Droit administratif

le 19 septembre 2012 :

examen écrit 3h, questions théoriques (restitution, compréhension) + résolution d'un casus nouveau

introduction

Le droit administratif est partout autour de nous ; exemple : institutions communales, arrêt
Merchtens (interdiction faite dans la ville d'Anvers aux partis de poser des panneaux électoraux. Un
parti d'extrême gauche a fait un recours en extrême urgence devant le CE. Le parti a gagné son
recours. Le CE a suspendu l'interdiction de bénéficier de panneaux. Article 44 d'un règlement de
police ....), couleur taxi (certains chauffeurs ont introduit un recours devant le CE contre cette mesure
en disant que c'est une atteinte à la propriété. Le CE va les débouter dans un arrêt du 21 juin 2012
(219.897 page 11) en rejetant l'argument d'atteinte à la propriété. Ce n'est pas une expropriation mais
il y a simplement une mesure qui en restreint l'usage puisque ces véhicules sont considérés comme des
services d'utilité publique. Il est normal que ce service ait donc certaines charges qui ne sont pas
disproportionnées puisque les seuls inconvénients ne sont pas à ce point lourd en cas de revente du
véhicule), film d'une jeune néerlandophone dans la ville de Bruxelles montrant des injures dans la rue
(si de tels comportements sont constatés sur la ville de Bruxelles, amende administrative de Xeuro),
l'article 195 de la constitution a été révisé le 29 mars 2012 (on voit que dans la nouvelle disposition
transitoire au 11ème on déclare à réviser l'article 144 de la constitution qui constitue une disposition
clé sur les attributions du pouvoir judiciaire te du conseil d'état. On prévoit que le conseil d'état
puisse se prononcer sur les effets en droit privé de leurs décisions et ainsi octroie des dommages et
intérêts alors qu'il n'est pas une institution judiciaire).

Structure :

PARTIE 1. introduction générale (espace administratif, appareil administratif, caractéristiques

particulières du droit administratif, sources,...)

PARTIE 2. institutions au sein de l'état fédéral (SPF, pouvoir régionaux, pouvoirs locaux)

PARTIE 3. les contrôles de l'administration (internes, externes, par les juges, par le CE, la
responsabilité des pouvoirs publics (article 1382))

PARTIE 4. l'action de l'administration (actes administratifs unilatéraux : force, élaboration,

conditions de validité – contrats)

PARTIE 5. le personnel administratif (agent, membre de la fonction publique ayant des règles
spécifiques (statut, règles de recrutement, possibilités de carrière,...))

PARTIE 6. les biens de l'administration (le domaine public, le domaine privé, l'acquisition particulière
des biens (expropriation),...)
 PARTIE 1. Introduction générale

le droit de l'administration, le droit administratif

définition : le droit administratif est une branche du droit public qui touche à l'organisation et à
l'activité de l'administration. Ce droit englobe des règles juridiques qui s'appliquent à des autorités,
des collèges, des agents, des organismes, à des services qui sont chargés d'assurer la satisfaction de
l'intérêt public sous l'impulsion des pouvoirs politiques. Le droit administratif comporte aussi des
règles quant à la manière de mettre fin aux litiges que suscitent cette activité.

Cette définition large montre qu'il n'est pas un enclos, c'est une matière qui est un carrefour de
plusieurs branches du droit en évolution qui dépend aussi de la place que prend l'état dans la société.
La compréhension du droit administratif doit se faire de manière interdisciplinaire (sociologie
politique, histoire de l'état,...). Ce droit n'est pas que national, il est de plus en plus européanisé.

Chapitre 1. l'espace administratif

Si on parle d'espace, on suppose qu'il y a une sphère publique et une sphère privée. La situation est
discutable. Le droit administratif se situe du côté public, et dans ce côté il y a deux pôles : politique et
administratif.

Le pôle administratif c'est celui de l'action d'administrer. C'est la gestion de l'état, d'une entité
publique en vue d'exécuter des normes supérieures de manière continue. Cela se fait via des organes
qu'on appelle « administration ».

On peut situer la fonction d'administrer par rapport aux autres grands pouvoirs de l'état (législatif et
judiciaire). Administrer ce n'est pas faire la loi ni juger a priori, cependant on peut constater que la
fonction d'administration se rapproche parfois de la fonction de légiférer surtout lorsque la loi
confère des pouvoirs larges à l'autorité réglementaire. L'autorité prend un acte individuel (permis
d'urbanisme par exemple) et des actes réglementaires. Les actes réglementaires sont généraux,
abstraits, impersonnels ayant vocation à s'appliquer à une série de situations ; n'est pas là des
caractéristiques de la loi ? On pourrait dire que l'administration prend des normes de type législatif et
ne fait pas qu'exécuter la loi.

Quant au judiciaire, l'administration n'est pas là pour juger mais on constate parfois dans des cas
exceptionnels qu'une autorité administrative peut se transformer en une juridiction et exercer une
fonction juridictionnelle. Par exemple, le contentieux sur la régularité des élections communales : tous
ces litiges seront tranchés par le collège provincial, qui est une autorité administrative mais dans le
cadre de ce contentieux elle va exercer une fonction juridictionnelle. En Flandre, on a instauré une
véritable juridiction administrative.

Fondamentalement l'administration se situe entre le législatif dont elle exécute les textes et sous le
contrôle des juges.

Le pôle politique : La poursuite de l'intérêt général se fait sous l'impulsion des pouvoirs politiques :
l'administration - le politique sont les élus de la nation. L'administration n'est censé qu'exécuter les
volontés des gouvernants. À chaque niveau on a une direction politique car on ne peut pas admettre que
l'administration fasse les choix politiques. Mais à l'inverse le politique n'est rien sans une
administration efficace.

Le politique et l'administration n'ont pas le même temps : le politique c'est le temps de l'urgence, du
médiatique, du mandat temporel ; il annonce pleins de choses mais il faut concevoir le projet de loi et
ce qu'on a annoncé est encore loin d'être acquis. Cela va se faire avec l'aide de l'administration.
L'administration c'est la stabilité, la continuité.

Cette vision idéale n'existe pas beaucoup dans la pratique parce qu'il y a plutôt des zones de
perturbations entre l'un et l'autre. Parfois le monde politique interfère dans l'administration, dans son
fonctionnement normal en lui imposant des choses qui sont très discutables (par exemple, promotion en
fonction de la carte politique). Il y a aussi des perturbations dans l'autre sens : l'administration
n'exécute pas ce que le ministre demande, elle n'est pas suffisamment dynamique (horaire de
fonctionnaires). Il y a un phénomène de relations complexes.

Il y a un troisième acteur qui permet d'établir un triangle : la société civile, apparue comme un nouvel
élément vis à vis duquel l'administration doit aussi se situer. A priori nous (la société civile) n'avons
rien à faire à propos des choix de l'administration ; cette idée est révolue, la notion de démocratie a
fait que le citoyen veut aussi dire son mot en intervenant de façon permanente. On voit des
phénomènes où le citoyen va prendre sa place de plus en plus dans la gestion publique. Le citoyen va
être mieux informer par l'administration, l'administration va vouloir se mettre à son service, le citoyen
va être consulter, le citoyen va pouvoir même être initiateur de réformes, le citoyen va parfois même
être un co-décideur. On voit véritablement une émergence forte du citoyen dans l'action de
l'administration.

Le 21 septembre 2012 :

Le rôle du citoyen

on est passé d'un citoyen informé -> consulté -> initiateur -> co-décideur. C'est une forme
d'interférence du citoyen dans la vie de l'administration.

Illustrations :

Le citoyen informé : l'administration consciente d'être au service du citoyen doit l'informer. On ne

compte plus les campagnes de l'administration pour promouvoir ses services.
Le citoyen est consulté dans l'adoption des règles (quand un règlement est pris dans un domaine
technique on constate que l'autorité n'ose plus décider toute seule et ne connaît plus l'intérêt général
du haut de sa sagesse).

Parfois il s'agit d'un droit à la consultation pour le citoyen ; il y a la convention d'Aarhus du 25 juin
1998 qui garantit des nouveaux droits aux citoyens. Cette convention garantit 3 nouveaux droits en
matière d'environnement : le droit d'être informé à propos des questions environnementales, le droit
de participer aux décisions environnementales, le droit d'accès à la justice (d'exercer des recours en
matière environnementale).

Le citoyen initiateur : Il y a aussi le mécanisme des consultations populaires (article 41 constitution)

qui se trouve consacré dans des textes régionaux. Le citoyen peut lui même l'initié sur un sujet
d'intérêt communal. Le code wallon de la démocratie locale à l'article L1141-1 (norme à valeur
législative) prévoit que le conseil communal peut soit d'initiative soit à la demande des habitants de la
commune décider de consulter les habitants sur des matières d'intérêt communal. Ainsi des citoyens
organisent de temps à autre des consultations populaires. Exemple : consultation à Anvers sur la
clôture du ring d'Anvers du 18 octobre 2009. le résultat de cette consultation a détruit certains
projets que les autorités voulaient faire.

Le citoyen peut aussi être co-décideur : il peut être le concurrent de l'autorité publique. On en veut
deux exemples :

⁃ le code wallon de l'environnement article D 134 (règle décretale) vient d'une

directive européenne sur la responsabilité environnementale ; les citoyens peuvent contrôler
ce que fait l'autorité publique ou pas en cas de dommage environnemental. La directive a pour
objet de mieux protéger l'environnement, de mettre en place une autorité à laquelle les
citoyens peuvent s'adresser lorsqu'ils constatent une atteinte à l'environnement (en
Belgique : instance wallonne, flamande et bruxelloise). Dans cet article, lorsque les citoyens
s'adressent à cette autorité, l'autorité lui doit une réponse dans un certain délai pour dire ce
qu'elle a fait de la plainte (comment elle y a donné suite ou pas). Après ça, le citoyen peut si il
estime que sa demande d'action a été ignorée, ou indûment rejeté, faire un recours auprès du
gouvernement wallon (autorité supérieure). L'autorité supérieur doit elle aussi se prononcer
dans un certain délai. C'est frappant de voir l'évolution du rôle du citoyen en matière
environnementale.

⁃ Article 271 de la nouvelle loi communale ; disposition régionalisée (article

L1242-2) : c'est une disposition très ancienne (1830) et qui est en train de renaître
actuellement. Ce texte prévoit la possibilité pour les citoyens d'une commune d'agir au nom et
à la place de la commune défaillante. On peut observer que des habitants viennent se plaindre
à la commune de prendre une action en justice contre telle constatation. Si la commune n'agit
pas, les habitants vont agir à la place de la commune en prenant le risque des frais du procès.

⁃ La justice admet que l'intérêt général soit défendu de deux manières. La

société civile a de plus en plus d'emprise.

On a aussi instauré entre l'administration et la société civile la fonction du médiateur. Il s'agit d'une
instance qui cherche à faciliter les solutions en cas de litiges entre l'administration et les administrés.
Si on prend des chiffres, en Belgique on a sur 100 habitants 9 personnes qui travaillent dans la
fonction publique (fédéral et fédéré). Ce qui est frappant c'est qu'il y a moins de fonctionnaires au
fédéral qu'au niveau régional (fédéré), ceci du à la régionalisation. La fonction publique est
extrêmement forte en Belgique quant on compare à d'autres pays. Est on pour autant plus efficace ?
Non (21 sur 23).

Chapitre 2. l'appareil administratif

L'appareil administratif est essentiellement composé d'un état, qui va se caractérisé par un certain
modèle bureaucratique.

L'évolution historique de l'administration

Si il y a un droit administratif c'est parce qu'il y a un état et parce qu'on a estimé que l'intérêt
général devait être assuré par une institution permanente. Des fonctions exercées au service d'un
état, qui devient certaines valeurs d'intérêt général. Cet état a fortement évolué.

a) l'administration de l'état absolutiste

l'état absolutiste c'est celui du despote éclairé, centralisé. La monarchie absolue des 17 et 18ème
siècle. Tous les pouvoirs sont entre les mains du roi ; il fait la loi, administre le royaume et rend la
justice. L'état a un côté autoritaire, transcendant par rapport aux particuliers. Il y a une
administration mais elle n'a pas de règles, pas beaucoup de hiérarchie. Si elle devait respecter des
règles, elle ne pourrait plus agir de manière aussi arbitraire. Il y a un encadrement mais faible en
quantité, faible en unité (centralisation assez imparfaite). Il y avait beaucoup de contre pouvoirs.

Dans cet état, il n'y avait pas de lien entre l'administration et le droit. C'est ça toute la maturité du
droit administratif, c'est le fait qu'on va avoir l'apparition d'un état de droit et que l'état va se
soumettre au droit.

b) l'administration de l'état libéral

L'administration va s'organiser sous une forme pyramidale. On va avoir des agents subalternes soumis
à des supérieurs. Il y a une forme d’intériorisation de la règle pour une question d'efficacité.
Deuxièmement, on va se soumettre au droit en reconnaissant que l'on a des obligations vis à vis du
particulier. L'administration ne va pas faire qu'exercer le pouvoir, elle va mettre en œuvre des
compétences. On va reconnaître des droits aux citoyens et non plus des faveurs. Dans beaucoup de
pays actuels ceci reste très théorique et on est encore dans un règne de l'arbitraire, de l'abus de
pouvoir.
Cet état qui va se soumettre au droit va connaître une troisième évolution dans la période des 30
glorieuse : l'état providence.

c) l'administration de l'état Providence

L'état n'est pas simplement qu'un arbitre qui reste extérieur à la société. On va considérer que l'état
doit être interventionniste,actif. L'idée c'est que le chemin vers plus de liberté, d'égalité et de
justice passe par l'état. N'est il pas juste de dire que grâce à son intervention on pourra assurer des
services publics au nom de l'intérêt général ? Ceci ne crée t il pas plus d'égalité (accès à
l'enseignement public par exemple) ? L'état ne va intervenir dans un but de lucre mais à titre
individuel et collectif de manière désintéressée.

d) évolutions récentes

Cette idée va se heurter à des réalités économiques, qui font que depuis les années 80 il y a un
phénomène de balancier en sens inverse. On a trouvé que l'état a force d'intervenir partout était
parfois inefficace. L'état en intervenant portait aussi atteinte aux libertés, empêchait la liberté de
s'exprimer. Il valait mieux avoir une nouvelle vision des choses, fondée sur le marché – sur l'économie –
sur l'idée de concurrence. Par ailleurs on constate que l'état avait de graves déficits budgétaires, il
fallait dont réduire le train de vie et donc réduire les dépenses.

On constate un phénomène de retrait de l'état : sous l'influence de l'UE, beaucoup de secteurs

détenus en monopole par l'état ont été ouverts à la concurrence :

⁃ la téléphonie (RTT) -> libéralisation, déréguler le secteur. La RTT s'est

transformé en Belgacom et Belgacom est une entreprise publique autonome (SA détenue à
51% par l'état). À côté il y a les autres opérateurs (base, mobistar,...). L'état peut s'occuper
de la téléphonie mais plus seul.

⁃ Le gaz et l'électricité : on a décidé qu'il fallait arrêter le système de

livraison en monopole. On a plusieurs fournisseurs actuellement.

⁃ La poste : dernier secteur dérégulé sous l'influence de l'UE ; b-post en

concurrence avec d'autres opérateurs (DHL par exemple).

On a constaté depuis les années 80 jusqu'en 2008 un rétrécissement de l'intervention de l'état. Ceux
qui crachaient sur l'état, en 2008 avec la crise financière, ont du ravaler leur idéologie puisque les
banques privées étaient au bord de la faillite. On a demandé à l'état d'injecter de l'argent pour
rentrer dans le privé. Ceux qui n'aimaient pas l'état ce sont rendus compte qu'ils en avaient besoin.
L'état a été la roue de secours.

Il y a une autre difficulté pour l'état : la dette.

On voit que la place de l'état est encore incertaine : ce n'est plus un état absolutiste – ce n'est plus un
état de providence mais c'est un état qui a montré son utilité dans la grande période de crise.
Le modèle bureaucratique d'administration

On peut faire des évolutions. L'idée est de se référer à des modèles typiques sur le mode de
fonctionnement de l'état. L'état classiquement est fondé sur une soumission au droit avec 3
caractéristiques :

⁃ ce sont les professionnels qui exercent les fonctions administratives

⁃ l'état est hiérarchisé et unifié

⁃ l'état fonctionne avec une certaine autorité et un secret sur les citoyens.

a) la professionnalisation des fonctions administratives

les fonctionnaires ne sont pas élus pour un mandat temporaire, ils sont nommés pour un emploi avec une
stabilité. Les fonctionnaires ont un système de carrière qui leur permettent d'avancer par promotion.
On rentre dans l'administration moyennant un examen, un concours pour s'assurer de leurs
compétences (assurer la qualité et la permanence). L'examen il suffit de l'avoir réussi, le concours il
faut le réussir mais on appelle les gens dans l'ordre du classement du concours. Sélection en fonction
des besoins : on a besoin de beaucoup juristes dans les administration. Les examens ont une
connotation juridique assez marquée.

En cours de carrière, on vise aussi à assurer des formations continues – à se recycler. Les matières
évoluent et les connaissances se perdent : on va assurer des formations pour permettre la mobilité des
agents et pour assurer l'efficacité. Toute cette profession publique s'exercent dans un cadre
réglementaire : le statut des agents qui règlent leurs droits et obligations.

Ces gens ont la stabilité de l'emploi. Dans la fonction publique, on ne peut pas licencier du jour au
lendemain.

b) une organisation interne fondée sur la hiérarchie et l'unité

1. la hiérarchie

hiérarchie des fonctions, des personnes. On a un véritable modèle pyramidal où les agents peuvent
monter dans la hiérarchie. Ceci permet d'assurer une cohérence dans les décisions prises. On veut
premièrement assurer la remontée des informations et on veut aussi assurer que l'autorité soit bien
exécutée (haut vers le bas) -> l'intérêt c'est d'assurer le respect du droit, de la hiérarchie. Le
fonctionnaire subalterne sait que la décision prise peut être vérifier par son supérieur, qui peut valider
ou invalider la décision. Le citoyen qui proteste une décision du subalterne peut s'adresser au
supérieur.

Cette hiérarchie administrative est toujours sous l'autorité politique. L'administration ne prend pas
les décisions seule, elle exécute les décisions du politique qui respecte la loi. Il y a tout un jeu pour
savoir qui est responsable en cas de mauvaise administration. En cas de mauvaise administration, on a
déjà vu des ministres devoir démissionner ; par exemple, Semira Adamu a reçu un ordre de quitter le
territoire et les policiers l'ont ramené de force dans l'avion -> morte étouffée. Le ministre Louis
Tobac responsable de la police n'a pu que démissionner. Mais parfois la mauvaise administration peut
arriver du fait non pas du ministre mais à cause de la mauvaise application de la décision par
l'administration. Le ministre demande de prendre des sanctions contre ceux qui ont mal appliquer ce
qui avait été demandé (2006 -> budget : 883 millions de rentrée n'arriveront pas. Le directeur de
l'administration qui s'occupe de calculer les recettes a été sanctionné).

1. l'unité

une unité qui veut que normalement l'administration marche d'un seul pas. Il y a bien des relais locaux
mais il y a toujours un centre d'impulsion. Le centre c'est le fédéral, puis on a des lieux d'impulsions
plus locaux. Il y a une unité a priori dans l'administration toujours dans le modèle type bien qu'on en
soit loin dans la réalité.

c) des relations externes fondées sur l'autorité et le secret

c'est la situation classique où il y a une inégalité entre le citoyen et l'autorité, entre l'administré et
l'administration. C'est l'administration qui commande, qui interdit, qui permet ; l'administration agit
unilatéralement et ses actes ont une force particulière, notamment le privilège du préalable. Les
citoyens n'ont a priori rien à dire et doivent s'en remettre à la sagesse de l'administration. Ce pouvoir
d'autorité s'accompagne d'une opacité en ce sens que le citoyen ne connaît pas le préalable de la
décision, il n'a que la décision finale. Traditionnellement les motifs d'une décision ne doivent pas être
fournis et même les agents sont tenus d'un devoir de réserve.

Les inflexions au modèle bureaucratique d'administration

En réalité ce système est devenu un moyen d'assujettissement, de prendre des décisions arbitraires.
Le modèle a évolué suite à cet arbitraire :

⁃ à la professionnalisation des fonctions, il y a une politisation de

l'administration

⁃ à la hiérarchie et l'unité on constate une grande diversité et une influence du

management privé.

⁃ Au secret et à l'autorité, on va substituer la transparence et la qualité.

a) la politisation des fonctions administratives

Normalement toute promotion ne devrait se faire que sur le diplôme, sur la compétence, sur
l'expérience. A priori aucun élément politique ne devrait intervenir. Pourtant il y a un idéal qui n'existe
pas : l'idéal d'une fonction publique totalement dépolitisée. Cela n'existe pas, cela n'a jamais existé et
si il y avait moyen de le créer ce serait aussi dangereux qu'un univers politisé (Mr Stelemans).

Argument : Les choix qu'il faut faire si ils ne sont laissés qu'à des techniciens, c'est prendre le risque
de ne refléter que leur vision propre et non celle de la société. Il est bon que l'administration reflète
les différents courants de la société et son aspect consociatif. Si l'administration ne fonctionne que
sur ses propres valeurs on risque des dérapages notables. Il faut une pluralité, une certaine diversité
pour être mieux au service de la société et des clivages qui la traverse. L'administration doit être
plurielle et la politisation n'est pas nécessairement une mauvaise chose bien qu'elle ait des effets
pervers.

Effets négatifs de la politisation :

On va parfois promouvoir des gens incompétents mais uniquement parce qu'ils ont la bonne carte du
parti alors qu'une autre personne était plus compétente. Les partis se créent des îlots de politisation.

Deuxièmement on constate qu'il y a des dossiers qu'on retarde ou qu'on accélère en fonction du parti
concerné.

Il y a aussi le fait que parfois on ne sanctionne pas des agents qui mériteraient une sanction
disciplinaire pour incompétence parce que leur supérieur est du même parti politique.

Il y a aussi de sordides marchandages entre partis politiques quand il y a plusieurs places vacantes.

Parfois on engage des gens uniquement pour assurer l'équilibre politique alors que la charge de travail
ne le justifiait pas.

Il y a des propositions qui ont été faite pour canaliser la politisation :

⁃ si politisation il doit y avoir, cela ne peut être fait qu'entre des gens dont la
compétence a été établi.

⁃ Clairement dire qu'un poste est un poste politisé en ce sens que c'est une
fonction plus de gouverné que d'administré. Aux USA, si Obama devrait perdre les élections
on mettre à la tête que des républicains (ils ne sont là que le temps du mandat du président).

b) une organisation interne caractérisée par la diversité et influencée par le management

aujourd'hui l'administration est largement éclatée spécialement en Belgique. Elle est éclatée au niveau
fédéral mais aussi dans l'organisation administrative de la Belgique. En Belgique on a au niveau fédéral
des ministères organisés de la même manière a priori, mais pourtant ces ministères n'ont pas tous les
mêmes poids (premier ministre, ministre du budget et des finances -> importance plus forte, pouvoir de
supervision sur les autres ministres). Un ministre n'est pas l'égal d'un autre dans les faits.

La structure de l'état est largement diversifiée. L'état fonctionne de manière déconcentrée mais il
est aussi décentralisé et largement défédéralisé.

La déconcentration c'est simplement un régime qui organise le service central en le déléguant à des
antennes locales. Entre le service central et l'antenne locale il y a un rapport de hiérarchie (exemple :
les services d'impôts). C'est le même pouvoir qui s'exprime mais c'est l'administration de l'état qui
est déconcentrée. Dans ce système de déconcentration, il y a toujours un peu de marge d'appréciation
sur la manière dont on va appliquer les textes.
La décentralisation revient à répartir le pouvoir en l'attribuant à une autre personnalité juridique, en
créant une nouvelle autorité publique distincte de l'état qui va agir dans sa sphère d'autonomie
(exemple, les collectivités locales : les communes s'occupent de tout ce qui est d'intérêt communal et
ont une personnalité juridique distincte de celle de l'état – la taxation communale n'est pas la même
qu'on habite une commune différente ou une autre).

La défédéralisation : en Belgique, on a crée depuis 1980 les communautés et les régions qui ont de plus
en plus de pouvoirs. Elles ont reçu avec la réforme polycarpe de 2001 la compétence pour organiser
elles mêmes les pouvoirs locaux. Autrement dit chez nous, depuis 2005, les institutions locales varient
de région en région. On n'a plus d'unité sur un même mot « commune », on a des variations en fonction
des décrets adoptés par chaque région.

Cette diversité existe aussi dans la fonction publique. Si on prend l'article 87 de la loi spéciale de 1980
§3 permet aux communautés et aux régions de fixer elles mêmes le statut de leurs agents, de prendre
des règles spécifiques pour leur fonction publique. Un fonctionnaire flamand n'a plus le même statut
qu'un fonctionnaire wallon, bruxellois,... on est loin du modèle idéal d'unité sauf la mesure de
sauvegarde mise dans la loi spéciale. La loi spéciale prévoit toutefois que l'autonomie des collectivités
fédérées ne peut pas porter atteinte aux principes généraux de l'autorité publique. ARPG du 22
décembre 2000 qui fixe les principes généraux à la fonction publique fédérale et fédérée pour éviter
une dislocation complète du régime de la fonction publique. Il y a un socle commun et autour il y a des
variations.

c) des relations externes fondées sur des objectifs de qualité et de transparence

1. la qualité

La hiérarchie existe toujours mais on a évolué dans les méthodes de gestion des ressources humaines
en s'inspirant du privé ; en améliorant les méthodes de recrutement, en favorisant la mobilité, en
mettant en place des outils d'évaluations des performances des agents, ... on prévoit aussi des
sanctions négatives ou positives (bonus de rémunération, avancement). On essaie de flexibiliser la
rémunération. Un fonctionnaire qui reçoit tous les mois le même salaire n'est pas incité à en faire plus.

À la tête des administrations on a décidé de mettre fin aux désignations sans limitation dans le temps,
on a mis en place des mandats temporaires : des tops managers. Ni l'ancienneté, ni la durée
indéterminée ne suscitent le dynamisme c'est pourquoi on désigne des gens pour des mandats
temporaires. On va mettre en place véritablement quelque chose qui vient du privé (mission
temporaire).

C'est une révolution qui posait des problèmes juridiques puisqu'on s'est demandé si c'était bien légal
d'engager des gens comme des contractuels. La cour constitutionnelle dans un arrêt 89/2008 dit qu'il
n'y a aucune discrimination, le principe d'égalité n'impose pas un statut juridique identique pour toute
personne qui travaille dans un service public. Il appartient à l'autorité compétente de choisir la voix la
plus adéquate pour assurer les missions de service public. Tenant compte de cet arrêt, le CE dans des
arrêts d'assemblées générales (20 magistrats) : arrêt du 31 mars 2009 admet qu'un contractuel
puisse mettre fin à l'emploi d'un agent statutaire notamment en guise de sanction disciplinaire. Le fait
qu'il ait été engagé par contrat ne l'empêche pas d'exercer la puissance publique.
On va aujourd'hui vers une forme de nouveau fonctionnement de l'autorité inspiré du privé en se
fondant sur la performance.

Les changements se feront lentement, il y a des réticences dans l'administration. Par ailleurs, changer
pour une culture de la performance ça veut dire quoi exactement : l'idée de la performance mérite un
regard critique. Évidemment qu'il faut viser l'excellence, mais c'est quoi l'excellence, quel équilibre,
comment déterminer si une administration a été efficace.

Aujourd'hui il y a petit à petit des indicateurs de performance qui se mettent en place pour essayer de
ne pas se contenter d'une culture de la procédure. A t on pris une décision responsable ? La décision la
meilleure en terme d'intérêt général ? Ce type d'indicateurs existe aussi dans le monde de
l'entreprise.

Le secret et l'autorité ?

Il faut admettre que l'administration doit être un service public. L'administration s'en est rendu
compte et elle a cherché à vendre la qualité de ses services. L'idée c'est comme dans le privé : il faut
avoir un objectif de qualité totale et éliminer les improductivités (formalités inutiles par exemple). On
a d'abord adopté des chartes de qualité. Ensuite il y a un phénomène de simplification administrative
qui s'est mis en place. De plus on rend l'administration plus accessible (horaire plus tard par exemple).

Toutes ces évolutions en vue d'une meilleure qualité, on les retrouve dans la directive service 2006-
123. cette directive sur les services dans le marché intérieur permet à tous ceux qui prestent des
services dans un pays de les prester dans un autre pays, mais cette directive garantit surtout (article
5 à 8) la simplification administrative pour chaque état. Le membre de l'union européenne qui veut
travailler dans un autre état que son état national doit pouvoir aisément exercer son activité, cela
justifie que l'autorité accepte des documents équivalents – obligation d'avoir un guichet unique (un seul
point de contact pour avoir toutes les informations) – droit à obtenir ces informations (mise en ligne) –
droit à un accès en ligne. Cette directive est une révolution pour le fonctionnement des administrations
belges mais aussi pour tous les états membres. Ces conditions doivent être les plus basses possibles
pour ne pas empêcher la circulation.

1. la transparence

elle remplace le secret qui a trop longtemps existé. Plus fondamentalement l'article 32 de la
constitution garantit depuis 199' le droit à l'information ; chacun a le droit de consulter chaque
document administratif et de s'en faire remettre copie sauf dans les conditions fixées dans la loi, le
décret,... le principe de base est donc la transparence. On a donc véritablement une transparence, en
tout cas dans les textes mais elle est assorti de conditions. Il ne faut pas croire qu'elle est tout à fait
transparente et c'est normal. Il y a des exceptions parce que certains documents touchent à la vie
privée et il n'y a pas lieu de faire prévaloir l'information sur la vie privée. Il y a des décisions qui sont
couvertes par le secret de l'ordre public. Il y a aussi des éléments qui sont couverts par des droits
concurrents (droit d'auteur, droit intellectuel).

L'administration n'aime pas toujours la transparence puisqu'il s'agit d'un contrôle de ce qu'elle fait.
Elle est parfois assez passive, récalcitrante. Contre cela il y a des recours administratifs ou
juridictionnels mais qui n'ont pas toujours l'efficacité voulue.
Tout ceci est le fruit de l'évolution avec la révolution Copernic en 2000 ; Guy Verhoofstad « ... ».
L'administration était opaque devient transparent, elle était secrète elle est soumis à la publicité,...
(Maertens).

Chapitre 3. les pouvoirs de l'administration

Les missions de police administrative

Une police administrative c'est une réglementation justifiée par une idée d'ordre public. Une police
administrative c'est une intervention qui limite les droits et libertés au nom de ce que requiert la vie
en société, au nom de l'ordre public. L'ordre public (cour de cassation définit) : tout ce qui touche aux
intérêts essentiels de l'état, d'une collectivité. Dans le droit privé, il y a aussi de l'ordre public (bases
de l'ordre économique ou morale d'une société ; par exemple, la législation sur les marchés publics est
d'ordre public).

On peut avoir une police générale ou des polices particulières. La police générale c'est celle qui vise
simplement à la sécurité, la salubrité, la tranquillité publique. Toute intervention de police est justifiée
par l'ordre public. On peut prendre des mesures générales qui pourraient aller à l'encontre de l'ordre
public ; par exemple, on pourrait avoir des manifestations à l'encontre de caricature de Mahomet qui
crée du désordre. On pourrait prendre une mesure de police générale contre tout débordement, qui ne
serait pas une interdiction de toute manifestation mais pas de désordre lié à cette manifestation.

À côté il y a des polices spéciales qui règlent certains secteurs, par exemple la police de la route, la
police des étrangers, la police des implantations commerciales, la police de l'environnement, ... toutes
ces règles sont là pour prévenir des désordres précis. Ces règles peuvent être adoptées selon les
compétences par le fédéral, le fédéré, le communal,...

La police ça concerne aussi les agents qui exécutent ces règles (agent de police de vétérinaire, par
exemple).

Ce qui la caractérise c'est le principe de la légalité : il faut toujours une base constitutionnelle ou
législative parce qu'on touche à des libertés reconnues (liberté de réunion par exemple). Il y a une
base.

Non seulement il faut une base constitutionnelle ou légale mais aussi les interventions de police doivent
respecter la légalité : il faut encore que les mesures individuelles soient conformes à ces règles
générales. Les cours et tribunaux sont là pour vérifier si c'est à juste titre qu'on a imposé telle ou
telle mesure.

Les missions de police peuvent être exercées à différents niveaux de pouvoirs avec parfois des
difficultés pour déterminer qui est compétent. Par exemple, arrêt 219.721 du 12 juin 2012 du CE : le
syndicat national des propriétaires fait un recours au CE contre un règlement de police de la commune
de Schaerbeek qui a décidé d'imposer une taxe sur la transformation des immeubles en logements
multiples de manières non conformes à la législation urbanistique. Dans son règlement, la commune
vient dire qu'elle a besoin de lutter contre cette subdivision à outrance des logements. On crée des
kots, des cages à poule, on crée de graves problèmes urbains en détruisant le cadre urbain. On crée
des marchands de sommeil et la commune entend lutter contre ça en prélevant une taxe de 75euro par
mois. Le CE va annuler ce document. Le recours du syndicat national des propriétaires va être accueilli.
Le syndicat invoque le fait qu'en région de Bruxelles capitale les questions urbanistiques et
transformation du logement sont déjà réglées par une disposition supérieure : le code bruxellois de
l'aménagement du territoire, qui prévoit un permis d'urbanisme pour modifier une logement unique en
logement multiple et qu'il y a des sanctions pénales et pécuniaires pour celui qui transforment sans
permis. Le CE va en déduire qu'il n'est pas permis dès lors aux communes de réglementer une matière
entièrement organisée par une norme supérieure. Autrement dit en région de Bruxelles, il y a déjà une
police administrative suffisamment complète pour empêcher qu'une mesure du même type soit prise
par une commune.

On trouvait la même chose dans d'autres arrêts où par exemple la ville de Bruxelles avait introduit un
règlement interdisant toute publicité sur le tabac, décision reboutée parce qu'il y avait déjà une
décision fédérale l'interdisant. (// législation sur les armes d'Anvers, arrêt 26 mai 2011).

Parfois des missions de polices administratives ne peuvent pas l'être parce qu'elles le sont déjà
ailleurs.

Par ailleurs, il existe des cas où on a habilité le pouvoir local ; par exemple, nécessité de conserver les
espèces en voie de disparition. En Wallonie il est prévu que les communes puissent adopter des
règlements communaux qui complètent les règles décrétales en matière de conservation de la nature.
On a vu des communes adoptées des règlements interdisant la culture des OGN.

Il ne suffit pas seulement de prendre des mesures particulières, les pouvoirs publics ont de plus en
plus le pouvoir de prendre des sanctions.

Les sanctions administratives

a) généralités

les sanctions administratives c'est vraiment quelque chose à la mode aujourd'hui qui part du fait de
l'inadéquation, des insuffisances du droit pénal. Beaucoup de règles sont transgressées et non
sanctionnées. On s'est demandé s'il n'était pas préférable de permettre à l'administration de
sanctionner elles mêmes la violation de ces règlements. Est apparu un droit de la sanction
administrative qui se caractérise par une profusion de textes dans tous les sens mais sans base
constitutionnelle. Ceci entraîne des litiges de toute sorte.

= mesure autorisée par la loi qui a un caractère répressif et qui est décidé par l'autorité
administrative au moyen d'une mesure unilatérale, individuelle en raison de la violation d'une règle de
droit. On est dans une situation où l'ordre juridique a été perturbé, l'administration va elle même
prononcer la sanction par une décision unilatérale, individuelle de type précis et ayant un fondement
légal. La sanction administrative sera imposée par l'autorité et après possibilité de recours devant le
juge ; une sanction judiciaire est prononcée par le juge au bout du processus.
Par exemple, le retrait d'une autorisation administrative. Si restaurant ne gère pas sa terrasse, on
peut lui retirer son autorisation.

Par exemple, amende en cas d'injures sexistes – sanction disciplinaire - ...

Il est également prévu en Belgique que les sanctions administratives soient adoptées par tous les
niveaux de pouvoir : communautaire, régionale, ... ça fait partie de leur compétences, c'est un outil mis
à la disposition de chacun des pouvoirs pour assurer le respect de ses règles.

La loi la plus paradigmatique : c'est la loi instaurant les sanctions administratives communales. Article
119bis NLC. La loi communale est régionalisée mais un bout de la loi communale est toujours fédéral,
notamment les sanctions administratives communales.

Il y a aujourd'hui un système punitif administratif qui est apparu, on a dépénalisé des infractions pour
les sanctionner administrativement en espérant être plus efficace. La sanction administrative n'est
pas la sanction pénale, pas une mesure de sécurité, pas de droit civil.

• La sanction pénale est infligée par la justice répressive, par un tribunal

correctionnel tandis que la sanction administrative est imposée par l'administration elle même.

• La sanction administrative n'est pas une sanction de droit civil. La sanction de

droit civil est une sanction qui n'a pas cette fonction répressive, qui est une sanction le plus
souvent pécuniaire.

• Cette sanction civile n'a pas de caractère répressif : arrêt 112.2012 de la

cour constitutionnelle. Dans cet arrêt, une personne est poursuivie devant le tribunal du
travail de Furne pour payer une cotisation de solidarité de 2500euro parce qu'il n'a pas
déclaré dès le premier jour qu'il employait une personne qui devait des cotisations sociales. Il
se fait que cette personne a déjà été sanctionnée pour ne pas avoir déclaré ses ouvriers en
vertu d'une autre législation sur les amendes administratives en matière sociale. Il se dit être
sanctionné deux fois. Le juge pose une question préjudicielle à la cour constitutionnelle
puisqu'il s'interroge sur la constitutionnalité de l'arrêté loi qui prévoit les 2500euro : est ce
une sanction administrative ? La CC va estimer qu'il ne s'agit pas d'une mesure répressive
mais d'une cotisation de solidarité destinée à réparer un dommage évalué forfaitairement (ne
pas avoir payer les cotisations, il fallait le faire dès le premier jour). En réalité ce montant est
modulable parce que si vous pouvez prouver que la personne ne travaillait pas à temps plein la
cotisation serait réduite. La cour vient dire que cette cotisation de solidarité n'est pas une
sanction administrative mais c'est une sanction de droit civil et il n'y a donc pas « bis in
idem » on peut cumuler les deux.

• => il ne faut pas croire que toute conséquence pécuniaire à un comportement

est nécessairement une sanction administrative.

• Il ne faut pas confondre non plus sanction administrative et mesure de

sécurité. Il existe dans des textes des mesures de sécurité, de sûreté pour prévenir des
dommages. Par exemple, une interdiction de stade pour lutter contre les supporters
turbulents qui se voient interdits de fréquenter les stades. La cour a estimé qu'il ne s'agissait
pas d'une sanction administrative à caractère pénal.
C'est au législateur de choisir comment il veut faire respecter sa norme. Ce qui frappe c'est que les
sanctions administratives censées être plus légères, ce droit des sanctions administratives s'est
repénalisé et a du se soumettre aux garanties de l'état de droit. Ce droit pénal light est devenu soumis
à des règles strictes. Ceci fut justifié par le fait que parfois les sanction administrative est plus
lourde que la sanction pénale. On en est arrivé à un double système : un système de garanties de base
et un système complémentaire lorsqu'on est en présence d'une sanction administrative à caractère
pénale.

• Système de garanties de base : il faut un système impartial - il faut que la

sanction soit motivé – il faut que la sanction soit proportionnée aux faits reprochés – il faut
que la sanction soit prise dans un délai raisonnable – il faut que la sanction soit prise dans le
respect des droits de la défense.

• Il se fait que certaines sanctions administratives ont un caractère pénal au

sens de l'article 6 de la CEDH. La notion de sanction pénale au sens de la CEDH n'est pas la
même que la sanction pénale dans le droit belge.

• L'enjeu : si la sanction est administrative à caractère pénale, des règles

complémentaires s'imposent et s'ajoutent au régime de base. Strasbourg va prendre en
considération 3 critères : comment la sanction est elle qualifiée en droit interne ? Quel est le
type de comportements que l'on veut réprimer ? Quel est le degré de sévérité de la sanction ?
La jurisprudence de Strasbourg a évolué et en arrive au fait qu'une sanction non pécuniaire,
non privative de liberté n'est pas à caractère pénal. Par contre les sanctions financières
lourdes peuvent être qualifiées de pénales au sens de Strasbourg ; par exemple une amende
fiscale lourde peut devoir respecter les critères de l'article 6 de la CEDH.

• Conséquences : il faut respecter le principe de la légalité des délits et des

peines. Deuxièmement, il faut un recours de pleine juridiction (pouvoir saisir un juge, qu'il
fasse un contrôle intégral de la sanction prononcée). Troisièmement, il faut respecter le
principe non bis ibidem. Quatrièmement, si la sanction administrative est à caractère pénal, il
faut prévoir un système d'individualisation de la peine (prévoir un régime de circonstances
atténuantes).

• => on a à qualifier chaque sanction administrative pour voir si elle est a-à
caractère pénal ou pas et voir si il faut appliquer le régime complémentaire ou pas.

Le système mis en place le plus souvent est un système de subsidiarité ; on va commencer par d'abord
d'éventuelles poursuites pénales. À défaut de pénal, il y aura des sanctions administratives.

Le 26 septembre 2012 :

l'administration a des missions de police administrative et pour les réaliser elle a le pouvoir de prendre
des sanctions (les sanctions administratives).
Aujourd'hui il y a un système où il y a la règle pénale et à défaut de règles pénales les sanctions
administratives prennent le relais.

b) les sanctions administratives communales

1. les objectifs

-> article 119bis de la nouvelle loi communale et c'est une disposition qui remonte à 1999 avant d'être
modifiée en 2004 et 2005 et qui fait l'objet d'une possible révision.

Quelle est l'idée derrière ces sanctions administratives communales ? Le postulat c'est qu'il n'est pas
bon dans un état démocratique d'avoir un trop grand écart entre les règles et son application. Ce n'est
pas que les règles sont toujours effectives, l'effectivité d'une norme est toujours relative mais en
tout cas on ne peut pas avoir une trop grande ineffectivité. Il faut une certaine adéquation entre la
règle et les sanctions lorsqu'elle est violée. Or de nombreuses petites infractions ne sont plus
sanctionnées parce qu'il y a trop de dossier au parquet, parce que la procédure est trop lourde,... donc
en 1999 soit on renforce le système en terme de moyens humains et matériels soit on change le
système radicalement. On a décidé de dépénaliser certains comportements -, de dépoussiérer
certaines infractions et assurer une plus grande effectivité aux sanctions.

• Dépénaliser : retirer du code pénal des infractions dont on va laisser la

possibilité aux communes de décider de rendre ce comportement culpé ou non culpé.

• Dépoussiérer : les communes vont pouvoir faire le tri et ajouter de nouvelles

infractions

• rendre la sanction effective en modulant la sanction dans ses formes et en

s'écartant de la majorité pénale (18ans or on va pouvoir sanctionner des personnes majeures
mais aussi des mineurs entre 16 et 18ans).

1. quant à la compétence du législateur fédéral

En 2001, la compétence sur les pouvoirs locaux a été régionalisé avec la réforme Polycarpe et pourtant
la loi a été modifiée en 2004 et 2005 par le pouvoir fédéral. Est ce normal ? À l'article 6 §1 8° de la
loi spéciale on voit une exception à la compétence régionale : tout ce qui touche à l'organisation et à la
politique relative à la police, en ce compris la sécurité, l'article 135 de la NLC est resté fédéral et
donc on a estimé que tout l'article 119bis est de compétence fédérale.

Attention, on peut ajouter aux compétences communales données par la loi fédérale des compétences
données par des décrets régionaux (par exemple en matière de protection environnementale).

-> voilà les communes qui vont pouvoir prendre des règlements communaux différents de communes en
communes, y a t il la rupture du principe de l'égalité ? Non, c'est le propre même de la Belgique d'avoir
des règles différentes entre les entités fédérées et les entités fédérales mais aussi entre les
communes, cela au nom de l'autonomie communale. L'idée c'est que chaque commune va déterminer
selon ses spécificités ce qui doit être réprimé.
 1. les lignes directrices

Concrètement l'article 119 bis est un très long article.

1. confirmation et extension du domaine des sanctions administratives

communales

Au §1 il est établi que le conseil communal on peut établir des peines ou des sanctions administratives
en cas d'infractions à ces règlements. Mais ce pouvoir est assorti d'une exception importante « à mois
que des peines ou des sanctions administratives ne soient déjà établi pour ces infractions » donc on ne
peut pas intervenir si il y a une norme supérieure qui règle déjà la question.

// actualité : notamment parmi l'avant projet, on parle de dépénaliser l'ivresse publique. C'est une
infraction pénale, mais la volonté du gouvernement c'est de dépénaliser cette infraction et on va
laisser chaque commune mettre dans son règlement communal une éventuelle sanction administrative
contre ce comportement.

-> dérogation à ce §1er : dérogation à cette interdiction = infractions mixtes, ce sont celles où
lesquelles il y a à la fois sanction pénale et sanction administrative qui s'ajoute si une commune le
souhaite. La commune peut décider qu'elle sanctionnera activement les menaces (article 337 CP), le vol
simple (article 461 CP), les dégradations aux tombeaux (article 526 CP) ; donc ces comportements qui
sont toujours sanctionnés pénalement sont aussi sanctionnés de manière administrative.

// loi du 1 juin 2011 anti burka : loi qui interdit dans des lieux publics de se dissimuler le visage de telle
sorte qu'elle ne soit pas identifiable. Cette loi insérait un article 563bis dans le CP mais l'article
119bis a aussi été modifié pour permettre aux communes d'ajouter une sanction administrative pour ce
type de comportement. Les communes peuvent le faire mais ne sont pas obligées de le faire.

Est ce que l'interdiction du port de la burka respecte les droits et libertés fondamentales ? Cette
affaire a été jugée à la cour ce mercredi 26 septembre 2012 ; si la loi est déclarée inconstitutionnelle
il en sera de même de tous les règlements communaux.

1. les différents types de sanctions

On va avoir dans la sanction administrative des sanctions pécuniaires avec des plafonds (250euro
maximum par infraction et si on est un mineur de plus de 16ans c'est 125euro). On parle dans la presse
que le gouvernement veut passe à 250euro pour les jeunes et à 500euro pour les majeures. L'idée
c'est qu'on veut une sanction rapide et efficace.

Il y a d' autres formes de sanction administrative : retrait d'autorisation – suspension d'autorisation –

faire fermer un établissement qui cause du dérangement public - ... il y a une palette de sanctions
prévues par la loi.
 1. la procédure

toute infraction fait d'abord l'objet d'un constat, d'un PV

d'un constat qui peut soit être réservé à certaines personnes (fonctionnaires de police) si sanction
administrative mixte ou soit être déclarée par une personne simple (agent stib, agent de gardiennage
privé,... ) à un agent de police ou un agent auxiliaire si sanction administrative simple. On a voulu
étendre le nombre de contrôleurs.

le constat fait l'objet d'un suivi qui, ici également, dépend du type de sanctions applicables

Le §7 de l'article distingue si c'est une infraction mixte ou pas :

⁃ si infraction mixte, le PV est d'abord envoyé au procureur du roi et une copie

est donnée à la commune, à la personne qui sera éventuellement amené à prendre des sanctions
(« le fonctionnaire sanctionnateur »).

⁃ si l'infraction n'est qu'administrativement sanctionnable, le PV est envoyé

directement au fonctionnaire sanctionnateur.

Le fonctionnaire sanctionnateur a été choisi par le conseil communal, doit être impartial et ne peut
donc jamais avoir fait les constatations. Elle est là pour infliger une sanction. Ce fonctionnaire pourra
imposer les mesures d'amende (les mesures de retrait, de suspension sont prises par le collège des
échevins).

1. la coexistence des sanctions pénales et administratives

Si infraction mixte §8 du texte, on va voir si c'est une infraction mixte relative à une infraction
particulièrement grave (menace, coups et blessures, vol simple,...) ou non

⁃ si grave : ces incivilités sont examinées par le parquet. La sanction

administrative ne peut intervenir que si le parquet dit qu'il ne va pas poursuivre et qu'il dise
qu'il est opportun de sanctionner administrativement. Ici la sanction administrative est
subsidiaire, elle ne peut intervenir que s'il y a une autorisation donnée par le parquet. Le
procureur dans les deux mois doit donner son autorisation de poursuivre administrativement.

⁃ Si infraction mixte les moins graves (dégradation de monument, tapage

nocturne) : le procureur a aussi deux mois pour se prononcer et il fait savoir soit si il a entamé
des poursuites ou soit si il a classé le dossier sans suite. Si il a entamé des poursuites alors
pas de sanctions administratives, si classement sans suite pas de sanction administrative. En
revanche si il ne dit rien après deux mois, son silence suffit à permettre les poursuites
administratives. Le fonctionnaire peut intervenir dès l'écoulement du délais de deux mois ou
plus vite si le procureur du roi lui a fait savoir qu'il ne ferait rien.

Pour les sanctions mixtes, c'est le pénal d'abord et puis l'administratif si accord du pénal. La sanction
administrative suit sa propre procédure.
Le §9 = la procédure veut que la personne soit convoquée par lettre recommandée pour s'expliquer
dans les 15jours de ce qu'elle a fait. On peut se faire assister par un avocat. Celui qui a moins de 18ans
a d'office un avocat, c'est obligatoire. Il a un avocat différent de celui de leurs parents ; les parents
sont civilement responsables des bêtises de leur progéniture. Ils seront éventuellement responsables
des dommages et intérêts outre la sanction administrative.

L'article 119ter prévoit aussi des possibilités de médiation pour les mineurs de plus de 16ans.
Médiation sous forme de réparation : on veut d'abord que le jeune répare ce qu'il a commis et puis on
s'occupera de lui par une sanction administrative.

1. la procédure d'infliction de la sanction et les recours

La sanction doit être prise dans un délai de 6 mois à dater du jour de la copie du PV de constat des
faits et c'est à peine de nullité, il n'y a aucune cause de suspension, ...

la sanction doit être proportionnée et contre cette sanction on a droit à un recours devant un juge
dans un délai d'un mois. Si on ne fait pas appel, la sanction est définitive et un huissier peut venir
exécuter le montant.

Le recours est un recours devant le tribunal de police sauf pour les jeunes de plus de 16ans qui ont un
recours devant le tribunal de la jeunesse où se déroule un débat sur la légalité de la peine, sur sa
proportionnalité. Le juge peut cependant réduire l'amende mais pas en fonction ds circonstances
propres du contrevenants ; il peut la réduire si l'amende est trop forte. Ces décisions ne sont pas
susceptibles d'appel.

Si le fonctionnaire ne prend pas de sanction notamment contre des jeunes, c'est la commune qui peut
faire un recours auprès du tribunal de la jeunesse en disant que le fonctionnaire sanctionnateur est
trop gentil envers les jeunes. On a voulu mettre en place des contrôles d'une certaine délinquance
juvénile.

1. Pour aller plus loin

Aujourd'hui on est passé à une sanction qui ne cherche pas à sanctionner des comportements passés
mais c'est une envie de sanction immédiate loin des tribunaux.

Est ce que le fonctionnaire sanctionnateur est quelqu'un de suffisamment indépendant ? Il est sous
l'autorité du conseil communal mais ... // Pays Bas : le parquet pourrait prendre directement une
sanction.
est il bien opportun d'avoir à Bruxelles capitale un éclatement des mesures entre les 19 communes ?
On a une situation qui n'est pas harmonisée.

Le 28 septembre 2012 :

// standaard du 28 septembre :

on veut revoir l'âge des infractions. Dans le projet de loi il est prévu qu'on pourra même imposer des
sanctions administratives à des jeunes ayant jusqu'à 14ans.

Les missions de service public

Il bénéficie de prérogatives mais aussi de contraintes particulières.

Les notions d'intérêt général, d'utilité publique, de bien commun qu'il faut réaliser sont des idées
fondatrices du fonctionnement des services publics. En France, i l ya véritablement un mythe du
service public. Il n'y a pas de définition toute faite du service public mais il faut rentrer dans
l'histoire.

Le service postal semble remonter au 15ème siècle ; 1444 on installe un système de transmission des
communications postales. On utilise des cheveux pour transmettre les ordres royales. Par après on va
ouvrir ce service aux messages privés. Ce service pour le privé ce sera moyennant rémunération ; on a
donc un monopole qui s'installe : le monopole du service public de la poste.

Ces services publics n'avaient jamais été théorisés mais il y a environ 100ans on voit apparaître une
école du service public en France. Cette école a essayé de définir les activités qui doivent être
accomplies par les gouvernants parce qu'elles sont indispensables à la cohésion sociale. Des activités
que l'on estime relever de par leur nature du gouvernement. Selon cette théorie, les 3 pouvoirs sont
des services publics : le pouvoir législatif c'est le service public de la loi ; le pouvoir exécutif exécute
convenablement les lois (c'est aussi un service public) ; le pouvoir judiciaire et par essence un service
public : rendre des décisions bien motivées dans des délais raisonnables.

Ceci pose une difficulté : comment déterminer ce qui est indispensable à la cohésion sociale ? Y a t il
des services publics qui par nature ne peuvent être réalisés que par l'état (missions régaliennes) ?
L'évolution des faits ne montre t elle pas que toute activité sociale peut tantôt être érigée en service
public tantôt ne plus recevoir cette qualification.

Le service public du téléphone doit il être en les mains du téléphone ? OUI à l'époque quand il est
apparu mais actuellement c'est un marché avec des concurrences entre les opérateurs parmi lesquels il
y a peut être l'état.

Il en est de même pour la poste, pour l'enseignement (peut on admettre qu'il y ait des écoles libres?
Qu'il y ait une variété qui assure le même service),...
Certains se sont posés la question de savoir si la gestion des prisons ne pouvait pas aussi être
privatisée. Ne pourrait on pas envisager que ce soit géré par le privé (comme aux USA par exemple) ?
Jusqu'où peut aller la privatisation des activités étatiques ? Où va t on tracer la ligne entre ce qui doit
rester public et ce qu'il peut être privé ?

Ceci pour dire que la notion de service public est une notion qui évolue en fonction des moments, des
nécessités, du fait qu'il y a d'autres alternatives pour accomplir le même service. On a aujourd'hui non
plus une conception organique du service public, mais on a une conception fonctionnelle. Ce qui compte
c'est que la fonction qu'on estime importante dans une société soit accomplie par l'état, par le privé,
ou les deux ; qu'importe qui le fait du moment que ce soit fait.

On a là des évolutions sur la notion de service public ; l'enjeu de la question est de savoir si on aura des
régimes particuliers. Face à certains services publics, on aura des avantages dans les contrats noués
par exemple.

Si il y a service public, en règle il est soumis à des lois de service public.

a) les lois du service public

Ce sont des lois innommées. Ce sont des lois forgées par la doctrine et la jurisprudence qui se
déduisent de la nature de l'activité.

Ces lois aujourd'hui on en a une nouvelle compréhension : ce sont des prérogatives pour l'autorité mais
elles sont aussi des sources de droit voire d'obligation pour le citoyen.

1. la loi de continuité du service public = loi de permanence

L'idée c'est que le service public ne peut pas être interrompu. Il faut toujours assurer l'intérêt
général, l'état est permanent et il peut continuer à fonctionner même si il y a des difficultés
juridiques. On ne dit pas que le service doit fonctionner tout le temps, il peut fonctionner en ayant des
horaires d'ouverture ou de fermeture (par exemple le greffe d'une juridiction) – durant certaines
périodes (les élections).

L'autorité a des prérogatives et peut ordonner la collaboration de certains services ou même du privé
pour assurer l'intérêt général. Par exemple, les gardiens de prison sont en grève. L'administration
pénitentiaire peut réquisitionner des policiers pour assurer le maintient et la sécurité publique (loi du 5
août 1992). on organise un mécanisme pour assurer la continuité.

Peut on réquisitionner le privé également ? Oui si besoin en est pour faire face à des obligations que
l'état n'arrive pas à rencontrer totalement. Exemple, réquisitionner tous les médecins pour
administrer le vaccin H1N1 si pandémie.

-> le pouvoir de réquisition existe

la continuité du fonctionnaire de fait : quand un fonctionnaire accomplit des actes alors qu'il n'en a
pas les pouvoirs. Par exemple arrêtés lois de guerre qu'on a validé suite à des circonstances
exceptionnelles.

Si un fonctionnaire est démis de cette fonction par le CE, tous les actes posés sont encore valables.

Même chose si mandat temporaire : on désigne des mandataires pour 4 ans à la SNCB par exemple. Si à
l'issue des 4ans on n'a pas renouvelé le conseil, celles en place peuvent elles continuer ? OUI au nom de
la continuité et même elles doivent rester en attendant que des successeurs soient désignés.

La continuité du service justifie les affaires courantes :

au nom de la continuité de l'état, on a pu continuer à gérer les affaires courantes (usuelles, en cours,
urgentes).

Il faut aller faire la guerre en Libye, il y a une nécessité de continuité donc on peut.

Les biens de l'état en règle sont insaisissables au nom de la continuité :

il faut que l'état ait toujours à disposition les biens qui lui sont nécessaires pour assurer le service
public.

L'évolution est de constater que cette continuité peut devenir une source de droit pour le citoyen et
donc une obligation pour l'état. On le revoit dans la revendication des citoyens d'un droit à la
continuité. C'est tout le débat sur le service minimum à assurer en temps de grève (service minimum
de transport en temps de grève : peut on l'exiger?). Il y a tout un mouvement de revendication d'un
droit à la continuité, qui devient une obligation pour l'état. C'est pourquoi dans certaines fonctions
publiques, les fonctionnaires n'ont pas le droit de faire grève (par exemple les militaires).

En France on a voté des lois sur le service minimum ; en Belgique ce n'est pas le cas sinon ça ne
donnerait plus de sens à la grève.

1. la loi du changement

c'est à la fois une prérogative et une certaine obligation.

La prérogative c'est le fait que l'autorité peut décider de modifier les prestations qu'elle fournit. Elle
peut en fonction des circonstances de l'intérêt général modifier son organisation, les règles de
fonctionnement et elle ne doit pas demander l'accord des usagers, des administrés. C'est son droit.
L'autorité de ne plus fournir certaines choses comme elle le faisait précédemment, elle ne doit pas
nous demander notre avis.

La cour constitutionnelle l'a confirmé dans plusieurs arrêts : le législateur pour revenir sur des
objectifs initiaux pour en choisir d'autres. L'autorité peut même le faire dans des situations
contractuelles : elle peut rompre le contrat tout de suite au nom de l'intérêt général. Par exemple, un
contrat de concession sur le domaine public est considéré comme un contrat précaire pour le
concessionnaire (autre partie). Le concessionnaire sait qu'il est à risque d'être évincé du jour au
lendemain au nom de l'intérêt général ; mais on imagine bien les abus de pouvoir que cela peut amener.

Ceci est encadré par l'obligation pour l'autorité de donner un motif d'intérêt général et il est
également possible que l'autorité doive accorder des indemnités.

Ceci se transforme actuellement en une obligation et en un droit pour le citoyen. Certains considèrent
que l'autorité doit parfois changer puisqu'elle est tenue de fournir des prestations en quantité et en
qualité. Est ce que l'autorité publique n'a pas l'obligation de moderniser le service public de la justice,
judiciaire en procédant à des améliorations ?

1. le principe d'égalité des usagers

Le principe d'égalité c'est le fait que l'autorité va s'interdire de faire des distinctions entre les
usagers du service public. Aucune discrimination, aucun privilège ! C'est l'avantage du service public :
plus d'égalité passe par l'état. Où presque, parce que cette loi d'égalité se transforme aussi parfois en
une obligation de distinguer. Le principe d'égalité veut également que l'on soit obligé de traiter de
manière différente des situations distinctes. On retombe là dans les catégories objectives qui peuvent
être fait avec un but légitime et raisonnable.

Par exemple, les politiques de discrimination positives en matière d'enseignement participent d'une
bonne compréhension de l'égalité dans le service public de l'enseignement. Il y a des écoles qui ont
moins de moyens et il est normal qu'elles reçoivent plus de moyens financiers de l'état.

Il ne faut pas confondre distinction et discrimination ; une distinction est légale si elle répond aux
critères de la loi ; si elle ne répond pas à ces conditions, elle devient alors une discrimination.

1. évolution

ces lois ont un versant prérogative et un versant obligation. Ces lois évoluent par ailleurs par le biais
des marchés libéralisés. Le secteur de la téléphonie, du transport, de l'énergie,... dans ces secteurs
libéralisés, on a mis à charge des opérateurs des obligations de service public (OSP). Il s'agit du
contre poids de la libéralisation. Il y a une forme de retour.

Quelles sont ces OSP ? Il faut une fiabilité, une qualité et une équité.

• L'UE a ouvert les marchés et a obligé à respecter une fiabilité du service (il
doit fonctionner). La fiabilité c'est quelque chose de plus exigeant que la continuité ; un
service continu n'est pas nécessairement fiable alors qu'un service fiable doit au minimum
être continu.

• Ces services doivent continuellement évolués vers plus de mutabilité, de

qualité. Prendre en compte des innovations technologiques, effectuer des services plus
respectueux de l'environnement.
 • Ces services doivent être équitables. On passe de l'égalité à l'équité.
L'équité c'est l'idée d'une universalité, ce qui est plus souple. L'équité veut qu'on continue à
servir les gens alors qu'ils n'ont pas payé leur facture par exemple (par exemple pour les
fournisseurs de gaz et d'électricité). Il faut s'occuper de ceux qui n'ont pas les moyens.

Ces 3 règles là sont en train de percoller vers les anciens services régaliens.

b) les modes de gestion du service public

Le service public n'est pas du tout unifié ; il y a une pluralité de manières, d'organes, d'organismes qui
assurent le service public.

Il y a tout d'abord un noyau dur de l'autorité publique (état, communautés, régions, provinces,
communes,...). Autour de ce noyau dur vont apparaître divers animaux publics qui prennent des formes
très variées :

• les régies

c'est une sorte d'entité qui n'a pas la personnalité juridique. C'est une sorte d'entité qui a une
autonomie financière et qui va assurer spécialement un service bien défini.

Par exemple, la régie communale (article 261 de la loi communale) est un organe créé pour s'occuper de
certains domaines ; par exemple la régie foncière. Au sein des communes, les bâtiments sont gérés par
la régie foncière.

• La régie communale autonome (RCA)

elle a la personnalité juridique c'est donc un être juridique distinct de la commune, qui a un conseil
d'administration, un comité de direction et elle peut s'occuper de tâches de nature plus commerciale ;
par exemple, à Charleroi il y a une régie communale autonomie qui s'occupe de la gestion des parking de
Charleroi. C'est un être juridique créée par la commune et qui va gérer un service public.

• établissements publics

dont les Organismes d'Intérêt Public -> loi de 1954 qui liste certains organismes d'intérêt public.
Cette loi est générale et définit 4 catégories d'organismes d'intérêt public (A B C D). La différence
entre A et B c'est le degré d'indépendance des organismes, les A sont sous la tutelle directe du
ministre et les B sont plus indépendants (par exemple, le théâtre royal de la monnaie – la RTBF).

De plus on en crée des nouvelles ; par exemple, Fédération Wallonie Bruxelles a fait un accord de
coopération pour créer des écoles d'administration publique (EAP). Cette école va s'assurer la
formation initiale des fonctionnaires et leur délivrer un certificat de management public. Cette école
va en outre être au service des pouvoirs locaux qui n'ont pas d'école.
 • l'Entreprise Publique Autonome (loi 21 mars 1991)

La SNCB (SNCB holding, infrabel et SNCB), la poste, Belgacom, Belgo-contrôle,...

// SNCB le ministre veut réduire à deux et supprimer la Holding ; les syndicats ne veulent pas et
craignent que les statuts des 2 soient différents.

Les EPA sont apparues dans les secteurs dérégulés. Puisque l'Europe allait mettre fin au monopole, on
s'est dit qu'il fallait transformer ces entreprises pour qu'elles puissent fonctionner comme leurs
concurrents. On va leur permettre de prendre une forme de société anonyme de droit public qui sera
soumise à certaines règles particulières et qui fera que la société sera quasiment comme une
entreprise privée, sauf que cette entreprise est liée à l'état par un contrat de gestion. L'état a un
droit de regard voire d'intervention pour régler certains aspects (par exemple, la hauteur des
rémunérations des dirigeants de EPA ; faut il plafonner leurs rémunérations?).

Ces entreprises peuvent ouvrir leur capital au privé mais l'état a toujours la majorité (50% + une voie).

• formules ad hoc (taillées sur mesure en fonction d'une situation) :

un bel exemple c'est « bozar » qui est une société de droit public à finalité sociale. Bozar n'est pas là
pour faire de l'argent mais pour une finalité culturelle et sociale. On a pris une loi particulière qui
encadre le fonctionnement de Bozar.

• formule des ASBL

la loi sur les ASBL : les pouvoirs publics peuvent aussi décider de créer leurs propres ASBL en fonction
des nécessités.

Il n'y a aucune logique derrière le choix, c'est au gré des nécessités.

• formule d'intercommunale

c'est une association, un nouvel être juridique créé soit par des pouvoirs publics (intercommunale
pure ; par exemple, intercommunale de gestion des hôpitaux publics) ou soit une intercommunale mixte
qui va également s'ouvrir au privé (demander au secteur privé de venir apporter son aide pour assurer
l'intérêt général).

• les nouvelles formes des organismes de contrôle : autorité administrative

indépendante

on va mettre en place dans différents secteurs des contrôleurs qui auront une autonomie, une
personnalité juridique propre.
Par exemple, le conseil supérieur de l'audiovisuel est une autorité administrative indépendante qui est
compétente pour contrôler les chaînes francophones.

En matière d'énergie, l'autorité indépendante c'est la CRAIG qui est une autorité de régulation, une
autorité administrative indépendante.

En matière de télécommunication, c'est IBPT.

En matière de banque c'est la SMFA.

=> en bref, aujourd'hui le service public est tantôt internalisé, tantôt externalisé, tantôt privatisé
avec application alors d'un service universel.

Les prérogatives exorbitantes de l'administration et les sujétions particulières auxquelles elle est
soumise

L'administration est doté d'un imperium très grand. Elle a des avantages exceptionnels qui sont
largement contrebalancés par des contraintes. Au point qu'à l'administration impérieuse on oppose
l'administration ligotée.

Les prérogatives classiques ce sont deux préalables : du préalable et de l'exécution d'office.

a) le privilège du préalable

L'idée c'est que l'autorité peut prescrire quelque chose unilatéralement et n'a pas besoin du
consentement de l'administré peut modifier une situation. L'autorité se donne un titre et décide au
nom de l'intérêt général. Ainsi ce qu'elle fait est toujours présumé légal, sous réserve d'un regard.
C'est le privilège de l'autorité de la chose décidée.

On veut éviter que l'autorité ne soit bloquée lorsqu'elle veut opérer à un changement. Certes il y a des
recours mais ils ne sont pas suspensifs. L'administré doit respecter mais il y a un recours possible.

b) le privilège de l'exécution d'office

non seulement l'autorité peut se donner un titre, décider unilatéralement mais en plus elle peut
carrément passer à l'exécution forcée. Face à celui qui est récalcitrant, elle peut user de la contrainte
sans avoir besoin de recourir à l'autorisation du juge. L'autorité a le bénéfice de ce pouvoir coercitif.
Ce pouvoir coercitif est organisé par la loi ou par la constitution ; par exemple, l'autorité peut
exproprier (article 16 constitution) – l'autorité peut détenir enfermé (article 12 constitution) –
l'autorité peut opérer à une compensation avec les amendes impayées au moment de calculer l'impôt de
quelqu'un. L'autorité a ce titre exécutoire. Les amendes administratives c'est un bel exemple du
pouvoir coercitif de l'autorité.
C'est un pouvoir assez large avec parfois quelques exceptions :

⁃ par exemple, l'autorité peut décider d'exproprier unilatéralement mais elle

ne peut pas prendre possession du bien sans intervention du juge. L'autorisation sera donnée
si l'autorité propose une juste et préalable indemnité.

⁃ L'autorité peut parfois aussi prendre des mesures d'urgence avec un contrôle
a posteriori (licenciement du jour au lendemain d'un agent).

Ces pouvoirs sont parfois conférés à des personnes privées parce qu'elles participent d'une mission de
service public. Elles accomplissent elles aussi une mission de service public : arrêt 75/2009 de la cour
constitutionnelle. On est dans le domaine technique du droit de la cotisation sociale. Une entreprise
devait payer des cotisations à la sécurité sociale et elle le fait via des caisses d'allocation (asbl
purement privée pour l'INASTI). Il y a un litige entre l'entreprise et l'INASTI quant aux montants.
La caisse d'allocation va prélever les montants en litige. L'entreprise conteste cela et dit qu'elle doit
attendre le résultat du litige. -> question préjudicielle à la cour constitutionnelle : est il contraire à la
constitution qu'une ASBL privée ait un pouvoir d'exécution d'office, un pouvoir de prélèvement
d'office ? La cour va répondre par la négative : c'est vrai que cela déroge au droit commun, mais ici
cette caisse quoique privée accomplit une mission de service public : récupérer des cotisations pour la
sécurité sociale, qui est au bénéfice de tous et donc on peut admettre qu'il y ait une dérogation. « ... »
Ce pouvoir de prélèvement n'est pas disproportionné parce qu'il y a une possibilité de recours devant
les autorités judiciaires pour contester le montant prélevé.

c) l'absence de voies d'exécution forcée contre l'administration

il s'agit d'un avantage exceptionnel : pas de voies d'exécution forcée sur les biens de l'administration.
Jusque dans les années 90, il était traditionnellement enseigné que les biens des pouvoirs publics
étaient insaisissables puisque continuité du service public oblige. Cette situation amenait à des
injustices ; une autorité se faisait condamnée en justice et ne payait jamais. Le justiciable avait un
jugement mais qu'il ne pouvait pas mettre en œuvre. La jurisprudence a considéré qu'il s'agissait d'une
règle inscrite dans aucun texte : loi innommée. Le législateur et la doctrine sont intervenus ; le
législateur est intervenu en 1994 et a complété le code judiciaire puisqu'on est dans les voies de saisie.
Il a inséré dans le code judiciaire un article 1112bis et 1112ter pour régler la situation :

• §1 « ... » : on remet dans la loi écrite un principe non écrit. Le principe de

base : insaisissabilité des biens de l'administration.

• Sauf §2 « ... » : l'autorité est invitée spontanément à faire une liste des
biens qui peuvent être saisis. Jusqu'à présent, il n'y a aucune liste qui a été faite.

• Si il n'y a pas de liste, la loi dit alors que l'on peut saisir les biens qui ne sont
manifestement pas utiles à ces personnes morales pour l'exercice de leur mission ou pour la
continuité du service public.

On tombe dans une casuistique de déterminer quel est un bien qui est manifestement ou pas utile à la
mission ou à la continuité du service public ? On trouve de la jurisprudence où on montre que les
autorités sont désormais vulnérables mais encore faut il saisir un bien qui ne soit pas utile :

⁃ les panneaux dans les hall CPS = saisissable,

 ⁃ les biens d'une fabrique d'église ne sont pas saisissables,

⁃ un compte en banque d'une autorité publique : l'entreprise fait une saisie du

compte bancaire. Débat devant le juge des saisies : est ce que le compte en banque est
manifestement utile ou pas à la mission ? Le juge de première instance a dit que le compte en
banque était saisissable, avant d'être réformé par la cour d'appel de Bruxelles qui dit le
contraire.

Voilà une autorité publique qui a des privilèges, conte laquelle on ne peut pas prendre beaucoup de voies
d'exécution et qui a donc une position confortable de supériorité. Pourtant elle est soumise à des
sujétions.

premièrement l'autorité doit se soumettre à la transparence :

⁃ L'autorité doit permettre l'accès aux documents qu'elle détient.

⁃ L'autorité doit motiver ses décisions ; c'est une obligation qui correspond à
un droit pour l'administré contre les décisions arbitraires.

⁃ L'autorité ne passe pas les contrats comme elle veut, elle doit faire un
marché public quand on attend certain seuil. Elle doit mettre en concurrence, comparer et
expliquer pourquoi elle choisit tel fournisseur plutôt qu'un autre.

⁃ L'autorité est constamment sous le contrôle du juge (le juge du CE et le juge

judiciaire des cours et tribunaux). Le privé n'a pas de compte à rendre au juge pour chaque
chose qu'il fait.

Aujourd'hui l'état a véritablement des pouvoirs mais exercés avec de très fortes contraintes. Ce qui
rend les choses beaucoup plus difficiles.

Les théories du service public et de la puissance publique comme explications d'un droit
administratif autonome

si on admet la théorie du service public, si admet que l'état agit pour le bien commun, il faut qu'il ait un
régime particulier de droit administratif ; mais cet encadrement des privilèges ne sont pas
inconditionnés. Il faut un contrôle par une juridiction spécialisé : le conseil d'état. On a créé un droit
particulier et une juridiction particulière dans un rôle de conseiller (section de législation) et dans son
rôle de contrôleur. D'où l'idée d'un droit autonome qui a ses propres concepts (servitude légale, droit
de propriété,...) Ces idées d'un droit autonome commencent à être remises en cause notamment dans le
droit public de l'économie.

Chapitre 4. les grands traits du pouvoir administratif

Une administration soumise au principe de la légalité : état de droit et état de police

premièrement, la légalité tient dans le fait que d'une part l'autorité est tenue de respecter la loi et de
l'autre côté elle peut la créer aussi.
 ⁃ tenue de respecter la loi

elle doit respecter une foule de normes. La pyramide des sources du droit est immense : constitution,
principes généraux, convention, règlements généraux, circulaires, directives,... Le rapport à la règle
peut s'entendre de deux manières : soit c'est un rapport de conformité soit c'est un rapport de
compatibilité. La conformité c'est strictement appliquer la loi ; la décision prise doit être conforme.
Par contre la compatibilité, on admet que l'autorité prenne une décision parmi plusieurs possibles pour
autant qu'elle soit compatible avec la règle. Quand la décision doit être conforme on dit que
l'administration a une compétence liée ; quand elle a un choix entre plusieurs possibilités, on dit qu'elle
a une compétence discrétionnaire.

Le choix se tient à la lecture du texte la marge d'appréciation qu'il laisse ou pas. Ceci pose des enjeux
sur la répartition des attributions entre le juge judiciaire et le juge du CE et dans les types de
contrôle.

⁃ En règle quand l'autorité a une compétence liée, à l'inverse le citoyen a des

droits à faire valoir. Les litiges relatifs à ces droits relèvent du judiciaire.

⁃ Par exemple, si on est dans toutes les conditions, on a droit à recevoir les
subsides pour les panneaux photovoltaïques.

⁃ Par contre lorsque compétence discrétionnaire, les litiges peuvent relever du

CE.

⁃ Par exemple, autorisation d'urbanisme pour l'extension d'une véranda.

L'autorité peut décider d'accorder ou non le permis voire même accentuer son choix avec des
conditions.

L'autorité n'est pas totalement libre et liée. On a des variations.

L'intensité du contrôle :

⁃ le contrôle d'une compétence liée sera un contrôle intégral.

⁃ Le contrôle d'une décision discrétionnaire ne pourra pas porter sur

l'opportunité de la décision. Le juge ne peut pas faire œuvre d'administrateur, il n'a pas à
décider à la place de l'autorité. Il peut sanctionner les illégalités de l'autorité mais il ne peut
pas se prononcer sur des questions d'opportunité.

⁃ L'autorité crée la loi

l'autorité peut prendre des actes de façon générale ou de façon temporaire. On prend une mesure
particulière temporaire d'une interdiction de manifestation par exemple.
Le droit administratif est une branche du droit public

Il est le continuum du droit constitutionnel. Le droit constitutionnel s'applique aux gouvernants et

gouvernés mais le droit administratif met en œuvre les options constitutionnelles. Le droit
constitutionnel est vague et le droit administratif va lui donner effectivité, efficacité. Il s'agit d'un
droit du terrain, droit du quotidien.

Le droit administratif est néanmoins (de plus en plus) influencé par le droit privé

c'est très frappant comme aujourd'hui il y a une privatisation d'espace public d'abord dans les
institutions et puis dans les actes.

Premièrement, il y a plusieurs secteurs dérégulés : l'état n'intervient plus dans les secteurs dérégulés
ou intervient nettement moins qu'auparavant. Puisque l'état s'est retiré, il ne faut plus appliqué les
règles du droit administratif mais il faut appliquer les règles classiques du droit privé, du droit
commercial, du droit des sociétés,...

On trouve aussi des rapprochements dans la soumission des autorités publiques aux mêmes règles de
responsabilité. On connaît l'arrêt Flandria du 5 novembre 1920 : la responsabilité civile du pouvoir
exécutif – l'arrêt ANCA du 19 décembre 1991 : la responsabilité civile du pouvoir judiciaire – l'arrêt
Ferrara du 26 septembre 2006 sur la responsabilité civile du pouvoir législatif. Ces 3 arrêts appliquent
l'article 1382 du code civil aux pouvoirs publics et aucune différence n'est faite entre les
responsabilités des personnes publiques et les personnes privées. Le droit civil vient s'appliquer à des
personnes publiques.

L'article 18 de la loi du 3 juillet 1978 en matière du droit du travail protège les ouvriers et les
employés lorsqu'ils commettent des fautes et des dommages aux tiers. L'employeur répond de son
ouvrier vis à vis des tiers mais est ce que l'employeur peut se retourner contre son employé et faire
une action récursoire ? Avant cette loi on répondait oui, mais après on dit que l'employé travaille pour
son employeur et il faudrait immuniser l'employé – l'ouvrier sauf dans certains cas où il y a faute
lourde, dol (intention de commettre une faute), faute légère mais habituelle. Ce régime est
dérogatoire du droit civil 1384 qui protège les ouvriers et employés ; ce régime est repris dans une loi
applicable aux agents publics du 10 février 2003.

Voilà encore un bel exemple de translation d'un mécanisme de droit privé vers le droit public, où le
régime de responsabilité des agents publics est identiquement le même à celui du privé.

en Belgique, le droit administratif est éclaté entre le droit administratif fédéral et celui des
entités fédérées

on a multiplié les sources du droit administratif : droit administratif fédéral mais aussi un droit
administratif propre à chaque entité fédérée. Chaque entité à ses propres règles pour ses agents, ses
administrations, ses activités (par exemple, l'EAP qui n'existe pas en Flandre),...
On a des évolutions divergentes en la matière, une fragmentation du droit. Par exemple, les règles
urbanistiques et environnementales sont différentes de région à région. On a à Bruxelles le code
bruxellois de l'aménagement du territoire, en Wallonie on a le CWATUPE, du côté flamand on a VROC.

Radicalement différent, sous réserve de l'existence d'un droit fédéral avec des règles communes ; par
exemple, le droit à la protection d'un environnement sain. Par ailleurs, il y a le droit européen ; dans
beaucoup de domaines, il y a un droit européen qui est commun. On a européanisé les matières, ce qui a
pour conséquence d'harmoniser et non plus de disloquer.

le droit administratif est un droit autonome, relativement jeune, fortement jurisprudentiel et en

pleine évolution

le droit administratif est un droit autonome qui évolue dans des dispositions intéressantes, notamment
au plan économique. Actuellement est apparu le droit de la régulation. L'idée est que l'état a des
nouvelles fonctions et va se retirer du marché en laissant en place le marché MAIS en régulant le
marché puisqu'il faut un arbitre. Il faut combiner des valeurs économiques, des objectifs économiques
et des valeurs non économiques.

Par exemple, les obligations des services publics sont valables pour tous et puis à côté il y a de la
concurrence.

Il faut un arbitre et il faut organiser ce droit : droit de la régulation. On va mettre en place un arbitre
nouveau ; autorité administrative indépendante (CRAIG, CSA, FSMA,...). Apparaît un nouveau droit
pour des secteurs dont l'état ne s'occupe plus personnellement. L'autonomie est tellement grande que
quand l'état a voulu intervenir, la cour constitutionnelle a annulé ces lois.

Exemple : arrêt de novembre 2010 et mai 2011 : la CRAIG est autorité administrative et dispose d'une
large autonomie qui n'est pas compatible avec un contrôle hiérarchique. Ce n'est plus le gouvernement
qui exécute la loi mais c'est une autorité administrative indépendante puisque la loi et le droit
européen l'ont voulu. Voilà une nouvelle autorité qui va réguler un secteur, ce régulateur est lui même
soumis à un contrôle juridictionnel (recours devant cour d'appel par exemple).

On a un droit administratif qui se donne de nouveaux domaines d'où l'importance du droit régulatoire.

Voilà ce droit en pleine évolution notamment dans le domaine économique. Il est par ailleurs fortement
jurisprudentiel. En France, on a adopté un code des marchés publics par exemple. Pourquoi pas chez
nous ?

La première raison c'est que les matières sont devenues éclatées et qu'elles relèvent du fédéral – du
fédéré.

La deuxième explication c'est qu'il y a des codes au niveau régional. Chacun fait son code pour sa
région, ce qui est très symbolique.

Troisièmement, la matière est souvent très foisonnante : il y a beaucoup de réglementations. Ici aussi,
on a des difficultés à faire la synthèse.
C'est vrai que le droit administratif repose sur des idées vagues, des notions ambiguës mais c'est un
droit en pleine mutation en raison de la mutation de l'état qui se diversifie et s'européanise. Toutes les
règles visent cependant toujours à assurer l'intérêt général et à soumettre l'administration au droit
pour éviter l'arbitraire.

Chapitre 5. les sources formelles du droit administratif

Le droit international public et le droit européen

a) les traités internationaux

Ce droit administratif ne se comprend pas sans d'abord réfléchir à l'existence d'une règle
internationale. Le droit administratif est de plus en plus internationalisé.

Au niveau national, article 167constitution : droit de pouvoir conclure des traités internationaux. Par
ailleurs il y a des règles européennes telle que la CEDH.

b) le droit de l'union européenne

nombre de matières sont issues du droit dérivé de l'UE. Pas de droit des marchés publics sans penser
au droit européen par exemple ; ni de droit de l'environnement sans le droit européen. Toutes les
questions de protection et de gestion de l'environnement relèvent de directives européennes.

On trouve encore la même chose sur les modes de gestion du service public ; le réseau de gaz et de
l'électricité appartient au gestionnaire du réseau ELIA, FLUXYS,... ceci c'est grâce à l'Europe.

Mieux encore, on a en droit européen un droit administratif européen qui apparaît, qui est influencé
par les droits nationaux. L’Europe essaie de construire un nouveau droit administratif à partir de celui
des états membres. Ce droit administratif propre en retour influence le droit propre des états.

c) le droit du conseil de l'Europe (CEDH non comprise)

le CE continue à adopter nombres de conventions, de chartes,... et nombreuses règlent le droit

administratif telle que la charte de l'autonomie locale. Dans cette charte, le CE a défini ce qui
constitue pour lui les principes fondamentaux de l'organisation locale (élection directe bourgmestre,
indépendance financière,...) ceci est important puisque c'est indérogeable. La Belgique ne peut pas
s'écarter des principes de cette charte.
La constitution comme base du droit administratif

les droits et libertés – les articles 105 à 108 – les articles 144 et 145 – 159 à 161 – les articles 41 et
162 - ... Parmi ces dispositions il y a beaucoup de choses dont l'article 159 « exception d'illégalité » qui
veut que les cours et tribunaux n'appliqueront les normes de droit qu'autant qu'elles seront conformes
aux lois. Ce mécanisme oblige le pouvoir judiciaire de vérifier la légalité d'acte administratif individuel
ou général par rapport aux actes supérieurs hiérarchiquement.

La loi (le décret et l'ordonnance)

a) l'absence de codification du droit administratif

pas de codification de la matière, nombre de lois et de textes qui s'ajoutent sauf des codifications
régionales.

b) lois spéciales et lois ordinaires

la loi répartit les compétences, la loi du 8 août 1980 trace les limites de ce que les pouvoirs fédérés
peuvent ou pas faire. On risque de commettre un excès de compétence si on ne connaît pas.

c) lois cadre et lois d'habilitation

l'article 105 permet de donner un pouvoir plus large que celui de l'article 108.

loi d'habilitation doit être limitée dans le temps et il faut que les actes qui sont pris soient confirmés
par le législateur.

d) les lois purement formelles

qui ont un caractère administratif. Une loi de naturalisation est une loi qui touche au droit
administratif : à quelle condition l'état naturalise t il quelqu'un ?

Il y a des lois domaniales, par lesquelles le parlement va approuver la cession, la vente de biens
immobiliers. Si ces biens ont une valeur supérieur à 1.250.000euro, il faut que leur vente soit validée
par une loi. On fait donc du droit civil ici.

Le 3 octobre 2012 :

Les règlements

Les textes les plus proches de l'administration : les règlements.

a) les arrêtés royaux et les arrêtés des Gouvernements communautaires et régionaux

on a en Belgique autant de pouvoirs exécutifs que de législatifs. On a un pouvoir partagé et on a des

arrêtés royaux contre signés par un ministre et à côté de ça des arrêtés de gouvernements.

Fondement de ces arrêtés ?

Pour le fédéral ils ont un fondement tiré de l'article 105 ou 108 ou constitution (pouvoir propre)

⁃ article 108 permet au roi d'exécuter les lois. On connaît la jurisprudence de

la cour de cassation qui veut que le roi puisse déduire de la loi tous les principes qui découlent
de son économie générale, les conséquences qui en dérivent naturellement d'après l'esprit qui
a présidé le texte et les fins, buts poursuivis.

⁃ Article 105 « ... » lois d'habilitation ordinaires ou de pouvoirs spéciaux.

⁃ Les articles 37 et 107 de la constitution confèrent au roi des pouvoirs

spécifiques, directs. Il a deux pouvoirs : un de police et un d'organisation de l'administration.
Ce sont des matières réservées au roi sans possibilité d'intervention du législateur sauf si une
exception est prévue.

L'article 78 de la LS donne le pouvoir au gouvernement et le pouvoir s'exerce collectivement.

b) les arrêtés ministériels

Il n'y a rien de prévu par la constitution. A priori seul le roi peut exécuter les normes mais cette
situation est trop rigide et donc on a admis qu'il y ait des délégations, des mesures secondaires de
détail qui peuvent être prises par des ministres. Si le ministre le fait il le fait par arrêté ministériel
mais pas exclusivement, un arrêt admet que le ministre adopte des directives ou circulaires à
caractère général et abstrait.

Parfois la loi octroie elle même au ministre le pouvoir réglementaire et non au roi.

Il peut enfin avoir des délégations expresses données dans un texte. Il ne faut pas confondre
délégation de compétence (délégation en cascade en cas d'absence, d'empêchement, de congé) avec la
délégation de signature (le fait qu'un fonctionnaire est habilité à signer sur ordre pour ordre une
décision pour laquelle il n'est pas compétent mais pour lequel on peut montrer que le negotium, la
décision elle même a été effectivement prise par l'autorité compétente. Arrêt 219/272 : décision
prise par un fonctionnaire SPF justice et pas par le ministre même or le texte dit que c'est le ministre
qui doit décider lui même. Le CE a considéré ceci non valable parce qu'il n'y avait aucune acte qui
montrait qu'il y avait aussi une décision prise par le ministre même si il n'était pas là physiquement
pour la signer.)

c) les arrêtés d'organismes publics et d'autorités administratives indépendantes

en la matière, la situation a évolué dans les faits mais pas dans les textes. Dans les textes, si on prend
l'article 33 de la constitution il n'y a aucun pouvoir réglementaire autre que le roi. Il se fait que la
pratique a vu plusieurs fois des lois qui accordent des pouvoirs réglementaires à des autorités
administratives indépendantes. Concrètement la CRAIG décide d'adopter une réglementation sur
l'électricité et le gaz. Et pour avoir de véritables règlements, ils prennent des textes généraux.

Le CE a toujours dit que c'était contraire à la constitution parce que d'abord il n'y avait aucun
contrôle réglementaire, contrairement au roi. Deuxièmement les règlements ne sont pas publiés
officiellement au moniteur belge. Troisièmement les règlements ne sont pas soumis à l'approbation de
l'exécutif.

Le fait est plus fort que la règle. On a justifié cela par le fait que les matières étaient techniques et
qu'il était plus judicieux de permettre aux autorités compétentes de faire elles mêmes les règles. Par
ailleurs on peut trouver ces règlements sur les sites de ces institutions. On se situe en marge du droit
mais les acteurs du terrain savent très bien où trouver la règle. La cour constitutionnelle a admis le
procédé à texte constitutionnel pourtant inchangé, il y a donc une discordance entre une pratique et
des textes dépassés.

D'où les idées pour remettre la constitution à jour pour admettre ce pouvoir réglementaire mais en
l'encadrant de différentes manières :

⁃ en s'assurant de la composition de ces organes : techniciens ? Émanation du

parlement ? En fonction de leur composition -> démocratisation.

⁃ S'assurer que les règles prises soient portées à la connaissance ; moyennant

approbation de l'exécutif éventuellement ?

Bref remettre de la légitimité ; mais depuis rien n'a bougé.

d) les arrêtés et règlements des pouvoirs locaux

les communes peuvent prendre tantôt des ordonnances de police pour assurer l'ordre public tantôt des
règlements .....

La jurisprudence et le rôle créateur du conseil d'état

les textes sont soit trop vagues (interprétation?) soit trop touffus (contradiction?) ; la jurisprudence
a donc un rôle très important.

Certes les juridictions ne font pas la loi et ne statue normalement que dans des cas d'espèce. La
réalité c'est d'abord que les arrêts du CE valent erga omnes leur donnant une portée plus considérable
que le cas tranché. Les administrations sont priées de tenir compte de la jurisprudence du CE. L'ennui
c'est que le CE n'a pas toujours la même jurisprudence pour la même question. On a pu constater que le
CE avait parfois des jurisprudences différentes sur la même question pas toujours pour des raisons
communautaires.
Cela induit un phénomène de forum shopping, les justiciables se demandent où faire le recours sachant
que la jurisprudence dit noir ou blanc. Pour éviter ceci, le CE a utilisé le mécanisme qui lui permet
d'unifier la jurisprudence en statuant en assemblée générale sur les questions compliquées pour
n'avoir qu'une seule position commune. Par exemple, la question de savoir si on peut ou non interdire le
voile dans les écoles publiques a été tranchée par un arrêt de l'assemblée générale (arrêt 210.000). La
réponse a été oui.

Quand on regarde la jurisprudence, on va trouver les principes généraux du droit administratif.

Les principes généraux du droit administratif

règles créées par les juges sur les comportements que doit avoir l'administration. Le droit est plus
vaste que la loi, les règles ne sont pas toutes dans les codes. Il y a énormément de principes généraux
et particulièrement dans le droit administratif. On a une série de principes généraux classiques tel que
la non rétroactivité, le délai raisonnable mais on a aussi créé les principes de bonne administration qui
sont une sous catégorie des principes généraux.

Le principe général c'est donc une règle juridique qualifiée comme telle par le juge qui peut ne se
trouver dans aucun texte mais c'est une source de droit applicable à l'autorité. Aujourd'hui par
sédimentation, les contours de ces principes sont de moins en moins flous.

1. Le principe Patere legem ipse fecisti

il faut respecter la loi que l'on s'est donné. Une autorité ne peut pas déroger à la règle générale
qu'elle s'est donnée si aucune dérogation n'a été prévu. Un acte réglementaire peut déroger à un acte
réglementaire bien sur mais par contre un acte inférieur ne peut pas déroger à un acte supérieur.
L'autorité est obligée de respecter la règle annoncée (même si on se rend compte que c'est absurde).
Il y a parfois des hésitations sur le point de savoir si il y a véritablement un règlement ou pas ; //
arrêt 178.519 du 11 janvier 2008 à propos d'un agent qui avait passé un examen dans un domaine
spécialisé. Il avait été dit dans un document interne que si la personne avait entre 55 et 60% la copie
d'examen serait examiné par un deuxième examinateur. La dame échoue avec 58,5% -> recours. Le CE
va donner tort en disant que c'est une ligne de conduite que l'autorité s'était donnée ; ça n'est pas une
règle générale que l'autorité est tenue de respecter.

Est ce que l'autorité peut invoquer elle même l'article 159 de la constitution ; l'exception d'illégalité ?
NON, la tendance générale est de considérer que l'article 159 est à la disposition des cours et
tribunaux parce que ce serait instaurer une insécurité juridique et instaurer un contrôle diffus. Si
l'autorité trouve que la règle est illégale, elle doit simplement la changer et non refuser de l'appliquer.
En attendant elle ne peut pas se dispenser de l'appliquer.
Ceci est contredit par le droit européen où on constate quelques arrêts de la cour de justice de l'UE
qui considère que l'administration d'un état membre doit écarter l'application de sa règle nationale
contraire au droit européen. Ce qui pose un problème de compatibilité avec l'interprétation classique.

1. La non rétroactivité des actes administratifs

inscrite à l'article 2 du code civil et pas dans la constitution. « ... » c'est l'idée de la sécurité juridique,
de la prévisibilité, des attentes légitimes. Si la règle change, elle ne change a priori que pour le futur.
Un acte administratif en règle ne peut donc pas avoir un effet antérieur à sa publication, à sa
ratification. Dans la pratique on constate cependant qu'il y a beaucoup de dérogation à cette non
rétroactivité.

Les conditions d'admission sont devenues souples :

la jurisprudence de la cour constitutionnelle prévoit que la loi peut être rétroactive si cela s'avère
indispensable au fonctionnement et à la continuité du service public. Si il y a une sorte de motif
impérieux d'adopter ce type de loi. Cela arrive fréquemment lorsqu'après une annulation on va
reprendre le même texte avec effet rétroactif mais sans le vice formel. Il suffit que l'autorité
explique simplement quels sont les motifs impérieux justifiant la rétroactivité. La seule limite c'est
que la rétroactivité ne peut pas toucher à des droits acquis, ne peut pas porter grief à des gens qui ont
gagné en justice.

1. Les droits de la défense et le principe du contradictoire

principe qui vient du droit disciplinaire, c'ets un principe d'ordre public que l'autorité doit respecter
lorsqu'elle veut prendre une sanction contre un agent. L'autorité doit entendre la personne concernée
avant de prendre la décision, qu'elle doit lui notifier les griefs ainsi que la mesure qu'elle envisage de
prendre, qu'elle laisse à la personne le choix de se faire assister de la personne de son choix, le droit
de consulter le dossier, le droit de préparer sa défense dans un délai raisonnable.

À côté de ça, le principe du contradictoire = variante moins strict. C'est le principe audi alteram
partem donc c'est l'idée que l'autorité doit entendre l'autre partie. Le principe du contradictoire est
donc fait dans l'intérêt de l'autorité dans son intérêt de prendre une décision en parfaite
connaissance de cause et donc d'entendre la personne concernée par la décision.

Exemple : arrêt Raskin 210.168 du 29 décembre 2010 : monsieur Raskin est un pilote de ligne et
examinateur pour les futurs pilotes d'avion. On lui reproche des faits survenus lors d'un vol où il est
apparu que le pilote présent n'a pas respecté les instructions de la cour de contrôle et que ce
comportement aurait pu mener à un accident. À ces reproches on en ajoute d'autres divers. On le
révoque de sa qualité d'examinateur/d'instructeur. Le CE va suspendre cette décision en estimant que
l'autorité aurait du l'entendre avant de prendre la décision. Monsieur Raskin fait valoir qu'il n'est pas
l'auteur des faits puisqu'il n'était pas responsable du non respect des instructions de la tour de
contrôle. Or ici l'autorité n'a même pas voulu l'entendre. L'autorité a méconnu le principe du
contradictoire.
Exemple : en matière du droit de la défense : arrêt 192.261 du 8 avril 2009 : dans la commune
D'écaussinnes, le Bourgmestre déclare qu'un bâtiment est insalubre et non améliorable. Il décide qu'on
en peut plus y loger et il faut sécuriser les lieux. Toute personne sera expulsée -> recours occupant. Il
gagne sur un moyen formel : l'absence de droit de la défense.

Exemple : (néerlandophone) 210.529 du 20 janvier 2011 où il y a un problème d'absence de délai

raisonnable pour laisse à la partie le temps de s'expliquer. Histoire d'amende administrative où on
convoque par recommandé le jeudi pour être entendu le lundi matin. Le CE va dire que c'est un délai
déraisonnable et qui ne laisse pas à la personne un temps suffisant pour préparer sa défense. Le CE
annule de la sanction prise ensuite.

1. L'impartialité et l'objectivité

l'impartialité objective et supplétive. L'impartialité c'est l'idée que l'autorité ne peut pas avoir pris
position avant de se prononcer. Elle doit présenter toutes les apparences d'impartialité mais elle doit
aussi subjectivement ne pas avoir pris attitude.

L'apparence d'objectivité c'est l'idée que l'autorité ne montre pas qu'elle a un préjugé (pas même
personne fonction de poursuite et fonction de sanction). Il faut séparer la fonction d'instruction et la
fonction de jugement. Il faut d'autre part s'organiser pour ne pas créer des apparences de
subjectivité ou de partialité.

// arrêt du 30 janvier 2007 167.303 : Monsieur Eybens sollicite un permis de bâtir pour une maison-
fermette. L'autorité provinciale leur donne le permis ; contre ce oui, un recours est exercé par le
fonctionnaire-délégué qui est un agent de la région wallonne. Quelqu'un doit examiner le recours, la
région wallonne se prononce et dit non au permis -> recours au CE en faisant valoir que la région
wallonne n'apparaissait pas objectivement impartiale parce que la personne qui a traité leur dossier et
qui a dit non travaille sous la direction du fonctionnaire délégué. Comment voulez vous en apparence
que cette personne ait l'indépendance pour rejeter le recours du fonctionnaire délégué, oserait elle
dire autre chose que son patron pense ? Il fallait s'arranger pour que le dossier soit instruit par un
autre service que celui du fonctionnaire délégué.

Subjectivité ?

C'est l'idée que l'autorité montre un parti pris avant de se prononcer. Si quelqu'un a un intérêt ou a
déjà un préjugé, il ne peut pas siéger. Lorsqu'on se trouve dans un organe collégial et qu'une personne a
déjà pris position, est ce que cela contamine tout l'organe collégial ? NON sauf si l'on démontre que
cela a influencé les autres.

Le 5 octobre 2012 :
(fin question sources du droit)

l'impartialité subjective : fait de ne pas avoir pris position avant d'avoir pris décision dans un domaine.

1. L'obligation de comparer les titres et mérites des candidats à un emploi

public

c'est une obligation qui se déduit de l'article 10 alinéa 2 de la constitution qui garantit l'égale
admissibilité des citoyens aux emplois publics. On a mis en œuvre par la jurisprudence de comparer les
titres et mérites des candidats. L'autorité publique n'est pas libre (contrairement à la société privée)
puisqu'elle doit faire un profil de fonction et comparer sur les mêmes bases annoncées les divers
candidats (expérience, ancienneté, qualités humaines, rapport d'évaluation,...).

Puis l'autorité doit motiver sa décision en indiquant dans l'acte pourquoi elle a choisi A plutôt que B par
une motivation qui permettra à B de dire qu'il s'incline ou qu'il exerce un recours au contentieux
devant le CE.

Cette motivation doit exister même quand il y a un vote secret // arrêt cour constitutionnelle l'a
confirmé. Sous couvert du secret certains pourraient faire des accords politiques -> motivation.

1. principe du délai raisonnable

on est dans un domaine un peu flou. C'est une règle de bonne administration qui veut qu'on ne tarde pas
à prendre une décision. On trouve de plus en plus dans les textes des délais expressément mentionnés :
délai d'ordre ou de rigueur ?

⁃ D' ordre : indicatif

⁃ de rigueur : a des conséquences juridiques si dépassement. L'autorité refuse

ce qui est demandé (refus tacite) ou l'autorité n'a pas d'objection à ce qui est soumis
(autorisation tacite).

On a beaucoup de situations où on ne dit rien sur le délai d'où l'idée du délai raisonnable qu'il faut
respecter. L'idée vient du droit pénal avant de percoler, en ce sens que l'autorité doit statuer dans un
délai qui tienne compte de l'importance de l'affaire, de son urgence, de sa complexité, du
comportement de l'administré. On examine in concreto si le délai raisonnable est respecté ou pas.

Exemple de négligence de l'autorité : arrêt 182.064 du 15 avril 2008 : Sellami travaillait au ministère
de la justice et constate en 2005 qu'il y a beaucoup de griefs à faire quant à son comportement
(harcèlement moral et sexuel, utilise les locaux à des fins personnels,...) -> procédure de sanction
disciplinaire. La procédure aboutit finalement à ce qu'il soit démis d'office en septembre 2007
(quasiment deux ans plus tard) avec une longue motivation. Il va au CE en annulation et en suspension :
il invoque le risque d'un préjudice grave difficilement réparable et il invoque comme moyen le
dépassement du délai raisonnable. Il va gagner parce qu'effectivement le CE va retracer le dossier en
constatant que c'est un dossier qui n'était pas très complexe, dans lequel Monsieur Sellami n'a pas eu
un comportement d'obstruction à l'enquête. On annule directement la décision au motif que le délai
raisonnable est dépassé. Il est ainsi réintégré dans ses fonctions. L'autorité doit faire diligence bien
qu'il n'y ait pas de délai dans un texte, c'est le délai raisonnable.

1. Les principes de bonne administration : « beginselen van behoorlijk

bestuur »

ces principes nous viennent du droit des Pays Bas. L'idée c'est que l'autorité doit se comporter comme
une bonne administration et la jurisprudence a peu à peu fixer les principes qui déclinent cette bonne
administration. Il faut obligatoirement viser quel sous principe n'aurait pas été respecté ; quels sont
ces principes ?

⁃ l'audition préalable

⁃ le principe du raisonnable :

l'autorité doit prendre la mesure qui ne défie pas la raison, qui serait manifestement déraisonnable.

⁃ Le principe de proportionnalité :

une autorité raisonnable agit de manière proportionnée en essayant d'avoir toujours une mesure en
rapport avec le but poursuivi et la moins attentatoire aux droits et libertés. Le juge ne va que
contrôler marginalement et ne va sanctionner que les mesures manifestement disproportionnées.

Exemple dans la proportionnalité : fermeture de logement insalubre à Charleroi : le bourgmestre

décide de faire fermer sur la base d'un rapport une maison en disant qu'elle est insalubre et que la
sécurité des occupants est compromise. On décide de mettre les personnes dehors pour leur bien ;
elles contestent la chose en considérant que le rapport est contestable. Le CE ne va pas annuler sur la
base de l'absence d'audition des gens, il va annuler la décision en raison de son effet disproportionné
d'une fermeture immédiate du logement. Le CE va estimer que le principe de proportionnalité est
méconnu parce que le rapport des pompiers a été reçu depuis 2 mois et qu'il n'est pas urgent de
mettre les gens dehors. Il faudrait voir si il n'y aurait pas moyen d'accorder un délai pour remettre
les lieux en état, par exemple.

Exemple 2 : arrêt 196.527 du 30 septembre 2009 : règle dans la commune de Peck : des
comportements génèrent beaucoup de troubles à côté des discothèques. La police constate un lien
entre ces comportements et les afters. La commune a décidé de dire que désormais les établissements
devront fermés de 8h du matin à 20h le soir. Il y a un recours de l'exploitant en disant que c'est une
atteinte disproportionnée -> le CE va rejeter en disant que ce n'est une interdiction qui porte atteinte
aux droits et libertés. La violation du principe de proportionnalité n'est pas établie.

⁃ l'administration doit aussi respecter le principe de sécurité juridique

c'est le principe qu'on appelle aussi de la légitime confiance, c'est l'idée que le citoyen doit pouvoir
faire confiance aux attentes légitimes, aux promesses faites par l'autorité publique. Est ce que le
changement est applicable à des situations qu'on a toléré pendant un certain temps : est on obligé de
changer directement, brusquement ? La jurisprudence rappelle que si l'autorité a créé une attente
légitime, elle se doit invoquer un motif grave pour revenir sur ce qu'elle a créé sinon elle porte atteinte
à la sécurité juridique.
En matière fiscale, les contrôleurs ont des pratiques et parfois le contrôleurs applique la loi de façon
pas tout à fait légale. Suite à un contrôle des supérieurs, on dit que ce n'est pas correct et ça change
tout (la base imposable par exemple). Est ce que l'autorité a le droit de changer ? Oui pour le futur
pour remettre sur les traces de la loi mais aussi pour le passé avec un délai de 5 ans de rectification
fiscale. Les cours et tribunaux ont tendance à dire que les citoyens doivent pouvoir faire confiance à
une règle de l'autorité administrative et qu'elle ne peut pas revenir sur une situation passée sauf si
l'attente du justiciable n'était pas légitime.

Ça pèse lourd sur l'autorité, mais elle peut changer. Exemple : interdiction du port du foulard dans les
écoles de la ville de Charleroi. Un prof de math avait toujours porté son foulard en donnant cours sans
difficulté. Le règlement change et désormais dans les écoles, c'est interdit. Elle invoque comme moyen
dans le CE l'atteinte à la confiance légitime, à la sécurité juridique. Le CE va lui donner tort. Dans
l'arrêt 210000 du 21 décembre 2012, le CE va dire que la confiance n'empêche pas l'autorité de
modifier la situation « .... ». changer et revenir sur le passé ce n'est pas si facile.

⁃ le principe de prudence

ce principe veut que même en l'absence de textes, chaque action administrative doit être caractérisée
par la prudence (// cour constitutionnelle). L'autorité doit être raisonnable, proportionnée, prudente
mais aussi minutieuse.

⁃ le principe de minutie

l'autorité doit veiller à ce que les données dont elle dispose soient complètes, ordonnées, à jour mais
sans tomber dans un formalisme excessif.

Exemple arrêt 203.806 du 10 mai 2010 : un juge postule à une place de chef de corps (président du
tribunal de commerce de Louvain). On lui demande d'attester qu'il était bien au barreau et de fournir
des attestations. Il ne produit pas une attestation du barreau lui même bien qu'il produit des
documents de son ancien patron de stage, des arrêtés de nomination, une lettre de son admission au
tableau,... l'administration va dire que sa candidature n'est pas recevable et la place lui échappe. Il
avait des documents qu'il attestait clairement sa carrière, le CE va heureusement annuler la nomination
du concurrent en disant que l'autorité ne s'est pas montrée minutieuse. L'autorité ne pouvait pas tenir
pour nuls les documents fournis, qui étaient suffisants.

PARTIE 2. LES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES

A. la théorie des personnes morales de droit public

1. la personne morale

en droit public, on est en présence de personnes morales à travers des personnes physiques. On admet
en droit qu'il y a des êtres juridiques autres que des personnes physiques. Ces personnes morales
existent en vertu du droit positif, sont créées par la constitution, par la loi, par des décrets. Elles ont
explicitement ou implicitement la personnalité juridique. Elles ont le plus souvent un patrimoine propre
distinct du patrimoine des membres du groupe. Ces personnes échappent à la précarité des personnes ;
elles durent. Ce sont des collectivités politiques, des organes personnalisés.

1. les collectivités politiques et les organismes personnalisés

les collectivités politiques sont organisées sur une base territoriale, qui représente une forme
d'homogénéité. On a une communauté au niveau communal, provincial,... qui exerce des compétences sur
l'ensemble de leur territoire à l'égard de toutes les personnes qui s'y trouvent. Ces collectivités ont
un patrimoine propre. Ces autorités ont un pouvoir réglementaire (ou législatif). On distingue les
collectivités supérieurs (l'état, les 3 communautés et 3 régions, la COCOM et la COCOF qui peuvent
créer d'autres personnes du droit public avec plus ou moins d'autonomie) ou les collectivités
subordonnées (ce sont celles qui sont soumises à la tutelle : essentiellement, les 10 provinces et les
589 communes. Ces collectivités ont aussi une personnalité, un territoire, une autonomie).

Des organismes personnalités :

organismes plus ou moins détachés de l'entité qui les a créé et qui ont aussi la personnalité juridique.
Ils ont leur propre patrimoine et leur autonome de décision.

1. les pouvoirs des autorités publiques sont d'attribution

Ce qui caractérise l'ensemble de ces pouvoirs c'est qu'ils n'exercent que des pouvoirs d'attributions
dont on ne peut excéder les limites. Parfois ces compétences sont octroyées de manière floue (par
exemple l'intérêt communal) parfois elles sont très clairement définies dans l'acte de création de
l'organe.

Cette obligation de respecter les attributions amène deux conséquences : le principe de la légalité et
le principe de la spécialité.

1. le principe de légalité des personnes morales

les personnes morales doivent être créées par un acte législatif, qui va fixer soit de manière général
un type de nouvelle personnalité juridique (loi sur les ASBL par exemple) soit va créer des organismes
spécifiques ad hoc (par exemple OIP dans la loi). On peut créer des organismes publics tantôt au
niveau fédéral qu'au niveau fédéré mais toujours dans le respect de ce principe de légalité. Quand on
crée un nouvel être moral c'est lui qui a son autonomie pour agir en justice.

1. le principe de spécialité des personnes morales

ce principe veut que l'on agisse que dans la limite de capacités reçues. On ne peut agir qu'en vue de
réaliser l'objet pour lequel on a été créé. C'est dans la constitution, dans les lois particulières qu'est
indiqué ce que chaque entité publique peut faire. On créé des êtres juridiques en disant qu'ils peuvent
acquérir des biens, aliéner, ... mais si on n'en dit pas plus ils sont privés du droit de s'associer.
B. la diversité de l'appareil administratif

deux mots différents :

1. centralisation et déconcentration administratives

la centralisation c'est un mode d'organisation de l'état. Tout est en un seul point focal, le plus souvent
la capitale et l'état va diffuser son autorité par des agents qui sont dans une relation hiérarchique.
L'état va se déconcentrer. Les agents extérieurs ne sont que les représentants du pouvoir central.
Mais un état pareil n'existe plus tellement chez nous.

1. la décentralisation administrative

on met en place de nouveaux organes publics qui représentent d'autres intérêts que ceux de l'autorité
centrale. On peut distinguer :

a) la décentralisation territoriale

on peut découper le territoire en différentes collectivités (provinces et communes) et ces pouvoirs

vont agir en tant qu'organes autonomes bien que subordonnés et pas représentants du gouvernement
central. Attention, parfois ils peuvent cumuler les deux aspects : autorité locale décentralisée et
autorité déconcentrée exprimant le pouvoir supérieur régional.

b) la décentralisation fonctionnelle

on va pour une fonction précise, un pan du service public, de la gestion publique confier une mission soit
à des organismes créés pour ça soit à des procédés qu'on peut mettre en œuvre.

⁃ le procédé de la fondation

On va créer des personnes juridiques spécifiques (un ordre des médecins, des avocats,... qui va
exprimer une décentralisation fonctionnelle). Par exemple la fonction d'avocat est encadrée par des
ordres qui vont régler la fonction d'avocat (OBFG/OVB).

⁃ le procédé de l'association

On peut créer à côté un mécanisme d'association en permettant aux gens de s'associer, de créer de
nouvelle forme juridique pré-déterminée (permettre de créer des sociétés anonymes par exemple).

c) la fédéralisation de l'état et la création d'administrations régionales et communautaires

(pas évoqué)

C. les institutions administratives fédérales

1. l'administration centrale

a) le pouvoir du roi d'organiser ses services (article 107 de la constitution)

le roi nomme aux emplois d'administration générale et les autres emplois il ne peut nommer qu'en vertu
d'une loi. C'est lui qui fixe le statut des agents de l'état c'est une matière réservée au sens que le
législateur ne peut pas intervenir en la matière. C'est une matière réservée au profit de l'exécutif et
sans intervention possible du législatif. Ça lui arrive ; parfois on a vu (affaire 129.2002) le législateur
intervenir pour modifier les règles de nomination à un poste en voulant quelque part privilégier un
agent. Celui qui se sentait discriminer par la loi a fait un recours à la cour constitutionnelle contre la loi
en faisant valoir un empiétement du législateur sur les compétences du roi. La cour a annulé or la cour
n'est pas compétente pour contrôler directement 107 constitution ; mais par une combinaison avec 10-
11 on peut contrôler. Il est discriminatoire de déroger à la règle de base qui voulait que ça relève
exclusivement du roi.

b) les ministres du gouvernement fédéral et le conseil des ministres

(voir droit constit)

c) l'organisation des services publics fédéraux

ils existent depuis la réforme Copernic qui remonte au début des années 2000 où on a voulu mettre fin
aux anciens ministères en les remplaçant par des SPF dont on va harmoniser les modes de
fonctionnement. Il y a 14 SPF et puis 3 SPF de programmation, transversaux (qui vont s'occuper de
politiques qui doivent être occupées par tous, par exemple la SPP du développement durable – la
politique sociale – la politique scientifique). Ce sont enjeux de société qui nécessitent la coordination
des SPF.

Le même arrêté du 7 novembre 2000 crée 3 organes dont 2 intéressants : chaque SPF comporte :

⁃ un conseil stratégique

organe devenu optionnel qui a montré son inutilité. On avait l'idée de mettre ne place une sorte de
relais entre le ministre (le politique) et l'administration.

⁃ un comité de direction

c'est celui qui va regrouper les différents directeurs du ministère, c'est celui qui va gérer au quotidien
le fonctionnement de l'administration. Il y a un président du comité du direction, les directeurs des
différentes cellules et c'est un organe de passage important dans les présentation pour les promotions
(le comité de direction va présenter au ministre dans l'ordre qu'il préfère les candidats après les avoir
entendu). Le ministre peut s'écarter de l'avis du comité de direction mais en motivant pourquoi. Si le
comité joue les jeux politiques, il va présenter celui qui a la bonne couleur mais sans nécessairement
présenter le meilleur.

⁃ une cellule stratégique

ceci amène au point suivant puisque c'est la même chose mais renommé. La cellule stratégique c'est
l'organe parfois le plus important dans un ministère. C'est elle qui va faire le lien entre le ministre et
l'administration. L'idée avait été en 2000 si possible de supprimer les cabinets ministériels, mais on
n'y est pas arrivé -> on les a simplement renommés cellules stratégiques.

d) les cabinets ministériels

régis par un arrêté du 19 juillet 2001. C'est vraiment la cellule qui va encadre le ministre tout le temps.
C'est la cellule politique du ministre avec un chef de cabinet, des chefs de cabinet adjoints et une
équipe dont la taille n'est pas petite (entre 45 et 90 personnes).

C'est à la fois une bonne et une mauvaise chose :

⁃ une bonne chose puisque ce sont eux qui vont se dévouer pour une politique,
un ministre sans tomber dans les mauvais côtés de l'administration. C'est passionnant parce
qu'on est au cœur du pouvoir, de la vie quotidienne (BD quai d'Orsey). Cette cellule ce sont
des gens qui préparent les réunions du ministre, ils participent aux inter-cabinets. Un ministre
ne décide pas seul mais discute en inter-cabinet.

⁃ Une mauvaise chose : malheureusement il y a une face cachée non négligeable

dénoncée dans des livres sur la particratie. Certains considèrent que c'est quelque chose qui
renforce le mal de l'administration belge.

⁃ D'abord parce que le cabinet ministériel va parfois faire le travail de

l'administration parce qu'il s'estime plus disponible, plus efficace, plus rapide. Parfois on se
prive de l'expérience que possède l'administration.

⁃ Jusqu'il y a peu il n'y avait pas de critère de qualité, aujourd'hui on a mis des
règles sur les diplômes à avoir.

⁃ Troisièmement, les cabinets ministériels sont un lieu par lequel passe le

fonctionnaire pour espérer obtenir une promotion. Le conseil supérieur de la justice trouve
que c'est une confusion des pouvoirs. Souvent ceux qui y passent, après bénéficient d'une
promotion. Ils ont la bonne couleur politique. Est ce normal de monter dans la hiérarchie par
une voie détournée ? L'administration est ponctionné de fonctionnaires qui vont travailler pour
le ministre et puis on va devoir les recaser.

⁃ Quatrièmement, les cabinets ne travaillent pas parfois pour l'état mais pour
leur ministre (particulièrement en matière électorale). Ils semblent tous être focalisés non
pas par les intérêts de l'état mais par l'intérêt de leu ministre à leur réélection locale.

Aujourd'hui on a fait son deuil de pouvoir les éradiquer mais on a voulu les encadrer en limitant les
effectifs. On a assuré une meilleure gestion de leur budget et on a mis en place des formules de plus
grandes concertations entre l'administration et les ministres. On va demander à l'administration si
c'est faisable, ce qu'elle en pense, si on en a les moyens,...

1. les organismes d'intérêt public (les parastataux)

a) l'application des principes de légalité et de spécialité

b) les régies personnalisées (catégorie A)

c) les établissements publics (catégorie B)

d) les associations de droit public (catégorie B)

e) les services à gestion séparée et les entreprises publiques autonomes

⁃ les services à gestion séparée

⁃ les entreprises publiques autonomes

f) les formes juridiques ad hoc

=> pas vu

1. les autorités administratives indépendantes

espèce juridique en voie d'apparition. Elles ne sont pas inscrites dans la constitution, notre droit
constitutionnel est complètement dépassé. L'existence de ces autorités vient de l'Europe, qui invite
les états membres à mettre en place des régulateurs particuliers pour gérer certains domaines.

L'autorité mise en place est une autorité qui a une fonction exécutive, de prendre des décisions. Ce
n'est pas un organe de consultation, elle prend des décisions individuelles et parfois même des
règlements. Cette autorité a un caractère spécialisé et intervient dans un domaine particulier (les
telecom, l'énergie et gaz,...). C'est une autorité administrative en ce sens que les actes sont
attaquables soit devant le CE soit devant un autre juge tel que la cour d'appel de Bruxelles.

Mais c'est une autorité qui doit être indépendante ; double indépendance : vis à vis de ceux qui l'ont
créé et vis à vis du secteur dans lequel elle intervient :

⁃ vis à vis de ceux qui l'ont créé c'est assuré que toutes ces entités ne soient
pas à la sole de l'exécutif. Qu'elles agissent de manière impartiale sans interférence, mais ce
n'est pas facile parce que le politique n'aime pas lâcher son enfant.

⁃ Par exemple, il faut renouveler les directeurs de la CRAIG ; or ceux en place

on les a trouvé trop indépendants et on ne va peut être pas les renouveler en préférant
d'autres plus dociles.

⁃ L'indépendance ça se gagne par la lutte, il faut avoir le devoir d'ingratitude si

on a été nommé politiquement.

⁃ Vis à vis des secteurs dans lesquels elle intervient : réguler le secteur de
l'énergie, des banques, des telecoms, ... c'est rentrer dans la marre aux requins. Les lobbys
existent aussi. Tous les producteurs d'énergie font du lobby auprès de la CRAIG pour ne pas
prendre des décisions qui les gênent de trop. Il y a un risque pour l'indépendance du
régulateur, d'être trop au service du secteur. C'est vraiment être complice d'un secteur dans
lequel on doit contrôler et dans lequel on doit déplaire.

1. les ordres professionnels

=> pas vu

1. le médiateur fédéral

ça fait partie du rapport entre citoyens et administration. C'est une loi du 22 mars 1995 qui a organisé
l'installation du médiateur fédéral. Au niveau fédéral, il y a deux médiateurs en réalité : un NL et un
FR. Ces médiateurs sont nommés par le parlement, par la chambre des représentants pour 6 ans.

Le rôle : 3 fonctions :

⁃ il va examiner les plaintes relatives au dysfonctionnement de l'administration.

⁃ Il peut faire des investigations sur le fonctionnement des administrations à

la demande du parlement, de la chambre
 ⁃ il va formuler des recommandations. Il fait un rapport annuel dans lequel il
relate son activité et formule des recommandations particulières.

Ce médiateur a un certain succès puisqu'il a plus pou moins 4000 plaintes par an. C'est une équipe de
juriste aussi. Toute personne physique ou morale peut adresser une réclamation écrite ou orale au
médiateur. Il peut se plaindre du fonctionnement d'une administration fédérale. Ce n'est pas parce
qu'on se plaint qu'on a raison et qu'il va traiter notre plainte.

Premièrement, il va regarder si on a déjà essayé de faire changer l'autorité mais que rien n'y fait.

Deuxième élément, le médiateur ne traitera pas la plainte si il y a un recours en justice pendant ou si il

y a un recours administratif qui doit être exercé et qui a été exercé. La plainte au médiateur n'a aucun
effet suspensif. Le médiateur vient se mettre à côté des recours en justice et administratif. Il y a
moyen parfois de résoudre les choses par la médiation et il ne faut pas toujours recourir à la justice.

Si les conditions de recevabilité sont réunies, le médiateur va examiner la plainte au regard de normes
de bonnes conduites administratives. Ces normes nous ramènent à notre principe de bonne
administration mais en plus large. Ces références sont inscrites dans un code européen fait par un
médiateur européen et il date de 2001.

bonne administration ?

⁃ premier critère : application conforme des lois

⁃ il faut respecter l'égalité

⁃ il faut respecter le raisonnable et la proportionnalité

⁃ il faut être impartial

⁃ il faut respecter la sécurité juridique

⁃ la confiance légitime

⁃ le droit d'être entendu

⁃ le délai raisonnable

⁃ la gestion consciencieuse ou minutieuse

-> voilà des règles de droit dur mais il doit aussi vérifier :

⁃ si il y a une coordination efficace

⁃ si l'administration a été courtoise

⁃ administration accessible

-> comportements non juridiques mais bienvenus, qui témoignent d'une administration de qualité.
Si il arrive au constat que la plainte est fondée ou non, il a un rôle de pont entre le citoyen et
l'autorité :

⁃ si fondée, il va inviter l'autorité à modifier son comportement.

⁃ si non fondée, il va expliquer à sa façon au citoyen pourquoi il n'y a pas eu

mauvaise administration. Le médiateur expliquera en quoi il faut admettre la position de
l'administration.

Est ce efficace ? Il n'a pas de pouvoir d'injonction. Le médiateur est plus qu'un conseil mais moins
qu'un ordre. La justice donne les ordres et peut imposer un ordre à quelqu'un. Le médiateur va inviter
fermement, recommander que l'on change les pratiques. Ça marche !! dans les 4000 plaintes, 76%
recevables et après on fait le tri entre fondées et non fondées. Le premier motif de plainte des gens
c'est le dépassement du délai raisonnable (ils se plaignent de ne pas savoir quand on statuera sur leur
demande) ; le deuxième motif de plainte c'est le manque de gestion consciencieuse (trop formaliste
par exemple). Le médiateur voit les mêmes fautes et il invite l'administration a remédié et dans 80%
des cas il est suivi (l'administration change son comportement et remédie à la mal administration).

Pourquoi ces 20% ? le médiateur statue souvent en équité et la difficulté est de savoir si
l'administration peut elle décider d'aller outre la loi au motif qu'elle pense que c'est équitable. Ce qu'il
faut faire c'est changer les textes ! Il y a là un pont de tension non résolu.

2 observations

Ce qui est frappant c'est que les secteurs dans lesquels on se plaint le plus c'est le secteur du droit
des étrangers (40% des plaintes). Ce n'est pas reluisant pour l'autorité d'avoir autant de plaintes. Il y
a également beaucoup de plaintes en matière sociale (handicapés, personnes âgées,..). Il y a un
véritable mieux faire du côté des administrations.

En communauté française et en région wallonne on a décide de désigner un médiateur commun. Il y a un

accord de coopération pour avoir un seul médiateur commun qui travail tantôt à Bruxelles et tantôt à
Namur.

En Flandre, les fonctionnaires peuvent s'adresser au médiateur pour lui dénoncer le comportement du
ministre.

Il existe des médiateurs dans pleins de secteurs (poste, stib, sncb,...). Leur multiplication montre la
justification de cette fonction. Il y a vraiment moyen de trouver des solutions en dehors de la justice
et il faut si possible utiliser cette voix plutôt qu'une autre.

D. les institutions administratives communautaires et régionales

1. l'administration centrale (article 87 LSRI)

a) le pouvoir des communautés et des régions d'organiser leurs services

b) le gouvernement communautaire et les ministres

c) l'organisation des ministères communautaires et régionaux

SPW en wallonie

d) les cabinets ministériels

le même phénomène de cabinets ministériels au niveau fédéré qu'au niveau fédéral.

1. les organismes d'intérêt public (article 9 LSRI)

a) le principe de légalité garanti par l'article 9 LSRI b) le recours à des formes de partenariat
de droit public et de droit privé c) la création de formes juridiques hybrides

c'est une disposition qui permet aux Communautés et aux Régions dans leur domaine de compétences
de créer des êtres juridiques, des services décentralisés, des établissements publics, des entreprises
ou prendre des participations au capitale.

L'alinéa 2 de la disposition prévoit que le décret peut accorder à ces organismes la personnalité
juridique et ces organismes peuvent eux mêmes prendre des participations au capital dans d'autres
sociétés.

Ce texte appelle 3 commentaires :

⁃ le premier confirme le principe de la légalité de la création d'organismes

publics d'intérêt fédéré. Seul un décret peut créer ces services et permettre de prendre des
participations au capital. Par exemple, la région W va créer un être juridique A qui va prendre
des participations dans telle ou telle société.

⁃ Il faut d'abord un décret.

⁃ Ce faisant on peut faire preuve d'imagination en créant notamment des

formes nouvelles de partenariat public – privé.

⁃ Un décret du 18 juillet 2003 dans lequel on instaure un cadre juridique pour

faciliter ce type de partenariat.

⁃ Un PPP c'est un projet fait en commun entre le public et le privé et qui

aboutit à un gain pour les deux parties.

⁃ Par exemple, le public a souvent des biens du domaine public, il a des projets
de développement mais il n'a pas nécessairement l'expertise, il a des contraintes budgétaires
(ce qu'a le privé). Pourquoi ne pas tenter pour un projet de mettre à disposition le bien en vue
de faire des travaux que va financer le privé.

⁃ Par exemple, on va moduler les règles d'occupation du domaine public, on va

les faciliter, les rendre moins strictes. On va modaliser pour offrir des garanties au privé.
 ⁃ Du côté flamand, ils ont mis en place un centre qui va valider les PPP par
lequel on doit faire valider les PPP ; en dehors de cette validation on est en dehors du décret
flamand.

⁃ La création de formes juridiques hybrides : la cour d'arbitrage a admis que

l'on créé des nouveaux animaux publics dans leur forme juridique. On crée des êtres hybrides
qui n'existent pas au niveau fédéral classique, des formes qui mélangent le droit des sociétés
et le droit des ASBL.

⁃ Par exemple, l'université d'Anvers est un établissement sans but lucratif. La

CC a estimé que l'on pouvait faire cela ; cela rentre dans les compétences et ce n'est pas une
atteinte à la compétence de l'état en droit des sociétés ou en droit des personnes morales.

⁃ Du côté wallon, on a adopté la loi sur les ASBL pour les CPAS en faisant des
dérogations particulières. La cour a admis dans un arrêt de 2008 que c'était justifié en raison
des missions de services publics que les CPAS assumait.

1. les organismes consultatifs

2. les autorités administratives indépendantes

exemple CSA

1. les médiateurs

E. les institutions communales

1. une autonomie locale proclamée en principe par la constitution

garanti par la constitution aux articles 41 qui fait de la commune un pouvoir constitué et à l'article 162
(qui énonce des principes de base que le législateur doit respecter).

⁃ l'élection directe des conseillers communaux et provinciaux

⁃ l'attribution au conseil de tout ce qui est d'intérêt communal et provincial

⁃ le principe de la décentralisation

⁃ la publicité des séances des conseils dans les limites établies par la loi.

⁃ La publicité des budgets et des comptes

⁃ la tutelle (l'autorité subordonnée doit respecter la loi et ne peut pas

méconnaître l'intérêt général).

La cour constitutionnelle a déjà dit à plusieurs reprises que l'importance de cette autonomie
communale ; les autorités communales peuvent se saisir de tout objet qu'elle considère de son intérêt.

Ce principe doit être respecté par toutes les entités (régions mais aussi par exemple communautés)
=> arrêt 47.2012 du 22 mars 2012.

Ce principe est il contrôlé par la cour constitutionnelle ? NON la cour n'est pas compétente et il y a
déjà eu des propositions de loi spéciale pour étendre la compétence de la cour constitutionnelle.
L'article 142 permet de confier à la cour le soin d'être la gardienne d'autres dispositions de la
constitution que celles énumérées.

Le CE a dit que ces propositions étaient inutiles parce que la jurisprudence montre que la cour
constitutionnelle contrôle déjà via les articles 10 et 11 + 41 + 162. En réalité, un contrôle direct
n'aboutirait sans doute à rien de plus.

Le CE disait que ce serait mieux d'essayer de définir l'intérêt communal dans la constitution en
s'inspirant de la charte sur l'autonomie locale. La charte sur l'autonomie locale est ratifiée par la
Belgique en 2004 et contient les principes de base et notamment elle prévoit une sorte de principe de
préférence ou de subsidiarité au profit des autorités les plus proches des citoyens (article 4 §3).
Priorité est due à la commune et ce n'est que pour des raisons d'ampleur de la tâche, d'efficacité
qu'on pourrait accepter de restreindre le pouvoir communal au profit d'un pouvoir supérieur.

1. des collectivités autonomes mais subordonnées

il est possible à défaut de catalogue des matières communales, que ce domaine évolue en fonction des
nécessités sachant que les règles inférieures doivent toujours être conformes aux règles supérieures
(article 6 §1 8ème de LSRI + 169 et 162 constitution).

Voit on des atteintes à l'autonomie locale ? Des évolutions ? OUI, 2 exemples :

⁃ création de zones de police :

après l'affaire Dutroux et les problèmes de non communication, on a décidé de faire une police locale
et une police fédérale. Mais également de créer des zones de police, qui sont des zones
pluricommunales. Avant ça chaque commune avait sa police ; on a décidé de créer des zones
pluricommunales. Ces zones ont des compétence qui appartenaient auparavant aux communes ; n'est ce
pas une atteinte à l'autonomie communale ? La cour va dire dans un arrêt 7.2009 qu'il faut respecter
l'autonomie communale, qu'on ne peut pas y porter atteinte de manière disproportionnée. Une atteinte
de manière disproportionnée c'est une atteinte qui aboutirait à priver les communes de tous ou de
l'essentiel de leurs compétences sans pouvoir justifier cela par le fait d'une meilleure gestion à un
niveau de pouvoir supérieur. On retombe sur le même critère que celui de la charte de l'UE (article 4
§3). pour les zones de police, on a estimé qu'il était plus efficace d'avoir moins de polices
qu'auparavant et de créer des zones de police intercommunales qui intègrent les communes puisque
chaque bourgmestre a des compétences dans ces zones.

⁃ à Bruxelles, on a décidé de s'attaquer au problème de la mobilité :

sur un petit territoire, on a décidé de créer par une ordonnance bruxelloise un nouvel organisme
d'intérêt public : l'agence de stationnement en région de Bruxelles capitale. L'agence est un organisme
d'intérêt public de catégorie B et elle a pour objectif de s'occuper de la politique de stationnement
dans toute la région de Bruxelles capitale. On enlève aux communes la compétence de s'occuper du
stationnement parce qu'on estimait que la politique sera mieux réalisée au niveau régional. Certaines
communes ne sont pas d'accord avec la chose -> recours CC : arrêt 89 2010 du 29 juillet 2010 : la cour
va estimer qu'il n'y a pas d'atteinte disproportionnée à l'autonomie locale. Le principe de l'autonome
locale n'empêche pas l'état fédéral, les communautés ou les régions de juger du niveau le plus adéquat
pour réglementer une matière. Elles peuvent estimer qu'une matière sera mieux gérée de manière
uniforme du moment qu'il y ait une justification. La création de cette agence de stationnement n'est
pas une atteinte excessive. OIP -> SA 81% pour région Bruxelles et chaque commune détiendra 1% du
capital de la société.

Ça ne fonctionne pas -> paradoxe !!

D'autres pouvoirs sont réservés aux communes :

les communes ont reçu la mission d'assurer la propreté, la sûreté, la tranquillité. C'est une tâche qui
leur est confiée et qui est obligatoire (135 §2 NLC). De plus les communes sont obligées d'organiser un
enseignement primaire (liberté de choix de ne pas aller dans une école confessionnelle). La commune
doit aussi tenir les registres de l'état civil.

Les provinces sont coincées entre le marteau régional et l'enclume communal. L'intérêt provincial est
plus restreint que l'intérêt communal. Il ne s'applique que si au niveau supérieur et inférieur ce ne soit
pas réglé. D'où le débat sur le maintien des provinces ou de réduire les provinces à un simple canton
administratif !

Les autorités locales ont un pouvoir fiscal inscrit à l'article 170 §3 et 4 de la constitution. La
subordination apparaît parce qu'on peut instaurer des taxes dans la commune ou province pour autant
que ça n'ait pas été exclu par l'autorité supérieure. C'est comme ça qu'on a des différences fiscales
plus ou moins grandes entre les communes.

Les communes ont aussi des sources d'argent : les centimes additionnels. Sur l'impôt du s'ajoute
l'impôt du à la commune, cet impôt peut varier. Les communes pauvres taxent assez forts par exemple.

L'autre source de revenu des communes c'est le financement public dont elles bénéficient.
Financement qui implique de leur part une bonne gestion budgétaire.

Subordination aussi par la tutelle : l'article 162 prévoit une tutelle pour empêcher que la loi ne soit
violée ou que l'intérêt général ne soit blessé. On entend là tantôt une violation de la tutelle de légalité
tantôt la tutelle d'opportunité.

1. des autorités qui exercent aussi des missions déconcentrées

exemple bourgmestre et sa double casquette

les autorités ont aussi des missions déconcentrées ; on doit leur confier des missions exécutées au nom
de l'état, au nom de la région. Par exemple, en matière d'urbanisme et d'environnement les décisions
prises par les pouvoirs locaux sont l'exécution des politiques de la région.

Le 10 octobre 2012 :

1. le pouvoir organisateur des collectivités locales est la Région

depuis la réforme Polycarpe de 2001, c'est la région qui est compétente pour régler ce qui concerne les
pouvoirs subordonnés. La matière a été défédéralisée en grande partie et ce sont donc les régions qui
chacune pour leur part règlent le fonctionnement des institutions locales. On a vu apparaître des
législations communales. La compétence est désormais régionale mais en respectant le principe de
l'autonomie locale.

8 exceptions d'importance diverse :

les grands équilibres communautaires, de pacification communautaire :

on a connu dans les années 80 des problèmes dans les communes, à Bruxelles et ces problèmes
touchent toujours à l'équilibre linguistique entre néerlandophones et francophones. À un moment on a
eu des accords cristallisés dans les textes (loi de pacification communautaire, règle dans la nouvelle loi
communale,...). On a fait en sorte que ces domaines là soient intouchables pour éviter de détricoter
l'équilibre trouvé.

Ensuite, il y a une règle de Standstill (différents sens : article 23 constitution – en matière de marché
public (délai entre le moment où est prise la décision d'attribution du marché et le moment d'accéder
au marché – standstill de protection des minorités linguistiques -> c'est celui ci qu'on vise) ; l'idée
c'est que l'on doit respecter malgré la régionalisation les garanties linguistiques existant au 1 janvier
2002. on redoutait qu'une matière fédérale (question d'emploi des langues) si elle était régionalisée,
n'aboutisse à des abus de majorité. Les citoyens ont droit à ce que toutes les dispositions qui les
protégeaient à cette date là restent toujours en place (attention on peut les augmenter mais pas les
restreindre).

Ça existe dans tous les domaines ; par exemple, dans quelle langue et qui va faire l'inspection des
écoles francophones des communes à facilité ? Il y a une inspection qualité ; jusqu'à un décret de 2009
s'était fait par un inspecteur de la communauté française. Mais le parlement flamand a décidé par un
décret que désormais ce serait la communauté flamande qui le ferait même si ces écoles réalisent un
programme francophone au motif que les écoles sont financées par la communauté flamande. La cour
constitutionnelle dans un arrêt du 29 juillet 2010 a estimé que le décret flamand méconnaissait
l'obligation de standstill, détricotait une garantie qui existait avant.

Article 7 bis de la loi du 8 août 1980 qui oblige les régions à traiter de manière identique les
communes : il y a une crainte que les régions abusent de leur pouvoir en créant des régimes
particuliers, par exemple pour les communes à facilité. La tutelle doit être équivalente ; pas de
différence sur le territoire régional.
Quatrièmement, les régions sont donc compétentes aussi pour nommer des agents qui travaillent pour
le fédéral ; par exemple le gouverneur de province. Ce gouverneur est désigné désormais par la région
mais la compétence de la région n'est pas totale. La région ne peut désigner ses gouverneurs que de
l'avis conforme du conseil des ministres. Un avis conforme c'est un avis qu'on est tenu de respecter.
La région doit le faire en concertation avec le fédéral ; parce que le gouverneur représente aussi la
collectivité fédérale et secundo, parce que le gouverneur peut avoir un rôle sensible et important dans
les équilibres des communautés. On veut éviter qu'une région abuse linguistiquement.

Les domaines réservés aux communes directement par la loi communale ; par exemple la sécurité
(article 135 §2 est toujours de compétence fédéral) – les registres de l'état civil (relève du fédéral et
non des régions).

La sixième exception ce sont les limites faites au régional de modifier les communes ou les provinces.
Certes, les régions peuvent changer les limites des provinces et des communes (sauf les communes à
facilité), elle peut les fusionner les communes. Elles ne peuvent pas créer plus de province, modifier les
provinces. Il y a là une limite importante qui est en train d'être remise en cause par la nouvelle
disposition transitoire de l'article 195 de la constitution. Le 29 mars 2012 le constituant a adopté une
disposition transitoire qui a ajouté à l'article 195, ce texte est compliqué et pose pleins de problèmes.
Cet article prévoit que l'on va pouvoir modifier la constitution pour donner l'exercice complet de
l'autonomie des régions à l'égard des provinces. C'est bien pour faire sauter la limite qu'on est en
train d'expliquer.

On veut selon le texte constitutionnel permettre aux régions de limiter la signification du mot
« province à sa seule signification territoriale en dehors de toute signification institutionnelle ».
L'accord de gouvernement n,'est pas clair mais on croit comprendre que cela veut dire que l'on veut
garder dans la constitution les provinces mais les priver de toute signification au point d'en faire un
canton géographique. On a des provinces qui ne servent plus à rien. C'est extraordinaire comment
aujourd'hui cela pose des questions sur des choix politiques peu claires : il y a du côté francophone une
volonté de supprimer les provinces et il y a du côté flamand une même volonté qui s'est exprimé mais
qui s'est heurté à l'avis du CE qui dit qu'il faut modifier la constitution.

-> déclarons à réviser l'article 5 intégralement ? Mais le problème c'est que le monde politique lui
même n'est pas d'accord ; d'autres partis politiques flamands et francophones ne sont pas d'accord et
disent que les provinces ont leur utilité. On a donc trouvé cette situation où on va dire que l'on peut
limiter la signification du mot province à sa seule signification territoriale en dehors de toute
signification institutionnelle et chaque région pourrait faire ça à sa sauce.

-> à suivre ! Est ce que cette réforme va être mise en œuvre ?

Septième exception : les régions peuvent s'occuper des élections locales (des règles propres aux
dépenses des candidats) mais elles ne peuvent pas aller jusqu'à altérer la compétence du conseil
d'état. Le CE est l'instance qui juge en dernier resort du contentieux électoral. Cette compétence là
du CE les régions ne peuvent pas décider de l'abroger, elles doivent la maintenir.
Huitièmement, les régions vont exercer la tutelle sur les communes (contrôle de la validité des
décisions prises au niveau local – article 7 loi spéciale), mais cette tutelle générale n'empêche pas
d'avoir des tutelles spécifiques organisées par tantôt le fédéral, tantôt par les communautés selon les
matières.

1. le « corps communal » ou les institutions de la commune, collectivité politique

locale de base

a) le conseil communal (« le parlement de la commune »)

⁃ le mode de désignation

le conseil communal c'est une assemblée de 7 à 55 membres dont le nombre varie selon le nombre
d'habitants de la commune. Il y a élection directe des candidats par les électeurs de la commune
(toute personne de 18ans, belge ou étranger non européen si résidant depuis 5 ans en Belgique).

La loi électorale communale prévoit classiquement un système de répartition des sièges après
l'élection. Différence avec le système fédéral : on n'applique pas le système D'Hondt. Au niveau
communal on a le système imperiali qui a pour effet d'avantager les grandes listes ; tout tient dans le
système du diviseur.

La question s'est posée de savoir si c'était constitutionnel d'avoir deux systèmes différents ? La cour
constitutionnelle dans un arrêt 86.2012 du 28 juin 2012 qui dit que le principe d'égalité n'exige pas
que la répartition des sièges selon les listes soit identique. Avec le système imperiali, on évite le
morcellement entre les partis. La cour va dire que c'est justifier pour les élections communales où les
candidats sont plus proches de la population que les risques de morcellement sont plus grands or on
veut éviter cela et ça relève de chaque législateur fédéré. Ce système est considéré comme
constitutionnel par cet arrêt 2012.

Si il y a des contestations dans l'attribution des sièges, dans l'ordre des élus, qui connaît de ces
contestations ? C'est un système en deux étages.

• recours vers des instances (collège provincial – collège juridictionnel pour

Bruxelles – conseil des contestations électorales en Flandre).

• Ces 3 organes et leur décision sont attaquables devant le conseil d'état qui a
un pouvoir de pleine juridiction : article 16 LCCE : le CE va statuer sur la validité des élections
et il peut annuler le résultat des élections.

• Il n'y a pas beaucoup d'annulation bien que ça arrive parce qu'il faut
démontrer que l'illégalité invoquée a eu un effet suffisant pour influencer la répartition des
sièges. Il faut que ce soit une irrégularité avec des conséquences suffisamment concrètes.

• Exemple : arrêt 168.591 du 8 mars 2007 : il y avait deux listes qui étaient
proches : n°1 avec 8sièges et n°2 avec 6sièges. La liste qui n'a que 6sièges se plaint du
 comportement de l'autre liste et notamment des médecins candidats sur cette liste. Un
médecin ne peut pas délivrer des certificats de maladie à ses électeurs par lesquels il
obtiendrait des procurations pour aller voter. La liste n°2 s'est plaint de comportement de
médecins qui avaient délivré des certificats pré-imprimés signés par un confrère d'une autre
commune. 11 procurations sont douteuses. Le CE va dire que comme la différence entre les
deux totaux de sièges tient à 8 voies de différence, la répartition des sièges a été influencé
par ces votes nuls dont on ne peut pas tenir compte. Les élections sont invalidées dans cette
commune et on a du revoter.

Vérification aussi des dépenses électorales : plafond des dépenses électorales ; si il est dépassé, le
candidat perd son siège. C'est arrivé à la commune de Woluwé-st-Pierre à la commune de Jacques
Vandernoot. Il a été élu mais annulé parce qu'on a constaté qu'il avait dépassé le plafond de dépenses
électorales.

Troisième motif d'éventuelle perte du siège c'est le constat d'une incompatibilité parce qu'on exerce
un autre mandat et notamment un mandat comme député wallon. On a souvent signalé que les
parlements régionaux sont composés de députés qui ont aussi un mandat local, ce qui a pour effet de
créer des lieux de sous régionalisme plutôt que de réfléchir en tant que parlementaire. Du côté wallon,
on a donc voté le 9 décembre 2010 un décret spécial (voté à la majorité des deux tiers) qui crée une
nouvelle incompatibilité : celui qui décide d'exercer un mandat dans un collège communal cessera de
siéger à la région. Un quart des membres peut cumuler les mandats néanmoins parce qu'il est bien
d'avoir un lien avec le régional.

La cour constitutionnelle a été amenée à examiner si ce décret était constitutionnel, dans un arrêt de
juin 2012 elle a répondu par la positive. Le législateur wallon a voulu concilier deux objectifs :
consacrer un lien direct entre les réalités locales et donner au parlement wallon la hauteur nécessaire
pour éviter le sous régionalisme.

Le Conseil communal est donc renouvelé intégralement tous les 6 ans. Cette mission de législature est
stable et il n'y a pas de possibilité de renverser. C'est un mandat électif (article 42 constitution) et on
ne peut pas sanctionner un conseiller communal par quelque motif que ce soit. Il est le seul titulaire de
son mandat pendant la législature de 6ans.

⁃ les compétences

les compétences du conseil communal c'est de régler les intérêts communaux en adoptant tantôt des
ordonnances de police (salubrité, tranquillité, ordre public au sens matériel) tantôt des règlements
d'administration intérieure. Ces règlements doivent être conformes aux normes supérieures et
proportionnés.

Exemple : la ville de Bruxelles avait en 1995 décidé de prendre un règlement communal pour interdire
la mendicité dans les rues. Recours de la ligue des droits de l'homme qui va faire valoir que ce n'est
pas justifié. Le CE dans un arrêt du 8 octobre 1997 va dire ceci : la mendicité n'est ni interdite ni
sanctionnée par la loi. Un règlement de police communale ne peut être justifié que par des mesures....
et doit être proportionné au trouble constaté ou probable. OR le règlement est valable pour tout le
territoire de Bruxelles -> disproportionné. Certes il y a des troubles suite à la mendicité mais ceux ci
sont localisé.

Exemple : règlement communal d'Etterbeek sur le port de la burkha. La commune avait adopté en 2008
un règlement sanctionnant le port de la burkha dans la rue. Un juge (26 janvier 2011) de police a écarté
le règlement communal pour cause de violation de la liberté religieuse et pour cause de disproportion
par rapport au but poursuivi en application de l'article 159 de la constitution (exception d'illégalité il
écarte le règlement).

Le 12 octobre 2012 :

rôle des différentes institutions communales en parlant du conseil communal : mode de désignation,
compétence,...

⁃ les règles de fonctionnement

les principes de bases du fonctionnement sont inscrits à l'article 162 de la constitution. Ces principes
constitutionnels sont traduits dans des décrets régionaux. Outre les décrets, le conseil est aussi réglé
par son règlement d'ordre intérieur.

Le conseil communal se réunit au moins 10 fois par an et chaque fois que l'exigent les affaires de la
commune. Ils se réunissent sur convocation par le collège du bourgmestre et échevins avec un ordre du
jour. Les réunions se tiennent sous la présidence du bourgmestre traditionnellement. Il y a une
nouveauté tant wallonne que bruxelloise, à savoir l'idée que l'on peut confier la présidence du conseil
communal à quelqu'un d'autres que le bourgmestre, une personne qui peut être extérieure au conseil
communal : une sorte de président d'assemblée.

C'est un décret wallon du 26 avril 2012 qui modifie, complète le code. Du côté bruxellois, c'est une
ordonnance qui modifie la loi communale du 23 juillet 2012. ces textes sont voués à entrer en vigueur à
la suite des élections du 14 octobre 2012.

pourquoi ? Le bourgmestre n'a pas toujours l'impartialité, l'indépendance requise. Il s'agit d'une
faculté laissée aux communes.

Les conseilleurs communaux reçoivent l'ordre du jour et peuvent s'informer de tous les éléments
(consulter les documents, poser des questions écrites ou orales). Les séances sont publiques, on a
instauré dans les communes wallonnes un droit d'interpellation par les habitants lors des séances. Il
faut pour cela adresser une interpellation écrite avant la séance et l'intervention orale est de
maximum 10 minutes.
Le conseil communal fait alors un tri de la recevabilité des recommandations des habitants. Les
habitants ont un le droit d'avoir une sorte de débat (// séance d'interpellations au parlement).

Deux domaines tout fois dans lesquels il y a le huis clos qui peut être prononcé :

⁃ tout ce qui touche aux questions de personnes : sanctions disciplinaires

éventuelles, questions de nomination,...

⁃ le conseil peut lui même décider à la majorité des deux tiers des membres
présents qu'il est intérêt du public de prononcer le huis clos parce qu'il y aurait des
conséquences graves à la publicité.

Ces 2 exceptions sont les seules qui existent ; les délibérations relatives au budget, au compte sont
toujours publiques.

Les décisions se prennent à la majorité avec un quorum de présence et de vote.

⁃ quorum de présence : il faut que la majorité des membres soit présente. Si à

la deuxième séance, il n'y a toujours pas le quorum, on peut délibérer. Un conseiller communal
ne peut pas siéger si il a un conflit d'intérêt (intérêt direct).

⁃ Le vote est obtenu par la majorité absolue des suffrages exprimées et en cas
de partage la proposition est rejetée. Le vote se fait de différentes manières : à haute voix, à
main levée, nominatif, secret,... mais on peut provoquer le vote à haute voix par un tiers des
membres. Pour certaines décisions, il faut passer par le scrutin secret : les nominations aux
emplois publics, les sanctions prises contre les agents,... pour éviter des influences sur des
gens qui n'oseraient pas se départir de la majorité à laquelle ils appartiennent. Même quand il
y a un vote secret ça ne dispense pas de motiver la décision ; l'arrêt 85.2011 a rappelé ce
principe.

Les délibérations du conseil communal sont actées dans des procès verbaux établis par le secrétaire
communal. Ces procès verbaux sont publics, accessibles.

Les ordonnances adoptées par le conseil communal pour être obligatoires doivent être rendues publics ;
le moniteur existant :

⁃ arriéré : l'affichage aux valves de la commune est suffisant

⁃ contemporain : les règlements doivent être mis sur le site internet de la

commune et à Bruxelles de la région. Les citoyens ont le droit de recevoir communication des
délibérations du conseil sans se déplacer.

b) le collège des bourgmestres et échevins ou le collège communal

On distingue le collège des bourgmestres et échevins (appellation bruxelloise) du collège communal
(appellation wallonne) parce que la composition n'est pas la même :

⁃ échevins et bourgmestres du côté bruxellois avec la présence consultative du

président du CPAS

⁃ en Wallonie, le président du CPAS a une voie délibérative. C'est pour ça qu'on

a changé le nom en Wallonie : le collège communal.

⁃ le mode de désignation

régime bruxellois :

le régime ne prévoit aucune règle sur la manière de constituer une coalition. Il n'y a pas un parti qui a
la majorité absolue puisqu'on est dans un mécanisme de vote à la proportionnelle. Les coalitions
peuvent varier selon les cas de figure : A 7 sièges – B 4 sièges – C 5 sièges – D 2 sièges = 18 sièges.
Plusieurs coalitions sont possibles : A + B = 11 sur 18 c'est plus que la majorité – B + C = 9 sur 18 donc
pas la majorité – A + C = 12 donc majorité encore plus confortable - ... On pourrait avoir une coalition
de tous contre A pour qu'il ne soit pas dans la majorité. Ce qui va déterminer ceci ce sera les accords
politiques.

Quand l'accord est noué, il va se traduire dans un système de répartition des mandats d'échevins et
du poste de bourgmestre : article 15 de la nouvelle loi communale : on va faire un vote pour les postes
d'échevins à pourvoir. Les échevins sont présentés par les groupes politiques, il y a une condition pour
que la représentation soit recevable : il faut être soutenu par la majorité des élus du conseil mais il
faut aussi avoir une majorité des élus de la liste sur laquelle on s'est présenté. C'est important pour
éviter le phénomène des transfuges (ne change de liste pour obtenir un poste). La loi a interdit les
transfuges : on doit continuer à rester sur cette liste pour pouvoir obtenir un mandat au sein du
collège du bourgmestre et échevins.

Ce collège ne peut pas être renversé, il est en place pour toute la mandature communale (6ans). Il y a
une stabilité. Tout ce qu'on peut faire contre un échevin ce serait prendre éventuellement des
sanctions disciplinaires dans deux hypothèses : si inconduite notoire ou si il commet des négligences
graves :

⁃ inconduite notoire : comportements de la vie privée mais connue du grand

monde, qui nuisent à la renommée de la personne et de l'administration. Par exemple, conduire
en état d'ivresse, fraude fiscale, commettre un délit de fuite,...

⁃ négligence grave : dans l'exercice des fonctions d'échevins. Ce sont des abus
dans les missions qu'il faut accomplir, des erreurs de gestion, des confusions d'intérêt,...

Ces comportements donnent lieu à deux sanctions potentielles :

⁃ la suspension pendant une période de 3 mois

⁃ la révocation

Qui exerce cette compétence disciplinaire ? Le gouvernement régional ; même chose pour la Wallonie
et la Flandre.
régime wallon :

Le régime est très différent du côté wallon. Du côté wallon, on a voulu mettre en place un autre
système où on va faire un pacte au début de la législature. Les parties qui ont connu les résultats
électoraux vont décider des alliances et ils s'engagent dans le pacte de majorité. Il s'agit d'un
document qu'ils vont présenter au conseil communal pour être élu en tant qu'échevin d'un seul vote
public. On met en place une équipe et les documents prévoient que pour toutes les communes, les
pactes de majorité devront être présentés pour le 12 novembre prochain. C'est un pacte signé par
l'ensemble des candidats.

Première différence :

Dans ce mécanisme, il est prévu que celui qui soutient la majorité et qui est dans l'équipe du pacte, si il
démissionne ou que si il est exclu perd ses avantages et ne peut pas s'allier à un autre groupe.

Cette équipe peut être renversée outre les sanctions disciplinaires. Il y a un système de responsabilité
qui veut que des motions de méfiance puissent être adoptées contre le collège communal : tantôt
collective, tantôt individuelle. C'est la possibilité de renverser toute l'équipe ou un échevin ou le
bourgmestre. Ça a été appliqué. Une équipe pour 6 ans peut déplaire et on peut la remplacer par une
nouvelle équipe ; la motion de méfiance doit être une motion qui présente une majorité alternative. Elle
présente une nouvelle équipe pour un nouveau pacte de majorité. Il faut donc de nouveau satisfaire à la
condition d'avoir une majorité des membres qui signent le pacte et que le total fasse la majorité au
sein du conseil.

Par exemple, A et B se mettent ensemble et on change d'équipe pour B+C+D.

=> contrainte au mécanisme qui ne peut pas s'exercer tout le temps et en trop grand nombre de fois :

⁃ il faut laisser au moins un an et demi à l'équipe nouvelle avant de la renverser.

⁃ Si on adopte une motion de confiance collective, on ne peut en refaire une

qu'un an après.

⁃ (décret 26 avril) on ne peut faire que deux fois ceci sur l'ensemble de la
législature (maximum 3 équipes)

⁃ on ne peut pas le faire si on est trop près des élections (après le 30 juin de
l'année qui précède les élections) pour éviter les querelles avant les élections.

Appliquer souvent ? Dans dix communes wallonnes, on a renversé des équipes en place.

La motion de méfiance est un acte administratif mais aussi à caractère politique et qui peut être
attaqué devant le conseil d'état en annulation et en suspension. L'exemple le plus fameux de motion de
méfiance collective c'était celle contre Michel Dardenne ; arrêt 214.529 du 11 juillet 2011 : où
Dardenne a essayé de contester la motion de méfiance. Il a perdu ce recours.
Il se peut aussi qu'un collège communal soit renversé par un autre motif : il démissionne
collectivement. Le gouvernement remet sa démission. Cette situation c'est présentée à Charleroi dans
des circonstances particulières en 2006 : l'équipe qui devait se mettre en place ne convenait pas. Le
pacte de majorité est considéré comme rompu et la commune a 30 jours pour susciter un nouveau
pacte d'une nouvelle majorité avec indication des personnes qui seront les échevins et le bourgmestre.
Dans ce cas là, on a plus de liberté pour choisir le bourgmestre que dans le pacte originaire.

Si pas d'accord après 30 jours, dans le décret du 26 avril 2012 : désignation conciliateur. Pour trouver
un compromis Si ça ne va pas le gouvernement wallon peut ordonner de nouvelles élections.

La motion de méfiance individuelle

elle cible une personne à titre particulier dont la majorité n'a plus envie qu'elle soit encore échevin. Il
faut que la motion émane non pas de l'opposition mais de la majorité des conseillers de chaque groupe
politique constituant le pacte. On a constaté que les motions individuelles ont souvent été appliquées
contre des échevins contre lesquels on reprochait des manquements (niveau pénal), quand bien même la
personne serait postérieurement acquittée.

Ceux qui avait fait l'objet de ces motions individuelles se sont rendus devant le CE : est ce attaquable
devant le CE ? C'est un acte à deux faces : politique et administrative. Politique en ce sens que c'est
une question qui regarde le pouvoir local et c'est aux membres du conseil communal d'apprécier.
Administratif puisque décision prise par une commune et qui donc doit respecter certaines formes. Le
CE dans les premiers arrêts e n2006 a fait prévaloir le volet administratif de l'acte. Il a suspendu des
décisions de méfiance individuelle en disant qu'on n'a pas respecter les droits de la défense, on n'a pas
motivé,... un contrôle d'un acte administratif comme tout acte administratif.

On voit une lutte en le CE et la région wallonne ; la région a adopté un décret pour faire prévaloir le
premier volet en considérant que le CE n'avait pas respecté ce qu'il voulait. Le décret a dit que

⁃ c'est le conseil communal qui apprécie souverainement les motifs de la motion

de méfiance ; ce qui veut dire aucun contrôle du CE.

⁃ Il a amélioré le système d'audition mais il a interdit la présence d'un avocat.

Simplement audi altera partem.

Ce nouveau décret a fait l'objet d'un recours à la cour constitutionnelle notamment de la part de ceux
qui faisaient toujours l'objet d'un recours – contrôle.

La cour constitutionnelle dans des arrêts de 2007 va adopter une position médiane, salomonesque.

⁃ La cour va dire que les mots d'appréciation souveraine n'empêche pas le

contrôle du CE. Puisque la région wallonne n'est pas compétente pour modifier les
compétences du CE (article 160 de la constitution).

⁃ Mais la cour va mettre deux bémols : premièrement, il n'y a pas

inconstitutionnel d'interdire la présence d'un avocat parce que l'enjeu du débat est un enjeu
politique. Il est normal que la personne se défende elle même (elle doit être entendu mais elle
ne doit pas nécessairement bénéficier d'un avocat). Deuxièmement, sur la question de la
motivation : faut il motiver la motion de méfiance ? La cour dit qu'il faut une motivation
formelle mais elle considère que cette exigence peut être extrêmement réduite et peut se
 limiter à une motivation stéréotypée, elle peut être sommaire. Le CE doit contrôler mais de
manière légère et non approfondi parce qu'il y a un volet politique.

Le CE : dans l'arrêt Dardenne : il était reproché à la décision d'être affecté d'un détournement de
pouvoir en utilisant une décision générale en vue de satisfaire un intérêt particulier. Dardenne disait
qu'en réalité on veut utiliser cette motion contre moi alors qu'on n'a rien à me reprocher parce que la
commune est bien gérée. Le CE aurait du dire qu'il n'a pas à s'immiscer et juste constater qu'il y a une
motivation ; le CE va faire un examen fouillé du moyen et vérifier s'il y a de véritables éléments de fait
qui justifient la mesure prise. Cette attitude du CE qui abouti à nier la volonté du législateur wallon tel
qu'interprété par la cour constitutionnelle.

⁃ Marc Uyttendaele va dire que le CE a une jurisprudence séditieuse ;

« comment se peut il dans un régime démocratique qu'une juridiction comme le CE fasse ainsi
la loi ou la travestisse... »

⁃ est ce qu'un parlement peut introduire des actes qui réduiraient les
compétences, le contrôle du juge purement formel ? (avis du prof).

La cour constitutionnelle a laissé le choix au CE d'exercer un contrôle mais il est normal que le CE si il
choisisse de faire un contrôle le fasse bien.

Ces motions sont faites en public de façon collective : démission du collège et instauration d'un
nouveau OU démission de l'échevin et instauration d'un nouveau.

⁃ les compétences

premièrement, le collège fonctionne comme un organe collégial. Les échevins n'ont aucune compétence
propre, ils se partagent le travail des préparations. L'échevin ne décide jamais seul. La décision est
mise en exécution par après par l'échevin.

L'attribution des missions est faite par le collège lui même et non pas le bourgmestre. Dans un arrêt
218.400 du 9mars 2012 le CE suspend la décision du bourgmestre de suspendre les compétences d'une
échevine parce que les modifications des attributions ne peuvent être faites que par le collège et non
pas le bourgmestre.

Le collège s'occupe de la gestion journalière de la commune : il exécute les décisions du conseil, il

prépare les réunions mensuelles, il gère les recettes et les dépenses et les actions en justice, il
organise les travaux, il s'occupe du personnel,... il le fait soit en toute autonomie soit comme autorité
déconcentrée qui implique des règles fédérales (tenu registre) ou fédérées (législation en permis
d'urbanisme par exemple).

Le collège s'occupe aussi de la police, on entend des spectacles, des interdictions ou des autorisations
pour tenir une fête de quartier par exemple.

⁃ les règles de fonctionnement

loi communal ou code wallon.

Il se réunit selon le règlement communal, en générale 6 fois par semaine sous la présidence du
bourgmestre. Mais il se réunit aussi chaque fois que c'est nécessaire.

Il faut un quorum de présence (moitié des membres). On vote mais en général on prend des décisions
au consensus. La décision prise par la majorité engage tout le monde et on ne peut pas se désolidariser.

Les débats ne sont pas publics contrairement au conseil communal. Tout ce qu'on voit c'est uniquement
le résultat de la décision. Le secrétaire communal siège au collège et au conseil et ce n'est que la
décision même qui est connaissable et pas les antécédents parce qu'on travaille dans la confidentialité.

Même condition d'abstention requise en cas de conflit d'intérêt : un membre du collège doit s'abstenir
de participer si intérêt personnel. Les questions de nomination sont faites au scrutin secret.

c) le bourgmestre

⁃ le mode de désignation

rôle essentiel dans la commune et les règles diffèrent entre la région bruxelloise et ka région
wallonne :

région bruxelloise :

article 13 NLC qui précise comme le bourgmestre est nommé. Il n'est plus nommé par le roi depuis la
régionalisation de la matière. Le bourgmestre est choisi parmi les conseillers communaux et peut être
choisi en dehors du conseil communal même si c'est rare. Généralement ce sera la tête de liste du
parti majoritaire qui sera présentée. C'est un choix politique mais un choix qui suscite l'adhésion.

Pour le présenter il faut une majorité des élus au conseil communal et une majorité dans chaque groupe
politique qui le soutient. De nouveau éviter les transfuges et également on interdit qu'on présente
plusieurs candidats.

L'autorité régionale a un droit de contrôle et refuser de nommer le candidat présenté. On va contrôle

si politiquement il y a bien une majorité qui soutient. Deuxièmement on va regarder si la personne est
acte à assumer la fonction (qualité professionnelles -> demander au gouverneur de province de faire un
rapport). Ensuite, on va regarder le critère moral : le candidat présenté doit avoir un casier judiciaire
vierge, ne pas avoir de poursuites en cours,... il doit montrer qu'il respecte la loi.

C'est exactement ce critère que du côté néerlandophone on a estimé que les bourgmestres des
communes n'avaient facilité n'avaient pas (oser envoyer des convocations en français aux élections //
circulaire Peeters). La région flamande en a tiré comme prétexte qu'elle n'avait pas les capacités
morales parce qu'elle a ouvertement violé la loi. Pour ajouter à la chose, contre le refus de nomination
on peut faire un recours au CE. Mais le recours ira devant les chambres flamandes du CE et donc ces
hommes pensent que le recours est perdu d'avance. On reste sur une situation tendue où on ne
présente personne d'autre de qualifié -> « bourgmestre faisant fonction ».

Pour débloquer les choses, il est prévu dans la réforme de l'état votée que désormais ce genre de
litige irait devant l'assemblée générale du CE. Ces litiges seraient jugés par un nombre équivalent de fr
et de fl ; la voie du président sera prépondérante.

Si la région accepte le candidat, le bourgmestre est nommé par un arrêté de nomination pour toute la
législature. Il ne peut pas être renversé. Il ne peut perdre son mandat que pour inconduite notoire ou
négligence grave dans sa fonction ; ce sont des sanctions disciplinaires qui ne peuvent être prononcées
qu'après audition. C'est soit une suspension maximale de 3 mois ou révocation.

Ce régime disciplinaire relève de la compétence exclusive de la région depuis 2007.

Le bourgmestre est à la fois le premier représentant de la commune mais il est aussi l'agent du pouvoir
central (qualité seconde).

Région wallonne :

elle a décidé de mettre en place un mécanisme qui se rapproche d'une certaine forme d'élection
directe. L'idée a été de favoriser le suffrage local mais de manière indirecte. Dans le code wallon,
article 1124/4 on instaure un système de désignation automatique du bourgmestre. « ... » il faut trois
conditions : appartenir à une liste qui fait partie du pacte de majorité – appartenir à la liste qui a fait
le plus de voies – il faut être celui qui a obtenu le plus de voies.

En Wallonie, on a montré que 12% des bourgmestres n'étaient pas des têtes de liste mais avaient fait
un meilleur score de préférence. Il ne devient pas ipso facto : ce système eut été un système
d'élection directe. Donc on a mélangé une logique électorale de groupe et une logique individuelle de
voies de préférence.

Ce mécanisme a abouti à la démission collective de Charleroi : le PS. Ça tombe sur le deuxième qui fait
le plus de voies de préférence mais lui aussi à une inculpation. Ça tombe sur le troisième qui est aussi
atteint. Le quatrième pareil -> démission !!! dans le second tour, on va désigner un bourgmestre du Cdh.
Monsieur Viseur a demandé à être remplacé suite à des problèmes de santé -> désignation d'un
bourgmestre du PS.

Le bourgmestre peut être renversé soit dans le cadre d'une motion collective de méfiance soit dans le
cadre d'une motion individuelle.

⁃ les compétences
Le bourgmestre a comme compétence d'être de plein droit le président du collège et aussi du conseil.
Il est chargé à ce titre d'assurer l’exécution des lois, décrets et ordonnances.

Il a des compétences de police et il peut prendre des mesures dans le cadre des articles 133 134 134
ter et quater de la NLC.

⁃ 133 : on confère au bourgmestre une compétence de prendre des arrêtés de

police individuels sous contrôle du CE.

⁃ Exemple d'excès de décision prise (arrêté réglementaire qu'il ne pouvait pas

prendre) : Durbuy exploite une carrière qui suscite un passage de camion dans des petits
villages, sur des petites routes non équipées. Il était prévu dans les conditions d'exploitation
que l'entreprise devait faire construire une nouvelle voirie plus adéquate. L'entreprise ne
faisant rien, le bourgmestre prend un arrêté d'interdiction de circulation des camions de plus
de 7,5tonnes. Dans un arrêt 214.527, le CE va suspendre cette décision. Il va estimé qu'il y a
un risque de préjudice grave difficilement réparable pour l'entreprise et il va retenir le
constat qu'il y a un excès de pouvoir du bourgmestre.

⁃ 134 : le bourgmestre intervient en cas d'émeute, d’événements imprévus,... :

// Durbuy : le CE va estimer qu'il n'y avait rien d'imprévu et que l'entreprise tournait depuis
un an.

⁃ Le bourgmestre peut se dispenser de recourir au conseil communal mais il

doit faire confirmer à la plus prochaine séance du conseil sa décision.

⁃ 134 ter : permet au bourgmestre de prononcer la fermeture provisoire d'un

établissement lorsqu'il constate que les conditions d'exploitation ne sont pas respectées. Ces
mesures doivent être confirmées par le collège. Fermeture pour 3 mois au maximum et
moyennant respect des droits de la défense sauf urgence particulière.

⁃ Article 134 quater : le bourgmestre peut intervenir pour fermer un

établissement si l'ordre public autour de l'établissement est troublé par des comportements
survenant dans l'établissement. Les autorités communales ont parfois du mal à mettre en
œuvre ces pouvoirs compte tenu de la jurisprudence de CE :

⁃ arrêt 191.834 du 25 mars 2009 où le bourgmestre d'Auderghem prend une

mesure contre le SOHO club au motif qu'il y a trop trouble liés à cette boîte. Le propriétaire
de la boite va en recours au CE et va invoquer une violation de l'article 134 quater. Le CE va lui
donner raison car c'est illégal. Le CE va estimer que l'article 134 quater exige deux
conditions : que les troubles se situent autour de l'établissement et qu'ils aient leur origine
dans des comportements ayant lieu dans l'établissement. Le CE va estimer que les motifs
invoqués ne sont pas les bons d'autant que ce texte est de stricte interprétation parce qu'il
constitue une atteinte à la liberté de commerce et d'industrie. Il n'y a pas de troubles
suffisants autour de l'établissement liés à des comportements nés dans l'établissement. Les
faits se sont soit produire à l'intérieur, soit les faits ne sont pas précis,...

⁃ arrêt du 22 mars 2012 218.594 : la commune d'Anderlecht essaie de faire

fermer un café autour duquel on constate des comportements pour le moins discutables :
troubles à l'ordre public (// stupéfiant). L'exploitant de ce café va aller au CE et ne va pas
gagner. Le CE va quand même dire que le moyen utilisé par la commune est une critique
sérieuse : il n'y a pas de préjudice grave difficilement réparable mais le CE donne une leçon de
 droit en disant que l'article 134 quater n'est pas le bon fondement. « ... » le CE dit qu'il y a
une loi du 24 février 1921 sur le trafic de substances... article 9bis accorde au bourgmestre
un pouvoir du même ordre mais selon uen procédure différente. Dans ces cas là, il suffit que
l'activité se déroule dans l'établissement et qu'elle soit susceptible de compromettre la
sécurité. Les conditions sont beaucoup plus souples : il suffit d'un risque de trouble dans un
établissement.

Être bourgmestre suppose d'être bien entouré de juristes qui donne les bonnes bases légales !!

« le moyen n'est pas sérieux parce qu'il existe un autre motif qui... »

1. les institutions provinciales

Au niveau provincial, 3 institutions : le conseil provincial, le collège provincial, le gouverneur.

a) le conseil provincial

assemblée délibérante composée d'élus directs. Les provinces font l'objet d'une mise en question qui
voudrait aboutir à la suppression, mais en attendant on a déjà réduit les provinces (le nombre de
conseillers provinciaux). Là où il y avait de 47 à 84 conseillers, on a réduit du côté wallon (non flamand)
d'un tiers le nombre de conseillers. Ils sont donc 36 et 51 au maximum en fonction du nombre
d'habitants par province.

On peut voter pour les candidats qui se présentent mais il y a une inéligibilité si mandat de député (au
parlement européen ou fédéré) ou de sénateur. Pourquoi cette incompatibilité ? Éviter les candidatures
virtuelles, qui ne vont pas occuper le siège parce qu'ils ont un autre mandat ; ce sera son suppléant. El
législateur régional a voulu mettre fin à cette situation en exigeant qu'on démissionne de son poste de
député avant de prendre place. Cette mesure a été contestée constitutionnellement, dans un arrêt
130.2006 a estimé que c'était valable. Que le but c'était d'avoir l'effet utile du vote. Deuxièmement
la cour a estimé que ce n'était pas disproportionné. La cour a dit qu'on peut avoir un système plus en
amont : un choix qui doit être fait avant l'élection. Ce choix ne prive pas d'un métier puisqu'on peut se
présenter aux élections provinciales.

Aujourd'hui un ministre, un parlementaire peut se présenter aux élections communales sans

démissionner avant (exemple Paul Magnette).

Les conseilleurs provinciaux sont élus pour 6 ans le même jour que les communales et on utilise aussi le
système imperiali de répartition des sièges. C'est le conseil provincial qui vérifie lui même la validité
des élections, aucun recours possible contrairement aux élections communales (// article 48 de la
constitution).
Compétence : assurer tout ce qui est d'intérêt provincial en respectant le principe de subsidiarité. Si il
est dans ses compétences, il peut prendre des règlements généraux qui peuvent être cependant être
abrogés par une règle supérieure si la règle supérieure décide de s'occuper de la matière.

b) le collège provincial (anciennement la députation permanente du conseil provincial)

gouvernement, exécutif de la province. On a réduit leur nombre d'un tiers (de 5 à 6 députés
provinciaux -> ' à 5). Ces députés sont élus selon les mêmes règles qu'au niveau communal par un pacte
de majorité. Les mêmes règles de responsabilité politique (motion de méfiance individuelle ou
collective) à la différence qu'ils ne sont pas soumis à un régime disciplinaire et ne peuvent pas être
révoqués.

Il y a un président parmi les députés et le gouverneur assiste sans voie délibérative ni voie
consultative.

Cet exécutif va gérer tous les intérêts de la province au quotidien : gérer les bâtiments, gérer le
personnel, exercer la tutelle sur les communes si compétence, préparer les délibérations du conseil
provincial,... travail dont on se demande qu'on ne pourrait pas le démanteler autour d'une vague notion
de « bassin de vie ».

c) le gouverneur

le gouverneur est nommé par le gouvernement régional sur avis conforme du gouvernement fédéral, du
conseil des ministres (avis qui lie). Le gouverneur représente plus l'état central que le côté provincial
(>w bourgmestre qui représente l'autorité locale et accessoirement l'autorité supérieure). Le
gouverneur est quelqu'un qui fait le lien entre l'état fédéral et les entités fédérées avec la province.
Fonctionnellement il représente état – région et communautés. Il a une triple dépendance et reçoit des
ordres de ces autorités supérieures. Il est un organe de ces autorités au sein de la province ; il est
nommé au grand choix.

-> question juridique qui a du se résoudre dans un litige : la nomination d'un gouverneur doit elle être
faite après un appel à candidature ? La question s'est posée à propos de la nomination du gouverneur
de la province de Bruxelles. Monsieur X avait spontanément proposé sa candidature mais on nomme une
autre personne (Polus). X va devant le CE en disant que cette nomination est illégale parce qu'elle ne
comporte aucune comparaison des titres et mérites de Polus avec les siens. L'état répond en deux
temps : premièrement, la nomination est faite au grand choix et c'est donc un acte de gouvernement,
c'est une théorie française qui veut que certains actes sont tellement politiques dans leur contenu
qu'ils échappent au contrôle du CE de France.

Arrêt du 10 juin 2002 : le CE va rejeter la théorie des actes du gouvernement : tout acte est
contrôlable. Le CE l'a redit à propos des motions de méfiance. Deuxièmement le CE va dire qu'il n'y a
pas d'acte de gouvernement mais c'est un acte à haute consonance politique. C'est un choix qui
exprime une relation de confiance et donc il suffit que l'acte montre que la personne nommée a les
qualités pour l'emploi. Il n'y a pas besoin de comparer les qualités avec un autre, il suffit pour ce poste
de montrer que le grand choix est un choix admissible, raisonnable.
Le gouverneur peut donc aussi être révoqué au grand choix bien qu'il soit normalement nommé à vie. Il
pourrait déplaire et donc être révoqué.

1. la gestion des services publics au niveau local

1. les autres institutions subordonnées

a) les C.P.A.S.

b) les agglomérations et les établissements de commune

c) la régie communale et provincial autonome

d) les organes territoriaux intracommunaux

e) les intercommunales et les autres formes de convention ou d'association entre communes

Les intercommunales sont prévues à l'article 162 alinéa 4 de la constitution « ... ». L'idée c'est que les
intercommunales vont faire la même chose que la commune mais en plus grand. Elles vont gérer une
partie de l'intérêt communal mais sans avoir le pouvoir réglementaire. On va créer des organismes qui
ont la personnalité juridique et qui sont affectés à une tâche particulière (principe de spécialité).

Il y a 205 intercommunales en Belgique, ce qui n'est pas négligeable. Concrètement, elles s'occupent du
développement économique, de l'assainissement des eaux usées, des hôpitaux, de maison de repos, de
crématorium, des académies de musiques, des abatoires, du circuit automobile de SPA,... les
intercommunales sont donc des outils par lesquelles on gère par des formes de droit commerciale :
coopérative, SA, asbl, .. qui peuvent cependant être qualifiées d'autorités administratives. Les
intercommunales sont tantôt pures (que des pouvoirs publics) tantôt mixtes (si associées au privé ;
mais la majorité dans les organes de décisions doit toujours être entre les mains du public).

Elles ont posé une question de droit européen : rapport entre la commune et l'intercommunale.
L'intercommunale preste un service (par exemple la télédistribution) pour différentes communes. La
question qui s'est posée c'est de savoir si la commune est libre de confier comme elle l'entend cette
gestion à une intercommunale ou si elle doit mettre en concurrence avec d'autres acteurs qui
pourraient fournir le même service ? Ces questions ont donné lieu à un intérêt de la CJE Coditel. Cet
arrêt fait la distinction entre les intercommunales pures et les intercommunales mixtes. L'Europe
s'occupe de la gestion au niveau locale et vient dire qu'une commune est obligée de mettre en
concurrence le service qu'elle veut faire prester sauf si elle se trouve avec l'intercommunale pure
dans une relation « in house » ; autrement dit les relations doivent être de la même famille selon le
critère que l'intercommunale qui va faire le service n'est composée que de pouvoirs publics et que
cette intercommunale preste exclusivement pour les pouvoirs publics. L'Europe n'a pas remis en cause
le système communal d'intercommunale pure qui preste des services pour le domaine du pouvoir public.

Par contre si on veut attribuer le service à une intercommunale mixte, alors il faut mettre en
concurrence préalable. Pourquoi privilégier l'intercommunale mixte composée de privé par rapport aux
autres privés ?

// actualité ; les intercommunales présentent l'intérêt pour les communes de ne pas être taxées à
l'impôt des sociétés or le gouvernement veut remettre cela en cause. Les intercommunales sont
soumises à l'impôt des personnes morales qui n'est pas l'impôt des sociétés. Les intercommunales ne
sont donc pas taxées sur leur bénéfice. Les communes touchent des dividendes, de l'argent grâce aux
intercommunales et elles utilisent cet argent pour améliorer le service. C'est une source d'argent
importante.

On a toujours considéré que ceux qui accomplissaient des services pour l'intérêt général ne devaient
pas être taxés. Sources d'abus ? Le gouvernement a l'intention de changer cela et soumettre les
intercommunales à l'impôt des sociétés pour faire rentrer de l'argent. Ce qui est frappant, l'union des
villes et communes de Wallonie mais aussi ses associations sœurs (flamandes et bruxelloises) viennent
de faire le 8 octobre 2012 un communiqué pour s'opposer à la mesure fédérale qui est annoncée. Cela
va priver les communes de recettes, augmenter le coût du service, venir mettre en péril le financement
des communes mais aussi l'activité économie et la situation du contribuable.

Le 17 octobre 2012 :

un parti gagnant mais qui ne se trouve pas dans la majorité absolue peut se retrouver dans
l'opposition ; par exemple à Watermael Boitsfort, à Molembeek. Il y a un jeu des alliances qui entrent
en compte.

PARTIE 3. LES CONTROLES DE L'ADMINISTRATION OU LE

« CONTENTIEUX ADMINSITRATIF »

A. les contrôles administratifs

trois formes de contrôle en amont du juge (soit facultativement soit obligatoirement)

1. le contrôle hiérarchique

l'idée c'est que l'administration est hiérarchisée et destinée à assurer l'état de droit. Il existe des
formes de contrôles internes hiérarchiques qui permettent déjà d'assurer la légalité de la décision. Le
contrôle hiérarchique permet au supérieur de faire 3 choses :
 • application des textes : comment appliquer telle norme ? Quelle ligne de
conduite suivre ?

• Vérifier ce qui a été fait par les subordonnés

• il peut réformer la décision prise par le subordonné.

Ce contrôle est tout à fait informel. Le supérieur n'a pas à respecter des procédures, il peut examiner
le dossier à tout moment dans sa légalité, dans son opportunité. Il peut y avoir des divergences.

1. le contrôle de tutelle

a) la notion de tutelle administrative

la tutelle c'est un contrôle qui s'oppose au contrôle hiérarchique ; la tutelle est liée à la
décentralisation. On a deux instances : une instance qui a une certaine autonomie (= l'autorité de
tutelle).

Il y a la décentralisation territoriale (organisation des collectivités locales -> par la région) et

fonctionnelle (tous les OIP, tous ces animaux publics qui sont sous un contrôle de leur fonction par une
autorité de tutelle qui peut varier selon l'organisme qui l'a créé).

Ces contrôles visent toujours à assurer le respect de la loi et de l'intérêt général.

Pour les pouvoirs locaux, c'est clairement dit à l'article 162 de la constitution. La tutelle est cependant
l'exception par rapport au principe de l'autonomie. Il n'y a pas de tutelle en dehors d'un texte, qui est
interprétée restrictivement. La tutelle est un frein à l'action locale ou ciblée d'un organisme. En droit
civil, une tutelle des incapables c'est une béquille – elle va aider un tuteur.

Violation de la loi : Ici la tutelle a un autre sens et contrôle la conformité des décisions, des normes
supérieures. Toute norme supérieure doit être respectée.

La violation de l'intérêt général vise un régime d'opportunité où une décision est peut être légale mais
elle apparaît comme inopportune, comme non souhaitable, contraire à l'intérêt général. L'autorité
supérieure n'exerce pas une tutelle de pure opportunité parce qu'elle va devoir toujours motiver en
quoi selon elle l'intérêt général n'est pas satisfait. Si l'autorité subordonnée n'est pas d'accord avec
la réformation, elle peut faire un recours contre cette réformation.

Cette tutelle d'opportunité n'est pas conforme à la charte sur l'autonomie locale du conseil de
l'Europe de 1985. Cette charte prévoit en son article 8 qu'il n'y ait que des contrôles de pure
opportunité et non de légalité, mais la Belgique a émis une réserve en disant que ce traité ne la liait pas
sous l'angle de l'article 8. Puisque l'article 162 n'est pas compatible avec l'article 8 de la charte.

b) l'organisation et l'exercice de la tutelle administrative

c'est la région selon l'article 7 de la loi spéciale du 8 août 1980 sans préjudice des tutelles spécifiques
que les communautés et l'état fédéral peuvent instaurer dans leurs domaines de compétences.

Par exemple, il existe en matière d'enseignement primaire communal, une tutelle spécifique de la
communauté. L'enseignement est une matière communautarisée et donc il y a une tutelle spécifique de
la communauté sur les communes qui relèvent de sa compétence (tutelle parallèle à la tutelle régionale).

Par exemple, sur les réglementation relative à la circulation routière. On a le code de la route qui peut
être complété par des règlements communaux. Il y a une tutelle spécifique de l'état sur les règlements
communaux en matière de circulation routière.

Puisque la matière a été régionalisée, on a des règles différentes en Wallonie – en Flandres – à

Bruxelles. C'est frappant de voir comment on est passé d'un régime qui était assez souple voire laxiste
à un régime extrêmement strict. On est passé de l'un à l'autre en raison des abus constatés au niveau
local (décisions illégales en matière de marché public par exemple).

On est passé notamment en région wallonne où les autorités locales sont beaucoup plus contrôlées par
la région wallonne. Il y a un énorme travail mais un travail voulu pour éviter les dérapages.

Ce contrôle se fait de moins en moins par la province.

// Bruxelles : 19 communes c'est plus facile à contrôler et donc la région de Bruxelles exerce une
tutelle moins stricte, plus souple qui n'aboutit pas à des dérives.

c) les procédures (ou procédés) de tutelle

On distingue assez classiquement la tutelle générale et la tutelle spéciale – la tutelle répressive et la

tutelle préventive – la tutelle facultative et la tutelle obligatoire.

Une tutelle générale c'est une tutelle qui s'exerce sur tous les actes non autrement définis de
l'autorité subordonnée. La tutelle spéciale ne s'applique que sur une liste d'actes identifiés dans un
texte.

Une tutelle répressive s'exerce a posteriori, après que l'acte ait été pris par l'autorité locale. Une
tutelle préventive s'exerce a priori, avant que l'acte ne soit adopté définitivement.

Une tutelle facultative est une tutelle qui ne doit pas s'exercer obligatoirement ; l'autorité de tutelle
a la possibilité d'exercer son contrôle. Dans la tutelle obligatoire, l'autorité de tutelle doit exercer
son contrôle impérativement.

=> Dans la tutelle générale, répressive et facultative, on met la tutelle d'annulation. C'est une tutelle
qui porte sur tous les actes, la tutelle n'a pas l'obligation et matériellement elle ne saurait pas le faire.
C'est une tutelle qui s'exerce après que l'acte ait été adopté. L'autorité a un délai dans lequel elle
peut vérifier la validité de l'acte et au besoin elle peut annuler l'acte de manière rétroactive. Il n'a
jamais produit ses effets et l'autorité doit agir dans un délai de rigueur (30 jours plus la moitié de ce
délai. L'autorité subordonnée sait que son acte est affecté d'une épée de Damoclès temporaire tant
que l'autorité ne s'est pas prononcée. L'autorité peut même suspendre l'acte temporairement en
attendant que l'acte soit annulé pour qu'il n'ait jamais aucun effet.

=> la tutelle d'approbation : c'est une tutelle qui s'exerce que sur des actes strictement énumérés par
la loi (les actes les plus délicats, les plus importants tels que les budgets, les règlements de taxe, les
marchés publics les plus importants,...). Ces décisions doivent être communiquées pour approbation à
l'autorité de tutelle pour que l'acte puisse produire des effets. Elle intervient avant que l'acte n'ait
produit ses effets et elle est obligatoire en ce sens que l'autorité doit se prononcer. Si elle ne le fait
pas, le silence vaut approbation tacite. L'autorité locale peut avancer puisque l'autorité supérieure n'a
rien dit.

La tutelle d'approbation est une tutelle qui contrôle plus l'autorité locale que la tutelle d'annulation.

=> la tutelle coercitive : tutelle assez exceptionnelle en ce sens que c'est celle qui permet à l'autorité
supérieure de substituer son action à l'inaction de l'autorité subordonnée. L'autorité supérieure va
constater un manquement subsistant et va intervenir (par exemple par l'intervention d'un commissaire
spécial).

Par exemple, l'affaire des guichets de Schaerbeek : 6 francophones et 1 néerlandophones. C'est

contrôle aux lois puisque les agents doivent être capables de parler dans les deux langues (Bruxelles
est bilingue). La mesure a été annulée par le CE et la commune n'y a rien fait. On a envoyé un
commissaire spécial : Vandermersch.

Les contrôles de tutelle sont donc importants pour éviter les contestations. C'est plus rapide.

1. les recours administratifs

les recours administratifs sont à distinguer des recours juridictionnels. Les recours juridictionnels
viennent après éventuellement, c'est fait exclusivement devant un juge. Ici ce sont des recours à
l'administration qui sont tranchés en droit et en fait en l'opportunité par une autorité désignée.

a) les recours non organisés ou gracieux

le recours gracieux c'est un recours non organisés, qui s'inspire du droit de pétition (article 28 de la
constitution) par lequel on demande à l'autorité si elle veut bien reconsidérer. C'est un recours libre
soumis à aucun délai, à aucune forme et l'autorité n'a même pas l'obligation de statuer dessus.

Devant qui ? Devant l'autorité qui a pris la décision elle même, devant le supérieur hiérarchique du
fonctionnaire, devant l'autorité de tutelle.

Ce recours c'est souvent un coup d'épée dans l'eau ; le plus souvent l'autorité ne répond pas et ne veut
pas changer d'avis. Pendant ce temps, le délai pour agir devant un juge court et le recours gracieux n'a
aucun effet interruptif, sauf le recours à l'autorité de tutelle. L'interruption dure le temps qu'il faut
pour que l'autorité de tutelle se prononce (max 46 jours). Pour le reste les recours gracieux font appel
au bon cœur.

Ceci étant l'autorité peut examiner un recours gracieux si elle le veut et prendre une nouvelle décision
qui sera considérer comme une véritable nouvelle décision si nouveaux motifs, réexamen du dossier,
dispositif différent,... mais il se peut qu'on n'ait toujours pas satisfaction.

Si l'autorité maintient sa première décision, le délai commence à courir à dater de la première décision
et non de l'acte confirmatif. Si l'acte n'est pas confirmatif, le délai court à dater de la nouvelle
décision.

b) les recours organisés

les recours organisés sont très importants et sont inscrits dans les textes. Ils désignent clairement
comment une décision peut être contestés, auprès de qui, dans quel délai, sous quelle forme.
L'administré est tenu d'exercer ce recours correctement à défaut de quoi il sera irrecevable pour agir
ensuite devant le juge. Si il n'exerce pas le recours organisé qui existe il aura l'exception omission. Il
n'a pas utilisé toutes les voies de recours internes administratives.

Devant qui ? Ça dépend ce que le texte admet : devant la même autorité (recours en considération),
recours à une autorité supérieure distincte (recours organisés obligatoires dans un certain délai et
dans une forme précise – par exemple devant une chambre de recours).

Intérêt ? On rebat les cartes. On peut tout revoir : revoir la décision en droit et en fait, l'autorité de
recours a un pouvoir discrétionnaire d'appréciation (elle peut statuer en opportunité de manière tout à
fait différente de l'autorité précédente). // Eybens ; on dit oui mais l'autorité supérieure dit non pour
la même demande de permis.

Quand on a épuisé les voies de recours organisés, on peut recourir au CE. Seulement à ce moment là.

Arrêt récent 220.377 du 27 juillet 2012 : monsieur Piron est un commissaire divisionnaire et il va boire
quelques verres. Il fait des avances à caractère sexuel à une collègue ; la fille dit non. Il roule pour son
travail et il a un accident de voiture. -> sanction disciplinaire : deux mois de suspension de son travail
et de rémunération. Son syndicat exerce le recours administratif organisé et la loi sur le statut
disciplinaire article 51 bis dit qu'il faut exercer le recours par lettre recommandée auprès du conseil
de discipline dans les 10 jours. Le syndicat va envoyer une lettre le 1 juin 2012 dans le délai de 10jours.
Le syndicat va avoir la mauvaise surprise de voir la lettre revenir parce qu'il y avait une erreur sur le
code postal. Le syndicat se rend compte de la chose et il envoie une télécopie, un fax au conseil de
discipline en expliquant la situation. Le conseil de discipline dit que c'est irrecevable.

Monsieur P va au CE contre cette sanction et le CE dit qu'il a mal épuisé la voie de recours organisé. Le
CE va constater qu'il y a une erreur de notification et que quand ils ont voulu rattraper la sauce ils
n'ont pas envoyé un recommandé mais un fax. Le CE dit qu'il n'y a aucune force majeure invocable et à
défaut d'avoir introduit le recours organisé, son recours au CE est irrecevable.
Le 19 octobre 2012 :

instauration d'un président du conseil communal pour 3 communes wallonnes (plus le bourgmestre)

B. les modes de préventions des contestations

avant d'aller chez les juges, il y a d'autres modes qui ont été mis en place

1. les procédures participatives

manière dont on a fait collaborer le public, participer le citoyen à des décisions collectives. Si les gens
participent à la décision, en quelque sort ils y adhèrent et ça va réduire les conflits.

Audi alteram partem : une sanction sera plus facilement acceptable si on sait qu'on a été entendu

enquête publique – consultation populaire - ....

1. la transparence administrative

a) champ d'application de la loi du 11 avril 1994

les procédures de transparence administrative sont aussi des procédures de prévention des conflits,
pense t on.

La transparence administrative remonte à une résolution du conseil de l'Europe de 1977 uqi

recommandait de mettre en place des mécanismes de transparence administrative. Chez nous on a
admis ce passage à la transparence par l'article 32 de la constitution qui accorde un droit de
consultation, de copie,...

En exécution de cet article 32 on a une série de textes qui ont organisé l'accès aux documents
administratifs.

⁃ la loi du 11 avril 1994 :

c'est un texte qui s'applique à toutes les entités de l'état fédéral. Ce texte est la matrice des autres
et il permet de savoir à qui ça s'applique et quelle est l'ampleur.

La transparence doit être respectée par toutes les autorités administratives ; on renvoie ici à l'article
14 de LCCE. Cet article définit le champ d'intervention ratione personae du CE : compétent pour juger
les actes administratifs des autorités administratives mais uniquement d'elles. À ce stade, on peut
raisonner négativement : ne constitue pas une autorité administrative, les actes des autorités
judiciaires (on n'a pas accès aux documents du parquet, par exemple).

L'accès aux documents c'est l'accès à tous les documents administratifs : décisions, rapports, plan,
études, actes préparatoires émanant des autorités,...

Ce droit d'investigation n'est pas soumis à une question d'intérêt : chacun a le droit sans justifier d'un
intérêt. On a un droit d'accès extrêmement large mais le législateur pose une exception à l'article 4
de la loi en excluant les documents à caractère personnel où il faut une condition d'intérêt. Il est
assez normal que l'on ne fasse pas des investigations sur son voisin ; ce serait trop intrusif.

b) les obligations de publicité active

le côté actif c'est celui qui veut que l'autorité fasse plus que ce que l'article 32 dit, elle doit elle
même spontanément faire de la transparence sur ses activités. Comment ? Tout d'abord dans la loi :

• il faut avoir un service d'information, qui va élaborer des guides

d'informations

• la transparence veut que toute correspondance émanant de l'autorité doit

indiquer l'agent qui traite du dossier. On a un correspondant. Il faut éviter la situation où on
nous renvoie d'un service à un autre. C'est également intéressant car si on a un problème avec
la personne on peut s'en référer à son supérieur hiérarchique.

• Il est prévu que quand l'autorité prend la décision individuelle elle doit
obligatoirement mentionner les voies de recours. On va aider le citoyen en lui indiquant la voie
de recours administrative ou la voie de recours juridictionnelle à exercer. Il y a toutefois
quelques difficultés : l'autorité oublie parfois de mentionner la voie de recours sans que pour
autant sa décision ne soit illégal. L'autorité mentionne les voies partiellement

• => // arrêt 215.206 du 20 septembre 2011 : un requérant se plaignait que la

décision ne mentionnait pas le recours en suspension. Le CE estime que la possibilité d'un
recours en suspension ne devait pas être obligatoirement mentionnée. Ce n'est pas une
violation de la motivation formelle et cela n'empêche pas d'exercer le recours. La loi prévoit
que lorsqu'il n'est pas mentionné, le délai au CE est prolongé en compensation (article 19
LCCE). On ajoute 4 mois au délai. Jusqu'en 2006, il était prévu que le délai ne commençait
jamais à courir. On s'est rendu compte au fil des cas d'espèce que ce système était trop
favorable à l'administré qui pouvait parfois attaquer des décisions dont il avait parfaitement
connaissance mais qu'après 6 mois elle était illégale. C'est contraire à la sécurité juridique.

• Actuellement, on ne considère plus qu'il y a un délai illimité mais qu'il y a 4

mois en plus des 60 jours calendriers.

• Il arrive aussi que l'autorité ne sache pas très bien chez quel juge il faut
aller. L'autorité dit que sa décision est attaquable devant le CE ou devant les cours et
tribunaux. L'autorité ne sait pas elle même. Elle a deux contrôleurs et elle ne sait pas toujours
bien déterminer quel est le bon contrôleur -> « hormis l'hypothèse où la constatation pourrait
 s'analyser comme portant sur un droit subjectif pour laquelle seuls les cours et tribunaux sont
compétents, un recours dans les 60 jours peut être introduit devant un des deux contrôleurs
(CE ou C&T).

c) les obligations de publicité passive

la publicité passive, c-à-d le droit d'accès aux documents auquel l'autorité ne peut pas s'opposer. C'est
non seulement un droit de regard mais c'est aussi le droit d'avoir des explications sur le document et
le droit de recevoir copie moyennant prix coûtant. L'autorité n'est pas tenue de délivrer gratuitement
mais elle ne peut demander des prix exagérés.

La procédure :

on fait une demande qui doit en principe être écrite pour pouvoir identifier les documents précis. On
peut faire des demandes orales mais les autorités peuvent refuser. L'écrit fait courir un délai de 30
jours dans lequel l'autorité doit répondre (elle peut se donner un délai de 15jours) favorablement ou
négativement. Si c'est non ça peut être un non explicite en motivant ou elle peut dire non tacitement
en ne disant rien. Son silence vaut refus.

Contre cette situation, l'administré peut faire un recours auprès de l'autorité. Il peut demander d'une
part à l'autorité fédérale de reconsidérer la décision et d'autre part s'adresser à la commission
d'accès aux documents administratifs. Cette instance va donner un avis à l'autorité avant qu'elle ne
restatue sur la demande. Cette commission donne son avis dans un délai de 30 jours mais l'autorité
n'est pas obligée de le suivre, elle peut s'écarter de l'avis mais en motivant pourquoi. Elle doit le faire
dans les 15 jours. Si elle ne prend pas de décision, c'est un nouveau rejet de la demande.

Contre ce refus d'accès aux documents administratifs, l'ultime recours juridictionnel se passe devant
le CE.

Pourquoi l'autorité dit oui ou non ?

La loi prévoit différentes exceptions à la transparence en vertu de l'article 6 de la loi.

• il y a tout d'abord (6 §2) les exceptions absolues :

il y a certains documents qui par nature ne sont pas accessibles et pour lesquels l'autorité doit
toujours dire non : les documents qui touchent à la vie privée, au secret de délibération du parlement, à
la protection de la défense nationale, ... La constitution elle même autorise des exceptions au droit à la
transparence.

• Le §1 de l'article 6 prévoit aussi en principe un refus mais l'autorité doit

faire une mise en balance :

elle doit faire une mise en balance entre l'intérêt à la divulgation et l'intérêt protégé dans la liste de
l'article 6 §1. Que trouve t on comme intérêt ? Touche t on à des intérêts économiques et financiers,
secrets d'une entreprise de haute pointure technologique, lien avec la question des recherches
fiscales et d'enquête en cours,...

deux exemples où l'administration a été suivie ou non dans la balance des intérêts :

⁃ 17 juin 2010 n°205.404 :

une société dans la région de Mons s'occupe de divers activités et elle a une descente de l'inspection
des impôts. L'inspection a reçu des dénonciations sur le fait qu'il y aurait des fraudes à la taxe qui se
commettrait dans cette société sur les livraisons. L'inspection vient examiner avec l'autorisation du
tribunal de police. La société se dit qu'il faut attaquer et elle demande à avoir accès au dossier
administratif en cherchant qui a informé l'inspection. L'autorité va refuser cet accès suite à la
balance des intérêts entre l'intérêt de la divulgation et un autre intérêt. Elle exerce un recours avant
d'aller au CE pour tenter de faire revoir la décision de refus d'accès. Elle demande que le CE
contraigne l'autorité à délivrer le document ; or le CE ne peut qu'annuler la décision illégale.

Le CE va rappeler que la transparence est la règle et que les exceptions doivent s'interpréter
restrictivement. Mais il faut faire un examen in concreto de la situation. Le CE va donner raison à
l'administration car la communication du dossier porterait atteinte au droit à la vie privée (article 22
de la constitution). Si on faisait valoir la transparence il y aurait un risque de représailles à l'égard des
personnes concernées.

⁃ administration française signale à l'administration belge qu'elle a liste de

personnes ayant un compte en Suisse.

L'autorité fait une enquête sur les montants non déclarés. Les personnes concernées vont demander à
avoir accès au dossier. L'autorité va refuser de leur donne accès en invoquant à son profit le code
d'instruction criminelle, article 28 quinquies. Le CE va donner tort dans un arrêt 215.115 du 13
septembre 2011 en estimant qu'elle confond les textes. L'administration fiscale n'est pas celle qui fait
l'enquête judiciaire ; le moyen invoqué n'est pas le bon.

• exceptions facultatives :

exceptions que l'autorité peut invoquer si elle le veut. Par exemple on considère que le document est
incomplet, pourrait susciter la méprise, pourrait être mal interprété,... L'autorité peut aussi si elle le
veut faire une balance des intérêts.

Exemple : arrêt du 7 avril 2011 212.547 : test achat sait qu'il existe une législation en matière de
santé publique par laquelle les hôpitaux sont obligés de mener des enquêtes en terme d'hygiène
manuelle. On invite le personnel à régulièrement se laver les mains. Il existe des données à cet égard
que chaque hôpital doit renvoyer au SPF santé publique. Test achat demande au nom de la transparence
au service les données pour les années 2006 à 2011. Ce serait un papier flambeur c'est pourquoi le SPF
refuse de le donner en invoquant une troisième exception. Recours administratifs et rien n'y fait ;
l'autorité va maintenir alors que la commission va dire qu'il faut donner ces documents suite à un avis.

Recours au CE qui va annuler la décision du ministère en rappelant que le droit à la publicité des
documents est un droit fondamental et que les exceptions sont restrictives. Il ne faut démontrer un
quelconque intérêt. Le CE va dire que l'exception invoquée « à titre confidentiel » ce ne sont que des
chiffres statistiques. Il faut donc les communiquer -> le motif invoqué n'est pas le bon.

=> test achat redemande les documents et l'autorité a à nouveau refusé sur la base d'une autre loi : loi
du 5 août 2006 sur l'accès ... en matière environnementale.
==> quand l'autorité ne veut vraiment pas communiquer elle peut y parvenir bien qu'on gagne au CE.

d) petit bilan de cette législation

la transparence est un plus démocratique ; l'autorité ne peut plus commencer à faire des faux grâce au
fait qu'elle sait qu'elle est contrôlée, contrôlable par le citoyen. La difficulté c'est la lourdeur des
procédures. Parfois l'autorité est plus forte que le citoyen et les recours sont assez inefficaces.

1. le médiateur ou « ombudsman »

C. les contrôles juridictionnels

on va se trouver dans la situation où on va examiner le rôle du CE mais aussi le contrôle des institutions
juridictionnels -> dualisme qui pose quelques problèmes.

1. l'organisation constitutionnelle du contrôle juridictionnel de l'administration

a) un constat de départ : le contentieux administratif est un contentieux éclaté

Le contentieux est éclaté entre le CE et les cours et tribunaux. On a chez nous un système dualiste et
non pas moniste de juridiction. En France, il est encore plus dualiste parce qu'on a la pyramide des
juridictions administratives d'un côté et la pyramide des cours et tribunaux judiciaires d'autre part.
Chez nous on a depuis 1830 les C&T et en 1946 on a instauré le CE. En dessous du CE on a de temps en
temps des juridictions administratives mais ce n'est pas une hiérarchie organisée.

Ceci résulte de diverses dispositions de la constitution:

• article 144 :

« ... » : la protection du citoyen dans ses droits civils relève exclusivement des cours et tribunaux.

• article 145

« ... » : pareil pour les droits politiques mais le législateur peut les confier à d'autres juridictions,
notamment des juridictions administratives.

• article 160 :

la constitutionnalisation du CE.

• article 146 et 161 :

la loi peut créer des juridictions administratives

• article 158 :
disposition cardinale : article qui règle la répartition des attributions entre les deux. Si il y a un litige
d'attribution, la cour de cassation va gérer les attributions de l'un et de l'autre.

b) la théorie de l'objet véritable et direct du recours comme système général de répartition des
attributions juridictionnelles

• le contentieux des droits subjectifs et le contentieux objectif

devant le CE, c'est le contentieux objectif et devant les C&T c'est le contentieux subjectif.

Les droits subjectifs sont ceux qui sont dans le code civil et ceux que d'autres lois spécifient (droit du
patrimoine, droit aux relations interpersonnelles,...). Ce sont les droits qui touchent à la personne et
son patrimoine. Ces litiges relèvent exclusivement du juges judiciaires même quand une autorité
administrative est la partie défenderesse. C'est l'arrêt Flandria du 5 novembre 1920 : qu'importe la
qualité des parties à la cause c'est la nature des droits en cause.

Les droits politiques ce sont les droits tels que ceux relatif aux impôts, au service militaire, aux
avantages que l'état procure (en cas de calamité naturelle : les autorités peuvent déterminer qui sera
indemnisé et à concurrence de combien),... ces litiges sur des droits politiques relèvent du juge
judiciaire, sauf si il y a une loi particulière qui désigne un autre juge.

En 1946, sous influence française et après de longs débats, on met une nouvelle juridiction et on vit
dans l'idée que cette juridiction ne va jamais statuer sur des droits mais sur des actes dont elle va
apprécier la validité : contentieux objectif. On fait un procès à un acte et pas à une personne sans
invoquer un droit mais un intérêt.

On met une protection supplémentaire au citoyen.

Les textes vont commencer à vivre et on va voir que cette compétente du CE à l'excès du pouvoir :
article 14 va commencer à poser des problèmes parce qu'en réalité il y a des points de tangence. Le CE
va commencer à traiter de questions qui touchent quelque part à des droits subjectifs (faire en sorte
que des personnes soient rétablies dans leur droit pécuniaire -> droit subjectif).

• la jurisprudence de la cour de cassation et du conseil relative à l'objet

véritable et direct du recours

Le juge de la cour de cassation va mettre un haut là. En 1952, le CE va élaborer une théorie
d'actualité : il va estimer qu'il faut avoir égard à l'objet véritable et direct du litige. Autrement dit le
CE ne doit pas se contenter de la forme ou des apparences lorsqu'il est saisi d'un recours en
annulation. Il doit examiner quel est l'objet réel du litige : est ce que le recours a pour objet de
demander la consécration d'un droit subjectif. Ensuite, est ce que les moyens invoqués sont des
moyens qui touchent à la violation d'un droit subjectif ?

Si l'objet réel est une consécration d'un droit subjectif et que si le moyen touche à la violation d'un
droit subjectif, la compétence est celle du juge judiciaire. Le CE doit refuser ce recours et constater
qu'il ne relève pas de sa compétence.

Il n'y a pas de définition légale du droit subjectif, c'est la jurisprudence de la cour de cassation qui
donne la réponse. Il y a droit subjectif lorsqu'une partie peut invoquer une obligation juridique issue du
droit objectif lui permettant d'imposer à un tiers un comportement déterminé. Si le droit est
consacré l'autre partie a l'obligation de s'exécuter.

-> Vis à vis de l'administration il n'y a a priori pas de droit subjectif. En dehors de tout contrat, il n'y a
pas de droit subjectif. Pourtant il y a des droits subjectifs vis à vis de l'autorité quant elle a des
compétences liées. Quand on se trouve dans une situation où l'autorité n'a pas de pouvoir
discrétionnaire parce que l'administré se trouve dans les conditions objectives déterminées par la loi.

Exemple : le traitement d'un agent de l'état est fixé selon des barèmes qui dépendant d'ancienneté,
de performance,... il y a un droit au traitement.

Exemple : le droit à la pension : un fonctionnaire arrivant à la pension y a droit subjectivement.

Exemple : le droit des subsides : si on est dans les conditions, on y a droit.

À l'opposé du droit objectif – droit subjectif, il y a la situation du pouvoir discrétionnaire de l'autorité

auquel ne correspond pas un droit objectif.

Tout ceci ne vaut pas pour les procès faits au règlement : les règlements sont toujours attaquables
devant le CE parce que celui qui agit pour contester le règlement n'agit pas pour son droit subjectif
propre. Il agit potentiellement pour tous ceux soumis à ce règlement.

Par ailleurs, le juge judiciaire peut uniquement écarter le règlement

exemples :

⁃ système à Bxl pour essayer de lutter contre les logements insalubres et

lutter contre ces conditions de vie. On offre des allocations de déménagements et
d'installation dans un logement salubre.

Des personnes de nationalité étrangère demande cette allocation en novembre 2011. Il faut opérer à
des formalités mais ils ne comprennent pas. L'autorité dit non -> quel type de contentieux ? L'avocat
fait un recours au CE en estimant que la décision est illégale. Le CE ne va pas examiner le fond du
dossier et dans un arrêt du 26 avril 2012 219.072. Le CE va dire que le litige ne relève pas de sa
compétence eu égard à la constitution articles 144 et 145 ; il considère que pour bénéficier de cette
allocation il suffit d'être dans les conditions prévues par la loi. Dès qu'on est dans les conditions on
peut y prétendre.
L'autorité doit vérifier si le logement est adéquat -> pouvoir d'appréciation ? NON parce qu'un
logement adéquat c'est un logement qui correspond aux conditions de salubrité générales.

Ce dualisme juridictionnel amène des justiciables à se demander où aller avec le risque de se tromper
de porte et de perdre des mois de procédure.

⁃ arrêt 206.648 du 15 juillet 2010 : arrêt à propos d'une société qui avait
acheté un terrain industrielle à la commune de B :

la commune vend son terrain en 1995 et dans l'acte de vente il est mis que si la société revend le
terrain à un tiers elle doit obtenir le consentement de la commune. En 2006, la société trouve un
amateur pour revendre. Elle s'adresse à la commune pour accord ; la commune subordonne son accord à
la condition de recevoir la plus-value de la vente. La société va au CE contre la décision communale
d'exiger la plus-value réalisée à l'occasion de la revente. Le CE va se déclarer incompétent parce que
l'objet véritable c'est l'interprétation de l'acte de vente originaire qui lie la commune et la société.
Dans cet acte, y a t il une clause qui permet de faire ce que fait la commune ? Le CE ne va pas répondre
à cette question. Cet arrêt arrive 4 ans après le recours.

Il faut débusquer ce qu'il y a derrière le recours.

Il faut également que l'objet soit direct en ce sens que l'enjeu du litige a pour effet direct de
consacrer un droit subjectif. Dans ces cas là le CE est toujours compétent.

Ces questions sont tranchées en premier lieu par le CE mais tranchées ensuite sous le contrôle de la
cour de cassation (articles 153 constitution et 33 LCCE). Lorsque le CE s'est déclaré compétent ou
incompétent concernant un litige, c'est la cour de cassation qui tranche.

On voit des litiges régulièrement a propos de décisions prises par le CE : était il compétent ou non ?
Exemples :

• arrêt du 20 décembre 2007 :

monsieur Noir est un avocat qui a une charge d'enseignement et il donne cours dans l'enseignement
secondaire en communauté française. En septembre 2000, il doit se faire opérer et il est en incapacité
de travail. Son médecin lui dit d'aller se reposer à la mer. Les agents des autorités publics malades
peuvent faire l'objet de contrôle. Pendant qu'il est à la mer, il reçoit un courrier dans sa boite pour
dire que l'inspection aura lieu le lendemain. Le contrôleur constate qu'il est absent et qu'il a refusé le
contrôle. Les textes disent que dans cette situation, on est privé de son traitement. Celui qui triche
doit rembourser son traitement pour la période.

Recours au CE : devant le CE, la communauté française va dire que le CE n'est pas compétent puisque
c'est une compétence liée qu'elle exerce. Le CE va donner tort à la communauté française en disant
qu'elle a une compétence discrétionnaire puisqu'elle doit apprécier les motifs de l'absence. Toute
absence ne donne pas nécessairement lieu à un retrait de traitement. Annulation décision parce qu'elle
a été prisé par un agent incompétent.

La communauté française va en cassation va dire que le CE s'est trompé et c'était un droit subjectif
relevant de la compétence exclusive des cours et tribunaux suite à une lecture différente des textes.
Or le texte est clair : là où le CE lisait une compétence discrétionnaire la cour de cassation lie une
compétence liée. Toujours est il que 7 ans après monsieur Noir doit refaire un procès civil en espérant
que ce n'est pas prescrit pour obtenir la récupération de 850euro !!!!!

=> cela a t il du sens ?

• Madame R qui a connu deux arrêts de cassation pour s'entendre dire après 11
ans de procédure qu'elle avait frappé à la mauvaise porte. Sans avoir tranché sur le fond !

La difficulté vient du fait qu'il est rare qu'une compétence soit entièrement discrétionnaire ou
entièrement liée. La frontière entre les deux est problématique et délicate à tracer. Les auteurs
aujourd'hui ont tendance à dire que cette summa divisio droit subjectif - contentieux objectif est
devenue une summa confusio.

Un conseiller d'état en 2009 dit qu'il faudrait repenser la répartition des rôles. Il faudrait avoir la
clairvoyance de reconnaître que les règles sont dépassées et que les articles devraient être révisés
d'urgence tant cela pose de difficultés au justiciable.

Jusqu'il y a peu il n'y avait aucun écho auprès du constituant, mais la dernière déclaration de révision
envisage de réviser l'article 144 de la constitution et de donner plus de pouvoir au CE (peut être
donner des dommages et intérêts). On ne va pas vers un monisme car ce serait inenvisageable pour les
conseillers d'état.

=> EXAMEN

c) les interventions du législateur

ceci n'empêche pas le législateur de faire des interventions particulières pour donner des
compétences à des juges qu'il définit :

exemple dans le code judiciaire : tous les litiges relatifs à un contrat de travail relève des juridictions
du travail.

Un arrêt 201.261 du 24 février 2010 du CE opère un revirement complet de jurisprudence à propos

d'une situation simple. Les sociétés doivent payer des cotisations sociales pour leurs employés au
bénéfice de la sécurité sociale. Les sanctions en cas de non paiement des cotisations sociales font
l'objet d'une appréciation discrétionnaire de la part de l'ONSS qui peut accorder des exonérations,
des réductions,... on a toujours considérer que les litiges relevaient de la compétence du CE ; cet arrêt
opère un revirement complet en disant qu'en réalité la matière rentre dans la portée de l'article 580
1° du code judiciaire qui définit la compétence du tribunal du travail. Cette compétence touche aussi
aux sanctions pour non paiement des cotisations sociales.

Exemple la loi a crée le CCE = une juridiction administrative qui a repris tout le contentieux relatif aux
étrangers dont le CE s'occupait jusqu'alors. Arriérés judiciaires d'où l'intérêt d'une juridiction
particulière avec un contrôle de cassation administrative par le CE.
Les entités fédérées (communautés et régions) peuvent elles aussi créer des juridictions
administratives : coup de tonnerre dans une matière qu'on croyait fédérale. Il n'existait pas jusqu'il y
a peu de juridictions flamandes, bruxelloises ou wallonnes. Du côté flamand, on a estimé devoir mettre
en place des juridictions, notamment en matière d'urbanisme et d'environnement. On a voté un décret
pour instaurer un conseil de contestation des autorisations. On ne fait plus un recours au CE (->
juridiction administrative fédéral) ; amputation du CE.

Est ce qu'une région peut faire cela ? Le décret est il constitutionnel ? Est ce que les articles ne
réservent pas à la loi fédérale le soin de créer des juridictions ? La cour constitutionnelle dans un
arrêt du 27 janvier 2011 a estimé que le décret était constitutionnel ; certes il y a un empiétement de
compétence mais l'article 10 de la loi spéciale permet le débordement grâce à la théorie des pouvoirs
implicites. C'est la théorie qui permet de déborder marginalement sur les compétences fédérales
quand c'est nécessaire à l'exécution d'un compétence régionalisée.

Comment le système judiciaire déjà complexe pourrait encore se complexifier si chaque région
commençait à créer ses propres juridictions!!!

1. le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'état

Le CE a une compétence d’avis, une compétence de cassation administrative (article 14§ 2 des LCCE), il a une
compétence de pleine juridiction en matière électorale, il a une compétence sur les indemnités en cas de dommages
exceptionnelles cause par l’action administrative (article 11).

Il arrive que l’autorité ne commette pas de faute mais cause néanmoins un dommage exceptionnel : c’est le CE qui
est compétent pour accorder l’indemnité. Ex : des campagnes de vaccination qui aboutissent à des problèmes
médicaux. Mettre en place un régime de vaccination n’est pas fautif mais il est normal d’indemniser les problèmes
survenus.

Mais c’est sans nul doute sa compétence au contentieux de l’excès de pouvoir qui constitue l’essentiel de la
mission du Conseil d’Etat, section d’administration. On se borne donc ici à examiner cette compétence,
laquelle a notamment évolué en fonction de la jurisprudence de la Cour de cassation et de la Cour
constitutionnelle.

a) une compétence générale mais supplétive

L’article 14 § 1 des LCCE concerne le contentieux de l’excès de pouvoir. On va examiner comment l’exercice de
cette compétence a évoluer sous l’influence de la cour de cassation.

Le CE est compétent pour juger des actes administratifs émanent des autorités administratif. Il s’agit d’une
compétence générale mais subsidiaire par rapport à celle du juge judiciaire. Et une compétence limitée pq il
ne peut pour l’instant que décider de manière binaire. Le Ce ne peut pas octroyer des dommages et intérêts. Le
CE ne peut pas à priori donner des injonctions à l’autorité.
b) les actes des autorités administratives

Le CE va donc contrôler les actes des autorités administratives et donc la question est de savoir ce qu’est
une autorité administrative : c’est une histoire sans fin parce qu'on ne parvient jamais à définir exactement ce
qu’est une AA.

On peut la définir de manière négative : on la distingue de l’autorité judiciaire et de l’autorité législative. Donc la
transparence ne s’applique pas à ces deux autorités là. Mais cela peut poser certains problèmes, on peut se
demander si quand un ministre intervient il est toujours une AA.

Ex : arrêt 218.010 du 15/2/2012 : Michelle Martin avait déjà obtenu une première libération conditionnelle au
tribunal d’application des peines. Elle avait donc demandé une libération conditionnelle (on lui avait dit moyennant
conditions) et elle avait aussi demande des congés pénitentiaires (cela relève du ministre de la justice). Et donc en
attendant sa libération conditionnelle elle demandait des congés pénitentiaires. Et le Ministre refusait toujours. La
question est de savoir si le refus du Ministre est un acte administratif ou pas. Martin s’est tournée vers le CE pour
faire annuler la décision du ministre. Le CE a débouté Martin : le CE dit que bien que l’acte semble émaner d’une AA
il émane en fait d’une autorité judiciaire, le ministre n’est en fait qu’un organe qui prête son concours à l’exécution
d’une décision répressive. Et le Ce ajoute que son incompétence se déduit du droit subjectif de donner un congé
pénitentiaire lorsque les conditions sont requises.

On est donc dans ce qu’on peut appeler le premier cercle des AA (le noyau dur), celles qui ne posent pas de
problèmes, celles qui sont dépendante du pouvoir exécutif.

Mais il se fait que le monde est plus complexe et que il y a un deuxième cercle d’autorité admi qui est apparu
pq il existe bcp de personne morale de droit privé (des organismes) qui exécute des tâches d’intérêts publics. Et la
question s’est posée de savoir si ces organismes sont des autorités admin.

Quels sont les critères pour savoir si c’est une autorité admi ?

Ces critères ont évolué :

En 1949 le CE a directement tranché la question, interrogé sur la question de savoir si la SNCB était une AA, il a
considéré que oui pq il y a un critère organique et un critère fonctionnel.

Le Ce a donc dégagé deux critères :

⁃ le critère organique : on vise par la le fait que l’autorité concernée a un lien intrinsèque
avec l’autorité publique.

⁃ Le critère fonctionnel : que fait l’organe ? a-t-elle une fonction d’autorité

administrative, sert-elle l’intérêt général ? gère-t-elle un servie public.
En ce qui concerne la SNCB ces deux critères permettent de dire que la SNCB est une AA. Si on prend l’exemple de
Saint louis ? Fonctionnellement Saint Louis participe à l’intérêt général et peut donc être vu comme une AA.

Et donc le conseil d’état a appliqué ces deux éléments.

Et de nouveau la cour de cassation est venue mettre son nez dans la notion de AA (article 14) et a commencé
a contrer la jurisprudence du CE. Cela va susciter un chassé croisé entre la CE et la Cour sur les critères à
appliquer pour déterminer une AA.

La cour a dit dans des arrêts en 97 et en 99 qu’il fallait avoir égard au critère organique (il ne faut cependant pas
l’utiliser de manière excessive). C’est donc le critère fonctionnel que la cour de cassation est venue restreindre. Elle
dit qu’il faut surtout voir si l’organisme peut prendre des décisions qui lient les tiers.

Le CE s’est incliné et a dit qu’il n’allait plus utiliser que le critère organique. Et donc le CE va restreindre son
champ d’application. Ex : les établissement d’enseignement ne sont pas organiquement liés aux AA et donc le fait
qu’il ne remplissent pas des missions d’intérêt général ne compte pas, et du coup le CE n’est pas compétent.

Et bizarrement la cour va casser le CE en disant que le seul fait qu’une institution n’ait pas de lien organique n’exclut
pas la compétence du CE pq même des entités privées mais agrées par les pouvoirs publics peuvent prendre des
décisions qui ont effet obligatoire vis-à-vis des tiers. Et donc ces établissements dans ce cas là sont des autorités
administratives.

Donc on a des situations ou tantôt des institutions ne sont pas AA (lorsqu’ils ne prennent pas des décisions
obligatoires vis-à-vis des tiers) et ou tantôt elles le sont (quand les décisions lient des tiers).

Il faut donc que cette personne morale de droit privée assume une mission qui produit des effets sur les tiers.

Ex : la délivrance des diplômes universitaires : il s’agira d’un diplôme émanent d’une institution privée et le diplôme
est obligatoire vis-à-vis des tiers pq il nous permet d’être accepté partout en master. Mais par contre quand Saint
Lou nous dit qu’on a réussi la première et la deuxième bac il n’y a pas à priori d’effets obligatoires vis-à-vis des
tiers.

Ex : le théâtre du parc : le nouveau directeur a vu sa nomination être contestée. Il y avait eu un concours pour la
nomination et celui qui avait été évincé à sa nomination fait un recours. La question est de savoir où aller. Il va au CE
mais le CE va rejeter le recours pq la nomination du directeur n’est pas une mission d’autorité publique et donc pas
une décision obligatoire vis-à-vis des tiers. VOIR ARRET. Donc le CE est incompétent pour connaître du recours. Le
théâtre du parc n’est donc pas une autorité administrative.
Ex : la Haute école Léonard de Vinci passe un marché public. Elle choisit une société qu’elle trouve la meilleure et la
société évincée fait un recours au CE. Le CE dans un arrêt 213.949 du 17 juin 2011 va se demander si la haute école
est une AA.

Il faut distinguer les personnes morales crée par les pouvoir public même sous une forme de droit privé et les
personne morale de droit privé née de l’initiative privée qui sont agrée et contrôlé par le public pour une mission de
service public.

La première catégorie sont des AA. Pour toutes les décisions prisent par elle on peut les attaquer au CE. La seconde
catégorie est une AA a éclipse : elles ne seront AA que si elles prennent des décisions unilatérale obligatoire à
l’égard des tiers.

Donc la Haute école fait partie de la seconde catégorie (ASBL privé) et la décision d’attribuer un marché public
n’est pas une obligation obligatoire à l’égard des tiers et donc ici ce n’est pas une AA.

Il y a en plus de ça un troisième cercle qui veut que sous l’influence de la Cour Constitutionnelle on a du
élargir la compétence du CE a certains actes du parlement et à certains actes du judiciaire.
Le CE excluait souvent du champ de sa compétence tous les actes adoptés par les assemblées parlementaires et par
les juridictions ainsi que par leurs organes respectifs. Or parmi ces actes figuraient des actes de nature
administrative, et non pas de nature législative ou juridictionnelle.

Étaient ainsi visés, surtout les actes adoptés à l’égard du personnel de ces institutions et les actes relatifs à leurs
marchés publics. Quant au personnel, il se trouvait ainsi privé de la protection juridictionnelle dont jouit le
personnel des administrations, ce que certains membres du personnel des assemblées estimèrent discriminatoire.

La question s’est donc posée à propos de décisions prise en matière de marché public au judiciaire et au parlement.

Voilà qu’un fonctionnaire ne reçoit pas une promotion, le parlement nomme quelqu'un d’autre. Et donc la question se
pose de savoir si le parlement est une AA. A priori non. Et l’agent dit que c’est pas juste pourquoi s’il était un agent
fédéré il aurait un recours devant le CE possible alors que comme il est agent parlementaire il ne peut pas. Donc il
dit qu’il y a une discrimination.

Une question préjudicielle a donc été posée à la Cour constitutionnelle : elle va dire qu’il est discriminatoire de ne
pas ouvrir la qualité de AA à certains actes du législatif et du judiciaire. Les actes administratifs touchant au
personne et au marché public pris par les parlements, les médiateurs,… sont des AA. Et quand on a constaté ça on a
changé les LCCE. O a désormais élargi la compétence du CE à ce troisième cercle. Le CE peut contrôler les actes de
ces autorités.

Mas cela suscite encore des litiges :

La nomination d’un greffier au parlement relève-t-il du CE ? Un greffier n’est pas choisit. Le CE va dire que le
greffier est lié à l’activité politique mais il n’a pas lui-même d’activité politique. Donc contrôler la régularité de sa
nomination ne remet nullement en cause l’indépendance du parlement. Donc l’article 14 permet donc aussi de
contrôler ce type d’acte.

On s’est aussi posé la question de savoir quand le procureur du roi décide de ne plus choisir certaines sociétés pour
aller enlever des véhicules mal garés ce qui se passe. Dans une affaire le procureur du roi de Dendermonde fait une
liste écartant certaines sociétés. Elles vont au CE. La première question qui se pose est de savoir si le procureur est
une AA. Le Ce va répondre dans un arrêt du 5/01/2012 (217.420) en disant que le procureur est une instance
judiciaire mais quand il prend des décisions pour déterminer à quelles sociétés on va confier des missions
d’enlèvement de véhicule il passe en marché public et puisqu’il passe un marché public il agit dans ce cas là comme
AA et donc il est compétent pour connaître des décisions qu’il prend en la matière.

Le 24 octobre 2012 :

La procédure devant le conseil d'état nécessite certaines conditions de recevabilité dans le chef du requérant.

c) les conditions de recevabilité

Le requérant doit avoir la capacité d'agir et un intérêt à agir.

La capacité c'est le fait d'être reconnu comme étant quelqu'un capable d'agir, ce qui pose une
question pour les mineurs. Est ce qu'un mineur peut agir au CE ? Comment doit il agir ?

Les règles sont celles du code civil ; les enfants et les mineurs sont représentés par leurs parents et il
faut respecter ces règles de droit civil.

Par exemple : un enfant mineur avait agi avec son père pour faire annuler le règlement qui interdisait le
port du voile à l'athénée de Gilles. Par un arrêt de 2009, le CE estime que le recours était irrecevable
parce qu'il n'avait pas été également introduit par la mère. L'article 373 du code civil dit que lorsqu'ils
vivent ensemble les pères et mères exercent ensemble leur autorité sur leur enfant. Pour agir devant
le CE à propos d'une décision importante dans l'éducation de l'enfant, il faut agir des deux parents.

Il faut connaître aussi son droit des sociétés pour agir au nom des personnes morales. Les sociétés
doivent agir conformément au code des sociétés et il y a là des règles en plus de leur statut qui
définissent comment une société peut agir en justice (un administrateur suffit ? Conseil
d'administration ?...). Si des règles du code des sociétés ne sont pas respectées, le recours est
irrecevable.

C'est la même chose pour les ASBL.

Ces questions de recevabilité se posent de manière régulière et épineuse.

On a des situations encore plus spécifiques, tel que le groupement de fait. Un parti politique peut il
agir ? Un syndicat ? Un comité de quartier ? Ils n'ont pas la personnalité juridique. Pour les syndicats,
on admet qu'ils agissent en fonction de prérogatives accordées par la loi. Il y a là une exception
particulière ; mais par contre pour les partis politiques il n'y a pas de dérogation.

Arrêt du 5 octobre 2012 : le FDF, association de fait, a un problème avec des opérations pour les
élections à venir. Il fait un recours au CE, qui sera débouté parce que le FDF n'a pas la personnalité
juridique. Une association de fait est par nature dépourvue de personnalité juridique.

La question se pose aussi pour les personnes morales de droit public : une commune agit en justice
selon les règles décidées par le collège.

Le CE est très formaliste : il faut respecter la loi mais il faut en plus que la décision d'agir ait été pris
dans le délai pour agir. D'où l'importance de faire les formalités à temps.

L'intérêt à agir tient dans le fait que même si on est dans un contentieux objectif, le recours
populaire n'est pas admissible. Il faut un lien qualifié d'intérêt entre l'acte et le requérant. Cet
intérêt tient dans le fait que le requérant est affecté défavorablement ; l'acte lui cause grief et
l'annulation de l'acte procura donc un avantage. La situation du requérant sera meilleure si l'acte est
annulé.

La jurisprudence au fil des espèces a commencé à qualifier cet intérêt. Cet intérêt doit être
personnel, direct, certain, légitime et actuel.

L'intérêt personnel c'est le fait d'être personnellement touché, qui veut qu'on ne se trouve pas dans
une situation trop éloignée de l'acte. L'arrêt 186.375 de 2008 : contestation des taxes sur le courrier
« toute boite ». La taxe cherche à dissuader et faire rentrer de l'argent. Un recours est introduit par
une SPRL, qui regroupe des journalistes professionnels qui rédigent les articles. Ils font ces articles
publicitaires. Le CE va débouter la société en disant qu'elle n'est pas le débiteur de la taxe ; ils sont
distribués par d'autres sociétés. Ça ne vous touche pas personnellement.

L'intérêt personnel s'entend aussi de l'intérêt fonctionnel : on admet par exemple qu'un député
exerce un recours parce qu'il estime qu'une de ses prérogatives liées à sa fonction de député est
touchée.

// VlaamseBelang : leur intérêt à agir est l'intérêt fonctionnel. Indépendamment du bien fondé du
moyen, ils ont intérêt çà prétendre que leur fonction a été méconnu.

L'intérêt doit aussi être direct :

l'annulation doit procurée une satisfaction immédiate. Il faut qu'il y ait un lien effectif, immédiat
entre l'annulation et la situation.

// Arrêt 210.685 du 26 janvier 2011 à propos d'un contrat de concession domaniale conclu par une
fabrique d'églises. Les opérateurs de téléphonie mobile demandent si on peut installer des antennes
sur le toit des églises. À Uccle, on a un contrat de concession signé entre la fabrique d'églises et
Mobistar. Les voisins font un recours au CE contre l'acte de signature du contrat. Le CE va les
débouter en disant qu'ils n'ont pas d'intérêt direct à l'annulation parce que l'acte de concession
domaniale ne permet pas encore d'installer l'antenne. L'installation requiert un permis d'urbanisme.
Leur situation n'est pas affectée par la concession elle même.

L'intérêt doit être certain et non pas hypothétique :

exemple d'intérêt hypothétique : arrêt 213.212 en matière d'urbanisme où la région wallonne déclare
dans Malmedy qu'un quartier est un quartier qui sera revitalisé et elle adopte un périmètre de
revitalisation. Des habitants protestent contre cette situation. Le CE va mles débouter en disant que
ce n'est le principe d'une revitalisation et son périmètre qui ont été arrêtés mais il faut encore
beaucoup d'actes subséquents pour réaliser ce qu'ils redoutent. Leur intérêt est donc trop lointain,
hypothétique.

L'intérêt doit être légitime :

on ne peut pas demander le maintien de situation illégale, contraire à l'ordre public et aux bonnes
mœurs.

Exemple d'un arrêt 180.328 où un monsieur K travaillait dans une intercommunale de déchet. Il se voit
sanctionner et on lui supprime ses promotions parce qu'il apparaît qu'il a triché sur les diplômes qu'il
avait. Il va au CE et le CE va dire que son intérêt est illégitime. La nomination de l'intéressé est établie
sur une tromperie. Le but de revenir à la situation illégale fondée sur une tromperie par le recours est
illégitime.

-> recours faits dans des situations de prostitutions : la question est beaucoup plus compliquée. Est ce
que ceux qui exploitent des maisons de prostitutions ont un intérêt à agir : légitime ou illégitime ? Est
ce que les prostituées mêmes ont un intérêt ? La jurisprudence de la cour est assez floue : ceux qui
exploitent ne peuvent introduire une recours devant le CE.

L'intérêt doit être actuel :

exister au moment du recours mais également tout au long de la procédure (jusqu'à la clôture des
débat). Une personne qui conteste une promotion mais qui est pensionnée n'a plus d'intérêt actuel.

Exemple : un candidat à un poste de magistrat (arrêt 216.921) au CCE : il n'est pas nommé et puis
apparaissent de nouvelles places mais là il ne postule plus. Le CE en déduit qu'il a adopté un intérêt
incompatible avec l'intérêt qu'il avait. Le CE estime qu'il a perdu son intérêt en cours d'instance.

Intérêt des personnes morales ? Des associations de défense de l'environnement ?

On va parfois vers une action populaire mais pour une bonne cause : celle de l'environnement. Le CE
reconnaît que des personnes morales peuvent agir devant lui mais dans les limites de leur objet social :
il faut qu'il soit différent de l'intérêt collectif, général et il faut qu'elles aient une activité durable.

On constate dans la jurisprudence du CE des restrictions et des évolutions

⁃ restrictions : le CE exige qu'il y ait un lien géographique entre l'association

de protection de l'environnement et le problème pour lequel elle agit.

⁃ // arrêt 219.285 : il s'agissait de l'installation d'une antenne GSM. On veut

installer dans la province du Luxembourg en pleine zone forestière une antenne de 40m de
haut. 50 réclamations interviennent de gens qui protestent contre ce pylône. L'autorité
délivre le permis -> recours d'une ASBL de protection de l'environnement et recours d'un
riverain aussi. Le riverain aura une vue réduite sur le pylône mais c'est suffisant. Par contre
l'association, le CE va la débouter. Elle a comme objet la défense des paysages en région
wallonne en exerçant les voies de recours pour assurer le respect des législations. Le CE dit
que l'objet social est à ce point étendu que ça coïncide avec l'intérêt général. Le critère
géographique est trop large.

⁃ Il est vrai que les interprétations évoluent sous l'influence de la convention

d'Arhus :

⁃ on invite les états signataires à élargir les conditions d'accès.

⁃ Arrêt 216.504 du 25 novembre 2011 relatif à la construction de 14 logements

de vacance juste à côté des monastères à Dinant. Le permis est accordé et il y a un recours de
requérants qui ne sont pas nécessairement des riverains. Il y a en un dont le CE va dire qu'il a
un intérêt parce que Monsieur X exerce de nombreuses activités dans le but de la protection
du cadre de vie dinatais,... (activités dans le cadre de l'environnement). Eu égard à l'article 9
de la convention d'Arhus, il ressort de ces éléments que le requérant manifeste un intérêt
suffisant à la protection de l'environnement et au cadre de vie de Dinant. On va vers une
action populaire en droit de l'environnement. Est ce que la protection de l'environnement ne
justifie pas qu'on abandonne la question de l'intérêt à agir ?

Le délai à agir

60 jours à dater de la publication de l'acte si l'acte doit être publié ; 60 jours à dater de la
notification de l'acte (réception présumée de l'acte) ; 60 jours à partir de la connaissance de l'acte si
l'acte ne doit être ni publié ni notifié.

Le requérant ne peut pas se désintéressé d'une situation. Les cours et tribunaux considèrent qu'on
doit faire diligence pour recueillir auprès de l'autorité les renseignements relatifs à l'existence et au
contenu de l'acte critiqué.

Si l'acte est un acte individuel il faut indiquer la voie de recours (articles 19 LCCE). Si elle ne le dit
pas, c'est 60 jours plus 4 mois à dater de la notification et non de la connaissance de l'acte.

d) aperçu de la procédure
il va introduire une requête et engager une procédure qui est essentiellement contradictoire, écrite,
inquisitoire et plus d’embûche.

Contradictoire : les parties vont s'echanger des écrits de procédures selon certains délais. Après
viennent des plaidoiries limitées à ce qui fut mis dans lesécrits de procédure. Tout ce qui n'est pas
écrit est écarté sauf si il s'agit de l'ordre public.

Inquisitoire : en ce sens que c'est le CE qui jongle avec les délais et qui peut faire des actes de
procédures. Le rythme est conditionné par le CE (rôle d'enquête, d'investigation, de fixation).

Semée d'embûche : elle est pleine de délais, de formalités qui si ils ne sont pas respectés, la sanction
est radicale.

La requête dans les 60 jours va tracer le cadre dans lequel on va nouer le débat. Si le cadre est mal
tracé et qu'on oublie des arguments on ne peut plus les mettre après sauf si ils sont d'ordre public.

La requête est ensuite envoyée à la partie adverse par le greffe ; il envoie un mémoire en réponse plus
le dossier administratif. La partie adverse à 60 jours pour déposer un mémoire en réponse à tous les
moyens formulés.

Si le délai n'est pas respecté, le mémoire est écarté des débats et les faits approuvés par le
requérant sont estimés prouvés.

Après le mémoire en réponse, le greffe va notifier et la partie requérante aura la possibilité de

déposer un mémoire en réplique et si il ne le fait pas il est réputé se désister.

Vient le moment de l'auditeur : le dossier va à l'auditorat qui va faire un rapport. L'auditeur n'est pas
tenu par un délai. Il y a une loi de 2006 qui dit qu'il y a un délai de 1 an mais elle n'a jamais été mise en
œuvre. Actuellement les rapports de l'auditeur interviennent dans les 6 à 18 mois. Les auditeurs se
sont des juristes qui ont passé un concours et ils sont totalement indépendants. Il rend un avis sur le
sort à réserver au recours selon eux ; ça ne lie pas le magistrat, c'est une indication. Cette indication a
du poids puisque statistiquement 80% sont rendues sur avis conforme de l'auditeur.

Les parties peuvent contester l'avis en ce qu'on appelle un dernier mémoire dans un délai de 30 jours.
La partie à qui l'auditeur donne tort, c'est celle là qui doit déposer un dernier mémoire où elle dit si
elle maintient son acte malgré l'avis en disant pourquoi elle n'est pas d'accord. Si elle ne dépose pas de
dernier mémoire, l'arrêt sera rendu aux vues de l'auditeur.

Après vient l'audience de plaidoirie, où les parties plaident et l'auditeur maintient ou change son avis.
L'audience ne se tient dans aucune délai. Après l'audience, intervient l'arrêt du CE sans délai. Cet
arrêt est prononcé en premier et dernier ressort.

Le 26 octobre 2012 :

On en était à la procédure et on avait évoqué le ping pong existant.

Ces délais sont des délais stricts qui se calculent selon la même règle qu'en droit judiciaire : le jour du
départ d'un délai n'est pas compté dans le délai ; le jour de fin est comptabilisé dans le délai. Ce sont
les jours calendriers. Si ce délai tombe un samedi, un dimanche ou un jour férié, le délai est reporté au
prochain jour ouvrable.

Ce calcul des délais se fait en tenant compte des recommandés, qui ont un parfum désuet à l'heure de
l'électronique. Dernièrement, un AR prévoit enfin la mise en place d'une procédure électronique dès
mars 2013. On va prévoir la possibilité de faire tout par voies électroniques et non pas recommandés
(le délai devant toujours être respecté bien entendu).

On ne l'a pas fait plutôt parce que le projet Phoenix de digitalisation de la justice avait mal tourné.

Vient l'arrêt du CE : arrêt qui est a priori blanc ou noir : annulation ou rejet.

• l'annulation a deux effets :

elle vaut erga omnes et elle a un effet rétroactif. Il y a une sorte de fiction qui veut qu'on retourne au
moment où l'illégalité a été commise.

L'autorité peut reprendre une nouvelle décision en tenant compte de ce que le CE a décidé (respect de
la chose jugée).

Il se fait que l'article 14ter LCCE permet de tempérer les effets d'une annulation. C'est un mécanisme
qui existe dans le droit européen, à la cour constitutionnelle : lorsque ces juridictions annulent un acte
à caractère réglementaire, général, elles peuvent tempérer les effets de leur annulation. L'idée c'est
que l'annulation rétroactive va créer du désordre, de l'insécurité et donc le juge peut indiquer par voie
de disposition générale les effets de l'acte qu'il maintient.

Dans quelles circonstances ? La jurisprudence montre que le CE en fait très peu usage et il y a
actuellement des doctrines pour qu'il en fasse plus usage. Le CE l'a admis par exemple en raison des
difficultés administratives ou financières qui résultent de l'annulation – pour éviter la mise en cause
d'enquête (recours de la ligue des DH auquel le CE a donné raison -> le CE a estimé qu'il y avait des
illégalités mais il a maintenu les effets des actes au motif qu'il ne fallait pas mettre en cause les
enquêtes eu égard aux enjeux majeurs qui suscitent ce type d'illégalité).

Une autorité de chose relative : limitée aux parties. Selon la jurisprudence de la cassation, les arrêts
de rejet ne s'appliquent pas au juge judiciaire.

On a parfois vu des autorités récalcitrantes qui ne donnaient pas les suites requises à un arrêt du CE.
Par exemple elle reprenait un nouvel acte identique à celui que le CE venait d'annuler, ou bien elle ne
prenait pas de mesures effectives.

Pour renforcer l'effectivité des arrêts du CE, l'article 36 LCCE permet de prononcer des astreintes.
C'est une condamnation pécuniaire pour assurer l'exécution d'une décision de justice. Il s'agit d'un
moyen de pression. On peut également faire ça vis à vis de l'autorité : l'autorité peut faire l'objet
d'une astreinte lorsqu'elle s'abstient d'adopter une nouvelle décision soit lorsqu'elle a repris une
décision qui n'est pas compatible avec l'arrêt rendu par le CE. Face à ce type de situations, le
requérant doit faire une nouvelle procédure. L'autorité est présumée respecter la justice ; mais si ça
n'est pas le cas l'administré peut mettre l'autorité en demeure de prendre la décision soit de retirer
la décision illégale. Il doit attendre ensuite 3 mois et puis si il n'obtient pas satisfaction, il peut
demander au CE d'imposer une astreinte à l'autorité défaillante. Le CE peut prononcer des astreintes,
qui ne reviennent pas au requérant. Les astreintes sont versées à un fond budgétaire, destiné à
moderniser et mieux organiser la justice administrative.

Ce mécanisme d'astreinte fait l'objet

⁃ d'une précision récente de la cour constitutionnelle :

arrêt 122.2012 : cet arrêt vient dire que l'article 36 est inconstitutionnel sur un point que la cour va
elle même combler. Elle va constater une lacune dans le texte et elle invite le juge à la combler elle
même. Un fonctionnaire se bat à propos d'une domination ; il obtient une annulation puis une astreinte.
Il estime que l'autorité ne s'exécute toujours pas et demande au CE d'augmenter l'astreinte. Le CE
dit qu'il ne peut pas faire cela : le texte ne prévoit que dans le chef de l'autorité de demander une
diminution, une suspension ou une annulation de l'astreinte. Mais c'est uniquement l'autorité et il n'y a
pas la possibilité d'augmenter l'astreinte. Or cette possibilité existe dans le code judiciaire ->
discrimination ? La cour constitutionnelle va dire qu'il n'est pas raisonnablement justifié que la partie
requérante ne puisse pas introduire une demande pour demander l'augmenter.

La cour va considérer que c'est une discrimination intrinsèque au texte : il ne faut pas attendre que le
législateur intervienne ; c'est au CE de tirer les conséquences de l'arrêt et d'interpréter les textes
comme permettant d'augmenter l'astreinte.

⁃ arrêt CE du 20 janvier 2012 qui a posé une question préjudicielle à la cour sur
l'astreinte :

le CE demande à la CC si il est bien compatible avec les articles 144 et 145 que le CE impose des
astreintes. Est ce que ce pouvoir ne revient pas exclusivement au pouvoir judiciaire puisque de cette
sorte le CE se prononce sur des droits subjectifs ? La cour constitutionnelle ne va jamais oser dire que
c'est discriminatoire, d'autant plus que l'astreinte ne revient pas au requérant.

Une procédure devant le CE durait trop longtemps. Cette procédure a pu durer des années (une affaire
a duré 22 ans par exemple). La procédure dure en général de 2 à 5 ans et en attendant l'acte a le
privilège du préalable. D'où l'idée d'instaurer le référé administratif.

e) le référé administratif

il est nécessaire de pouvoir intervenir plutôt. C'est le conseil de l'Europe qui a fait de
recommandations pour instaurer une protection plus grande des citoyens.

On a en 1991 mis en place cette compétence de référé administratif à l'article 17 LCCE (expulsion
étranger, révocation fonctionnaire,...). On peut multiplier les situations d'urgence qui justifient ce
référé administratif.

Par contre agir en référé administratif requiert des conditions spécifiques.

Le recours en suspension doit être introduit avec le recours en annulation sauf l'hypothèse de
l'extrême urgence. On appelle ce deux en un : la requête unique. Le CE va d'abord examiner la
demande de suspension. Les conditions de recevabilité (intérêt, capacité, délai,...) doivent être
remplies de la même manière en suspension qu'en annulation.

Quelles sont les conditions de fond pour obtenir une suspension ?

• faire valoir des moyens sérieux

le moyen sérieux n'est pas nécessairement fondé ; c'est un moyen qui donne à réfléchir au point de se
dire que ça pourrait justifier une annulation. Il y a une tendance assez forte du CE à confondre moyen
sérieux et moyen fondé. Il est rare que le juge ait l'humilité de dire qu'un moyen sérieux n'est pas
fondé, et inversement.

• Il faut démontrer dans les faits un risque de préjudice grave et difficilement

réparable

il faut démontrer que l'exécution de l'acte risque de causer un préjudice (de toute nature) grave et
difficilement réparable. Grave : très subjectif. Difficilement réparable : un préjudice financier,
pécuniaire est en règle considéré comme toujours réparable (l'argent c'est fongible – on pourra
toujours indemniser quelqu'un). Il faut un préjudice financier à ce point important que la survivance de
la société même est mise en péril par l'acte administratif.

=> ces deux conditions sont cumulatives. Il faut satisfaire aux deux. Le CE rejette beaucoup de
recours parce que l'une des deux conditions n'est pas satisfaite. Parfois le CE va dire que le moyen
n'est pas sérieux ou qu'il n'y a pas de préjudice ou pas de préjudice mais moyen sérieux. Cette
condition du préjudice suscite des débats et on se demande si il ne faudrait pas la supprimer.

Le CE peut aussi prononcer des mesures provisoires (article 18 LCCE) en cas d'urgence.

Combien de temps durent ces procédures ?

⁃ procédure en suspension 45 jours - > non respect ; ça dure de deux à six mois.
Il y a donc une procédure d'extrême urgence.

Elle requiert de justifier de l'extrême urgence, expliquer en quoi il est extrêmement urgent que le
juge se prononce. Il faut démontrer qu'on n'a pas tardé à saisir le juge, qu'on a fait preuve de
diligence. On ne peut pas se créer son extrême urgence.

Il faut démontrer le caractère extrêmement urgent, le péril imminent.

Peut on cumuler les procédures ?

L'article 17 LCCE précise qu'on peut faire une suspension ordinaire après une requête en extrême
urgence à la seule condition qu'on ait été débouté sur le caractère de l'extrême urgence. Est ce que
les procédures d'extrême urgence donnent satisfaction ? Oui le CE travaille le week end si il le faut
pour les affaires urgentes. Il est capable de rendre des décisions le lendemain ou l'après midi de la
plaidoirie.
Les arrêts de suspension ont une autorité provisoire de chose jugée : le CE pouvant adopter une
décision différente au fond. La décision n'a pas d'effet rétroactif mais cela vaut erga omnes (cela
interdit d'encore exécuter l'acte puisque son privilège a été suspendu).

Exemple : arrêt 197.522 du 29 octobre 2009 :

décision prise par le gouvernement wallon le 8 juin 2009 juste après les dernières élections régionales.
La région wallonne décide d'octroyer à la fabrique d'armes une autorisation pour exporter des armes
en Libye. Il y avait un conflit en Libye. Il y a un recours de deux ASBL : la ligue des DH et le
CoordinationNationaled'ActionpourlaPaixetlaDémocratie. Ils vont en suspension dans les 60 jours et ils
doivent démontrer moyen sérieux et RPGDR et aussi démontrer leur intérêt à agir.

Sur la recevabilité du recours, le CE va examiner les intérêts à agir. Il rappelle que les associations
peuvent agir dans l'intérêt de leur objet social si il est différent de l'intérêt général. Le CE va
prendre les statuts : article 3 de la ligue des DH : combattre toute forme d'injustice, d'arbitraire,....
Le CE va estimer que les valeurs exprimées à cet article 3 ne recouvre pas toute illégalité ; ce n'est
pas un recours populaire. Ça lui permet d'agir même pour l'atteinte de DH susceptibles d'exister à
l'étranger.

L'autre partie va dire l'inverse en disant que cette ASBL a un objet social qui est trop vaste, qui ne
correspond pas à l'acte critiqué. « L'association est une coordination...contre la guerre...inégalités... » :
le CE va dire que ce n'est pas suffisant parce que cette association a pour but d'organiser des actions
pour influencer l'opinion publique et n'a pas pour objet d'agir contre cet type d'acte.

Le moyen sérieux sera de dire que la décision de la région wallonne est une décision qui excède les
affaires courantes. L'autorité ne pouvait pas à ce moment là prendre une décision pareil alors qu'il n'y
avait pas de contrôle parlementaire.

Le CE v a dire qu'on n'est pas dans un des cas d'affaires courantes (banales, en cours, urgentes). Au
contraire, ce genre de décisions posent des questions d'appréciation politique délicate. C'est pour cela
que le contrôle politique a le plus de raisons d'être. Le gouvernement faute d'urgence particulière ne
pouvait pas décider cela sans contrôle parlementaire. Le moyen est fondé.

PGDR ? Le CE va l'admettre en disant que le préjudice de la ligue des DH ne lui est pas propre. Il
atteint des populations étrangères. Le préjudice ne doit pas nécessairement être causé exclusivement
à la partie requérante ; ça peut également être le préjudice de tiers qui va être pris en compte.
L'autorité wallonne parlait d'un préjudice consommé ; or une partie des armes reste à livrer. Le CE dit
qu'il n'a aucune certitude sur l'usage qu'il sera fait de ces armes. Ce sont des armes qui peuvent servir
à la répression, à la violation de droits fondamentaux. La possibilité qu'elles servent à ce type de
violation (même si uniquement risque) suffit à la suspension de l'acte attaqué.

f) les recours contre les arrêts du conseil d'état au contentieux de l'excès de pouvoir

en principe le CE se prononce en premier et dernier ressort (pas d'opposition, pas d'appel). Les seuls
recours possibles sont exceptionnels :

• recours en cassation

qui porte sur les respects des attributions. Le CE a t il respecté ses compétences ?
 • recours en révision

si on découvre qu'une pièce était fausse et qu'il faut revoir

• recours en rétractation :

lorsque le fondement de l'acte administratif est lui même annulé, déclaré inconstitutionnel par la cour
constitutionnelle. Si la cour maintient les effets, quid ?

g) effet interruptif de la prescription de l'action en responsabilité par le recours au conseil

d'état

Le recours au CE en vertu d'une loi du 25 juillet 2008 a un effet interruptif (article 2244 du code
civil). « ... »

Pour comprendre ce texte, un mot d'histoire.

Le recours au CE pouvait prendre beaucoup de temps ; imaginons plus que 5 ans. La personne qui gagne
au CE pourra dire que l'illégalité est une faute civile. L'illégalité peut donner lieu à des dommages et
intérêts, qu'on ne peut pas demander au CE. Le CE se contente de juger de l'acte administratif. Il faut
faire un autre procès devant le juge judiciaire pour obtenir des dommages et intérêts. La question
c'est que si on attend l'arrêt du CE, on peut avoir la désagréable surprise d'apprendre que c'est
prescrit. Le recours au CE n'a pas interrompu la prescription ; la cour de cassation a estimé (arrêt 2
février 2006) que le recours du CE n'avait pas d'effet interruptif. La CC ne connaît que deux actes
interruptifs : la citation en justice et la mise en demeure. Ça veut dire que ceux qui attendaient l'issue
de la procédure avant d'agir risquaient d'être prescrits. En terme d'économie des procédures ce
n'était pas très efficace.

Le législateur s'est dit que cette jurisprudence est injuste et on va changer la loi. Le pouvoir législatif
n'est pas d'accord avec l'interprétation du juge de cassation et modifie la loi (article 2244 voit le
jour). Ceci a un effet interruptif ; la prescription recommençant à courir dès l'arrêt du CE.

1. le contrôle de l'administration par les juges judiciaires

le contrôle vient d'une seule disposition : article 159 de la constitution, qui suscite beaucoup de
littérature. Cette disposition est inchangée depuis 1830. C'est le principe de la légalité. Ce contrôle a
été pendant longtemps inutilisé, oublié. Le CE va contrôler avant tout les actes administratifs.

On va voir une sorte de renaissance de l'article 159 du fait de la CC, de la cour de cassation au point
même d'arriver à une situation de concurrence entre ce que font les cours et tribunaux et ce que fait
le CE.

a) les pouvoirs des cours et tribunaux de l'ordre judiciaire face à l'administration

origine

La renaissance est venue notamment par le fait de la cour constitutionnelle :

-> contentieux entre le CE et la justice de paix quant à une expropriation :

Quand l'autorité décide d'exproprier pour l'intérêt général, l'expropriation se fait via un arrêté qui
est acte administratif. L'arrêté d'expropriation est un acte administratif attaquable devant le CE.
Quand l'autorité a pris l'arrêté, elle n'est toujours pas en possession du lieu. L'autorité peut aller plus
loin et demander l'envoi en possession ; demander au juge de paix de prendre possession du bien par
une autorisation. L'autorisation sera donnée si une indemnité est versée. Puisqu'il faut demander au
juge de paix l'autorisation, on s'est demandé si le juge de paix pouvait lui aussi contrôle l'acte
administratif d'expropriation. Voilà que le même acte juridique est tantôt contrôlable par le CE et par
le juge de paix -> concurrence.

La cour constitutionnelle dans des arrêts de 1995 a estimé que le contrôle effectué par le juge de paix
était équivalent au contrôle exécuté par le CE. Ça a pour conséquence que le CE ne devient plus
compétent si il y a une demande d'autorisation en possession.

À partir de cette jurisprudence propre au contentieux d'expropriation, on a généralisé en disant que

dans toutes les matières les cours et tribunaux font un contrôle complet de la légalité. Ils peuvent
faire la même chose que le CE. L'article 159 amène le juge judiciaire à faire du contrôle administratif.
Tout juge judiciaire peut contrôler la légalité de tous les actes administratifs invoqués devant lui et ce
dans aucune limite dans le temps (l'exception d'illégalité peut être invoquée à tout moment). On peut
par l'article 159 remettre l'acte administratif en causes tout d'un coup.

C'est normal selon les puristes ; il faut assurer toujours la légalité et donc permettre de remettre en
cause perpétuellement les actes qui seraient illégaux.

Et quid de la sécurité juridique ? Est il bien raisonnable de remettre en cause des situations acquises ?
Certes on met fin à une injustice mais on crée du désordre. Ne vaut il pas mieux assurer la sécurité.
On se situe entre deux pôles : la légalité et la sécurité.

Portée que donne la Cour de Cassation à l'article 159 :

la cour de cassation dit que la création du CE n'a en rien modifié la compétence des juges judiciaires.

Arrêt de cassation de 1975 : l'examen de légalité d'une décision administrative ne cesse pas de
relever la compétences des cours et tribunaux au motif que cette décision pourra aussi faire l'objet
d'un recours au CE. Cette compétence n'est pas davantage entravée même si un recours a été introduit
mais qu'il n'a pas entraîné l'annulation parce que par exemple le CE a considéré le recours irrecevable
ou même si l'acte n'a jamais été contesté. Même si la décision est devenue définitive, elle est toujours
contrôlable par les cours et tribunaux.
La cour de cassation privilégie le pôle de la légalité. Alors que le CE fait prévaloir le pôle sécurité en
considérant qu'un acte administratif individuel et créateur de droit ne peut plus être remis en cause
après 60jours parce que la sécurité le veut. L'acte individuel est à l’abri d'une contestation car il faut
maintenir la stabilité des situations juridiques.

On est dans une situation où on se retrouve avec deux juges concurrents. La sécurité voulue par le CE
est renforcée par la possibilité pour le CE de maintenir les effets d'un acte (retour à l'article 14ter).
Le CE peut tempérer les effets d'une annulation. Se pose alors la question : n'y a t il pas une
contradiction entre 159 constitution et 14ter LCCE ? Que se passe t il si le CE a maintenu les effets ;
peut on demander un contrôle de la légalité devant le juge judiciaire ?

La jurisprudence était divisée sur la question :

⁃ le CE disait que l'article 159 est quelque part paralysé par le fait qu'on a
maintenu les effets.

⁃ Le tribunal correctionnel de Charleroi statue dans l'autre sens en disant que

l'article 159 s'applique même si le CE maintenu les effets d'un acte annulé.

Un arrêt va faire la paix judiciaire : arrêt de la cour constitutionnelle ; arrêt 18.2012 du 9 février
2012 :

l'arrêt va commencer à remettre en cause la puissance de l'article 159. La cour va faire prévaloir le
pôle sécurité sur la légalité ; comment ? La cour va donc adopter le point de vue du CE. Elle ne nie pas
l'importance du contrôle de l'article 159 ; à l'origine ce contrôle a pu être conçu comme absolu.
Toutefois aujourd'hui il faut confronter le texte constitutionnel à d'autres dispositions
constitutionnelles et à des conventions internationales.

• disposition constitutionnelle :

article 160 qui constitutionnalise le CE. L'article 160 consacre l'existence du CE et lui confie le
contrôle objectif de la légalité des actes administratifs. Ceci impose que le contrôle de la légalité de
l'article 159 tienne compte des effets utiles des arrêts du CE ; et donc des modalités dont ces arrêts
peuvent être assortis.

• Droit international :

le principe de sécurité juridique est inhérent à l'ordre interne belge, à l'ordre de l'UE et à la CEDH.
Tous ont le même principe de sécurité juridique. Ce principe veut que même si il y a des illégalités, au
nom de la sécurité juridique, on puisse les laisser. Il faut faire un équilibre entre la légalité et la
sécurité juridique. Donc quand le CE maintient les effets d'un acte, le juge judiciaire est tenu par ce
que le CE a décidé. Le juge judiciaire ne peut plus faire prévaloir l'article 159 sur ce que le CE a décidé
en vertu de l'article 14ter.

Certains considèrent que l'arrêt de la cour est une hérésie en terme logique. Ça revient à faire
prévaloir une disposition légale sur une disposition constitutionnelle. Il aurait fallu modifier la
constitution.

L'autre commentaire est de dire que c'est la modernité : escompter que le constituant modifie
l'article 159 est éloigné de la réalité. À quoi servirait le CE si ce qu'il dit ne tiendrait pas le juge
judiciaire ? Il n'est pas concevable sinon le CE n'a aucun intérêt. L'arrêt de la cour a sa raison d'être ;
il invite à lire la constitution à la lumière de normes supranationales. Ce n'est pas un principe inscrit
comme tel dans la constitution mais il est inscrit dans la CEDH, dans l'UE et c'est un principe non écrit
de droit constitutionnel belge.

On se retrouve avec le pôle de la légalité qui était prédominant et un premier tempérament avec les
effets maintenus par le CE.

Deuxième question :

quand est il des arrêts du CE qui rejettent un recours administratif ? Quelle est l'autorité de chose
jugée des arrêts du CE sur les cours et tribunaux ?

Les arrêts d'annulation ont autorité erga omnes. Un arrêt d'annulation a une autorité erga omnes au
point même que l'illégalité est une faute ; arrêt du 13 mai 1982 de la cour qui montre cette équation.
Ce sont les deux faces d'une même médaille sauf en cas d'erreur invincible ou de cause d'exonération.
Le juge judiciaire est tenu de constater la faute par l'autorité de chose jugée.

Par contre, quelle est l'autorité des arrêts de rejet ? Ils n'ont qu'une autorité relative liant les
parties. La loi sur le CE ne dit rien quant au fait de savoir si le juge est également tenu.

La cour de cassation est intervenue : il n'y a pas de brevet de légalité si rejet il y a eu. La cour de
cassation a estimé dans différents arrêts que les arrêts de rejet du CE n'avaient pas d'autorité de
chose jugée. Les litiges ne sont pas les mêmes ; il n'y a pas identité de cause et d'objet. D'un côté
c'est un procès fait à un acte dans le contentieux objectifs, de l'autre c'est un contentieux subjectif.

Les juges judiciaires ne sont pas tenus par les arrêts de rejet du CE.

Les conséquences de cette jurisprudence sont très grandes : ça veut dire qu'on peut refaire tout le
procès perdu devant le CE en revenant avec les mêmes arguments, les mêmes moyens. Le juge
judiciaire n'est même pas tenu de respecter ce que le CE a dit. Il doit se faire sa propre motivation et
ne peut pas se borner à se référer à l'arrêt du CE qui est rejeté. Il peut décider dans un sens
contraire - différent au CE. C'est parce que la cour de cassation fait primer la légalité sur la sécurité.
Les juges peuvent toujours remettre en cause les actes administratifs même si les arrêts du CE ne les
a pas annulé.

-> critique des administrativistes, du justiciable, des autorités,... ne faudrait il pas au minimum que les
moyens rejetés aient une autorité de chose jugée ? Les choses sont peut être en train de changer.
(revirement) Rapport de la cour de cassation de 2009 : reconnaissance éventuelle d'une autorité d'un
arrêt de rejet prononcé par le CE. Le système dualiste en Belgique permet d'inviter deux juges
relevant de deux ordres juridictionnels différents fait débat. Cela peut trahir des faiblesses que la
doctrine n'a pas manqué de montrer. Parmi celle ci une attention doit être attirée sur l'absence de la
part du juge judiciaire de l'autorité d'un arrêt de rejet du CE ; cette situation peut être regrettée
pour deux raisons : elle amplifie le risque d'appréciation divergente entre le CE et le juge judiciaire à
propos de la légalité d'un acte administratif. Deuxièmement cela ne relève pas d'une articulation
harmonieuse entre les interventions successives du CE et du juge judiciaire. Cela crée des litiges
inutiles. La cour de cassation trouve qu'il faudrait une intervention législative pour dire que les arrêts
de rejet comme les arrêts d'annulation ont une valeur. Ce serait de nouveau un tempérament à l'article
159 de la constitution.

La jurisprudence de la cour de cassation a ainsi changé par rapport à ses arrêts de 1977. Ceci est aussi
un appel au juge du fond pour qu'il change.

Notre administration est largement contrôlée : par le CE, par l'article 159 des cours et tribunaux. Le
CE peut annuler mais que peut faire le juge judiciaire en plus de constater l'illégalité d'un acte
administratif ?

En la matière, le juge judiciaire peut agir comme à l'égard de n'importe quel particulier. Il peut
ordonner des mesures de réparation (principe de la réparation en nature et à défaut par équivalent). La
réparation en nature est le principe sous deux réserves :

⁃ l'abus de droit (si la réparation a pour effet d'être abusive, elle sera refusée
– ceci s'apprécie en fonction de la situation : est ce abusif ou pas ?)

⁃ la limite de la séparation des pouvoirs

⁃ si on décide d'une réparation e nature, vis à vis de l'autorité il faut faire

attention à ne pas méconnaître la séparation des pouvoirs. Le juge peut donner des injonctions
pour faire cesser l'atteinte à un droit subjectif, pour assurer que l'atteinte passée ne se
réitère pas. Il peut donner des injonctions négatives (interdire de faire) ou positives (obliger
à faire quelque chose). Il faut faire attention à la séparation des pouvoirs ; le juge judiciaire
ne peut pas empiéter sur la compétence discrétionnaire de l'administration (article 33). le
juge n'a pas à faire œuvre d'administrateur à la place de l'administration ; si le juge prive
l'autorité de la liberté de choix, il méconnaît la séparation des pouvoirs. Quand c'est une
compétence discrétionnaire, le juge peut uniquement constater l'illégalité et ne peut pas dire
comment il faut faire (contrairement à une compétence liée).

⁃ Il y a un bel exemple avec le problème de gestion de l'aéroport de Bruxelles

National. Tout le monde proteste contre le bruit des avions. Le gouvernement a décidé de
faire un plan de concentration des vols en les concentrant sur une même route. C'est un choix.
Ce qui est devenu impossible pour une partie impossible. Le juge dit qu'il est compétent selon
les articles 22 (vie privée) et 23 (environnement) et décide que les décisions de concentration
sont illégales. Le juge suspend ce plan et la cour d'appel va dire qu'elle oblige à adopter un
plan de dispersion des vols en répartissant les nuisances chez tout le monde. La cour de
cassation casse la décision en disant que la cour d'appel a méconnu la séparation des pouvoirs
en privant l'administration aéronautique de la liberté de choix, sur la manière de répondre à
l'illégalité.

1. la responsabilité des pouvoirs publics

dernière forme de contrôle des pouvoirs publics. Les pouvoirs publics sont responsables civilement et
doivent rendre des comptes au besoin devant les juges.
4.A. La responsabilité du pouvoir exécutif entendue classiquement

La responsabilité entendue classiquement c'est l'arrêt Flandria du 5 novembre 1920, qui a consacré
pour la première fois la compétence du pouvoir judiciaire pour examiner des fautes civiles commises
par une autorité publique et en ordonner la réparation. C'est un revirement essentiel. Auparavant
l'état n'était jamais responsable.

Lire les « attendus que »

-> Toute personne physique ou morale peut donc demander une protection contre les actes d'une
autorité responsable pour des actes de gestion,... on applique la responsabilité extra-contractuelle.

Le pouvoir judiciaire a eu un peu peur dans un premier temps en faisant après ça des distinctions qui
n'ont pas tenues :

⁃ juger que pour les actes d'exécution (défaut d'entretien de la voirie) et non
les actes de décision (quand l'autorité va choisir le tracer d'une nouvelle voirie : est il fautif
de l'avoir fait passé par la gauche ou par la droite ? Pas de contrôle juridictionnel).

⁃ En 1963, la cour de cassation va abandonner cette distinction en considérant

que l'état est tenu comme le particulier pour tous les actes. Le critère de la faute c'est le
critère du comportement qu'aurait adopté l'administration prudente et diligente placée dans
les mêmes circonstances au regard de deux hypothèses : une hypothèse d'illégalité et une
hypothèse de violation d'une norme de prudence.

a) illégalité

L'illégalité c'est l'acte ou l'abstention qui viole une règle de droit internationale ayant des effets
directs, règle de droit interne qui impose de s'abstenir ou d'agir d'une manière déterminée. On
commet ainsi une illégalité quand on méconnaît. Le juge des illégalités c'est le CE mais également le
juge judiciaire. La cour de cassation a dit que si le CE a constaté l'illégalité c'est ipso facto une faute
civile au sens de 1382 ; arrêt du 13 mai 1982 de la cour de cassation qui dit que l'autorité commet une
faute lorsqu'elle accomplit un acte qui méconnaît des règles lui imposant de s'abstenir ou d'agir d'une
manière déterminée. Si cette illégalité a été constatée au préalable par le CE, l'autorité s'impose au
juge civil. Grâce à cette jurisprudence, quand on a gagné au CE, la faute est démontrée sous réserve de
l'erreur invincible et d'une cause d'exonération.

Cependant on n'est pas obligé d'aller au CE, on peut aller devant le juge judiciaire qui constatera
également une faute.

Ceci étant ce n'est pas nécessairement parce qu'il y a une faute, qu'il y aura un dommage ou un lien de
causalité. Il n'y a pas de lien de causalité si on peut montrer que la situation eut été exactement la
même sans la faute commise.

Deuxièmement, le dommage ne peut être parfois que la perte d'une chance. Le préjudice ne correspond
pas à 100% du dommage.
Exemple : on nomme X et on obtient l'annulation de cette nomination. Mais est ce que ça veut dire que
ce sera d'office vous qui serez nommé ? Pas d'office, on a perdu une chance mais pas un droit 100%
certain d'être nommé. La perte de la chance fait qu'on va calculer le dommage en appliquant le
pourcentage de chance au dommage.

L'illégalité est une faute en principe mais elle n'entraîne pas nécessairement l'existence d'un
dommage. Il faut montrer ce lien de causalité et l'existence de ce dommage.

b) violation d'une norme générale de prudence

le deuxième critère d'appréciation de la faute de l'autorité. Parfois même quand elle prend des actes
légaux, elle peut violer une norme de prudence. Elle viole aucune norme de droit et pourtant elle
commet une faute civile.

Comme apprécier cela ? C'est le retour des principes généraux de bonne administration. Ces principes
qui fondent le moyen au CE servent aussi comme appréciation de la faute civile de l'autorité. On peut
montrer dans des bonnes chroniques de jurisprudence des cas où l'autorité a méconnu non pas la loi
mais des principes de bonne administration (par exemple d'informer correctement le citoyen sans le
tromper, de traiter un dossier dans le délai raisonnable,...).

Qui paie pour toutes ces responsabilités potentielles ? Les fonctionnaires sont ils personnellement
tenus ?

4.B. Quant à la responsabilité personnelle des fonctionnaires

qui est responsable au sein de l'autorité publique ?

Jusqu'en 2003, les fonctionnaires étaient personnellement tenus. Cette situation a été jugée
inconstitutionnelle par la cour constitutionnelle au regard de la loi du 3 juillet 1978 sur le contrat de
travail. Il est discriminatoire que des personnes subordonnées dans le secteur privé n'aient pas le
même situation que le secteur public. La loi du 10 février 2003 va aligner le régime de responsabilité au
bénéfice des agents du pouvoir public.

Commentaires loi :

cette loi s'applique à tous les membres du personnel au service d'une personne publique pour les
dommages causé par eux dans l'exercice de leur fonction. La personne publique va répondre de la faute
de son personnel. Quid de ceux sous contrat ? (partie 5 du cours) ceux sous contrat bénéficient de la
loi de 1978.
Ceux qui ne sont pas des subordonnés ne sont pas couverts (les ministres qui ont un régime de
responsabilité, les membres des assemblées, les députés, les membres du conseil communal, les
bourgmestres, le gouverneur de province).

Ça couvre les personnes qui travaillent pour « une personne publique » : entend on les autorités
administratives ? Non on a vu quelque chose de plus large. Personne morale de droit public ? Non on a
vu du nouveau. On comprend des travaux préparatoires qu'on voulait élargir à toutes les formes
juridiques d'activité publique (société anonyme par exemple).

On ne couvre pas toutes leurs fautes : seulement celles dans l'exercice dans leur fonction. Que se
passe t il si la personne abuse de ses fonctions ? Article 1383 « ... ». Par exemple, l'agent bancaire
locale qui garantit des taux extraordinaires. C'est un abus de fonction -> cependant tout laissait
croire ! Est ce que la banque doit payer pour les abus ? Ou est ce qu'il a commis un abus de fonction
telle que la victime n'a qu'à s'en prendre à elle même ?

Même chose en droit public : des agents peuvent abuser de leur fonction en sorte que la personne
publique ne devra plus être responsable à sa place.

Ils sont entièrement couverts : pas d'action récursoire de la part de l'autorité publique. Elle ne peut
pas demander de rembourser de ce qu'elle paie comme dédommagements au tiers. Sauf si il y a un dol,
il y a une faute lourde ou une faute légère habituelle (succession de faute légère).

Il y a donc une immunité civile de la responsabilité de l'agent ; il n'y a pas d'immunité pénale, ni
disciplinaire. Il est uniquement à l'abri d'action en remboursement. Si il a commis un dol, une faute
légère habituelle ou lourde, alors il peut devoir rembourser et voir l'autorité se retourner contre lui
(comme la loi de 1978).

les articles 271bis et ter de la nouvelle loi communale tels que modifiés à propos du bourgmestre. Le
bourgmestre a une protection supplémentaire : une loi subséquente a modifié la NLC en prévoyant que
si il fait l'objet d'une action civile ou pénale, il peut appeler à la cause l'autorité publique (l'état, la
région ou la commune). L'autorité publique qui sera seule tenue des conséquences civiles. Même
possibilité de recours contre lui si il y a faute lourde, légère et habituelle ou dol.

(trouver note pour l'heure du 31 octobre)

4.C. Évolutions (récentes) en matière de responsabilité

Les évolutions sont de 4 ordres :

a) quant à l'identité entre l'illégalité et la faute

Il s’agit d’un principe de base consacré par la Cour de cassation dans son arrêt du 13 mai 1982. Ce principe a été
approuvé par la doctrine avec des conséquences strictes pour l’exécutif : Dès qu’il y a une annulation prononcée par
le CE il sagit d’office d’une faute.

Cela avait tjs été comme ça depuis 1982. Mais voilà qu’en 2004 arrive un arrêt qui va interloquer la doctrine. L’arrêt
va admettre qu’une illégalité n’est pas nécessairement une faute.

Les faits sont assez complexe mais cela touche autour de la question de l’assujetissement à l’ONSS d’une personne
qui est dans un contrat de travail.

Quand on est dans un contrat de travail avec un employeur, il doit déclarer l’employé à l’ONSS et payer des
cotisations. Dans cette affaire une personne est déclarée être dans un contrat de travail. L’ONSS admet ça dans
un premier temps, puis revient sur sa position. Un recours est donc introduit par l’employeur et l’employé, ils
demandent à ce que la situation d’assujetissement soit rétablie et que l’ONSS paye des dommages et intérêt pour la
seconde décision qui est illégale. Au bout du compte la cour du travail de Mons va donner raison à l’employeur et à
l’employée. La cour dit qu’on a bien un contrat de travail, et que donc l’ONSS a mal interprété la législation sur la
sécurité sociale. Donc il y a illégalité. Et donc l’ONSS doit réparer sa faute, il doit payer des dommages et intérêts.
Le juge ajoute qu’il n’y a aucune cause d’exonération possible pour l’ONSS.

Contre cet arrêt il y a un recours de l’ONSS a la cour de cassation. La cour casse la cour du travail de Mons. La cour
de cassation va estimer que la cour d’appel de Mons s’est trompée, n’a pas légalement décidé ce qu’elle a décidé.
Dans un premier temps la cour rappelle sa jurisprudence de 1982. Mais la cour continue et va dire que le fait que
l’ONSS a eu une attitude, une interprétation de la loi désavouée par la cour du travail ne signifie pas ipso facto une
faute pq dans la législation applicable il n’y a pas de normes de droit qui impose un comportement déterminé. La
norme de droit appliquée par l’ONSS est une norme floue qui n’impose pas un comportement déterminé et donc en
tant que tel il n’y a pas de violation d’une norme imposant un comportement déterminé, et il n’y a pas non plus
d’erreur de conduite de l’ONSS pq toute autre autorité administrative prudente placée dans les mêmes
circonstances aurait pu avoir le même comportement.

D’où les interrogation de la doctrine par rapport à cet arrêt : certains disent qu’il y a un revirement de
jurisprudence, on abandonne le fait que illégalité = faute. D’autre disent que il n’y a pas revirement pq ici l’ONSS
avait une obligation de moyen et pas une obligation de résultat (et l’obligation de moyen n’entraine pas une
illégalité). D’autres encore disent que la cour a changé de critère : elle maintient le fait que l’illégalité est une
faute, mais ce qu’il faut regarder c’est le contenu de la norme violée. Si le commandement de la norme est
suffisemment précis alors illégalité = faute. Si le commandement n’était pas assez précis alors on peut admettre
qu’il y a un droit à l’erreur, il peut y avoir des interprétations d’un texte et une erreur d’interprétation n’est pas
nécessairement une faute même si en soi elle est illégale.

b) extension de la notion d'erreur invincible

L’erreur invincible c’est la réserve contenu dans tous les arrêts de la cassation : illégalité = faute sauf erreur
invincible. Donc sauf si on a une cause de justification. On est exonéré de sa responsabilité si on a une cause de
justification.
La cour de cassation a d’emblée reconnue cette exception déjà dans son arrêt de 1982. Donc illégalité = faute sauf
si erreur invincible (donc si cause de justification).

Dès 1982 on s’est demandé ce que signifiait en réalité cette exception, cette erreur invincible. La jurisprudence a
admis certains cas très stricts dans lesquels il y avait erreur invincible :

⁃ le revirement de jurisprudence imprévisible : on ne peut pas repprocher à une autorité

d’avoir pris une décision qui apparaissait légale mais qui est ensuite prouve illégale suite à un revirement
de jurisprudence. L’autorité ne pouvait pas prévoir une changement d’interprétation. Quand est-il lorsque
la jurisprudence est divisée par rapport à une interprétation ? il faut que l’autorité ait agit comme une
personne prudente et avisée placée dans les mêmes circonstances. Il faut qu’elle ait pris une décision que
tout autre autorité aurait aussi pu prendre. Elle doit donc montrer qu’elle s’est entourée d’avis juridique
pour pouvoir dire voilà « le droit est incertain, et j’ai chois cette décision là en m’entourant de
conseiller ».

Puis vient un arrêt du 8 février 2008 qui va étendre l’erreur invincible : cet arrêt de la cour de cassation
surprend pq il étend très largement cet erreur invincible. C’est une affaire d’un secrétaire de CPAS qui
est engagé à Thuin et on l’engage comme secrétaire en lui faisant passer un stage et à la fin de son stage
on prolonge son stage un fois de la même durée. Et après 2 ans de stage on lui dit que ce n’est pas probant
et donc on le licencie. Il va alors au CE contre la décision de licenciement en faisant valoir qu’il y a une
illégalité qui a été commise par le CPAS depuis le début : aucune règle de droit ne permettait de le
soumettre à un stage ni même de le soumettre à un stage et donc dès le début il doit avoir été réputé
être engagé définitvement (donc il ne peut faire l’objet d’un licenciement). Il va gagner au CE. Une fois
qu’il gagne il va aller demander des dommages et intérêts. Devant le tribunal de Charleroi en première
instance il gagne mais partiellement. Il interjette appel à la cour d’appel de Mons. La cour d’appel ne lui
accorde aucune indemnité. Cmt la cour d’appel de Mons a-t-elle fait ? La cour va dire que certe il y a une
erreur, mais il y a une erreur invicible. Pq en réalité dans cette affaire tous le monde s’est trompé depuis
le début. Tous le monde fait des erreurs depuis le début. Tout le monde a cru depuis le début que tous ce
qu’on faisait dans le cadre du dossier était légal. Mais malgré que ce soit illégal tout ce qu’on a fait, il y a
ici une erreur invincible dans le chef du CPAS. Il ne doit donc pas payer les indemnités.

Le secrétaire débouté à Mons va en cassation estimant qu’on est pas dans les conditions de l’erreur
invincible (on est pas dans le cas d’un revirement de jurisprudence ou dans le cas d’une jurisprudence
mixte, on est dans le cas d’erreurs successives) ; La cour de cassation va le débouter en disant que
l’erreur invincible peut être une erreur de droit qui doit être appréciée souverainement par le juge du
fond sous le contrôle de la cour de cassation. Et dans le cas d’espèce il y a effectivement erreur
invincible. Et donc l’autorité est exonérée malgré les bévues commises.

Que penser de cet arrêt ? On étend l’erreur invincible. Certains disent qu’on est pas très bienveillant envers les
pouvoirs publics (est-ce qu’une erreur de droit est vraiment une erreur invincible ? ne peut-on pas considéré qu’il y a
des erreurs de droit qui sont invincibles et donc inadmissible) pq on leur donne la possibilité de s’exonérer tout le
temps. Selon le prof la situation s’explique par le fait qu’on a pas envie de donner des dommages et intérêts à un
secrétaire qui est incompétent et donc on fait tout pour que en droit on ne lui donne rien.

c) responsabilité de l'état du faut de pouvoir judiciaire

On fait ici un détour par le juge judiciaire par deux arrêts : l’arrêt Anca I de 1991 et l’arrêt Anca II de 1994. Ce
sont des arrêts de principes concernant la responsabilité de la justice.
L’affaire est assez simple : devant le tribunal de commerce on peut mettre une société en faillite d’office si il y a
des dettes importantes (dettes fiscales, dettes sociales,….) qui apparaissent. Voilà que la société Anca est mise en
faillite d’office par le tribunal du commerce. Le problème c’est que le tribunal a oublié une règle de base : entendre
la partie qu’on met en faillite. Donc il y a une violation du principe du contradictoire. Anca va donc gagner en degré
d’appel sur cette mise en faillite qui est illégale puisqu’on ne l’a pas entendu.

Anca va aller plus loin, il va dire qu’il veut des dommages et intérêts pour faute du service public de la justice.
L’arrêt Anca 1 va admettre qu’on soit tenu pour les fautes du service public de la justice. Mais quel sera le critère
d’appréciation de la faute du juge ? est-ce qu’un juge réformé en degré d’appel commet nécessairement une faute ?
l’arrêt Anca II va répondre à cette question : le critère est celui du contenu de la norme : est-ce que la norme
impose d’agir ou de s’abstenir d’agir d’une manière déterminée. En fonction de ça il y a faute ou pas faute du pouvoir
juridictionnel. Il serait trop facile de dire que le juge a simplement commis une faute d’interprétation. Par contre il
y a faute si le juge a méconnu une norme lui imposant d’agir ou de s’abstenir d’agir.

Donc en 1994 la responsabilité juridictionnelle est moins stricte que la responsabilité de l’exécutif.

Mais est-il bien justifié d’avoir deux régimes différents ?

d) responsabilité de l'état législateur

La responsabilité de l’Etat législateur s’est posé à plusieurs reprises en 2006. La question s’est posé de savoir si
l’Etat était responsable lorsque le parlement adopte une liste de sectes et qu’il se trompe. La réponse était que
l’Etat est immunisé. Il n’y a pas de responsabilité du fait du parlement.

Puis vient l’arrêt Ferrara. F se plaignait d’une violation de l’Etat belge d’une disposition internatonale. Mde F a du
atteindre plus de 7 ans d’avoir une décision. Elle assigne alors l’Etat belge (demande dommages et intérpet) de ne
pas avoir pris les mesures nécessaires pour réduire la durée du procès. Et donc elle assigne l’Etat belge (de la
violation de l’article 6 CEDH), elle l’accuse de ne pas avoir pris les mesures législatives et budgétaires nécessaires
pour réduire la durée de la décision.

L’arrêt Ferrara va admtrre que l’Etat est soumis aux règles de droit et à la réparation des dommages. Le principe
de la séparation des pouvoirs ne soustrait pas l’Etat à son devoir de réparation aux motifs que la faute a été
commise dans l’exercice de la fonction législative. Le législateur peut donc commettre une faute, et l’Etat en est
responsable, il y a donc des juges pour sanctionner l’Etat. Donc l’Etat est repsonsable des fautes du législateur.

Mais quel est le critère d’évaluation de la faute du législateur ? on s’est demandé si le principe illégalité = faute
peut être traduit en inconstitutionnalité = faute ? Peut-on dire que toute arrêt de la Cour constitutionnelle qui
constate une inconstitutionnalité entraine ipso facto une faute à l’instar des arrêts du CE qui constate une illégalité.

C’est l’arrêt du 10 septembre 2010 qui répond à la question. C’est un arrêt Etat belge où l’Etat belge se plaint d’un
arrêt de la cour d’appel qui avait appliqué l’équation (faute du législateur = inconstitutionnalité =faute). Sur pourvoi
de l’Etat la cour de cassation va casser l’arrêt ; La cour va dire qu’on ne peut pas dire que la seule
inconstitutionnailité constatée par la cour constitutionnelle entraine une faute dans le chef du législateur. Donc
l’équation n’existe pas. Il faut que outre l’inconstitutionnalité on constate un comportement fautif du législateur. Le
principe illégaité = faute se voit donc encore opposer une exception, au point qu’on en vient à se poser la question de
savoir si la cour de 1982 prononcerait encore ajd le fait que illégalité = faute.

Donc si on résume les points essentiels :

Il y a qq part ajd trois modèles de responsabilités :

⁃ un modèle classique de 1982 qui est applicable à l’exécutif. Toute illégalité = faute,
c’est très strict pour l’autorité

⁃ le modèle anca. On admet qu’il y a une relativité de la norme. Il faut confronter la

norme au fait. On ne sanctionnera que en cas de méconnaissance d’une norme précise indiquant ce qu’il
faut faire ou ne pas faire.

⁃ Un modèle qui est inspiré par le droit communautaire : le droit communautaire dit que
les Etats ne répondent que de leur comportement caractérisé. Les etats ne sont sanctionné que de la
violation d’une norme qui ne laisse aucun pouvoir d’appréciation soit d’une norme qui ne laisse aucun pouvoir
d’appréciation mais il faut que la norme soit caractérisée.

On est ajd en train de passer du premier au deuxième. Voire même du deuxième au troisième. Les pouvoirs publics
ne sont sanctionné que de leurs fautes caractérisées. Et ce pq les systèmes juridiques sont devenus trop complex, il
y a tjs une liberté d’appréciation, et s’il y a cette liberté il y a une approche plus pragmatique de la faute, elle ne
peut pas être automatique. Il y a donc ajd un droit à l’erreur, mais cela pose encore la question de savoir Quelle
erreur !

Le 7 novembre 2012 :

PARTIE 4. L'ADMINISTRATION EN ACTION – LE REGIME DES

ACTES ADMINISTRATIFS

Chapitre 1. la définition des actes administratifs

On distingue dans les moyens d'action de l'administration les actes administratifs de tout le reste. En
dehors de prendre des décisions elle peut avoir recours à d'autres moyens : des opérations
administratives. Qu'est ce qui va principalement permettre la distinction ? C'est l'effet juridique que
l'on attache à la décision ou à l'acte.

Pour établir cette définition, on va s'attacher à deux textes juridiques : la loi sur la motivation
formelle des actes administratifs et les LCCE (en particulier l'article 14).
L'article 14 permet d'identifier le type d'acte qu'on peut attaquer devant le CE ; « former contre les
actes et les règlements » = décision ou un acte administratif au sens large. Elle produit des effets
juridiques. En gros l'article ne nous définit pas les actes attaquables.

La loi sur la motivation formelle de 1991 nous donne une définition avant d'expliquer les règles de
motivation formelle ; article 1 : « acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d'une
autorité administrative qui a pour but de produire des effets juridiques... ». Dans cette définition, o na
4 éléments essentiels à retenir qui vont toujours servir lorsqu'on est confronté à un document qui
provient de l'administration pour savoir si il s'agit d'un acte administratif attaquable.

⁃ acte juridique

⁃ unilatéral

⁃ de portée individuelle

⁃ émanant d'une autorité administrative.

Pour identifier les actes administratifs on va se baser sur cet article 1. Un acte administratif ne va
pas répondre à l'article 14 mais pas non plus à l'article 1 (puisqu'il ne vise que les actes à portée
individuelle) -> définition plus restrictive que celle donnée par la doctrine. À partir de ces articles, on
a affirmé la théorie de l'acte administratif en général. Le champ de la théorie est plus large que les
deux articles de base servant à exposer la théorie.

1. l'acte juridique

définition :

article 1 : un acte juridique c'est un acte qui a pour intention de produire des effets juridiques à
l'égard de son destinataire (particulier, administration,...). Il faut se trouver devant un texte (qui
revête l'aspect d'une décision) qui a cette intention de produire des effets, de conférer des droits,
d'imposer des obligations.

Exemples :

moniteur du 7 novembre 2012 : parmi les nombreux actes administratifs parus au M.B., il y a en a un de
l'inspecteur général responsable du transport des déchets. L'acte en question est un enregistrement
d'un transport de déchets non dangereux. Elle a reçu l'autorisation grâce à la publication au M.B. On
précise bien dans l'autorisation qu'il peut transporter les déchets mais il ne peut pas transporter des
déchets dangereux, hospitaliers, ménagers, animaux,... Cet acte a pour intention de conférer des
droits.

Refus de régularisation d'un sans papier : parfois le sans papier peut demander une régularisation de
séjour mais la réponse de l'administration est une lettre envoyée au concerné. Cette réponse est une
décision administrative puisqu'elle refuse d'accorder un droit.

Nomination d'un agent de l'état : au moniteur on ne voit généralement apparaître que deux lignes pour
dire que telle ou telle personne a été nommée. On n'a qu'un extrait de la nomination. On est face à un
arrêté de gouvernement porté par l'ensemble du gouvernement, signé par deux ministres, qui nomme
un agent de l'état individuellement.
=> ce sont à la fois des actes favorables qui accordent de nouveaux droits mais à la fois défavorables
puisqu'il peut refuser une autorisation, une nomination,...

ça s'oppose à quoi ?

Tous les autres moyens d'action de l'administration.

Notamment dans les travaux préparatoires de la loi de 1991 « n'est pas un acte administratif, une
invitation à déjeuner au sein de l'administration ». Dès qu'il y a des actions qui sont prises tant qu'elles
ne relèvent pas d'effet juridique, on est dans du pur fait. Toute convocation ne constitue pas des
décisions de l'administration, qui serait susceptible de contrôle juridique. Par exemple, l'exécution
d'une décision, d'un OQT c'est du fait et ne produit pas d'effet juridique même si il y a des effets
matériels. Suite à un contrôle, suite à du fait, peut être qu'il y aura une décision administrative.

Autre exemple qui n'est toujours pas un acte administratif ; c'est par exemple l'acte de notification
d'une décision administrative. Les opérations de notification de l'acte administratif sont étrangères à
la décision administrative ; ça ne relève pas de la procédure et c'est étranger à l'aspect décisionnel.

Questions controversées :

mesures à la frontière entre des opérations matérielles, des faits et des décisions administratives qui
produisent des effets juridiques.

• les actes préparatoires

qu'entend on par la notion d'acte préparatoire ? Un acte préparatoire ce sont toutes les mesures et
opérations qui précèdent un acte administratif avant la décision, sans encore produire d'effet
juridique. C'est typiquement les opérations de contrôle qui précèdent la décision éventuelle d'une
sanction, d'une amende,... Il y a toute une procédure préparatoire (qui fait partie des actes
préparatoires : PV, rapport,... = agissement factuel) qui va encadrer la décision administrative.

Dans ces actes préparatoires, il est certaines circonstances où ils produisent quand même des effets
juridiques. exemple(s) :

la nomination d'un fonctionnaire : dans les cas de nomination d'un fonctionnaire, on peut décider de
procéder à plusieurs tours. On peut demander les CV et sur CV on va dire qu'on retient 3 personnes.
On aura une première lettre communiquée pour dire qu'ils doivent développer leur motivation pour la
fonction à exercer mais aussi d'autres qui vont refuser. Le refus est un acte préparatoire mais qui
produit un effet : ils n'ont plus aucune chance. Pour ceux qui continuent la procédure, ça n'a pas
d'effet juridique lié à cette décision, cette étape intermédiaire. Dans ce cas là on ne va plus parler
d'acte préparatoire mais d'acte interlocutoire.

En matière de marché public, un contrat c'est aussi un appel à candidat, à une série d'entreprises qui
doivent émettre des offres. De nouveau il peut y avoir des étapes de sélection. Tous les autres évincés
qui n'oint pas le droit de négocier leur prix, la décision de non sélection est une décision qui produit
des effets juridiques. Cette décision est interlocutoire. On peut également imposer des critères
d'emblée, il ne sert à rien de faire offre si on n'y répond pas. D'emblée il n'y a pas de décision en
milieu de procédure, mais le tout premier acte préparatoire est interlocutoire à l'égard des
entreprises qui ne remplissent pas les conditions posées.

Que peut on faire à l'égard des actes interlocutoires ? C'est une catégorie hybride puisqu'ils ont des
effets à l'égard de certains et pas à l'égard d'autres. Le CE a reconnu le droit d'attaquer des actes
interlocutoires ; on peut les attaquer immédiatement par le biais de l'article 14. Si on les attaque
immédiatement on sera obligé d'attaquer aussi la décision définitive sinon on perd notre intérêt à
agir ; sauf si on arrive à suspendre la procédure grâce au CE. En réalité le CE laisse le choix en disant
qu'on peut attaquer immédiatement l'acte interlocutoire mais on peut aussi attendre la décision
définitive (à apprécier en fonction des circonstances).

Il peut arriver que des actes préparatoires soient considérés comme abusifs : il peut y avoir des griefs
juridiques à faire valoir à l'égard de ces agissements de l'administration, mais on n'est pas dans les
actes interlocutoires. Ces griefs ne produisent des effets juridiques que lorsqu'on a la décision
définitive. Alors uniquement on pourra se plaindre, contester la procédure préparatoire en attaquant la
décision administrative.

Le 9 novembre 2012 :

• les mesures d'ordre intérieur

elles s'adressent exclusivement aux administrations, et tous ceux qui sont dans un rapport de sujétion
avec l'administration. Tous les actes intermédiaires ne sont pas considérées comme des mesures qui
produisent des effets juridiques ; on ne peut pas attaquer, contester cette mesure avant qu'elle n'ait
produit d'effet juridique. Même si on doit les respecter, ça ne fait pas partie d'un acte administratif
puisqu'il ne produit pas d'effet.

Dans tous les cas de mesures d'ordre intérieur, il n'y a pas à respecter le régime des actes
administratifs unilatéraux ou contractuels. Mais il y a bien sur des exceptions à ce principe :

a) les circulaires et les directives administratives

une circulaire administrative c'est un texte rédigé par l'autorité la plus élevée d'une administration à
l'intention de l'administration et qui va préciser la manière dont il faut appliquer, interpréter un texte
légal. On donne une série d'instructions à l'administration pour qu'elle puisse appliquer le droit voire
l'interpréter en cas de difficulté.

Ces circulaires administratives ne produisent aucun effet juridique et ne sont pas soumis au régime
des actes administratifs. Il se fait néanmoins que parfois l'administration dans une circulaire à
l'occasion de l'interprétation d'une norme soit aller adopter de nouvelles règles.

Exemples :

⁃ la circulaire Peeters :
 ⁃ elle dit dans son texte comme les administrations doivent interpréter la
réglementation en matière d'emploi des langues. Toue initiative d'une commune doit être faite
en néerlandais. On ajoute une règle en ajoutant ou interprétant le « à chaque fois ».

⁃ Si une circulaire contient des réglementations, elle devient attaquable

puisqu'elle produit des effets juridiques. Il y a donc eu une question posée au CE, qui a dit que
l'annulation de cette circulaire vise à maintenir une interprétation francophone -> pas légitime
à agir.

⁃ Régulation des sans papier :

⁃ instruction de Watlet qui disait à quelle condition on pouvait régulariser la

situation d'un sans papier. Il avait finalement détaillé une série de règles supplémentaires ->
considéré par le CE comme ajoutant à la loi. Il y a excès de compétence.

La circulaire peut néanmoins être attaquable si elle ajoute des règles au droit existant. La
jurisprudence du CE dit que si on ajoute des normes, cela permet de considérer une circulaire comme
un acte attaquable.

Il faut encore pouvoir démontrer que l'intention de l'auteur de la circulaire était d'ajouter une norme,
d'imposer la norme aux citoyens.

Il faut que l'auteur de la circulaire ait les moyens d'imposer cette norme et qu'il ne se contente pas
d'établir une règle abstraite. Il peut sanctionner le non respect de la règle (par exemple, la non
nomination des bourgmestres des communes à facilité).

=> si les 3 conditions sont remplies on est face à une circulaire réglementaire, ce qui ne peut pas
exister. Ainsi cette circulaire devient attaquable.

Les directives administratives (dans l'examen des circulaires)

c'est la manière dont l'administration annonce publiquement comment elle va exercer le pouvoir qu'elle
a reçu. Elles s'adressent à être publiées, à avertir le public. C'est une manière transparente de
montrer ce que l'administration entend faire.

Danger que cela devienne des règles pour l'administration : si on avait mis cette ligne directrice dans
un arrêté, on aurait été face à une règle qu'on serait obligé d'appliquer. Or on veut se garder une
marge d'appréciation. L'administration ne pourra jamais dire qu'elle ne fait qu'appliquer ; la décision
de refus serait illégale puisqu'elle s'appuie sur une règle qui n'est pas une règle. La nécessité
d'apprécier à chaque fois la situation concrète lorsqu'il existe des directives administratives, des
lignes de conduite. Si l'administration se considère comme liée, alors c'est illégal et attaquable.

b) que quelques autres mesures d'ordre intérieur

il est fréquent que dans la gestion d'une administration, on adopte des mesures d'ordre intérieur
(souvent très matériel ; permet la gestion des bâtiments – du personnel - ... ). Dans la pratique,
certaines de ces mesures avaient certains effets juridiques -> donc soumis au régime des actes
administratifs et attaquable au CE.
C'est notamment quand on adopte des sanctions déguisées ; par exemple, si on n'a pas le temps de
mettre en œuvre la procédure disciplinaire pour infliger une sanction fonctionnaire, on va simplement
rétrograder le fonctionnaire. On considère que si la raison de cette dégradation c'est la faute - > c'est
une sanction déguisée et on abuse de la mesure d'ordre intérieur.

Toute mesure adoptée sur base de reproche, on va considérer que c'est une mesure qui lui cause, qui a
un effet juridique -> acte attaquable.

C'est la même chose si il y a un changement fondamental dans la sanction du fonctionnaire ; si

changement lourd qui affecte ses droits subjectifs, son confort de vie est trop fortement affecté ->
mesure d'ordre intérieur attaquable au CE.

Souvent le CE annule la mesure qui cause grief mais si il n'y avait pas d'autres possibilités, alors il
n'annulera pas. Il arrive souvent qu'il y ait délocalisation des administrations et donc déplacement des
fonctionnaires.

Au niveau des prisons, le traitement des prisonniers est considéré comme une mesure d'ordre
intérieur. La jurisprudence constante a été de dire qu'il n'était pas possible d'attaquer les mesures
d'ordre intérieur des prisons jusqu'en 2000. À cette époque, on a considéré que les mesures d'ordre
intérieur qui portaient atteinte aux droits de l'homme de manière trop importante, disproportionnée
étaient attaquables (puisqu'elles font grief aux prisonniers).

1. l'acte administratif est adopté par une autorité administrative ou une

autorité « assimilée »

qu'est ce qu'une autorité administrative au sens de l'article 14 LCCE ?

Dans les LCCE on parle des autorités administratives et des institutions à côté. Toutes ces institutions
judiciaires, législatives,... qui ne sont pas administratives sont aussi susceptibles de voir leurs actes
attaqués au CE.

Peut on en déduire que quand on parle d'un acte administratif adopté par une autorité administrative :
restreint ou ensemble des institutions (du pouvoir exécutif, législatif, judiciaire) ? C'est encore
difficile de trancher. Il y a un arrêt de la cour constitutionnelle qui s'est prononcé à propos de la loi de
1991 ; arrêt de 2004 : ça serait discriminatoire : les institutions à côté ne sont pas soumises à la loi de
1991. il faut interpréter la notion d'autorité administrative comme incluant le pouvoir législatif,
judiciaire,... dans tous leurs actes administratifs. Il y a une assimilation de tous les actes
administratifs, de toutes les institutions dans leurs actes administratifs.

1. l'acte administratif peut être unilatéral ou contractuel

dans la loi de 1991, on nous dit qu'il faut que l'acte administratif soit unilatéral OR il y a aussi des
actes administratifs qui sont contractuels. Ils possèdent chacun leur régime spécifique.
Unilatéral : quand il n'y a pas d'échange de volonté, on impose sa volonté à un tiers (aux administrés,
aux citoyens). C'est une prérogative spécifique de l'administration. On déduit ce pouvoir de l'article
33 de la constitution.

Tout type de règlement, de décision unilatéral pris par l'administration.

Contractuel : échange de consentement avec citoyens ou autres administrations et de passer des

contrats administratifs. Ces contrats administratifs c'est tout type de marché public ; tout ce que
l'administration demande à l'administré, à l'autre administration comme service, comme fourniture, ...
Ce n'est pas seulement les marchés.

De cette distinction, les juristes de droit administratif ont réussi à inventer une théorie : la théorie
de l'acte détachable.

En principe, le CE est compétent que si les juridictions judiciaires ne sont pas compétentes. Les droits
subjectifs que l'on tire des contrats -> dès qu'il y a contrat administratif, la compétence du CE serait
exclue. Le CE a créé la théorie de l'acte détachable du contra : il existe une décision unilatérale qui
serait dès lors de la compétence du CE. La décision de signer le contrat et la signature du contrat => 2
phases distinctes pour permettre aux personnes (présentes à la conclusion du marché public) de faire
un recours au CE.

1. l'acte administratif est soit de portée individuelle soit de portée

réglementaire

nouvelle distinction majeure dans les actes administratifs. La loi de 1991 ne concerne que les actes de
portée individuelle et non les actes de portée réglementaire. La différence tient a priori en ce qu'un
règlement se caractérise par sa permanence, sa généralité, son abstraction. Il a vocation à s'appliquer
généralement sans jamais perdre son objet, sans épuiser ses effets. Un règlement est un acte
administratif. Par rapport à la distinction précédente, par nature un règlement est unilatéral et
s'imposera. Cependant il n'est pas exclu qu'un règlement puisse être contractuel.

L'acte administratif de portée individuelle, qui n'est supposé s'appliquer qu'à un seul groupe de
destinataires (exemple : refus de régularisation s'appliquant à une famille). Il n'a qu'un seul
destinataire et règle des situations très concrètes, précises, identifiables. Logiquement un acte
administratif individuel épuise immédiatement (dans la situation identifiée) tous ses effets dès lors
qu'il est appliqué.

Il y a deux cas limites discutés.

⁃ les actes mixtes ont à la fois un caractère réglementaire et un caractère

individuel. Dans ce cas le réglementaire l'emportera (l'acte individuel est subordonné) :

exemple : le permis de lotir : droit de diviser un terrain en une série de parcelles qui pourront
accueillir différentes maisons. Pour faire cela, on doit avoir un permis de lotir (acte individuel) ; mais
en général le permis est assorti d'une série de conditions. Ces conditions deviennent des règles pour
ceux qui veulent construire leur maison. On est contraint par les règles du permis de lotir, le permis de
lotir devient réglementaire. Il y a là des règles (confirmé par le CE dans une jurisprudence constante).

Exemple : le domaine pharmaceutique : arrêt 160.994 du 5 juillet 2006 : pour le remboursement, on a

besoin d'avoir une reconnaissance du médicament et être établi dans une liste de médicaments
autorisés. En l'espèce, un médicament n'avait pas reçu cette agréation. Contestation au CE. Il fallait
savoir si l'acte était réglementaire ou individuel pour savoir si la loi de 1991 venait à s'appliquer et
formuler formellement le choix de reprendre le médicament. Le CE considère qu'on n'est pas face à un
acte individuel qui concerne une personne précise. On est là face à une liste de portée réglementaire
qui vise tous les citoyens. Ça s'appliquait à une généralité de personnes pour une durée indéterminée ->
règlement -> pas d'application de la loi de 1991.

⁃ les actes collectifs

on a un arrêté royal qui va procéder à la nomination de 5 directeurs -> est ce un acte administratif
individuel ? Réglementaire ? On n'a pas un groupe de directeurs, ce n'est pas une équipe qu'on va
nommer à un seul endroit. Ça ne change rien. Il s'agit de plusieurs décisions qui sont néanmoins
reprises dans un seul et même acte ; on considère qu'il y a bien plusieurs décisions individuels et
attaquables.

Intérêt de cette classification : il y a des régimes juridiques différents selon que l'acte administratif
est individuel ou réglementaire. Il y a 6 points à relever :

⁃ procédure d'élaboration :

⁃ les formes qu'il convient de respecter pour adopter ces actes ne sont pas
pareilles. Les formes pour adopter un acte réglementaire : avis du CE -> pas pour l'acte
individuel. Les procédures sont généralement plus importantes pour les actes à portée
réglementaire que pour les actes à portée individuelle.

⁃ Les règlements doivent être toujours écrits et publiés.

⁃ Il faut que tout le monde puisse en prendre connaissance ; cette publicité

impose l'écrit. Par opposition, la majorité des décisions individuelles sont écrites mais elles
peuvent être non écrites et surtout il ne faut pratiquement jamais de publicité. Parfois la loi
l'impose mais ça n'est pas soumis aux mêmes règles.

⁃ La contrainte est plus grande du côté des actes individuels au niveau des
formes :

⁃ en particulier la loi de 1991 : tout acte administratif à portée individuelle doit

être motivée formellement. Ceci ne vaut pas pour les actes administratifs de portée
réglementaire.

⁃ L'application du règlement, de l'acte administratif individuel dans le temps :

⁃ l'un a vocation à durer dans le temps mais interdiction de rétroactivité du

règlement. L'acte administratif individuel n'a pas vocation à durer et a vocation à épuiser ses
effets. Il ne va pas pouvoir être abrogé. On ne va jamais mettre fin à un acte administratif
individuel.

⁃ Subordination des actes à portée individuel au règlement

 ⁃ en matière de recours contre les règlements et les actes individuels :

⁃ recours au CE 60 jours contre un acte administratif ou un règlement. Après

60 jours, on n'a normalement plus le droit de les attaquer.

⁃ Dans la jurisprudence du CE, ce qui change c'est l'application de l'article 159

de la constitution : droit pour les cours et tribunaux d'écarter les règlements considérés
illégaux. Le CE considère qu'on puisse invoquer l'article 159 pour le règlement mais JAMAIS
pour un acte administratif individuel. On ne peut pas invoquer devant le CE l'article 159 pour
annuler un acte administratif à portée individuelle (si on n'est plus dans les 60jours -> possible
pour le règlement).

1. les actes écrits, oraux et les décisions implicites (forme de l'acte

administratif)

le règlement est toujours et obligatoirement écrit. On admet que certains actes individuels puissent
être oraux bien que ce soit rare.

Si l'acte n'est ni oral, ni écrit, il s'agit d'un acte implicite. Il faut le déduire ; l'existence des actes
implicites est assez limitée (article 14 §3 LCCE). Il existe un acte implicite lorsqu'on a demandé à une
autorité de prendre une décision, qu'elle était obligé d'y répondre mais elle ne l'a pas fait -> refus
implicite d'agir ou de répondre (accéder à la demande faite). On ajoute une deuxième condition :
« mise en demeure + expiration d'un délai de 4 mois.... » (voir article 14).

quand y a t il obligation de statuer ? La jurisprudence a discuté la question. On considère qu'il y a une

obligation de statuer dès lors qu'il y a une demande faite dans un cadre légal. Dans le cadre d'une
demande officielle, il y a une obligation de répondre. Dans le cadre d'un recours organisé, il y a une
obligation de statuer.

Il y a une série de cas où la loi prévoit que l'autorité doit statuer ; sinon un refus implicite est
présumé.

Il est des cas rares où c'est l'inverse : l'abstention d'agir a pou conséquence une décision
administrative favorable : un permis, une autorisation, une nomination,... implicite.

Dès lors qu'on n'est pas face à un écrit, une bonne partie du régime tombe et n'est pas applicable.

Tous les actes visés à l'article 14 susceptibles de recours sont des actes administratifs, mais à
l'inverse tous les actes identifiés ne sont pas des actes susceptibles de recours.

Il y a d'autres actes qui relèvent d'une autre juridiction administrative que le CE, par exemple le CCE.
On ne peut pas confondre les actes administratifs en général et la notion visée à l'article 14 par les
LCCE.
 1. l'acte administratif unilatéral et l'acte susceptible de recours devant le
Conseil d'état

Dans la partie du cours consacrée aux autorités de contrôle, on a défini la notion d’actes des autorités
administratives au sens de l'article 14 des lois coordonnés sur le Conseil d'Etat (cfr supra, partie III). La notion
d’acte administratif qui fait l’objet de notre étude a toutefois un contenu plus large : en effet, certains
actes administratifs ne peuvent pas être attaqués devant le Conseil d’Etat.

Tel est le cas des décisions qui refusent de reconnaître un droit subjectif ou d'exécuter une obligation
correspondant à un tel droit; ces actes administratifs échappent à la juridiction du Conseil d'Etat pour
ressortir à la compétence des cours et tribunaux en vertu des articles 144 et 145 de la Constitution.

On peut citer également l'hypothèse des actes administratifs non définitifs, tels ceux qui sont soumis à une
approbation ou ceux qui peuvent faire l'objet d'un recours administratif. Les premiers ont vocation à produire des
effets de droit tandis que les seconds en produisent déjà.

Il reste que, mis à part ces quelques exceptions, la notion d’acte administratif recouvre largement celle d’acte
susceptible de recours devant le Conseil d’Etat. Pour revenir à la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation
formelle des actes administratifs, notons que la définition contenue à l’article 1er de cette loi - l’acte juridique
unilatéral "qui a pour but de produire des effets juridiques à l’égard d’un ou plusieurs administrés ou d’une autre
autorité administrative" - paraît en effet inspirée de la notion d’acte faisant grief telle que l’évoquent les auteurs
soucieux de rendre compte des conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir.

Chapitre 2. le régime juridique de l'acte administratif unilatéral

A. les effets ou les forces de l'acte administratif unilatéral

1. la force obligatoire de l'acte administratif ou le privilège du préalable

On désigne donc ce pouvoir de décision unilatéral. L’administration détient le pouvoir d’arrêter des décisions
unilatérales et d’en imposer le contenu à leurs destinataires sans devoir requérir au préalable leur
consentement.

C’est l’aspect pouvoir que l’on veut manifester en montrant que quand l’administration adopte un acte administratif
unilatéral, elle met en œuvre un pouvoir qui lui est caractéristique et qui lui est propre, c’est celui de l’article 33 de
la Constitution. Et par l’effet de ce pouvoir la norme adoptée a une force obligatoire et on n’a pas besoin de
recourir à un intermédiaire pour mettre en œuvre ce pouvoir.

Donc quand il entre en vigueur, l’acte doit être respecté. Il n’y a pas moyen d’échapper à l’obligation qui
s’impose à nous. On peut le contester certes, mais ce n’est pas pour ça qu’il n’est pas obligatoire.

Il cessera éventuellement ses effets avec effets rétroactif si on obtient gain de cause au CE.

On parle de privilège du préalable pour bien indiquer que c’est un privilège qui n’appartient pas aux particuliers. Il ne
faut pas avoir un recours au juge, alors que les particuliers s’ils veulent faire imposer qqch doivent saisir le juge.
Qu’entend on vraiment par privilège ? Dès son entrée en vigueur l’acte administratif unilatéral produit ses effets
de droit et s’impose à ses destinataires. Il est obligatoire tant qu’il n’a pas été retiré ou annulé. Il bénéficie d’une
conformité au droit ; cette présomption est toutefois réfragable, l’administré pouvant contester l’acte
administratif en introduisant les recours juridictionnels ad hoc.

De manière générale, les évolutions récentes du droit administratif tendent à nuancer et à assouplir le caractère
autoritaire de la décision administrative. Le secret administratif a fait place au principe de transparence, qui
permet aux administrés de prendre connaissance des documents administratifs (cfr supra) ; les actes
administratifs doivent être motivés, ce qui oblige l’autorité à justifier l’exercice de son pouvoir (cfr infra) ; les
procédures d’enquête publique et de consultation des secteurs concernés par les décisions se multiplient, ce qui
donne au processus d’élaboration de l’acte administratif un tour plus négocié (cfr infra)… Mais l’acte administratif
décisoire demeure néanmoins le mode privilégié de fonctionnement de l’administration.

Dans certains domaines précis, le législateur va jusqu’à supprimer le privilège du préalable, en exigeant
l’intervention du juge avant que la décision administrative soit obligatoire. Tel est le cas en matière d’expropriation
pour cause d’utilité publique où c’est le jugement qui opère le transfert de propriété en vertu de l’arrêté autorisant
l’expropriation (cfr infra, la partie du cours consacrée aux biens de l’administration).

1. la force probante de l'acte administratif

La valeur probante d’acte authentique est attachée par l’article 1317 du Code civil à ce que les officiers et
agents publics sont habilités à constater officiellement dans l’exercice de leurs fonctions, pourvu que soient
respectées les formes prescrites par la loi pour ces constatations.

Les actes administratifs sont revêtus en principe de la force probante d’acte authentique. Encore faut-il préciser
que la preuve est faite par l’acte administratif avec valeur d’acte authentique pour les faits (la preuve porte sur les
éléments de fait et non sur le droit) que l’autorité administrative a dans sa compétence de constater et à la
condition que soient respectées les formes prescrites par la loi

En matière cela implique que la seule manière de contester le contenu de l’acte est d’entamer une procédure
d’inscription de faux. Elle est la seule qui va permettre de démontrer qu’un acte authentique est un faux.

Eventuellement voir p 22 du syllabus pour exemples.

1. la force contraignante de l'acte administratif ou le privilège de l'exécution

d'office

Ce sont les moyens existants ou non de contraindre qqun qui ne respecte pas la décision administrative, de la
respecter. La force contraignante ce sont les moyens de contraindre une personne a respecter ce caractère
obligatoire. Ce sont des mesures de contrainte qui appliquent une décision administrative qui était obligatoire.

L’aspect contraignant ne relève pas de tous les types d’actes administratifs. Ex : quand une administration octroie
un permis, elle ne va pas obliger à mettre en œuvre ce permis. Il n’y a pas de contrainte qui s’impose.
L’administration ne va pas obliger à mettre en œuvre ce permis.
La question de l’exécution forcée ne se pose que dans l’hypothèse où un acte administratif impose des obligations de
faire à un administré.

En principe, l’administré doit obéir et exécuter l’acte administratif, qui est obligatoire et bénéficie du privilège du
préalable. On l’a vu, l’administration ne doit pas saisir le juge pour se faire délivrer un titre juridique
exécutoire. Mais que se passe-t-il si l’administré néglige ou refuse de s’exécuter ? L’autorité administrative
dispose-t-elle du pouvoir de se substituer à lui et d’exécuter d’office sa décision ?

La réponse est, en principe, négative. Ce n’est que très exceptionnellement et très subsidiairement que
l’administration pourra procéder à l’exécution d’office de ses décisions. Soumise au principe de légalité, elle
devra d’abord mettre en œuvre les moyens mis à sa disposition par la loi.

Tout d’abord l’autorité administrative pourra compter dans un certain nombre de domaines sur la crainte de la
sanction pénale pour vaincre la désobéissance éventuelle de l’administré.

A côté de la sanction pénale la loi prévoit aussi des sanctions administratives (amendes, retraits d’autorisations,…).

En ce qui concerne le recouvrement de sommes, l’administration pourra tjs saisir le juge civil afin d’obtenir la
condamnation de l’administré à rembourser les montants indus.

La loi peut aussi organiser d’autres procédés d’intervention de l’administration ; elle peut consacrer expressément
des pouvoirs d’action d’office au profit de l’administration (ex : les pouvoirs du bourgmestre de requérir la police
pour faire respecter l’ordre public dans les cas prévus par les articles 134, 135 et 175 de la NLC d’ordonner la
démolition des immeubles menaçant de ruine).

Ce n’est que quand aucun autre moyen n’est fourni par l’arsenal juridique ou lorsque l’extrême urgence rend
impossible le recours aux moyens légaux que l’autorité administrative peut, sans base légale expresse, recourir à
des mesures d’exécution d’office de sa décision.

Il y a cependant deux conditions requises pour que l’administration puisse mettre en œuvre l’exécution
d’office :

⁃ il faut qu’il existe un péril imminent pour l’ordre public que l’autorité doit éviter

⁃ l’intervention doit se limiter à ce qui est strictement nécessaire. Le pouvoir de

contrainte doit être exécuté de manière proportionnée. Ce pouvoir de contrainte doit être utilisé juste
pour éviter le péril et rien de plus.

B. L'application dans le temps de l'acte administratif unilatéral

A partir de quand et jusque quand la décision administrative produit ses effets.

1. l'existence, l'entrée en vigueur et la non rétroactivité de l'acte administratif

a) existence et entrée en vigueur

L’entrée en vigueur n’est pas nécessairement corrélative avec l’existence de l’acte et elle n’est pas non plus
corrélative avec le moment où elle est portée à la connaissance de son destinataire.

On considère qu’il existe dès qu’il y a été signé (dès qu’il a été adopté dans sa forme définitive). A partir de
ce moment là l’acte existe. Et comme il existe il est dès lors exécutoire, ce qui veut dore que des mesures
peuvent être prises par l’autorité afin de pourvoir à son application. Toutefois, aucune obligation ne peut être
imposée, à ce stade, aux administrés, et il ne peut être porté préjudice à leurs droits.

L’entrée en vigueur de l’acte administratif dépend, quant à elle, de l’exécution des formalités de diffusion : la
publication s’il s’agit d’un règlement, la notification à son destinataire s’il s’agit d’un acte individuel.

L’acte administratif peut entrer en vigueur dès l’accomplissement de ces formalités de diffusion. Son entrée en
vigueur peut aussi être retardée, en raison par exemple de la nécessité d’adopter des actes complémentaires. On
notera qu’en vertu de l’article 6 de la loi du 31 mai 1961 relative à l’emploi des langues en matière législative, à la
présentation, à la publication et à l’entrée en vigueur des textes légaux et réglementaires, les lois et arrêtés
publiés au Moniteur belge entrent en vigueur, à défaut de mention contraire le dixième jour après leur publication.
En vertu de la même disposition, les arrêtés notifiés aux intéressés entrent en vigueur, pour leur part, dès leur
notification.

L’entrée en vigueur de l’acte administratif peut également être avancée avant sa publication ou sa notification. En
ce cas se pose le problème de la rétroactivité, qui fait l’objet du point suivant.

A partir de son entrée en vigueur, l’acte administratif unilatéral est opposable aux citoyens ; il est obligatoire, et
bénéficie du privilège du préalable, au sens qui a été expliqué plus haut (cfr supra). L’acte administratif peut donc,
dès ce moment, imposer des obligations.

b) le principe général de non rétroactivité

Que se passe-t-il si on veut faire rétroagir l’entrée en vigueur : ce n’est pas possible.

Il y a un principe général de droit qui est la non rétroactivité des actes administratifs.

Ce principe connaît cependant bcp d’exceptions :

⁃ lorsque le législateur a expressément permis la rétroactivité d’acte administratif. Ex :

une loi rétroactive qui permet son entrée en vigueur de manière rétroactive. On considère que les actes
d’exécution de cette loi seront également rétroactifs.

⁃ Lorsque l’acte constitue une réfection à la suite d’un arrêt du CE, à la condition que
cette rétroactivité respecte l’arrêt d’annulation et qu’elle soit indispensable au bon fonctionnement ou à la
continuité du service public.

Lorsqu’il y a eu une annulation par le CE. Lorsque le CE est saisi d’un acte administratif et l’annule,
l’annulation peut avoir un effet rétroactif qui remplacera celui supprimé. Il faut respecter ce qui est dit
dans l’arrêt d’annulation. Il faut que cela soit indispensable à la bonne administration. On considère donc
que on peut adopter un acte réglementaire à effet rétroactif pour pouvoir respecter la bonne
administration (ex : on a un arrêt qui annule qqch, on prend un règlement qui impose un nouveau barème
 pour les salaires des individus pour éviter que cela ne pose de problème). Donc on ad droit à prendre un
règlement rétroactif si c’est en raison d’une annulation et ce pour respecter la bonne administration.

⁃ Pour valider ou régulariser une situation qui existé dans le passé. Ex ; le cas d’une
suspension préventive dans la fonction publique pq il y a eu des ordres : ex : un prof qui a été violent et
qu’on enlève de sa classe le temps qu’on enquête. Donc ici la décision est un ordre, et donc la décision qui
va pouvoir prise suite à l’enquête va pouvoir rétroagir de un an pour coller à la sanction.

Lorsque la rétroactivité correspond à une situation ayant existé régulièrement dans le passé (une
suspension disciplinaire qui prend effet au jour de la suspension préventive qui l’a précédée ; une
nomination qui prend cours à la date à laquelle les candidats devaient remplir les conditions de nomination ;
une démission d’office visant à faire correspondre la situation administrative de l’agent à une
condamnation pénale lui faisant perdre le bénéfice des droits civils et politiques ou à un abandon de poste
de plus de 10 jours);

⁃ Si ça ne pose grief à personne que ce soit rétroactif.

⁃ Le retrait d’acte : c’est une décision administrative qui vise à mettre fin
rétroactivement à un acte pour faire comme s’il n’avait jamais existé.

Le 14 novembre 2012 :

1. la mutabilité et la fin de l'acte administratif : abrogation et retrait

Une décision administrative peut fixer elle-même la durée limitée de son application, soit explicitement soit
implicitement. Dans ces cas les effets de la décision administrative prennent fin automatiquement, selon ses
propres dispositions ou dès la disparition des circonstances qui ont justifié son adoption.

Dans la plupart des cas cependant, les lois du service public sont soumises à la loi du changement.

La loi du changement est une des los importantes qui gouverne l’action administrative : elle implique de tjs
pouvoir modifier sa gestion, sa politique et donc les décisions. Il relève de l’exercice de l(action publique
d’être soumis à cette loi.

En général les actes réglementaires n’ont pas de limite dans le temps et sont donc soumis à la loi du changement. On
pourra dès lors y mettre fin.

La loi du changement se justifie par le fais que les décisions prises à un moment donné pour convenir à l’intérêt
général peuvent à un moment donné ne plus correspondre à cet intérêt général (en effet celui-ci évolue). Donc
l’intérêt général pouvant évoluer, il est nécessaire de pouvoir faire évoluer les décisions qui ont été prise.

Cette loi du changement a une valeur qui la contrebalance : c’est le principe de la sécurité juridique. On ne peut pas
changer comme on veut, il faut respecter une certaine sécurité.
Il est quasiment inadmissible qu’une administration puisse changer d’avis en permanence, il y a donc des conditions
qui sont mises pour pouvoir modifier, annuler,…un acte administratif. Il y a donc des limites à cette loi du
changement.

Il y a deux manières de modifier un acte administratif : l’abrogation et le retrait (il ne fait pas les confondre
même si on fait souvent l’amalgame entre les deux).

Comment distinguer entre retrait et abrogation ? Quand on parle d’abrogation on parle uniquement de fin de
validité pour un acte pour l’avenir, par contre le retrait vise à retirer l’acte pour le passé également (effet
rétroactif). Donc le retrait d’acte peut fortement porter atteinte à la sécurité juridique (pq on modifie pour le
passé aussi).

Quelles sont les conditions pour pouvoir abroger ou retirer ?

Pour établir cela il faut établir la distinction entre l’acte individuel et l’acte réglementaire.

a) l'abrogation

L’abrogation d’un acte réglementaire est tjs possible (elle est possible par nature). Les actes réglementaires ont
vocation à s’appliquer à un nombre indéterminé de situations qui se succèdent dans le temps. Il est donc possible de
mettre fin à leurs effets uniquement pour l’avenir, sans remettre en question les applications auxquelles ils ont
donné lieu dans le passé.

Il n’y a pas de conditions à l’abrogation d’un acte réglementaire. La seule condition est que l’auteur de
l’abrogation soit compétent pour abroger (en principe c’est l’auteur de l’acte qui est compétent pour abroger : c’est
la théorie du parallélisme). Nul ne peut donc s’opposer à la modification, pour l’avenir, d’une réglementation générale
et abstraite, quels que soient les droit que cette réglementation ait pu faire acquérir tant qu’elle était en vigueur.

En ce qui concerne les décisions de portée individuelle : est-ce que l’on peut abroger un tel acte ? il y a
controverse. Sachant que l’acte individuel a vocation a s’appliquer à un nombre déterminé de cas, il n’y a
théoriquement pas d’application à long terme qui est prévue, l’acte s’applique à la situation prévue et puis c’est tt
(c’est vrai la plupart du temps (ex d’une exception d’un acte individuel qui dure dans le temps : le permis de
conduire). Donc il n’y a pas en général de sens à dire qu’on va abroger ces actes individuels, il n’y a aucun sens à les
abroger pour l’avenir, pq ils n’ont qu’une durée de vie limitée.

Mais il existe des actes individuels qui ont vocation à s’appliquer pour une longue durée, et donc là on pourrait
imaginer une abrogation. Mais là la sécurité juridique en prendrait un coup si on autorisait cette abrogation ; c’est
pourquoi la jurisprudence dit qu’on ne parle pas vraiment d’abrogation dans ces cas là, on parle d’acte contraire. On
dit que on peut mettre fin à un acte individuel uniquement par un acte contraire. On dit que pour l’acte individuel on
dit que la loi doit avoir prévu les conditions de l’acte contraire (il faut que la loi ait prévu la possibilité d’adopter un
acte contraire à l’acte initial). Donc on ne parle pas d’abrogation mais d’acte contraire (il n’y aura un effet que pour
l’avenir). On a donc une forme spécifique d’abrogation ici (il faut faire attention car la loi autorisant cette
abrogation de ces actes individuels parle souvent de retrait et pas d’abrogation).
Donc normalement l’abrogation n’a pas de sens pour un acte individuel. Et si jamais cela arrive (qu’on procède à une
abrogation) c’est uniquement pq la loi l’a prévu.

A noter que la modification d’un acte est soumise au même régime que l’abrogation.

b) le retrait

Le retrait d’un acte a une portée rétroactive. On fait comme si l’acte n’avait jamais existé et on essaye de
retourner à la situation initiale. Ce retrait est bien sur soumis à des règles bcp plus strictes.

Quelle est l’idée qui dirige ce retrait d’acte ? La jurisprudence a dégagé que l’administration doit pouvoir retirer
un acte uniquement si elle doit pouvoir corriger des erreurs.

Quels actes vise le retrait ? on pourrait imaginer le retrait d’un acte réglementaire, mais cela reste assez
théorique. Celui-ci est encadré d’un tel nombre de procédure qu’il est en réalité très rare de commettre une erreur
dans l’adoption d’un règlement. Donc il est rare de devoir le corriger.

Quand on parle d’erreur on parle bien d’erreur en ce qui concerne la mauvaise application du droit, la violation des
normes supérieures,….

Le retrait concerne donc surtout les actes administratifs individuels.

Donc l’abrogation concerne surtout les règlements et le retrait concerne les actes individuels.

Pour savoir comment le retrait doit s’appliquer aux actes individuels il faut établir les notions d’acte créateur de
droit et d’actes réguliers.

L’acte régulier est celui qui respecte toutes les règles qui lui sont supérieures (><irrégulier).

L’acte créateur de droit est celui qui par sa création met son destinataire dans une situation juridique plus
favorable que celle qu’il avait avant que l’acte ne soit adopté.

Ex d’acte non créateur de droit : acte qui est purement de reconnaissance de droit existant. C’est par exemple si on
est chômeur, concrètement on a droit à un certain montant par mois. Le calcul de ces allocations de chômage ne
crée pas de droit. Donc l’acte faisant ce calcul n’est pas créateur de droit.

Autre exemple : un refus de la régularisation : cet acte ne crée aucun droit. On refuse simplement la demande.
L’intéressé n’est pas dans une situation meilleure qu’avant.
Donc si on est dans le cas d’un acte non créateur de droit, il n’y a pas de conditions pour que le retrait soit
applicable. On considère dans ces cas là que le retrait est tjs applicable sans conditions.

Par contre si l’acte est créateur de droit. Il faudra encore distinguer les actes créateurs de droit régulier et les
actes créateurs de droit irrégulier. Si l’acte est régulier il est interdit de procéder au retrait de l’acte.

Si l’acte créateur de droit est irrégulier alors on peut le faire (le CE le précise) dans deux circonstances
particulières :

⁃ Si il n’y a pas de recours on peut le retirer dans le délai de recours au CE (60 jours).
Dans ce délais on considère que le CE pourrait intervenir (ce qui aurait pu conduire à une annulation de
l’acte) et donc l’administration a elle aussi le droit de corriger son acte dans ce délais de 60 jours. Il
faudra quand même montrer que l’acte est irrégulier.

⁃ Si il y a un recours au CE. S’il y a un recours le CE va intervenir et le cas échéant dans

les 2 ans (voir 5 ans dans certaines procédure) de la procédure (donc tant que le CE n’a pas tranché)
l’administration peut procéder à des modifications de l’acte, mais uniquement pour les raisons pour
lesquelles on a attaqué l’acte et donc pour les raisons pour lesquelles le CE est susceptible d’annuler la
décision administrative.

On a essayé de faire primer un maximum la sécurité juridique vis-à-vis des administrés et de ne pas permettre à
l’administration de faire ce qu’elle veut quand elle veut.

Pour rappel, la Cour de cassation adopte une position très différente en ce qui concerne l’équilibre à établir entre le
principe de la sécurité juridique et le principe de la légalité. De même qu’elle accepte que soit écartée en tout
temps, par la voie de l’exception de l’article 159 de la Constitution, l’application des actes administratifs individuels
irréguliers, de même elle considère que la possibilité de retirer de tels actes est illimitée dans le temps (cfr supra).
La Cour de comptes se range également à cette manière de voir.

Les décisions d’abrogation ou de retrait d’actes administratifs peuvent être soumises à la juridiction du Conseil
d’Etat, qui peut les annuler si les conditions exposées ci-avant n’ont pas été respectées. Le moyen pris de la violation
du principe de non rétroactivité ou des conditions du retrait, touche à l’ordre public ; il peut être invoqué en tout
temps et est soulevé d’office par le Conseil d’Etat. En cas d’annulation, la décision qui avait été abrogée ou retirée
irrégulièrement retrouve tous ses effets.

Toutes les décisions de retrait et d’abrogation sont des actes administratifs elles-mêmes et peuvent donc faire
l’objet d’un recours devant le CE.

C. la validité de l'acte administratif unilatéral

Il y a deux catégories de moyens :

⁃ la légalité interne : on doit examiner la décision elle-même. On parle de la validité du

contenu de la décision.
 ⁃ la légalité externe : tout ce qui est lié au support de la décision. Et donc à l’acte lui-
même, aux procédures qui l’encadre (qui est compétent, quelles sont les formes à respecter,….) ; on parle
généralement ici d’excès de pouvoir.

Comment faire pour dégager ces principes de validité des actes administratifs ? Il faut se référer à la
jurisprudence tant du CE que des juridictions de l’ordre judicaire (celles-ci sont généralement plus ouverte car elles
ne sont pas spécialisée dans le droit administratif).

1. les exigence de légalité externe

Il y a trois exigences :

⁃ la compétence de l’auteur de l’acte

⁃ les procédures à respecter (généralement fixées par des lois particulières)

⁃ les formes à respecter pour la rédaction de l’acte (il faut surtout avoir égard à la loi
de 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs)

a) la compétence de l'auteur de l'acte

En vertu de l’article 33 de la Constitution : « Tous les pouvoirs émanent de la Nation. Ils sont exercés de la manière
établie par la Constitution ». Il se déduit de cette disposition constitutionnelle, que les pouvoirs des autorités
publiques sont d’attribution. Les autorités administratives exercent des compétences qui doivent leur avoir été
attribuées par la loi (ou par la réglementation prise en vertu de la loi) conformément à la Constitution.

L’adoption d’un acte administratif décisoire qui s’impose aux administrés, constitue l’exercice d’un pouvoir. Les actes
administratifs doivent donc être pris par les autorités dûment habilitées à ce faire, dans les limites de leurs
compétences. Ces compétences sont tantôt discrétionnaires, tantôt liées (cfr infra, sur l’objet de la décision).

Il faut être autorisé par la loi à agir, et être autorisé par la loi c’est être compétent. Si la loi n’a pas prévu
la compétence d’agir alors on est face à un acte non valide. Si on déclaré compétent par la loi alors l’acte
que l’on fait est régulier.

Dans quels cas ne respecte-t-on pas sa compétence :

⁃ on peut être incompétent rationa temporis, ratione personae et ratione loci

Le 16 novembre 2012 :

Il y a trois possibilités d'incompétence : compétence matérielle, compétence géographique et compétence

temporelle.

La compétence matérielle :
avoir exercé un pouvoir qui n'était pas le sien : il appartenait à un autre type de pouvoir (idée de séparation des
pouvoirs – annulation pour excès de compétence, un empiétement des pouvoirs) ou exercer les pouvoirs d'une autre
autorité administrative. Dans les deux cas, un grief peut être invoqué contre l'acte administratif attaqué.

Il y a également le cas d'usurpation de pouvoirs : exercice d'un pouvoir qui n'a pas été formellement attribué.
Personne ne pouvait le faire ; par exemple membre du cabinet ministériel qui adopterait un acte en dehors de ses
compétences.

-> pas de respect du principe de légalité : toute compétence doit s'exercer conformément à la loi.

À partir de cette règle de compétence matérielle spécifique, trois théories ont été développées par la
jurisprudence ; dans lesquelles on admet la validité d'un acte malgré qu'il n'y ait pas de loi qui admette cette
compétence.

La première théorie : la théorie du fonctionnaire de fait :

on a souvent envie de la comparer au mandat apparent. Ce n'est pas une apparence de mandat donné même si les
conditions sont remplies. On admet que quelqu'un qui n'est pas compétent en vertu de la loi a donné toutes les
apparences de quelqu'un qui était compétent en vertu de la loi.

Par exemple, les secrétaires généraux des administrations ont pris les pouvoirs de l'exécutif pendant la seconde
guerre mondiale. Ceci n'était en rien prévu par la loi mais on a estimé que c'était nécessaire en vertu des conditions.

Par exemple, un fonctionnaire ayant une nomination au CE -> après quelques années, annulation. Il est chargé de
signer différents actes, mais on annule rétroactivement sa nomination. Finalement il n'était pas compétent
rétroactivement, pour par exemple vous marier. On a réutilisé cette théorie en disant que si l'administré pouvait
raisonnablement croire qu'il était face au fonctionnaire compétent, il faut considérer que les actes ont été
validement adopté par le pouvoir communal. Il n'y a pas d'incompétence malgré que la personne n'était pas celle
désigné par la loi.

La théorie du parallélisme des compétences:

lorsqu'on est compétent pour adopter un acte, parallèlement vous devez aussi être compétent pour retirer,
abroger, modifier un acte.

La théorie des délégations de pouvoir :

on confie des compétences ; délégation non pas par la loi à une autre autorité (décentralisation) mais on parle de
toutes les possibilités de délégation par l'autorité à laquelle la loi a confié cette compétence. On garde un lien
d'autorité entre l'autorité délégante et l'autorité déléguée.

En général on admet ceci mais dans des limites strictes car le principe de l'article 33 ne permet pas les délégations.
La jurisprudence l'a admise parce que dans une série de matières il est impossible que le ministre signe tout. Vu les
potentielles charges de travail, on admet que pour un principe de volume à traiter il faut pouvoir déléguer mais dans
un lien hiérarchique maintenu.

On ne peut pas confondre la délégation de pouvoir (exercice complet du pouvoir avec un pouvoir d'appréciation
exercé par un fonctionnaire différent que celui désigné par la loi) avec la délégation de signature (l'autorité garde
sa compétence ; il n'y a aucun problème de compétence).

3 règles en matière de délégation :

 ⁃ le fonctionnaire délégué est soit un nom (personne précisément désignée), soit une
fonction (le directeur, le sous directeur,... les agents de la fonction publique sont organisés par grade).

⁃ Quelle forme doit prendre la délégation ? Nécessaire pour pouvoir déléguer ? C'est un
acte d'habilitation et un acte de délégation.

⁃ Si la loi a prévu de confier la compétence à un ministre mais qu'elle a également prévu

qu'elle peut déléguer, il y a un acte d'habilitation expresse (cas le plus simple). On admet un acte
d'habilitation implicite dans les cas où l'ampleur des taches à accomplir empêche qu'une personne ne
décide, n'exerce son pouvoir toute seule.

⁃ L'acte de délégation : il faut une délégation expresse : écrite et adoptée par le

responsable (qui a reçu le pouvoir par la loi). Il faut en principe que cet acte soit rendu public et on
retrouvera souvent au MB des actes de délégation de ministre à leurs fonctionnaires.

⁃ Le contenu de la délégation : qu'est ce qu'on peut déléguer ? En général, ça revient au

CE de décider le contenu. En principe ce ne sont pas des actes de délégation contenant des enjeux
politiques. Le pouvoir est accessoire ; l'appréciation est assez faible. Il y a une règle qui n'est pas facile
d'apprécier à l'avance : est on face à un objet secondaire ou pas ?

⁃ La question de la fin de la délégation : quand est ce que le pouvoir de délégation

s'arrête ? Soit c'est prévu soit l'autorité peut à n'importe quel moment reprendre son pouvoir (elle peut
le faire pour un dossier particulier « juste celui là »).

La compétence géographique :

ceci entraîne souvent des litiges entre régions et communautés. Cette compétence semble simple mais ce n'est pas
facile de l'appliquer.

Exemple : arrêt 199.465 du 13 janvier 2010 : la contestation devant le CE d'un arrêté de la région bruxelloise qui
prévoyait des limites de bruit que pouvait émettre les avions survolant la région. Un des arguments plaidé par les
parties était le fait que la région avait excédé ses compétences géographiques car Zaventem = hors Bruxelles et
espace aérien = compétence de l'état. Le CE s'est prononcé sur cette compétence a rejeté cette incompétence.
L'objet de l'arrêt n'est pas le survol en tant que tel, la règle c'est qu'est ce qui est toléré comme bruit au sol (=
espace géographique pour lequel la région bruxelloise est compétente).

La compétence temporelle :

risque que l'autorité administrative adopte un acte à un moment où elle n'est pas encore compétente ou qu'elle ne
l'est plus.

⁃ pas encore :

autorité élue mais pas encore installée, ... possibilité qu'on adopte des actes irréguliers car adoptés à un mauvais
moment. Il faudra par ailleurs adopter un nouvel acte en retirant l'ancien.

⁃ plus compétente :

démission, loi adoptée pour retirer la compétence,... Ce qui pose question dans la jurisprudence : on a bien une
compétence mais qui doit être exercée dans un certain délai. Si il n'y a pas de délai prévu, il y a au moins le principe
du délai raisonnable. L'existence de délai exerce un impact sur la compétence.

Soit il y a un délai de rigueur soit un délai d'ordre.

 ⁃ délai de rigueur :

délai imposé pour l'exercice d'une compétence facultative, compétence qu'on n'est pas obligé d'exercer. Si elle
n'est pas obligatoire, on est dans une compétence facultative : tout délai imposé est un délai de rigueur. Si il n'est
pas respecté, on n'est plus compétence pour exercer notre compétence (irrégularité de la décision).

⁃ délai d'ordre :

délai imposé lorsque la compétence est obligatoire. On est obligé de répondre ; on ne peut pas laisser le dossier
sans réponse. Le délai n'est pas de rigueur mais d'ordre : si on adopte une décision au delà du délai on n'est pas
sanctionné (pas de possibilité d'invalidation au CE). Attention, si cependant on dépasse le délai raisonnable (apprécié
en fonction des éléments matériels, factuels), on perd notre compétence. Une bonne application du délai
raisonnable, c'est d'appliquer l'article 14 §3 LCCE sur l'existence de cette décision implicite de refus.

On assimile au compétence obligatoire et au délai d'ordre, tout délai qui est prévu dans l'intérêt de
l'administration.

Comment calculer ces délais ? Le premier jour c'est toujours le lendemain du jour de l’événement qui fait courir le
délai. Le délai expire à minuit le dernier jour du délai. Il faut compter réellement 30 jours mais si 1 mois alors c'est
du 17 novembre au 17 décembre par exemple.

Quand on n'est plus tout à fait compétent : quid des affaires courantes ?

Période pendant laquelle, soit un gouvernement est démissionnaire, soit les assemblées sont dissoutes et donc le
gouvernement ne peut plus faire l'objet d'un réel contrôle parlementaire. Le gouvernement doit se borner à
exercer les affaires courantes. En période d'affaires courantes, on est encore compétent temporellement mais on
n'est plus responsable entièrement. Dès qu'il y a un enjeu politique plus important, il est interdit et le CE doit
annuler car ni affaire banale, ni affaire en cours, ni affaire urgente.

cas intéressants concernant la Libye :

⁃ arrêt du CE du 7 avril 2011 concernant la période d'affaires courantes du

gouvernement wallon après les élections de 2009 : exportation d'armes vers la Libye. Cela relève t il des
affaires courantes ? Ça ne fait que confirmé le caractère éminemment politique. La Libye est restée au
cœur de cette problématique. En 2011, on était en affaires courantes depuis juin 2010 : qu'est ce qui est
urgent ? Journalier ? En l'espèce, il ne s'agit pas d'affaires urgentes ; c'est une question d'appréciation
politique délicate.

Les actes in extremis, pris juste avant la période des affaires courantes :

c'est toléré mais on pourrait les annuler si ils ont eu pour but de nuire au gouvernement suivant (détournement de
pouvoir). Un règlement peut toujours être abrogé donc il n'y a pas de problème pour eux, mais normalement on ne
peut pas retirer un acte individuel (problème mais pas incompétence ratione temporis).

b) les procédures

-> rattaché à l'article 14 LCCE – recours pour la violation de formes soit substantielles soit prescrites
à peine de nullité = procédures qui précèdent l'adoption de l'acte administratif.
Règles de procédure générales :

il n'en existe pas, ce sont les lois qui vont organiser les procédures particulières. C'est une matière
très diversifiée.

5 grandes catégories de procédure à respecter pour pouvoir adopter un acte administratif :

⁃ les procédures de consultation

on distingue souvent les propositions et les avis. L'autorité qui rend une décision doit consulter
d'autres personnes (institutions publiques par exemple) ; elle reçoit de leur part soit des propositions
(rédiger un projet de contenu de la décision – sur base de ces propositions, l'autorité compétente
décide) soit des avis (émis sur un projet de décision ou sur une idée de décision de l'administration elle
même – avis éclairé supposé donné par des gens de plus grande compétence - donne une légitimité à la
décision prise).

Formellement, on a différents types d'avis et de propositions possibles :

• avis facultatifs ou obligatoires (impose de demander l'avis. Une irrégularité

se produirait si on n'a pas consulté tel ou tel organe).

• Avis conformes (l'autorité si elle décide doit suivre notre avis) ou avis
simples (on donne simplement notre avis et l'autorité qui reçoit est libre de suivre ou pas – si
on ne suit pas l'avis simple rendu, il faut s'expliquer. On ne peut pas faire ce qu'on veut dès
lors qu'on a imposé de consulter ces personnes. On pourra la sanctionner en terme de
motivation et pas en terme de procédure).

• Idem pour les propositions : facultatives ou obligatoires ; avis conformes ou

simples (assez rares).

Dans les deux cas, qu'est ce qui peut entraîner une irrégularité ?

• On ne peut pas demander un avis ou une proposition si cette demande n'est

pas effective, réalisée dans un contexte qui permet aux personnes consultées de donner un
avis éclairé (pas le temps nécessaire par exemple). À défaut on va considérer que l'avis n'a pas
été demander régulièrement.

• Arrêt 215.302 du 23 septembre 2011 : délimitation des territoires pour les

services d'incendie : dans la province de Liège, il y avait une organisation particulière en
intercommunale pour gérer leur service d'incendie. On séparait la zone des 10 communes. Les
communes ont contesté le découpage de la zone. La loi de 2007 prévoyait dans ce cas qu'un
comité consultatif provincial soit constitué dans chaque province. Le comité consultatif
recueille l'avis des autorités des différentes communes et formule un avis uniforme. Il y a
trois niveaux de consultation. L'Arrêté Royal devait consulter le comité national, qui recevait
un avis uniforme du comité consultatif provincial, qui lui même devait récolter l'avis de
chacune des autorités de chaque commune. En l'espèce, les communes ont invoqué le fait
qu'elles n'ont pas été consultées régulièrement par le comité provincial. Par exemple, le
conseil communal recevait un courrier pour prévoir une réunion dans les 5 jours !
 • L'avis formulé dans ces conditions par le comité provincial ne peut être tenu
pour régulier puisque les communes n'ont pas pu donner un avis éclairé sur les projet formulés.
Au final on annule l'arrêté royal suite à un avis simple même obligatoire.

• Lorsque la loi prévoit la composition, le fonctionnement des organes d'avis et

que l'avis n'est pas rendu en respectant ces règles, il peut entraîner des irrégularités de
l'acte administratif.

• La procédure de consultation au CE c'est bien un avis ; un avis qui n'est pas

demandé entraîne nécessairement une annulation pour non respect des formes substantielles.

⁃ les procédures d'enquête publique

elle s'applique principalement en matière d'environnement. C'est le domaine où on soumet de plus en

plus les projets touchant à l'environnement à enquête publique. Il n'y a jamais de limitation des
personnes qui peuvent s'exprimer ; il ne faut même pas justifier d'un intérêt.

Les enquêtes publiques peuvent être obligatoires ou facultatives. Elles doivent être écrites (exigence
légale) pour prendre suffisamment en considération les avis divergents lors de l'enquête publique.

L'enquête publique doit être effective ; on ne peut pas avoir des éléments empêchant l'enquête
publique d'avoir concrètement lieu. Il faut qu'il y ait du temps (au moins deux semaines données). Il
est interdit de choisir les 2 mois d'été : pas effectif. Ça implique qu'il y ait beaucoup plus
d'informations et de documentations qui soient fournies (par exemple par internet).

L'enquête publique doit être utile : on ne fait pas une enquête publique à n'importe quel moment de la
procédure. On estime souvent qu'une enquête publique n'est plus utile si elle intervient à un moment où
tout a été quasiment décidé. Elle doit avoir pour objectif de permettre de réorienter la décision.

Les enquêtes publiques doivent être lues par l'administration. Il n'y a pas d'enquête publique
conforme, car elle ne donne en générale aucun avis identique. L'autorité doit montrer qu'elle prend en
considération les avis exprimés par l'enquête publique. Il faut que sa motivation montre comment est
ce qu'elle a apprécié le contenu de l'enquête publique.

⁃ la consultation populaire provinciale ou communale

ça peut intervenir dans la procédure préparatoire d'un acte administratif. On doit en tenir compte en
procédant de manière régulière.

⁃ le caractère contradictoire des procédures

le principal principe qui gouverne le principe du contradictoire c'est le respect des droits de la
défense. (// Strasbourg) Pour toutes mesures répressives infligées à quelqu'un, il faut qu'il ait la
possibilité de se défendre. On vise par la sanction pénale différentes mesures répressives comme la
sanction administrative. Par ailleurs, le régime des sanctions pénales de Strasbourg rentre dans le doit
administratif via les procédures disciplinaires. En Belgique c'est du droit disciplinaire dans le cadre
duquel il faut respecter le droit de la défense.

Les droits de la défense c'est principalement le fait de permettre à la personne poursuivie de faire
valoir ses arguments, de connaître toutes les pièces du dossier, de se défendre avec un avocat.

On distingue ceci des autres mesures graves qui ne seraient pas pénales. Dans les autres cas, il faut
respecter un autre principe général du droit : le droit à être entendu (audi alteram partem). Le
contenu de ce principe vise quasiment le même contenu des droits de la défense. Ce droit d'être
entendu est très fréquent.

Exemple de mesure considérée comme grave : arrêt 216.190 du 7 novembre 2011 : arrêt court qui
concerne Farid le fou. Il a fait un recours au CE suite à une mesure pénitentiaire : sanction
disciplinaire qui visait à le placer en cellule d'isolement le privant de visite, de TV,... Le principe du
respect des droits de la défense est invoqué et est consacré par le CE. Il s'agit d'une mesure grave
dictée par son comportement -> les conditions de l'entretien et l'audition ne sont pas de nature à
garantir le respect des droits de la défense. Le CE a validé ce point de vue et la décision n'est pas
régulièrement adoptée car elle violait les droits de la défense.

Nuance en cas d'urgence :

en cas d'urgence, on accepte d'amoindrir les exigences.

⁃ les principes généraux de bonne administration

vus dans la première partie du cours : principe de prudence, de minutie, ... Ce sont des règles de
procédure qui s'appliquent et qui engagent la validité de l'acte administratif.

c) les formes

on visera les formes liées à l'acte administratif lui même. Ça n'est plus en lien avec ce qui précède
l'adoption de l'acte.

Il y a 4 conditions possibles de régularité formelle :

• les visas

les vues où on indique toutes les procédures qui ont précédé l'adoption. On y indique les règles
matérielles sur lesquelles on fonde sa compétence. Les visas sont indiqués par les actes administratifs
réglementaires.

• la date
 • la signature

la signature est essentielle et donne à un acte son existence, sa force probante. Il s'agit d'une
formalité substantielle pour qu'un acte soit valide.

• La motivation formelle des actes administratifs

loi sur la motivation formelle du 29 mai 1991, qui réglemente la motivation des actes administratifs
individuels. Ce formalisme n'est pas imposé aux actes réglementaires ; ce qui ne veut pas dire qu'il ne
doit pas être motivé. On est dans la légalité externe des actes.

C'est une révolution des années 1990 ; avant la règle c'était le secret. Actuellement on parle de
transparence administrative. C'est un changement complet de mentalité. On veut être transparent à
l'égard du citoyen à qui on impose quelque chose. Cette opération de transformation de
l'administration ne date que de 1990.

3 objectifs poursuivis par la loi :

⁃ permettre au citoyen de comprendre la décision qui s'impose à lui

⁃ obliger l'autorité à réfléchir à ses motifs

⁃ permettre un meilleur contrôle sur les décisions administratives. Le contrôle

est bien plus éclairé.

Ce progrès a un revers dans la pratique ; c'est souvent le principal grief lorsqu'on va devant le CE. On
conteste la motivation de l'acte. Certes on a des raisons de le faire. Quand on gagne sur la motivation
formelle, c'est à peu près nul : on ne va pas modifier la décision mais les motifs de la décision. C'est
une grosse perte de temps. Il ne permet pas de faire avancer les choses ; sauf si il s'agit d'avoir un
moyen pour agir rapidement et avoir un nouveau délai qui court.

Conditions :

il est important de savoir quel est le contenu de la motivation exigé : article 3 de la loi sur la
motivation formelle « indication dans l'acte des considérations de droit et de fait qui servent de
fondement à la décision ». « La motivation doit être adéquate ».

« indication dans l'acte » : c'est l'idée qu'il faut écrire dans le texte de la décision administrative les
motifs de droit (visas ; règles de droit sur lesquelles on s'est fondé pour rendre l'acte (relative
souplesse sur cette exigence)) et de fait (tout ce qui à partir du droit nous a convaincu d'adopter la
décision adressée au citoyen) qui fondent la décision.

Règle corollaire : cela implique que la motivation doit être élaborée en même temps que l'acte. Il faut
la rédiger dans la même foulé. Il arrive souvent que les autorités essayent de couvrir ça dans la lettre
de notification (en inscrivant les motifs dans celle ci). Quand le juge contrôle l'action, il ne peut
s'appuyer que sur les motifs de l'acte (limite à la motivation formelle).

Pas de motivation dans un autre document que la décision administrative elle même ; il est néanmoins
possible de faire une motivation formelle par référence. Dans l'acte, on va indiquer qu'on s'approprie
les motifs d'un autre document mais il faut identifier cet autre document et le délivrer en pièce
jointe.
(alinéa 2) « motivation doit être adéquate » : il faut aller au delà et montrer que les motifs indiqués
ont un lien suffisant avec la décision prise. Il faut des motifs clairs, précis, pertinents, en lien avec la
décision. On entre dans la motivation interne des actes administratifs.

Caractéristiques de la motivation adéquate :

Font partie d'une motivation adéquate les motifs déterminants qui nous ont permis de décider. Il faut
également une motivation suffisamment circonstanciée (montrer ce qui a déterminé notre choix –
prix ? Qualité ?). Selon la doctrine et la jurisprudence, il faut une motivation proportionnée à la
décision (pour une petite décision, il ne faut pas écrire 20pages :/ il faut également tenir compte du
pouvoir d'appréciation de l'administration : si large pouvoir d'appréciation il faudra une plus
importante motivation).

Dans certains cas l'exigence de motivation est renforcée, lorsqu'en particulier une série de règles de
procédure ont du être respectées (notamment la consultation). Il faut justifier sa décision sur la base
des éléments de procédures antérieures ; il faut indiquer qu'on prend en compte ces éléments (les avis
donnés). La motivation est proportionnée au nombre d'avis reçus et à la manière dont on les traite.

Exemple d'application des règles arrêt du 25 mai 2012 : création d'une nouvelle pharmacie. Il y a un
nombre de pharmacies admise par quantité de population. La commission consultative, composée de
pharmaciens, des autorités concernées, ont examiné si il est justifié d'ouvrir une nouvelle pharmacie.
La commission va rendre un avis détaillé en concluant sur un potentiel de client insuffisant ; hors elle
prend en compte X % de la population de tel village sans justifier ce pourcentage. Les règles de calcul
ne sont pas claires et le demandeur informé de cet avis n'est pas d'accord et montre d'autres règles
de calcul. Le ministre compétent a reçu cet avis et va dire qu'il s'approprie les motifs de la
commission. L'acte individuel n'est pas davantage motivé. Le requérant conteste ceci rigoureusement ;
le CE analyse la motivation de la commission. Si on ne peut pas comprendre le raisonnement c'est que la
motivation n'est pas suffisante. Par ailleurs il n'a pas pris en compte le mode de calcul du demandeur
dans ses motifs. Du fait de ces lacunes, il n'est pas possible de tenir la motivation pour suffisante et
l'acte de refus est annulé.

Articles 4 et 5 = exceptions à l'obligation de motiver formellement :

les 4 exceptions (risque pour la sécurité extérieure de l'état, ... violation en matière de secret
professionnel) : il y a une série de données qu'on ne peut pas fournir dans la motivation.

Arrêt 64.605 de février 1997 : dérogation accordé à un prof de religion islamique de donner cours. En
principe, il faut être belge mais une dérogation lui avait été accordée. On a refusé d'appliquer ce droit.
La motivation est extrêmement faible. Néanmoins du fait que les reproches émanent de la sûreté de
l'état, le CE a dit qu'il était légitime que la motivation formelle n'aille pas plus loin. Les données liées à
cette motivation ne sont pas citées mais ça ne permet pas d'éviter toute motivation.

L'article 5 « urgence n'a pas pour effet de dispenser l'autorité de fournir une motivation formelle ».
elle peut être plus succincte à cause de l'urgence mais il doit y en avoir une.

d) l'incidence de la violation des règles de légalité externe sur la légalité de l'acte administratif
Lorsque ces règles ne sont pas respectées, ça ne mène pas toujours à une annulation. Il y a différents
degrés :

⁃ règle d'ordre public a toujours pour effet d'annuler la décision et par ailleurs
on peut toujours la soulever.

⁃ Règle expressément prescrite à peine de nullité : si la loi dit qu'elle annule, on

peut annuler la décision qui ne respecte pas la loi. C'est le cas des règles prescrites à peine de
nullité : article 2 par exemple.

⁃ Formalité dite substantielle : on considère que la formalité était

substantielle. La formalité substantielle a une influence importante sur la prise de décision ou
bien dont l'absence de respect a eu une influence. Toute formalité prescrite dans un objectif
de protection du citoyen est une formalité substantielle qui peut entraîner l'annulation de
l'acte. Le non respect de la formalité entraîne l'annulation de la décision.

⁃ Formalité peu importante, peu grave, vénielle sont susceptibles de ne pas

conduire à l'annulation. Par exemple quand on n'a pas identifié la règle juridique mais quand le
citoyen connaît cette règle, ça peut être considérer comme une formalité vénielle.

Certaines des règles qui n'auraient pas été respectées peuvent être couvertes dans des cas limités et
controversés ; par exemple, la force majeure – cas où le citoyen a participé à l'irrégularité (par
exemple : droits de la défense alors que la personne ne se présente pas à la date à laquelle on l'a
convoqué).

Le 21 novembre 2012 :

(trouver heure manquante)

1. les exigences de légalité interne

a) les motifs

b) l'objet

c) le but

Le 23 novembre 2012 :
principes qui s'imposent à l'administration au stade pré-contractuel, au stade de la négociation ; il y a
4 principes dégagées de la jurisprudence :

⁃ obligation de transparence qui implique la publicité de toute la procédure pré-

contractuelle pour permettre à un maximum de concurrents de participer au contrat.

⁃ À défaut, on méconnaît le principe de concurrence, d'égalité et de non

discrimination, de transparence qui est prévu pour permettre le respect de l'égalité dans
l'octroi d'un contrat à un particulier ou à une entreprise par une autorité publique (article 43
et 49 du traité européen).

⁃ Principe d'impartialité ou d'objectivité qui doit être consacré dans tout

contrat :

⁃ on ne peut pas avoir un intérêt qui se manifeste au sein de l'administration.

Cette impartialité s'étend par exemple à toutes les autorisations requises pour pouvoir
conclure un contrat.

⁃ L'objectivité se manifeste dans les différents critères de choix d'un

cocontractant ; ils ne peuvent jamais privilégier une entreprise, une personne en particulier.

Dans les deux autres principes, on est plus au stade postérieur à la réception des offres :

⁃ avoir des décisions suffisamment motivées qui expliquent le choix fait d'un
cocontractant plutôt qu'un autre.

⁃ Ces motifs permettent à ceux qui ne sont pas retenus, si ils ne sont pas
d'accord avec ces motifs, d'introduire un recours en justice. Il doit y avoir un réel recours,
recours effectif qui leur permettent d'obtenir le marché si les motifs sont mal fondés, si
erreur d'appréciation,...

Ces principes ont été transposés dans la jurisprudence belge ; c'est principalement sur la base des
articles 10 et 11 de la constitution que le CE dégage à peu près les mêmes principes :

⁃ principe de mise en concurrence, qui impose nécessairement une publicité de

toute la procédure préalable de l'appel d'offre, qui implique de bien motivé.

Il y a une série de contrats qui échappent au contrôle de l'Union européenne. L'UE impose ces règles
qu'à partir du moment où les contrats ont une incidence importante, une certaine valeur. En Belgique,
on a transféré cette jurisprudence européenne pour tous les autres contrats qui ne seront jamais
contrôlés par les instances européennes.

Section 2. l'examen de quelques contrats administratifs particuliers

on va voir trois types de contrat administratif :

⁃ la concession de services publics

⁃ le contrat de gestion
 ⁃ les marchés publics

§1. la concession de services publics

l'idée qui dirige une concession de services publics c'est de passer un contrat avec un tiers à
l'administration ; ce contrat concède, confie une activité (qui doit être un service public) à un tiers, à
charge pour le tiers d'exploiter, d'exercer cette activité et d'en percevoir en contre partie un prix
des utilisateurs du service. Les utilisateurs vont payer au concessionnaire le prix du service rendu.
C'est une activité que l'état considère comme essentiel mais qu'il n'exerce pas lui même.

Exemple : concession de transport public : on concède à la STIB le service public des transports à
commun sur Bruxelles. La STIB a le droit d'organiser ce service et elle perçoit le prix d'utilisation du
transport par les usagers

exemple : les concessions de distribution d'eau : on peut concéder à des sociétés privées le soin
d'apporter l'eau depuis l'endroit où elle est extraite jusqu'à la commune.

Caractéristiques du service public :

⁃ l'objet c'est nécessairement la gestion d'un service public. Comment

trancher ? par la loi : il faut en principe que la loi détermine qu'une activité est un service
public. Il faut qu'elle énonce de préférence expressément.

⁃ Après qu'on a un service public, on n'est pas obligé de le concéder mais alors
on est dans le cadre de toutes les formes administratives que peut mettre en place une
administration.

⁃ Les parties : Le concédant est une autorité publique d'un niveau généralement
assez élevé (état – région – province – commune).

⁃ Le concessionnaire est en principe une personne privée mais il peut être une
personne publique pour autant que ce ne soit pas une autorité publique mise en place par
l'autorité en vue de gérer cette mission spécifique.

Les régimes de concession de services publics :

quand on a un contrat de concession de services publics, quelles sont les règles contractuelles qui
s'appliquent ?

Premièrement, le contrat de concession a été analysé par la jurisprudence comme contenant diverses
types de règles : règles strictement contractuelles qui ne règlent que les relations entre partie –
règles réglementaires parce qu'elles vont déborder les relations entre les deux parties et elles vont
s'appliquer aux utilisateurs du service (règles de qualité ou de service – ces règles peuvent être
invoquées par les usagers du service).
Deuxièmement, le contrôle reste aux mains du pouvoir concédant. Il peut en permanence contrôler si le
concessionnaire applique bien les conditions du contrat. Au delà du contrôle, le concédant conserve la
possibilité de modifier le contrat unilatéralement (modifier les conditions initiale) ; ce qui ne veut pas
dire contre la volonté du concessionnaire. Ceci se justifier par la loi du changement ; il faut que
l'autorité puisse modifier en fonction de l'évolution de la société.

Troisièmement, la manière dont est rémunéré le concessionnaire : il trouve sa rémunération en principe

uniquement dans l'exploitation du service. Le concessionnaire supporte le risque de la no rentabilité du
service. Si l'administration supportait le risque, elle s'oblige à payer le prix qui ne serait pas atteint
par les utilisateurs. On serait dans un véritable marché de service (soumis à des règles strictes) et non
plus dans une concession de service public.

Si il est possible que l'administration subsidie, cela doit rester au risque et péril du concessionnaire.
Les bénéfices vont au concessionnaire mais les pertes y vont également.

Tout l'intérêt de ce contrat de concession de service public ça a été justement d'essayer d'échapper
aux règles contraignantes du marché de service. Le contrat de concession est plus libre et n'emporte
pas autant de règles bureaucratiques. Il faut faire attention à la frontière.

Avec quoi il ne faut pas confondre le contrat de concession de service public ?

⁃ avec le marché de service : la notion de risque (voir plus haut)

⁃ la concession domaniale :

⁃ mise à disposition d'une propriété publique à la disposition d'un particulier.

On ne va pas lui demander de prester un service public.

⁃ Exemple : placarder des affiches dans un abri bus.

⁃ La concession de travaux publics :

⁃ il s'agit d'une forme spécifique de marché de travaux publics et donc de la

réglementation de marché de service. Son but n'est pas nécessairement d'exploiter un
service public. On entend la gestion de travaux, de chantiers publics -> passation d'un marché
de travaux publics qu'on paie par l'exploitation de l'immeuble construit. Vous êtes chargé de
construire un immeuble et vous vous paierez par l'exploitation de cet immeuble.

⁃ Exemple : construction de la vaste d'épuration nord : complexe qui vise à

épurer les eaux en provenance de tous les égouts de la ville. On a confié le contrat de sa
construction à une société française et elle est payée par le redevance que chaque utilisateur
doit payer pour l'épuration des eaux (taxes).

⁃ Après 30ans, l'exploitation revient aux mains de l'autorité. La durée

d'exploitation est censé rembourser les coûts des travaux.
§2. le contrat de gestion

Le régime du contrat de gestion est globalement prévu dans la loi du 21 mars 1991 de réforme de
certaines entreprises publiques économiques. Le contrat de gestion est né de cette loi. Pour les
entreprises publiques autonomes (SNCB, poste, Belgacom...), on a prévu que s'appliquerait à elles en
dehors de la loi un autre mécanisme réservé à des relations entre autorités publiques. De cette loi on a
fait émigré le régime vers d'autres entreprises publiques (exemple le contrat de gestion de la RTBF).

C'est un contrat qui vise à régir les relations d'une autre manière que par la loi. On veut permettre des
discussions entre les responsables de l'autorité publique et entre le responsable du service public. Ces
contrats prévoient par exemple des objectifs obligatoires, non obligatoires,... Ces contrats prévoient
l'intégralité des obligations du gestionnaire (la RTBF) et de l'autorité (la communauté française).

Ceci donne un espace de discussion.

Régime :

le régime déroge expressément au droit civil. Dans la loi de 1991, article 3 : « il ne s'agit pas d'un
contrat au sens du droit civil ».

La distinction importante avec tous les autres contrats administratifs, c'est que dans le cadre du
contrat de gestion, il n'y a pas de pouvoir de modifier unilatéralement le contrat pour l'autorité
publique. Le contrat de gestion est conclu pour une durée déterminée (article 5 §2). Dans ces limites,
le contrat ne sera pas modifier ce qui donne une plus grande garantie aux acteurs publics.

Fonctionnement :

il permet une grande autonomie des entreprises publiques. À l'aune de ce contrat l'autorité va
contrôler si les règles contractuelles ont bien été respectées, appliquées. Le pouvoir de contrôle reste
et est permanent.

Exemple de jurisprudence : tranché la question de la nature des contrats de gestion : sa nature

exacte, quant à la possibilité d'opposer au tiers le contenu d'un contrat de gestion. Si ce sont des
particuliers, le juge a souvent tendance à refuser que des contrats de gestion soient utilisé par des
usagers du service.

Le CE a été moins clair dans un arrêt : arrêt 187.032 du 13 octobre 2008 : dans cet arrêt, le CE
examine la validité d'une décision du CSA qui a imposé une amende à la RTBF parce qu'elle n'avait pas
respecté son contrat de gestion. Suite à une émission destinée aux enfants, il avait été diffusé de la
publicité -> pas possible selon le contrat de gestion (5min). La question était de savoir si le CE peut
contrôler l'amende imposée. Il y aurait eu violation de l'article 29 du contrat de gestion : oui ou non ?
Est ce que le CE peut contrôler la régularité d'un acte administratif par rapport à un contrat de
gestion ? Le CE s'est considéré comme compétent pour contrôler la validité de l'acte administratif au
regard de la seule règle à portée réglementaire du contrat de gestion. Le CE dit que l'amende n'était
pas justifié puisque ça n'était manifestement pas des émissions destinées aux enfants.
§3. les marchés publics

Les marchés publics sont réglementés de manière très voire trop abondante par la loi.

Il s'agit du lieu où se produit le plus de contrats passés par une autorité publique. Ces marchés publics
visent à réglementer très strictement selon des règles, des procédés -> il s'agit d'un type bien
déterminé de contrat public.

Il doit nécessairement porter sur 3 types de prestations : soit des travaux (immobilier), soit des
prestations de fourniture (mobilier), soit de service (par exemple : avocat de l'administration).

Dès qu'une autorité publique souhaite obtenir une de ces prestations spécifiques, tout contrat conclu
avec cet objet (en échange d'un prix) font l'objet nécessairement d'un marché public.

-> le contrat de marché public a été réglementé, harmonisé au rang européen, par le droit européen.

Ça représente près de 16% du PIB européen. Dans les échanges économiques, près de 16% résultent
exclusivement de la conclusion de marché public. L’Europe veut contrôler cela, en particulier qu'il y ait
une libre concurrence sur l'ensemble de l'union des 27 états membres.

-> Ça a eu dans le temps une sorte de connotation de réponse aux affaires de corruption. Le
développement des règles a principalement viser d'abord à éviter que l'argent public bénéficie à des
personnes sans qu'elles ne soient les meilleurs cocontractants que l'administration aurait pu espérer.

Quelle réglementation ?

(voir tableau à la fin du syllabus) en marché public, non seulement la réglementation est assez
diversifiée, elle est belge et européenne et il y a deux lois en Belgique qui réglemente la matière. Une
loi ancienne qui reste en vigueur et une nouvelle loi qui ne l'est pas encore.

Les 3 textes (directives européennes, ancienne loi du 24 décembre 1993 adaptée à la directive et la
nouvelle loi 15 juin 2006 visant à transposer la directive) sont pratiquement identiques mais parfois
ont des nuances réduites. Pour faciliter, certaines dispositions de la loi de 2006 sont déjà entrées en
vigueur.

Il y a des arrêtés d'exécution de 2011, mais qui ne sont pas encore en vigueur non plus.

(pour l'examen : loi de base en vigueur actuellement qu'on appliquera en principe – si on le souhaite,
pour les mesures applicables (exemple : compétitivité des marchés), il faut prendre la loi de 2006)

1. la notion de marché public

la notion est expressément prévue dans la nouvelle loi de 2006, article 3 ; définition qu'on ne retrouve
pas dans l'ancienne loi. Cette définition dit que le marché public est un contrat à titre onéreux conclu
entre un ou plusieurs entrepreneurs, fournisseurs ou prestateurs de service (avec un tiers) et un ou
plusieurs pouvoirs adjudicateurs (ou entreprises publiques) et ayant pour objet l'exécution de travaux,
la fourniture de produit ou la prestation de service.

C'est sur ces 4 éléments que l'administration va toujours jouer pour essayer d'échapper à l'application
des règles strictes et contraignantes du marché public.

a) le pouvoir adjudicateur

A priori, les pouvoirs adjudicateurs sont énumérés dans la loi de 1993 article 4 et article 2 de la loi de
2006. Article 4 : « Les dispositions sont applicables à l'état, aux communautés, aux régions,.... ».

La définition des autorités à la marge est plus compliquée : la notion d'autorité administrative ne
correspond pas avec la notion de pouvoirs adjudicateurs. Il y a un grand ensemble commun, mais il y a
un certain nombre de cas limites. La notion de pouvoir adjudicateur est globalement considérée comme
plus large que la notion d'autorité administrative.

L'article 4, §2, 8° va dire que pour toutes les autres, il y a des critères – conditions cumulatives :

⁃ créées pour satisfaire des besoins d'intérêt général ayant un caractère

autre qu'industriel ou commercial.

⁃ Cette condition trouve une application peu évidente.

⁃ Il faut être doté de la personnalité juridique

⁃ il faut satisfaire à une des conditions qui suivent : soit d'avoir une activité
majoritairement financée par une autorité publique, soit la gestion de l'organisme est soumise
à un contrôle de ces autorités ou organismes (type de contrôle ? Étendue ? Controverse
jurisprudentielle infinie), soit on reste un pouvoir adjudicateur si la majorité des membres de
l'organe d'administration (dont particulièrement conseil d'administration en Europe) est
nommée par une autorité publique.

On peut discuter de certains de ces critères : majoritairement contrôlé ? Satisfait on à un besoin

d'intérêt général ?

b) contrat à titre onéreux

La question est de savoir si il y a bien un prix payé en contre partie des travaux, su service, des
fournitures.

La frontière : quand le prix payé n'est pas donné directement par l'administration. Le prix est il
garanti ? Reste t il au risque du cocontractant (contrat de concession de service public) ? Ou encore,
pour la concession de travaux, on suppose que le contrat est onéreux puisqu'il peut se payer sur
l'exploitation de la construction.
c) contrat conclu avec un tiers (voir syllabus pour ce point)

On est susceptible de passer des contrats avec des entreprises publiques ou privées. Souvent il n'y a
pas qu'un seul prestataire possible -> concurrence (exemple : Mobistar,... mais aussi Belgacom -> mais
est ce qu'on peut considérer Belgacom comme un tiers puisqu'il fait partie des entreprises publiques ?
La jurisprudence considère que oui).

Il y a eu une jurisprudence qui s'est développée pour préciser les exceptions (la cour de justice de
l'union européenne a admis qu'il puisse y avoir des contrats conclus entre une entreprise publique
créée par l'autorité même et l'autorité sans pour autant avoir un marché public).

Arrêt C-107/98 du 18 novembre 1999 : arrêt relatif à une commune italienne qui avait passé un contrat
avec une société publique dépendante de la commune. Décentralisation en créant une entité chargée de
la distribution du chauffage pour l'ensemble des bâtiments communaux. Ils ont confié ce contrat à
cette entreprise décentralisée. Une autre entreprise X dit qu'elle aussi peut fournir ce type de
service, alors pourquoi n'avoir pas mis en concurrence ? La cour dit qu'il y a des limites à ces
procédures de marché public. Il est possible pour l'autorité publique de recourir à leur service ou aux
services sur lesquels elles exercent un contrôle comparable. Si c'est une société séparée mais qu'on
exerce un contrôle comparable, on parlera de marché in house. L'exception in house est admise par la
jurisprudence pour permettre aux autorités publiques de recourir aux services d'autres organismes
publics qu'elle-même mais à la condition d'exercer un contrôle analogue au contrôle qu'elle exerce sur
ses services.

Il faut que l'entreprise in house décentralisée exerce l'essentiel de ses activités au profit de la
commune italienne.

=> cette exception permet d'échapper à la condition du tiers à la condition d'avoir un contrôle
analogue.

Le dernier arrêt en date visait la Belgique : Arrêt Coditel du 13 novembre 2008 C-324/07 : tous les
cables de télédistribution devaient être revendus par la commune d'Uccle. Vu les offres soumises, elle
ne trouvait pas ça intéressant. Une intercommunale est intervenue pour que la commune s'y associe.
Coditel qui avait été un de ceux qui avait proposé ses services, dit que la commune passe un marché
public. S'agissait il un marché public ou pas la relation brutélé et Uccle ? La réponse a été de dire non
qu'il n'y avait pas de marché public puisqu'on restait in house. Il y avait un contrôle analogue au
contrôle qu'elle exerçait sur ses propres services ; mais ici il s'agissait d'une intercommunale donc
était on une commune parmi d'autres ? Pouvait on s'associer à plusieurs communes mais donc
individuellement on n'exerçait pas un contrôle identique à ses propres services. Les prestations
peuvent être adressées à un groupe, à un collectif de contrôle en excluant la possibilité
d'intercommunale mixte.

Une commune qui veut conclure un contrat avec une intercommunale mixte passe un marché public.
Arrêt C-480/06 : Arrêt de la cour de justice de l'union européenne qui décide qu'une autre relation ne
correspond pas à un marché public : il n'y avait pas d'intercommunale. Vont passer un contrat avec une
commune une série de communes avoisinantes pour avoir le droit d'utiliser une infrastructure, pour
laquelle il y a eu un marché public. La cour va dire que ça ne correspond pas au paiement d'un prix pour
une prestation. Dans le cadre des accords passés, il n'y a pas de marché public et les communes se
soutiennent entre elles. Il ne s'agit pas d'une relation entre tiers.

Il y a une série de circonstances dans lesquelles on était pas dans le cadre d'un marché public.

d) ayant pour objet l'exécution de travaux, la fourniture de produit ou la prestation de service

prestation de travaux : article 5 de la loi de 1993 et article 3 de la loi de 2006 « ... » (définition la plus
longue) : tous les travaux immobiliers doivent être exercés de façon à répondre aux besoins
économiques et techniques de la construction.

prestation de fourniture : article 5 : concrètement ce sont toujours des produits mobiliers qu'on doit
fournir.

Prestation de services : « prestations non matérielles »

=> quelle règle appliquée ? Il y a certains contrats qui impliquent plusieurs types de prestations. Le
gros débat dans la jurisprudence est de savoir qui l'emporte. Il y a un cas : dès que les marchés de
travaux sont concernés, on va devoir rechercher quel est l'objet principal du contrat. À chaque fois il
faut se demander ce qui est déterminant dans le contrat : le marché de travaux ou de fourniture ou de
service.

Par exemple : un parc informatique nécessitant des travaux, de nouvelles installations (câbles) -> la
prestation de service prend le pas sur les travaux.

Si on est simplement dans une question de prédominance entre la prestation de fourniture ou de

service : le critère sera le coût. Le prix le plus élevé l'emporte.

Si on répond aux 4 éléments, la réglementation des marchés publics s'applique.

1. les grands principes qui gouvernent la réglementation des marchés publics

article 1 de 1993 : principe de concurrence fondé sur les articles 10 et 11 de la constitution.

Particularité en matière d'égalité et d'accès au marché : il y a une limitation qui a été admise par le
droit européen : pour opérer à des travaux, il faut être un entrepreneur agréé.

Corollaire : La publicité – concurrence – interdiction de tout conflit d'intérêt (on ne peut pas accorder
un marché à des motifs d'affinité – article 10 de la loi de 1993).
article 1 de 1993 et article 6 de 2006 : tout marché est conclu pour un prix forfaitaire : on doit
donner un prix intégral avant de conclure le contrat. Si il y a une modification de ce que ça va coûter au
cocontractant, ça n'aura pas d'impact puisqu'on ne peut pas modifier le prix en cours d'exécution en
matière de marché public.

Ce risque d'augmentation reste à charge du cocontractant.

Il existe certains cas qui sont prévus, et qui font exception au marché conclu à prix forfaitaire (loi de
2006 : article 6 §1 : en cas de circonstances extraordinaires et imprévisibles, quand les travaux et
fournitures et service sont urgents, le prix peut se voir modifier en cours d'exécution).

Les acomptes :

ne pas payer à l'avance d'acompte au prestataire de service.

1. les différentes procédures (phase d'attribution du marché) : le régime de la

passation

il y a énormément de règles. On va examiner en trois temps :

⁃ distinction entre les procédures de passation dites ouvertes et les

procédures de passation dites restreintes

⁃ les différentes procédures

⁃ la possibilité de refuser un marché public

L'attribution de marché public est une décision unilatérale, contrôlable devant le CE pour autant qu'il y
ait une autorité administrative (notion plus précise que pouvoir adjudicateur -> lorsqu'il y a un pouvoir
adjudicateur qui n'est pas une autorité administrative -> pouvoir judiciaire).

Le contentieux se situe où : vu que beaucoup de personnes remettent une offre, il y a énormément de

contestation pour essayer de retrouver une chance d'emporter le marché.

a) Distinction entre les procédures de passation dites ouvertes et les procédures de passation dites
restreintes :

la différence implique de détailler la phase d'attribution :

⁃ phase de la sélection des candidats :

Il y a une première phase imposée (arrêté royal du 8 janvier 1996, article 16) : règles de sélection. La
sélection est basée sur les capacités techniques, financières, respect des règles, bonnes vies et
mœurs,... il y a une série de documents à fournir pour montrer qu'on est sélectionnable.

⁃ Phase de la régularité des offres :

une offre irrégulière c'est typiquement une offre qui ne correspond pas à ce qu'on a demandé. Si on
offre un prix anormalement bas ou anormalement haut, le prix ne correspond pas au prix du marché,
l'administration ne se pose pas de question et écarte l'offre puisqu'elle est irrégulière.

⁃ phase du choix de la meilleure offre :

cette phase montre l'application du pouvoir d'appréciation de l'administration.

-> On peut être écarté à différents stades.

Dans les procédures dites ouvertes, les 3 phases se font en une fois. On fait un appel d'offre, on
reçoit un paquet d'offre et dans une décision on se prononce sur l'ensemble des phases, de critères.

Une procédure restreinte : on va faire appel au marché mais en opérant à des étapes séparées. On
aura deux décisions : une opérant la sélection et une autre opérant la régularité et le choix final. On a
deux phases distinctes avec deux décisions administratives. Dans cette procédure, on peut décider de
ne sélectionner que 5 candidats sur d'autres critères que la capacité, l'aspect financier,.. On va
souvent sélectionner ceux qui témoignent d'une expérience dans ce genre de prestation. On ne peut
pas sélectionner sur leur offre.

b) les différentes procédures (4) :

procédure d'adjudication, procédure d'appel d'offre, procédure négociée et procédure du dialogue

compétitif. Les trois premières : article 15, 16 et 17 de la loi de 1993 ; et la quatrième procédure n'est
réglée que par la nouvelle loi.

Objet :

⁃ procédure d'adjudication:

⁃ -> le choix est exclusivement fondée sur le prix des offres remises. Le
meilleur prix l'emporte nécessairement. Si on choisit cette procédure, on ne peut prendre en
compte que le critère du prix.

⁃ L'adjudication publique est la procédure ouverte qui emporte toutes les

décisions en un seul coup.

⁃ L'adjudication restreinte = deux phases : d'abord une sélection de ceux à qui

on demande de remettre un prix + dans ceux sélectionnés, on prend le meilleur prix.

⁃ => compétence liée quand on a l'offre la moins chère.

⁃ Procédure d'appel d'offres :

⁃ appel d'offre général : procédure ouverte

⁃ appel d'offre restreinte

⁃ -> Le critère de choix dans une procédure d'appel d'offre c'est l'idée qu'on
va choisir la meilleure offre ; meilleur produit mais pas nécessairement le moins cher. L'article
 16 : les critères d'attribution pour évaluer les offres doivent être relatifs à l'objet du
marché (qualité du produit, prix, esthétique, considérations d'ordre social ou environnemental,
rentabilité, délai d'exécution, ...). On va évaluer les offres à l'aune de ces critères mais à la
condition d'annoncer ces critères à l'avance pour mettre en avant tel ou tel critère.

⁃ La jurisprudence impose d'annoncer les critères voire les sous critères mais
aussi d'annoncer la pondération. On ne peut pas se permettre de changer la pondération à la
lecture des offres.

⁃ Par rapport à ces critères annoncés, il faut que la décision finale soit motivée
(la loi de 1991 s'applique) et il faut que ce soit bien motiver par rapport à ces critères et non
par rapport à des nouveaux (susceptible d'annulation par le CE).

⁃ => pouvoir d'appréciation en vertu de chacun des critères.

⁃ La procédure négociée :

⁃ procédure particulière considérée comme une procédure d'exception parce

qu'elle permet de discuter avec ceux qui ont remis une offre pour leur permettre de modifier
leur offre. Par principe, il s'agit d'une atteinte à l'égalité -> l'Europe ne les autorise que dans
des cas d'exceptions énumérés limitativement par l'article 17 de la loi de 1993 (souvent il
s'agit de marché pour lequel aucune offre n'a été déposée – ou encore de marché particulier
que seule une entreprise est capable de faire (niveau artistique)).

⁃ Soit dite avec publicité : procédure ouverte

⁃ Soit sans publicité : passer au moins 3 coups de téléphone

⁃ => règles moins contraignantes et permet de négocier un contrat. Lorsqu'il y a

moyen l'autorité recourt toujours à la procédure négociée.

⁃ Comme c'est une procédure d'exception, il faut toujours qu'une décision

administrative particulière décide de recourir à une procédure négociée. On a conclu qu'il
fallait un acte préparatoire qui a valeur interlocutoire pour recourir à cette procédure. Le
simple fait de recourir à cette procédure doit être motivé.

Le 28 novembre 2012 :

heure manquante

1. règles qui gouvernent l'exécution de marché public

Le 30 novembre 2012 :

textes applicables en droit du marché public (tableaux complets)

 ⁃ textes actuellement en vigueur

⁃ textes supposés entrer en vigueur dans le futur

en principe le cadre général, c'est la loi du 24 décembre 1993 (cadre en vigueur). On a un cadre futur
arrêté en 2006.

sur le dialogue compétitif, il n'y a rien dans le cadre en vigueur et on a fait entrer en vigueur la
nouvelle loi du 15 juin 2006.

1. le contentieux de marché public

une disposition est ajoutée dans le loi de 1993 et puis on a adopté une loi future du 16 juin 2006.
Depuis un directive de 2007 a indiqué un nouveau cadre à mettre en place ; la bêtise c'est que le
législateur a transposé ce nouveau cadre dans la loi de 1993 par une loi de 2009 (article 65).

La loi du 16 juin 2006 n'est pas à jour et son contenu ne correspond pas à la directive de 2007.

examen des articles 65-1 et suivants :

beaucoup de nouveautés instaurés par la loi de 2009 ; 4 domaines de nouveautés :

⁃ motivation :

⁃ en 1993, il n'y avait pas d'obligation spécifique de motiver les décisions. Une
autorité administrative ça n'est pas nécessairement la même chose qu'un pouvoir
adjudicateur, qui est soumis aux lois sur les marchés publics. Tout l'intérêt de l'article 65-4
et suivants qui concernent les décisions motivées, ça va être d'étendre la loi de 1991 sur la
motivation formelle à tout une série d'institutions qui ne sont pas soumises à la loi de 1991
mais qui sont soumis à la loi sur les marchés publics.

⁃ Il faut une motivation adéquate et formellement indiquée dans l'acte. Ça

couvre les différents stades de passation du marché.

⁃ La deuxième particularité : article 65-4 alinéa 2, qui prévoit une dérogation

à la loi de 1991. Lorsqu'on doit motiver une décision, les motifs de la décision doivent exister
au moment où celle ci est prise mais la décision motivée peut être établie a posteriori « ... » :
toutes les décisions interlocutoires doivent avoir des motifs existants au moment où elles sont
prises mais elles peuvent se retrouver dans le document qu'au moment d'attribution du
marché.

⁃ L'information des candidats et des soumissionnaires (souvent dans le cas

d'une procédure restreinte) :

⁃ il faut notifier aux soumissionnaires et aux candidats toutes les décisions qui
les concernent. Il faut communiquer cette décision motivée formellement aux personnes
qu'elle concerne.
 ⁃ C'est la loi qui consacre cette obligation d'information, qui était déjà
considérée comme évidente selon les principes de bonne administration.

⁃ Imposition d'un délai d'attente (article 65-11 de la loi de 1993) :

⁃ au moment où on a pris la décision d'attribution, il faut respecter un délai

d'attente : 15 jours à partir du moment de la notification à tous les soumissionnaires, 15 jours
avant la signature du contrat.

⁃ Ce délai a principalement pour objet de permettre à ceux qui n'ont pas été
choisi d'introduire un recours suspensif de la décision motivée d'attribution. Demande
suspensive qui doit être introduite auprès de l'instance de recours : article 65-24 : soit le CE,
soit on est un pouvoir adjudicateur qui n'est pas une autorité administrative alors le seul juge
sera le pouvoir judiciaire.

⁃ -> problème de sécurité juridique ! Pas conforme à ce qu'on attend d'un

recours organisé par la loi.

⁃ Il y a une exception au délai d'attente (article 65-12) : il ne faut pas de délai

d'attente dans deux cas :

⁃ * lorsque la procédure de publicité européenne n'est pas obligatoire : si il n'y

a pas d'obligation de faire de publicité, alors il n'y a pas d'obligation de respecter un délai de
standstill.

⁃ * lorsqu'il y avait qu'un seul soumissionnaire.

⁃ Il reste un deuxième cadre d'exception : l'article 65-12 fait partie d'une

section plus générale qui dit que ça concerne les marchés atteignant les seuils européens : les
seuils européens sont les seuils à partir duquel les directives européennes s'applique au
marché. Selon le montant du marché, on va se trouver dans une catégorie au dessus ou en
dessous des seuils (65-28 : quand le marché n'est pas très élevé, il faut bien une motivation,
une information, mais pas un délai d'attente), qui entraîneront ou non l'application des
directives européennes.

⁃ Pour les seuils européens applicables voir les annexes du syllabus

⁃ article 65-15, alinéa 3 : dérogation importante à la procédure devant le CE :

l'article dit que pour suspendre, même si inégalité, on peut mettre cette inégalité en balance
avec les intérêts poursuivis par le contrat. Même si un moyen a l'air d'être sérieux, on
pourrait ne pas suspendre le contrat au nom des intérêts poursuivis.

⁃ Application récente et la jurisprudence est encore hésitante à cet égard :

arrêt 208.513 du 28/10/2010 : le pouvoir adjudicateur ,n'avait pas respecté un délai
d'attente. Le marché était signé mais demande de suspension devant le CE. La jurisprudence
 historique prévoit qu'une fois que le marché est conclu, il n'a plus rien à dire. Le CE va dire
qu'il existe une possibilité expresse pour le juge judiciaire de considérer que le contrat n'a
pas encore été conclu à l'égard d'un contrat conclu en violation du délai d'attente. Ici on ne
peut pas préjuger qu'il n'y a pas d'intérêt puisque le CE ne sait pas ce qui va se passer ; le CE
n'ose plus déclarer qu'il n'y a pas d'intérêt. Le CE a examiné le sérieux des moyens -> jugés
suffisamment sérieux pour suspendre un contrat conclu, dans le cadre d'un marché conclu.

⁃ Arrêt critiqué par la doctrine : même si il y avait un problème, une fois le

marché conclu, ça ne relève plus de la compétence du CE.

⁃ => actuellement ça concerne des cas à la marge.

⁃ La procédure en déclaration d'absence d'effet :

⁃ procédure nouvelle, spécifique, instaurée par la loi de 2009. Articles 65-17 et

65-18 qui donnent la possibilité exclusivement au juge judiciaire de déclarer qu'un contrat
conclu n'a pas d'effet. Il s'agit de faire comme ci le contrat n'avait jamais été conclu,
essayer d'avoir les mêmes effets qu'un arrêté d'annulation du CE. Il faut qu'il y ait une
irrégularité dans le contrat et une absence de respect du délai de standstill. Lorsqu'on n'est
pas respecté, on peut aller devant le juge judiciaire, qui peut déclarer l'absence d'effet du
contrat avec également la possibilité de mettre en balance les intérêts. Si l'intérêt est
favorable à la persistance du contrat, les articles 65-22 et suivants prévoient des sanctions
de substitution (dommages et intérêts pourront néanmoins être octroyé à la personne
irrégulièrement évincée).

PARTIE V. LA FONCTION PUBLIQUE

question du personnel de l'administration. On parle des personnes employées par une personne
publique, pas nécessairement sur la base d'un contrat de travail. On parle de relation statutaire entre
le personnel de l'administration et l'autorité responsable.

fonctionnaire, agent de l'état = pas de distinction à faire entre les notions.

Introduction sur la notion de fonction publique

notion de fonction publique en général

On va distinguer une fonction publique fonctionnelle (toute personne qui est employée, qui exerce une
fonction d'intérêt général qui correspondrait à une activité de service public. C'est une notion qui
n'est plus d'actualité) et la fonction publique organique (toutes les personnes employées par une
personne publique).

Une deuxième question importante qui traverse la question de la fonction publique : système de
carrière (régime juridique unilatéral imposé à ceux qu'on veut employer. Une fois imposé il est imposé à
vie, avec des règles d'évolutions dans la carrière qui sont réglementés. Exemple : la France). ou
système d'emploi (recourt exclusivement au droit privé du travail dans la relation avec les agents. On a
des fonctions publiques dites d'emploi où les fonctionnaires sont sous contrats de travail. Exemple : le
royaume uni).

La Belgique n'a pas un système tranché de manière claire mais on est plus dans un régime de carrière
mais avec une forte fonction publique d'emploi sous contrat.

Les institutions fédérales et fédérées disposent de leur administration propre.

Les deux autres pouvoirs disposent également d'un personnel, qui relève également de la fonction
publique. Tout le personnel judiciaire relève également de la notion de fonction publique.

La fonction publique est par partie spécifiquement réglé par la loi en vertu de la constitution
(exemple : le personnel de police en vertu de 184 de la constitution, l'armée, le corps enseignant).

Troisième distinction :

Distinction entre les fonctions publiques qui ont organisé un régime statutaire ou bien dans une
relation plus classique de contrat. Les deux régimes sont en place en Belgique, même si un est plus
prépondérant.

Dernière distinction :

la composition peut être appréhendée de manière différente par le droit ; l'article 1382 du code civil,
l'article 1384 alinéa 2 : on va distinguer la fonction publique qui a une autorité propre, qui sera
responsable sur la base de 1382.

Pour ceux qui sont de simples subordonnés, ils seront mis en cause par le biais de 1384 alinéa 2 bien
que ce soit l'autorité qui soit directement concernée.

La conclusion que l'on a dégagé (définition organique de la fonction publique en Belgique) :

on considère que la fonction publique comprend l'ensemble des agents qui assurent à quelque titre que
ce soit dans un lien de subordination le fonctionnement des différents pouvoirs quelque en soit le
niveau et les missions exercées. On rattache la fonction publique à l'exercice des différents pouvoirs
de l'état. On insiste sur la notion de subordination car elle va distinguer le mandat du fonctionnaire de
celui d'un homme politique élu.
Relation de travail ente le fonctionnaire et l'autorité publique :

distinction entre le régime statutaire et le régime contractuel.

Le statut

notion :

expression utilisée pour désigner le régime réglementaire adopté pour régir les relations entre
l'autorité publique et ses agents. Il y a nécessité d'un règlement.

Parfois on parle de statut pour désigner la relation en général entre autorité publique et agent. Dans
cette acceptation, on vise à la fois le régime statutaire et le régime contractuel -> sens large du mot
statut.

Sur cette relation, il y a 3 caractéristiques :

⁃ textes qui correspondent à ce statut

le statut des agents de l'état (statut Camus) : arrêté royal du 2/10/1937 supposé régir toute la
fonction publique belge.

Avec le fédéralisme, une difficulté apparaît : l'article 87 §§3 et 4 de la loi spéciale de réformes
institutionnelles. Ces articles prévoient que chaque communauté et région adopte, arrête son propre
statut mais un arrêté royal désigne ceux des principes généraux qui seront applicables de plein droit
au personnel des communautés et régions « .... » : un AR collectait les principes généraux du statut
camus qui seront applicables à toutes les fonctions publiques fédérées.

Ceci donne lieu à l'adoption de l'arrêté royal de principes généraux du 22/12/2000.

En vertu de l'article 87 §4 l'ARPG s'applique de plein droit. La hiérarchie est donc assez claire et non
discutée. Par contre, dans la manière d'interpréter l'ARPG on est arrivé à des dérogations quant au
niveau fédéral : qui a primauté entre le statut Camus et l'ARPG ? La question n'est pas tranchée
actuellement.

Le conflit ne sera sans doute jamais résolu. Pourquoi ? Dans l'accord papillon, un alinéa concerne la
fonction publique en général et dit qu'une adaptation de la loi spéciale conférera la compétence
relative à leur statut. Cet accord doit être interpréter comme visant à supprimer l'article 87 §4 pour
que les entités fédérées soient totalement autonomes. Il est probable que, dès lors que les lois seront
adoptées en exécution de cet accord, la matière va changer et va conduire à l'abrogation.
Est ce que ces deux textes peuvent régir tous les aspects de la fonction publique ? Il y a certaines
limites à souligner. L'objectif étant d'aboutir à une relation réglementaire mais il est certain cas où
les textes empêchent que cela soit adopté à un niveau strictement réglementaire (par exemple en
matière de pension -> il faut une loi – fonction publique communale et provinciale -> nécessité d'une loi –
l'article 30 de la constitution prévoit que toute dérogation à la liberté d'emploi des langues doit être
prévue par une loi).

En principe des textes réglementaires, mais la matière ne se limite pas à ces textes.

⁃ diversité des autres textes

concrètement, l'ensemble des règles sont très diverses. Chaque autorité a reçu la compétence de
régler, d'adopter des règlements utiles pour régir les relations avec son personnel. Chacune a sa
propre liberté pour adopter le règlement propre à son personnel ; les diversités entre chacune des
autorités sont importantes. On parle de régime statutaire (statutS) mais c'est chaque institution qui a
son propre statut.

⁃ principes, facteurs d'harmonisation d'un régime statutaire

malgré cette diversité, il est possible de dégager certaines règles générales à l'aide d'autres
instruments normatifs qui vont s'appliquer à l'ensemble des régimes statutaires : les facteurs
d'harmonisation des régimes statutaires. On en dénombre 4 : le droit international, la constitution, les
lois et les principes généraux du droit administratif. Ces niveaux vont conduire à une certaine
harmonisation des règles applicables en matière de fonction publique.

Le droit international :

il prime sur le droit interne. En matière de fonction publique, la convention européenne des DH et les
traités européens sont les plus couramment invoqués.

Exemple : Article 10 de la constitution –> article 43 TCE : montre la possibilité d'harmonisation via le
droit international.

La constitution :

elle prévoit une série de règles, de principes généraux ; exemple : le principe de l'égalité entre les
fonctionnaires par le biais de l'article 10 et l'article 11bis.

Arrêt 162.636 du 22/09/2006 : affaire du statut des fonctionnaires de la région wallonne : distinction
entre l'ensemble des fonctionnaires, spécifiquement ceux qui ont un diplôme déterminé. X métiers
(ingénieurs, juristes,...) bénéficient d'un barème préférentiel et donc d'un montant plus élevé par le
seul fait qu'ils ont un diplôme différent de ceux des autres agents alors que même fonction -> violation
des articles 10 et 11 -> le CE avait établi l'existence de cette discrimination en montrant que la région
ne justifiait en rien la différence de traitement.
Les lois :

la loi en général est donc à même d'adopter une série de règles qui vont prévaloir sur les régimes
statutaires. Dans certains cas c'est prévu par la constitution mais dans d'autres cas elle est
intervenue elle même parce qu'elle essayait de régir l'ensemble des relations de travail en Belgique
(§exemple la loi sur le harcèlement moral au travail). À plusieurs reprises, on a des textes qui
débordent la fonction publique et adopté par le législateur ; textes auxquels l'ensemble des régimes
statutaires sont soumis. Par ailleurs, la loi est également intervenu spécifiquement dans d'autres cas
(aucune volonté de s'imposer à tous les régimes).

À côté le législateur a réglementé les fonctions publiques locales et adopter une série de règles de
base en matière du statut du personnel communal ou provincial.

Les principes généraux du droit administratif :

ces principes sont considérés comme hiérarchiquement supérieurs à toute norme à valeur
réglementaire adopté dans une relation statutaire.

Respect des droits de la défense : dès qu'il y a une mesure adoptée à l'égard de quelqu'un qui lui cause
grief, il faut qu'il puisse être entendu et faire valoir ses objections. Ce droit doit être
particulièrement bien encadré (// CEDH pour vérifier le bon respect en matière disciplinaire).

Principe d'impartialité : impartialité des différentes autorités destinées à appliquer des statuts.

Le devoir de minutie : examen attentif des dossiers. Ceci sera traduit dans une obligation de
comparaison des titres et mérites des candidats à une fonction dans l'administration. Chaque fois qu'il
y a une fonction publique à pourvoir, il y a une procédure de nomination qui doit être entamée. Cette
procédure est soumise à une série de règles, dont la principale est celle ci. L'idée est qu'il faut un
examen suffisamment attentif des différents candidats et adopter une décision motivée, démontrer
les critères pertinents.

-> ces principes contribuent fortement à l'harmonisation des statuts.

MANQUE L'HEURE DE 17H à 18H DE VENDREDI 30/11

le 5 décembre 2012 :

il existe toujours un principe statutaire même si il est diminué. Il existe dès lors des difficultés, des
contraintes.

Si le recours au contrat a l'air d'être plus facile, il n'en reste pas moins que ce processus
d'engagement est soumis au régime traditionnel. La décision de signer un contrat de travail est aussi
un acte détachable qui peut être soumis à un contrôle de validité de l'engagement d'un fonctionnaire
statutaire.

En terme de licenciement, le CE n'est plus jamais compétent en matière de contrat. Mais un

licenciement pour motif grave ne va pas se limiter au strict contrôle. Il y aura des obligations
administratives complémentaires liées aux principes généraux de bonne administration.

Le droit administratif, les principes généraux restent particulièrement présents dans l'exécution d'un
contrat de travail avec une autorité administrative. Les facilités ne sont donc pas si grandes.

Deuxième type de difficulté

toutes les possibles discriminations entre des agents qui exercent une fonction identique mais sous
régime différent (statut ou contrat). Il y a des risques de discrimination qu'il va falloir justifier
suffisamment.

Le dernier point

même si la jurisprudence reste nuancée, normalement il n'est pas possible que l'on recourt à un agent
contractuel pour avoir autorité pour diriger une équipe statutaire. Un statutaire peut refuser
l'autorité n'est contractuel.

Conclusion :

il y a certains traits d'une tendance d'aller vers un recrutement par contrat mais il reste un nombre
de difficultés qui ne sont pas directement perçus par l'autorité.

À ce jour en Belgique, les deux régimes de travail cohabitent au sein de l'administration.

Chapitre 3. la conclusion et l'exécution d'un statutaire

3 précisions :

1. les notions d'emploi et de grade

ce sont deux notions doctrinales.

L'emploi est un poste de travail déterminé, c'est une fonction déterminée dans une administration. Ça
correspond à des responsabilités précises, à un lieu géographique précis, à une place déterminée dans
un organigramme de l'administration. Un emploi on y est en général affecté.
Le grade correspond à un titre, une qualité dans laquelle on va être nommé. Un grade auquel on accède
parce qu'on possède une série de diplômes déterminés qui vont permettre de bénéficier de ce titre
(par exemple : conseiller, expert, collaborateur administratif,...). Il n'est donc pas déterminé -> on
peut remplir tous les emplois correspondant au grade. Ça correspond à un niveau de qualification, de
rémunération mais qui reste indéterminé et général. Le processus de nomination d'un fonctionnaire
vise à lui conférer un grade auquel il peut prétendre selon ses qualifications.

Le statut Camus aux articles 3, 4 et 5 précisent l'organisation des grades. L'AR va organiser la
classification des grades des services. Chaque statut va organiser la classification de ces services.

Une fois qu'il est nommé dans un grade, le fonctionnaire sait combien il va gagner mais il ne connaît pas
encore sa fonction et précisément pour qui il va travailler. Souvent l'idée est que les grades
équivalents sont interchangeables -> gestion plus aisée des ressources humaines.

1. la notion de cadre organique

le cadre organique est une norme à valeur réglementaire (adoptée en exécution des statuts). Ce cadre
va organiser l'ensemble des emplois dont on veut disposer dans un service déterminé. C'est prévoir par
règlement comment son administration est organisée par le biais de tableaux (qui déclinent tous les
emplois qui doivent être prévus pour cette administration). On va organiser ces fonctions de manière
hiérarchique tout d'abord (secrétaire général -> directeur général -> directeur de l'administration -> ...
-> le personnel ouvrier, technique).

On désigne à chaque fois pour chacun de ces emplois le grade correspondant.

C'est l'organigramme de chaque administration mais qui est fixé par règlement.

Un tel tableau a un intérêt budgétaire (fixer les barèmes, budgéter les coûts de personnel). C'est
aussi une règle par laquelle on est tenu lors des engagements, nomination.

On annulerait toute nomination qui ne respecterait pas le cadre organique.

On reste dans la gestion classique des ressources humaines.

1. la notion de cadre linguistique

on rentre dans le gestion « belgo-belge ». Les cadres linguistiques sont une règle fixée par les lois sur
l'emploi des langues des années 1960. On s'est mis d'accord pour que dans les services centraux
(vocation à s'appliquer à la totalité de la population) et bruxellois, il y ait une répartition des emplois
en deux cadres linguistiques (article 43 Lois coordonnées sur l'emploi des langues).
Au niveau de la répartition des grades, il y a une distinction à faire selon le grade. Si on est dans les
grades supérieurs, on va prévoir trois cadres strictement égalitaires : 40% FL, 40% FR et 20%
bilingues (article 43 §2).

Pour tous les autres grades, on a une répartition stricte (en fonction du nombre d'affaires dans
chacune des langues ; décidé par le roi). C'est au cas par cas que le roi doit aller calculer tous les 6ans
et adapter son cadre linguistique.

L'article 43 §5 prévoit une troisième règle. Les promotions ont lieu par cadre, sous entendu
linguistique. Quand il y a une place vacante dans le cadre francophone, ce sont des agents
francophones qui sont appelés à combler le vide.

Cet article a été interprété différemment en ce qui concerne les cadres supérieures. Le CE va
considérer que lorsque l'équilibre visé par la loi n'est pas atteint, la promotion par cadre implique de
recruter d'abord dans la langue où il y a un manque. Sinon il y aurait un déséquilibre qui s’accroîtrait
par le recrutement. À cause de cette règle, on arrive souvent à des solutions insensées.

L'accès à la fonction publique

les conditions d'accès

énumérées strictement par le statut Camus (article 16) et l'ARPG. Ces conditions sont sommaires :
conduite qui répond aux exigences de la fonction (pas de casier judiciaire, un bonne vie et moeurs),
jouir de nos droits civils et politiques, satisfaire aux lois sur la milice, justifier de l'aptitude médicale.

Il faut également répondre aux conditions spécifiques de chaque emploi : condition de diplôme,
d'expérience,...

L'article 16 du statut camus envisage également la condition de la nationalité : est il nécessaire d'avoir
la nationalité belge pour exercer une fonction publique ? L'article 10 dit oui pour avoir accès aux
emplois civils et militaires. L'article 10 alinéa 2 de la constitution est contraire au droit européen.
L'article 45 §4 du TFUE garantit la liberté de circulation des travailleurs (§1) et le §4 dit que les
dispositions du présents articles ne sont pas applicables aux emplois à la fonction publique. -> le
problème souligné est que l'article 45 §4 a été interprété par la cour de justice de l'UE : on ne vise
que les emplois où on détient une partielle de puissance publique.

Un AR est directement contraire au texte de la constitution puisque l'article 10 de la Constitution n'a

toujours pas été modifié alors que l'article 16 du statut camus est conforme au TFUE.

la procédure d'accès à un emploi public

comment devient on fonctionnaire ? Il y a différentes étapes qui correspond un peu à la procédure

d'attribution des marchés publics.
5 étapes dans la procédure de nomination (même si la nomination n'est en elle même qu'une des
étapes) :

⁃ la déclaration de vacance d'un emploi :

il faut qu'il y ait un emploi qui ne soit pas pourvu au cadre organique.

Deux notions : les emplois de recrutement et les emplois de promotion.

Le recrutement c'est normalement le seul où on peut faire une déclaration de vacance générale qui est
ouverte à tous. Les emplois de recrutement sont les plus bas dans chaque niveau. On accède aux autres
rangs par les emplois de promotion : on est déjà dans l'administration et va postuler à un emploi de
rang supérieur.

⁃ La sélection comparative des différentes offres reçues

il y a là une obligation de motivation importante à l'égard des titres et mérites. Il y a en général un

concours qui est organisé pour objectiver la procédure. Le SELOR va organiser la procédure, entendre
les candidats. Une fois qu'on a le classement du SELOR on y est tenu -> sinon recours au CE.

⁃ Le stage

il est réservé aux emplois de recrutement, qui n'ont pas encore été nommé dans l'administration. Si on
est nouveau dans l'administration, ; il y a un période de stage variable (en général de 1 à 2 ans). Cette
période va permettre à l'administration de se faire une opinion.

Le 7 décembre 2012 :

(suite des régimes juridiques des agents de l'état)

procédure normale d'accès à la fonction publique :

⁃ on en était au stage

-> aboutir à la nomination : on entend par là un engagement à titre définitif, sauf exception prévue.
C'est toujours une décision administrative unilatérale susceptible de recours au CE.

La prestation de serment : tous les fonctionnaires sont tenus de prêter un serment prévue par le
décret de 1831. si on refuse de prêter serment, il n'y a pas matière à annulation par le CE ; il ne s'agit
pas d'un acte administratif.

Moyennant le respect de toute cette procédure (déclaration de vacance, sélection, stage, nomination,
prestation de serment), on accède à une fonction publique.

le mandat
procédure particulière qui a fait couler beaucoup d'encre. On a voulu que pour les fonctions les plus
élevées, il y ait un mandat qui entraîne que la fonction n'est pas définitive. On peut renouveler plus
régulièrement les plus haut dirigeants de l'administration. L'intérêt est d'attirer des personnalités
marquantes du privé, des experts qui apporteraient un nouveau souffle.

Il s'agit d'une durée déterminée mais renouvelable.

L'intention non exprimée c'est que ces mandats respectent ou suivant dans une certaine mesure les
orientations politiques du gouvernement. Il s'agit d'un renforcement de la politisation des hautes
sphères. Le mandat permet de mieux approprier la fonction publique au gouvernement.

Il s'agit de mandat temporaire mais il s'agit bien d'un régime statutaire temporaire. Cela reste des
fonctions organisées par des statuts et régit par les principes vus.

La carrière

Une fois qu'on est recruté, on accède à la carrière. La carrière est organisée très administrativement,
en particulier par les articles 70 et suivants du statut Camus.

=> attention dans mois l'ARPG plus applicable. Chaque région, communauté,... aura une liberté plus
grande.

1. La progression de la carrière

ce sont toutes les promotions possibles : soit des promotions parce qu'on va acquérir des qualités plus
grandes qui vont être traduites dans un nouveau grade = promotion administrative (article 70), soit une
promotion pécuniaire (bénéfice d'un barème de rémunération supérieure).

La progression pécuniaire est également appelée carrière plane si la promotion pécuniaire est la seule
promotion à laquelle on aura droit (exemple : auditeurs au CE).

On peut encore accéder à un titre, un grade qui a la même valeur dans l'organigramme administratif.

Un principe important : manière dont on peut accéder à un grade supérieur :

pour obtenir une promotion, le principe de sélection comparative s'applique également. Pour une
promotion ce sera souvent sur la base de notre parcours administratif et très souvent il est fait appel
à des agents déjà nommés. On devra faire la comparaison des titres et mérites de tous les candidats
internes à l'administration.

// Arrêté du gouvernement wallon qui visait à nommer différents directeurs : la place vacante de
direction des marchés est exclusivement réservé à la promotion d'agents du service public Wallonie.
Cet arrêté est la décision administrative unilatérale qui va procéder à la comparaison et à la nomination
du meilleur candidat. Cet arrêté exposait les différents critères de sélection. On retient 8 candidats
pour lesquels on va apprécier à nouveau les critères. Ces procédures sont détaillées. => pour apprécier,
on va établir pour chacun des critères des degrés : parfaite – excellente – très bonne - bonne –
satisfaisante – très satisfaisante – faible – très faible – aucun.

C'est très souvent dans ce cadre présenté qu'un est promu et que les autres opèrent au recours au CE.

1. les différentes affectations possibles

on est affecté dans un emploi et nommé dans un grade. Le but est de pouvoir changer rapidement et
facilement les affectations. Les mutations sont réglementées par le statut (articles 49 et suivants du
statut camus).

En principe, une mutation est considérée comme unes mesure d'ordre intérieure puisqu'elle n'a aucune
incidence. Il ne s'agit pas d'un acte administratif en tant que tel puisqu'il n'a pas d'effet juridique.

On peut également être affecté à une fonction supérieure au grade dans lequel on est nommé. Il est
possible qu'avec un grade on puisse être nommé à une fonction supérieure pour laquelle on n'a
normalement pas le droit dans ce grade. Il s'agira toujours d'une durée déterminée. Ceci n'implique
pas de changement en terme de grade mais c'est souvent lié à une augmentation temporaire de notre
rémunération puisqu'on exerce une fonction supérieure.

1. Les différentes positions administratives

les trois seules positions existantes : activité, non activité et disponibilité. Il a la possibilité
d'interrompre sa fonction pendant un certain temps. En position de non activité, il ne touche aucune
rémunération.

La position de disponibilité : ce n'est pas l'agent qui va décider de ne pas exercer sa fonction. Le plus
courant c'est parce que l'administration a décidé de supprimer la fonction et n'a trouvé une place
autre directement. Puisqu'il est nommé à vie, dans l'attente, il conserve une partie de sa rémunération.

Chapitre 4. les droits et obligations des agents de l'état

Ses obligations sont souvent considérées comme des atteintes à ses droits fondamentaux (liberté de
réunion, d'expression,...). C'est à nouveau expressément réglé par les statuts.

Dans le statut de 1937, c'est aux articles 7 et suivants qu'on trouve inscrit les différents droits et
obligations.
 1. l'obligation principale d'exercer sa fonction dans le respect de la légalité
et des instructions de ses supérieurs hiérarchiques

article 7 §1 du statut Camus « ... »

l'obligation d'exercer sa fonction :

ça ne se conçoit pas d'être agent de l'état et de ne pas exercer sa fonction sans être directement
sanctionné.

Devoir d'obéissance :

devoir prévu par le statut conçu comme un principe général de droit applicable à la fonction publique. Si
ce devoir n'est pas respecté, il peut être sanctionné par le biais d'une procédure disciplinaire. Tout
non respect constitue nécessairement une faute dans l'exercice de notre fonction.

Remarque : on peut imaginer que deux supérieurs hiérarchiques différents donnent des ordres
contradictoires à un même fonctionnaire. Il faut respecter celui du supérieure plus élevé des deux.

Respect de la légalité :

ça relève de l'organisation constitutionnelle. La hiérarchie des normes s'impose. Un fonctionnaire doit

respecter l'ensemble des lois applicables dans son état (d'ailleurs prêter dans son serment).

Lorsqu'un fonctionnaire reçoit un ordre de son supérieure qui lui impose de commettre une illégalité ?
À quoi doit il donner la préférence? Ceci reste actuellement délicat, bien que le CE semble avoir
affirmé que l'ordre qui est manifestement illégal ne doit pas être respecté. Si on n'est pas sur de sa
légalité, on doit préférer l'obéissance au supérieure.

Arrêt récent qui ne tranche pas tout à fait la controverse : arrêt 217.956 de février 2012 : dresser
chapiteau nécessaire à un événement en dehors des heures classiques du service. Les volontaires
furent peu nombreux et le responsable communal avait réquisitionné des ouvriers. Parmi les ouvriers, il
y avait le délégué syndical qui a dit que c'était illégal. Le CE devait examiner la question de savoir si oui
ou non il y avait un ordre illégal. Le CE a souligné dans son argumentation que le délégué avait soulevé
l'illégalité de l'ordre. -> sanction disciplinaire. Le CE devait examiner la légalité de cet avertissement.
Le CE va reprocher une absence de constat des éléments relatifs à la légalité de l'ordre dans la
décision motivée -> problème de motivation formelle : vous n'avez pas examiné un argument essentiel ->
violation de la loi sur la motivation formelle.

1. régime d'incompatibilité prévu à l'article 12 du statut

article 12 §1 « ... »
le principe c'est l'interdiction d'exercer toute activité en dehors de celle pour laquelle il a été nommé,
sauf autorisation exceptionnelle de cumul de l'autorité (autorisation explicite). On veut éviter les
contraintes matérielles d'un autre métier. Il s'agit d'un principe.

La sanction est à nouveau la procédure disciplinaire (voir infra).

1. // droit à la liberté d'expression

dans l'exercice de leur fonction, ces agents n'étaient pas couverts par la CEDH jusque dans les années
1990. Il a un droit à la liberté d'expression, consacrée par le statut Camus – article 10.

Il y a des restrictions : interdit de révéler des faits qui ont trait à... (§2) (conflit entre liberté
d'expression et respect de la vie privée).

Il y a trois catégories essentielles de limitations :

⁃ obligation de loyauté :

⁃ il faut être loyal envers son service. La déloyauté a été limitée : porter
atteinte à l'état lui même (son concept ou la démocratie). Les opinions liberticides sont
réprimées. Si on agit comme cela, on porte atteinte à notre obligation de loyauté et on peut
nous poursuivre disciplinairement.

⁃ // extrémiste islamiste dans l'armée : on évoquait plusieurs situations

constatées : un officier de l'armée avait été poursuivi en Belgique pour appartenance à des
organisations qui envisageaient de mener des actions terroristes -> fin à l'engagement pour
l'expression de ses opinions.

⁃ L'article de presse relevait deux autres circonstances : personnes arrêtées

pour port d'une nikhab -> opinion religieuse extrême ? Heureusement l'article a bien conclu
que de manière juridique on est limité. Le port ne porte pas atteinte à l'état, à la démocratie.
Cette expression en dehors de l'exercice de leur fonction n'est pas punissable
disciplinairement.

⁃ Le devoir de discrétion :

⁃ c'est le devoir qui s'impose à un fonctionnaire l'empêchant de communiquer

une série d'informations dont il a connaissance. Il doit adopter une discrétion suffisante. Il y
a des informations pour lesquelles il y a une interdiction mais il y a des informations qu'on
peut communiquer mais qui appartient à un tiers. Dans ce second cas, il ne s'agit pas d'une
interdiction légale mais plus d'un secret professionnel. Le non respect de l'article 10 pourrait
entraîner une procédure disciplinaire mais également une procédure pénale pour non respect
du secret professionnel.

⁃
 ⁃ Remarque : limitation d'un droit fondamental + article 32 de la constitution
(droit à la publicité de l'administration) : il y a un droit fondamental de tout belge d'obtenir
une information en possession de l'administration , droit de consulter un document
administratif SAUF exceptions établies par la loi. Pour l'état fédéral, il y a la loi du 11 avril
1994 prévoit les exceptions à la publicité : article 6 §1 (corrélation avec le devoir de
discrétion).

⁃ => une publicité peut se voir imposée par la loi alors que son devoir de
discrétion (article 10 alinéa 2) l'interdit.

⁃ Le devoir de réservé :

⁃ devoir lié à la manière de s'exprimer. Ce n'est plus dans le contenu de ce

qu'ils vont révéler. Un fonctionnaire a une obligation de rester suffisamment réservé à
l'égard de son administration. Il peut la critiquer mais de manière fondée, sérieuse,... Dès lors
qu'il dénonce de manière injurieuse, il porte atteinte à son devoir de réserve. Si on porte
atteinte, des sanctions peuvent être établies.

À part ça le fonctionnaire est libre de s'exprimer comme il le souhaite.

1. limitation au droit au respect à la vie privée :

devoir de dignité du fonctionnaire prévu par l'article 8 §1 du statut Camus « ... (dans l'exercice de ses
fonctions) »

On a un de voir de dignité qui est étendu au §2 (même en dehors de ses fonctions). Cet article 8 §2
est considéré comme la règle réellement attentatoire au respect de la vie privée. Même si c'est en
dehors de l'exercice de ses fonctions, un comportement indigne peut être sanctionné
disciplinairement.

Avoir un comportement digne ? Le CE (arrêt 11.865) a assez bien expliqué quelle était cette dignité
attendue. L'autorité ne peut pas établir a posteriori des règles dont le fonctionnaire n'a pas pu
prendre connaissance. Il ne peut pas réglementé la vie privée de ses fonctionnaires. « Elle doit
apprécier ce comportement en fonction de règles minimales .... » : il faut sentir ce qu'est une vie
décente au moment de sentir la question. Dans la jurisprudence du CE, on retrouve une sanction
disciplinaire à l'égard d'un fonctionnaire qui avait une relation conjugale scandale.

Exemple : Détournement de fonds serait un bon exemple de comportement indigne – menacer une jeune
fille résidant dans son voisinage en utilisant l'autorité dont il dispose – déposer une liste extrême
droite sur laquelle on se présente en étant habillé avec son uniforme de police - ...

Il y a toujours une balance qu'il faudra faire avec la vie privée.

Arrêt du CE rendu le 27/10/2005 n°150.851 : arrêt qui concerne un fonctionnaire qui avait des états
d'ébriété récurant à son travail et en dehors. Le supérieur hiérarchique avait fait exécuter un test
durant la journée de travail. Le recours à ce moyen a été sanctionné sévèrement par le CE. Cette
collecte de donnée de l'haleine n'a pas été effectuée par l'autorité administrative conformément à la
loi de 1992 relative au respect de la vie privée.

1. les relations avec les usagers : obligation de prestations d'un service

article 8 du statut Camus « ... » cet article emporte 4 devoirs et droits différents.

⁃ l'impartialité dans le traitement des dossiers qu'on est amené à traiter

⁃ être intègre – pas accepter des pots de vin - ... => statut Camus + CP :
l'intégrité est susceptible de sanction disciplinaire mais également pénale.

⁃ Impartialité : on doit traiter tous les usagers de la même manière. Le

fonctionnaire pourrait être poursuivi pour n'avoir pas respecté son devoir d'impartialité en
plus de voir sa décision annulée.

⁃ devoir de disponibilité

⁃ il s'agit de la bonne conduite, la bienveillance avec laquelle il faut accueillir

tout usager d'un service. C'est une obligation certes existe dans la théorie, mais ce n'est pas
courant dans la pratique de voir une sanction pour une indisponibilité.

⁃ Devoir de neutralité

⁃ deux arrêts pour commenter ce devoir de neutralité (atteinte à la liberté

d'expression, d'opinion, de religion).

⁃ C'est un devoir du fonctionnaire qui pose le plus de questions.

⁃ Arrêt 210.000 du 21/12/2010 : règlement général qui interdisait à ses

enseignants de porter le vol sauf si il s'agissait d'un enseignant de la religion islamique. Le CE
a validé ce règlement en considérant qu'il était admissible sur la base du principe de
neutralité des services offerts par l'état. Le CE a pris position en faveur d'une interdiction
de tout port de signe religieux.

⁃ Ce qui est particulier par rapport à ce devoir, ce sont les mesures relatives à
la carrière imposées à l'agent.

⁃ Arrêt 152.039 : un agent communal se présente sur une liste électorale. Sa

hiérarchie le met en position d'indisponibilité -> congé électoral prévu par le statut fondé sur
le devoir de neutralité. Cet arrêt devait se prononcer sur la validité de la décision qui avait
mis l'agent en indisponibilité puisqu'il ne l'avait pas fait lui même. L'agent ne considérait pas
ça utile. -> il ne touche plus de rémunération. Le CE va conclure qu'il n'était pas indispensable,
nécessaire de le voir écarter de ses fonctions parce qu'il se présentait sur des listes
électorales.

⁃ devoir de formation
 ⁃ pour rendre un service de qualité, il est imposé un devoir de formation des
fonctionnaires. C'est un devoir mais souvent un droit car ça leur donne accès à des grades
supérieures mais aussi d'avoir un meilleur salaire (niveau barème).

1. les droits et devoirs syndicaux des fonctionnaires

ces droits syndicaux peuvent se décliner en 3 droits

⁃ liberté d'association syndicale

article 11 CEDH l'exprime expressément mais cela s'applique t il à la fonction publique ? OUI, on
prévoit la fonction publique dans l'alinéa 2 de l'article 11. Il y a une autorisation explicite de
restreindre la liberté d'association syndicale dans la fonction publique.

On est arrivé à reconnaître le droit de la liberté syndicale pour les fonctionnaires en Belgique. Tout
fonctionnaire a le droit de s'affilier mais également le droit de ne pas s'affilier à un syndicat.

⁃ relation collective de travail

les relations collectives au niveau de la fonction publique ne conduisent pas à la conclusion de CCT
conclues paritairement. Les règles sont moins favorables à une réelle parité entre employeurs et
employés. C'est la loi du 19 septembre 1974 qui règle la matière.

On doit distinguer deux types de concertation:

⁃ obligation de négociation avec les syndicats

⁃ toutes les grandes règles de base adoptées sont soumises à un processus de

négociation. La procédure aboutit à un protocole d'accord (aucune valeur juridique mais
intérêt à suivre).

⁃ Obligation de consultation avec les syndicats :

⁃ Si on n'est pas dans des matières dites essentielles, le statut peut prévoir de
recourir à une procédure de consultation.

La concertation sociale dans le secteur public existe et a une certaine effectivité.

⁃ droit de grève

dans la fonction publique, le droit de grève est quelque chose de discuté. Il a d'abord été interdit pour
tout le monde. Une fois qu'il a été autorisé dans le secteur privé, il était toujours interdit dans le
secteur public. On ne peut pas permettre l'interruption d'un service public (loi de continuité).

Il n'empêche que ce droit a été progressivement reconnu suites aux textes internationaux, dont
notamment la charte social européenne.

Le PÏDESC reconnaissait le droit de grève en général ; Progressivement les cas d'application du

PIDESC se sont étendus au secteur public.
On admet des restrictions :; le droit de grève n'est jamais absolu/. Ces restrictions doivent être
prévus par la loi, nécessaires dans une société démocratiques et exigés pour assurer l'intérêt public –
sécurité nationale.

En droit belge, on n'a pas encore consacré le droit de grève dans un texte. Il y a bien l'article 18 de
l'ARPG. Donc il n'y a pas de véritable reconnaissance - > donc pas de véritable limite. Par autorité, par
secteur spécifique, le droit de grève a bien été reconnu (par exemple, la RTBF prévoit la possibilité du
droit de grève dans ses statuts – on exige juste un service de prestation minimal en contre partie d'un
droit de grève).

Le secteur hospitalier a également prévu un droit de grève mais pour le limiter aussi rapidement en
demandant un service minimal.

Arrêt du 6 novembre 2012 : à la SNCB le droit de grève est également autorisé mais il n'existe pas de
service minimum. On discute de ce service minimum -> pas encore d'accord politique pour le contenu
d'un service minimum.

Cet arrêt du CE devait examiner la validité d'une sanction disciplinaire à l'égard d'un sous chef de
gare qui avait entamé une grève sauvage (sans préavis – ni consultation). La SNCB a décidé de rendre
une sanction exemplaire : suspension d'un mois d'activité et de traitement. Les arguments étaient de
dire que le droit de grève est consacré par des textes internationaux, bonnes raisons, les procédures
ne sont prévues que pour tenter d'organiser au mieux possible et parfois il y a des raisons de dépasser
ces procédures. Le CE a manifestement voulu rendre un arrêt de principe et s'est prononcé en faveur
de la sanction disciplinaire. Le CE considère qu'aucun des moyens n'est sérieux, que le droit de grève
peut être légitimement limité surtout dans le cadre d'un service public comme la SNCB. => saluer par la
presse flamande et francophone mais critiquer par les syndicats qui remet en cause la jurisprudence
passé.

1. les droits pécuniaires

il y a des droits mais ils sont seulement acquis pour le passé et non pour le futur à cause de la loi sur le
changement. Ce sont des droits assez limités en terme de débat juridique.

Le 12 décembre 2012 :

on est dans un contexte différent du droit du travail. Les comparaisons sont plus à faire avec le droit
pénal en ce qui concerne la matière disciplinaire.

Plusieurs questions à traiter concernent les liens du droit disciplinaire avec le droit pénal : autonomie ?
Lien ? La suspension des poursuites disciplinaires lorsqu'il y a une procédure disciplinaire. Relations :
 1. autonomie des deux procédures qui s'appliquent à un même fait

il s'agit dans les deux cas d'un régime répressif mais dans le droit pénal on est face à une répression
d'un fait considéré comme une infraction susceptible de porter atteinte à l'ordre public. Le droit
disciplinaire veut réprimer le comportement d'un agent qui pourrait porter atteinte à l'image du
service qui l'emploie.

Les effets sont également différents : une sanction pénale est nécessairement prononcée par une juge
– légalité des délits, des incriminations et des peines-> principes qui ne s'appliquent pas en droit
disciplinaire.

Il n'y a pas de lien nécessaire entre un régime de droit pénal et un régime de droit disciplinaire. Toute
infraction pénale sera considérée comme un manquement à la dignité de sa fonction et permet
d'entamer une procédure disciplinaire.

Les sanctions sont différentes ; aucune peine d'amende, de prison,... pour le droit disciplinaire.

Il y a deux lieux de rencontre entre les deux procédures :

• l'autorité de la chose jugée au pénal sur l'autorité disciplinaire

• il y a une autorité de la chose jugée mais limitée à la constatation dans le

jugement pénal de la matérialité des faits. Ce que le juge au pénal constate comme faits
répréhensibles doit être respecté par l'autorité disciplinaire.

• L'autorité de la chose jugée s'impose surtout lorsque le jugement ne

constate pas la matérialité des faits -> dans ce cas, l'autorité disciplinaire est également
tenue par la constatation du juge et ne pourra plus en faire usage.

• Une série de décision pénale porte à confusion ; par exemple : suspension du

prononcé (pas de peine mais l'infraction est reconnue comme établie -> alors l'autorité pourra
utiliser les faits établis) + le non lieu sur la base d'erreur, de procédure (il n'établit rien et
n'empêche pas de poursuivre. L'autorité peut toujours prendre en charge elle même la
procédure).

• L'articulation dans le temps des poursuites :

• faut il attendre le jugement pénal pour se prononcer au disciplinaire ? Vu le

principe général de l'autonomie des poursuites, on ne peut pas considérer qu'il y ait un adage
« le pénal tient le disciplinaire en l'état ». Il y a toujours la possibilité de poursuivre en
parallèle les deux poursuites. Une autorité administrative peut attendre les résultats pour
prononcer la sanction disciplinaire qui serait liée aux mêmes faits ; à la réserve du respect du
délai raisonnable. Ce délai raisonnable s'applique tant pour la procédure pénale, tant pour la
procédure disciplinaire. Si la procédure dure trop longtemps il faut y aller et on ne peut plus
attendre. Le délai raisonnable est apprécié de manière variable.

• Lorsque le statut ne prévoit rien : on peut attendre et il faut respecter le

délai raisonnable. Si il n'y a pas de procédure pénale, le délai va être en général très court. Si
il y a une procédure pénale, le délai s'allonge d'une durée normale. => de plus en plus les
statuts prévoient expressément les délais.

•
 • Exemple :

• Le statut camus article 81 §3 prévoit dans le cas des agents de l'état une
obligation de suspension des sanctions disciplinaires tant qu'il y a sur les faits concernés une
procédure pénale pendante.

• Le statut des agents des provinces et des communes (NLC – article 317)
prévoit une autre règle : 6mois pour prononcer une peine disciplinaire. En cas de procédure
pénale, ce délai prend cours lorsque l'autorité judiciaire prononce (suspension). Dans les deux
cas, on peut se prononcer directement (et de poursuivre les deux en parallèle) soit d'attendre
la décision pénale.

• Cette possibilité laissée à l'autorité administrative d'attendre a fait l'objet

d'un arrêt du CE en AG (arrêt 20 février 2009 190.728) : un fonctionnaire de la ville de
Namur avait été sanctionné disciplinairement de la peine de révocation pour des faits de
corruption. Les faits étaient partiellement avoués. La procédure pénale est enclenchée et
l'enquête prend du temps. Tout au long de l'enquête le fonctionnaire est suspendu
provisoirement. Le procès pénal dure assez longtemps et après 5 ans, la ville prend la décision
de réintégrer l'agent durant un certain temps. En 2005, la procédure aboutit à une
condamnation pénale. La matérialité des faits est reconnue mais le tribunal dans soin jugement
admet que la procédure a duré longtemps. L'autorité communale a donc attendu la procédure
pénale aux motifs qu'il y aurait peut être des faits méconnus. La ville voulait être
suffisamment éclairée des manquements que l'enquête judiciaire allait révélé.

• Elle sanctionne de la révocation l'agent pour les faits établis dans le

jugement pénal.

• Recours au CE : certes le statut permettait d'attendre que le pénal

aboutisse, mais néanmoins il y a cette question du délai raisonnable : était il possible dans un
meilleur délai de sanctionner l'agent avec les éléments présents ? Le CE va dire qu'elle était
suffisamment avertie. La décision était tardive et il annule la sanction de l'administration
DONC réintégration. => la ville de Namur a été trop prudente.

1. quelles sont les fautes disciplinaires que l'on peut reprocher à un agent ?

Ce principe de légalité des incriminations ne s'appliquent pas en matière disciplinaire. Il n'y a pas lieu
d'avoir un texte qui précise l'existence d'un manquement. Il n'y a pas de définition dans un texte
préalable de faute disciplinaire, ce seront toujours des fautes déontologiques ou exercice fautif des
fonctions.

Il y a deux démarches importantes : établir l'existence d'un fait qui va servir ensuite à l'autorité +
Qualifier les faits.

Établir les faits :

toutes les règles en matière de preuve sont directement inspirées par celles du droit pénal. Il n'y a
pas de réglementation particulière et tous les modes de preuve sont autorisés mais tous les modes
d'enquête ne le sont pas.
La charge de la preuve repose sur l'autorité administrative. L'autorité qui sanctionne doit décider au
delà de tout doute raisonnable. Le bénéficie du doute (analysé par le CE) profite à l'agent qui fait
l'objet d'une procédure disciplinaire.

Une fois que la matérialité des faits est établie, il faut encore voir si il constitue une faute
disciplinaire. Est ce qu'une erreur dans le traitement d'un dossier, un comportement,... constitue une
faute disciplinaire ? Ceci relève de l'appréciation de l'autorité puisqu'il n'y a pas de définition. Le
pouvoir d'appréciation est extrêmement large dans le chef de l'autorité de l'agent. Le grief que peut
retenir le CE est de dire que ce n'est pas une faute -> très difficile à faire établir par le CE.

La difficulté pour l'administration c'est d'établir la matérialité des faits, c'est par contre moins
difficile à établir qu'il s'agisse d'une faute.

1. sanctions admissibles

le principe est la légalité des peines en droit pénal -> contrairement au droit disciplinaire. Mais les
sanctions disciplinaires sont généralement prévues par les statuts.

Exemple article 57 du statut Camus « ... » (rappel à l'ordre – blâme - déplacement disciplinaire –
suspension disciplinaire - ...).

Théoriquement dans la fonction publique, il est tout à fait possible qu'un agent qui commet une faute
peut être révoqué. Dans la pratique, c'est plus rare et plus difficile à mettre en œuvre.

Les sanctions sont soit prévues par le statut soit par l'administration si le statut ne prévoit rien. Si on
peut le révoquer, on peut aussi lui appliquer une série de sanctions disciplinaires.

Le choix d'une sanction doit être proportionnée à la faute commise. C'est seule une faute grave qui
conduit à la révocation. Faute grave ? Pas de jurisprudence constante, mais une infraction pénale
commise dans l'exercice de ses fonctions doit certainement être comprise comme une faute grave.

La faute grave n'est pas le seul élément qu'on prend en compte dans la décision disciplinaire, il faut
également tenir compte des circonstances atténuantes, aggravantes,...

il y a un large pouvoir discrétionnaire de l'administration pour infliger une sanction et donc le contrôle
du CE est marginal.

Sur ce point un autre arrêt du CE : arrêt 4 mai 2005 : concerne un agent statutaire de Belgacom. En
2000, une concurrence dans la téléphonie fixe est importante. Il y avait du démarchage téléphonique
entre opérateurs. Cet agent téléphonait à des clients perdus en leur demandant pourquoi. Certains
clients disaient qu'ils étaient convaincus de revenir. Pour accélérer la procédure, il envoyait déjà une
lettre par laquelle il disait que le client renonçait à l'autre service (falsifié). Le service de Belgacom se
trouvait avec deux lettres. Belgacom a découvert que ce fonctionnaire falsifiait ceci. Aucun des clients
n'a contesté ce oui. Il n'y avait aucun préjudice : ni pour les clients ni pour Belgacom, ceci dit il
s'agissait de faux en écriture (infraction pénale). Peut on considérer qu'il s'agit d'une faute grave
(pratique déloyale pouvant entraîner des sanctions pénales) ? Belgacom a dit que ça ne va pas et a mis
l'agent dehors. L'agent fait un recours au CE et le CE va dire qu'il s'agit d'une infraction pénale qui
n'a même pas été sanctionnée par le juge pénal. Les faits étaient établis et contestés donc il ne fallait
pas de procédure pénale mais le CE va dire qu'elle aurait du attendre. Le CE va considérer que la
sanction est disproportionnée et suspend la sanction de démission d'office.

Le 14 décembre 2012 :

(fin de la question de la procédure disciplinaire)

l'adage de la légalité des peines ne s'applique pas en matière disciplinaire + nécessité d'appliquer une
sanction proportionnée. Il reste deux points à voir :

⁃ la mesure d'ordre par rapport à la sanction disciplinaire

⁃ mesure d'organisation qui ne constitue pas un acte administratif à portée

individuelle, sauf si intention de punir et donc de produire un effet important pour l'agent,
sanctionnateur de son comportement. Le CE analyse cela sous la forme de détournement de
pouvoir. C'est une manière de sanctionner qui n'est pas prévue par la procédure disciplinaire
en elle même.

⁃ Le CE ne va jamais sanctionner ce genre de décision comme étant un

détournement de pouvoir, il va simplement l'annuler parce qu'elle ne fait pas partie des
sanctions prévues.

⁃ Souvent les mesures d'ordre vont faire l'objet d'un recours au CE qui va
considérer (ou non) qu'il y avait bien une intention de sanctionner l'agent et donc c'est un acte
administratif -> annulable.

⁃ Le principe non bis in idem :

⁃ on ne peut pas sanctionner deux fois. Il peut y avoir parallèlement une

sanction pénale et une sanction disciplinaire ; par contre, on ne peut pas avoir deux sanctions
disciplinaires différentes ou successives pour un même fait.

Le point essentiel pour la sanction disciplinaire c'est l'examen de proportionnalité entre la faute et la
peine, avec toutes les difficultés qu'il implique.

La procédure à suivre dans la procédure disciplinaire :

les règles sont prévues essentiellement par les statuts. Si les statuts ne sont pas assez précis, des
principes généraux de la procédure disciplinaire vont s'impliquer et qui sont directement inspirés de
l'article 6 de la CEDH.

Mais est ce que cet article s'applique à la procédure disciplinaire pour contester la validité d'une
sanction ? NON, le procès équitable ne s'applique pas directement à une procédure administrative
disciplinaire. On déduit ceci de la jurisprudence de la CEDH elle même qui va reconnaître qu'une
sanction disciplinaire est une sanction grave relative à des droits civils. Lorsque les droits civils du
fonctionnaire ou qu'une accusation pénale est intentée, il faut qu'il existe une procédure équitable
pour pouvoir faire valoir ses droits ou se défendre. Mais la cour ajoute qu'il existe une série de
procédure administratives à l'issue desquelles on peut avoir accès à un juge, qui peut vérifier le bien
fondé, le respect des droits de caractère civil. Si il existe une juridiction postérieure, la cour estime
qu'il est satisfait au précepte du procès équitable. Il y a effectivement le CE qui se prononce sur la
régularité d'une décision administrative.

Le CE satisfait aux exigences de l'article 6 et il n'y a donc pas lieu d'appliquer l'article 6 lui même et
ses préceptes au stade de la décision administrative.

Ceci étant, deuxième aspect, si les statuts ne prévoient rien, il n'en reste pas moins que des principes
généraux de bonne administration (impartialité de l'autorité disciplinaire, le respect du délai
raisonnable, le respect des droits de la défense) s'appliquent quant à la procédure disciplinaire. Ces
principes sont directement inspirés de l'article 6 de la CEDH !!

l'impartialité de l'autorité disciplinaire :

le juge ne peut pas être concerné par la décision qu'il doit prendre. Il s'agit ici de l'autorité
compétente en matière disciplinaire (prévue par le statut). Le plus souvent il s'agit d'un supérieur
hiérarchique suffisamment élevé (par exemple, article 78 du statut des agents de l'état). Les peines
les plus graves sont décidées en conseil des ministres pour les agents de l'état.

L'impartialité est examinée de manière tout à fait objective ; on ne peut pas donner l'impression qu'il
y aurait des intérêts en jeu.

Il y a des règles qui peuvent être prévues par les statuts directement. Par exemple, article 79 §2 du
statut des agents de l'état.

Si il n'y a pas de règles, les personnes impliquées devraient se désister personnellement.

Cette impartialité a des limites. Chaque soupçon ne suffit pas à écarter un des membres de l'autorité
qui prend la sanction.

⁃ par exemple : se plaindre de son supérieur hiérarchique pour pouvoir dire

après qu'il ne peut pas être impliqué dans la décision de sanction. -> abus du principe de
l'impartialité. Cette limite ne permet pas à un agent d'obtenir gain de cause.
Le respect des droits de la défense :

(basé sur article 6 CEDH) être assisté par son avocat, avoir le droit à être entendu en personne, droit
de consulter l'intégralité du dossier constitué par l'autorité disciplinaire. Ces droits sont garantis par
un principe général de bonne administration qui primerait sur toute disposition contraire des statuts.

Ces droits sont souvent précisés dans un statut même. Si ce statut déroge trop, le CE l'écarterait au
bénéfice du respect des droits de la défense.

Par exemple, articles 78 §2 et 79 §1 du statut des agents de l'état.

Cet article 78 §2 règle l'enquête disciplinaire. Dans le cadre de l'enquête, il y a un droit pour l'agent
d'être entendu devant celui qui va faire une proposition de sanction.

L'article 79 §1 vise la personne qui sanctionnera + audition de l'agent -> le dossier est complet et
l'autorité doit décider de la sanction. Pour ce faire, il doit encore entendre l'agent de manière très
formalisée.

Le respect du délai raisonnable :

comment sait on si il est dépassé ? Ce sera à chaque fois une appréciation in concreto et ça dépend de
la nature de la complexité de l'affaire (voir cours avant).

F. Fin des fonctions d'un agent de l'état

articles 112 113 et 114 du statut des agents de l'état.

Les différentes possibilités de cessation :

⁃ article 112 : on perd ses fonctions d'office et sans préavis lorsqu'on ne

remplit plus une série des conditions imposées pour être un agent de l'état. Par exemple
lorsqu'on perd la nationalité belge ou européenne. Il est également possible de perdre ses
fonctions lorsque la régularité de notre nomination est attaquée au CE et constaté irrégulière.

⁃ + Inaptitude médicale définitive

⁃ + abandon de poste : si on ne vient pas à son travail de manière injustifiée

pendant plus de 10 jours ouvrables, on perd d'office et sans préavis sa qualité d'agent de
l'état. Cette disposition n'est pas applicable à un agent qui fait grève, pour autant qu'il s'agit
d'une cessation d'activité concertée.

⁃ + si il y a procédure disciplinaire avec comme sanction : révocation.

 ⁃ Article 113 vise deux autres situations importantes : démission volontaire de
l'agent mais moyennant préavis.

⁃ + la mise à la retraite : la pension est bien prévue en matière de fonction

publique.

⁃ + si on est nommé ailleurs : dès lors qu'on change d'administration, de

fonction, l'ancienne fonction cesse automatiquement.

⁃ Article 114 : cessation des fonctions pour inaptitude professionnelle

⁃ c'est au statut à l'organiser. C'est souvent ce qu'on appelle la procédure

d'évaluation des fonctionnaires. Il existe un système d'évaluation annuelle et souvent une
série d'évaluations négatives entraîne automatiquement que l'agent soit démis de ses
fonctions. Ceci permet donc de nous licencier pour inaptitude professionnelle. Comme ces
évaluations ont un impact sur notre carrière, les évaluations sont donc attaquables devant le
CE.

PARTIE 6. Les biens de l'administration

A. le régime de la domanialité publique

Le domaine de l'administration c'est le mot utilisé pour désigner tous les biens que possède l'état,
l'administration. C'est un régime distinct du droit de propriété organisé dans certains cas.

1. domaine public et domaine privé de l'administration

deux catégories de bien de l'administration. Quand une autorité publique possède des biens, cela
relève de l'une ou de l'autre catégorie. C'est une catégorie inspirée du code civil lui même (article 537
du code pour les biens qui appartiennent aux particuliers). La domanialité publique n'est régie par
aucune disposition légale. Les règles de droit sont principalement jurisprudentielles et un peu
doctrinales. Toute la domanialité des pouvoirs publics est régi par la jurisprudence (sur base de 537).

a. définitions et champ d'application

⁃ quant au domaine public

c'est une catégorie spécifique et d'exception. En règle un bien est du domaine privé, sauf si il est
affecté à l'usage public. Ça reste assez flou. Concrètement, pour savoir si un bien est affecté à
l'usage public -> controverse. Il faut satisfaire à une série de critères pour se trouver qualifier comme
ressortissant du domaine public :

• affectation à l'usage public

 • facile pour les biens repris par le code civil mais critère faible. Au fur et à
mesure de l'évolution de la société, la question de l'affectation à l'usage de tous a clairement
connu des limites (exemple : canalisation d'eau le long de propriété privée).

• Il y a une évolution historique de la notion de domaine public, qui a conduit à

un critère de l'affectation à un service public, utilisé par les agents qui vont rendre un
service.

• Il faut un aménagement spécifique du bien en vue de rendre possible le

service public :

• aménagement spécial. On a voulu exclure le simple bâtiment de bureaux des

biens du domaine public. Un bâtiment qui n'a pas un aménagement particulier en vue de
satisfaire à un service public ne relève pas du domaine public.

Exemple de bien relevant du domaine public : installation portuaire spécifique à l'activité portuaire
menée par des sociétés publiques – les prisons – hôpitaux - ...

Il n'y a pas encore d'accord sur tous les biens qui relèveraient ou non du domaine public.

Quant à l'enseignement, est ce qu'on peut considérer que les écoles publiques sont spécialement
aménagées ou pas ? Controverse.

⁃ quant au domaine privé

ce sont tous les biens de l'administration qui ne relèvent pas du domaine public. C'est donc la catégorie
générale de tous les biens de l'administration.

⁃ autorité publique

Restriction importante relative au domaine de l'administration. On n'est pas face à la notion de pouvoir
adjudicateur, ni à l'autorité publique de 14 LCCE ; la jurisprudence a dégagé la notion de personne
morale de droit public. Le régime de domanialité ne s'applique que pour les personnes morales de droit
public. Les critères utilisés seront différents pour identifier si il s'agit d'une personne privée ou
publique.

La question reste discutable concernant les parastataux. Puisque la personne doit être bénéficiaire
d'un statut de droit public. Est ce qu'une société anonyme, dont l'actionnaire exclusif est l'état, est
une personne morale de droit public ? On considère en général que non.

Ces 3 notions (pouvoirs adjudicateurs, personnes morales de droit public et autorité publique de 14) ne
se regroupent pas parfaitement. Les extrêmes sont faciles, mais dès que les formes sont plus
mélangées, la question se pose de manière plus complexe.
b. affectation et désaffectation

pour distinguer le régime de domanialité publique et privée il faut qu'il y ait affectation au domaine
public. La jurisprudence a dégagé différents critères (voir au dessus), il faut encore envisager la
difficulté de l'affectation. L'affectation d'un bien à la domanialité publique respecte t elle les
critères de la jurisprudence ? Qui l'emporte ? On admet que c'est la décision administrative
d'affectation publique qui prime. Ceci étant, il n'y a parfois pas de décision administrative explicite,
alors l'affectation implicite est soumise aux critères de la jurisprudence.

Désaffectation :

décision administrative qui va décider de ne plus affecter un bien au domaine public. Est ce que cette
décision prime sur les critères de la jurisprudence ? On ne prend aucune mesure concrète, il y a juste
une décision administrative -> dans ce cas ci, les critères de la jurisprudence priment. On ne peut pas
le désaffecter comme ça avec une simple signature. Il faut protéger ce bien du domaine public qui a
été affecté.

1. les règles applicables aux biens du domaine public

ce régime est essentiel et concerne ces biens affectés et aménagés exclusivement à un service public.
Il y a trois principaux principes qui gouvernent ce régime juridique du domaine public. Ces trois
principes ne sont pas absolus et en dehors le régime applicable restera le régime de droit commun de
gestion des biens.

c. L'inaliénabilité et ses tempéraments

caractère hors commerce des biens. Tout bien du domaine public ne peut pas faire l'objet d'un
quelconque commerce, droit réel. On ne peut pas le louer, le concéder, le vendre. Aucune personne
privée ne peut exercer un droit sur un bien du domaine public.

Il s'agit d'un principe provenant de la jurisprudence.

-> ennuyer les pouvoirs publics, qui ont essayé d'y déroger en adoptant des lois. Le législateur va
prendre l'initiative législative de déroger au régime de domanialité en autorisant dans un texte de
concéder des droits réels sur des biens du domaine public. La loi va permettre de plus en plus souvent
pour toute une série de mécanisme, notamment de financement, des dérogations à la domanialité.

Dès lors que la loi peut déroger, la jurisprudence devient assez souple et reconnaît la possibilité de
concéder certains droits réels pour autant que ces aliénations ne soient pas incompatibles avec la
destination publique. Ces aliénations doivent encore permettre d'exercer le service public.

d. L'imprescriptibilité

on ne peut pas posséder un bien pendant une durée déterminée et au bout en devenir propriétaire.
Article 2226

e. l'insaisissabilité et ses exceptions

est désormais organisée par le code judiciaire lui même. Article 1412bis. Cet article n'est pas aussi
claire que les décisions qu'on vient de faire ; cet article s'applique à tous les biens du domaine public
mais s'applique t il aux biens du domaine privé ? Rien ne fait référence à cette distinction dans le code
judiciaire. En général, on considère que les biens visés sont essentiellement ceux du domaine public.

Article 1412bis §1 : « ... » : la règle est posée d'emblée avec un aménagement prévu par le §2 « ... ».
Chaque personne morale de droit public peut prévoir une liste de biens du domaine public saisissables.
« À défaut d'une telle déclaration... » : on rejoint la définition des biens du domaine public : dès qu'un
bien n'est pas spécialement aménagé, on n'en a pas nécessairement besoin pour l'exercice de ses
fonctions et donc ça rentre dans le domaine privé qui est saisissable.

=> limites sont les limites entre domaines privé et public.

1. Les règles applicables aux biens du domaine privé

le principe est qu'il n'y a pas de régime spécifique. Les droits qui s'appliquent sont ceux du droit civil.

-> article 544 : propriété qui permet au propriétaire de faire ce qu'il veut de son bien.

À ce régime de droit commun, il existe de petites exceptions liées au principe d'égalité, de bonne
administration. Dès lors que le propriétaire est une personne publique, il n'est pas tout à fait libre de
faire ce qu'il veut, en particulier lorsqu'il veut vendre un bien du domaine public. Il doit offrir son bien
en vente à tous de la même façon. Ça n'est pas du tout un marché public mais il va falloir faire la
publicité et octroyer le bien à celui qui en offre le meilleur prix.

Il y a par ailleurs une obligation de faire ratifier la mise en vente par une loi quand la valeur du bien
est élevée. Obligation de faire intervenir le législateur pour faire approuver la mise en vente du bien.

1. Les autorisations et les concessions domaniales

décision administrative assez particulière. Il ne s'agira donc jamais de l'octroi d'un droit réel, mais
néanmoins de permettre l'utilisation du domaine public par des personnes privées.

Distinction essentielle :

• l'autorisation domaniale sera une décision administrative unilatérale //

contrat administratif pour la concession domaniale :

• l'objet est d'occuper une parcelle d'un territoire du domaine public. Par
exemple, permis de stationnement, permis de voirie pour utiliser les sous sols des voiries. Ce
 sont des autorisations précaires : à tout moment on peut mettre fin à l'autorisation domaniale
sans que le bénéficiaire ne puisse prétendre à la moindre indemnité.

• Pour la concession domaniale, si il y a révocation du contrat, il y a droit à

indemnité du concessionnaire. La concession domaniale = on paie cher pour utiliser le domaine
public ; ce qui justifie ce droit à indemnité.

Les expropriations pour cause d'utilité publique (Constitution)

permet à l'administration d'acquérir certains biens privés et ainsi permettre de poursuivre des
objectifs d'utilité publique.

On parle de biens que l'administration ne possède pas mais qu'elle souhaiterait posséder pour des
raisons d'intérêt général. Elle va donc exproprier au bénéfice de l'administration. Le cas le plus
fréquent c'est l'expropriation pour construire des autoroutes.

1. les garanties constitutionnelles (article 16) et conventionnelles (article 1 du

premier protocole à la CEDH)

L'expropriation est faite sans le consentement de son propriétaire ; ce qui parait attentatoire au droit
de propriété. Il s'agit pourtant d'un droit fondamental, mais avec des possibilités d'y déroger. Ceci
est prévu expressément par la constitution, article 16. « ... » : la privation de propriété entraîne une
indemnité.

1. les personnes habilitées à exproprier

qui peut exproprier ? Pour savoir qui est habilité à exproprier, il faut à chaque fois un texte légal. Il y
a deux textes de loi :

⁃ de 1835

⁃ de 1962

⁃ cette procédure d'extrême urgence prévoit que l'état fédéral est habilité.
Ceci étant cette loi de 1835 n'est quasi jamais utilisée puisque l'extrême urgence est
appréciée de manière extrêmement large par les cours et tribunaux.

Il y a d'autres autorités qui sont habilitées à exproprier : par exemple, les communautés et régions –
article 79 de la loi du 8 août 1980. sur cette base, des décrets organisent une procédure particulière
ou donnent l'autorisation d'exproprier à d'autres personnes pour autant qu'il s'agisse toujours d'une
cause d'utilité publique.

Tous les niveaux de pouvoir sont dotés de ce pouvoir dans leur champ de compétence.
 1. les cas prévus par la loi

dans quels cas ? Motifs ?

Les cas ne sont nul part détaillés et ce sont les législations qui vont chaque fois prévoir concrètement
les motifs d'expropriation.

Exemple, en région flamande pour le port d'Anvers, dans le décret flamand, i lest expressément prévu
que c'est en vue de l'expansion de l'activité portuaire. Il y a également un droit de contrôle du juge
qu'on n'est bien dans les cas prévus par la loi.

Cette notion de cas doit être précisée dès lors que l'on va procéder à une expropriation.

1. les causes d'utilité publique

qu'est ce qu'une cause d'utilité publique ?

C'est une notion jurisprudentielle exclusivement. C'est la vérification par le juge que les cas énoncés
par la loi rencontre bien un but d'utilité publique. L'utilité publique est un concept large, flou, imprécis
et à apprécier au cas par cas.

C'est une notion comparable à l'intérêt général. L'utilité publique a le même objet. Pourquoi n'utilise t
on pas la même expression ? C'est pour montrer qu'il y a lieu de montrer que le bien matériel concerné
a une utilité spécifique par rapport au but d'intérêt général. C'est donc une notion plus concrète. Il y a
lieu de lier cet intérêt général avec la nécessité d'utiliser un bien, une propriété privée pour mener
cette politique.

Le juge a une assez grande marge d'appréciation pour valider l'objectif poursuivi par chacune des
institutions compétentes en matière d'expropriation.

1. les procédures prévues par la loi

PAS ETUDIER

1. la juste et préalable indemnité

la juste et préalable indemnité est une expression tirée de l'article 16.

préalable : il faut qu'elle soit consignée avant l'expropriation.

Juste : l'indemnité reçue a beau être juste au regard du droit, elle est souvent inférieure à la valeur
attendue. Les personnes expropriées sont très souvent insatisfaites.

La jurisprudence a développé cette notion de juste indemnité en disant que ce n'est pas seulement la
valeur du bien sur le marché qui compte. On va chercher des points de comparaison dans des endroits
où il n'y a pas de crainte d'expropriation pour connaître la valeur marchande. Ceci correspondra à une
première partie du prix de la juste indemnité.

Il faut par ailleurs y ajouter tous les frais que va encourir le propriétaire pour acquérir un nouveau
bien.

On peut y ajouter le cas échéant une valeur plus importante si il y avait affectation spéciale,
marchande. Réévaluer à la hausse la juste indemnité.

Les propriétaires contestent régulièrement la juste indemnité, avec plus ou moins de succès.

Arrêt cour constitutionnelle quant à la notion de juste indemnité : arrêt du 25 octobre 2012
n°129.2012 : une disposition d'un décret flamand était attaquée par un particulier exproprié de son
terrain agricole. L'administration flamande entendait simplement lui donner la contre valeur pour
terrain agricole. L'objectif de l'expropriation était de construire une zone industrielle. Vendre un
terrain agricole en zone agricole a un autre prix que de vendre un terrain sur lequel on va construire.
On avait modifié l'affectation du sol. Le propriétaire se plaint en demandant la juste indemnité pour un
terrain à bâtir industriel.

Le juge de paix concerné avait saisi la cour constitutionnelle d'une question préjudicielle entre
l'exproprié et les autres non expropriés mais bénéficiant d'une plus-value. La cour constitutionnelle a
considéré qu'il y avait bien un objectif d'utilité publique et donc il y a deux situations distinctes non
comparables.

Il est possible qu'une procédure d'expropriation soit entamée et que le propriétaire constate après X
ans que le projet n'a toujours pas débuté. Il existe alors un droit dit de rétrocession de
l'expropriation si les pouvoirs publics ne mettent pas en œuvre le projet d'utilité publique. Ce droit
n'est pas fixé par la loi.