hirarchie des normes sest densifie et la Constitution est devenue quelque chose dextrmement important (QPC) et la source internationale sest dveloppe ensemble avec la source communautaire. Ces sources ont rendu moins ncessaires le recours du juge administratif sa propre jurisprudence. Cela ne veut pas dire que les PGD sont mortes mais concurrencs par le dveloppement de ce droit crit qui ne cesse de prendre de la consistance. La lgitimit du juge dvelopper une telle jurisprudence ? Les lois de 1790 avaient pour objet dempcher le juge judiciaire de juger ladministration et la conception franaise de la sparation des pouvoirs sy opposait. Est-ce que le juge administratif nest pas la fois lgislateur, juge et administrateur travers son activit de crateur du droit. Le juge sinspire pour crer ces PGD des sources extrieures crites qui ne sont pas directement applicables. 1 Le rang des PGD : Le rang des actes, la hirarchie des actes, dpend de la hirarchie des organes. Les principes gnraux du droit sont formuls par le juge administratif qui est le contrler de la lgalit de ladministration. Ils ont donc une origine jurisprudentielle et donc ils ont un

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rang suprieur aux actes administratifs. La jurisprudence du Conseil dEtat simpose tous les actes administratifs. Les PGD simposent tous les actes adopts par ladministration ce que lon formule par ladjectif supra-dcrtal. Les dcrets sont les actes administratifs qui sont signs par les autorits la tte de lorganisation administrative, le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre. Le dcret nest pas obligatoirement un rglement et peut trs bien tre une dcision individuelle. Un dcret peut tre un acte rglementaire. Mais un dcret peut galement tre une dcision individuelle, lorsque le Prsident procde des nominations individuelles. Un dcret est donc un acte sign par le Prsident de la Rpublique ou le Premier ministre. Les dcrets occupent donc le rang suprme dans les actes administratifs. De quand date cette notion de principe gnral du droit ?

A. Le rang supra-dcrtal : CE, Ass, 26 octobre 1945, Aramu, p. 213 : Premier arrt qui utilise explicitement la notion de PGD. Il consacre le principe du droit la dfense c'est dire la possibilit pour toute personne accuse de faire connatre ses observations au besoin par crit sachant que toute dfense doit pouvoir tre contradictoire. CE, Sect., 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier Gravier, p. 133, GAJA : Avait dj consacr le principe du droit la dfense mais sans utiliser la notion de PGD. CE, 20 juin 1913, Try, GAJA : Cet arrt impose dj le principe de la communication du dossier et le droit la dfense devant les juridictions et non seulement devant ladministration. La jurisprudence pallie le manque d'intervention du lgislateur en crant les PGD. Les PGD vont normment se dveloppe dans le domaine de la protection des droits fondamentaux puisqu'il n'y avait pas de mcanismes de contrle sous la IIIe Rpublique. Au fur et mesure que les sources crites des droits fondamentaux trouvent leur importance, la notion de PGD s'est trouve de plus en plus marginalise. Un arrt de principe va fixer la place de PGD : CE Sect. 2-, juin 1959 Syndicat gnral des ingnieurs conseils, GAJA Le Conseil dEtat avait loccasion de raffirmer le rang des principes gnraux du droit dans les circonstances particulires de la 5 e Rpublique. Ici tait en cause un rglement autonome qui vient encadrer lexercice de la profession dingnieur-conseil. Quel est le rang des rglements autonomes ? Les rglements autonomes interviennent indpendamment de toute intervention lgislative dans le domaine de larticle 37. Le rglement autonome qui intervient ct de la loi a-t-il un rang administratif auquel cas il peut faire lobjet dun contrle de lgalit de la part du juge administratif ou bien est-ce quon ne doit pas considrer que le rglement est une quasi-loi parce quil intervient ct de la loi ? La question est rgle dans cette situation puisque le juge administratif dans cette dcision dcide de soumettre le rglement autonome en cause au contrle de lgalit du juge administratif. Dans ce contrle, on trouve la conformit de lacte aux principes gnraux du droit. Comme les PGD simposent tous les actes administratifs ils simposent donc mme aux rglements autonomes. CE, 27 fvrier 1970, Commune de Bozas, p. 139, Receuil Lebon Etait en cause la rgle selon laquelle le silence de ladministration vaut rejet de la demande aprs un certain dlai. Cest donc une dcision implicite de rejet. Cest une rgle impose par la jurisprudence au dpart. Cette rgle a t reprise par le lgislateur (substitution du droit crit aux normes jurisprudentielles) Est-ce que cette rgle jurisprudentielle est un principe gnral du droit ? dans cet arrt, le juge administratif est saisi dun rglement administratif qui met en place dans le domaine de lurbanisme un mcanisme contraire : le silence de ladministration vaut acceptation. Est-ce que le pouvoir rglementaire lui-mme peut mettre en place un rgime doctroi ? Cette possibilit dpend du rang du principe selon lequel le silence de ladministration vaut rejet. Sil est un principe gnral du droit, alors ladministration ne peut pas le changer et mettre en place un rgime gnral doctroi. Seul le lgislateur ce moment l peut mettre en place un mcanisme doctroi. En revanche, si on considre, comme le Conseil dEtat, que le principe selon lequel le silence de ladministration vaut rejet nest quune simple rgle suppltive alors, dans le silence des textes on applique cette rgle (elle ne vient que suppler labsence de textes) mais elle ninterdit pas ladministration dinstaurer un mcanisme contraire.

B. Le rang infra-lgislatif : Par application du principe de lgalit, les lois sont places au dessus des actes rglementaires. Mais donner aux PGD un rang supradecrtale nest pas donner un rang lgislatif aux PGD. Le juge dnie certaines normes constitutionnelle le caractre de normes justiciables c'est dire que l'on peut invoquer devant le juge. On peut s'interroger sur l'applicabilit directe de la Constitution puisqu'en 1789, elle avait plus un but politique qu'un but juridique.

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Les droits de la dfense sont protgs la fois par la Constitution et un PGD mais s'il n'y avait plus de Constitution, celui-ci ne serait srement pas protg, le juge administratif seul ne pourrait pas le garantir puisqu'il serait soumis la loi. Mais ce rang infra lgislatif est impalpable, ils sont glisss entre les dcrets et les lois. Ne serait-il pas plus simple de dire qu'ils ont valeur lgislative? Il serait plus simple de dire qu'ils ont une valeur lgislative suppltive c'est dire que les PGD interviennent en cas de silence de la loi. Si une loi existe, il s'y soumet. Ils s'imposent toute l'action administrative et doit s'abaisser devant la loi seule (pas devant les conventions internationales). Ren Chapus a dit que le PGD a un rang supra dcrtal mais infra lgislatif. On fait dcouler le rang de lacte du rang de son auteur. Lauteur du PGD est le juge administratif qui est soumis aux actes lgislatives et donc la production jurisprudentielle se trouve soumise la source lgislative. Par construction, les principes gnraux du droit sont soumis la loi et donc occupent un rang infra lgislatif. Le lgislateur peut tout moment dans un texte de loi remettre en cause un principe gnral du droit. On peut trouver une illustration qui montre une consquence de cette ide dans une dcision du Conseil constitutionnel de 1969. La consquence de ce rang presque lgislatif fait que la reconnaissance d'un PGD a galement des consquences pour le lgislateur. CC, 59-65 L du 26 juin 1969, GDCC : Le juge administratif est confront la question selon laquelle le silence de ladministration vaut rejet. (qualifi de norme suppltive par le juge administratif) Le Conseil constitutionnel a jug diffremment, divergence de jurisprudence. Dans la dcision de 1969, le Conseil dEtat est saisi de la mme question sous une forme originale : en effet, un texte de loi en vigueur met en place un rgime implicite doctroi. Le gouvernement souhaite modifier ce dispositif et le remplacer par un mcanisme implicite de rejet. Le Gouvernement considre que la rgle selon laquelle le silence vaut rejet est une rgle suppltive et que ladministration peut donc intervenir dans ce domaine. Dans le cadre de l'article 37 de la Constitution, le pouvoir rglementaire demandait au CC de dlgaliser une disposition lgislative pour lui permettre de la modifier. Le Conseil constitutionnel sinterroge sur le fait de savoir si le mcanisme contenu dans la loi est de nature rglementaire ou pas ? Le juge constitutionnel juge que le principe selon lequel le silence vaut rejet est un principe gnral du droit et donc seul le lgislateur peut mettre en place un rgime contraire et que par consquent seul le lgislateur peut mettre en place un rgime implicite doctroi et que donc la dcision est une disposition lgislative. Le Conseil refuse de dlgaliser cette disposition. Dans le cadre de l'article 37 de la Constitution, le pouvoir rglementaire demandait au CC de dlgaliser une disposition lgislative pour lui permettre de la modifier. La notion de PGD peut donc tre formule la fois par le juge administratif et par le CC. tait mis en place un rgime d'octroi, le lgislateur a fait une loi contraire en mettant en place un rgime d'octroi automatique en cas de silence de l'administration. Le Gouvernement faisait valoir que ce rgime n'tait qu'une rgle suppltive et non pas un PGD, et donc que le pouvoir rglementaire tait apte l'carter. Le CC a adopt une position contraire : la rgle selon laquelle le silence de l'administration valait rejet est un PGD et le pouvoir rglementaire ne peut l'carter. Ren Chapus a donc dvelopp la thse suivante : la notion de PGD fonctionne sur le fondement de l'article 34, on sort la rgle du rgime rglementaire quand on la qualifie de PGD, elle devient lgislative et donc immodifiable par le pouvoir rglementaire. Il y a donc une extension importante des pouvoirs du Parlement. Il y a une certaine contradiction : L'article 62 confre aux dcisions du CC une valeur qui s'imposent aux pouvoir public mais rien n'imposait au CE de suivre la jurisprudence du CC puisque mme si il y a l'article 62, l'autorit des dcisions s'impose pour l'espce et non pas pour l'ensemble des espces de ce type. 2 Le contenu des PGD. A. L'encadrement jurisprudentiel de l'action administrative. 1. Combler les lacunes :

Son rle premier est d'encadrer l'action administrative de manire jurisprudentielle, on comble les lacunes de l'ordre de la lgalit crite. Il sagit de combler les lacunes du droit crit. Les PGD s'appliquent dans un grand nombre de domaine. Ils jouent un rle important galement en droit communautaire. La Cour de justice de lUnion europenne a dvelopp tout un ensemble de principes gnraux du droit communautaire notamment parce jusqu lentre en vigueur du trait de Lisbonne, le droit communautaire ne disposait daucune source expresse en matire de protection des droits fondamentaux. En droit franais, la jurisprudence depuis longtemps est venue proclamer sous forme de PGD des principes qui sont aujourdhui des principes constitutionnels. CE, 9 mars 1951, Socit des concerts du conservatoire, GAJA : Le juge administratif casse la dcision de ladministration considrant que la dcision prise tait contraire au principe dgalit devant les services publics, principe gnral du droit. Aujourdhui on le trouve garanti dans le texte constitutionnel mais lpoque, le texte constitutionnel est encore considr comme assez douteux dans son application immdiate. CE, 17 fvrier 1950, Dame Lamotte GAJA : Dans cet arrt, le Conseil dEtat est confront une dcision par laquelle un prfet pendant la 2 nd Guerre mondiale a attribu les

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terrains agricoles un autre agriculteur. Mme Lamotte attaque la dcision du prfet. Le texte de loi sur lequel se fondait le prfet prvoit que les dcisions du prfet ne sont susceptibles daucun recours. Si lon pouvait aujourdhui invoquer la Convention europenne des droits de lhomme, ce ntait pas possible dans les annes 50. Que fait le Conseil dEtat ? Il se rfre un principe gnral du droit qui garantit le droit au recours. Si le droit au recours est un principe gnral du droit, il na quune valeur infra lgislative ? Or ici cest une loi qui prvoit que la dcision du prfet est insusceptible de recours. Alors le Conseil dEtat fait preuve daudace en ncartant pas lapplication de la loi, mais il interprte la loi pour la rendre conforme un principe gnral du droit. CE, Ass., 8 dcembre 1978, GISTI, GAJA : Cet arrt consacre le droit des trangers mener une vie familiale normal en tant que PGD. Il sera repris plus tard comme un PFRLR. Le juge administratif invoque le droit mener une vie familiale normal prvu appuy sur le prambule de 1946. Il rsulte des principes gnraux du droit et notamment du prambule de 1946 que les trangers rsidant rgulirement en France ont comme les nationaux le droit de mener une vie familiale normale . A propos du texte constitutionnel, le juge administratif applique la thorie de la norme imparfaite. Est-ce que la protection de la famille est directement applicable ? Or le principe gnral du droit est directement applicable. Mais le juge sappuie quand mme sur la Constitution pour lgitimer son uvre cratrice. Le CE fait oeuvre cratrice en dcouvrant des PGD mais il essaye de s'entourer de justifications nombreuses d'viter qu'on lui reproche d'tre trop crateur de droit puisque le juge en France n'est traditionnellement pas un crateur de droit. En effet puisqu'il tient sa lgitimit de la loi qu'il est cens appliquer, quand il en cre il sanctionne le pouvoir excutif qui a une lgitimit dmocratique. Il doit donc se protger de tels reproches. Le domaine de sa cration consiste alors seulement tendre un autre de domaine la lgitimit de ce principe. CE, Ass., 1e avril 1988, Berreciartua Echarri : Cet arrt traitait de la question des rfugis, de l'extradition. La question tait de savoir si le dcret d'extradition franais est-il conforme la lgalit. Le CE a dcouvert un PGD d'un principe de la Convention de Genve, convention non applicable en l'tat en France. On essaye de trouver un mlange de lgitimit, les principes qu'il dcouvre ont une lgitimit extrieure. CE, Ass., 8 juin 1973, Dame Peynet, p. 406 : Dans cet arrt la question tait celle de la lgalit du licenciement par l'administration de Dame Peynet, femme enceinte contractuelle de droit public (contrairement aux contractuels de droit priv qui sont grs par les Prud'hommes). Le juge se trouve face un remarquable vide puisque les agents contractuels de droit public ne sont ni soumis au droit priv ni au droit public. Il invoque le code du travail en estimant que le principe de la protection des femmes enceintes dans le travail est un PGD et doit s'tendre au del du droit priv. Le CE sinspire dune norme de nature lgislative quil va chercher dans le droit priv et la transforme en principe gnral du droit. 2. lever un principe au rang lgislatif :

CE, 3 fvrier 1989, Compagnie Alitalia : Dans quelle mesure le Gouvernement franais a l'obligation d'abroger un rglement illgal ? La question de l'obligation qui incombe au Gouvernement d'abroger un rglement c'est dire de le supprimer pour l'avenir. Cette obligation a t impose par la jurisprudence dans un certain nombre de cas. Puis est intervenu un dcret du 28 novembre 1983 qui fixe un certain nombre de procdures administratives et notamment cette obligation d'abroger un rglement illgal ou devenu illgal par des changements de circonstances de fait ou de droit. En l'espce, le CE retient une formulation diffrente puisqu'il invoque le dcret de 1983 : il se fonde sur les dispositions de l'article 3 du dcret concernant les relations entre administrations et citoyens qui s'inspire d'un principe dj affirm.. On a donc de nouveau consacr une rgle qui devient supra-dcrtale et s'lve au rang lgislatif. En se fondant sur le dcret de 1983 sinspirant sur ce principe, le Conseil dEtat ne sappuie plus sur un texte applicable pour fonder un principe mais cre un principe gnral du droit. En oprant de cette manire, le CE raffirme que les PGD ont un rang quasi lgislatif et supra dcrtale. B. La substitution du droit crit. CE, Ass., 28 mai 1954, Barel, GAJA : Candidat au concours de l'ENA et membre du parti communiste a t cart des candidats admis poursuivre les preuves pour cause d'incompatibilit entre ses idos et les fonctions administratives. Le CE annule la dcision de l'administration en dclinant le principe d'galit, PGD, en principe d'galit d'accs aux fonctions publiques. Ce principe est garanti depuis la fin du 18e sicle l'article 6 de la DDHC de 1789. Cet arrt continue quand mme d'utiliser cette notion alors mme qu'il pourrait utiliser la valeur constitutionnelle de ce principe. CE, 2 mars 1988, Blet et Sabiani : Exemple d'une jurisprudence dans laquelle le CE invoque l'article 6 DDHC pour garantir l'gal accs aux fonctions publques. Le changement d'poque est la diffrence, on a t habitu utiliser la Constitution en tant que source immdiate du droit administratif. CE, Ass., 28 juin 2002, Magiera, n0239575 :

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C'est une Convention internationale qui est utilise pour dcouvrir un PGD : l'article 61 de la CESDH : Tout justiciable a droit a l'efficacit de son recours et pour cela il doit tre pris dans un dlai raisonnable . L'article 6 dans sa rdaction mme restreint son application au litige pnal d'une part et au litige civil d'autre part mais pas en matire administrative. Le juge administratif rend de nombreuses dcisions en matires pnale et civile du point de vue europen mais il y a tout un domaine qui chappe au domaine de l'article 6 tel que le droit fiscal. M. Magiera attaquait l'Etat en responsabilit, le CE a considr, pour indemniser le demandeur, que si l'article 6 ne s'tendait pas aux litiges administratifs, il dcoulait d'un PGD que l'on devait tre jug dans un dlai raisonnable. CE, Ass., 24 mars 2006, KPMG, n 288460 : Il protge un principe nouveau : le principe de scurit juridique que l'administration est tenue d'appliquer. Elle a donc le devoir d'organiser des mesures transitoires pour la mise en place de nouveaux rglements pour laisser un temps d'adaptation aux justiciables et ne pas trop les surprendre. LES RGLEMENTS ADMINISTRATIFS

Il faut distinguer les actes rglementaires et les directives. S1 : Le pouvoir rglementaire. Avant, ce pouvoir se concentrait entre les mains du monarque, la place du Parlement s'est faite progressivement mais le Gouvernement a toujours conserv des prrogatives autonomes chappant au Parlement. 1 Les rglements d'application de la loi. Article 21 de la Constitution : Le Premier ministre dirige l'action du gouvernement. L'excutif est charg de l'application des lois. L'incomptence ngative du lgislateur : il y a des limites au pouvoir de dlgation du lgislateur l'excutif. On met en place un Conseil national qui fixe les rgles entre lgislateur et excutif. 2 Les rglements autonomes. 1. La jurisprudence Labonne :

CE, 8 aot 1919, Labonne, p. 737, GAJA : Le Prsident de la Rpublique est intervenu pour mettre en place un rglement sur le permis de conduire dans le code de la route sans aucune dlgation du Parlement, Mme Labonne soutien donc qu'il n'y a pas de base lgale sa comptence. Le CE raffirme le pouvoir autonome dans le domaine du maintien de l'ordre public du Prsident de la Rpublique : il a un pouvoir propre et aucun besoin de dlgation de pouvoirs de la part du Parlement dans ce domaine. Article 20 de la Constitution : Aujourd'hui, sous la Ve Rpublique, c'est le Premier ministre qui a la possibilit d'intervenir dans ce domaine (Labonne est la solution sous la 3e Rpublique). CE, 2 mai 1973, Association culturelle des irsalites Nord-Africains de Paris. p 313 : CC, 20 fvrier 1987 : L'article 34 n'a pas retir au chef du gouvernement le pouvoir de police gnrale attribu au chef du Gouvernement du fait de ses pouvoirs propres et sans aucune dlgation. CC, 20 fvrier 1980 : 2. La jurisprudence Jamart :

CE, 7 fvrier 1936, Jamart p. 172 : Le ministre a un pouvoir rglementaire quand il intervient en tant que chef de service. Il appartient tout chef de service (compris largement comme un organe administratif sous la responsabilit d'un service administratif) en dehors de toute disposition lgislative, de prendre les mesures ncessaires au bon fonctionnement de l'administration place sous son autorit. CE, 8 janvier 1982, Chocolats Dardenne : Enjoignait l'entreprise de mettre en conformit son tiquetage sans le baser sur un rglement??. Le CE reconnat la possibilit pour le pouvoir rglementaire de mettre en place une commission qui serait ncessaire son fonctionnement. 3. L'article 37 de la constitution : Il a modifi la rpartition des comptences entre l'administration et le lgislateur. S2 : L'exercice du pouvoir rglementaire.

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1 Les titulaires du pouvoir rglementaire. A. Le pouvoir rglementaire gnral. 1. La rpartition des comptences entre le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre :

Article 21 et 13 de la Constitution : c'est le Premier ministre qui dispose du pouvoir rglementaire, sauf dans le cadre de l'article 13 qui fait ressortir le Prsident de la Rpublique : il signe les ordonnances et les dcrets dlibrs en Conseil des Ministres. Le Prsident de la Rpublique prside le Conseil des ministres et donc dcide de l'ordre du jour. L'ordre du jour est spar en 3 parties : la partie A est la partie rglementaire, la partie B est la partie lgislative et la partie C est la partie des dclarations de politique gnrale des diffrents ministres. CE, 27 avril 1962, Sicard, p. 279 : Lorsqu'un dcret a t sign par le Prsident de la Rpublique sans tre pass en Conseil des ministres. Le Prsident a sign inconsitutionnellement le dcret, on aurait donc pu annuler le dcret en le considrant d'un auteur incomptent mais le CE a trouv une solution plus lgante en consacrant le fait que le contreseing vaut sein . On se contente du paraphe du Premier ministre pour le contreseing, on lve donc le contreseing en signature. Il ne reste plus que le problme du contreseing des ministres concerns. CE, Ass, 10 septembre 1992, Meyet n 140.376 :

Dcret sign par le Prsident de la Rpublique en Conseil des Ministres, sauf qu'aucun texte ne prvoyait que ce type de dcret devait tre dlibr en Conseil des Ministres (et ne l'interdisait pas non plus). Le CE devait dtermin si la procdure tait lgale et si la paternit revenait au prsident ou non. Auparavant, des suites de la jurisprudence Syndicat autonome des enseignants de mdecine du 10 octobre 1987, le Prsident n'tait considr comme comptent que lorsque la dlibration en Conseil des ministres tait impose par les textes. L'arrt Meyet est un revirement de cet arrt : un dcret dlibr en CDM et sign par le prsident de la Rpublique sera de lui et il pourra donc le modifier ou l'abroger, peu importe que la dlibration ait t impose juridiquement ou non. En d'autres termes, le Prsident de la Rpublique peut accroitre lui mme sa comptence rglementaire au dpend de celle du premier ministre (La Constitution ne prvoit que trs rarement l'inscription et la dlibration en Conseil des Ministres. Ds lors que le Prsident arrive inscrire l'ordre du jour tel projet et qu'il est adopt en CDM, la paternit revient au Prsident et non plus au Premier ministre). Existence de critiques : prsidentialisation.
PARALLLISME DES FORMES !!!!!! 2. Les rgles de contreseing :

Art. 19 : Les actes du Prsident de la Rpublique autres que ceux prvus aux articles 8 (1er alina), 11, 12, 16, 18, 54, 56 et 61 sont contresigns par le Premier ministre et, le cas chant, par les ministres responsables. Art. 22 : Les actes du Premier Ministre sont contresigns, le cas chant, par les ministres chargs de leur excution.
3. Les dlgations :

Article 21 : Il prvoit la possibilit de dlguer le pouvoir rglementaire titre exceptionnel. Premier ministre dlgue le prsident lors du Conseil des ministres et s'il signe un texte il est pris au nom du Prsident de la Rpublique malgr la signature du Premier ministre. Le Premier ministre peut dlguer aux ministres, dans une certaine mesure, son pouvoir rglementaire gnral. B. Le pouvoir rglementaire spcial. Le maire. CC, 17 janvier 1989, Libert de communication. Cette dcision concerne la mise ne place d'une AAI : le CSA, le lgislateur lui confrait un pouvoir rglementaire notamment l'adoption de rgles qui s'imposent aux entreprises de tlvision. La loi a t dfre au CC : l'article 21 rserve au Premier ministre un tel pouvoir, le CC carte ce raisonnement et accorde la possibilit d'accorder un pouvoir rglementaire spcial. CE, 7 fvrier 1936, Jamart : En tant que chef de service, les ministres ont un pouvoir rglementaire autonome indpendant de toute dlgation lgislative. 2 L'obligation d'exercer le pouvoir rglementaire. A. L'obligation d'adopter un rglement. Le cas le plus classique est celui de l'application des rglements. L'excutif est charg d'excuter la loi en prcisant ses conditions de mise en oeuvre. Il est soumis une obligation d'intervention. Le juge se prononcera de deux manires diffrentes : d'abord si au bout

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de deux mois, il y a silence de l'administration, on peut faire un REP ensuite, mcanisme de responsabilit : commettre une illgalit c'est commettre du faute donc on demande rparation devant le juge administratif. CE, Sect., 13 juillet 1951, Union des anciens militaires titulaires d'emplois rservs la SNCF, p. 403 : Le JA peut accepter d'annuler des refus d'annulation. Le lgislateur prvoit un rgime spcial pour le reclassement des militaires dans l'administration pour la poursuite de leur carrire. CE, 13 juillet 1962, Kevers-Pascalis, p. 475 : CE, Ass, 27 novembre 1964, Veuve Renard p. 590 : Accepte de rparer consquences de la non adoption du rglement en cause car il donne lieu un prjudice chiffrable. On voit apparatre un effort assez rcent de la part du lgislateur pour rendre plus efficaces les dcisions du juge administratif. Loi du 16 juillet 1980 (CE, 11 mars 1994, Soulat) : Le CE seul peut adopter des astreintes. Loi du 8 fvrier 1995 (CE, 13 janvier 1997, Viscontini) : Pouvoir d'injonction accorde tout juge administratif en mme temps qu'il rend une dcision lorsqu'il est face une inaction de l'administration il peut faire payer une astreinte par jour de retard.. CE, Ass, 23 octobre 1992, Diermert, p. 374 : Parfois, le lgislateur fixe lui mme un dlai l'excutif pour l'application de la loi qu'il a pris : permis point. Le pouvoir rglementaire, lorsquil est prvu par le lgislateur, et lorsque lobligation est assorti dun dlai. Le gouvernement ne mconnait pas lobligation quil a de prendre des dcrets dapplications, mais il avait tard de sorte que les dcrets dapplications sont intervenus aprs que le dlai tait coul. Le Conseil dEtat a considr que le dlai dans ce type de situation ntait quun dlai indicatif et lcoulement du dlai na pas comme consquence lincomptence du Gouvernement. Lobligation dexercer le pouvoir rglementaire peut se manifester dune obligation positive de prendre un rglement. Il y a galement le pouvoir dabroger un rglement.

B. L'obligation d'abroger un rglement illgal. Normalement cest un devoir discrtionnaire du pouvoir rglementaire mais dans des certains cas il sagit dune obligation. Lobligation la plus frappante est celle dabroger un rglement illgal. Un rglement, qui est un acte administratif, sil est illgal, il peut tre attaqu dans les 2 mois de son diction. Le dlai de recours est un dlai de 2 mois. Aprs lcoulement du dlai, le dcret net peut plus tre attaqu. Le dlai de 2 mois a t fix dans un souci de scurit juridique. Pendant deux mois on prfre faire primer lgalit sur la scurit juridique. Or on peut toujours invoquer lillgalit du rglement loccasion de sa mise en uvre individuelle. Lautre lment quon rencontre ici, est sil y a un rglement illgal quon ne peut plus lattaquer devant le juge. En revanche, on peut demander au gouvernement de labroger pour lavenir. Alors cest une correction de lordre juridique pour rtablir un principe de lgalit conforme la Constitution et la hirarchie des normes. CE, Sect. 14 novembre 1958, Ponard, p. 554 : L'administration a l'obligation de ne pas appliquer un rglement illgal. Le Conseil dEtat prcise de manire gnrale lobligation pour ladministration de laisser inappliqu les rglements illgaux. CE, Ass, 3 fvrier 1989, Alitalia : L'administration a l'obligation d'abroger un rglement illgal qu'il est t illgal ds sa signature ou qu'il le soit devenu par des circonstances de faits ou de droit. On peut demander son abrogation n'importe quel moment de la vie de ce rglement. Dans cette dcision est consacr le principe gnral du droit selon lequel ladministration a lobligation dabroger un rglement illgal. Le rglement peut tre ingal depuis son adoption mais le rglement peut galement tre devenu illgal parce que lillgalit nest pas une vertu intrinsque du rglement. Si un rglement na pas boug, ce qui a chang sest lenvironnement juridique. Le rglement peut tre devenu illgal dans le cas o les circonstances ont chang ou si une nouvelle norme suprieure contraire au rglement a t adopte. Cette dcision tire les consquences les plus extrmes de lobligation pour le gouvernement dabroger les rglements illgaux. CE, Sect., 3 dcembre 1999, Association ornithologique et mammologique de Sane et Loire : Exercice du pouvoir rglementaire dans un cadre particulier : il avait t exerc par le lgislateur qui avait fix les dates d'ouverture de la chasse. N'a-t-il pas t fix au-del des comptences qui lui sont confies par l'article 34 ? Les dispositions lgislatives taient en effet de nature matriellement rglementaires.

S3 : Le rang des rglements administratifs.

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Ladministration doit elle-mme respecter les rglements adopts par elle. Cest un mcanisme dauto-limitation. 1 Le respect de la loi et des PGD. Les rglements ont un rang infra-lgislatif et infra-PGD CE, 26 juin 1959, Syndicat gnral des ingnieurs conseils, GAJA : Les rglements autonomes n'ont-ils pas une qualit particulire qui les ferait monter dans la hirarchie administrative quasiment au niveau de la loi ? Mme dans l'exercice du pouvoir rglementaire autonome, le pouvoir rglementaire doit respecter les PGD et donc a fortiori la loi. Les rglements qui ont t pris en vertu sont en contradiction avec une directive communautaire. Le Conseil a considr dans une dcision de Section que lobligation dabroger les rglements illgaux entraine pour le PM lobligation de saisir le Conseil dEtat. CE, 24 novembre 1961 Fdration nationale des syndicats de police : Cet arrt est relatif aux ordonnances de l'article 38 : puisque l'auteur de l'ordonnance est le Gouvernement, l'acte est administratif jusqu' sa ratification.

2 La force obligatoire des rglements. Patere legem quam ipse fecisti : L'administration doit respecter les rglements qu'elle a poss. Cest la nature mme de lauto limitation de lEtat. A. La hirarchie des rglements. La hirarchie des actes correspond la hirarchie des organes. Cela se manifestera quil existe une certaine hirarchie entre les diffrents personne morales de droit public que constituent lAdministration. Au del de cette hirarchie entre les personnes morales existe une hirarchie entre les organes de lEtat. Le prfet, lorsquil adopte un acte rglementaire, il devra dvelopper des rglements qui soient conformes aux dcrets ou aux arrts adopts par le Prsident ou par les diffrents ministres. Le prfet est soumis lautorit hirarchique de chacun des membres du Gouvernement. Sagissant des actes adopts par le Gouvernement lui-mme, on peut l encore tablir une certaine hirarchie qui va faire prvaloir certains dcrets sur dautres. La rpartition des comptences entre le PM ou le Prsident se fait selon lacte a t inscrit sur lordre du jour du Conseil des ministres. La signature dun dcret par le Prsident de la Rpublique peut venir de la fixation de lordre du jour du Conseil des ministres. Or il y a une contrainte dans ce domaine, le lgislateur peut, lorsquil renvoie un dcret dapplication, dfinir expressment quun dcret en Conseil des ministres doit tre adopt. Une autre procdure est la procdure du dcret en Conseil dEtat. Le lgislateur, de la mme manire quil peut renvoyer un dcret en conseil des ministres peut galement renvoyer un dcret en conseil dEtat. Le gouvernement a une comptence discrtionnaire de soumettre un dcret lavis du Conseil dEtat. Il ny a aucune obligation constitutionnelle pour le Gouvernement de soumettre un dcret au Conseil dEtat. Le dcret en Conseil dEtat est un dcret en Conseil dEtat pour lequel le Gouvernement avait lobligation de soumettre le dcret au Conseil dEtat. Lavis du Conseil dEtat nest quun avis, le Gouvernement nest pas oblig de le suivre. On peut identifier un dcret au Conseil dEtat grce ses visas. Pour les dcrets obligatoires, il est marqu Vu lavis du Conseil dEtat CE Ass. 3 juillet 1998, Syndicat national de lenvironnement CFDT : le Conseil dEtat avait t saisi par le Gouvernement et il sagissait dun dcret qui avait t adopt parce que la loi limposait aprs que le Conseil dEtat stait prononc. Le Gouvernement avait adopt par le biais dun simple dcret des dispositions contrevenant les dispositions du dcret en Conseil dEtat. Le juge administratif annule le second dcret en considrant quil tait contraire au dcret pris en Conseil dEtat. (hirarchie entre dcret en conseil dEtat et dcret simple) Lorsque le Conseil dEtat annule un dcret simple qui aurait du tre un dcret en Conseil dEtat, simplement le sanctionnera pour incomptence. Le vice de comptence est un moyen dordre public et donc un moyen dordre public peut tre soulev doffice par le juge et les parties peuvent linvoquer chaque moment de linstance. B. Les dcisions individuelles. La dcision individuelle est subordonne au rglement. CE 28 novembre 1930 Aubanel : la dcision individuelle est subordonne au rglement CE 3 juillet 1931 Ville de Clamart : On annule la dcision individuelle dun ministre parce quelle est contraire un rglement adopt par un maire. Hirarchie entre les actes individuels et les rglements.

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CHAPITRE VI L'acte administratif unilatral


Prcision : Au regard du retard, le cours est all trs vite. M. Capitant a donc plusieurs reprises rappel qu'il faut complter avec le GAJA , notamment les grands arrts (Prince Napolon par exemple). De mme, de nombreux arrts taient projets sur le tableau sans qu'il en ait parl... Toutefois, il n'a pas t avare en blagues... L'action de l'administration prend forme par les actes juridiques. L'acte unilatral de l'administration est l'acte principal de l'administration, mais celle-ci passe dsormais galement par le contrat administratif. Le droit administratif est un droit ingalitaire comme nous l'avons vu : d'o la place centrale de l'acte unilatral qui peut imposer des droits, des obligations etc.. Le droit administratif reconnat donc la place dominante de cet acte et reconnat par l mme la prdominance de l'administration sur les administrs. Mais, le droit administratif, s'il est ingalitaire, est galement destin protger l'administr, il agit dans le respect de l'intrt gnral. L'action de l'administration passe aussi par des contrats qui peuvent tre de deux types : Le contrat normal, c'est--dire de droit priv. L'administration peut dcider de se placer sur un pied d'galit et peut contracter par un contrat tout fait classique. Nous ne l'tudierons pas rellement, notamment car son rgime s'tudie en droit des obligations. Le contrat administratif : contrat atypique, propre la France, sorte d'intermdiaire entre l'acte unilatral et le contrat de droit priv. A travers ce caractre administratif, il y a prminence de l'administration au sein des parties du contrat. Par ex. : l'administration peut rvoquer unilatralement le contrat. Attention : les contrats de l'administration ne sont donc pas forcment administratifs. Bref, nous verrons les contrats plus tard. L'acte administratif unilatral prsente un certains nombres de critres : c'est un acte unilatral, et c'est un acte administratif... cela conduira distinguer l'acte administratif unilatral un certains nombres actes unilatraux de l'administration mais qui n'ont pas un caractre administratif. L'acte administratif unilatral est l'objet principal du contrle du juge administratif. En effet, par le biais du recours pour excs de pouvoir, le juge administratif est charg de contrler les actes administratifs unilatraux. Le contrat fait l'objet d'un autre recours : c'est le recours du plein contentieux. Bref, seuls les actes administratifs unilatraux font l'objet d'un tel contrle. Ds lors, le juge, en dfinissant un acte en tant qu'acte administratif unilatral, fixe sa propre comptence (Si c'est un acte administratif unilatral, il peut exercer son contrle). De mme, que l'acte soit un acte de droit priv ou de droit public change tout.

Section 1 : L'identification de l'acte administratif unilatral


1) Le caractre dcisoire On peut parler de dcision administrative quand on parle d'acte administratif unilatral : on voit l le caractre dcisoire de l'acte. C'est un lment important de sa dfinition : il y a certains nombre de problmes qui se posent. Dcisions de principe : CE Ass., 2 juillet 1982, Huglo Dans cet arrt, il est dtermin que le caractre excutoire (quasiment = dcisoire) est un principe gnral du droit. CE, 30 mai 1913, Prfet de l'Eure Il est prcis un lment de ce caractre trs efficace en prcisant que l'administration ne peut pas demander au juge de dcider quand elle peut appliquer ces dcisions elle-mme. Ladministration doit utiliser ses pouvoirs unilatraux sans quelle se puisse se rfugier derrire une dcision du juge. Si lacte de ladministration est qualifi dacte administratif, il pourra faire objet de recours devant le juge administratif. Sil est qualifi dacte priv, il peut faire lobjet dun recours devant le juge judiciaire. La concurrence des juges fait que le juge administratif peut avoir tendance de qualifier dacte administratif un acte pour quil soit comptent pour le juger. Si on parle dacte administratif unilatral on parle dune notion trs prcise. Il a un sens trs particulier. Il est diffrent

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des actes de ladministration unilatral. On peut galement parler de dcisions administratives dans un sens prcis. Toutes les dcisions de ladministration ne sont pas des dcisions administratives.

A) Les actes affrents une dcision Un acte nest quadministratif, sil est un acte affrent une dcision. Question du sort des actes qui tournent autour d'une dcision, qui ne sont pas eux-mmes des dcisions. Exemple : La procdure d'appel d'offres est une procdure effectue en matire de contrat : l'administration, pour se fournir un certains nombres de biens, passe des contrats dits marchs publics . Le droit des marchs publics rglemente ces actes afin d'viter le favoritisme par ex.. Cette procdure met en uvre un cahier des charges. Lide gnrale quon trouve lorigine de trs nombreuses jurisprudence est que laction de ladministration est une succession de dcisions. Le juge pourrait retenir que chaque dcision est une dcision administrative, mais alors on serait confront des actes dpourvus de sens parce quils taient des actes trop prcis. Cela conduit le juge parmi cette infinit de dcisions de regrouper autour dune dcision centrale, qui elle sera qualifie dacte administratif unilatral. Ce sont par consquent tous les actes qui sont prparatoires cette dcision et toutes les actes qui ne sont que des actes dexcution. Il existe aussi des actes prparatoires, et mme si on peut considrer que ce sont des dcisions, ont considre, pour simplifier, que l'ensemble acte + les actes prparatoires autours correspond un ensemble de dcisions : on les regroupe (et on mettra donc en cause un seul acte). De mme, les dcisions qui excutent dits d'excution sont considres comme n'tant pas susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir (ex. : La dcision qui impose un immigr illgal de se rendre un aroport qui est considr comme un acte qui excute l'acte dcidant de l'expulsion). Ensuite, les dcisions confirmatives ne font que confirmer une dcision. Ds lors, elles ne sont pas considres comme de vritables dcisions, et on ne peut exercer directement un recours pour excs de pouvoir leur encontre. On rapporte la contestation la dcision qui est confirme. CE Ass., 4 juin 1993, Association des anciens lves de l'Ecole nationale d'administration Dmnagement de lENA de Paris Strasbourg. Lassociation des lves de lENA a contest la dclaration par laquelle le gouvernement avait dcid doprer la dlocalisation de lENA. Mais le juge considrait que laction ntait quun acte prparatoire et donc insusceptibles de faire lobjet dun recours en excs de pouvoir. CE Ass., 15 avril 1996, Synd. CGT des hospitaliers de Bdarieux Les actes prparatoires des collectivits territoriales ne peuvent pas faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir (peuvent faire l'objet d'un dfr prfectoral). CE Sect., 29 dcembre 1997, SARL ENLEM La dlibration par laquelle un conseil municipal met un vu ne constitue pas un acte faisant grief et nest donc pas susceptible de faire lobjet dun recours devant le juge de lexcs de pouvoir mme en raison de prtendus vices propres, moins quil en soit dispos autrement par la loi, comme cest le cas lorsque, sur le fondement de la loi du 2 mars 1982, le prfet dfre au tribunal administratif les actes des collectivits locales quil estime contraires la loi CE Sect., 26 mars 1999, Socit HERTZ France Autre type de situation courante : un ensemble dactes adopts par ladministration dans le cadre dune procdure de marchs publics. Ladministration est oblige de mettre en place une procdure dappel doffre de sortes que les entreprises soient en courant de la volont de lEtat. Les entreprises vont pouvoir sadresser au pouvoir adjudicateur (celui qui peut acheter donc les produits) et les entreprises vont adresser des offres et le pouvoir adjudicateur choisira parmi les offres quil a reu celle qui est la meilleure. Ladministration adopte un certain nombre de dcisions pralables qui font lobjet dactes de ladministration. A lissu de toutes les dcisions, elle choisit lentreprise quelle retient. Le juge considre quun certain nombre de dcisions dans le cadre de cette procdure de march public sont des dcisions prparatoires et seulement la vritable dcision peut faire lobjet dun recours en excs de pouvoir. CE Ass., 21 octobre 1988, SA Tlvision franaise ???

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CE, 9 janvier 1959, d. Cottard Madame Cottard avait attaqu la dcision de ladministration douvrir un concours public. Lacte administratif unilatral est lacte qui publie les rsultats du concours et avant on na faire qu des dcisions prparatoires. CE 21 novembre 2001, Zahri reconduite la frontire : dcision administrative. La question qui stait pos tait la contestation contre une dcision dune injonction de rendez-vous laroport. Le juge administratif a considr que ce ntait pas une mesure qui pourrait faire lobjet dun recours en excs de pouvoir parce que la mesure nest quune mesure dexcution matrielle dune dcision principale. CE Sect. 28 mars 1952, LHuillier : La question des dcisions confirmatives : ladministration a pris une dcision notifie correctement lintress. La dcision peut tre attaque pendant un dlai de deux mois. Une fois le dlai pass, le requrant voulait attaquer la dcision confirmative. La jurisprudence considre que la seconde dcision ne confirme que la dcision qui a dj t prise et donc elle ne cre pas de nouveaux droits et nouvre donc aucune voie de contestation. B) Les actes porte interne Ce ne sont pas des dcisions car ils ne crent ni de droits ni d'obligations l'gard des administrs. Ces actes sont pris entre deux organes de l'administration. Ces dcisions n'ont en ralit aucune porte extrieure l'administration. Donc, on ne peut pas, en principe, les contester. 1) Les circulaires Document adopt par un suprieur hirarchique en direction de ses subordonnes et qui donnent des instructions dans l'exercice classique du pouvoir hirarchique. Par exemple, la circulaire de Fillon adresse aux prfets concernant la concentration (supra). C'est un acte administratif, mais pas unilatral. Ce n'est pas une dcision susceptible de faire l'objet d'un recours. Toutefois, le juge administratif va oprer une analyse afin de voir si ce qui est prsent par l'administration comme une circulaire est en ralit un acte dcisoire, et pourra, ds lors, faire l'objet d'un recours. Les lments d'analyse ont vari et sont dsormais fixs par : CE Sect., 18 dcembre 2002, Duvignres Si la circulaire est rdige en des termes impratifs, elle est contestable devant le juge administratif. Cette dcision s'explique par la volont de ne pas trop limiter le contrle du juge. En effet, on trouve parfois dans ces circulaires un contenu destin rsumer des lois. Elle ne fait que confirmer, ce n'est pas une dcision proprement parler. Mais parfois, le juge administratif, qui connait l'administration, sait que les circulaires sont trs importantes pour les fonctionnaires, qui, dans le cadre de leur travail, ne vont pas se rfrer la Constitution mais vont utiliser les circulaires comme point de rfrence ( je suis all en vacances au Kowet Merci de t'arrter en pleine phrase). Bref, en pratique, la personne derrire le bureau se rfre la circulaire. Ainsi, toutes les circulaires rdiges en termes impratifs sont susceptibles de recours pour excs de pouvoir. Cette dcision va en faveur de l'administr. Si la circulaire mme rdige en termes impratives ne rpte la situation du droit telle quelle est fixe ailleurs par une autre norme, alors la circulaire nest que confirmative et ne confirme que ltat du droit et donc on ne peut pas la mettre en cause. Soit, on considre que la circulaire contient des dispositions nouvelles et alors la question est de savoir qui est lauteur de la circulaire et donc le juge considre quil est comptent pour contrler la conformit de la circulaire. Jurisprudence antrieure : CE Ass., 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker Le Conseil d'tat distinguait les circulaires rglementaires qui ajoutent de nouvelles dispositions aux textes lgislatifs, des circulaires interprtatives qui ne modifient pas l'tat du droit. Ntaient des dcisions administratives que les circulaires rglementaires. On allait considrer lauteur de la circulaire. Exemple prcis : CE, 8 octobre 2004, Union franaise pour la cohsion sociale La circulaire mis en cause a t adopte afin d'interdire les actes religieux ostensibles dans les coles. Elle appliquait une loi qui n'avait pas t dfre devant le Conseil Constitutionnel. Un contrle de conventionnalit a t effectu. Ce qui est intressant, c'est qu'une nouvelle possibilit de contrle est possible depuis cet arrt : en vertu de Duvignres, cette association a pu contester la circulaire.

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CE, 19 juin 1985 : Commune de Bouguenais Une circulaire normalement labore ayant pour objet que de donner une interprtation exacte du droit, ne peut tre invoque par un requrant son profit. Dans la mesure o la circulaire est dpourvue de caractre impratif et nimposer donc aucune obligation personne et donc elle ne peut pas faire lobjet dun recours. 2) Les directives Les directives sont des circulaires prises pour aider les services administratifs subordonns exercer un pouvoir discrtionnaire. La directive encadre ce pouvoir mais laisse aussi une certaine libert aux autorits administratives pour exercer la dcision qui semble la plus opportune. On voit bien l'intrt de laisser un certain pouvoir discrtionnaire qui est d'adapter au mieux l'intervention administrative en fonction de critres variables. Mais on voit galement le risque : il risque que cette marge de libert conduise des ruptures d'galit. Les dcisions peuvent tre prises diffremment selon les rgions par exemple. La directive a justement pour objectif de trouver un quilibre entre ces avantages et ces inconvnients : la directive ne peut pas faire disparatre le pouvoir discrtionnaire, tout en essayant de coordonner au mieux l'exercice de ce pouvoir. La directive va par exemple proposer un cadre aux autorits dans lequel il exerce ce pouvoir discrtionnaire. Le destinataire, quant lui, de la directive ne doit pas appliquer btement la directive, il renoncerait l'exercice de son pouvoir discrtionnaire, il doit procder l'examen individuel de chaque situation. S'il n'y a pas d'lments particuliers qui les obligent s'en carter, les subordonnes doivent respecter la directive. Cette obligation qui incombe aux subordonnes permet aux requrants ventuels d'invoquer la directive pour contester une dcision. C'est l'objet de l'arrt de principe : CE Sect., 11 dcembre 1970, Crdit foncier de France (GAJA) La directive peut tre attaque par voie dexception loccasion dun REP contre une dcision individuelle Les directives sont des motifs types proposs aux organes de lAdministration lorsque ceux-ci disposent dun pouvoir discrtionnaire. Les motifs types nont aucun caractre dcisoire et nont quun caractre prparatoire. A partir du moment o elle est intgre dans la dcision alors elle a une vritable valeur et donc on peut attaquer le contenu de la directive. CE, 3 mai 2004, Comit anti-amiante de Jussieu Une directive qui n'a pour objet de modifier l'ordonnancement juridique est insusceptible d'tre dfre au juge de l'excs de pouvoir. CE, 18 octobre 1991, Union nationale de la proprit immobilire Le recours pour excs de pouvoir est irrecevable l'encontre d'une directive interne. CE Sect., 29 juin 1973, Socit Ga Les directives internes doivent respecter les principes gnraux du droit mais elles n'ont pas tre publies. CE, 12 dcembre 1997, Oniflhor L'administration ne peut ajouter des motifs ceux prvus par les lois, rglements et directives. C) Les mesures d'ordre intrieur La mesure d'ordre intrieur ressemble une dcision administrative, et est d'ailleurs la frontire, mais elle est traditionnellement carte de cette dfinition. Les mesures dordre intrieur sont des mesures dcides unilatralement par des autorits administratives dans le cadre de celui de certains tablissements (scolaires, pnitentiaires, militaires et des services de ladministration. Ces mesures ont pour objet dassurer lordre intrieur des tablissements en cause. Elles sont dabord dirigs vers les personnes : lves, prisonniers, enseignants, etc. Bien entendu ils concernent des administrs, des personnes, mais, ce elle intervient seulement dans un certain vase clos, elle vise les personnes uniquement dans une situation particulire, qu lintrieur de ltablissement. Cela manifeste une certaine limitation des effets de la mesure. La mesure, certes, cr des droits ou des obligations, mais ils ne sont pas crs dans le chef de ladministr pris comme une personne au sein de la collectivit, elle ne vise sont destinataire que dans la mesure particulire que quand il a la qualit particulire dun tel tablissement qui obit a une certaine clture au regard de lensemble de la socit. Les effets de la dcision sont limits. Le juge considre que ce n'est pas un acte administratif unilatral. Pourquoi ? Ces mesures sont pris dans des endroits spciaux (coles, arme, prisons etc.). Ce sont des tablissements dont on considre qu'ils doivent avoir un ordre intrieur. Ces mesures gardent un caractre

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interne (non pas interne l'administration, mais au sein de l'tablissement), mais ont un effet externe (car affecte le statut par exemple des militaires). On considre que le militaire, le prisonnier, l'lve sont des administrs, mais on les distingue dans leur activit prive personnelle et leur situation pendant la dure o ils sont dans l'tablissement par exemple ( certes cela est compliqu car notre cerveau est fait de circonvolutions qui s'entre mlent ). Ces mesures dordre intrieure sont devenus plutt des actes administratifs par la prise en compte par le juge du droit de recours donc il faut un acte administratif pour que le juge soit comptent. CE, 2 novembre 1992, Kherouaa Dans cet arrt, est mise en cause la contestation de M. Kherouaa de rglement intrieur dans un lyce qui interdisait le port du couvre-chef . Traditionnellement, les rgles intrieures (les rglements intrieurs) taient considres comme des mesures d'ordre intrieur car ne cres des droits et obligations qu'aux lves (et non pas la personne mme) et donc le juge aurait rejet le pourvoi. Avec cet arrt, le CE fait voluer cette notion dans un sens restrictif (lorsque la nature et limportance de la dcision limposent), et marque le contrle de la rgle intrieure. De mme pour l'arrt : CE Ass., 17 fvrier 1995, Hardouin et Marie (2 espces) Les mesures dordre intrieur sont considrablement diminues dans leur porte : en effet, les sanctions en l'espce ont pu tre reues par le juge administratif en raison de leur gravit et de leur nature. CE, 12 juillet 1995, Maufroy Une punition disciplinaire inflige un militaire peut faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir. (Confirmation d'Hardouin et Marie). CEDH, 4 juillet 2006, Ramirez Sanchez c/ France La Cour confirme que la mise l'isolement d'un dtenu doit pouvoir faire l'objet d'un recours contentieux. (Confirmation par la CEDH). CE, 12 mars 2003, Frrot La mise en cellule disciplinaire titre prventif est une mesure dordre intrieure et doit tre distingue de la mme dcision prise en tant que sanction. CE, 30 juillet 2003, Sad Remli Le Conseil d'tat a reconnu aux dtenus le droit de contester une mesure disolement devant les juridictions administratives mais ce nest pas une mesure dordre intrieure. Il met fin une autre jurisprudence bien tablie : le rejet des recours contre les dcision de mise en isolement ainsi que de leur prolongation. CE Ass., 14 dcembre 2007, Planchenault Etat du droit actuel : Eu gard sa nature et limportance de ses effets sur la situation des dtenus, une dcision de dclassement demploi constitue un acte administratif susceptible de faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir. Le caractre de sanction est donc pris en compte. (au contraire, la dcision de placement est toujours qualifie mesure dordre intrieure) CE, 19 octobre 2005, C. Dans cette dcision, le requrant avait attaqu une dcision par laquelle le ministre des affaires trangres avait supprim un poste. Le juge administratif considre quune telle mesure prise dans le cadre budgtaire et financier a le caractre dune dcision administrative dont il appartient au juge administratif de la connaitre. Cela dit, sil accepte de contrler cette dcision, il va rejeter le recours sur un autre motif. Se plaant sur un autre terrain, il considre que la dcision est une mesure dorganisation du service et non pas une mesure dordre intrieur. Cette mesure dorganisation du service ne porte pas atteinte aux prrogatives du requrants et il nest port aucune atteint au grade dont dispose le fonctionnaire. Ladministration, tant quelle ne touche pas au grade, est libre de dterminer les emplois quun fonctionnaire peut occuper avec ce grade.

2) Le rattachement la fonction administrative Tous les actes de l'administration ne sont pas forcment des actes administratifs. Il faut isoler dautres fonctions de lAdministration qui ne sont pas des fonctions administratives. Lorsque sont en cause des collectivits territoriales, la question ne se pose pas. Toutes les dcisions quelles peuvent adopter ont un caractre administratif sous rserve des mesures budgtaires. Sagissant des tablissements publics, cest vrai galement. Sagissant des dcisions adoptes par lEtat il faut faire une distinction entre celles qui manifestent lexercice dune fonction administrative et celle qui manifestent lexercice dune autre fonction. La thorie administrative distingue une fonction particulire de lEtat, qui

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conduite distinguer parmi les actes adopts par lexcutif deux types de mesures : deux fonctions sont excuts par lexcutif. A) Les actes de gouvernement Acte qu'on rattache gnralement une fonction attache l'excutif, l'tat. L'acte administratif pris par le gouvernement et l'acte de gouvernement correspond plus ou moins la sparation entre le droit administratif et le droit constitutionnel. Il faut donc diffrencier les dcisions rellement administratives et celles qui se rattachent la fonction gouvernementale. Cest bien une dcision adopte par les organes de lEtat, pourtant lacte du gouvernement nest pas un acte administratif unilatral, donc pas une dcision administrative, car il manifeste lexercice de ses auteurs dune fonction gouvernementale qui est de nature essentiellement politique et qui se rattacherait plutt lactivit constitutionnelle de ces organes qu la fonction administrative. 1.1.1) L'abandon du mobile politique

On nous invite voir le GAJA pour comprendre cet arrt : CE, 18 fvrier 1875, Prince Napolon (GAJA) Rduction du champ des actes de gouvernement par l'abandon du mobile politique. Elle marque labandon dun critre extensif de la notion de lacte de gouvernement qui tait le mobile politique. Lintention subjective de lauteur de la dcision nest plus prise en compte pour qualifier tel ou tel acte dacte de gouvernement. 2) Les relations avec les autres pouvoirs publics constitutionnels Actes de gouvernement tels que par exemple la dposition d'un projet de loi. Ce sont des actes considrs comme de gouvernement. Dans l'arrt Association Ornithologique et Mammalogique de Sane et Loire (voir supra) s'est pos la question de savoir si la dcision de refus de dfrer une loi devant le Conseil Constitutionnel tait contestable. CE, 26 fvrier 1992, Allain Est un acte de gouvernement le refus du Premier ministre de proposer au Prsident de la Rpublique de saisir le Parlement dune rvision de la Constitution. CE Ass. Pln., 2 mars 1962, Rubin de Servens Les dcisions prises par le Prsident de la Rpublique sur le fondement de larticle 16 peuvent tre dfres au Conseil dtat ds lors quelles ne relvent pas du domaine de la loi au sens de larticle 34 de la Constitution. CE, 7 novembre 2001, M. Tabaka Le refus du prsident de la Rpublique de dfrer une loi au Conseil constitutionnel est un acte de gouvernement. CE Ass., 9 avril 1999, Mme Ba La nomination d'un membre du Conseil constitutionnel est un acte de gouvernement. 3) Les relations diplomatiques avec les autres pouvoirs publics constitutionnels L'action diplomatique de l'tat : Locke, propos une division des pouvoirs qui n'tait pas la mme que celle de Montesquieu, car il faisait apparatre le pouvoir fdratif (= diplomatique). C'est sur cette notion que s'appuie ce type d'actes de gouvernement. Ces actes ne sont pas contestables. CE Ass., 18 dcembre 1998, SARL du parc d'activit de Boltzheim et SCI Haselaecker Le Conseil dEtat rappelle quil ne lui appartient pas de contrler la conformit dun accord international par rapport un autre accord international. Pas de hirarchie parmi les conventions internationales. En outre, il considre quil lui appartient de contrler la rgularit de la ratification dun accord international. Il contrle les conditions dans lesquelles le Parlement est ou non intervenu pour oprer cette ratification. Or, en loccurrence, les requrants avaient mis en cause que le gouvernement franais na pas ngoci un nouvel accord international. Le juge administratif considre que le choix par le gouvernement de linstrument international par lequel les relations diplomatiques vont se prciser est un choix qui relve de laction diplomatique du gouvernement quil ne lui appartient pas de contrler.

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CE Ass., 29 septembre 1995, Association Greenpeace France La dcision du Prsident de la Rpublique de reprendre les essais nuclaires est un acte de gouvernement ( de la conduite des relations internationales de la France). CE, 5 juillet 2000, M. Mgret et M. Mekhantar La dcision des autorits franaises dengager des forces militaires en Rpublique fdrale de Yougoslavie en liaison avec les vnements du Kosovo ainsi que les dcisions subsquentes fixant les objectifs militaires et dterminant et rpartissant les moyens mis en uvre ne sont pas dtachables de la conduite des relations internationales de la France = acte de gouvernement. CE Ass., 28 mai 1937, Decerf Les dcrets d'extradition sont susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir et ils sont dtachables des relations diplomatiques de la France. TC, 2 dcembre 1991, COFACE N'est pas un acte de gouvernement la dcision du ministre des finances rpartissant une somme d'argent entre la COFACE et les banques franaises (dtachable de l'accord intergouvernemental). B) Les actes des chambres parlementaires Actes qui manent de l'tat mme, qui a une fonction administrative, mais galement une fonction parlementaire. Par consquence, les actes rattachs la fonction parlementaire (lgislatifs notamment) chappent la notion d'actes administratifs. Bref cela ne pose pas trop de problmes, mais l o il y en a un, c'est que les chambres parlementaires prennent elles-mmes des actes administratifs et dans ce cas, ils ne se rattachent pas la fonction lgislative et sont donc contestables. Toute laction des services des chambres parlementaires nest pas tourne vers laction lgislative. Quen est-il des dcisions qui sont destins faire fonctionner les chambres parlementaires ? CE, 15 novembre 1872, Sieur de Carrey de Bellemare Il est respectueux de la comptence du Parlement cette poque. Etait en cause une dcision rendue par une commission de rvision des grades et le juge administratif va considrer que la commission qui est compos des dputs dsigns par lassemble nationale, la fonction qui est la sienne est une fonction de nature parlementaire de sorte que le juge administratif nest pas comptent pour contrler la lgalit de ces actes. La jurisprudence commence voluer par la suite. CE, 3 fvrier, 1899, Hritiers de Joly Le juge commence isoler certaines activits qui prsentent un certain caractre administratif. (ex. travaux publics) => Ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires qui a fix le cadre juridique des fonctionnaires de lassemble nationale a confi au juge administratif une comptence pour se prononcer sur des litiges susceptibles dopposer les fonctionnaires la hirarchie. CE Ass., 5 mars 1999, Prsident de l'Assemble Nationale (GAJA) Comptence de la juridiction administrative pour connatre des litiges relatifs aux marchs conclus par les assembles parlementaires (critre matriel et non plus organique). C) Les actes de l'autorit judiciaire Pareil que les actes des chambres parlementaires. L'autorit judiciaire prend des dcisions juridiques mais galement des actes administratifs. L'acte administratif unilatral est donc une dcision administrative : la dcision doit tre rattache l'acte administratif de l'tat. Si l'acte est rattach sa fonction judiciaire, alors l'acte n'est pas administratif. TC, 27 novembre 1952, Prfet de la Guyane (GAJA) Comptence de la juridiction administrative pour connatre des actes du service public de la justice. Distinction opre entre le fonctionnement de la fonction judiciaire et lorganisation du service public de la justice.

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CE Ass., 17 avril 1953, Falco et Vidaillac (GAJA) La juridiction administrative est comptente pour le contentieux des lections des membres du Conseil suprieur de la magistrature. CE Ass., 27 mai 1949, Vron-Rville (GAJA) L'administration a l'obligation de rintgrer le fonctionnaire illgalement vinc dans le poste qu'il occupait. TC, 22 fvrier 1969, Dme Fageau de l'Epied Le tribunal des conflits a dvelopp une jurisprudence complexe au regard des dcisions prises par le juge dapplication des peines. Certaines dcisions sont considres comme des mesures administratives qui seront contrles par le juge administratif si la peine nest pas modifie. Dautres sont relatives la nature et la limite des peines et ils manifestent par le JAP nont pas des dcisions administratives mais lexercice de lautorit judiciaire de sorte que le juge administratif nest plus comptent. 3) La soumission au droit public Aprs avoir cart les diffrents cas, les actes unilatraux rattachs la fonction administrative prises par ces personnes morales sont t-elles des dcisions administratives ? Il y a un troisime critre : soit elles sont soumises au droit public, soit au droit priv. Dans le premier cas, ce sont effectivement des actes administratifs unilatraux, sinon c'est un acte de droit priv, et est sous le contrle du juge judiciaire. Les critres qui sont pris en compte sont ceux dj vus (matriel et organique). Il y a galement la diffrenciation entre SPA et SPIC. La consquence est que si dans le cadre de la gestion du service public, les actes adopts dans le cadre d'un SPIC, le droit priv fait son entre. Ensuite, l'arrt Caisse Primaire Aide et Protection ( Pour l'examen et l'apprentissage des arrts, l'anne me suffit ). Cet arrt montre qu'une personne morale de droit priv gre un activ de service public : cela pose un problme pour la qualification de l'acte. A) Les dcisions des personnes publiques Mme lorsquelle prend des dcisions unilatrales, elles peuvent relever du droit priv si elles sont prises dans le cadre de la gestion publique de ladministration. Lorsque la dcision est prise par une personne publique, on considre que tous les actes rglementaires sont des actes administratifs unilatraux. Cela a t fix par l'arrt : Lauteur de lacte est une personne morale de droit public. Dans ce domaine il y a une prsomption du caractre administratif de la dcision. Lorsque lacte est un acte rglementaire, lorsque la dcision en cause est une dcision qui pose une rgle gnrale et impersonnelle, elle est systmatiquement un acte administratif unilatral. Cest vrai en dpit des autres critres (lment matriel : lactivit prise en charge est-elle un service public ou pas ?) Il y a une exception : la gestion du domaine priv. Ce nest pas une activit de service public. Les rglements adopts par lAdministration et qui concernent son domaine priv, alors il ne sagit pas dacte administratif. Cest vrai galement si le rglement concerne lorganisation dun service public industriel et commercial (SPIC). CE, 10 novembre 1961, Missa Tous les actes unilatraux pris sous la forme rglementaire par une personne morale de droit public, est un acte administratif, que ce soit un SPA ou un SPIC. C'est le critre organique qui intervient. S'il s'agit d'une dcision individuelle (par opposition l'acte rglementaire) : Dans ce cas, seulement si l'on est dans le cadre dans la gestion d'un SPA, l'acte est administratif (intervention du critre matriel). En revanche, si la dcision individuelle adopte par une personne morale de droit public mais dans le cadre de la gestion d'un SPIC, la dcision sera alors qualifie de droit priv. Pour relever du SPIC, il faut trois lments cumulatifs : il faut que la nature de lactivit soit industrielle et commerciale. Dautre part, il faut que le financement du service public soit fait par ses usagers. Enfin, il faut que son fonctionnement soit comparable celui dune entreprise prive. CE, 21 avril 1961, Dame Vve Agnesi Cette solution est similaire pour les cas dans lesquels l'administration gre son domaine priv. TC, 19 janvier 1998, Union franaise de l'Express

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Les litiges de l'exploitant public "La Poste" avec les tiers relvent en principe de la juridiction judiciaire. B) Les dcisions des personnes prives grant un service public C'est donc possible depuis l'arrt Caisse Primaire Aide et Protection de 1938. On voit ici ressurgir la ncessit de s'interroger sur le plan matriel. Il faut alors distinguer si c'est un SPA ou un SPIC. 1) Dans le cadre de la gestion d'un service public administratif Dans ce cas, de nombreuses hsitations : C'est une personne prive mais c'est un SPA qui est gr... le juge administratif a dvelopp une solution qui consiste s'appuyer sur les conditions dans lesquelles la dcision est prise : est-ce que la dcision est prise dans le cadre de l'exercice d'une prrogative de puissance publique ou pas ? Si c'est le cas, on considrera que l'acte est administratif, alors que si ce n'est pas le cas, ce sera un acte de droit priv. Qu'est ce qu'une telle prrogative : c'est videmment un ensemble de ces droits dont dispose l'administration et dont ne dispose pas en principe une personne prive. C'est un pouvoir de dcision unilatrale. Peut se manifester de manire trs diffrente. Ex. : si on confie un monopole une association, lorsqu'elle intervient dans le cadre de son monopole, elle met en uvre une prrogative de puissance publique. Sinon, l'acte adopt, en raison du critre organique, sera de droit priv. Illustration par ces deux arrts de principe : CE Ass., 31 juillet 1942, Monpeurt (GAJA) Il s'agissait d'un regroupement d'industriel mis en place par une loi afin de rpondre au problme d'approvisionnement pendant la Guerre. Il devait rpartir les matires premires entre les diffrents adhrents (obligation d'adhrer en raison de la loi). C'est une prrogative de puissance publique qui est confie ce regroupement (considr comme une personne morale de droit priv) exerc dans le cadre dun service public. On a considr que l'acte devait tre qualifi d'acte administratif unilatral. Ces deux lments conduisent que la dcision est une dcision de nature administrative alors mme quelle a t adopt par une personne morale de droit priv. CE Ass., 2 avril 1943, Bouguen (GAJA) La juridiction administrative est comptente l'gard des actes des ordres professionnels. CE Sect., 13 janvier 1961, Magnier Confirme, dans le cadre d'un regroupement d'agriculteurs, la jurisprudence Monpeurt. CE Sect., 22 novembre 1974, FIFAS Confirme, dans le cadre des fdrations sportives (des dcisions de retirer et ou octroyer une licence). 2) Dans le cadre de la gestion d'un service public industriel et commercial En ce cas, l'activit tant gre selon des modalits d'une entreprise prive, il n'y a pas de prrogatives de puissance publique. Il y a donc peu de chances de trouver des actes administratifs unilatraux. TC, 12 janvier 1987, Cie des eaux et de l'ozone Dans cette dcision, tait en cause la contestation par un client du prix qui lui tait factur par cette entreprise. La fourniture de leau est une activit de service public industriel et commercial. La commune a dcid de concder ce service public une entreprise prive. La dcision quelle prend est une dcision de droit priv prise par une personne prive dans le cadre dun SPIC. Principe : application du droit priv TC, 15 janvier 1968, poux Barbier (GAJA) Le TC a considr que si effectivement ces dcisions sont en principe des actes de droit priv, il y a une toutefois une exception : la contestation des rglements organisant le service public, on considrera que l'acte est rglementaire. En l'espce, c'tait l'entreprise Air France et le rglement intrieur qui interdisait le mariage. Le rglement dAir France interdisait aux htesses de lair de se marier. Or, les poux dcidrent de porter litige devant

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le juge administratif et de contester la dcision dinterdiction du mariage. Le tribunal du conflit a reconnu la comptence du juge administratif pour connatre de ce litige parce quil sagit dit-il dun acte rglementaire attrait lorganisation du service. Si on isole la notion de dcision administrative, cest pour lui appliquer un certain rgime.

Section 2 : Le rgime de l'acte administratif unilatral


Ladministration dispose de prrogatives de puissance publique pour raliser un service public et ce fait lui impose aussi des dispositions particulires et un rgime extrmement contraint. Lorsquon sinterroge sur le fait de savoir si une mesure de ladministration est un acte de droit public ou au contraire un acte de droit priv on sinterroge galement quel rgime lacte est soumis. Si lacte est un acte administratif unilatral il relve des juridictions administratives et inversement, sil sagit dun acte de droit priv, il sera sous le contrle des juridictions judiciaires. Quelles sont les rgles de procdures qui s'imposent l'administration concernant l'entre en vigueur et la sortie de ces actes ? Le droit franais se caractrise par l'absence de lois de procdure administrative non contentieuse , c'est dire justement l'ensemble de ses rgles de procdure qui s'imposent l'administration. C'est donc la jurisprudence qui a pos ces rgles. Mais elle a t de plus en plus complte, voir rforme par diffrents textes : => Loi 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amlioration des relations entre l'administration et le public : Fixe l'accs aux documents administratifs pour les administrs. => L. 79-587 du 11 juillet 1979 relative la motivation des actes administratifs et l'amlioration des relations entre l'administration et le public. => d. 83-1025 du 28 avril 1983 concernant les relations entre l'administration est les usagers. L'arrt Alitalia a t repris par ce texte. => L. 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrs : le terme de citoyens est mal utilis, et c'est plutt les administrs qui sont concerns. Conscration du principe le silence de ladministration valait rejet au bout de 2 mois . => Art. 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union Europenne : Retient un principe non retenu en droit franais (mais qui tait contenu dans d'autres pays). C'est le droit fondamental une bonne administration. Elle est entre en vigueur depuis lentre en vigueur du trait de Lisbonne. La procdure administrative distingue deux procdures : la procdure administrative non contentieuse et la procdure administrative contentieuse. La procdure administrative non contentieuse est celle suivi au sein de ladministration indpendamment de tout litige devant les juridictions. Dans la plupart des Etats, dans la tradition de dvelopper une bonne administration, il existe des codes de procdure administrative non contentieuse qui fixe le rgime de laction administrative. En France, ce nest pas le cas et le droit positif est bas sur la jurisprudence. Ces rgles rglent la vie de la dcision administrative allant de ldiction sa sortie de vigueur. 1) L'diction de l'acte administratif unilatral Quelles sont les rgles qui dfinissent cette diction ? A) Les rgles de comptence Diffrentes selon les organes, mais on va essayer de parler de celles qui sont communes tous les organes. Ladministration doit respecter les rgles qui rpartissent la comptence. Si ces rgles ne sont pas respectes, on dira que la dcision est entache dun vice de comptence. 1) Le paralllisme C'est une rgle qui intervient dans le domaine de l'adoption des actes administratifs. Elle se dcline dans plusieurs dclinaisons : le paralllisme des comptences, le paralllisme des procdures et le paralllisme des

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formes. Lorsquune autorit se voit autoris la comptence dadopter tel ou tel acte, alors elle est galement comptente pour modifier ou mme rvoquer cette dcision. Lorsqu'une dcision est adopte, pour qu'elle puisse tre modifie voir ventuellement supprime, on ne peut le faire que dans ce respect du principe de paralllisme. CE Ass., 13 mars 1953, Teissier tait en cause la nomination du directeur du CNRS. Les textes fixaient et donnaient une comptence au gouvernement pour nommer le directeur. M. Teissier a t dmis de ses fonctions et a contest cela car il n'y avait pas de textes qui prvoyait une telle rvocation. Mais en l'absence de texte, si le gouvernement peut nominer selon un texte, alors il peut galement rvoquer. 2) Les situations transitoires Mcanisme de l'intrim et de la supplance. Doivent tre prvues par un texte. CE Ass., 4 avril 1952, Synd. Rgional des quotidiens d'Algrie La comptence d'un gouvernement dmissionnaire est limite aux affaires courantes. CE Ass., 22 octobre 1971, Fontaine ??? 3) Les dlgations de comptence a) Conditions gnrales Lorsqu'un texte confie un organe des comptences, peut-il les dlguer ? Si on interdisait cela, cela pourrait bloquer l'administration. Il y a donc des conditions : il faut qu'il y ait un texte afin de dlguer le pouvoir (ex. L'art. 13 de la Constitution). Ces dlgations sont faites aux prfets, aux maires, aux ministres etc. La dlgation nest pourtant pas rput entire la discrtion de la personne qui la dtient. Des possibilits de dlgation existent, mais elles doivent tre prvue par un texte. CE, 25 fvrier 1949, Roncin Une dlgation de comptence (que ce soit de pouvoir ou de comptence) n'est rgulire que si elle a t prvue par un texte. Deux types de dlgations particulires : b) Les dlgations de pouvoirs C'est un acte juridique par lequel une autorit (le dlgant) se dessaisit d'une fraction des pouvoirs qui lui sont confrs et les transfre une autorit subordonne (le dlgataire). Ce dernier assume alors les obligations et les responsabilits lies aux pouvoirs qui lui ont t dlgus. Elle a pour effet de transfrer le pouvoir des mains du dlgant entre celles du dlgataire. Cest un acte de nature rglementaire si elle vise une autorit de la hirarchie administrative. c) Les dlgations de signature La dlgation de signature ne dessaisit pas le dlgant, elle autorise simplement signer en son nom. Toutefois, la comptence reste chez lauteur, on ne dlgue que la signature et non pas le pouvoir. Elle nest faite qu lencontre dune personne nommment dsigne. En principe, elle ne vaut que vis--vis de la personne qu'elle vise expressment et ne vaut pas pour une autre personne. Il y a toutefois des amnagements avec le d. 2005-850 du 27 juillet 2005. Ce texte fait qu'un certain nombre de dlgations de signatures sont permanentes, mme si le personnel change. B) Les rgles de forme et de procdure En cas de non respect, lacte est entach dun vice de forme et de procdure. Le droit franais est assez peu formaliste et

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les juges linterprtent relativement souple. En matire de procdure, on retrouve des rgles assez nombreuses et contraignantes. La violation de la rgle de procdure ne peut entraner lannulation de la rgle, que si elle est substantielle. En cas de simple formalit, et le juge considre quelle nest pas substantielle, la violation de cette rgle nentranera pas lannulation dun texte. 1) La contradiction audit alteram partem (coute lautre partie) Ce principe doit tre respect par l'administration mme en dehors de tout juge lorsqu'elle prend des dcisions. Ce principe est rattach au principe des droits de la dfense (qui est un PGD => Voir Dame Trompier-Gravier). CE, 26 octobre 1945, Aramu Les droits de la dfense sont un PGD. Lorsque ladministration adopte une sanction, les droits de la dfense doivent toujours tre respect. Conseil Constitutionnel, 28 dcembre 1990, Loi de finances pour 1990 ??? => Art. 65 de la loi du 22 avril 1905 CE. Ass. 3 dcembre 1999, Didier (GAJA) Une autorit administrative indpendante dote d'un pouvoir de sanction doit respecter le droit un procs quitable et le principe d'impartialit. Les consquences pratiques sont prcises dans l'art. 24 de la loi du 12 avril 2000 qui est aujourd'hui en vigueur et qui a le mrite de rsumer les solutions qui avaient t voques auparavant par la jurisprudence. Elle prcise que les dcisions qui sont soumises motivation selon la loi de 1979 (mesures de police, sanctions etc., bref celles dfavorables), ne peuvent intervenir qu'aprs que l'administr ait prsent une intervention orale/crite. Art. 24 de la loi du 12 avril 2000 : traite des droits de dfense La notion de contradiction est dfinie par cette loi et simpose toutes les dcisions qui sont soumises une obligation de motivation . Les dcisions dfavorables ne peuvent tre adoptes quaprs la personne destine a t mis mme dexprimer sa position par des observations crites, orales (ventuellement avec un conseil). La jurisprudence avait dvelopp ce rgime avant la loi de 2000 et prcisait quil faut tre attribu ladministr un dlai raisonnable pour rpondre. 2) La consultation La question de la consultation est une question de procdure et cest une obligation qui simpose ladministration: si une dcision est prise sans que la consultation soit prise en conformit avec les rgles, alors il y aura un vice de procdure : CE Ass., 18 avril 1969, Meuni Les solutions de cet arrt ont t reprises par le dcret n2006-672 du 8 juin 2006 relatif la cration, la composition et au fonctionnement de commissions administratives caractre consultatif qui a synthtis le tout. CE Ass., 25 octobre 1957, Parc essence de Chambry Il n'existe pas de supplance sans texte CE, 11 dcembre 1987, Stasi ??? Dcret n2006-672 du 8 juin 2006 relatif la cration, la composition et au fonctionnement de commisssions administratives caractre consultatif, art 8 et 15 : ils fixent le rgime des consultations et apportent des rponses ces diffrents lments 3) Dcisions explicites et implicites

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Diffrenciation entre les deux types de dcisions. La dcision implicite dcoule du silence de l'administration. C'est important car en droit franais, il n'y a pas de recours qui oblige faire l'administration quelque chose. Ainsi, le refus peut tre implicite et peut tre contest par un recours pour excs de pouvoir. Le juge considre quil ne peut quanalyser la lgalit des dcisions administratives. Il nexiste pas de recours de carence. Il existe aussi des cas o les textes prcisent que le silence vaut octroi... : CE Ass., 27 fvrier 1970, Commune de Bozas A partir de quel temps y a t-il dcision implicite ? C'est une question prvue par la jurisprudence puis par le dcret n2001-492 du 6 juin 2001 relatif l'accus de rception des demandes prsentes aux autorits administratives fixe cela, oblige l'accus de rception et fixe les dlais de recours. Conseil Constitutionnel, 26 juin 1969, Protection des sites Le silence de l'administration vaut rejet. (PGD) La valeur de cette rgle de toute faon est lgislative et est repris dans larticle 21 s. de la loi du 12 avril 2000. Il y a des exceptions ce principe qui peuvent tre adopt par le pouvoir rglementaire. Le dlai est de 2 mois. Aprs ce dlai, on peut saisir le juge de la dcision de rejet. Le juge dune part et le lgislateur dautre part on pris soin de prserver les droits des administrs de sorte que le dlai de recours contentieux est commande par une date de rejet prcis. Laccus de rception doit contenir la date partir de laquelle le dlai de 2 mois commence courir. Il existe galement la dcision implicite doctroie (permis de construire). Problme en dbat : comment concilier la dcision implicite et la motivation ? 4) La motivation S'interroger sur la motivation c'est s'interroger sur la lgalit de la dcision : la motivation est donc d'une grande importance. a veut dire que la dcision doit avoir un motif : il faut crire les motifs qui justifient la dcision. Motiver une dcision veut dire que ladministration doit faire figurer dans le corps de la dcision les motifs. Cest une obligation substantielle parce quelle permet de protger le droit de ladministr et de poursuivre la bonne information. Cela permet une bonne information des administrs. Cela a galement un intrt quant la correction des dcisions administratives. En obligeant la personne rdiger les motivations de la dcision, cela loblige galement un raisonnement nouveau. Cela impose galement l'administration rflchir deux fois : le fait d'crire force contrler la rigueur du raisonnement. L'inconvnient c'est qu'elle freine l'action administrative car a prend du temps de motiver une dcision. Solution jurisprudentielle : CE Ass., 27 novembre 1970, Agence maritime Marseille-Fret Les dcisions de l'administration n'ont pas tre motives. Jurisprudence traditionnelle conforme la volont d'efficacit administrative. Mais, la loi n79-587 du 11 juillet 1979 relative la motivation des actes administratifs est venu apporter de trs nombreux tempraments : on peut dire finalement qu'en gnral les dcisions doivent dsormais tre motives. Elle oblige l'administration motiver deux types de dcisions : Les dcisions individuelles dfavorables (les rglements n'ont pas tre motivs). Elle donne une liste de ces dcisions (refus dune autorisation, refus dun droit qui demande de lobtenir, dcisions qui imposent une forclusion, une dchance, les dcisions qui abrogent une dcision cratrice de droit, dcisions qui imposent des sujtions et les dcisions qui restreignent la libert publique) Les dcisions individuelles qui drogent aux rgles gnrales. La motivation ne peut pas intervenir a posteriori. La dcision elle-mme doit comporter dans son corps la motivation. La jurisprudence prohibe en ce sens la motivation type. (arrt Belasri) Toutefois, l'urgence absolue peut entrainer un dfaut de motivation qui n'entachera pas la dcision d'illgalit. L'absence de motivation n'est pas couverte par la motivation d'une dcision postrieure (quelques exceptions) CE, 17 juin 1985, Dauberville Considrant qu'en vertu de la loi du 11 juillet 1979, relative la motivation des actes administratifs, exige, par son article 1er, que soient motives, notamment, les dcisions individuelles qui restreignent l'exercice des liberts publiques au nombre desquelles figure la libert du commerce et de l'industrie, et prcise, en son article 3, que la motivation doit tre crite et comporter l'nonc des considrations de droit et de fait qui constituent le

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fondement de la dcision CE Sect., 24 juillet 1981, Belasri L'administration a l'obligation de motiver suffisamment les arrts d'expulsion. Concernant les dcisions implicites de rejet, elles ne peuvent tre motives en principe. Mais, CE, 7 novembre 1975, Dlle Laglaine Le juge, sur le silence de l'administration, correspondant un rejet de sa demande, a dcid que dans la mesure o le dcret de 1958 prvoit expressment qu'une dcision doit tre motive, elle est ici entache d'un vice de forme. Toutefois, la loi de 1979 prvoit un rgime particulier pour les dcisions implicites, ces dcisions tant centrales dans l'administration franaise. Elle prcise que la dcision implicite n'est pas illgale du seul fait qu'elle n'est pas assortie d'une motivation. Elle prcise que le requrant peut demander ensuite une motivation dans le dlai de recours contentieux (2 mois). Il y a ensuite 1 mois de dlai pour la motivation. Quid quand deux lois se superposent ? Soit la loi de 1979 l'emporte, soit elle n'est que suppltive et c'est la loi spcifique qui s'applique : le plus simple reste le rgime de 1979. Le CE aurait pu unifier la jurisprudence sur le rgime de 1979 mais il a maintenu sa jurisprudence traditionnelle et classique et a continu la jurisprudence Laglaine (sauf dans le champ d'application de la loi videmment) : CE, 12 juillet 1993, Entreprise THOT communication. Concernant les dcisions implicites d'octroi, d'acceptation, le rgime fix traditionnellement par la jurisprudence est diffrente que celle de Laglaine : la dcision implicite d'acceptation n'a pas tre motive CE Sect., 30 juin 1978, Lenert. C) L'accs aux documents administratifs La loi sur cet accs n'est pas dans son esprit trs loin de la loi sur la motivation. La loi du 17 juillet 1978 poursuit un objectif de transparence de l'administration : communication de ses motivations. L'ordonnance du 6 juin 2005 ajoute une nouvelle partie la loi destine traiter de la rutilisation de l'information publique pour les entreprises prives. Il y a avait un enjeu politique en 1978, mais en 2005, c'est un enjeu conomique qui se pose. Cet aspect de la transparence de l'activit administrative est communment partage, mais il existe des dbats sur les aspects du secret et de la vie prive qui doivent tre protgs. 1) Les documents communicables Quels sont donc les documents communicables ? Les documents administratifs... mais quels sont-ils ? Sont considrs comme documents administratifs, quelque soit le support, les documents qui sont labors ou dtenus par l'tat dans le cadre du service public ( CE, 8 avril 1987, Ullmo : Les copies d'examens et de concours sont des documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978. ) 2) Modalits de communication Concernant le secret : sont exclus les actes parlementaires, les avis du CE, les documents privs, les avis de la Cour des comptes etc. mais aussi, les actes relatifs au secret du dlibration de la dfense nationale, la suret de l'tat, la monnaie, au droulement de la procdure, la recherche de l'infraction fiscale etc. Il y a aussi un rgime intermdiaire : certains actes ne peuvent tre transmis certaines personnes : secret de la vie prive, secret mdical etc. qui ne sont communicables qu' la personne concerne. On a pas motiver la demande d'accs aux actes administratifs : la demande est au droit du demandeur dans les limites techniques (sont donc gnralement au frais du demandeur). 3) La procdure d'avis de la CADA CADA (commission l'accs aux documents administratifs) : AAI charge de rgler les litiges en cas de refus de communiquer par l'administration, avant un ventuel litige devant le juge. 4) Le droit de rutiliser les informations publiques Directive de la communaut europenne du 17 novembre 2003 concernant la rutilisation des informations du secteurs publics 2) Les dcisions administratives dans le temps

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A) L'entre en vigueur des dcisions A partir de quand ? Sous quelles conditions ? CE, 18 juillet 1913, Synd. National des chemins de fer Un rglement d'application d'une loi peut tre adopt de manire anticipe condition de n'entrer en vigueur qu'aprs que la loi elle-mme soit devenue excutoire. 1) Les mesures de publicit La dcision existe ds son diction : elle peut crer des droits mme quand elle n'a pas t publie, mais elle ne peut crer des obligations en ce cas. Dans quelle mesure cette existence peut servir de base lgale ? La dcision non publie est susceptible de servir de base aux mesures rglementaires (CE Ass., 21 dcembre 1990, CNAFC) Une dcision individuelle ne peut pas tre pris sur la base d'un rglement non publi. Ainsi, si l'acte existe, il n'entre en vigueur rellement (opposabilit aux administrs) qu'aprs que soit respect l'obligation d'information aux administrs, c'est dire la publicit : ces mesures de publicit varient selon l'acte. Si c'est un acte rglementaire, c'est la publication, alors qu'une dcision individuelle est notifie (aux destinataires). Les modalits de la publication sont rglementes par de nombreux textes : cela peut tre dans un journal, mais aussi informatique, voir l'affichage. C'est l'objet de l'ordonnance du 4 fvrier 2004. Pour les mesures rglementaires, sauf texte spcial, l'entre en vigueur se fait par notification, qui peut se faire sur toutes formes, la plus simple/classique tant la lettre. Il peut tre prvu en plus une publication dans certains textes comme pour l'octroi d'un permis de construire. 2) La transmission des dcisions des collectivits territoriales Obligation de transmission des dcisions des collectivits territoriales l'autorit prfectorale. CE Sect. 20 octobre 2000 Socit Citcble Est La nullit du contrat est la sanction la transmission tardive au prfet B) Les sorties de vigueur des dcisions 1) La sortie de vigueur automatique : la caducit La caducit doit tre programme dans l'acte lui mme ou par des textes d'application gnrale. Mcanisme qui prvoit un dlai l'coulement duquel l'acte sortira automatiquement de vigueur (premption). Ex. : Permis de construire (dlai de 2 ans pour commencer les travaux, sinon disparation du permis). Le systme de la dsutude (absence d'application) n'a pas d'efficacit en droit administratif franais. 2) La sortie de vigueur rsultant d'une dcision de l'administration L'administration a le pouvoir de modifier ou supprimer ces dcisions. Cela rsulte d'une dcision de l'administration. Ce pouvoir de supprimer les dcisions qu'elle a adopt trouve ses limites dans la ncessit de stabilit juridique (notion de droit acquis). Il y a deux rgimes diffrents : l'abrogation (pour l'avenir) et le retrait (rtroactif et pour l'avenir). On diffrencie aussi les actes crateurs de droit de ceux qui ne le sont pas. a) La dtermination des actes crateurs et non crateurs de droits (+ le rgime de ces deux types d'actes) Les rglements ne sont pas crateurs de droit. => L'abrogation d'un rglement : CE, 27 janvier 1961, Vannier Pas d'obligation de droit maintien d'un rglement. Les dcisions individuelles : En principe, les dcisions favorables sont cratrices de droit, alors que les dcisions dfavorables ne le sont pas. Toutefois, il faut prciser qu'il y a un certain nombre de dcisions ne crant de droit par nature :

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=> Les dcisions recognitives qui ne font que constater une situation juridique mais qui ne dcide rien (ex. : le relev de notes est une dcision purement recognitive et ne cre donc aucun droit). => Les actes purement pcuniaires ont t considrs comme purement recognitifs et pouvant donc tre modifis systmatiquement. Mais, le juge a voulu protger l'administr CE, 6 novembre 2002, Mme Soulier. Dans cet arrt on considre qu'une dcision administrative pcuniaire cre des droits au profit de son bnficiaire. En revanche, ne sont pas cratrices de droit les mesures de liquidations de la crance prises antrieurement. => Les actes inexistants (= acte illgal, donc ne cre par du droit) : CE Sect., 17 juin 1955, Silberstein : Une dcision obtenue par fraude ne cre pas de droits et peut tre retire tout moment. Les actes favorables crent en principe des droits mais certaines dcisions, bien que favorables, sont considrs comme devant rests prcaires et rvocables et ne sont pas crateurs de droit. Ex. : emplois mettant l'administration en lien avec le pouvoir politique, les autorisations d'occupation du domaine public comme les kiosques journaux. De mme, des dcisions tout en tant dfavorables pour le destinataire (et donc non-cratrices de droit), peuvent tre considres comme favorables pour les tiers, et peuvent donc tre cratrices de droit pour les tiers (ex. : le retrait (et non pas le refus) du permis de construire) : CE Sect., 4 mai 1984, Poissonnier. Les refus de permis de construire ne sont toutefois pas crateurs de droit mme pour les tiers. On considre que les mesures de refus de manire gnrale ne sont pas cratrices de droit, mais exceptions : le refus de l'administration d'accorder une autorisation de licenciement pour un employ protg tel qu'un dlgu syndical, est crateur de droit.

Actes non crateurs de droit :

Les possibilits dont disposent l'administration de remettre en cause un tel acte sont maximales : => L'abrogation est possible tout moment par l'administration pour s'adapter aux circonstances. Tant pour les dcisions rglementaires que pour les dcisions individuelles. Cette possibilit d'abrogation peut devenir une obligation d'abrogation pour l'administration. CE, Alitalia (supra) : Pour les rglements, ds que c'est illgal il est oblig. Pour les dcisions individuelles, elle a l'obligation d'abroger lorsqu'elles sont devenues illgales en fonction d'un certain nombre de circonstances (CE Sect., 30 novembre 1990, Les Verts). En revanche, les dcisions illgales depuis le dbut de l'adoption et qui sont devenues dfinitives (dlai de contentieux coul), peuvent rester en vigueur, l'administration n'a pas les abroger. => Le retrait des dcisions individuelles non cratrices de droit : le retrait rtroactif peut, comme l'abrogation, tre prononc tout moment. Pour les rglements, la scurit juridique interdit qu'on puisse les remettre en cause rtroactivement. Pour un acte rglementaire, on ne peut le retirer que pendant la priode durant lequel il n'est pas dfinitif (Le juge pourra alors annuler et donner un effet rtroactif).

Actes crateurs de droit :

Dans quel mesure l'administration peut-elle revenir sur la dcision qu'elle a prise ? => L'abrogation, dpend du droit acquis. Si ces derniers sont devenus dfinitifs, l'abrogation de l'acte n'est plus possible, que ce soit pour des raisons d'opportunit que d'illgalit. Exception : lorsqu'un texte particulier prvoit la possibilit d'adopter un acte contraire. Mais hors texte particulier ce n'est pas possible. Avant l'coulement du dlai de recours, lorsque les droits acquis ne sont pas encore dfinitifs, il existe une possibilit d'abrogation. En revanche, il n'y a pas d'obligation d'abrogation. => Le retrait : les conditions de retrait sont encore limites. Pas possible sauf lorsque c'est une dcision favorable : c'est le titulaire des droits qui y renoncent, l'administration ne peut retirer une dcision cratrice de droit. Le seul cas : lorsque ces droits ont t illgalement acquis et accords. Ncessit de lgalit vs stabilit. CE, 3 novembre 1922, Mme Cachet : on considre que l'administration avait le devoir de retirer une dcision individuelle cratrice de droit condition qu'elle ne remette pas en cause les droits qu'elle contient. L'administration pouvait retirer une dcision cratrice de droit auparavant mais elle ne pouvait le faire que pour des dcisions identiques que celles que le juge aurait vues. C'tait si l'acte tait illgal et dans le dlai de 2 mois si un recours avait t introduit. L'administration se voyait prolonger des possibilits de retirer l'acte. Cette solution posait des difficults : si la dcision n'est pas publie, les tiers n'en ont pas connaissance et le dlai commenait tout de mme courir. Les possibilits de retrait pour l'administration taient ds lors infinies. On ne pouvait la parer qu' partir de la connaissance de l'acte. Cela a conduit le juge administratif modifier sa jurisprudence dans CE Ass., 26 octobre 2001, Ternon : pour les dcisions explicites, l'arrt Ternon a mis fin la jurisprudence Cachet. Le retrait d'une dcision administrative individuelle, explicite et cratrice de droits mais illgale, ne peut intervenir que dans un dlai de quatre mois. Sur la question du dlai, Cachet le liait la possibilit par le juge. Dsormais il y a une limite des possibilits de retrait un dlai de 4 mois. Le dlai court compter de la prise de la dcision et non pas de sa

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notification. Pour les dcisions implicites : distinction selon que la dcision est une dcision d'acceptation ou de refus. Dans le premier cas, alors la solution dcoule de la loi du 12 avril 2000 qui prcise que ces dcisions ne peuvent tre retires que pour illgalit. C'est la question du dlai. Soit les mesures d'information des tiers ont t mises en uvre, alors la loi prvoit la jurisprudence de la Dame Cachet et le dlai de deux mois de recours contentieux. Si un recours contentieux a t form, les possibilits de retrait existent durant toute l'instance. Soit aucune mesure d'information des tiers n'a t mise en uvre. Les tiers peuvent introduire un recours en principe n'importe quel moment. Dans ce cas, il y a un dlai de deux mois. Pour les dcisions implicites de rejet, on sort du champ d'application de l'arrt Ternon et de l'article 23 de la loi de 2000. C'est l'ancienne jurisprudence Cachet : la possibilit de retrait existe tout moment si aucune mesure d'information n'est mise en uvre. Il y a des solutions prvues par des textes particuliers : le Code de l'urbanisme prvoit par exemple que pour les dcisions adoptes en la matire, le dlai est de 3 mois pour les dcisions implicites et explicites. La question qui se pose est le conflit entre le droit franais et le droit communautaire : lorsque l'administration accorde une aide financire une entreprise (aide d'tat). Le droit communautaire protge le principe de libre concurrence entre les entreprises, ce qui ne signifie pas qu'il empche les aides d'tat mais il limite ces aides afin qu'il n'y ait pas de favoritisme, et fixe notamment des conditions procdurales : lorsqu'une dcision accorde une subvention, et qu'il apparat par la suite qu'elle a t accorde en contradiction avec le droit communautaire, cela a pour consquence de rpter la somme indment peru. Il est donc possible que les dcisions communautaires ne seront pas semblables celle du juge administratif. La CJCE a donc dvelopp ses propres rponses, mais on tudiera pas a ici. C) Le principe de scurit juridique Consquences de ce principe ? Ce principe est explicatif de nombreuses solutions : pourquoi y a t-il un dlai de recours contentieux par exemple ? Car si on pouvait le faire tout moment, a porterait atteinte la scurit juridique. Il y a aussi le principe de non-rtroactivit des rglements etc. Bref ces principes taient connus. Pourtant, le principe de scurit juridique en tant que tel a fait une apparition rcente : CE Ass., 24 mars 2006, KPMG qui rige le principe de scurit juridique en tant que PGD. Cet arrt est intressant car il transpose une solution en droit franais, un principe qui a t depuis longtemps consacr dans certains pays. C'est aussi l'obligation pour l'administration, lorsqu'elle dcide de modifier certains rglements, d'adopter des mesures transitoires au nom de la scurit juridique. La mesure transitoire est destine tenir compte de ce principe.

CHAPITRE VII : Le contrat administratif


Il se rapproche du contrat de droit priv dans lequel on place les deux cocontractants sur un pied d'galit. Mais ce qui distingue dans le rgime le contrat administratif du contrat de droit priv, c'est qu'il fait ressurgir une certaine dose d'unilatralit travers les prrogatives particulires de l'administration. Concernant l'identification : qu'est ce qui permet de distinguer le contrat administratif du droit priv (ce qui permet de distinguer la comptence du juge) ? Premier examen : qui sont les parties au contrat. Un contrat administratif suppose au moins une personne publique au partie. Quand il y a deux personnes de droit priv, c'est forcment un contrat de droit priv. C'est pas forcment vident car il existe des personnes morales de droit priv qui sont chargs d'un service public, et on pourrait penser que deux personnes morales de ce type pouvait faire un contrat administratif... on y voit l la force du critre organique. Attention, ce cas peut tout de mme arriver si une personne prive agit au nom et pour le compte d'une personne publique (mandat). Cependant, ce critre organique n'est pas suffisant : tous les contrats que passent l'administration ne sont pas administratifs. Deux possibilits de caractriser le caractre administratif : => la prise en charge du service public, s'il y a un rapport troit avec l'excution du service public, et non pas pour les besoins du service public . => les modalits particulires de sa mise en uvre, savoir les prrogatives de puissance publique : voir CE, 1912, granits des porphyrodes des Vosges.

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--- Cours Charg td Au mme titre que lacte administratif, le contrat administratif est un moyen daction de ladministration. Il est empreint cependant dune philosophie bien diffrente qui explique son succs depuis quelques dcennies. Au dpart limit aux hypothses dans lesquelles ladministration confiait la gestion dun service ou la ralisation dune uvre une personne prive, le contrat devient toujours plus un mode dadministrer, voire une mode de ladministration. De par lgalit, que lon verra relative, entre les parties contractantes, le contrat prsente pour ladministration lavantage de lui viter dexercer une pure autorit lencontre des administrs par la voie de commandements. Il sagit ds lors davantage de rechercher ladhsion des citoyens. Le contrat est cependant plus quune mode. Elle traduit bien davantage une volution de laction publique. Dune part, ladministration ne se limite plus dicter tel ou tel comportement ; elle sengage elle-mme et est responsable, le cas chant. Dautre part, avec le dveloppement de la dcentralisation et lparpillement des responsabilits, la contractualisation entre personnes publiques permet dintroduire une certaine cohrence dans laction territoriale. Enfin, le contrat prsente lavantage de la souplesse, alors que lacte unilatral est, de par son rgime, bien plus rigide. Non seulement, ladministration peut ngocier, mais elle peut sous certaines conditions adapter le contrat aux changements de circonstances. Le contrat est dfini de manire gnrale comme une situation juridique nouvelle cre par un accord de volont entre deux personnes. Ladministration peut conclure deux sries de contrats : B) des contrats privs : ceux sont des contrats qui sont identiques ceux des particuliers et qui, comme tels, sont rgis par le droit civil. Cest notamment le cas des contrats conclus dans le cadre de SPIC. Cest le droit priv qui rgit ces contrats dont le contentieux est judiciaire. Ainsi, ds larrt Ternon (6 fv. 1903), le CE a entendu rserver les circonstances o ladministration doit tre rpute agir dans les conditions quun simple particulier et se trouve soumise aux mmes rgles comme aux mmes juridictions . C) des contrats administratifs : fruit dun change de volont, ces contrats sont rgis par des rgles particulires, drogatoires du droit civil. Ce sont les contrats administratifs qui retiennent lattention. A cet gard, la diffrence des contrats civils, il nexiste pas en droit un corpus de rgles gnral. La thorie gnrale des contrats administratifs dcoulent tout autant les textes (code des marchs publics par exemple) que la jurisprudence. Cest pourquoi il est dcisif de prsenter les critres didentification du contrat administratif ainsi que son rgime. I - Lidentification A La qualification lgale Est administratif le contrat qualifi comme tel par la loi. En effet, le principe selon lequel le contrat sign entre deux personnes prives est de droit priv a valeur lgislative (TC, 26 juin 1989, SA Compagnie gnrale dentreprise de chauffage). Ce principe ne cde pas mme si lun des cocontractants privs est en charge dune mission de service public ou si le contrat comporte une clause exorbitante du droit commun (TC, 23 oct. 1995, Socit Canal + immobilier). En consquence, seule une loi peut droger ce principe. Ainsi, le dcret-loi du 17 juin 1938, codifi larticle L. 23311 du code gnral de la proprit des personnes publiques, confre le caractre de contrat administratif tous les contrats comportant occupation du domaine public (DOC. 2), et ce quand bien mme ces contrats uniraient deux personnes prives (TC, 18 oct. 1999, Mme Martinetti). De mle, larticle 4 de la loi du 28 pluvise de lan VIII a confi le contentieux des contrats relatifs lexcution de travaux publics la juridiction administrative de sorte que ces contrats ont un caractre administratif. Nanmoins, quand bien mme cette dtermination par la loi naurait pas eu lieu, force est de constater que, de par la nature minemment publique des travaux publics, ces contrats auraient de toute faon t considrs par le juge administratifs en raison de leur objet. La qualification lgale du contrat administratif ne joue pas que dans les hypothses o le contrat lie deux personnes prives. En effet, lorsquune seule des parties est ladministration, il est ncessaire dapprcier si des critres sont remplis avant de conclure la qualification de contrat administratif (cf. infra). Aussi la qualification lgale reprsente-telle un moyen dviter des controverses et des incertitudes. Cest en ce sens que, ces dernires annes, le lgislateur qualifie expressment des contrats dadministratifs. Il a ainsi mis un terme aux incertitudes quant certains marchs de ladministration en qualifiant tous les contrats passs en application du code des marchs publics de contrats administration (art. 2 de la loi MURCEF du 11 dc. 2001 DOC 3). Le lgislateur vite galement lmergence dincertitudes juridiques en qualifiant dadministratif un nouveau type de contrat cr. Ce fut le cas avec les contrats de partenariat, manifestation du dveloppement des partenariats public-priv (DOC. 4).

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La plupart des contrats ne sont cependant pas qualifis par la loi. Cest pourquoi la jurisprudence a consacr des critres. B Les critres jurisprudentiels Deux sries de critres jouent. 1 Le critre organique On retrouve ici, comme pour lacte administratif, limportance du critre organique qui permet dtablir des prsomptions rfragables. 1) Les contrats entre personnes publiques Un contrat entre personnes publiques traduit, en principe, la rencontre entre deux missions dintrt gnral. Cest pourquoi la jurisprudence a consacr, tardivement, le principe selon lequel les contrats conclus entre personnes publiques sont administratifs sauf si leur objet font natre des rapports de droit priv. TC, 21 mars 1983 UAP DOC 5 Le TC, saisi pour dterminer le juge comptent, affirme un contrat conclu entre deux personnes publiques revt en principe un caractre administratif, impliquant la comptence des juridictions administratives pour connatre des litiges portant sur les manquements aux obligations en dcoulant, sauf dans les cas o, eu gard son objet, il ne fait natre entre les parties que des rapports de droit priv . En lespce, un EPIC, le Centre national dexploitation des ocans, a pour lexcution de sa mission, avec le secrtariat dEtat aux Postes et Tlcommunications un contrat lui confiant la gestion administrative et logistique du navire ocanographique Jean Charcot . Pour le TC, ce contrat, eu gard son objet, a fait natre entre les parties des rapports qui ne relvent pas du seul droit priv de sorte quil revt un caractre administratif. Il nest ds lors pas rare que la prsomption cde face lobjet du contrat. Ainsi, dans larrt du 11 mai 1990 (Bureau daide sociale de Blnod-les-Pont--Mousson DOC 6), un contrat conclu entre un OPHLM et un bureau daide social (tablissement public local) a t qualifi de contrat priv au motif quil avait pour objet de rgir des rapports de droit priv, en loccurrence un bail portant sur un ensemble de btiments. Nanmoins, larrt UAP na que lapparence de la simplification. Conu comme un critre permettant de faire tomber la prsomption, lobjet, conduit en ralit le juge utiliser les anciens critres, officiellement vincs par larrt UAP. Cest en premier lieu le cas pour le critre de lexcution mme du service public. Lobjet du contrat peut tre en effet relatif lexcution dun service public administratif. Dans ce cas, le juge considre que le contrat conclu entre personnes publiques est administratif. Tel est le cas dune convention conclue entre un OPHLM et un CROUS ds lors que celle-ci a pour objet lexcution mme dun SPA (en loccurrence le service public de logement des tudiants (TC, 7 oct. 1991, CROUS de lacadmie de Nancy-Metz DOC 7). Cest en second lieu le cas pour la clause exorbitante du droit commun. Ainsi, dans larrt Commune de Bourisp (TC, 15 nov. 1999 DOC 8), relatif la vente par une commune une autre commune de parcelles de son domaine priv, le TC, aprs avoir raffirm le principe de larrt UAP, considre que lobjet du contrat est de faire natre des rapports de droit priv (NB : la gestion du domaine priv des communes relve en partie du droit priv). Nanmoins, il qualifie ce contrat dadministratif au motif que celui-ci comporte des clauses exorbitantes du droit commun. Parfois, le juge se rfre aux deux critres matriels pour faire ou non tomber la prsomption. Dans larrt Commune de Morestel (1er mars 2000 DOC 9), le CE, aprs avoir constat lobjet exclusivement financier dun contrat portant sur une avance accorde par la Caisse nationale de lnergie une commune, constate que ce contrat est de droit priv parce quil na pas pour objet lexcution dune mission de service public et parce quil ne comporte aucune clause exorbitante de droit commune. On en dduit donc que lavance permise par larrt UAP est toute relative. 2) Les contrats entre personnes prives

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Un contrat entre deux personnes prives est de droit priv quel que soit son objet et son contenu. Ainsi, la qualification dun contrat ayant le mme objet, peut varier selon quune personne publique est ou non cocontractante. Par exemple, dans larrt Socit Distilleries bretonnes (TC 24 juin 1968 DOC 20), le TC a estim que le contrat conclu par un tablissement public administratif avec des exportateurs tait administratif alors que le mme contrat conclu par des socits interprofessionnelles (de droit priv) avec les exportateurs est priv (TC, 3 mars 1969, Soc. Interprofessionnelle du lait et de ses drivs Interlait). Le principe selon lequel les contrats conclu entre deux personnes prives sont de droit priv connat deux tempraments. Le premier est logique. Il vise lhypothse dans laquelle une personne prive a agi en tant que mandataire dune personne publique. Seule cette dernire est juridiquement engage par ce contrat de sorte que celui-ci relve de la catgorie des contrats passs entre une personne publique et une personne prive (TC, 16 mai 1983, SA Compagnie toulousaine de transports publics). La seconde nest pas apodictique. Il sagit dune vritable drogation jurisprudentielle, et comme telle, sujette controverse. Le contrat entre deux personnes prives peut tre administratif lorsque lun des cocontractants a conclu ce contrat en son nom propre mais est rput agir pour le compte dune personne publique. A lorigine, cette jurisprudence portait sur des contrats trs particuliers conclus par des socits dconomie mixte concessionnaires dautoroutes et relatifs des marchs de travaux publics (TC, 8 juill. 1963, Soc. Entreprise Peyrot DOC. 10). Cette jurisprudence a t confirme plusieurs reprises. Elle a t tendue aux contrats conclu par les socits damnagement du territoire (CE, 30 mai 1975, SERM DOC 12) et (CE, 7 juill. 1975, Commune dAgde DOC 13). Le critre du contrat pass pour le compte de la personne publique semble mme dans certains cas avoir une porte gnrale en ce quil est appliqu dans des espces bien loignes des arrts prcdents (CE, Sect., 13 dc. 1963, Syndicat des praticiens de lart dentaire du dpartement du Nord et sieur Merlin DOC 11). Il ne faut cependant pas exagrer le caractre anormal de la jurisprudence Peyrot. Selon la doctrine, le juge a consacr une thorie du mandat administratif ou du mandat implicite . Une personne de droit priv peut tre regarde, au vu de certains indices, comme ayant agi pour le compte de la personne publique sans disposer de mandat. La personne prive a agi au lieu et place dune personne publique qui, larrire plan de lopration, a fait conclure le contrat. La personne prive a en quelque sorte jou, en fait, le rle dun intermdiaire de la personne publique qui a tlguid son action. Dans ce cas, le droit applicable est celui de la personne pour le compte de laquelle le contrat ou lacte a t fait, cest--dire de la collectivit publique. 2 Le critre matriel En principe, un contrat ne peut tre administratif que si une des parties au moins est une personne publique. Cest une condition ncessaire mais non suffisante. Il faut galement que lobjet du contrat soit de nature lui confrer un caractre administratif. Cest ainsi que le lgislateur a qualifi certains contrats dadministratifs (cf. supra). La jurisprudence a par ailleurs dvelopp un critre matriel qui, sil est alternatif, nen demeure pas moins souvent dcisif. Larrt du 9 mars 1999 propos des marchs passs par lAssemble nationale est constitue une illustration (cf. fiche acte). Le march de service conclu par lAN ne pouvait tre administratif quen raison soit de clauses exorbitantes du droit commun soit de lexcution dune mission de service public. 3) Lexcution mme du service public Cest bien entendu dans larrt fondateur Thrond (CE 14 mars 1910) que le service public comme critre du contrat administratif puisse son origine (DOC 15). En ce quil avait pour but dassurer un service public, le contrat conclu par le sieur Thrond avec la ville de Montpellier pour la capture et la mise en fourrire des chiens errants et lenlvement des btes mortes tait bien administratif. Cet arrt, clair par les conclusions de Pichat, est lun des piliers de la thorie du service public de Duguit. Si elle ne peut prtendre lexclusivit, cette thorie demeure encore effective. Le contrat qui confie son cocontractant lexcution du service public est un contrat administratif. Peu importe que le service public soit administratif ou industriel et commercial. Telle est la conclusion des arrts de principe rendus par lassemble du contentieux le 20 avril 1956 (Epoux Bertin et Cons. Grimouard DOC 18). Il est en revanche important que le contrat confie lexcution du service public et ne soit pas seulement relatif aux besoins de ce service. Cette distinction conduit parfois des intemprances jurisprudentielles comme le montre la jurisprudence Codiam. Alors que le CE a estim que le contrat par lequel un tablissement public de sant confie un tiers la ralisation et lexploitation dun rseau de tlvision par cble ayant pour objet la mise disposition de tlviseurs dans les chambres des patients (CE, 8 juin 1994 DOC 22), le TC est parvenu la conclusion inverse en 2007 considrant que ces contrats sont de droit priv (21 mai 2007 DOC 23).

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Cest essentiellement concernant les relations entre ladministration et lagent que le critre du service public a pos des difficults. Les contrats par lesquels ladministration recrute un agent pour lassocier lexcution du service public ne sont pas ncessairement administratifs. La jurisprudence sest avre quelque byzantine en sencombrant de distinctions qui, force de raffinements, ne sont rvles peu oprationnelles. Une premire distinction est cependant incontournable : SPA et SPIC. Pour les SPA, il est dsormais acquis que les personnels non statutaires travaillant pour le compte dun service public caractre administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi (TC, 25 mars 1996, Berkany). Cet arrt met un terme aux subtilits, menant des solutions parfois contradictoires, issues de la jurisprudence Vingtain et Affortit qui distinguait, en reprenant les conclusions de Chardeu, selon que la participation au SPA tait ou non directe, sans que cette notion soit prcisment dfinie. Pour les SPIC, le fait que le contrat fasse participer lagent lexcution du service public est indiffrent (Sect. 8 mars 1957, Jalenques de Labeau DOC 19). Seuls le directeur du service et le comptable du SPIC sont considrs comme lis par un contrat administratif (CE 26 janv. 1923 ; de Robert Laffrgeyre DOC 16). 4) Les lments exorbitants La prsence dans le contrat dun lment exorbitant du droit commun est un critre du contrat administratif. Deux lments exorbitants sont distinguer. La clause exorbitante Consacr par larrt de principe du 31 juillet 1912 Soc. des granits porphyrodes des Vosges (DOC 24), le critre de la clause exorbitante de droit commun nest gure ais systmatiser. Selon les arrts, la mthode didentification varie. Est ainsi exorbitante la clause qui ne se retrouve pas dans les rapports contractuels de droit priv (Bourisp, supra), qui confre un pouvoir de contrle ladministration (Cass. 1 re civ. 16 mars 1999, SNC Htelire Guyanaise) ou un pouvoir de rsiliation unilatrale en dehors de toute volont de sanction (TC, 5 juill. 1999, UGAP). Cest, selon la doctrine (C. Fardet AJDA 2000), la finalit dintrt gnral que traduit la clause qui justifie le caractre administratif du contrat. Le second critre est celui du rgime. Dgage dans larrt Soc. dexploitation lectrique de la rivire du Sant (Sect. 19 janv. 1973 DOC 24) propos des contrats conclu entre EDF et les producteurs autonomes dlectricit, cette solution demeure dapplication fort rare. Elle ne fut ainsi pas retenue par le juge propos des contrats relevant du Code des marchs publics (TC, 5 juill. 1999, Commune de Sauve). Cette occurrence rare sexplique aisment ; il est apparemment paradoxal de qualifier un contrat en raison de son rgime, alors mme que la qualification a justement fonction dterminer le rgime applicable. Le raisonnement de larrt de 1973 est en ralit diffrent : le rgime est si exorbitant quimplicitement, le contrat a t pralablement et implicitement qualifi dadministratif.

II Le rgime Le rgime du contrat administratif se distingue du rgime des contrats soumis au droit civil. Le code civil pose des principes : D) art. 1134 : respect de la chose ngocie ; galit entre les cocontractants E) art. 1165 : effet relatif du contrat. Ces principes se retrouvent en droit administratif mais sont ncessairement adapts aux fins de la ralisation dintrt gnral poursuivi par le contrat administratif. Il existe donc une certaine identit entre droit administratif et droit civil, mais les principes simples de ce dernier se trouvent altrs par les exigences de lintrt gnral. La singularit administrative se retrouve tant dans la conclusion que dans les effets des contrats. A La conclusion Les rgles rgissant la conclusion des contrats permettent dapprcier la ralit et la validit de lchange des consentements des parties. Le principe de libert contractuelle sapplique aux personnes publiques. Celles-ci ne peuvent cependant violer de dispositions suprieures (rglementaires, lgislatives ou constitutionnelles). En droit administratif, des rgles particulires sappliquent : la personne publique doit tre comptente dans le domaine vis par le contrat, lautorit qui signe le contrat doit avoir le pouvoir dengager contractuellement la personne publique et doit respecter les rgles rgissant le fonctionnement de celle-ci. Lexemple des contrats conclu par les collectivits territoriales est intressant. Une commune, par exemple, doit adopter une dlibration autorisant la signature du contrat

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en respectant les rgles du code gnral des collectivits territoriales. Le CE a ainsi confirm lannulation dune dlibration portant sur la conclusion dun ensemble contractuel dlgant la gestion du stationnement de la ville de Caen au motif quun conseiller municipal navait pas dispos de linformation suffisante pour se prononcer sur le montage contractuel (CE, Sect. 23 avr. 1997, Ville de Caen / Paysan DOC 8). Autre exemple, la dlibration relative la conclusion dun contrat devant tre transmise au prfet avec le contrat afin que celui-ci exerce son contrle de lgalit. La non transmission entache le contrat dune illgalit qui ne peut tre rgularise par la seule transmission ultrieure au prfet (CE, avis 10 juin 1996 Prfet de la Cte dor DOC 9). Au-del de ces considrations gnrales, la conclusion des contrats administratifs rpond un formalisme exig par la ncessit de protger lintrt gnral. Ce formalisme sest particulirement dvelopp avec le droit communautaire : les directives qui imposent le respect dune transparence dans la conclusion des contrats sont nombreuses. Elles posent des principes dsormais repris dans les procdures nationales. Sans couvrir lensemble des contrats administratifs, deux types de contrats sont particulirement utiliss : les marchs publics et les dlgations de service public. Les marchs publics et les dlgations de service public Les marchs publics et les dlgations de service public sont soumis des rgimes distincts. Cest pourquoi il est essentiel de poser un critre permettant de les diffrencier. La loi dfinit ces deux types de contrats. Selon larticle 1er du code des marchs publics dans sa version issue de 2004, les marchs publics sont les contrats conclu titre onreux par lEtat et ses tablissements publics autres quindustriels et commerciaux ou par les collectivits territoriales et leurs tablissements publics, pour rpondre leurs besoins en matire de travaux, de fourniture et de services (DOC 4). Ces contrats sont soumis des rgles poses par le Code des marchs publics afin de garantir le respect des principes de libert daccs la commande publique, dgalit de traitement des candidats et de transparence des procdures. Tel nest en revanche pas le cas pour les DSP qui sont soumises des rgles dfinies par la loi du 29 janvier 1993 dite Loi Sapin (DOC 6). Moins exigeantes quant aux conditions de conclusion des DSP en nexigeant que certaines formalits de mise en concurrence (art. 38, 42 44 de la loi), la loi Sapin insiste davantage sur dautres lments sensibles comme la dure des conventions (art. 40 de la loi), ou encore le contrle financier (art. 401). La jurisprudence a palli le silence initial des textes en dfinissant les DSP comme le contrat ayant pour objet de confier la gestion dune mission de service public un tiers qui tire une partie substantielle de sa rmunration des revenus dexploitation (CE, 15 avril 1996, Commune de Lambesc DOC 1). En consquence, nest pas une DSP le contrat prvoyant que la rmunration du cocontractant est assure au moyen dun prix pay par la collectivt (mme arrt). Le lgislateur a repris cette dfinition dans la loi MURCEF de 2001 (art. 3 DOC 3). Toute la difficult rside ds lors dans lidentification de la partie substantielle de la rmunration. Larrt SMITOM du 30 juin 1999 montre ainsi quun march nest pas caractris si la part des recettes autres que celles correspondant au prix pay par la personne publique est denviron 30 % de lensemble des recettes perues par son cocontractant . Une telle rmunration est en effet substantiellement assure par le rsultat de lexploitation du service (DOC 2). En lespce, la rmunration prvue pour le cocontractant tait compose dune part dun prix pay par un SIVOM et dautre part dune partie varitable provenant des recettes dexploitations lies au traitement des dchets et la vente dnergie produite. La DSP est donc un contrat conclu par une personne publique en vue de confier la gestion dun service public un tiers. Anticipant le lgislateur, le Conseil dEtat a admis que ce tiers peut tre une personne publique : dans larrt du 16 octonre 2000 Compagnie mditerranenne dexploitation des services des eaux, il a affirm que le principe de la libert du commerce et de lindustrie ne fait pas obstacles, par lui-mme, ce quun tablissement public se porte candidat lobtention dune DSP (DOC 5). En revanche, il est essentiel pour quune DSP soit conclue que la personne publique conclut avec un tiers vritable. Dans la gestion locale des services publics, il nest pas rare que des associations, plus ou moins troitement lies la collectivit, interviennent. Larrt trs important du 6 avril 2007 lillustre bien (DOC 7) : , le Conseil dEtat a statu sur la nature des rapports liant la Ville dAix-en-Provence avec lassociation qui produit chaque anne le festival dart lyrique de la Ville. Dans cette affaire, la CAA avait annul les dlibrations confiant cette association lorganisation du festival au motif quaucune DSP navait t conclue. Le CE prend position dans un arrt aux motifs pdagogiques : lorsque des collectivits publiques sont responsables dun service public, elles peuvent, ds lors que la nature de ce service ny fait pas par elle-mme obstacle, dcider de confier sa gestion un tiers ; qu cette fin, sauf si un texte en dispose autrement, elles doivent en principe conclure avec un oprateur, quel que soit son statut juridique et alors mme quelles lauraient cr ou auraient contribu sa cration ou encore quelles en seraient membres, associs ou actionnaires, un contrat de dlgation de service public ou, si la rmunration de leur cocontractant nest pas substantiellement lie aux rsultats de lexploitation du service, un march public de service ; quelles peuvent toutefois ne pas passer un tel contrat lorsque, eu gard la nature de lactivit en cause et aux conditions particulires dans lesquelles il lexerce, le tiers auquel elles sadressent ne saurait tre regard comme un oprateur sur un march concurrentiel . En principe, le service public ne peut tre confi un tiers par une collectivit locale, lorsquil est dlgable, que par le

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biais dune convention de dlgation de service public (ou dun march public de service si la rmunration nest pas lie substantiellement aux rsultats de l'exploitation). Une telle rgle doit tre applique, mme si la collectivit a ellemme institu lorganisme auquel est confie cette mission ou si elle y participe. Le Conseil dEtat ajoute ensuite les modalits selon lesquelles une collectivit peut grer un service public. lorsquelles sont responsables dun service public, des collectivits publiques peuvent aussi dcider den assurer directement la gestion ; quelles peuvent, cette fin, le grer en simple rgie, ou encore, sil sagit de collectivits territoriales, dans le cadre dune rgie laquelle elles ont confr une autonomie financire et, le cas chant, une personnalit juridique propre ; quelles doivent aussi tre regardes comme grant directement le service public si elles crent cette fin un organisme dont lobjet statutaire exclusif est, sous rserve dune diversification purement accessoire, de grer ce service et si elles exercent sur cet organisme un contrle comparable celui quelles exercent sur leurs propres services leur donnant notamment les moyens de sassurer du strict respect de son objet statutaire, cet organisme devant en effet tre regard, alors, comme ntant pas un oprateur auquel les collectivits publiques ne pourraient faire appel quen concluant un contrat de dlgation de service public ou un march public de service ; quun tel organisme peut notamment tre mis en place lorsque plusieurs collectivits publiques dcident de crer et de grer ensemble un service public . Le CE tend donc la qualification de gestion en rgie, exclusive dune DSP, aux hypothses dans lesquelles une collectivit est troitement lie un organisme. B Lexcution A la diffrence du droit civil qui pose le principe selon lequel les conventions lgalement formes tiennent lieu de loi ceux qui les ont faites et ne peuvent tre modifies que par consentement mutuel (art. 1134 du code civil), le droit administratif consacre des rgles gnrales applicables aux contrats administratifs garantissant ladministration des prrogatives exorbitantes du droit commun. Nanmoins, les contrats administratifs impliquent pour ladministration lobligation dexcuter ses obligations lgard du cocontractant. Cest donc la recherche dun quilibre entre ces deux considrations qui marque la jurisprudence. 1 Les droits et les obligations ordinaires des parties Les prrogatives de ladministration

Ladministration dtient des prrogatives en tout tat de cause, mme si cela nest pas prvu par le contrat. Pouvoir de contrle et de direction : Ladministration peut vrifier tout moment que le cocontractant se comporte conformment aux clauses du contrat et exiger la communication des renseignements ncssaires pour permettre les vrifications. Pouvoir de modification : Pressenti avec larrt Compagnie nouvelle deu gaz de Deville-ls-Rouen (CE 10 janv. 1902 DOC. 15), dans lequel le Conseil dEtat a admis, en se fondant sur lintention des parties tout en interprtant leur silence, que le concessionnaire a lobligation dadapter le service, le principe de la mutabilit des contrats a t consacr expressment par larrt du 11 mars 1910 Cie des tramways (DOC. 13). Dans cet arrt, le Conseil dEtat consacre le pouvoir de modification unilatrale indpendant de lintention des parties. La solution est demeure incertaine car, dautres arrts successifs, le juge sest fond sur les dispositions applicables au contrat pour admettre le pouvoir de modification unilatrale. Larrt du 2 fvrier 1983 (CE, Union des transports publics urbains et rgionaux DOC. 14) est cependant clair : le CE, saisi dun recours contre un dcret relatif aux modalits dexploitation des services publics de transport dintrt local, permettant lautorit organisatrice d apporter unilatralement des modifications la consistance des services et leurs modalits dexploitation , a considr que les auteurs du dcret se sont borns faire application des rgles gnrales applicables aux contrats administratifs . Il est donc clair, comme la affirm le Prsident Genevois, que le pouvoir de modification unilatrale constitue un lment de la thorie gnrale des contrats administratifs (concl. CE, Sect. 9 dc. 1983, SA dtude de participation et de dveloppement). Encore faut-il que des motivations dintrt gnral soient tablies comme le rappelle larrt du 11 mars 1910, Blum insistant dans ses conclusions sur les besoins du service public que ladministration na pas abandonns en en confiant la gestion un cocontractant. Pouvoir dinfliger des sanctions au cocontractant en cas de mconnaissance des clauses du contrat ou dinobservation des instructions reues : Les sanctions pcuniaires : pnalits fixes par le contrat et destines sanctionner les retards dexcution ; indemnit dtermine par ladministration si les sanctions prvues par le contrat ne sont pas adaptes. Le CE a ainsi admis dans un arrt de principe le pouvoir de sanction de ladministration en labsence mme de stipulations expresses du contrat : CE, Sect. 31 mai 1907 Deplanque (DOC 10).

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Les sanctions coerctives : sans rompre le contrat, ladministration se substitue ou substitue un tiers au cocontractant afin dassurer lexcution du contrat aux frais et aux risques du cocontractant. La sanction de la rsiliation du contrat (sauf pour les contrats de concession eu gard aux consquences financires). Pouvoir de rsiliation du contrat dans lintrt du service (diffrent du pouvoir de sanction) La rsiliation se fait pour des motifs dintrt gnral mme en labsence de clause du contrat car, selon la formule jurisprudentielle consacre, ce pouvoir sexerce en tout tat de cause et en vertu des rgles gnrales applicables aux contrats administratifs mais sous rserve des droits indemnit des intresss (CE, Ass. 2 mai 1958 Distillerie de Magnac-Laval DOC 16). Le juge administratif vrifie que lintrt du service est bien caractris, il a ainsi annul le dcret rsiliant le trait de concession dune chane de tlvision au motif quun projet de rforme de laudiovisuel ne constituait pas un motif dintrt gnral, ds lors ce projet demeurait encore hypothtique, faute dapprobation par le lgislateur (CE, Ass. 2 fvr. 1987, Soc. TV 6 DOC 17). Ce pouvoir est dtenu de plein droit par ladministration de sorte que toute clause du contrat limitant, conditionnant ou interdisant la rsiliation doit tre considre comme nulle. Tel est le cas dune clause interdisant la rsiliation dun contrat avant le remboursement complet dun prt (CE, 6 mai 1985 Assoc. Eurolat DOC 18). Ces pouvoirs savrent dautant plus remarquables que les dcisions adoptes par ladministration sont insusceptibles dannulation juridictionnelle. Si elles ne sont pas justifies, ces dcisions ouvrent nanmoins droit dommages et intrts couvrant le prjudice subi par le cocontractant (Sect. 24 nov. 1972, Soc. des ateliers de nettoyage de Fontainebleau). Les droits et devoirs du cocontractant

Le cocontractant doit apporter toutes les garanties dune bonne excution du contrat. Il doit sacquitter exactement de ses obligations sous peine dencourir des sanctions et dengager sa responsabilit. En aucun cas, quand bien mme ladministration adopte un comportement fautif, il ne peut opposer celle-ci lexception dinexcution. (CE, 7 janv. 1976, Ville dAmiens). Le cocontractant na aucun pouvoir daction unilatrale : il doit dans tous les cas saisir le juge. Le cocontractant a droit au paiement de la prestation. En cas de bouleversement de l'conomie gnrale du contrat : Le fait du prince L'excution du contrat est touche par une mesure manant de l'autorit publique contractant (en dehors de cas de son pouvoir de modification unilatrale). Le fait du prince modifie indirectement le contrat par des mesures extrieures mais qui ont des rpercussions sur celui-ci. Le cocontractant a droit au rtablissement de l'quilibre financier du contrat l'indemnisation intgrale du prjudice subi. Le juge exige cependant que ces mesures frappent spcialement le cocontractant La thorie de limprvision La thorie de limprvision est ne de larrt Compagnie gnrale dclairage de Bordeaux (CE, 30 mars 1916 DOC. 19). Ladministration doit aider financirement le cocontractant excuter le contrat, lorsquun vnement imprvisible et tranger la volont des parties a provoqu un bouleversement de lconomie du contrat, cest dire lorsque, raison de ltat dimprcision qui sest constitu, le cocontractant est expos ne plus pouvoir faire face ses obligations. Peu importe que le contrat soit muet cet gard, cette thorie existant en vertu de rgles gnrales applicables au contrat administratif. Elle est en ralit justifie par le principe de continuit des services publics. Ltat dimprvision est tel quil risque de porter la ruine le cocontractant et, donc, dinterrompre lexcution du service. Cette thorie ne se limite pas aux services publics mais vise galement de grands marchs de travaux publics ou de fourniture, dont la bonne excution est ncessaire au fonctionnement continu des services publics. Ltat dimprvision ne libre pas le cocontractant de lexcution de ses obligations. Il est tenu de continuer lexcution du contrat. Son interruption a pour effet de le priver du droit dobtenir une indemnisation au titre de limprvision (CE, Sect. 5 nov. 1982, Soc. Proptrol, DOC. 11). La force majeure Limprvision ne joue que pour faire face des difficults temporaires. En cas de persistance des circonstances au-del dun dlai raisonnable, ladministration ne saurait continuer de prendre en charge, aux frais du contribuable, les dpenses du cocontractant. Si les circonstances sont assimilables un cas de force majeure, et dfaut dun accord sur

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la modification du contrat, le prononc de la rsiliation peut tre demand par les parties au juge (CE, 9 dc. 1932, Cie des tramways de Cherbourg DOC. 22). Tel est le cas par exemple de la survenance dune pollution frappant un site de captage deau et empchant lexploitation de celui-ci pendant deux sicles (sic) : le cocontractant tait en droit de demander la rsiliation du contrat, compte tenu du refus de ladministration de rviser la tarification de leau distribue sur son territorie (CE, 14 juin 2000, Commune de Staffelfelden, DOC. 23).

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