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La Ley:

Clave para el
Desarrollo sin
Exclusiones
VOLUMEN I
Informe de la Comisin para el Empoderamiento
Legal de los Pobres
Copyright 2008
Comisin para el Empoderamiento Legal de los Pobres
y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
1 UN Plaza, New York, New York, 10017
ISBN: 978-92-1-126219-3
Las opiniones vertidas en esta publicacin pertenecen a sus autores y no refejan nec-
esariamentela opinin de las Naciones Unidas ni del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo.
Impreso en los Estados Unidos por Toppan Printing Company America Inc. (Nueva Jersey), una empresa que
cuenta con certifcacin conforme a la norma ISO 14001:2004 en materia de Medio ambiente y a la norma
ISO 9001:2000 en materia de Calidad, adems de la certifcacin otorgada por el Consejo de Administracin
Forestal (Forest Stewardship Council). Para la impresin se utiliz papel reciclado con un 10% de residuos
posconsumo y totalmente libre de cloro, segn los requisitos del Consejo de Administracin Forestal y conforme
a los criterios del Programa para el Reconocimiento de Sistemas de Certifcacin Forestal (Programme for the
Endorsement of Forest Certifcation). Se utilizaron tintas vegetales con bajo contenido de compuestos orgnicos
voltiles (COV).
PRLOGO
*
El pasado mes de julio, en Nueva York, convers con el Secretario general de las
Naciones Unidas, Ban Ki-moon, sobre la necesidad de alentar a la comunidad
internacional a agilizar la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
El Llamado a la accin se centra en convocar no slo a los gobiernos, sino
tambin al sector privado, a las ONG, a la sociedad civil y a las comunidades
religiosas, a que doblen esfuerzos en pos de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio. El gobierno del Reino Unido continuar impulsando la necesidad de una
accin acelerada, en cada oportunidad que se presente durante 2008 e incluso a
travs de su participacin en el Grupo de los Ocho y en la Unin Europea.
El informe La Ley: Clave para el Desarrollo sin Exclusiones analiza cuestiones que
tendrn una profunda infuencia en el potencial humano y en los avances hacia
la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Hace tres aos, un
grupo distinguido de especialistas, ex jefes de estado, expertos en la formulacin
de polticas y pensadores se reunieron para analizar el tema del empoderamiento
legal de los pobres.
El producto fnal del trabajo de mis antiguos colegas merece todos mis elogios.
Coincido con la conclusin general de que a travs de la expansin y la
profundizacin de la proteccin jurdica universal, los pobres tendrn mayor
capacidad para liberarse de la pobreza.
Tal como se pone de relieve en el Informe, las fuentes de exclusin legal son
numerosas y, a menudo, especfcas para cada pas. No obstante, existen cuatro
caractersticas comunes que se destacan. En primer lugar, no es posible alcanzar
el empoderamiento legal cuando los pobres se ven privados del acceso a un
sistema de justicia efciente. En segundo trmino, la mayora de los pobres del
mundo estn desprovistos de derechos de propiedad efectivos, por tanto el poder
econmico intrnseco de su propiedad permanece desaprovechado. En tercer
lugar, las personas pobres, y particularmente las mujeres y los nios, trabajan en
condiciones de riesgo porque sus empleadores muchas veces funcionan fuera del
sistema jurdico formal. Por ltimo, las oportunidades econmicas no estn al
alcance de los pobres debido a que sus propiedades y actividades comerciales no
estn formalmente reconocidas. No tienen acceso al crdito o la inversin, ni a los
mercados mundiales y locales.
El gobierno del Reino Unido ha asumido el compromiso de trabajar en pos de la
reduccin de la pobreza y la vulnerabilidad que afectan a todos los pobres del
*Traducido del Ingls
mundo, proporcionando ayuda a las naciones en desarrollo y abogando por cuestiones tales
como el alivio de la deuda. Estamos trabajando conjuntamente con otros colaboradores
para brindar asesoramiento a gobiernos y organismos donantes acerca de las polticas que
promueven la participacin de las personas pobres en el crecimiento econmico y que
tienen un efecto en la reduccin de la pobreza. Este Informe, producto de investigacin,
anlisis y consultas realizadas por expertos internacionales y personal idneo en ms
de 20 pases en desarrollo, propiciar debates y discusiones en estrecha relacin con la
consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
En concreto, ya estamos transitando la segunda mitad del perodo de 2000 a 2015,
pero en realidad an estamos muy lejos de alcanzar el xito. A comienzos de este ao,
el Secretario general de las Naciones Unidas Ban Ki-moon, califc el 2008 como el
ao de los mil millones de abajo un ao para implementar acciones fundamentales
orientadas a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El informe La Ley: Clave
para el Desarrollo sin Exclusiones es un llamado necesario y valioso a aplicar cambios
estructurales, que brindar a los pobres una herramienta valiosa en su lucha por liberarse
del yugo de la pobreza.
Gordon Brown
Primer ministro del Reino Unido
Ex miembro de la Comisin
i
Prefacio
En el mes de noviembre de 2006, una delegacin de la Comisin para el
Empoderamiento Legal de los Pobres visit el mercado Toi, un mercado al aire
libre y abarrotado de gente, ubicado en un vecindario pobre de Nairobi, Kenia.
Para hacerse una idea del mercado, imagine un centro comercial sin paredes,
o bien sin techo ni piso, donde cada comercio est representado por una mesa
pequea o una manta desplegada sobre el suelo. Imagine tambin un rea
circundante conocida por sus malas condiciones de higiene, por la contaminacin
y el delito. Las inundaciones estn a la orden del da. Aproximadamente una de
cada cinco personas est infectada con VIH/SIDA. La mayora de los residentes
carece de titularidad sobre las derruidas viviendas a las que llaman hogar o de los
pequeos comercios de los que dependen para ganarse la vida. Ellos son hombres
y mujeres vulnerables y desfavorecidos desde todo punto de vista, sin embargo
estn decididos a no seguir siendo vctimas.
Hace casi diez aos, los vendedores del mercado crearon un plan de ahorro
comunitario al cual cada uno aportaba quince centavos por da. El dinero se
utiliz para prstamos destinados a pequeos comercios y para realizar mejoras
en la comunidad, como por ejemplo la construccin de un bao pblico. Quince
centavos por da puede parecer una suma insignifcante, sin embargo, en aquel
sitio y para aquellas personas el pago de dicha suma a menudo signifcaba
privarse de comprar prendas nuevas para un hijo, alimentos para la familia o
una bicicleta usada como medio de transporte. Esto era democracia en estado
puro: la renuncia voluntaria a un benefcio personal en aras de construir un
mecanismo que permita a toda la comunidad salir de la pobreza. Las propuestas
para prstamos y proyectos se aprobaban en forma abierta y colectiva, utilizando
seas con los dedos y aplausos para demostrar el consentimiento. Con el paso del
tiempo, fruto de la acumulacin de los pequeos aportes, el fondo creci hasta
superar los $200.000.
De todos modos, dicha suma no signifcaba mucho en un mercado con 5000
puestos apiados donde se que vendan desde juguetes, coles hasta bujas y
sandalias. Aun as, el plan de ahorro constitua una fuente de esperanza y orgullo
para las personas que haban depositado su fe en la accin cooperativa y haban
comprendido la importancia de respetar reglas compartidas y hacan todo lo
posible para ayudarse a s mismas. Su valenta reforz nuestra conviccin de
que quienes consideran la pobreza como parte de la condicin humana estn
completamente equivocados, puesto que las personas pobres no aceptan su
condicin de marginados y, cuando se les ofrece una oportunidad, la aprovechan
para transformar sus vidas. Gracias a lo que vimos y a las personas que
ii
conocimos, la Comisin abandon Nairobi con el nimo renovado.
Luego, en diciembre de 2007, se realizaron las elecciones presidenciales en Kenia. Hubo
fraude en la votacin y se desat una ola de violencia. Cientos de personas murieron
y el mercado que habamos visitado result completamente destruido. Hoy no queda
absolutamente nada de l.
En respuesta a sus expresiones de dolor y preocupacin, la Comisin recibi una carta
de Joseph Muturi, uno de los lderes del mercado. En su mensaje Muturi relataba que el
tejido social construido a lo largo de dcadas haba sido destrozado, y que las personas
se haban visto obligadas a exiliarse en su propio pas simplemente a causa de su origen
tnico. Hemos retrocedido en el tiempo, escribi, nos llevar muchos aos volver al
nivel econmico y social en el que estbamos. Seal que fueron los propios kenianos
quienes construyeron Kenia y ahora los mismos kenianos la haban destruido. Sin embargo,
afrm con seguridad que la recuperaran nuevamente, aunque sea a expensas de tiempo y
recursos que nunca se podran recobrar en su totalidad.
La leccin es clara. Cuando se ignoran las reglas democrticas y no existe ley capaz de
brindar amparo, las personas que ms sufren son aquellas que tienen menos capacidad
para afrontar las prdidas. La creacin de una infraestructura de leyes y derechos, de
un sistema para el cumplimiento de dichas leyes y de un sistema de fallos no constituye
un proyecto acadmico de inters slo para los cientfcos polticos y los ingenieros
sociales. El establecimiento de dichas instituciones puede marcar la diferencia entre la
vulnerabilidad y la seguridad, la desesperacin y la dignidad para cientos de millones de
seres humanos iguales a nosotros.
En la carta que escribi desde las ruinas del mercado Toi, Joseph Muturi deca que la
gran tarea que me ocupa es intentar acercar a las personas con el fn de rescatar nuestro
sentido de comunidad. La creacin de un sentido de comunidad y responsabilidad mutua
a nivel mundial constituye una de las claves para combatir la pobreza y un desafo para
toda la humanidad. Tenemos la esperanza de que el presente informe de la Comisin y sus
recomendaciones ayudarn a sealar el camino hacia esa meta y hacia un futuro mejor y
ms equitativo para todos.
Atentamente,
Madeleine K. Albright Hernando de Soto
Copresidentes
Comisin para el Empoderamiento Legal de los Pobres
iii
Agradecimientos
Una tarea de esta magnitud y complejidad slo puede ser exitosa gracias al
inestimable aporte de personas con un amplio espectro de conocimientos
y capacidades. Este informe es el producto de muchas refexiones entre los
miembros de la Comisin. A pesar de la gran diversidad de visiones, algunas de
las cuales an pueden estar vigentes, estamos satisfechos de la convergencia de
opiniones que hemos logrado durante nuestra reunin fnal y que deriv en este
consenso.
El informe cont en gran medida con la orientacin y el apoyo intelectual
proporcionados por los miembros de la Junta Consultiva de la Comisin.
Agradecemos a los presidentes, relatores, y miembros de los grupos de trabajo,
quienes proporcionaron una base analtica y de conocimiento. Su trabajo,
presentado a travs de cinco informes de grupo de trabajo, fgura en el Volumen
II del informe de la Comisin. El agradecimiento a los contribuyentes individuales
de los informes de grupo de trabajo se encuentra en el Volumen II.
Expresamos nuestro reconocimiento a las autoridades nacionales y locales,
que son muchas, y que fueron las responsables de la realizacin exitosa de las
consultas nacionales en 22 pases alrededor del mundo.
Hacemos extensivo nuestro especial agradecimiento a los donantes, quienes
hicieron importantes aportes al trabajo de la Comisin: Canad, Dinamarca,
Finlandia, Islandia, Noruega, Suecia, Suiza, Irlanda, Espaa, el Reino Unido, el
Banco Africano de Desarrollo y la Comisin Europea.
Agradecemos a la institucin anftriona, el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) y especialmente a Olav Kjrven por su papel de
liderazgo, as como a Maaike de Langen y a Hugh Roberts, quienes contribuyeron
incansablemente a la elaboracin del informe. Asimismo, hacemos llegar nuestra
gratitud a todas las ofcinas del PNUD en cada pas, que apoyaron las consultas
nacionales.
Mona Brther, en representacin del Gobierno de Noruega, desempe un rol
especial en la coordinacin de las iniciativas de los donantes y realiz un aporte
fundamental a nuestro trabajo. Asimismo, Jos Muturi merece una mencin
especial por su trabajo, que inspir a la Comisin. Agradecemos a Allan Larsson,
miembro de la Comisin, por su contribucin a las primeras versiones del informe,
y a Philip Legrain, Tim Mahoney y Francis Cheneval por su aporte en diferentes
etapas del proceso de redaccin.
iv
Un especial reconocimiento al equipo de apoyo de la Comisin, compuesto por
la Secretara, cuyo personal actual y anterior incluye a Cate Ambrose, Martha
Barrientos, Ove Bjerregaard, Timothy Dolan, Jill Hannon, Sid Kane, Shara Kaplan,
Paulina Kubiak, Mala Mathur, Parastoo Mesri, Adriana Ruiz-Restrepo, Shomwa
Shamapande, Harsh Singh, Veronique Verbruggen, Nu Nu Win, as como al
personal de los copresidentes, a saber, Kristin Cullison y Gabriel Daly. Todos ellos
proporcionaron un valioso apoyo a las muy variadas exigencias operativas de la
Comisin, al igual que para la redaccin y revisin del informe.
Una larga lista de pasantes y voluntarios apoyaron a la Comisin, entre ellos,
Sabiha Ahmed, Shailly Barnes, Camilo Alejandro Barrera, Wanning Chu,
Francesco Di Stefano, Fabio Gonzalez Florez, Patricia de Haan, Mario Daniel
Gmez, Ruth Guevara, Alena Herklotz, Brian Honermann, Emily Key, Rajju Malla-
Dhakal, Diego Felipe Otero, Farzana Ramzan, Alec Schierenbeck, Erica Salerno,
Asrat Tesfayesus, Sebastin Torres, Luis Villanueva y Tara Zapp.
Por ltimo, pero no por ello menos importante, agradecemos a Jean-Luc Fivet
por su generoso aporte de fotografas varias que se incluyeron en el informe y a
Cynthia Spence por el diseo y la diagramacin de esta publicacin.

Madeleine K. Albright Naresh Singh Hernando de Soto
Copresidente Director Ejecutivo Copresidente
v
Copresidentes
Madeleine K. Albright, ex Secretaria de Estado de los
Estados Unidos y Representante Permanente de los Estados
Unidos ante las Naciones Unidas, integra actualmente el
directorio de las frmas The Albright Group LLC y Albright
Capital Management LLC que brindan asesoramiento en
materia de inversiones en mercados emergentes.
Hernando de Soto es el Presidente del Instituto Libertad
y Democracia y autor de las infuyentes obras El Misterio
del Capital y El Otro Sendero.
Director Ejecutivo
Naresh C. Singh es el Director General de Polticas
Sociales y de Gobierno de la Agencia Canadiense de
Desarrollo Internacional (actualmente de licencia) y ex
Asesor Principal en cuestiones de Pobreza y Medios de
vida sostenibles del PNUD.
Miembros de la Comisin
Fazle Hasan Abed es el fundador y Presidente de BRAC,
una de las organizaciones para el desarrollo ms grandes
del mundo, con sede en Bangladesh.
Lloyd Axworthy es el actual Rector de la Universidad
de Winnipeg. Se desempe como Ministro de Asuntos
Exteriores de Canad en el perodo comprendido entre
1996 y 2000, y actualmente es integrante de los Comits
Directivos de las organizaciones MacArthur Foundation,
Human Rights Watch y Pacifc Council, entre otras.
El Hassan bin Talal, Presidente del Foro de Pensamiento
rabe (Arab Thought Forum, ATF), ha asumido el
compromiso de construir sociedades en las que sus
miembros puedan vivir y trabajar con dignidad y en
libertad. Actualmente se encuentra trabajando en el
desarrollo de una carta de los ciudadanos (Citizens Charter
en ingls) y un cdigo de tica plasmado en una carta
social, con el objetivo de promover el desarrollo social en la
regin de Asia Occidental y frica del Norte.
Fernando Henrique Cardoso fue Presidente del Brasil
desde 1995 hasta 2002 y Presidente del Club de Madrid
entre 2003 y 2006.
Shirin Ebadi es un abogado iran y activista de los
derechos humanos que fue galardonado con el Premio
Nobel de la Paz en 2003.
Ashraf Ghani es Presidente de la organizacin
Institute for State Effectiveness y ex Ministro de
Finanzas de Afganistn.
Medhat Hassanein, ex Ministro de Finanzas de Egipto,
se desempea actualmente como catedrtico de Banca
y Finanzas en el Departamento de Gestin de la Escuela
de Negocios, Economa y Comunicacin de la Universidad
Americana de El Cairo.
Hilde Frafjord Johnson ocup el cargo de Ministra
de Desarrollo Internacional de Noruega y Ministra
de Derechos Humanos durante sus dos perodos de
gobierno como miembro del Parlamento noruego. En otro
mbito de gestin, la Sra. Johnson es la actual Directora
Ejecutiva Adjunta de UNICEF.
Anthony McLeod Kennedy es Juez Asociado en la Corte
Suprema de Justicia de los Estados Unidos de Amrica.
Durante toda su carrera de jurista fue tambin docente
de derecho, y por muchos aos se desempe como
catedrtico de derechos fundamentales en Europa.
Allan Larsson es ex Ministro de Finanzas de Suecia y ex
miembro del Parlamento Sueco. Tambin ocup los cargos
de Director General del Consejo Nacional Sueco del Mercado
de Trabajo y Director General de la Comisin Europea. En
la actualidad es Rector de la Universidad Sueca Lund
University y Asesor del Presidente de la Comisin Europea
en materia de energa y cambio climtico.
Clotilde Aniouvi Mdgan Nougbod es Presidenta del
Tribunal Supremo de Benn. Anteriormente se desempe
como Directora de Gabinete del Ministerio de Justicia
y Legislacin de Benn y fue miembro fundadora de
la asociacin sin fnes de lucro Association of Law
Practitioning Women (AFJB).
Benjamin Mkapa es el ex Presidente de la Repblica Unida
de Tanzania. Actualmente preside la Junta del Centro
del Sur y es Copresidente del fondo Investment Climate
Facility for Africa, adems de participar activamente en las
negociaciones de paz en la regin de los Grandes Lagos de
frica.
Miembros de la Comisin
vi
Mike Moore es el ex Primer Ministro de Nueva Zelanda
y fue Director General de la Organizacin Mundial
del Comercio desde 1999 hasta 2002. El Sr. Moore es
miembro activo de diversos consejos comerciales y
universitarios, y fue adems miembro de la Comisin
Mundial sobre Migraciones Internacionales de las
Naciones Unidas.
Milinda Moragoda es ex Ministro de Reforma Econmica,
Ciencia y Tecnologa y ex Viceministro de Planeamiento
e Implementacin de Sri Lanka y es, en la actualidad,
Ministro de Turismo.

S. Tanwir H. Naqvi se retir de las Fuerzas Armadas de
Pakistn con el rango de Teniente General en diciembre
de 1995 y ocup el cargo de Ministro Federal durante su
desempeo como Presidente de la Ofcina Nacional de
Reconstruccin de Pakistn, una organizacin que fund y
dirigi personalmente desde 1999 hasta 2002. El objetivo
de este organismo era reestructurar las instituciones de
gobierno de Pakistn para dar respuesta a las exigencias
propias del siglo XXI.
Mary Robinson es la ex Presidenta de Irlanda y la
ex Alta Comisionada de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos. En la actualidad preside la
organizacin Realizing Rights: The Ethical Globalization
Initiative (EGI).
Arjun Sengupta es un ex catedrtico de la Escuela de
Estudios Internacionales de la Universidad de Jawaharlal
Nehru y profesor adjunto de la Escuela de Salud Pblica
de Harvard. Actualmente ocupa el cargo de Presidente
del Centro para el Desarrollo y los Derechos Humanos en
Nueva Delhi y del Grupo de Trabajo Intergubernamental
de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo en
Ginebra. Tambin es miembro del Parlamento indio.
Lindiwe Sisulu es el actual Ministro de Vivienda y
miembro del Parlamento de la Repblica de Sudfrica.
Lawrence H. Summers es ex Presidente de la Universidad
de Harvard y ex Secretario del Tesoro de los Estados
Unidos. Actualmente es el Gerente General de la frma de
inversiones alternativas D.E.Shaw.
Erna Witoelar es la ex Ministra de Asentamientos Humanos
y Desarrollo Regional y actual miembro de la Asamblea
Nacional de Indonesia. Fue Embajadora Especial de las
Naciones Unidas para los Objetivos de Desarrollo del
Milenio en la regin de Asia y el Pacfco hasta fnes de
2007. Actualmente integra los Comits Directivos de varias
organizaciones cvicas que trabajan en pos del desarrollo
sostenible y la reforma de la gobernabilidad.
Ernesto Zedillo es el ex Presidente de Mxico y actual
Director del Centro de Estudios sobre Globalizacin.
Tambin es catedrtico de Economa y Poltica
Internacional y profesor adjunto de la Facultad de
Ingeniera Forestal y Estudios Ambientales de la
Universidad de Yale.
Miembros de la Junta Consultiva
Robert Annibale, Director Internacional de Microfnance,
Citigroup
Diego Hidalgo, fundador del Club de Madrid
Donald Kaberuka, Presidente del Grupo del Banco Africano
de Desarrollo
Jean Lemierre, Presidente del Banco Europeo para la
Reconstruccin y el Desarrollo (BERD)
Louis Michel, Comisionado para el Desarrollo y la Ayuda
Humanitaria de la Comisin Europea
Luis Alberto Moreno, Presidente del Banco Interamericano
de Desarrollo
Kumi Naidoo, Secretario General y Director Ejecutivo de la
Alianza Mundial para la Participacin Ciudadana (CIVICUS)
Sheela Patel, Directora Fundadora de la organizacin
Society for the Promotion of Area Resources (SPARC)
Jan Peterson, fundador y Presidente de la Comisin
Huairou
Juan Somavia, Director General de la Organizacin
Internacional del Trabajo
Anna Tibaijuka, Directora Ejecutiva del Programa de las
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
(ONU-Hbitat)
Victoria Tauli-Corpuz, Presidenta del Foro Permanente
sobre Cuestiones Indgenas de las Naciones Unidas
John Watson, ex Presidente de CARE Canada
Francisco Garza Zambrano, Presidente de CEMEX
Norteamrica
Robert Zoellick, Presidente del Banco Mundial
vii
ndice
Prefacio i
Resumen Ejecutivo 1
Captulo 1: La Ley: clave para el desarrollo sin exclusiones 15
La importancia del derecho 17
Progreso y frustracin 19
Dirigir la atencin a los cuatro mil millones de pobres y excluidos 22
Reconocer los derechos a travs del cambio poltico 23
El empoderamiento legal es el camino por seguir 24
Dejar atrs la pobreza 26
Captulo 2: Los cuatro pilares del empoderamiento legal 29
El concepto de empoderamiento legal 30
Derechos humanos 34
Los cuatro pilares del empoderamiento legal y la magnitud del problema 36
Captulo 3: El Empoderamiento Legal: una iniciativa poltica inteligente
y una estrategia econmica efcaz 49
El Empoderamiento Legal: una poltica inteligente 49
Un desafo poltico con recompensas 51
Un rol esencial para la democracia 53
El empoderamiento legal: una estrategia econmica efcaz 54
Captulo 4: Programa de cambio 67
Programa de acceso a la justicia 73
Programa de derechos de propiedad 73
Programa de derechos laborales 78
Programa de derechos comerciales 81
Captulo 5: Estrategias de implementacin 85
Acertar desde el comienzo 87
Gestin de las partes interesadas y movilizacin de los aliados 90
La accin a nivel internacional 93
Notas al fnal 102
Bibliografa 105
El presente es el primero de los dos volmenes que refejan el trabajo de la Comisin. El segundo volumen, publicado
por separado (y disponible en www.undp.org/legalempowerment), recoge los resultados obtenidos por los cinco grupos
de trabajo creados con el fn de divulgar las deliberaciones de la Comisin.
En algunas ocasiones, los mensajes contenidos en el presente informe tienen un desarrollo ms extenso que los de los
grupos de trabajo, vertidos en el volumen II.
En el siglo XXI, el empooeramiento legal oe
los cuatro mil millones oe excluioos constituye la clave
para liberar las energias vitales que se necesitan para
acabar con la pobreza y construir un munoo ms
estable y pacfco
1
E
l fantasma de la pobreza y el sufri-
miento consecuencia de la carencia y
el temor han formado parte de nuestra
realidad por tanto tiempo que la pobreza
se considera a menudo como parte natural e
inevitable de la condicin humana. En otros
tiempos, cuando la lucha por la mera super-
vivencia era lo primordial para la mayora de
la gente, semejante conclusin pareca razon-
able, quizs incluso inevitable. Sin embargo,
en nuestra era contamos con todas las posibi-
lidades para hacer que las oportunidades de
crecimiento econmico estn ampliamente
disponibles. En las ltimas seis dcadas se ha
generado ms riqueza que a lo largo de toda la
historia precedente. Ya no se puede argumentar
que la pobreza es natural o inevitable.
Si bien muchas personas participan de dicha
prosperidad, una porcin demasiado grande de
la poblacin mundial ha sido olvidada y grandes
sectores siguen viviendo una vida de priva-
ciones, llevndose talentos desaprovechados
a la tumba. El frica Subsahariana est lejos
de alcanzar cualquiera de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y la pobreza extrema
persiste en todos los continentes. Abunda la
informacin estadstica sobre la cantidad de
personas que viven con ingresos por debajo de
la lnea de la pobreza sin importar cun ardu-
amente trabajen. Y la falta de ingresos es tan
slo una dimensin de la pobreza.
Esta Comisin postula que a cuatro mil
millones de personas en el mundo se les
despoja de la oportunidad de mejorar sus
vidas y salir de la pobreza debido a que estn
excluidas del Estado de Derecho.
i
Tanto si
viven debajo o levemente por encima de la
lnea de la pobreza, estos hombres, mujeres y
En el siglo XXI, el empooeramiento legal oe
los cuatro mil millones oe excluioos constituye la clave
para liberar las energias vitales que se necesitan para
acabar con la pobreza y construir un munoo ms
estable y pacfco
Resumen
Ejecutivo
2
nios carecen de las protecciones y derechos
que la ley contempla. Si bien pueden ser ciu-
dadanos del pas en el que viven, sus recursos,
modestos en el mejor de los casos, no pueden
ser ni protegidos ni aprovechados apropia-
damente. Por lo tanto, no es la ausencia de
recursos o de trabajo lo que les impide pro-
gresar, sino el hecho de que tanto los recursos
como el trabajo son inseguros y estn despro-
tegidos, adems de ser mucho menos produc-
tivos de lo que podran ser. Existen asimismo
otras vulnerabilidades. Las comunidades ind-
genas pueden carecer del derecho de expresin
poltica y sufrir la violacin de sus derechos
humanos. Sumado a la exclusin basada en
su pobreza y su gnero, las mujeres pobres
pueden verse adems privadas del derecho a
heredar bienes. En nuestra poca, por lo tanto,
debe considerarse que la vasta pobreza es
creada por la sociedad misma.
E
n demasiados pases, las leyes, institu-
ciones y polticas que rigen los asuntos
econmicos, sociales y polticos niegan a una
gran parte de la sociedad la oportunidad de
participar en trminos equitativos. Las reglas del
juego son injustas. Esto no slo es inaceptable
desde el punto de vista moral, sino que atrofa el
desarrollo econmico y puede fcilmente socavar
la estabilidad y la seguridad. La efcacia de la
gobernabilidad, es decir, el efecto acumulativo
de las polticas e instituciones sobre la vida
de las personas slo cambiar si las reglas del
gobierno se modifcan radicalmente.
La Comisin
La Comisin para el Empoderamiento Legal de
los Pobres se cre con el fn de abordar este
desafo. Est conformada por 25 Comisionados,
entre los que se incluyen ex jefes de Estado y
de gobierno, ministros, juristas, investigadores
en economa y otros expertos en la formulacin
de polticas provenientes del Norte, Sur, Este
y Oeste. Cada uno tiene distintas posturas en
lo que respecta a las ventajas y desventajas
de la globalizacin, no obstante ello hemos
llegado a un consenso sobre la urgencia de
encontrar mejores formas de combatir la
pobreza y la exclusin. Durante los tres ltimos
aos llevamos a cabo 22 procesos consultivos
nacionales con representantes de los gobiernos
locales, el mbito acadmico, la sociedad civil
y los movimientos de base. Impulsamos cinco
grupos tcnicos de trabajo que presentaron
informes especializados. Recurrimos a nuestra
propia experiencia, revisamos la bibliografa
pertinente, hablamos con personas de todos
los sectores sociales y debatimos tanto con
los encargados de la formulacin de polticas
nacionales e internacionales como entre
nosotros mismos. Hemos visto y odo historias
con resultados exitosos y creemos que existe
evidencia contundente que prueba que las
personas pobres pueden prosperar cuando
se les otorgan las protecciones del Estado de
Derecho.
y su evaluacin: Cuatro mil
millones de excluidos
La Comisin considera que la pobreza es
producto del hombre, resultado de su accin
y su inaccin, y del fracaso de las polticas
pblicas y los mercados. La Comisin observa
que en los pases ricos las personas tienen ms
probabilidades de tener acceso a la justicia y a
otros derechos, en su calidad de trabajadores,
comerciantes y propietarios. La reciente
enorme generacin de riquezas descansa en las
distintas protecciones, normas e instrumentos
jurdicos que rigen aspectos tales como las
organizaciones comerciales, las corporaciones,
los activos transables, los contratos de trabajo,
los sindicatos, los capitales de riesgo, los
seguros y la propiedad intelectual. Si bien las
mismas protecciones e instrumentos existen
en numerosos pases en vas de desarrollo, la
3
gran mayora de las personas no tiene forma
de acceder a ellos. Pese a dicha realidad, en
los enfoques tradicionales al desarrollo y a la
teora econmica estndar, con frecuencia se
da por sentado que existen sostenes legales que
resguardan la interaccin de la empresarialidad,
el empleo y el mercado. Se asume la existencia
de contratos y derechos de propiedad, mientras
que la realidad de la economa informal apenas
se tiene en cuenta. De hecho, la mayora de las
iniciativas de desarrollo tienden a concentrarse
en la economa ofcial, el sistema legal y las
instituciones a nivel nacional ms que a nivel
local.
Sin embargo, la mayora de las personas pobres
no viven bajo el amparo del derecho, sino
alejadas de la proteccin de la ley y de las
oportunidades que sta ofrece. Sus actividades
se rigen segn normas e instituciones locales
informales, y ah donde no se encuentran
excluidos del sistema legal con frecuencia se
hallan oprimidos por el mismo. Debido a que
los pobres carecen de derechos reconocidos
son vulnerables al abuso por parte de las
autoridades que discriminan, buscan sobornos
o favorecen los intereses de gente infuyente
que podra desear que los pobres no compitan
econmicamente o que busca expulsarlos de
sus tierras. Semejante discriminacin trae
enormes consecuencias. La Comisin sostiene
que al menos cuatro mil millones de personas
estn excluidas del Estado de derecho. Una
minora de la poblacin mundial es la que
puede aprovechar las normas y reglamenta-
ciones jurdicas. La mayora de la humanidad
se halla del otro lado de la ventana, mirando
hacia adentro, incapaz de contar con la protec-
cin de la ley y sin posibilidades de ingresar al
mercado nacional, y mucho menos el mercado
mundial.
El Empoderamiento Legal de los
Pobres como estrategia de desarrollo
Cuando la ley funciona para todos defne y hace
cumplir los derechos y obligaciones de todos.
Esto permite que las personas interacten entre
s en una atmsfera segura y previsible. De
este modo, el Estado de derecho no es un mero
adorno del desarrollo sino una fuente clave del
progreso. Esto genera un entorno propicio para
que forezca el espectro completo de la creativi-
dad humana y se pueda generar prosperidad.
La Comisin entiende el empoderamiento legal
Camboya Jean-Luc Fievet 2007
!
como el proceso de cambio sistmico mediante
el cual las personas pobres y excluidas son
capaces de utilizar la ley, el sistema legal y
los servicios jurdicos con el fn de proteger y
fomentar sus derechos e intereses como ciu-
dadanos y actores del sector econmico.
Las leyes constituyen la plataforma sobre la
cual se apoyan las instituciones fundamentales
de la sociedad. Ninguna economa de mercado
moderna puede funcionar con legitimidad al
margen de las leyes. Un mercado prspero e
inclusivo puede brindar el espacio fscal que
permita a los gobiernos nacionales cumplir
de manera ms efectiva con sus propias
responsabilidades. La relacin entre sociedad,
Estado y mercado es una relacin simbitica.
Por ejemplo, el mercado no slo refeja las
libertades bsicas tales como la libertad de aso-
ciacin y movimiento, sino que genera adems
los recursos para proporcionar, confrmar y hacer
cumplir todo el conjunto de derechos humanos.
Son estos procesos en los que los pobres toman
conciencia de sus derechos y se benefcian de
las nuevas oportunidades; procesos que hacen
posible la maduracin de la ciudadana, en
pocas palabras, el empoderamiento legal.
Si las leyes son una barrera para las personas
pobres que desean mejorar su condicin, si se
consideran como un obstculo para la dignidad
y la seguridad, entonces se renunciar muy
pronto a la idea de la ley como una institucin
legtima. Si se acepta y entiende que la ley
ofrece proteccin e igualdad de oportunidades,
y asegura el acceso a un proceso justo y neutral,
entonces ser venerada como la base de la
justicia.
No existen soluciones tcnicas para el desar-
rollo. A fn de que los estados garanticen el
derecho a la proteccin de sus ciudadanos, los
sistemas pueden y deben modifcarse de manera
sistmica. El empoderamiento legal constituye
una fuerza central en tal proceso de reforma.
Dicho proceso implica que los estados asuman su
deber de respetar, proteger y hacer cumplir los
derechos humanos, y que las personas pobres
tomen cada vez ms conciencia de sus derechos
y se benefcien de las oportunidades que
emanan de ellos, mediante su propio esfuerzo
y el de quienes los apoyan, de redes sociales
extendidas y de los gobiernos. Los elementos
del empoderamiento legal tienen fundamento
en el espritu y la letra de la ley internacional de
derechos humanos, especialmente en el Artculo
1 de la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos, que reza Todos los seres humanos
nacen libres e iguales en dignidad y derechos.
Democracia: un medio
indispensable, un fn justo
Las bellas palabras de la Declaracin, escrita
hace 60 aos, se aceptan universalmente pero
se cumplen en muy pocas ocasiones. Si los
pobres han de ser empoderados legalmente,
stos han de tener derechos efectivos y jurdi-
camente protegidos. Tales derechos incluyen
el derecho al voto, a la libertad de expresin
y a un proceso judicial dentro del marco
legal. Proporcionar estos derechos constituye
un propsito fundamental de las sociedades
democrticas; poder hacerlo de manera perma-
nente y equitativa constituye adems un desafo
en marcha. Las organizaciones internacionales,
tanto regionales como mundiales, pueden
contribuir a la construccin de instituciones
democrticas a travs una serie de medios.
Algunas de ellas se han manifestado en contra
de llevar a cabo una democratizacin mientras
el Estado de Derecho permanezca imperfecto.
La Comisin no est de acuerdo. La demo-
cracia y el empoderamiento legal son almas
gemelas, y funcionan mejor en sincrona que en
secuencia. En la ausencia de empoderamiento,

las sociedades pierden los benefcios que se


desprenden del libre fujo de informacin, del
debate abierto y de las nuevas ideas. Mientras
tanto, no se responsabiliza a los gobiernos por
la aplicacin de polticas errneas. Existe una
razn por la que ninguna democracia ha sufrido
hambrunas, y dicha tendencia a lo largo de
varias dcadas sugiere que las democracias
tienen menos probabilidades de verse envueltas
en confictos. No hay, por supuesto, ningn
modelo nico de democracia, sin embargo las
necesidades de las personas pobres pueden
expresarse mejor cuando la toma de decisiones
se descentraliza y se traslada al nivel local. El
principio bsico que subyace en la democracia,
en todas sus formas, es el que proclama que el
poder legtimo se deriva de la voluntad de las
personas expresada libremente. El fortaleci-
miento de la democracia resulta esencial para
el empoderamiento legal.
A los reformistas: resistencia y
recompensa
Transformar una sociedad para que incluya a
los pobres requiere de reformas integrales en
el plano legal, poltico, social y econmico.
En el corto plazo, la reforma probablemente
no parezca una opcin fcil. Existe, de todos
modos, una recompensa para quien asume
el liderazgo. Cuando los pobres encuentran
proteccin y oportunidad en el sistema legal,
los benefcios prcticos se tornan evidentes. A
medida que se documenta la economa informal
la base impositiva se ampla, lo que aumenta
la recaudacin para el desarrollo nacional. Las
ganancias econmicas expanden los mercados
locales e incrementan la actividad fnanciera en
todos los niveles. A medida que se despliega
el Estado de Derecho, las redes que explotan
a los participantes vulnerables de la economa
informal comienzan a desmontarse y cada vez
ms gente desarrolla un inters por la reduc-
cin del delito y el mantenimiento de un orden
social pacfco. A medida que se produce dicha
transformacin, la reforma cobra mpetu y los
gobiernos que abrazaron las ideas reformistas
reciben mayor credibilidad, particularmente
entre los sectores ciudadanos cuyas voces
haban sido ignoradas previamente. De esta
forma, el empoderamiento legal puede plasmar
y dar vida a una narrativa convincente para el
progreso.
E
l empoderamiento legal no constituye un
sustituto de otras importantes iniciativas
de desarrollo tales como una mayor inversin
en educacin, servicios pblicos e infraestruc-
tura, o la ampliacin de la participacin en el
comercio, y la mitigacin del cambio climtico
o la adaptacin al mismo: en lugar de ello,
dicho empoderamiento complementa esas
iniciativas, multiplicando su impacto mediante
la creacin de las condiciones para el xito.
Las personas que viven en la pobreza extrema
necesitan ayuda inmediata e intervenciones
focalizadas. Es ms que urgente proporcionar
educacin de buena calidad, particularmente
para las nias. La Comisin est convencida de
que los cuatro mil millones de excluidos en el
mundo poseen capacidades importantes. Si se
reforman los estados y las leyes de modo que se
brinde adecuado reconocimiento a los pobres,
si se logra que el sistema legal funcione para
todos, aquellos que estn excluidos comenzarn
rpidamente a trascender sus circunstancias
actuales y contribuirn a la solucin de prob-
lemas econmicos y sociales que de otro modo
continuaran siendo crnicos.
Los Cuatro Pilares del
Empoderamiento Legal de los
Pobres
En el curso de las deliberaciones y sobre
la base de la tarea realizada por los grupos
temticos de trabajo, la Comisin desarroll
una agenda integral para el empoderamiento
o
legal que abarca cuatro pilares fundamentales
que deben ocupar un lugar primordial en los
esfuerzos nacionales e internacionales desti-
nados a brindar proteccin y oportunidades a
los pobres. El empoderamiento legal slo se
puede lograr mediante el cambio sistmico
orientado a destrabar el potencial cvico y
econmico de las personas pobres. La agenda
de la Comisin incluye: el acceso a la justicia
y al Estado de Derecho, a los Derechos de
propiedad, a los derechos laborales y a los
derechos a desarrollar actividades comer-
ciales.* Estos cuatro pilares se refuerzan y
se sustentan entre s. En su convergencia y
mediante su sinergia, se puede alcanzar el
empoderamiento legal.
Primer pilar: acceso a la justicia y al
Estado de Derecho
El primer derecho es aquel que garantiza todos
los dems: el acceso a la justicia y al estado
de derecho. El empoderamiento legal resulta
imposible cuando, de jure o de facto, se priva
a los pobres del acceso a un sistema judicial
que funcione con efcacia. Cuando existen
leyes justas que consagran los derechos y
las obligaciones de la sociedad y obligan a
su cumplimiento, los benefcios para todos,
particularmente para los pobres, exceden toda
medida. Garantizar el acceso igualitario a la
justicia, a pesar de que resulta esencial para
el progreso, es difcil de lograr. Incluso si el
sistema legal es tcnicamente inclusivo y justo,
el acceso igualitario a la justicia slo se puede
llevar a cabo con el compromiso del Estado y
las instituciones pblicas. Las medidas rela-
tivas al empoderamiento legal en este campo
deben:
garantizar que todas las personas posean el
derecho fundamental a tener una identidad
legal y ser inscritas al nacer;
rechazar o modifcar las leyes y reglamenta-
ciones que contengan un sesgo en contra de
los derechos, intereses y formas de ganarse el
Colombia Jean-Luc Fievet 2007
*No obstante, los derechos comerciales no deben considerarse necesariamente como un nuevo trmino en derecho sino ms bien como un
derivado de los derechos existentes en lo que respecta a la realizacin de actividades comerciales por parte del individuo, ahora agrupados bajo
este trmino sobre la base de su fn prctico y fundamental en las vidas de las personas pobres
7
sustento de los pobres;
facilitar la creacin de organizaciones y
coaliciones estatales y de la sociedad civil,
que incluyan la participacin de auxili-
ares jurdicos que trabajen favoreciendo los
intereses de los excluidos;
establecer un legtimo monopolio del Estado
sobre los medios de coaccin, a travs de, por
ejemplo, un sistema de vigilancia efectivo e
imparcial;
aumentar la accesibilidad al sistema judicial
formal, a los sistemas de administracin de
tierras y a las instituciones pblicas compe-
tentes mediante el reconocimiento y la inte-
gracin de procedimientos legales consuetu-
dinarios e informales con los que las personas
pobres ya estn familiarizadas;
alentar a los tribunales a prestar debida con-
sideracin a los intereses de los pobres;
promover mecanismos alternativos orientados
a la solucin de confictos;
fomentar e institucionalizar el acceso a los
servicios jurdicos de modo que los pobres
conozcan las leyes y sean capaces de apro-
vecharlas;
apoyar medidas concretas para el empodera-
miento legal de las mujeres, las minoras, los
refugiados, las personas desplazadas dentro
del pas y los pueblos indgenas.
Segundo pilar: derechos de
propiedad
La propiedad de bienes, ya sea en forma
individual o en asociacin con otros, es un
derecho humano. Un sistema de propiedad que
funcione plenamente consta de cuatro com-
ponentes bsicos: un sistema de normas que
defne el conjunto de derechos y obligaciones
entre las personas y los recursos, refejando la
multiplicidad y diversidad de los sistemas de
propiedad en todo el mundo; un sistema de
gobernabilidad; un mercado en funcionamiento
para el intercambio de bienes; y un instrumento
de polticas sociales. Cada uno de dichos com-
ponentes puede operar en forma disfuncional,
volvindose en contra de los pobres. Cuando el
sistema funciona en su totalidad, se convierte
en un vehculo para la inclusin de los pobres
en la economa formal y en un mecanismo
para ascender socialmente. Cuando hay un mal
funcionamiento de la totalidad del sistema o de
un nico componente, se despoja de opor-
tunidades a las personas pobres, o bien se las
discrimina.
D
ebido a que las reformas de los derechos
de propiedad son intrnsicamente ries-
gosas, se debe prestar especial atencin a
garantizar los derechos de los pobres. Las
mujeres, que constituyen la mitad de la
poblacin mundial, poseen slo el 10 por
ciento de las propiedades del mundo. Los
pueblos indgenas y otras personas tambin
sufren discriminacin activa. Se requiere de un
pensamiento jurdico imaginativo para garan-
tizar los derechos colectivos. Otorgar derechos
y acceso a los recursos a las personas en situ-
acin de extrema pobreza signifca llevar a cabo
intervenciones sociales directas.
A fn de lograr la mxima productividad de
los recursos, stos deben ser formalmente
reconocidos por un sistema que abarque los
derechos de propiedad individual y colectiva.
Esto incluye el reconocimiento de los derechos
consuetudinarios. Plasmar esos derechos en
registros estndares, ttulos de propiedad y con-
tratos de conformidad con la ley, brinda protec-
cin a hogares y comercios. Los desalojos slo
deberan ser una opcin en circunstancias en
las que la seguridad fsica de las personas y de
la propiedad se ve amenazada, cuando se violan
acuerdos contractuales o se procede conforme
a procedimientos justos de expropiacin.
Deben llevarse a cabo conforme a un debido
proceso legal, aplicable equitativamente,
8
impugnable e independiente, y los costos del
desalojo deben resarcirse en su totalidad. El
derecho de propiedad, incluyendo la segu-
ridad de tenencia, no debera estar protegido
nicamente por la ley, sino tambin por la
vinculacin de la propiedad de los pobres con
un inters social general (a travs del aumento
de los niveles de seguridad de tenencia). Se
abre la posibilidad de que las personas pobres
utilicen la propiedad como garanta real para
la obtencin de crditos, como por ejemplo un
prstamo comercial o una hipoteca. Se fomenta
la responsabilidad al unir los propietarios a los
recursos y los recursos a los domicilios, y los
domicilios a una obligacin de cumplimiento;
es decir, haciendo responsables a las personas.
As, la reforma de la propiedad puede fortalecer
el acceso a la identidad
legal y a la justicia. Los
registros de propiedad
unifcan los acuerdos
dispersos en un sistema
nico legalmente com-
patible. Esto integra
los mercados locales
fragmentados, lo que
permite a las empresas
buscar nuevas opor-
tunidades fuera de su
entorno inmediato y los
coloca en el contexto
de la ley donde estarn
mejor protegidos por un
debido proceso legal y
una causa comn. Las
medidas relativas al
empoderamiento legal en
este campo deben:
promover la gestin
efciente de la propiedad
individual y colectiva
a fn de integrar la
economa extralegal
a la economa formal y garantizar que esta
contine siendo fcilmente accesible para
todos los ciudadanos;
garantizar que toda propiedad que se
reconozca en cada nacin tenga validez legal
y que todos los propietarios tengan acceso a
los mismos estndares y derechos;
crear un mercado que funcione para el
intercambio de bienes y que sea accesible,
transparente y responsable;
ampliar la disponibilidad de los derechos
de propiedad, incluyendo la seguridad de
tenencia, a travs de polticas sociales y
dems polticas pblicas, tales como el
acceso a la vivienda, a prstamos a bajo
inters y a la distribucin de tierras fscales; y
promover un sistema inclusivo de derechos de
Indonsie UNICEF/HQ07-0690/Josh Estey
9
propiedad que reconozca automticamente
como copropietarias de los bienes muebles
e inmuebles adquiridos por hombres a sus
esposas o concubinas.
Tercer pilar: derechos laborales
Muchos de los pobres pueden pasar la mayor
parte del da en sus centros de trabajo, sobre-
viviendo apenas con lo que logran llevarse a
casa. Pero el trabajo no es una mercanca.
En la misma forma en que se reconocen la
propiedad y los bienes tangibles de los pobres,
tambin debe reconocerse efectivamente
el mayor patrimonio que poseen: su capital
laboral y humano. La legitimidad, incluso la
aceptabilidad, de la economa depende de los
derechos laborales esenciales, al igual que el
desarrollo del capital humano necesario para
el crecimiento sostenido. A su vez, la mejora
continua de los derechos sociales y labo-
rales depende de una economa de mercado
que funcione satisfactoriamente. El patrn
tpico y agotado de baja productividad, bajos
ingresos y altos riesgos debe reemplazarse con
el cumplimiento de los Principios y derechos
fundamentales en el trabajo y la Agenda del
trabajo digno, sumado a una estrategia para
brindar proteccin y oportunidades a los tra-
bajadores del sector de la economa informal,
una coalicin que se describe como un contrato
social mundial emergente. Se debera hacer lo
siguiente:
respetar, promover y concretar la libertad de
asociacin de forma tal que se pueda fortal-
ecer la identidad, la expresin y la represent-
acin de los trabajadores pobres en el dilogo
poltico y social sobre la reforma y su diseo;
mejorar la calidad de las reglamentaciones
laborales y del funcionamiento de las institu-
ciones del mercado laboral, creando as una
sinergia entre la proteccin y la productividad
de los pobres;
garantizar el cumplimiento efectivo de un
conjunto mnimo de derechos laborales para
los trabajadores y las empresas dentro de la
economa informal que respete y trascienda la
Declaracin de principios y derechos funda-
mentales en el trabajo;
aumentar el acceso a las oportunidades de
empleo en la economa de mercado creciente
y ms inclusiva;
ampliar la proteccin social para los tra-
bajadores pobres en caso de emergencias
econmicas y cambios estructurales;
promover medidas que garanticen el acceso a
la atencin mdica, los seguros de salud y las
pensiones;
asegurar que el empoderamiento legal
propicie la igualdad de gnero, satisfaciendo
as los compromisos bajo los estndares de la
OIT que promueven activamente la elimi-
nacin de la discriminacin y la igualdad de
oportunidades y tratamiento para las mujeres,
quienes han surgido como una fuerza de gran
importancia en la reduccin de la pobreza en
las comunidades pobres.
Cuarto pilar: derechos comerciales
1

La Comisin considera que es evidente que
a los pobres les corresponden derechos, no
slo cuando trabajan para otros sino tambin
cuando desarrollan sus propios negocios.
El acceso a los servicios fnancieros bsicos
resulta indispensable para los empren-
dedores potenciales o emergentes. Igualmente
importante es el acceso a las protecciones
y oportunidades tales como la capacidad de
contratar, realizar acuerdos, acumular capital
de inversin a travs de acciones, ttulos u
otros medios, evitar los riesgos fnancieros
personales mediante la proteccin del capital
y la responsabilidad limitada, y de transferir
derechos de propiedad de generacin en
generacin. Tales derechos pueden no tener la
misma importancia para todos los empresarios,
sin embargo desempean un papel decisivo
10
en la erradicacin de la pobreza y el desarrollo
de la economa. Deben ser accesibles para la
totalidad de las numerosas micro, pequeas y
medianas empresas existentes en el mundo en
desarrollo (muchas dirigidas por mujeres) que
emplean una gran porcin de la fuerza laboral.
El xito o el fracaso de este sector econmico a
menudo marcar la diferencia entre el progreso
econmico y el estancamiento, el aumento
del empleo y el desempleo generalizado, y
la creacin de una sociedad ms amplia de
actores involucrados frente a la desigualdad
ms profunda que conduce a la debilitacin
del contrato social. Las medidas relativas al
empoderamiento legal en este campo deben:
garantizar los derechos comerciales bsicos,
entre ellos el derecho a vender, tener un
espacio de trabajo, tener acceso a la infrae-
structura y los servicios necesarios (vivienda,
energa elctrica, agua, higiene);
fortalecer una gobernabilidad econmica
efcaz que facilite y torne asequible la insta-
lacin y la operacin de un negocio, el acceso
a los mercados y el cierre de un negocio, si
fuese necesario;
expandir la defnicin de persona jurdica
para que incluya a empresas con respon-
sabilidad jurdica limitada, permitiendo a los
propietarios separar sus bienes personales de
los comerciales, y haciendo posible una toma
de riesgos prudente;
promover servicios fnancieros inclusivos
que ofrezcan a los empresarios en el mundo
de desarrollo aquello que la mayora de sus
contrapartes en el resto del mundo dan por
sentado: ahorro, crdito, seguro, pensiones y
otras herramientas para la gestin de riesgos; y
expandir el acceso a nuevas oportunidades de
negocios a travs de programas especializados
para familiarizar a los empresarios con los
nuevos mercados y ayudarlos a cumplir con las
reglamentaciones y los requisitos, y que apoyan
asimismo las conexiones de ida y de vuelta
entre empresas ms grandes y ms pequeas.
Impulso institucional e
implementacin
Para surtir efecto, el empoderamiento legal
tiene que conducir a un cambio sistmico
que incluya una reforma institucional. En el
marco de una iniciativa integral, ms que con
un enfoque desarticulado, los cuatro pilares
del empoderamiento legal se refuerzan unos a
otros. Las instituciones efcaces y las leyes que
detallan derechos y obligaciones brindan a los
individuos confanza para cooperar con otros
a travs del tiempo y la distancia, creando as
riqueza en forma constante. Las ganancias de
la productividad que se generan a travs de la
reforma en un rea se extienden a otras. Los
mecanismos para la proteccin social y los
derechos laborales estn estrechamente vincu-
lados con el desarrollo de un entorno comercial
productivo y competitivo. En el empodera-
miento legal, las cosas buenas van de la mano.
El liderazgo poltico es imprescindible. Una
agenda integral no ser bien ejecutada por
ministerios individuales que compitan por apoyo
y atencin, sino por presidentes y primeros
ministros en cooperacin con ministros de
economa, justicia y trabajo. Utilizando su
autoridad poltica, los presidentes y los primero
ministros pueden desarrollar la iniciativa y crear
un mpetu poltico esencial. No obstante, ocupar
un cargo en las altas esferas del poder no consti-
tuye una precondicin para ejercer un liderazgo
efectivo. Los ciudadanos y las organizaciones
de base pueden generar un valioso impulso para
el cambio educando a la sociedad en general y
unindose para tratar los temas del empodera-
miento legal. A travs de la innovacin social se
han concretado numerosas mejoras en la vida
de los pobres. El empoderamiento legal debe
adems desplazarse de abajo hacia arriba.
11
E
l enfoque para el empoderamiento legal
recomendado por la Comisin es distinto
a las propuestas de reforma jurdica e insti-
tucional tradicionales y no supone modelos
de implementacin predeterminados. Los
contextos nacionales y locales diferen, creando
una variada seleccin de obstculos y oportuni-
dades para la reforma que deben ser tomados en
cuenta. Sin embargo, el camino al xito posible-
mente tendr caractersticas comunes. Las
coaliciones polticas amplias, que atraen lderes
de todo el espectro de la sociedad y que estn
comprometidas con la defensa de las polticas,
allanarn el camino al empoderamiento legal y
ayudarn a superar la resistencia, el desvo y el
retraso. Resulta crucial tener el conocimiento
del contexto y de las reformas, as como estar
en sintona con ellos. Tal conocimiento debe
estar basado en una profunda comprensin
compartida de las condiciones locales tanto
de la economa formal como de la informal. Es
necesario prestar especial atencin a la dimen-
sin de gnero en los cuatro mbitos, al igual
que a los derechos de los pueblos indgenas y
las leyes consuetudinarias. Los pobres no son
los objetos del empoderamiento legal, sino sus
codiseadores y facilitadores. Deben participar y
proporcionar informacin y comentarios en todas
las fases de la reforma, incluyendo el minucioso
control de los resultados. La reforma debe
generarse a partir de las realidades y necesi-
dades de las personas pobres. La Comisin
est convencida de que el xito tiene mayores
probabilidades all donde la voluntad de lograr la
democracia es ms fuerte.
Cmo proceder en el mbito
multilateral
Si bien el gobierno es el actor responsable
clave, el garante de derechos en lo que
respecta a los derechos humanos, en el proceso
de Empoderamiento Legal de los Pobres, las
Naciones Unidas y un sistema multilateral ms
amplio pueden ayudar brindando su apoyo
pleno. La comunidad internacional no guberna-
mental puede hacer lo mismo. Ms especfca-
mente:
la agenda del empoderamiento legal debe
integrarse como un inters central de los
organismos multilaterales mundiales tales
como el Banco Mundial, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentacin (FAO,
por sus siglas en ingls) y el Programa de
las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos (ONU-Hbitat). A su manera par-
ticular, cada uno de dichos organismos ejerce
infuencia en la forma en que los gobiernos
establecen e implementan las reglas que
defnen las protecciones y oportunidades
econmicas y sociales. Sus estrategias y
enfoques operacionales deben modifcarse a
fn de que puedan brindar un apoyo slido,
sostenido y coordinado al Empoderamiento
Legal de los Pobres. El PNUD debera asumir
el liderazgo y trabajar con otros organismos de
la ONU a fn de desarrollar un programa mul-
tilateral coherente para impulsar el empodera-
miento legal;
el Empoderamiento Legal de los Pobres debe
asimismo tornarse una misin crucial para
las organizaciones polticas regionales, los
bancos regionales y las instituciones regio-
nales de la ONU. Dichas organizaciones
pueden trabajar en estrecha colaboracin con
los lderes nacionales, tanto para ayudar a
los gobiernos comprometidos con la reforma
como para ejercer una infuencia normativa
sobre un gobierno menos dispuesto a abrazar
la reforma;
la sociedad civil y las organizaciones comu-
nitarias pueden contribuir realizando la
conexin entre las personas pobres y las
instituciones polticas en todos los niveles,
12
abogando por una mejor representacin para
las personas pobres, organizando el apoyo
para las agendas de la reforma, y sirviendo
como auditores independientes del sistema
poltico;
la comunidad empresarial puede allanar el
camino hacia el empoderamiento legal a
travs del Pacto Mundial de la ONU, y pres-
tando apoyo y participando en los esfuerzos
reformistas a una escala local y nacional;
las comunidades religiosas y las tradiciones
espirituales indgenas pueden desempear
un papel nico y vital en la transferencia de
los imperativos morales del empoderamiento
legal a la accin concreta;
distintas asociaciones de profesionales,
entre ellos juristas, abogados, funcionarios
de la administracin de tierras, agrimen-
sores y encargados del planeamiento urbano,
pueden desempear asimismo un papel en
la recoleccin y difusin de informacin en
sus respectivas comunidades y redes. Pueden
ofrecer apoyo poltico para el empoderamiento
legal y el acceso a la reforma de la justicia,
as como tambin un mayor fnanciamiento
para la ayuda legal necesaria y otros servicios.
En forma conjunta, estas iniciativas deberan
proporcionar:
apoyo coherente a los esfuerzos dirigidos a
lograr el empoderamiento legal en los pases a
nivel individual;
fomentar un consenso poltico para el
empoderamiento legal a nivel regional y
mundial;
crear nuevos instrumentos para el apoyo del
empoderamiento legal, como por ejemplo:
o un Pacto Mundial del Empoderamiento
Legal como un primer paso en la codif-
cacin de derechos bsicos y la descripcin
del marco para su concrecin;
o mecanismos para realizar un seguimiento de
los avances en todo nivel;
o un centro de intercambio de informacin
para registrar, almacenar y difundir experi-
encias y lecciones aprendidas relacionadas
con el empoderamiento legal;
o asociaciones entre entidades pblicas y
privadas;
o una iniciativa mundial para promover cono-
cimientos e innovacin entre las bases.
E
n resumen, la gran mayora de la poblacin
mundial vive fuera de la ley. Esta es la
frmula para el estancamiento nacional y
mundial. Un Estado que permanece ciego ante
su propia realidad est destinado al fracaso.
Cuando tantas personas se hallan excluidas
del Estado de derecho, las sociedades son
incapaces de alcanzar su potencial. Se priva
de energa y recursos a todos los elementos
del sistema econmico, desde la productividad
y los ahorros, la inversin y los mercados,
hasta el planeamiento y la innovacin. Dicha
exclusin hace an ms difcil que los gobi-
ernos satisfagan las necesidades nacionales y
crea condiciones sociales que pueden generar
malestar civil y desintegracin social.
El remedio para la exclusin es la inclusin
lograda a travs del Empoderamiento Legal
de los Pobres. Esto resulta importante a nivel
econmico, poltico, social y moral. Un pas
con leyes e instituciones que no dejen afuera a
los pobres se benefciar de las contribuciones
de la totalidad de su poblacin y de un orden
jurdico, social y econmico en el que todos
los segmentos de la sociedad tienen voz y voto.
Tales pases sern ms capaces de construir
cohesin nacional y tendrn ms probabilidades
de encontrar un nicho positivo en el competi-
tivo mercado mundial. El mundo en su totali-
dad se benefciar a medida que cada vez ms
Estados asuman las reformas que se necesitan
para empoderar a los pobres. Tales iniciativas
ayudan a reducir las presiones creadas por
las migraciones de refugiados, el desarrollo
insufciente, las hambrunas, el descuido del
medio ambiente, las emergencias sanitarias
y los disturbios civiles. En un mundo interde-
pendiente, todos estaramos mejor si nuestros
vecinos pudieran contar con el amparo de la ley
y tambin vivir de acuerdo con las responsabili-
dades que les ataen.
Despus de todo, nuestra poca se caracteriza
por los cambios radicales, no slo en el orden
econmico sino tambin en la creacin de
un dominio pblico mundial. Una mirada
de interacciones sin control fuye entre los
Estados, desde las ms obvias hasta otras casi
invisibles, desde las malignas hasta las cari-
tativas. Algunas deben ser refrenadas y otras
controladas, algunas atenuadas y otras fomen-
tadas. No obstante, al igual que las institu-
ciones a escala nacional, nuestras instituciones
mundiales permanecen ciegas a gran parte
de la realidad, preparadas ms para el pasado
que para el presente, obstaculizando nuestros
intentos de lidiar con cada nuevo problema que
enfrentamos. Quin puede negar que todos
compartimos la responsabilidad de proteger:
alguien a quien estamos muy lejos de conocer?
Ya sea debido al cambio climtico, al comercio,
las migraciones o la seguridad, el mundo
espera reglas justas para el siglo XXI, reglas que
ofrezcan proteccin y oportunidades para todos
de acuerdo con las obligaciones compartidas
que establecen los derechos humanos.
Es hora de formular un nuevo
programa de lucha contra la pobreza
Ha llegado el momento de proponer un nuevo
programa de lucha contra la pobreza dirigido a
la inclusin de la vasta mayora de la poblacin
mundial en los sistemas de derechos y obliga-
ciones que han demostrado su capacidad
de promover la prosperidad a lo largo de los
ltimos 60 aos. Es responsabilidad de los
lderes nacionales y mundiales, y de todos
nosotros, expandir ese crculo de oportunidades
y extender el alcance de la proteccin, mas no
replicando la trayectoria de los pases ricos,
sino encontrando los medios que permitan
que cada pas trace su propio camino. A pesar
de que los mtodos variarn, el objetivo es el
mismo: habilitar y empoderar a los pobres para
que alcancen el xito tanto como individuos y
como contribuyentes al bienestar econmico y
social de sus comunidades. Mayor inactividad
y retraso enviar a la tumba talento humano
desaprovechado, y arruinar las vidas que
quedan.
No es posible superar la pobreza slo a travs
del empoderamiento legal, pero es difcil pensar
que pueda lograrse sin l. El Empoderamiento
Legal de los Pobres reconoce la complejidad
de la sociedad y el rico potencial de los pobres.
Al liberar su energa y creatividad, tenemos
en nuestras manos la posibilidad de forjar
un mundo mejor, ms prspero, equitativo y
humanitario. Ha llegado el momento de unirnos
para apoyar esa tarea vital y transformadora.
La Comision observa que alreoeoor oe cuatro mil
millones oe personas, la mayoria oe la poblacion
munoial, se encuentran excl uioas oel Estaoo oe oerecho.
1
La Comision observa que alreoeoor oe cuatro mil
millones oe personas, la mayoria oe la poblacion
munoial, se encuentran excl uioas oel Estaoo oe oerecho.
1
La Ley: Clave
para el desarrollo
sin exclusiones
A
ntes de que irrumpiera la violencia,
Margaret Atieno Okoth venda coles
seis das a la semana en un puesto del
multitudinario mercado Toi de Nairobi,
junto con vendedores que ofrecan a gritos
sus diversas mercancas, desde zapatos de
segunda mano hasta partes de bicicletas. Sus
escasos ingresos le permitan enviar slo tres
de sus doce hijos a la escuela, mientras que
su marido John realizaba trabajos ocasionales
en los vecindarios de clase media cercanos a
su hogar. Por ms duro que Margaret trabajara,
su familia tena que subsistir en una pequea
casa precaria de una sola habitacin hecha con
chapas, sin electricidad, agua ni instalaciones
sanitarias. Estaban atrapados en Kibera, un
srdido barrio marginal de viviendas precarias
donde millones de kenianos luchan por sobre-
vivir y la pobreza se transmite de generacin en
generacin.
En miles de asentamientos semejantes en todo
el mundo, personas pobres como Margaret
carecen de identidad legal: no tienen certi-
fcado de nacimiento, ni domicilio legal, ni
derechos sobre su precaria vivienda o su puesto
en el mercado. Sin documentos legales, su
capacidad para hacer rendir al mximo sus
esfuerzos y recursos se encuentra limitada, y
viven con el temor constante de ser desalojados
por los funcionarios locales o los terratenientes.
Los delincuentes los acechan y los funciona-
rios corruptos los explotan. Y, como pudimos
observar en la reciente ola de violencia de
Kenia, la seguridad escapa de su alcance. Poco
antes de que estallara la violencia, Joseph
Muturi, quien manejaba un pequeo negocio
de indumentaria en el mercado Toi, dijo a
sus amigos y colegas: S que en cuestin
de horas todo esto puede desaparecer. Su
principal preocupacin era la amenaza de que
1o
las bulldozer arrasaran con el mercado para dar
lugar a intereses econmicos ms poderosos.
Al fnal, la violencia se desat en el mbito
poltico como consecuencia de una reida
eleccin. Para miles de personas del mercado
Toi, el acontecimiento simplemente demostr la
verdad esencial de las palabras de Joseph. En
efecto, todo desapareci. No hubo seguridad ni
proteccin cuando ms se las necesitaba.
Tales problemas pueden parecer insolubles.
Pero el cambio s es posible. Basta visitar el
mercado de Sewa Nagar en Delhi.
Nunca olvidar lo terrible que sola ser la
vida, dice Mehboob, quien vende artculos
de plstico en Sewa Nagar. Luchbamos por
sobrevivir a travs del trabajo honrado y arduo,
pero resultaba casi imposible. La polica y los
funcionarios locales pedan sobornos, amena-
zndome con el desalojo o con la confscacin
de mis mercancas. No tuve ms opcin que
pagar, pero igualmente siguieron acosndome
y golpendome. Se apoderaban de mi recau-
dacin y perd la cuenta de cuntas veces me
desalojaron. Nunca pens que las cosas podran
cambiar en lo ms mnimo.
Alguien que visite hoy Sewa Nagar apenas
podra reconocer las espantosas condiciones
que Mehboob evoca con dolor. El mercado est
saturado de compradores que buscan ofertas
en los puestos limpios y bien cuidados que
se disputan su atencin. Madan Sal vende
frutos secos, Santosh tienta a las clientas con
brazaletes y cosmticos, Raju realiza rpidos
negocios afeitando a los hombres, y ya ninguno
de ellos tiene miedo.
El origen de esta notoria transformacin es
simple y, a la vez, profundo. Mientras que
en pocas anteriores Santosh y los dems
comerciantes no contaban con autorizacin
legal para llevar a cabo actividades comer-
ciales, ahora cuentan con permisos ofciales
para hacerlo. Dicho por escrito esto quizs no
parezca revolucionario, pero en la prctica esto
signifca empoderar a los pobres comerciantes
del mercado para hacer rendir su arduo trabajo.
A cambio de una renta mensual razonable, los
comerciantes ahora tienen derechos asegurados
sobre sus puestos. Ya no tenemos que pagar
sobornos, explica Mehboob. Me siento bien
porque me gano la vida honradamente y pago
mis impuestos.
L
a mayora de los vendedores ambulantes
de la India no son tan afortunados. Las
leyes municipales del pas prohben la venta
ambulante sin una licencia; sin embargo, Delhi,
con una poblacin de ms de 15 millones de
personas, ha emitido menos de 4000 licen-
cias. Se estima que el 99 por ciento de los
10 millones de vendedores ambulantes se ven
obligados a trabajar en forma ilegal. En lugar de
estar protegidos por la ley, se los excluye de ella.
Parte del problema es que las voces de los
pobres no son escuchadas. La transformacin
de Sewa Nagar ocurri porque un grupo de
accin de Delhi, denominado Manushi, lider
una campaa popular para presionar a los
funcionarios gubernamentales a realizar un
cambio. La accin se gan el apoyo de las
autoridades locales y de los miembros del par-
lamento, al menos en pblico.
Hemos enfrentado mucha violencia y numer-
osas amenazas en los ltimos meses, cuenta
Madhu Kishwar, de Manushi. Pero la buena
noticia es que el trabajo que lleva adelante
Manushi ha recibido un fuerte apoyo en los
niveles ms altos, trascendiendo las polticas
partidarias.
La ofcina del Primer Ministro ha intervenido
17
en el asunto y ha dado instrucciones para que
no se obstaculice el proyecto. El gobernador
regional tambin nos brinda su apoyo al igual
que el comisionado adjunto del rea. No
obstante, los polticos locales quieren nuestra
cabeza y la polica local juega un dudoso
papel por razones obvias. Esto se ha conver-
tido en una zona libre de sobornos; algo que
los policas de menor rango no pueden digerir.
Ellos tambin se encuentran bajo la fuerte
presin de los polticos que estn desesperados
por mantener lugares de venta bajo su control,
no slo debido a que esto produce grandes
ingresos sino porque les permite forzar a estas
personas para que acudan a las concentra-
ciones polticas y realicen trabajo electoral
para ellos, y estn disponibles siempre que
necesiten realizar una demostracin de fuerza.
P
ara Madhu, la batalla recin comienza.
Este proyecto piloto forma parte de una
campaa mucho ms amplia que busca liberar
a los pobres que trabajan por cuenta propia en
la India de los controles burocrticos innecesa-
rios y de las mafas extorsionadoras, comenta.
Este proyecto reconoce que los empren-
dimientos de las personas pobres desempean
un papel vital en la economa del pas, y que
tienen derecho a ganarse la vida sin acoso,
extorsin, golpizas y otras violaciones a los
derechos humanos.
La metamorfosis de Sewa Nagar demuestra
una verdad fundamental que, sin embargo, es
a menudo ignorada: la exclusin inducida por
la ley y la pobreza van de la mano, no obstante
ninguna de las dos es inevitable. Si Sewa Nagar
puede cambiar, Kibera tambin puede hacerlo.
Margaret todava puede disfrutar de una vida
mejor. Aun despus de una catstrofe, es
posible volver a empezar.
La importancia del derecho
Lejos de ser un lujo del que los pobres podran
prescindir, los derechos jurdicos efectivos con-
stituyen una necesidad para todos. La exclu-
sin de los pobres del sistema legal no slo es
desesperadamente injusta, sino que les niega
la oportunidad de mejorar sus vidas y detiene el
desarrollo de los pases pobres.
Aproximadamente la mitad de las personas que
viven en reas urbanas en todo el mundo lo
hacen en asentamientos ilegales y trabajan en
sectores de la economa no informal. El nmero
absoluto de personas pobres que viven en reas
rurales aisladas con limitado acceso seguro
a la tierra y otros recursos es an mayor. No
funcionan dentro de la ley, sino fuera de ella:
frman contratos de trabajo informales, manejan
comercios no registrados y, a menudo, ocupan
tierras sobre las que no poseen derechos
formales. En las Filipinas, el 65 por ciento de
los hogares y comercios no estn registrados y
en Tanzania, el 90 por ciento. En muchos otros
pases la cifra supera el
80 por ciento. Desde el punto de vista del PIB,
la economa paralela representa ms de un
tercio de la economa del mundo en desarrollo y
esta cifra contina en ascenso.
Cuando los futuros empresarios se disponen
a registrar legalmente un comercio, los obs-
tculos burocrticos y las elevadas tarifas
frustran sus intentos. Un estudio reciente del
Banco Interamericano de Desarrollo realizado
sobre doce pases de Amrica Latina revel que
slo el ocho por ciento de todas las empresas
estn legalmente registradas y que cerca de
veintitrs millones de comercios funcionan en
el sector informal de la economa. Los propie-
tarios de dichos comercios no pueden obtener
prstamos bancarios formales,
3
ni tampoco
pueden hacer cumplir sus contratos o expan-
dirse ms all de una red personal de clientes
18
y socios conocidos. Aproximadamente dos mil
millones de personas estn privadas del acceso
a los servicios fnancieros bsicos.
4
Como resul-
tado, los pobres no tienen otra opcin ms que
aceptar la inseguridad y la inestabilidad como
forma de vida.
La exclusin de los pobres del amparo de la ley
constituye un tema crucial, no obstante, a la
fecha el tema ha recibido muy poca atencin.
El presente informe elaborado por
la Comisin para el Empodera-
miento Legal de los Pobres es
el primero en destacar cmo el
brindar acceso a la justicia a los
hombres y a las mujeres pobres y
respaldar y promover sus derechos
laborales, derechos de propiedad
y derechos comerciales
5

(que son
derechos legales que la mayora
de las personas en los pases ricos
dan por sentados) pueden poten-
ciar sus capacidades para mejorar
sus vidas.
La Comisin rene a mujeres
y hombres ilustres de distintos
mbitos, de creencias polticas
diversas, y de un amplio espectro
de competencias. Hemos pasado
los ltimos tres aos pasando una
gran cantidad de evidencia por
el tamiz, observando de manera
directa las difciles situaciones
que deben enfrentar los pobres,
y recabando las opiniones de una
variedad de personas de todo el
mundo, entre ellos: encargados
de la formulacin de polticas y
ciudadanos comunes, expertos
en desarrollo internacional y
representantes de vecinos de barrios margi-
nales. Hemos escuchado y hemos aprendido. El
presente informe refeja una variedad de voces,
pero principalmente las voces de los pobres. El
mensaje que se desprende de forma clara es
que el mundo no ha comprendido la impor-
tancia de hacer operativo el Estado de Derecho
a fn de proporcionar proteccin y oportuni-
dades. Y las consecuencias de este mensaje
refejan la verdad an vigente de las palabras
de Rousseau: El hombre nace libre, pero en
todas partes se encuentra encadenado.
La Comisin para el Empoderamiento Legal
de los Pobres
La Comision para el Empooeramiento Legal oe
los Fobres es la primera iniciativa a escala munoial
centrada especfcamente en el vnculo entre la
exclusion, la pobreza y el oerecho. Creaoa por un
grupo oe paises en oesarrollo e inoustrializaoos,
entre ellos Canao, Dinamarca, Egipto, Iinlanoia,
Guatemala, Noruega, Suecia, Suolrica, Tanzania y
el Reino Unioo, cuenta con el patrocinio oel Frograma
oe las Naciones Unioas para el Desarrollo ,FNUD,,
con seoe en Nueva York.
La Comision, presioioa conjuntamente por Maoeleine
Albright, ex Secretaria oe Estaoo oe los Estaoos
Unioos y por el economista peruano Hernanoo oe
Soto, reune a eminentes juristas y especialistas oe
tooo el munoo. Al comienzo oel presente inlorme se
incluye la lista completa con los nombres oe tooos los
miembros oe la Comision.
El objetivo oel empooeramiento legal no es brinoar
ayuoa humanitaria a los pobres sino lormular politicas
y reformas institucionales con el fn de expandir sus
oportunioaoes y protecciones jurioicas para contribuir
a que ellos pueoan salir oe la pobreza por sus propios
meoios.
19
Progreso y
frustracin
La economa mundial
se torna cada vez ms
dictoma. En las ltimas
dcadas se han produ-
cido adelantos sin
precedentes en cuanto al
crecimiento econmico
y el desarrollo humano.
En gran parte del mundo,
los estndares de vida
han mejorado, al igual
que la expectativa de
vida, la supervivencia
infantil, el acceso al
agua potable, las tasas
de escolaridad y el trata-
miento de las mujeres.
Unos 500 millones de
personas han escapado
de la extrema pobreza en
los ltimos 25 aos.
6
E
ste notorio adelanto
ha ido de la mano de
una evolucin en el pensamiento y la prctica
del desarrollo de polticas. Hemos aprendido
lecciones importantes sobre qu es lo que
funciona y qu no. Lo que comenz en la dcada
de 1950 como una acotada agenda de inver-
sin en infraestructura orientada a estimular
el crecimiento econmico es hoy un proyecto
mucho ms amplio. Abarca medidas orienta-
das a incentivar el desarrollo social y satis-
facer las necesidades bsicas de las personas
pobres. Contempla la reforma macroeconmica
y el fomento del crecimiento liderado por el
sector privado. Considera temas tales como
el comercio, la deuda, el medio ambiente y
el gnero. Y desde principios de la dcada de
1990, propone el desarrollo de una gobernabi-
lidad democrtica y una sociedad civil activa.
En los albores del siglo XXI, la Cumbre del
Milenio de las Naciones Unidas aprob la
Declaracin del Milenio y estableci los ocho
ambiciosos Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM). Dichos objetivos marcaron un compro-
miso mundial sin precedentes con la reduccin
de la pobreza y la promocin del desarrollo
humano: mejor alimentacin, seguridad y
atencin mdica, mayor acceso a la educacin,
menos discriminacin y una mayor sostenibi-
lidad ambiental.
La pobreza extrema ha descendido. No
obstante, la erradicacin de la pobreza mundial
sigue siendo un objetivo difcil de alcanzar. El
frica Subsahariana no est en condiciones de
alcanzar ni siquiera uno solo de los Objetivos de
Zimbabue UNICEF/HQ02-0344/Giacomo Pirozzi
20
Desarrollo del Milenio.
7
En todo
el mundo, la inequidad est en
alza. Las soluciones de mercado
y el rigor macroeconmico no
han cumplido con todo lo que
prometan. Y, a pesar de que los
esfuerzos orientados hacia un
desarrollo ms sostenible y una
gobernabilidad democrtica son
claramente importantes, han
fracasado en la tarea de generar
los grandes avances que muchos
haban esperado.
Las fallas del sistema interna-
cional continan socavando los
esfuerzos tendientes al desarrollo.
El estado embrionario del derecho
internacional y su aplicacin
hacen que la seguridad inter-
nacional, y en mayor medida la
justicia internacional, sean slo
quimeras. Aun cuando el comercio interna-
cional resulta esencial para los pases en desar-
rollo, las negociaciones del Programa de Doha
para el Desarrollo en la Organizacin Mundial
del Comercio estn paralizadas. Se han logrado
adelantos en lo que respecta al alivio de la
deuda, sin embargo resta mucho por hacer. La
mayora de los pases contribuyentes todava
est muy lejos de cumplir con los compromisos
acordados a nivel internacional de destinar a la
ayuda el 0,7 por ciento de sus ingresos brutos
nacionales. La ayuda extranjera no siempre se
centra en el alivio de la pobreza, y a menudo se
distribuye de manera inefcaz y desorganizada.
8

El efecto insidioso de los defectos del sistema
legal en las vidas de los pobres ha sido por
mucho tiempo un tema para los grandes
narradores. Charles Dickens, por ejemplo:
el tema est presente en casi todas sus
novelas. Entre los economistas, Douglas North
fue uno de los primeros en advertir que las
frmulas de las polticas asociadas con la
teora econmica tradicional no capturaban
los matices y las complejidades de las activi-
dades de la economa informal. North y algunos
economistas posteriores, como Nicholas Stern,
trasladaron su foco de atencin puesto inicial-
mente en las teoras estndares sobre el fun-
cionamiento de los mercados a la importancia
de las instituciones del mercado tales como los
sistemas de propiedad, el entorno laboral y la
mano de obra.
9
Dichas instituciones, argumen-
taban, determinan la actividad econmica de
las personas comunes y son muy resistentes al
cambio debido a intereses muy arraigados.
A partir de esta nueva comprensin de los
desafos vinculados al desarrollo econmico,
surgi un foco de atencin que se centr en la
gobernabilidad ms efectiva de estas institu-
ciones bsicas del mercado. Se hizo especial
Los pobres es un termino general que se utiliza para
relerirse a una gran varieoao oe personas que tienen
bajos ingresos y que luchan contra problemas como
el hambre, la lalta oe saluo y la vivienoa inaoecuaoa.
Viven tanto en reas rurales apartaoas como en barrios
urbanos oe vivienoas precarias. Trabajan como
proveeoores oe servicios oomesticos, agricultores oe
subsistencia, trabajaoores ocasionales, venoeoores
ambulantes y reciclaoores oe resiouos. Muchos oe ellos
pertenecen a minorias subrepresentaoas ,a menuoo
se trata oe inmigrantes internos o internacionales que
se han traslaoaoo a un rea oonoe carecen oe una
condicin jurdica defnida). Muchos otros han sido
oesplazaoos por guerras o oisturbios sociales. Otros
son pueblos inoigenas que han sioo excluioos por el
grupo social oominante. La poblacion oe pobres se
compone oe una mayoria oesproporcionaoamente
ms numerosa oe mujeres.
21
hincapi en el clima de inversin y en las reglas
y normas que afectan a la propiedad y la mano
de obra. Stern y otros propugnaron tambin la
creacin de mecanismos para permitir a los
hombres y las mujeres pobres participar en los
procesos de toma de decisiones que afectan
sus vidas. Demandaron una mayor inversin
en el personal a travs de la educacin, el
mejor acceso a la informacin y el desarrollo de
capacidades en instituciones pblicas funda-
mentales.
10
El enfoque de Stern en el capital y las capacid-
ades de las personas pobres y las instituciones
que deben funcionar efcazmente para liberar
su potencial, refeja el nfasis que Amartya Sen
pone en la libertad de los pobres para dar forma
a sus propias vidas. Sen identifca a la gober-
nabilidad poltica y econmica, y a la calidad
de las instituciones pertinentes, como cuali-
dades esenciales y decisivas para la expansin
del desarrollo humano como expresin de la
libertad. Esto abarca el acceso a la educacin y
la salud, y la calidad de las mismas, as como
tambin la participacin en la poltica y el
mercado. El programa de Sen para el desarrollo
como expresin de la libertad es prcticamente
anlogo al empoderamiento poltico, social
y econmico de las personas basado en los
Derechos humanos. El desarrollo as entendido
es un imperativo moral y, segn lo concibe Sen,
el camino hacia la prosperidad y la reduccin
de la pobreza.
Basndose en las lecciones de los ltimos
cincuenta aos, la Direccin de Cooperacin
para el Desarrollo de la OCDE ha establecido
pautas para aumentar la efectividad de la coop-
eracin para la ayuda y el desarrollo que son
igualmente abarcadoras: garantizar el sentido
de identifcacin con el proceso de desarrollo
tanto a nivel local como nacional; promover
el ejercicio correcto del poder, que incluya la
democracia, los derechos humanos y el Estado
de Derecho; pasar de proyectos tradicionales
de desarrollo hacia polticas de apoyo presu-
puestario directo y con mayor base en polticas
pblicas; y alentar la participacin activa de la
sociedad civil.
11
S
i bien esto se acerca a una nocin global
de lo que se necesita, el desafo relativo
a cmo llegar all es un viaje que recin
comienza. Un ejemplo que viene al caso es el
del apoyo al Estado de Derecho: ha tenido su
propio ir y venir en los ltimos cincuenta aos,
sin embargo una creciente cantidad de biblio-
grafa describe su prctica como incipiente.
12

Es preciso revisar los enfoques de la vieja
escuela vinculados al derecho y al desarrollo.
Existen numerosos factores que se ignoran
por completo. La mayora de las iniciativas de
desarrollo an tienden a concentrarse en la
economa ofcial, el sistema legal formal y en
otras instituciones establecidas, y se imple-
mentan en general ms a escala nacional que
en la esfera local. Por ejemplo, los programas
que promueven el acceso a la justicia y el
Estado de derecho generalmente ponen el
acento en las instituciones formales tales como
los parlamentos, el sistema electoral, el poder
judicial y las ramas ejecutivas del gobierno. La
ayuda econmica tiende a concentrarse en la
mejora del clima de inversin para las empresas
registradas o extranjeras.
Sin embargo, la mayora de las personas que
habitan en los pases en desarrollo, especial-
mente los pobres, apenas se relacionan con
las instituciones nacionales y con el sistema
legal formal. Sus vidas estn determinadas
mayormente por las normas y las instituciones
informales locales, como por ejemplo las
condiciones del barrio de viviendas precarias
en las que viven o el grado de corrupcin de los
22
funcionarios locales. Los pobres permanecen al
margen de las grandes reformas nacionales.
Dirigir la atencin a los cuatro mil
millones de pobres y excluidos
En su libro The Bottom Billion (Los mil
millones de abajo), Paul Collier argumenta que
la comunidad internacional debera concentrar
sus acciones de ayuda en los pases verdadera-
mente ms pobres del mundo, que renen entre
todos una poblacin de aproximadamente mil
millones de personas y se hallan a
menudo inmersos en un conficto
o acaban de salir de l. Collier
sostiene que es en tales pases
donde la ayuda es ms necesitada
y tiene mayores posibilidades de
producir mejoras. No obstante,
cree que la ayuda contribuir
relativamente poco a incentivar
el desarrollo y reducir la pobreza
en otros pases en desarrollo que
disponen de recursos para explotar
como el comercio, la inversin
extranjera directa y la tributacin.
La ayuda internacional para el
desarrollo es realmente esencial para los
pases ms pobres y para las sociedades que se
recuperan de un conficto. Los contribuyentes
deberan priorizar dichos pases y dirigir los
fondos a la reduccin efectiva de la pobreza
y a la recuperacin econmica. Sin embargo,
concentrarse nicamente en los mil millones
que estn ms abajo constituye una reaccin
errada e insufciente ante el problema de
la pobreza mundial. Collier argumenta que
deberamos restringir el objetivo y ampliar los
instrumentos. El presente informe constituye
una parte esencial de tal ampliacin, mas su
aplicacin no debe ir acompaada de ninguna
restriccin.
S
abemos que existen cifras desalentadoras
acerca de la cantidad de personas que
viven con menos de un dlar por da (personas
en condiciones de extrema pobreza)
13
y las
que viven con menos de dos dlares por
da (personas que viven en condiciones de
pobreza moderada).
14
No obstante, la Comisin
observa que alrededor de cuatro mil millones
de personas, la mayora de la poblacin
mundial, se encuentran excluidas del Estado de
Derecho.
15
En el mejor de los casos, viven con
un patrimonio muy modesto carente de protec-
cin y que no pueden multiplicar en el mercado
debido a una acumulacin de mecanismos de
exclusin. El programa de empoderamiento
legal se dirige a estos cuatro mil millones. Si
bien su nivel de pobreza desde el punto de
vista de los ingresos puede variar, su derecho a
gozar de proteccin y oportunidades equitativas
bajo el Estado de Derecho no lo har.
Cuatro mil millones de personas no estn
sufcientemente protegidas por la ley ni por
instituciones receptivas y funcionales y, por
una serie de razones, no son capaces de utilizar
la ley de manera efectiva para mejorar sus
medios de vida. Sin embargo, estos cuatro mil
La erraoicacion oe la extrema pobreza es
lunoamental, no solo por una cuestion oe compasion.
La economa mundial se benefciar enormemente
con las contribuciones oe aquellos inoiviouos capaces
oe pasar oe una conoicion oe oepenoencia a un
estaoo oe participacion plena. ,, El manoato oe la
Comision es una tarea oe enormes proporciones y oe
lunoamental importancia, ya que el empooeramiento
legal pueoe contribuir en gran meoioa al arsenal
munoial y su lucha constante por salvar y enriquecer
las vioas humanas Madeleine Albright
23
millones no constituyen un grupo monoltico.
Aquellos que viven en la extrema pobreza por
lo general carecen de recursos y no podrn
salir de la pobreza simplemente a travs de
las reformas legales. Su situacin slo puede
mejorar mediante la aplicacin de una serie de
medidas que abarcan tanto la proteccin de
sus medios de vida como el acceso a recursos
y servicios adicionales, sumado a las reformas
sistmicas para hacer que las instituciones
pblicas sean accesibles y justas. Aquellos
que viven en condiciones de pobreza moderada
poseen algunos recursos e ingresos que pueden
permitirles aprovechar el cambio institucional.
Para todas estas personas, la proteccin de sus
bienes resulta fundamental. No obstante, la
proteccin de lo que tienen no es sufciente,
ya que son pobres y sus posesiones, escasas.
Merecen una oportunidad para hacer que sus
operaciones comerciales sean ms productivas,
sin importar su tamao, ya sean pequeas o
incluso micro actividades, y tienen derecho a
condiciones laborales decentes. Las reformas
de las instituciones con las que se relacionan
son cruciales para su empoderamiento. nica-
mente a travs de tal cambio sistmico los ms
pobres podrn aprovechar las nuevas opor-
tunidades y sern atrados hacia las flas de la
economa formal.
Sin embargo debemos dirigirnos a aquellos
que, si bien no se hallan sumidos en la pobreza
extrema o moderada, no pueden, de todas
formas, hacer uso del sistema legal para su
benefcio y se encuentran en peligro constante
de unirse a las flas de los muy pobres. La
agenda del empoderamiento legal busca evitar
este descenso y fortalecer a los pobres con ms
capacidad y recursos. El empoderamiento de
dicho grupo puede asimismo tener un impacto
positivo adicional sobre el desarrollo, por
razones tanto polticas como econmicas. La
razn econmica es que las personas pobres
empoderadas en este estrato estimulan las
interacciones de mercado. En numerosos pases
esto fortalecera la cadena de adicin de valor
entre los pobres y la clase media baja y, en
ltima instancia, los estratos ms altos. Desde
el punto de vista poltico, fortalecer la partici-
pacin de estas personas pobres puede hacer
que ganen mayor poder de decisin, y capaci-
dad para la organizacin autnoma y, eventual-
mente, para el autoempoderamiento. A pesar
de que, afortunadamente, el empoderamiento
legal de este espectro ms amplio de personas
pobres puede que no consuma gran parte de
los escasos recursos de ayuda, es un compo-
nente esencial para una efectiva reduccin de
la pobreza y para el desarrollo socioeconmico.
El empoderamiento legal constituye una agenda
polifactica para los cuatro mil millones de
excluidos.
Reconocer los derechos a travs del
cambio poltico
El empoderamiento legal se encuentra anclado
en los principios bsicos de los derechos
humanos expresados en la Declaracin Uni-
versal de los Derechos Humanos y las pos-
teriores convenciones internacionales sobre
derechos humanos a nivel regional y mundial,
comenzando por el Artculo 1: Todos los seres
humanos nacen libres e iguales en dignidad y
derechos. Las implicaciones de esta sencilla
declaracin son ms que profundas. En efecto,
a partir de principios conocidos y establecidos,
surge una agenda radical de empoderamiento
legal, no como una rpida solucin tcnica
sino como un programa orientado a una
reforma fundamental. Todos los ciudadanos
deberan disfrutar de la proteccin efectiva
de sus derechos elementales, de sus recursos
y de sus medios de vida, y dicha proteccin
debera ser respetada y defendida por la ley.
Deberan estar protegidos contra la injusticia,
ya sea causada por sus conciudadanos o por los
2!
funcionarios gubernamentales, quienes deben
responder ante la ley independientemente de su
posicin. La comunidad internacional tiene el
deber de apoyar el empoderamiento legal como
una expresin de estos principios y como una
estrategia medular para alcanzar los Objetivos
de Desarrollo del Milenio.
E
sto est ntimamente relacionado con la
democracia, el primordial proceso de
abajo hacia arriba, la expresin de numer-
osos derechos humanos, y tambin el medio
indispensable para hacerlos valer, y tambin
la forma menos perjudicial que la humanidad
ha desarrollado para ordenar sus asuntos. El
empoderamiento legal puede preparar el terreno
para lograr una democratizacin satisfactoria;
no obstante, no es preciso retrasarla: ambos
necesitan funcionar en forma conjunta. En
gran parte del mundo, incluidas las antiguas
democracias, el desarrollo de la democracia se
ha estancado y surge la necesidad de redoblar
la bsqueda de innovacin y renovacin. All
donde pueda prosperar la prctica democrtica,
tambin lo har el empoderamiento legal, al
igual que los individuos y sus comunidades.
El hecho de que el empoderamiento legal sea
menos preceptivo que otros enfoques en lo que
respecta al desarrollo constituye una ventaja en
la teora y en la prctica, dado que tiene como
meta aumentar la capacidad de los pobres,
incluso en la esfera pblica, de forma tal que
las decisiones sobre la naturaleza del desarrollo
les pertenezcan, en lugar de ser dictaminadas a
travs de informes como el presente.
El empoderamiento legal es el
camino por seguir
La Comisin cree que es posible erradicar la
pobreza, pero nicamente a partir de un cambio
radical en el pensamiento y el enfoque de los
gobiernos y de las instituciones internacio-
nales. Algunos argumentan que terminar con la
pobreza depende en gran medida de la libera-
cin de las fuerzas del mercado, mientras que
otros estn a favor de una mayor dependencia
de las directrices y guas gubernamentales.
Sin embargo, ambas posturas pasan por alto
una parte esencial de la cuestin: el desarrollo
depende tambin de otros factores adems de
los mercados y la poltica econmica; depende
adems de la forma en que las leyes e insti-
tuciones funcionan y se relacionan con los
ciudadanos. Esto, a su vez, refeja cmo se dis-
tribuyen el poder y la infuencia en la sociedad.
El problema del mercado Sewa Nagar no era la
Uganda, Cate Ambrose, Legal Empowerment
2
ausencia de iniciativas o la falta de reglamenta-
ciones por parte del gobierno, sino la falta de
un sostn jurdico polticamente acordado y
respaldado.
Creemos que es el momento de ir ms all de
las obsoletas lneas de combate de antao; la
derecha contra la izquierda, el Estado contra
el mercado, y lo local contra lo global. Nuestro
programa no se basa en teoras abstractas
o devociones utpicas, ms bien refeja la
realidad de la pobreza y la exclusin tal cual
la experimentan los mismos pobres. Concentra
su atencin en la eliminacin de los obs-
tculos que impiden el progreso de los pobres
y en la construccin de un marco de leyes e
instituciones que brinden genuina proteccin
y oportunidad para todos. Las herramientas
que se necesitan para iniciar la accin estn
disponibles y deberan atraer el inters poltico
general.

La Comisin considera que la pobreza es
producto del hombre, una consecuencia de
nuestras acciones y nuestra falta de accin.
Ya sea deliberadamente o a falta de otras
alternativas viables, los mercados, las leyes,
las instituciones y la poltica con frecuencia
fracasan en el intento de servir al bien comn,
excluyendo o discriminando a los hombres
y las mujeres pobres. La democracia es ms
un mantra que una realidad; el imperio de la
ley, en la prctica, es a menudo el imperio
por la ley, aplicada arbitrariamente y en forma
desigual. Si bien las personas que viven en
los pases pobres pueden tener derechos por
escrito, a menudo stos slo se reducen a
realidades sobre el papel. Con frecuencia, las
nicas leyes que las personas conocen son las
reglas informales, algunas tradicionales y otras
ms recientes.
En la mayora de los pases ricos, por el
contrario, la mayora de las personas poseen
derechos y deberes efectivos, ya sea como
trabajadores, comerciantes,
inquilinos o propietarios. Si se
violan sus derechos, tienen la
posibilidad de recurrir a la ley;
si faltan a sus obligaciones, es
posible iniciar acciones legales
en su contra. El conocimiento de
que es posible, de ser necesario,
hacer cumplir los derechos y las
obligaciones legales, orientan las acciones
cotidianas de las personas, y esta certeza les
permite buscar oportunidades econmicas y
de otra ndole. De hecho, la prosperidad de los
pases ricos se crea a travs de una variedad
de sofsticados instrumentos y normas tales
como las empresas de responsabilidad limitada,
las sociedades y las cooperativas, los activos
transables, los contratos de trabajo, el capital
de riesgo, los seguros y la propiedad intelec-
tual; todo lo cual se basa en un ordenamiento
jurdico efectivo e instituciones efcientes.
Sin embargo, hasta los pases ms desarrol-
lados estn lejos de erradicar la exclusin y
la carencia de empoderamiento legal. Puede
que existan grandes problemas para costear la
representacin, o que no haya un marco jurdico
para crear un banco para el otorgamiento
de microcrditos,
16
y los migrantes pueden
languidecer excluidos de la sociedad, rodeados
por un mundo al que no pueden acceder. El
Empoderamiento Legal de los Pobres no es una
iniciativa que pueda ser considerada con com-
Los luncionarios publicos comunmente piensan
que ayuoan a los pobres como una manilestacion oe
benevolencia. Se sienten totalmente oistanciaoos oe los
pobres y generalmente no oesean comprometerse con
ellos. Consulta Nacional realizada en Uganda
2o
placencia por ninguna parte del mundo.
F
acultar a las personas pobres para que
tomen conciencia de su enorme potencial
les permitira tener en sus manos su propio
desarrollo. Esto, a su vez, permitira a los pases
estar mejor preparados para enfrentar algunos
de los desafos de la globalizacin, entre ellos,
la competitividad comercial, el pleno empleo,
la sostenibilidad ambiental y el acceso a las
tecnologas. Todo esto no sustituye otras inicia-
tivas importantes tales como lograr una mayor
inversin en servicios sociales e infraestruc-
tura, aumentar la participacin en el comercio
mundial y realizar esfuerzos para mitigar las
causas del cambio climtico y adaptarse a
sus efectos. Por el contrario, esto constituye
verdaderamente un complemento. El empodera-
miento legal aporta soluciones acordes al siglo
XXI para resolver el problema ancestral de la
pobreza, y constituye asimismo un componente
esencial en el abordaje de los nuevos desafos
de nuestra era.
Dejar atrs la pobreza
Dejar atrs la pobreza ser difcil. Exige presin
popular, liderazgo poltico en todos los niveles,
tiempo y enormes esfuerzos de parte de los
hombres y mujeres pobres. Sin embargo los
pobres slo pueden salir de la pobreza si estn
facultados para ayudarse a s mismos.
Lo que est en juego no tiene medida. Nuestro
mundo, en constante proceso de empequeeci-
miento, dividido entre ricos y pobres, no slo
es desesperadamente injusto, sino peligrosa-
mente inestable. Nuestras vidas estn ineludi-
blemente entrelazadas; podemos hacernos
dao o podemos ayudarnos unos a otros. Por
consiguiente, la globalizacin no slo plantea
un desafo, tambin ofrece una opcin. Actuar
ahora y construir un mundo mejor para todos
o no hacer nada y poner en riesgo todo lo que
apreciamos.
Esta es la razn por la que debemos trans-
formar la seguridad y la oportunidad, privilegio
de unos pocos, en una realidad para todos.
La justicia as lo exige, al igual que el desar-
rollo. Nuestro mensaje primordial es simple: la
garanta de un Estado de Derecho al que todos
por igual podamos tener acceso brinda protec-
cin y oportunidad para toda la humanidad.
El presente informe detalla cmo hacerlo y
establece los pilares del empoderamiento
legal, sus ventajas polticas y econmicas, un
programa de reforma, las medidas polticas,
fases y tcticas y la accin que se requieren a
nivel internacional.
Las mejores prcticas oe la inlormalioao pueoen pro
porcionar los componentes bsicos para construir una
economia lormal atractiva y lograr un oroen jurioico
legitimo e inclusivo.
29
A
l igual que Margaret y John en Kibera,
la mayora de las personas pobres
del mundo viven fuera del mbito
de la ley, y su miseria es tanto una
causa como una consecuencia de
su carencia de derechos jurdicos efectivos.
Luchan por sobrevivir, ni siquiera por mejorar
sus vidas; viven en el temor y la inseguridad,
viendo sus esfuerzos entorpecidos a cada paso.
Debido a que el sistema funciona en contra
de ellos, los pobres deben correr para tan slo
permanecer.
Sobrellevan su situacin desarrollando sus
propias soluciones. Se les ocurren maneras
informales de hacer cosas que combinan
la prctica consuetudinaria con el ingenio
moderno (tal como lo hacen los ricos, pero para
obtener benefcios, no por necesidad). Estas
estructuras informales, a veces muy sofsti-
cadas, guan la manera en que los pobres viven,
trabajan y comercian, la forma en que obtienen
servicios fundamentales como la educacin,
el agua y la energa, y protegen y vigilan sus
comunidades. Por ejemplo, los pobres crean
medios informales para adjudicar propiedades,
documentar transacciones, garantizar y obtener
crditos, crear asociaciones comerciales, dividir
el trabajo y verifcar la identidad.
Si bien los pobres recurren frecuentemente
a medios informales ya que realmente estn
excluidos de la economa formal, otras veces
escogen actuar de manera informal debido
a que las instituciones formales son dis-
funcionales o corruptas. La formalidad y la
informalidad con frecuencia se superponen e
interactan; muchos trabajadores y empresas
deciden en qu medida entablan relaciones
con las instituciones estatales sopesando los
Las mejores prcticas oe la inlormalioao pueoen pro
porcionar los componentes bsicos para construir una
economia lormal atractiva y lograr un oroen jurioico
legitimo e inclusivo.
2
Los cuatro pilares
del empoderamiento
legal
30
benefcios de hacerlo con los costos potenciales
de evitarlo.
17
De hecho, la distincin entre las
economas formales y las economas paralelas a
menudo se desdibuja: existe un amplio espectro
de acuerdos de distintos grados de formalidad e
informalidad.
N
o obstante, las instituciones informales
pueden dejar a los pobres vulnerables a
la corrupcin, la explotacin, la intromisin
burocrtica, las polticas de mano dura para
hacer valer la ley y la delincuencia. La justicia
impuesta puede resultar ejemplar (los pases
desarrollados pueden aprender mucho de
algunos antiguos sistemas de justicia repa-
radora), pero tambin es a menudo cruel y
discriminatoria, principalmente respecto de
las mujeres. Las transacciones econmicas
continan siendo impredecibles, inseguras
y limitadas. El alcance limitado de las
redes locales restringe las oportunidades, y
aprovechar los mercados nacionales e interna-
cionales resulta casi imposible. La informalidad
tiene, por lo tanto, escasas probabilidades de
ser un trampoln para el desarrollo. Brinda
pocas oportunidades para el crecimiento
econmico e ingresos limitados para realizar
inversiones en servicios pblicos esenciales
(como salud, educacin, infraestructura y
justicia) que benefciaran a los pobres.
Sin embargo, el objetivo del
empoderamiento legal no es
corregir las economas para-
lelas. Esto equivaldra a tratar los
sntomas de la enfermedad, en
lugar de sus causas, y castigar
a los pobres por su esfuerzo de
sobrellevar la situacin en vez
de brindarles apoyo. La causa
principal de la informalidad
generalizada es el fracaso de
las leyes, las instituciones y la
gestin de gobierno formales. En consecuencia,
una gran cantidad de personas rehyen las
instituciones estatales y pblicas y perman-
ecen en la economa paralela tradicional.
Miles de prcticas y soluciones informales a
nivel local ayudan a sostener dichas comuni-
dades. Sin embargo, si las mejores prcticas
de la informalidad pudiesen proporcionar
los componentes bsicos para construir una
economa formal atractiva y lograr un orden
jurdico legtimo e inclusivo, los horizontes de
los pobres se podran expandir enormemente.
La parte central de la iniciativa de empodera-
miento legal es, por lo tanto, no slo la incor-
poracin de dichos componentes bsicos al
sistema legal formal, sino tambin la reforma
de las instituciones formales ya existentes para
lograr que stas sean receptivas, accesibles y
legtimas.
El concepto de empoderamiento
legal
El empoderamiento legal es el proceso a travs
del cual se brinda a los pobres un marco de
proteccin y habilitacin para que utilicen la
ley para promover sus derechos e intereses
en relacin con el estado y el mercado. Ello
implica que los pobres adquieran conciencia
de sus plenos derechos y se benefcien con las
oportunidades que surgen de los mismos, a
partir del apoyo pblico y sus propios esfuerzos,
Las vioas oe tooas y caoa una oe las personas que
viven en las ciuoaoes lormalmente constituioas
oepenoen oirecta o inoirectamente oe la atencion oe
miles oe trabajaoores inlormales que trabajan ourante
largas horas, muchas veces en conoiciones atroces, y
perciben ingresos que escasamente cubren el costo
oe sus alimentos. Estos trabajaoores tambien viven
bajo la constante amenaza oe ser oesalojaoos oe sus
asentamientos inlormales. Sheela Patel
31
y tambin del esfuerzo de quienes los respaldan
y de las redes ms amplias. El empoderamiento
legal es un enfoque basado en cada pas y
contexto particular que tiene lugar tanto a nivel
nacional como local.
El enfoque de la Comisin respecto del
concepto de empoderamiento
legal se describe en el diagrama
que fgura ms arriba. Identidad y
participacin son dos condiciones
clave para garantizar el Empodera-
miento Legal de los Pobres. Los
pobres necesitan (prueba de)
una identidad reconocida que
se corresponda con su condicin
cvica y econmica como ciudadanos, titulares
de bienes, trabajadores y hombres o mujeres
de negocios. Sin la voz participativa de las
personas pobres, el proceso de empoderamiento
legal no puede existir. Es crucial que dicha
voz se base, por un lado, en la informacin y
la educacin y por otro, en la organizacin y la
representacin.
Comenzando por los medios de vida de los
pobres, conformados por sus recursos y sus
actividades, se identifcan tres mbitos vitales
de empoderamiento: los derechos de propiedad,
los derechos laborales y los derechos com-
erciales.
18
El acceso a la justicia y el Estado
de Derecho debe considerarse como el marco
fundamental y habilitante que sustenta la con-
crecin de dichos derechos. El paquete bsico
de derechos no puede ser completamente
efectivo sin una alternativa realista que permita
hacerlos cumplir. El empoderamiento legal es,
por lo tanto, un marco integral conformado por
cuatro pilares: el acceso a la justicia y el estado
de derecho, los derechos de propiedad, los
derechos laborales y los derechos comerciales.
La cara ms visible oel Estaoo para los pobres
est representaoa por el luncionario policial
oe las favelas, cuya conoucta lrecuentemente
vulnera sus oerechos lunoamentales.
Consulta Nacional realizada en Brasil
Estado de dercho y
Acceso a la justicia
Derechos
El Concepto De Empoderamiento Legal
Identidad y
condicin jurdica
de ciudadano
Identidad y
condicin jurdica
de titular de bienes
Identidad
Identidad y
condicin juridica de
trabajadorr
Identidad y condicin
jurdica de hombre y
mujer de negocios
Derechos de
propriedad
Derechos laborales
Acceso a la justicia
Acceso a los
recursos
Acceso
Acceso al trabajo
decente
Acceso a los
mercados
Proteccin
Oportunidades

Informacin y
educacin
Partici-
pacin
Organizacin
y
representa-
cin
Condiciones para el
empoderamiento legal
Pilares del
empoderamiento legal
Objetivos del empoderamiento legal
Derechos comerciales
C
A
M
B
I
O
S
I
S
T

M
I
C
O

Como proceso de
reforma, el empodera-
miento legal exige
intervenciones paralelas
y coordinadas. El proceso
en su totalidad debe
comprenderse como
iterativo, y la relacin
entre el proceso de
empoderamiento legal
y el cambio sistmico
como una relacin de
refuerzo mutuo. Las
personas pobres que
estn legalmente fa-
cultadas tendrn mayor
capacidad de partici-
pacin y ms identidad;
tendrn ms infuencia
en las reformas jurdicas
e institucionales y en
las polticas sociales.
A su vez, esto mejorar
la concrecin de sus
derechos como ciudadanos, titulares de bienes,
trabajadores y hombres y mujeres de negocios.
El Empoderamiento Legal de los Pobres
requiere de un cambio sistmico; sin embargo,
si se logra un verdadero empoderamiento de los
pobres, se mejorar esencialmente la relacin
entre el Estado y todos sus ciudadanos. Con
identidad en sus distintos roles sociales, voz
participativa en los procesos de cambio, y ms
derechos en los tres mbitos del empodera-
miento, los pobres habrn incrementado
efectivamente el acceso a la justicia y el Estado
de Derecho habrn mejorado el acceso a los
recursos, habrn logrado un mayor acceso al
trabajo decente y un mejor acceso
a los mercados.
Las mujeres, los pueblos indgenas
y los grupos vulnerables deben
ser incluidos en su totalidad y de
manera justa en todas las fases del
proceso de empoderamiento legal.
Para ellos, el acceso igualitario
puede no ser sufciente. Podra
ser necesario adems fomentar y
El empooeramiento legal tambien se trata oe
oportunioaoes: los pobres pueoen generar ingresos, y oe
hecho lo hacen, y son increiblemente hbiles e ingeniosos
para ganarse la vioa. En ciuoaoes y poblaciones oe
tooas partes oel munoo inoustrializaoo, los pobres
comercializan bienes y servicios en la calle y organizan
mercaoos que los gobiernos se niegan a reconocer.
Kumi Naidoo
Afganistn UNICEF/HQ07-1168/Shehzad Noorani
32
33
facilitar activamente la participacin signifca-
tiva de estos grupos para garantizar resultados
justos y su plena intervencin en el proceso.
L
as metas fnales del
empoderamiento legal son la
expansin de la proteccin y la
oportunidad para todos: proteger
a las personas pobres contra la
injusticia como, por ejemplo, el
desalojo injustifcado, la expro-
piacin, la extorsin y la explo-
tacin, y ofrecerles igualdad de
oportunidades de acceso a los
mercados locales, nacionales e
internacionales.
Identidad y participacin
como condiciones clave
del empoderamiento legal
Todo ser humano tiene derecho,
en todas partes, al reconocimiento
de su personalidad jurdica. ste
es uno de los derechos humanos
ms elementales. El Estado
tiene por lo tanto la obligacin
de reconocer jurdica y ofcial-
mente que una persona existe.
El empoderamiento legal exige la posesin de
un documento asequible con el que el portador
pueda probar su identidad. Sin tal prueba de
su identidad legal, los pobres, en particular,
son generalmente excluidos del amparo formal
del sistema legal estatal y de la posibilidad de
acceder a los bienes y servicios pblicos.
Las personas necesitan adems recibir infor-
macin acerca de sus derechos y sobre cmo
pueden contribuir en la toma de decisiones.
Necesitan participar en la organizacin de su
sociedad y de la economa. La participacin
requiere de educacin y, como ocurre con
la informacin y la identidad, los ricos y los
pobres a menudo estn en desigualdad de
condiciones para acceder a estos recursos. Los
pobres tambin necesitan organizaciones repre-
sentativas elegidas por ellos mismos. Las mul-
titudes ofrecen poder y proteccin. Las orga-
nizaciones pueden exigir y negociar reformas y
pueden entablar relaciones ms amplias con el
Estado. Casi todas las personas pobres tienen
acceso a grupos y asociaciones de algn tipo:
pequeas cooperativas de agricultores, sindi-
catos, pequeas asociaciones de empresarios,
organizaciones de base comunitaria, agrupa-
ciones de mujeres, o comunidades agrupadas
bajo una creencia religiosa. Todas estas aso-
ciaciones pueden proporcionar una plataforma
ms efectiva desde la cual se pueden fomentar
sus derechos.
Cuanoo hablamos oe oerechos humanos no taroan
en venirnos a la mente las atrocioaoes que tienen
lugar en Darlur, los senores oe la guerra congolenos
quereclutan a ninos meoiante el secuestro o las mujeres
y ninos emigrantes que son venoioos como esclavos
sexuales. ,..., Sin embargo, aunque esas crisis llaman
la atencion oel munoo sobre algunos oe los ejemplos
ms visibles y oramticos oe injusticia humana,
la ausencia oe oerechos humanos lunoamentales
que sulren millones oe personas sumioas en la ms
absoluta pobreza surge oe las estructuras prolunoas
oe muchas socieoaoes, que sistemticamente oivioen
a ricos y pobres, pooerosos e impotentes. De hecho,
ms oe la mitao oe la poblacion munoial vive en
entornos carentes oe leyes reconocioas y aplicables,
sin medios jurdicos efcaces para proteger a sus
lamilias, vivienoas u otras posesiones. Mary Robinson
Extracto del editorial publicado en el diario El Pas de Madrid, el 1 de junio de 2007
3!
Derechos humanos
El empoderamiento legal encuentra su base
normativa en los estndares de derechos
humanos acordados a escala mundial y siempre
debe alcanzar o superar dichos estndares
mundiales. Los derechos humanos deben
guiar el proceso de empoderamiento legal, en
especial las reformas jurdicas e institucionales,
as como tambin las polticas sociales orien-
tadas a reconfgurar la relacin entre el Estado
y los ciudadanos a nivel nacional y local.
Los derechos de propiedad son
derechos humanos
La Declaracin Universal de los Derechos
Humanos estipula que Toda persona tiene
derecho a la propiedad, individual y colecti-
vamente y que Nadie ser privado arbitrari-
amente de su propiedad.
19
Segn el Convenio
Europeo para la Proteccin de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales,
Toda persona fsica o jurdica tiene derecho al
respeto de sus bienes. Nadie podr ser privado
de su propiedad excepto por causa de utilidad
pblica y en las condiciones previstas por la
Ley y los principios generales del derecho
internacional.
20
La Convencin Americana
sobre Derechos Humanos proclama que Toda
persona tiene derecho al uso y goce de sus
bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce
al inters social. La Convencin dispone,
asimismo, que Nadie podr ser privado de
su propiedad, excepto por causa de utilidad
pblica considerada necesaria, y en el caso
y las condiciones previstas por una ley y
mediante una indemnizacin justa
21

La misma intencin jurdica est expresada en
la Carta Africana sobre los Derechos Humanos
y de los Pueblos (Carta de Banjul), donde se
declara que Estar garantizado el derecho a la
propiedad. ste solamente podr ser usurpado
en el inters pblico o general de la comunidad
y de conformidad con las disposiciones de las
leyes adecuadas.
22
En el contexto de construc-
cin de la paz, y al tratar la compleja situacin
de los refugiados y de los desplazados internos,
la restitucin de la propiedad se considera una
importante cuestin de derechos humanos. De
acuerdo con los textos representativos de la
Turqua UNICEF/HQ05-1217/Roger LeMoyne
3
comunidad internacional, no existe paz justa
sin la institucin de la propiedad privada y sin
la restitucin de la propiedad arbitrariamente
expropiada o una indemnizacin equivalente
por los bienes expropiados.
23
La Convencin
sobre la eliminacin de todas las formas de
discriminacin contra la mujer afrma en su
Artculo 16, Los Estados Partes adoptarn
todas las medidas adecuadas para eliminar la
discriminacin contra la mujer en todos los
asuntos relacionados con el matrimonio y las
relaciones familiares y, en particular, asegu-
rarn en condiciones de igualdad entre hombres
y mujeres: (h) Los mismos derechos para ambos
cnyuges en materia de propiedad, compras,
gestin, administracin, goce y disposicin
de los bienes, tanto a ttulo gratuito como
oneroso.
Los derechos laborales son derechos
humanos
Una parte importante del derecho internacional
de los derechos humanos abarca los derechos
laborales fundamentales como la libertad
de asociacin y la proteccin del derecho a
fundar sindicatos y a sindicarse, la eliminacin
del trabajo forzoso u obligatorio en todas sus
formas, el derecho a condiciones equitativas
y satisfactorias de trabajo, la eliminacin de
la discriminacin en el acceso al empleo, la
instruccin y las condiciones laborales, la
igualdad de salario por trabajo de igual valor
para hombres y mujeres, y la abolicin del
trabajo infantil, estipulando una edad mnima
para la admisin a un empleo.
Los derechos comerciales son
un rea nueva de los derechos
humanos?
Los derechos comerciales no deben consider-
arse necesariamente como un nuevo trmino en
derecho, sino ms bien como una amalgama de
los derechos existentes de los individuos y los
grupos de personas a ingresar en la actividad
econmica y realizar transacciones comerciales.
La Comisin ha agrupado estos derechos sobre
la base del papel decisivo que desempean
en las vidas y las perspectivas econmicas de
las personas pobres. Los derechos comerciales
incluyen el derecho de las personas a estable-
cer un negocio con reconocimiento legal, sin
la aplicacin de reglamentaciones arbitrarias o
discriminacin durante la aplicacin de normas
y procedimientos. Estos derechos se concentran
en la eliminacin de obstculos innecesarios
que limitan las oportunidades econmicas
y en la proteccin de las inversiones que
realizan las personas en sus emprendimientos,
sin importar cun pequeos puedan ser. Los
derechos comerciales derivan de los derechos
civiles, adems de los derechos econmicos y
sociales. El derecho a organizarse y la libertad
de asociacin, por ejemplo, sustentan el
derecho a formar cooperativas de negocios,
otras empresas y asociaciones de empleadores
y trabajadores. Las actividades comerciales
constituyen la expresin de toda una clase de
libertades, concretamente la libertad de asoci-
acin, la libertad de movimiento, la libertad de
desarrollar los talentos propios, y la libertad de
intercambiar bienes y servicios adquiridos en
forma legtima.
La lgica que subyace en la promocin de los
derechos comerciales es su vinculacin con
las libertades fundamentales del individuo, as
como tambin la inmensa importancia para
las pequeas y medianas empresas de superar
la pobreza. Una gran proporcin de pobres
trabajan en ese tipo de empresas (an ms
si consideramos el sector agrcola). A medida
que dichas empresas crecen, proporcionan una
mayor oferta de trabajo y un aumento de los
ingresos. Incluso un modesto crecimiento de
los ingresos a este nivel marca una profunda
diferencia en cuanto a la seguridad y la calidad
3o
de vida. A medida que los mercados formales
se tornan ms inclusivos, mejoran las oportuni-
dades de expandir el alcance y la calidad de los
derechos laborales, lo que a la vez construye
capital humano.
Una agenda de derechos
humanos
P
roponemos un ambicioso
programa de cambio y una
estrategia efectiva para ponerlo
en prctica, todo lo cual debe
negociarse y acordarse a nivel
local y nacional. Al mismo
tiempo, instamos enrgicamente
a la comunidad internacional a
expandir las bases del empodera-
miento legal en el derecho
internacional de los derechos
humanos. Los derechos bsicos
del empoderamiento legal merecen ser desar-
rollados con mayor profundidad en los pactos
regionales o mundiales de empoderamiento
legal y, fnalmente, en los tratados internacio-
nales de derechos humanos.
Un marco semejante puede servir de apoyo para
una reforma a nivel nacional; sin embargo, a
fn de que las reformas benefcien a los pobres
deben surgir desde abajo hacia arriba, no de
arriba hacia abajo ni de afuera hacia adentro.
La participacin y el sentido de identifcacin
con el proceso de los mismos pobres es la clave
para el logro de cualquier resultado positivo.
La campaa Todo ser humano tiene derechos
(Every Human Has Rights) liderada por el grupo
de notables The Elders, es un buen ejemplo de
cmo la iniciativa de defensa de los derechos
humanos puede insertarse en la cultura y en
la sociedad civil y constituir un paso adelante
hacia el logro del empoderamiento legal.
24
Las
reformas que son impuestas, independiente-
mente de cun buena sea su intencin, pocas
veces tienen arraigo en la sociedad. Para que
una amplia mayora de personas las reconozcan
como relevantes y legtimas, las leyes deben
estar ancladas en los valores, las costumbres
y las estructuras existentes, y tambin deben
concordar con las obligaciones que surgen de
los derechos humanos internacionales. Esto se
aplica especialmente para el empoderamiento
legal, que implica dar voz participativa a las
personas pobres y efectividad a sus derechos.
El hecho de que el empoderamiento legal sea
menos preceptivo que otros enfoques en lo que
respecta al desarrollo constituye una ventaja en
la teora y en la prctica, dado que tiene como
meta aumentar la capacidad de los pobres,
incluso en la esfera pblica, de forma tal que
las decisiones sobre la naturaleza del desarrollo
les pertenezcan, en lugar de ser dictaminadas a
travs de informes como el presente.
Los cuatro pilares del
empoderamiento legal y la magnitud
del problema
El acceso a la justicia y el Estado de Derecho
como marco fundamental y habilitante con-
stituye el primer pilar del empoderamiento
legal. Los tres otros pilares son los mbitos del
empoderamiento que derivan de los medios de
vida de los pobres: los derechos de propiedad,
los derechos laborales y los derechos comer-
El sistema juoicial se caracteriza por las oemoras en
la aoministracion oe justicia, la lalta oe capacioao
institucional, la inefciencia y el congestionamiento
oel sistema que garantiza el cumplimiento oe las leyes.
Estos problemas existen lunoamentalmente por la
escasez oe personal oebioamente capacitaoo y la lalta
oe equipamiento e instalaciones bsicas, tanto a nivel
leoeral como regional.
Consulta Nacional realizada en Etiopaen thiopie
37
ciales. En relacin con cada pilar se describe, a
modo general, la magnitud del problema que la
Comisin intenta abordar, antes de pasar a las
soluciones en los captulos posteriores.
Primer pilar: Acceso a la justicia y el
Estado de derecho
El acceso a la justicia y el Estado de Derecho
es esencial para el empoderamiento legal. La
reforma de la ley en teora no es sufciente
para cambiar la manera en que los pobres la
perciben cotidianamente. Incluso las mejores
leyes son meros tigres de papel si los pobres no
pueden recurrir al sistema judicial para obtener
poder efectivo. Aun las mejores regulaciones
no ayudan a los pobres si las instituciones
encargadas de hacerlas cumplir son inefcaces
y corruptas, o han sido captadas por minoras
selectas. Por lo tanto, resulta crucialmente
importante reformar las instituciones pblicas
y eliminar las barreras legales y administrativas
que impiden que los pobres salvaguarden sus
derechos e interess.
La identidad legal es la piedra angular del
acceso a la justicia. A pesar del inequvoco
mandato de la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos, decenas de millones
de personas carecen de una identidad legal
ofcialmente documentada. Se estima que
ms de siete de cada diez nios que habitan
en los pases menos desarrollados del mundo
no poseen certifcados de nacimiento u otros
documentos de registro.
25
Esto impide que
muchos de ellos tengan acceso a la educacin y
a la atencin mdica. Los hace ms vulnerables
a la explotacin, como por ejemplo el trabajo
infantil y la trata de personas. Asimismo, sin
una prueba documental de su existencia, es
posible que a sus padres les resulte difcil
interactuar a nivel poltico, econmico e incluso
social fuera de sus comunidades
locales. La ausencia de docu-
mentos legales podra ser utilizada
para obstaculizar su acceso a
los programas de lucha contra la
pobreza especfcamente elabo-
rados para ellos.
Incluso cuando poseen identi-
dad legal, la mayora de las
personas pobres todava sufre la
falta de acceso a la justicia. Las
instituciones estatales tienden
a estar al servicio de las redes
establecidas de las elites polticas
y econmicas ms que a dis-
posicin de los pobres. Resulta
difcil obtener estadsticas mundiales com-
parativas sobre el acceso a la justicia; incluso
una medicin exacta puede ser engaosa.
26

Un pas abarrotado de abogados, por ejemplo,
no necesariamente tiene un sistema judicial
mejor y ms justo. Pero aun as, las cifras
pueden indicar la magnitud del problema. En
la India, por ejemplo, donde segn se informa
existen nicamente 11 jueces por cada milln
de personas, existen ms de 20 millones de
procesos an pendientes y algunas demandas
civiles tardan ms de 20 aos en llegar a los
Aoems oel hecho que la justicia no utiliza un lenguaje
que sea comprenoioo lcilmente, especialmente por
los pobres, el anallabetismo oe la gran mayoria oe los
benineses constituye un serio obstculo que les impioe
acceoer al sistema oe aoministracion oe justicia.
A menuoo este es el origen oe los sentimientos oe
incomprension y recelo: los pobres pueoen sentir que
la balanza oe la justicia se inclina a lavor oe los ricos,
que muchas oecisiones son manipulaoas y que los
jueces son corruptibles. La lalta oe lamiliarioao con la
justicia se traouce en sentimientos oe incomprension,
lrustracion e inoilerencia. Consulta Nacional realizada en Benn
38
tribunales.
27
Alrededor
de un milln de pleitos
estn pendientes en
Kenia, ms de 300.000
ante la Corte Suprema
slo en Nairobi.
28
Como
promedio, un juez en
las Filipinas tiene 1479
causas pendientes.
29
L
as leyes vitales
para los pobres a
menudo son poco claras,
contradictorias, obso-
letas o discriminatorias
en lo que respecta a su
impacto. En las Fili-
pinas, por ejemplo, los
pobladores deben probar
que ocupaban las tierras
antes de 1992 para
poder obtener derechos
formales; los pobla-
dores de asentamientos
ilegales rara vez pueden
presentar semejante prueba,
mientras que los que se establecieron a partir
de 1992 son totalmente excluidos por la ley.
Tambin es importante la existencia de
derechos procesales efectivos, es decir,
mecanismos que funcionen para implementar
los derechos. Un estudio reciente realizado en
cinco pases de Centroamrica revela que las
leyes procesales incorrectamente estructuradas
o la falta de leyes de procedimientos consti-
tuyen una razn signifcativa de la inefcacia
del derecho sustantivo. Esto quizs explique
en parte por qu los derechos constitucionales
se quedan nicamente en la teora, por qu no
se recaudan impuestos, y por qu la inversin
pblica en servicios sociales permanece debajo
de los niveles garantizados.
Es posible que los pobres no puedan acceder
al sistema judicial debido a una falta de
comprensin o conocimiento sobre el sistema.
Puede que sean analfabetos, algo que difculta
seriamente su capacidad para interactuar con el
sistema judicial. En numerosos pases, las leyes
se redactan y se administran solamente en el
idioma ofcial, que muchas personas pobres no
saben hablar ni leer. En casi todos los pases de
frica, por ejemplo, el sistema judicial funciona
nicamente en ingls, francs o portugus y,
de este modo, se excluye a la mayora de la
poblacin que habla slo las lenguas region-
ales. Los tribunales pueden hallarse muy lejos,
contar con escasos fondos y tardar aos en
pronunciar las sentencias. Para elevar un caso
a juicio con rapidez quizs se requiera del pago
Hait UNICEF/HQ94-0806/ NICOLE TOUTOUNJI
39
de un soborno. Los procedimientos jurdicos
pueden ser inaccesibles para aquellos que
carecen de representacin legal, que general-
mente es demasiado costosa para las personas
pobres. Las restricciones sobre quines pueden
ejercer el derecho y proporcionar servicios
legales constituyen otras barreras que pueden
obstaculizar algunos medios ms accesibles
para obtener servicios legales, como los
asesores legales y los auxiliares jurdicos.
Las difcultades en torno al acceso a la justicia
refuerzan la pobreza y la exclusin. Tal como lo
demuestran las encuestas sobre necesidades
legales, delitos y vctimas, los pobres necesitan
una mejor proteccin jurdica. Su seguridad
personal se ve frecuentemente amenazada.
Muchas personas viven en temor constante de
sufrir desalojo o expropiacin.
Los problemas ms graves que los pobres
manifestan en las encuestas sobre necesidades
legales giran alrededor de los cambios en las
relaciones primordiales que rigen sus vidas
y recursos. Por ejemplo, ya que las personas
pobres viven habitualmente en hogares fami-
liares que no han sido ofcialmente documen-
tados y registrados, la muerte del jefe de
familia genera interrogantes sobre quin es el
propietario del lugar y quin tiene derecho a
vivir all. Adems, se suele preparar la tierra
para la agricultura y luego se la utiliza sin que
alguna vez se establezcan derechos formales.
La ausencia de derechos formales deja a los
pobres vulnerables al desalojo si los derechos
de propiedad sobre la tierra donde habitan
pasan a otro propietario. En consecuencia, los
pobres tienen menos probabilidades de acceder
a un juicio con todas las garantas procesales y
a una plena indemnizacin ante los intentos de
desalojo por parte de las autoridades pblicas.
De forma similar, si no se han formalizado sus
derechos, una mujer que ayuda
a constituir un negocio con su
marido puede perderlo todo en
caso de divorcio. Cuando las
comunidades cultivan pastizales
en forma conjunta, comparten el
agua, y utilizan los mismos sitios
de pesca, resulta casi imposible
que las personas que se mudan de
la zona puedan hacer lquidos sus
activos, algo que efectivamente
limita su libertad para cambiar su
forma de vida. Al mismo tiempo,
a los recin llegados se les puede
negar el acceso a los recursos de
propiedad colectiva.
La ausencia de derechos crea
dependencias absurdas. Las
personas que integran sociedades
estn maniatadas entre s por
inversiones especfcas que corren
Las mujeres conlorman la mitao oe la poblacion
munoial, prooucen entre el o0 y el 80 por ciento oe los
alimentos en los paises inoustrializaoos y encabezan
la mayoria oe los hogares en las reas rurales. No
obstante, su patrimonio representa menos oel 10
por ciento oe la riqueza munoial. Gran parte oe la
miseria oel munoo en oesarrollo surge a partir oe los
sistemas legales y consuetuoinarios que privan a las
mujeres oe su oerecho oe representacion. Las mujeres
generalmente se enlrentan a obstculos que se
imponen a su oerecho oe posesion, uso, translerencia
o legaoo oe la propieoao. Las mujeres son sometioas
al oesalojo lorzoso oe sus hogares y su tierra ,la tierra
sobre la cual poseen oerechos consuetuoinarios o oe
otra inoole, por parte oe los miembros oe su lamilia,
las autorioaoes traoicionales o sus vecinos.
Fuentes: ONU 1980; FAO 1999 Womens Right to Land and Natural Resources: some implications
for a human-rights based approach.
!0
el riesgo de perder si abandonan la relacin.
La persona ms pobre de la relacin es la que
generalmente tiene ms que perder: los inqui-
linos o empleados tienden a invertir ms en una
porcin de tierra especfca o en un negocio
que sus respectivos propietarios o empleadores.
A menudo, las mujeres dedican ms tiempo y
esfuerzo a sus familias y bienes
que sus esposos, por lo cual es
difcil que puedan escapar de un
matrimonio infeliz que las hace
vulnerables a la explotacin.
A
pesar de la necesidad de
contar con un sistema legal,
muchas personas pobres se
mantienen lejos de l y de las
instituciones estatales en general.
Creen, a menudo con razn, que
dichas instituciones no ayudarn
a resolver sus problemas. Aun si
existiera la posibilidad de que
el sistema pudiera brindar una
compensacin adecuada, esto
llevara mucho tiempo, costara
demasiado y exigira un cono-
cimiento del tema que no poseen.
El principio de igualdad ante la ley
es fundamentalmente importante,
pero increblemente difcil de
alcanzar. Inclusive las democra-
cias perfectamente establecidas
con instituciones estatales que
funcionan correctamente tienen
que luchar para lograrlo. En los
pases con democracias dbiles,
las instituciones tienen una mayor
probabilidad de ser captadas
por las elites. El derecho es muy
a menudo una herramienta del
Estado y de las minoras privile-
giadas dominantes que lo utilizan
a su arbitrio; es decir, una opcin para unos
pocos en lugar de una obligacin que se aplica
a todos equitativamente.
Segundo pilar: Derechos de
propiedad
La importancia de los derechos de propiedad
Tras el oesmonte realizaoo para erraoicar la mosca
tse-tse y la creacion oe tierras oe cultivo, aoems oe
procurar ms espacio para su creciente poblacion,
la region oe Shinyanga se translormo en el Desierto
oe Tanzania. En 198o, la iniciativa estatal conocioa
como el proyecto Hashi permitio el empooeramiento
oe los proouctores agropecuarios oel pueblo Sukuma,
quienes a traves oe sus conocimientos sobre el meoio
ambiente y sus instituciones con marcaoa traoicion
puoieron recuperar la proouctivioao oe sus tierras.
Este pueblo restablecio su antiguo sistema oe cercos
protectores conocioo como ngitili. La naturaleza no
oemoro en responoer. El renovaoo crecimiento oe
acacias y miombos, oe varieoaoes oe arbustos y hierbas,
lavorecio el retorno oe las especies oe aves y mamileros
y, por supuesto, oel ganaoo, un activo oisponible en
esta comunioao rural. Otras tierras se convirtieron
en propieoaoes oe lamilias inoiviouales. Con trabajo
arouo y una inversion mooeraoa se puoo restaurar
la lertilioao oel suelo e impulsar la proouctivioao
agricola. Los ingresos, la alimentacion y la segurioao
de las familias mejoraron signifcativamente.
Entretanto, el ingreso proveniente oe los cercos
compartioos contribuye, caoa vez en mayor meoioa, a
que las comunioaoes pueoan alrontar los costos oe los
servicios publicos tales como las mejoras eoucativas,
los servicios sanitarios y el acceso a los mercaoos
para obtener sus proouctos. El Froyecto Hashi es una
prueba oe que el empooeramiento, la reouccion oe la
pobreza y la sostenibilioao oel meoio ambiente van oe
la mano. Fuente: The Wealth of the Poor Instituto de Recursos Mundiales 2005
!1
va mucho ms all de su papel como activos
econmicos. Los derechos de propiedad
seguros y accesibles proporcionan una nocin
de identidad, dignidad y pertenencia. Crean
lazos fables de derechos y obligaciones dentro
de una comunidad, y un sistema de recono-
cimiento mutuo de los derechos y las respon-
sabilidades fuera de su alcance. Para muchas
personas y comunidades pobres, la tierra es
ms que slo un conglomerado de terrenos
ocupados y usados. Es la expresin de una
forma de vida y ellos deberan tener la oportun-
idad de mejorarla sobre la base de sus propios
esfuerzos.
Partiendo de los derechos de propiedad sobre
porciones de la naturaleza, los acuerdos
relativos a la propiedad han evolucionado
enormemente hasta incluir los derechos de
propiedad de la tierra y otros bienes tangibles
y abstracciones en constante ampliacin como
son los cupos en materia de contaminacin,
los productos fnancieros, los inventos y las
ideas. Una cantidad abrumadora de evidencia
de todas partes del mundo revela que las
relaciones funcionales de propiedad estn
asociadas al crecimiento estable y los contratos
sociales, mientras que las relaciones disfuncio-
nales de propiedad estn vinculadas a socie-
dades pobres, desiguales e inestables. Cuando
los derechos de propiedad se encuentran fuera
del alcance de las personas, o estn sujetos a
reclamos contenciosos, los bienes personales
no estn protegidos y su potencial econmico
se encuentra gravemente inhibido.
S
in embargo, la mayora de las personas
pobres del mundo carecen de derechos de
propiedad efectivos: no poseen seguridad de
tenencia y no son conscientes de sus derechos
legales o bien no pueden ejercerlos. Esto es
una realidad no slo en los estados ms pobres,
sino tambin en otros ms prsperos, como
Brasil, China y Rusia. El poder econmico
intrnseco de su propiedad permanece desapro-
vechado, y los pobres, por ejemplo, no pueden
proporcionar garantas colaterales para obtener
un prstamo destinado a aumentar sus ingresos
Former Yugoslavia (Federal Republic of) UNICEF/HQ98-0446/Roger LeMoyne
Antigua Yugoslavia UNICEF/HQ98-0446/Roger LeMoyne
!2
o mejorar su negocio. La inseguridad golpea
fuerte a los pobres. Pueden ser vctimas de
desalojos arbitrarios, forzados a abandonar
sus tierras en cualquier momento sin compen-
sacin, y no tienen poder alguno sobre las
controversias relativas a los bienes que involu-
cran a actores infuyentes. Sus medios de vida
estn bajo constante amenaza, y cuentan con
recursos escasos para promover inversiones
futuras en sus tierras o en sus emprendimientos
comerciales de pequea escala. En muchos
pases, las instituciones estatales no propor-
cionan la proteccin que los pobres necesitan y
a la que tienen derecho.
El anlisis de la evaluacin de las polticas e
instituciones nacionales del Banco Mundial
(Country Performance and
Institutional Assessments, CPIA)
da muestra de la magnitud del
problema. Sobre la base de una
escala que va del 1 (punto ms
bajo) al 6 (punto ms alto),
slo cinco de los 76 pases en
desarrollo encuestados en 2005
obtuvieron un puntaje igual a
4 o superior con relacin a los
derechos de propiedad y la gestin
de gobierno basada en las reglas
y los cinco eran pequeos
estados isleos.
30
Esto signifca
que los derechos de propiedad de la mayora
de las personas en los pases en desarrollo no
estn protegidos, que los contratos no se hacen
cumplir, y que todos los registros y las dems
instituciones que se necesitan para proteger
la propiedad, funcionan defcientemente o no
funcionan en absoluto.
31

Los bienes de los pobres pueden documen-
tarse a travs de acuerdos informales a nivel
local que brindan algn nivel de proteccin y
liquidez. No obstante, estos acuerdos son pocas
veces reconocidos por las instituciones nacio-
nales y no permiten un mejor aprovechamiento
del capital. Los propietarios no pueden utilizar
sus bienes para obtener crditos, hacer cumplir
los contratos, o expandirse ms all de una red
personal de clientes y socios conocidos. Su
propiedad es a menudo vulnerable al apodera-
miento ilcito con el empleo de la fuerza o la
ley. Adems, el capital informal es invisible
e improductivo para la economa nacional. Y
como los pobres no pueden participar en la
economa ms all de su entorno inmediato, las
posibilidades de entablar relaciones comer-
ciales se ven disminuidas.
Esto constituye una enorme oportunidad des-
perdiciada. En Per, por ejemplo, se estima que
el capital informal asciende a setenta y cuatro
mil millones de dlares. La cifra para Hait
supera los US$ 5,4 mil millones; Honduras,
cerca de US$ 13 mil millones; Albania, aproxi-
madamente US$ 16 mil millones; Tanzania,
ms de US$ 29 mil millones; Las Filipinas,
ms de US$ 132 mil millones; Egipto, ms de
US$ 248 mil millones; y Mxico, supera los
US$ 310 mil millones.
32
El hecho de que no es
posible poner a trabajar al mximo este capital
informal resulta particularmente mortifcante
debido a que ese capital ya se encuentra en el
La mayoria oe los ciuoaoanos mexicanos no tiene
acceso a los servicios bancarios, y solo el 13 posee
oeuoas hipotecarias. Ante la ausencia oe instituciones
fnancieras, los ciudadanos de clase media baja y los
pobres oeben recurrir a las casas oe empeno. Las
tasas oe interes anualizaoas que cobran oscilan entre
el 48%, en el caso de las casas de empeo sin fnes
de lucro, y el 160%, en aqullas con fnes de lucro.
Fuente: La Crnica de Hoy, 9 de octubre de 2006.
!3
lugar donde ms se lo necesita: en las manos
de las personas pobres y sus comunidades.
Las fuentes externas de capital, como la ayuda
ofcial y la inversin extranjera, son menos
abundantes y no siempre llegan a los pobres.
L
a incertidumbre sobre la propiedad legal
de bosques, pastizales, pantanos, y fuentes
de agua potable (de cuyo acceso la mayora de
los pobres dependen para subsistir) es tambin
motivo de enorme preocupacin. Casi un tercio
de la poblacin mundial ya sufre la escasez de
agua en escalas que van de moderada a alta.
La Comisin Mundial sobre el Agua estima
que el aumento demogrfco y el crecimiento
econmico incrementarn la demanda de agua
en un cincuenta por ciento en los prximos
treinta aos, y unos cuatro mil millones de
personas estarn severamente desabastecidas
de agua para el 2025.
33
Frecuentemente,
el valor de la tierra y los bienes inmuebles
depende directamente de la existencia de
adecuados derechos de acceso al agua. En esta
situacin, los derechos de propiedad desem-
pearn un papel clave en la determinacin de
quin tiene acceso al agua.
Los grupos vulnerables son quienes ms sufren
la carencia de derechos de propiedad. Los
pueblos indgenas son vctimas frecuentes
de la discriminacin relativa a la propiedad;
las tierras indgenas de posesin colectiva a
menudo se declaran terrenos fscales o tierras
desocupadas (es posible conservar
su carcter colectivo al formalizar
los correspondientes derechos
de propiedad). Las mujeres,
que constituyen la mitad de la
poblacin mundial, poseen una
escasa porcin de las propiedades
del mundo: apenas el dos por
ciento en algunos pases. En raras
ocasiones poseen ms del 15 por
ciento.
34
Incluso en el caso de las mujeres que
s cuentan con derechos de propiedad formales,
el control real sobre sus tierras puede ser
indirecto, ya que los hombres a menudo actan
como intermediarios.
Tercer pilar: Derechos laborales
Un sistema de derechos laborales correcta-
mente diseado debera proporcionar tanto
proteccin como oportunidades. La Declaracin
Universal de los Derechos Humanos establece
una serie de derechos laborales, al igual que
los estndares laborales tradicionales de larga
data acordados a nivel internacional. Las leyes
deben proteger a los trabajadores vulnerables
contra la explotacin sin disminuir sus opor-
tunidades de obtener un empleo formal (las
reglamentaciones excesivamente rigurosas
o inefcientes pueden ser ms perjudiciales
que benefciosas). Nuestra perspectiva debe
cambiar: debemos dejar de considerar la mano
de obra como un recurso bruto a ser extrado, y
adoptar una postura que considere la mano de
obra como procedente de seres humanos que
deben convertirse en sujetos de inversin si
aspiramos a vivir en prosperidad.
La mayora de las personas pobres del
mundo se las ingenia para vivir haciendo
trabajos inseguros y mal pagos en sectores
de la economa informal. Son vendedores
ambulantes, recolectores de basura, obreros,
carpinteros de pequea escala, trabajadores
Fara solicitar las conexiones oe los servicios
publicos ,agua, electricioao y telelono, es un
requisito necesario presentar un titulo oe propieoao
o arrenoamiento como lorma oe garantia. En
consecuencia, los inoiviouos que tienen un empleo
inlormal a menuoo se ven privaoos oe estos servicios.
Consulta Nacional realizada en Sri Lanka
!!
que confeccionan prendas en sus viviendas,
pescadores, pequeos agricultores y recolec-
tores de lea. Prcticamente la totalidad de los
casi quinientos millones de trabajadores pobres
ganan menos de un dlar al da en la economa
no ofcial. El trabajo informal representa ms de
la mitad del total del empleo en los pases en
desarrollo y el 90 por ciento en el Asia meridi-
onal y los pases africanos.
35
A grandes rasgos,
la mitad de todos los trabajadores informales
lo hacen por cuenta propia, a menudo en
relaciones asalariadas encubiertas; empresas
informales o familiares emplean otra cuarta
parte y el ltimo cuarto se encuentra empleado
informalmente por empresas formales.
N
o importa cun duro trabajen, estos
empleados por cuenta propia, jornaleros, y
trabajadores externos de la industria no pueden
escapar de la pobreza. Poseen derechos y
protecciones bsicas, en la teora, mas no en la
prctica. No se benefcian de las leyes laborales
o los convenios colectivos, ya que su relacin
laboral es poco clara. Padecen condiciones
laborales inferiores e inseguridad laboral. Habitual-
mente se les niega el acceso a los benefcios
estatales o patronales y a la seguridad social.
36

El reconocimiento de los derechos de los traba-
jadores individuales y de sus organizaciones y
el cumplimiento de tales derechos es esencial
para romper el ciclo de la pobreza.
7
El empleo informal frecuentemente se expande
en repuntes y en cadas de la economa. Si bien
las recesiones empujan a las personas al trabajo
informal para poder sobrevivir, la recuperacin
tambin puede impulsar el empleo informal en
pequeas empresas y en actividades de sub-
contratacin y de contratacin externa vincu-
ladas al sistema de produccin global.
38

Las mujeres, en especial, tienen ms proba-
bilidades de trabajar en los sectores de la
economa informal. En los pases en desarrollo,
excepto frica septentrional, tres de cada cinco
mujeres que realizan trabajos no relacionados
con la agricultura estn empleadas informal-
mente. En los pases donde se les permite
trabajar, las mujeres representan entre el 30 y
el 90 por ciento de los vendedores ambulantes
y entre el 35 y el 80 por ciento de los traba-
jadores que operan en sus domicilios.
39
En los
pases en desarrollo, ms de cuatro quintos de
los trabajadores externos de la industria que
trabajan en su domicilio son mujeres. Adems,
las mujeres predominan en las categoras ms
bajas del trabajo informal y tpicamente ganan
menos que los hombres.
En las dos dcadas pasadas se ha registrado
un marcado aumento de la participacin de las
mujeres en la fuerza laboral. La generalizada
segmentacin por gnero de los mercados
laborales sugiere que el trabajo de las mujeres
no sustituy simplemente el trabajo de los
hombres. Ms bien, un proceso paralelo ha
creado oportunidades de empleo informal, de
baja categora y de baja remuneracin, princi-
palmente para las mujeres.
40

Los pueblos indgenas con frecuencia se han
visto tambin forzados a trabajar en condiciones
informales debido a la prdida de sus tierras
ancestrales, a la reubicacin sin compensacin
ni servicios bsicos de apoyo, a la insufciente
inversin en educacin y salud y a los sistemas
y materiales educativos mal adaptados.
A nivel ms general, al considerar en conjunto
la creciente competencia global, las reglamen-
taciones laborales inefcaces, obsoletas o mal
diseadas, y el aumento de la informalidad, se
ampla la brecha entre el derecho laboral y la
realidad del centro de trabajo.
!
G
arantizar a los pobres derechos sobre la tierra y los
recursos puede combatir tanto la pobreza como la
degradacin del medio ambiente. Para su supervivencia
diaria, los pobres dependen de su medio ambiente local
de un modo ms directo que los ricos. Son los ms
severamente afectados cuando colapsan los servicios y
los recursos ecolgicos. Sin embargo, existe evidencia a
nivel mundial que indica que revertir los daos al medio
ambiente tales como la sobrepesca, la contaminacin del
agua, la degradacin de las tierras y la deforestacin,
pasa por garantizar que los pueblos y comunidades locales
puedan ejercer sus derechos de propiedad o gestin de los
recursos ambientales de los que dependen.
Consideremos el ejemplo de Namibia. Las reformas
legales de 1996 crearon un marco para la gestin de los
recursos naturales a nivel de la comunidad, lo que otorg
a los namibianos que habitan en reas de preservacin,
derechos ante la ley para el manejo de las reservas de vida
silvestre. Estos derechos garantizados permitieron a los
namibianos de las reas rurales reducir la caza furtiva e
hicieron repuntar los nmeros relativos a la fora y fauna
y a los ecosistemas. Los namibianos pobres tambin
han obtenido oportunidades empresariales basadas
en el ecoturismo y en actividades relacionadas. Estas
actividades econmicas proporcionan una nueva fuente
de ingresos y trabajo, as como una mayor sensacin de
determinacin y dignidad. La experiencia de Namibia
demuestra que conceder derechos garantizados ante la
ley a los habitantes locales puede ayudar a promover la
conservacin y el desarrollo econmico.
El cambio climtico es un desafo an mayor, y los pobres
son los que corren el mayor riesgo. Como deja en claro el
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio
Climtico, es necesario reducir considerablemente las
emisiones de gases de efecto invernadero para evitar
consecuencias desastrosas a nivel mundial. Pero el Informe
sobre el Desarrollo Humano (HDR, por su sigla en ingls)
del PNUD del ao 2007 revela la medida en que los pobres
ya se ven afectados. Los hombres y mujeres pobres son los
ms vulnerables porque viven en ambientes marginales:
reas propensas a la sequa y a la desertifcacin, reas
con alto riesgo de inundacin, pases y comunidades con
escasa capacidad para prevenir o manejar desastres o
adaptarse a los cambios climticos. Cuando sobrevienen
desastres, las controversias por los derechos sobre las
tierras y otros derechos de propiedad son particularmente
polmicas y difciles, no menos que cuando se producen
desalojos. La destruccin o carencia de un sistema
vlido y reconocido de ttulos de propiedad puede generar
confictos e interrumpir el curso de la recuperacin y la
reconstruccin. Tras el cicln que azot Bangladesh en
2006, las tierras de muchos agricultores simplemente
desaparecieron bajo el agua, y por ello se vieron obligados
a trasladarse. Es probable que el cambio climtico
desencadene crisis futuras entre refugiados, puesto que
ciertas reas se tornarn inhabitables.
Ahora hay ms inundaciones y las riberas del ro son
arrasadas ms rpidamente. No hay donde ir. Mi tierra
est en el ro, ahora no tengo nada.
Intsar Husain, Antar Para, Bangladesh noroccidental, 2007 (en HDR 2007/2008)
L
as negociaciones realizadas de conformidad con la
Convencin Mundial sobre el Cambio Climtico ofrecen
oportunidades de abordar la creciente vulnerabilidad de
los pobres a travs de una mayor cooperacin internacional
en pos de la adaptacin al cambio climtico, as como de
iniciativas para limitarlo. Un acuerdo mundial debera
incluir compromisos claros de intensifcacin de la
fnanciacin para ayudar a los habitantes de los pases
pobres a adaptarse. El Empoderamiento Legal de los Pobres
debera formar parte del debate, dado que sin acceso a
las protecciones e instrumentos jurdicos, los pobres
permanecern expuestos. Una infraestructura a prueba de
fenmenos climticos y la mejora en la preparacin ante
desastre no son sufcientes.
Exhortamos a las Naciones Unidas a incluir el programa
de empoderamiento legal como un elemento central en
las estrategias de adaptacin durante las negociaciones
sobre cambio climtico posteriores a 2012. La Convencin
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
(CMNUCC) reconoce el derecho de los pases pobres a
Fromovienoo la sostenibilioao oel meoio ambiente y aboroanoo el problema
oel cambio climtico
!o
recibir apoyo para la adaptacin al cambio climtico.
Desde 2006 existe un acuerdo respecto del Programa de
trabajo de Nairobi sobre los efectos, la vulnerabilidad y la
adaptacin al cambio climtico. El Empoderamiento Legal
de los Pobres debera incluirse en estas negociaciones
como elemento bsico de las polticas y estrategias de
adaptacin.
En un mundo que requiere restringir urgentemente las
emisiones de carbono, los mercados de bonos de carbono
proporcionarn importantes incentivos para reducir las
emisiones y realizar la transicin hacia tecnologas ms
limpias y sostenibles. Asimismo, estos incentivos deberan
generar un importante aumento de la demanda de proyectos
de compensacin de emisiones de carbono, incluso de los
pases en desarrollo. Pero las posibilidades de los pobres
de acceder y obtener benefcios de esta fnanciacin para
la reduccin de emisiones de carbono, en particular para
proyectos que apunten a la ordenacin sostenible de la
tierra, dependern seguramente y de manera signifcativa
de su empoderamiento legal.
Gracias al Protocolo de Kyoto, se han generado miles de
millones de dlares destinados a invertir en soluciones
ms sostenibles en los pases en desarrollo, como por
ejemplo, las energas renovables. Tales mecanismos
deben expandirse, de manera tal que puedan fnanciar
inversiones ms amplias para la reduccin de la pobreza a
travs de medidas no nocivas para el medio ambiente. La
combinacin de innovaciones en materia de fnanciacin
ambiental y reformas jurdicas en favor de los pobres
podra proporcionar un nuevo modelo de fnanciacin
para el desarrollo, capaz de llegar a las comunidades
pobres de manera mucho ms directa que la asistencia
convencional.
La recuperacin de bosques, pastizales y tierras agrcolas
en estado de degradacin es una parte importante de
las acciones de mitigacin del cambio climtico. Estas
tierras, que tienen la capacidad de captar cantidades
signifcativas de carbono de la atmsfera, se encuentran
en grandes zonas del frica Subsahariana y en muchas
otras regiones en desarrollo.
F
or medio de iniciativas tendientes a aumentar la
productividad del suelo, la retencin de agua y
la cubierta vegetal, estas tierras degradadas pueden
contribuir a cumplir con los objetivos climticos a
nivel mundial, y al mismo tiempo brindar apoyo a las
comunidades pobres y vulnerables. Por lo tanto, dichas
inversiones deberan tener derecho a acceder a una
fnanciacin por parte del mecanismo de desarrollo sano u
otros instrumentos asociados a los mercados de emisiones
de carbono en crecimiento.
El Protocolo de Kyoto ha ofrecido muy pocas oportunidades
de fnanciacin para la reduccin de emisiones de carbono
relacionadas con la tierra. La nueva ronda de negociaciones,
organizada a raz de la Conferencia sobre el Cambio
Climtico celebrada en Bali en diciembre de 2007, ofrece
la oportunidad de abordar esta problemtica. Sin embargo,
los diversos temas relacionados con la falta de derechos
claramente defnidos con respecto a la propiedad y el uso
de la tierra y otros recursos naturales son igualmente
importantes. El hecho de que las comunidades agrcolas
pobres carezcan de derechos territoriales garantizados les
impide acceder tanto a los mercados de carbono como a
otras formas de fnanciacin y servicios.
La fnanciacin para la reduccin de emisiones de carbono
puede ayudar a abordar no slo el cambio climtico, sino
tambin la pobreza rural. Es una gran oportunidad para
que las reas rurales afectadas por la pobreza obtengan
las inversiones que con tanta urgencia necesitan. Pero si
no existen derechos territoriales reales, esto no suceder.
Fromovienoo la sostenibilioao oel meoio ambiente y aboroanoo el problema
oel cambio climtico
!7
Cuarto pilar: Derechos a desarrollar
actividades comerciales
L
os ms de los empresarios pobres del
mundo operan informalmente y, en conse-
cuencia, una inmensa porcin de la economa
en los pases en desarrollo es informal.
41
Garan-
tizar sus derechos a vender, a poseer un espacio
de trabajo y a contar con la infraestructura y
servicios correspondientes (vivienda, electri-
cidad, agua, servicios sanitarios), facilitando
as el xito de pequeas y medianas empresas,
sera un paso invalorable hacia la reduccin de
la pobreza. Los pobres ocupan tierras sobre las
que no poseen ttulo de propiedad, trabajan en
pequeos negocios no registrados y cuentan
con sus familiares y amigos para obtener
crditos o compartir riesgos. Son especialmente
vulnerables a los caprichos, la corrupcin y la
violencia de criminales y funcionarios. Cuentan
con pocos medios para resolver las controver-
sias, ms all de los sobornos o la violenci.
Las oportunidades econmicas de las personas
pobres son limitadas. Tienen difcultades para
acceder a la fnanciacin y a los mercados, y en
raras ocasiones pueden obtener deducciones
fscales u otros incentivos comerciales. Deben
trabajar esquivando las reglamentaciones de
zonifcacin urbana que les impiden comerciar.
Se les niega con frecuencia el derecho a utilizar
los recursos pblicos y comunales. Y adems
pueden verse obligados a cumplir las onerosas
normas de salud pblica e higiene, especial-
mente en la produccin de alimentos que se
comercializan en la calle. Tal como estn las
cosas, los cuatro mil millones de excluidos no
tienen posibilidad de obtener las herramientas
jurdicas que los pases desarrollados han usado
para generar riqueza. Es muy probable que no
puedan crear una identidad legal ni obtener
responsabilidad limitada o asociarse con otros
emprendedores para integrar capital, acceder
a los mecanismos fnancieros para obtener
liquidez, otorgar crditos, suscribir contratos
con empleados, proveedores y clientes, tener
acceso a oportunidades de exportacin y
muchas otras cosas.
Cuando las leyes que regulan las pequeas
empresas se redactan e implementan de
manera injusta, cuando se impone su
cumplimiento de manera arbitraria o cuando
simplemente son demasiado dbiles e inef-
caces, a los pobres no les quedan demasiadas
opciones, excepto desarrollar sus actividades
comerciales en los sectores informales de la
economa. Obtener un permiso, el primer paso
para registrar un negocio, generalmente es
prohibitivamente costoso y difcil. En Kenia,
por ejemplo, ms de 1000 licencias gobiernan
la actividad empresarial; ms de 130 leyes
distintas regulan slo la agricultura. Las regla-
mentaciones costosas y engorrosas impiden que
los pobres se superen a travs de la empresa y
sofocan el desarrollo de la economa.
La magnitud del problema
El problema que aborda la Comisin es de
enormes proporciones. Los problemas identi-
fcados en cada uno de los cuatro pilares son
profundos y afectan a las personas pobres
de todo el planeta. Cuatro mil millones de
personas estn excluidas del Estado de
Derecho. Reiteramos: Cuatro mil millones
de personas estn excluidas del Estado de
Derecho. Esta Comisin promueve una inicia-
tiva para cambiar dicha situacin y cree que
abordar la cuestin del empoderamiento legal
constituye tanto una iniciativa poltica inteli-
gente como una estrategia econmica efcaz.
El empooeramiento legal no se trata unicamente oe
emancipar a los pobres, sino que tambien olrece
mayor prosperioao y segu rioao para la socieoao entera.
!9
3
El empooeramiento legal no se trata unicamente oe
emancipar a los pobres, sino que tambien olrece
mayor prosperioao y segu rioao para la socieoao entera.
E
n la mayora de los pases, las elites
adineradas y poderosas dominan
la esfera poltica y econmica. La
poltica pblica y sus resultados se
moldean en funcin de sus intereses,
ms que de los de una mayora pobre que lucha
por que el dinero le alcance. Las leyes e insti-
tuciones injustas y disfuncionales, as como
la imposibilidad de los pobres de acceder a la
justicia, tienden a reforzar estas inequidades
econmicas y polticas. Esto no slo es injusto
sino que adems es corto de miras. Es posible
que tal situacin permita que los ricos con-
tinen siendo momentneamente los ms bene-
fciados, aunque a un costo enorme. Debilita
los poderes del Estado, impide el crecimiento
econmico y genera inestabilidad. La corrup-
cin y el comportamiento rentista
46
son particu-
larmente costosos. En el peor de los casos, los
Estados en proceso de desestructuracin entran
en conficto. Pero incluso en los pases en los
que la situacin no est tan deteriorada, existen
sistemas injustos que debilitan la seguridad
y limitan las oportunidades, perjudicando, en
ltima instancia, no slo a los pobres sino a la
sociedad toda, inclusive a las elites.
El Empoderamiento Legal: una
poltica inteligente
En los casos en que las leyes e instituciones
ofciales no atienden las necesidades de los
pobres, la poltica tiende a canalizarse de
manera ms informal. Cuando los gobiernos
no pueden proporcionar proteccin y oportuni-
dades para todos o son renuentes a hacerlo, se
debilita la legitimidad y relevancia del sistema
formal. Se crea un crculo vicioso en el que
el deterioro de las instituciones jurdicas y el
crecimiento de acuerdos informales provisio-
nales se sustentan mutuamente. Se produce
El Empoderamiento Legal: una
iniciativa poltica inteligente y
una estrategia econmica efcz
0
un vaciamiento del Estado. La sociedad se
fragmenta. En el peor de los casos, la economa
se estanca. Se avecina el descontento. Se
debilitan la legitimidad y la autoridad de los
lderes polticos. En el mejor de los casos, esto
genera un estado precario de interrupcin del
desarrollo; en el peor de los casos, el colapso.

La gobernabilidad es una cuestin que importa
y, por lo general, es menos efcaz en los pases
ms pobres. Sus pueblos obtienen menos
justicia de los tribunales y estn ms expuestos
al delito, a la corrupcin y a la interferencia del
gobierno en sus vidas. Para lograr una sociedad
ms justa, ms prspera y ms sostenible, es
fundamental una gestin de gobierno efectiva,
plasmada a travs de instituciones que
establezcan un conjunto de reglas previsibles,
imparciales y que se hagan cumplir de manera
coherente.
El Empoderamiento Legal de los Pobres no
debe ser un juego de suma nula, en el que
algunas personas ganan y otras pierden. Como
hemos sealado, el empoderamiento legal
comienza con la identidad y la opinin. Una
estrategia exitosa que permita a todos tener
una identidad hace que sea ms difcil abusar
de los pobres, pero no menoscaba la identidad
de ninguna otra persona. La participacin y
representacin de los pobres no priva a los
dems de estos mismos derechos. No obstante,
en toda reforma en materia de empoderamiento
legal, es fundamental no silenciar las voces de
los pobres. Cuando una reforma institucional
mejora el acceso del pueblo a la justicia,
la sociedad en su totalidad se benefcia. El
hecho de que existan derechos de propiedad
que funcionen efectivamente contribuir a la
existencia de mercados de activos en funciona-
miento, lo que mejorar la productividad de la
tierra y otros bienes, generando as dividendos
econmicos para los pobres. Los derechos de
propiedad son instrumentos jurdicos funda-
mentales para los pobres y, como tales, pueden
constituir un instrumento para la inclusin y
para mejorar las condiciones de igualdad, en
lugar de generar una mayor marginacin.
Albania UNICEF/HQ97-0695/Roger LeMoyne
1
un vaciamiento del Estado. La sociedad se
fragmenta. En el peor de los casos, la economa
se estanca. Se avecina el descontento. Se
debilitan la legitimidad y la autoridad de los
lderes polticos. En el mejor de los casos, esto
genera un estado precario de interrupcin del
desarrollo; en el peor de los casos, el colapso.

La gobernabilidad es una cuestin que importa
y, por lo general, es menos efcaz en los pases
ms pobres. Sus pueblos obtienen menos
justicia de los tribunales y estn ms expuestos
al delito, a la corrupcin y a la interferencia del
gobierno en sus vidas. Para lograr una sociedad
ms justa, ms prspera y ms sostenible, es
fundamental una gestin de gobierno efectiva,
plasmada a travs de instituciones que
establezcan un conjunto de reglas previsibles,
imparciales y que se hagan cumplir de manera
coherente.
El Empoderamiento Legal de los Pobres no
debe ser un juego de suma nula, en el que
algunas personas ganan y otras pierden. Como
hemos sealado, el empoderamiento legal
comienza con la identidad y la opinin. Una
estrategia exitosa que permita a todos tener
una identidad hace que sea ms difcil abusar
de los pobres, pero no menoscaba la identidad
de ninguna otra persona. La participacin y
representacin de los pobres no priva a los
dems de estos mismos derechos. No obstante,
en toda reforma en materia de empoderamiento
legal, es fundamental no silenciar las voces de
los pobres. Cuando una reforma institucional
mejora el acceso del pueblo a la justicia,
la sociedad en su totalidad se benefcia. El
hecho de que existan derechos de propiedad
que funcionen efectivamente contribuir a la
existencia de mercados de activos en funciona-
miento, lo que mejorar la productividad de la
tierra y otros bienes, generando as dividendos
econmicos para los pobres. Los derechos de
propiedad son instrumentos jurdicos funda-
mentales para los pobres y, como tales, pueden
constituir un instrumento para la inclusin y
para mejorar las condiciones de igualdad, en
lugar de generar una mayor marginacin.
El empoderamiento legal no se trata nica-
mente de emancipar a los pobres, sino que
tambin ofrece mayor prosperidad y seguridad
para la sociedad entera. El empoderamiento
legal refuerza la efcacia y legitimidad del
Estado y, de este modo, la de sus funcionarios y
representantes en todos los niveles. Los lderes
audaces que defendan el Empoderamiento
Legal de los Pobres obtendrn apoyo en todas
partes.
Un desafo poltico con recompensas
Sin embargo, y sin lugar a dudas, toda reforma
es difcil. Cualquier lder, ya sea un presidente,
un dirigente de un partido poltico en el parla-
mento, el responsable de una sociedad civil u
organizacin comunitaria, un jefe de aldea o un
encargado de un barrio de viviendas precarias
que quiera emprender este desafo, se enfrenta
a diversas difcultades especfcas.
Para comenzar, los pobres a
menudo desconfan de las institu-
ciones estatales y del sistema legal,
y con buena razn. Estas institu-
ciones, con poder para establecer y mantener
las reglas que rigen la actividad econmica, son
las que frecuentemente perpetan la
desigualdad econmica. Es preciso reformarlas
de modo que funcionen en benefcio de los
intereses de todos. En un estudio sobre un pas
de Europa del Este realizado durante la era
sovitica, el 82 por ciento de los empresarios
informales afrmaron que era necesario sobornar
a los funcionarios para que sus empresas
pudieran seguir funcionando.
47
La experiencia
ha enseado a los pobres a ser
cautos frente a los polticos que
prometen reformas. Para convenc-
erse, necesitan ver resultados
tangibles. Los polticos tienen que
demostrar que el sistema ofcial
est cambiando con vistas a
atender las necesidades de la
gente. El mercado Sewa Nagar es
una prueba de que esto es posible.
Tambin existe la opinin generalizada de que
la promocin de los derechos de propiedad
favorecer los intereses de una elite muy
reducida. Esto no es necesariamente cierto.
Todo depende de cmo se implementen estas
reformas y de si los intereses de los pobres son
sistemticamente protegidos desde un prin-
cipio. Implementado de manera efciente, un
sistema de derechos de propiedad
inclusivo y que funcione correcta-
mente es igualmente importante,
o quizs ms importante, para los
pobres.
Tambin es preciso evitar a los
innumerables expertos convencio-
nales en cuestiones jurdicas y de
Muchas personas no saben cules son sus oerechos
humanos y no son conscientes de lo que signifca tener
oerechos. Consulta Nacional realizada en Mozambique
Fara combatir la corrupcion es necesario lomentar
la conciencia publica sobre las consecuencias oe la
corrupcion, lortalecer el rol oe los organismos oe control
gubernamentales y no gubernamentales, reivinoicar el
rol oe los meoios oe comunicacion y crear un pooer
juoicial inoepenoiente e imparcial.
Consulta Nacional realizada en Jordania
1
Los pobres siguen consioeranoo que las leyes han sioo
creaoas principalmente para los ricos y reconocen la
realioao contraria al espiritu oemocrtico que inoica
que la ley es la expresion oe la ioeologia oe la elite
oominante. Consulta Nacional realizada en Filipinas
desarrollo que pregonan
soluciones tcnicas para
cada problema posible.
Las soluciones tcnicas
rpidas pueden parecer
atractivas, pero si las
reformas no se basan en
las necesidades y condi-
ciones locales, ni se
negocian o implementan
teniendo en cuenta a los
pobres, no llegan a arrai-
garse ni a marcar una
diferencia concreta.
Q
uizs lo ms
importante sea
la necesidad de
persuadir a la mayora
de la sociedad de que
construir un orden
jurdico ms inclusivo
y efcaz es viable y
en ltima instancia,
conveniente para todos.
Las propuestas utpicas despiertan el cinismo,
en tanto que las revolucionarias, temor y
resistencia. Los pobres necesitan una voz,
una organizacin e informacin; los ricos e
infuyentes necesitan persuasin y tranquilidad.
No se puede ignorar la poltica. Hay que invitar
a los actores infuyentes a integrarse, hay que
persuadirlos. El liderazgo nacional y las amplias
coaliciones para el cambio son vitales.
Sin embargo, el empoderamiento legal no
requiere que sus paladines polticos sean
santos (aunque esto podra ser til), sino tan
slo que reconozcan un inters ilustrado. El
reformista acumula un capital poltico signifca-
tivo. A medida que se vislumbran oportunidades
de actividades econmicas informales dentro
del sistema ofcial, se ampla la base tributaria.
La actividad econmica adicional que se genera
como resultado del empoderamiento legal
incrementa an ms la renta pblica. A medida
que cada vez ms personas comienzan a intere-
sarse por la disminucin del delito y el manteni-
miento de la paz, se extiende la base poltica
de los defensores de la reforma. Adems, el
liderazgo exige una visin de futuro creble. El
empoderamiento legal se basa en importantes
nociones de libertad, justicia y solidaridad y por
ello puede moldear una visin per-
suasiva. Las personas comprenden
el lenguaje de la inclusin, en
particular si sufren la exclusin
Los sistemas legales y judiciales no son confables.
Consulta Nacional realizada en Tanzania
Brasil Moiss Moraes
2
3
cotidianamente. Y qu mejor legado poltico
que haber hecho una contribucin duradera
al desarrollo de su pas y haber brindado a la
gente una oportunidad concreta para mejorar
sus vidas. Cuando se lo institucionaliza a travs
de leyes y prcticas, el empoderamiento legal
es un legado que trasciende.
Un rol esencial para la democracia
Los problemas de los pobres a menudo encuen-
tran su origen en los sistemas polticos en
que los ciudadanos no tienen posibilidad de
expresarse, donde las instituciones guberna-
mentales no tienen obligacin de responder al
pueblo y donde se explotan los recursos para
satisfacer intereses especiales sin temor a ser
controlados. Un gobierno democrtico puede
alentar el desarrollo de polticas y la creacin
de programas que apunten a las exigencias
populares. Ofrece incentivos y garantas que
permiten a todos los ciudadanos, incluso a los
ms pobres, recompensar a los funcionarios que
actan en favor del inters pblico y respon-
sabilizar a aqullos que ignoran las necesidades
de la gente. Es sabido que ninguna democracia
ha pasado por una hambruna.

Aunque es posible que los gobiernos no
democrticos proporcionen seguridad y servi-
cios bsicos, es ms probable que los gobiernos
democrticos respondan a las necesidades
populares de una forma que se considere
legtima. Existe evidencia emprica que sugiere
que las democracias superan a las autocracias
en cuanto al crecimiento del PIB per cpita y
otros indicadores de bienestar social.
48
Adems,
en los pases en desarrollo existe una estrecha
relacin entre democracia y bienestar (como lo
indica el ndice de Desarrollo Humano).
Los mecanismos de autocorreccin de la
democracia, que se logran a travs de controles
y equilibrios que imponen los poderes guber-
namentales, tambin fomentan la responsabi-
lidad, reducen el abuso de poder y promueven
la receptividad a las inquietudes de la mayora
del electorado. No hay sustituto alguno para un
proceso inclusivo, participativo y deliberativo,
en el que se consideren puntos de vista alterna-
tivos y se tengan en cuenta los intereses de los
ciudadanos pobres y marginados. Nadie es tan
sabio como todos juntos.
Casi siempre, los pobres sufren ms por no
tener voz, representacin e infuencia, incluso
en sistemas de gobierno abiertos y com-
petitivos. La permanente exclusin poltica
profundiza cada vez ms la resignacin y el
fatalismo frente a las instituciones ofciales y a
los procesos de toma de decisiones del Estado.
Se necesitan iniciativas enrgicas que ayuden
a los ciudadanos a organizarse y participar de
manera efcaz e infuyente en las decisiones
que afectan sus vidas, y que permitan a los
partidos polticos y parlamentos representar
mejor las necesidades de los electores. Un
poder demasiado centralizado constituye con
frecuencia una limitacin a la participacin
ciudadana signifcativa. La descentralizacin y
el empoderamiento legal pueden fortalecerse
mutuamente, ya que un gobierno que est
cerca de la gente es, con mayor probabilidad,
un gobierno por y para la gente. Pero an en los
sistemas ms descentralizados puede existir la
exclusin, por lo que es necesario que existan
mecanismos de responsabilidad que funcionen
adecuadamente.
Muchas democracias son frgiles. Han
heredado problemas endmicos como deudas,
enfermedades, divisiones tnicas, pobreza y
corrupcin. En muchos pases, los controles
y equilibrios de poder siguen siendo dbiles.
Pero aunque existe controversia acerca de si la
democratizacin facilita el Estado de Derecho,
no hay desacuerdo en cuanto a que los avances
3
!
para establecer el Estado de
Derecho facilitan la democra-
tizacin.
49
Sera ms exacto
afrmar que la democratizacin y
el empoderamiento legal deben
actuar en sincrona y no en forma
secuencial, ya que son elementos
afnes que no deben separarse.
Adems, la democracia puede
ayudar a dirigir el empoderamiento
legal; ambos son esenciales y
decisivos para el desarrollo.
El empoderamiento legal:
una estrategia econmica
efcaz
Durante aos, Venancio Andrade
se gan precariamente la vida
vendiendo ollas y sartenes en
las polvorientas calles de Lima,
capital de Per, y en ciudades
aledaas. Aprendi por su cuenta
cmo fabricar utensilios de cocina
de aluminio, y en 1985 lleg a
reunir con esfuerzo el dinero suf-
ciente para comprar una parcela
en un rido parque industrial en las afueras
de Lima. En su condicin de propietario,
Andrade califc para solicitar prstamos que
lo ayudaron a que su empresa de utensilios de
cocina creciera, y ahora dirige la asociacin
comercial de Villa El Salvador, un barrio de vivi-
endas precarias de cuatrocientos mil habitantes
que se form repentinamente en la periferia
del polgono industrial. Andrade, de 62 aos
de edad, tiene un plantel de 5 empleados a
jornada completa, y durante los perodos de
alta produccin emplea hasta 30 personas.
Lleg a la conclusin de que la adquisicin de
ttulos de propiedad formales hizo que l y otros
pequeos empresarios de Villa El Salvador se
convirtieran en clientes viables a los ojos de
potenciales prestamistas. El crdito me ha
permitido satisfacer la creciente demanda de
mis productos cuando necesito producir ms,
explica Andrade.
50
Numerosas investigaciones confrman que las
buenas instituciones son vitales para el xito
a largo plazo de las economas. Adems, hay
quienes afrman que histricamente la segu-
ridad de los derechos de propiedad constituye
el factor ms importante que explicara por
qu algunos pases se enriquecen mientras
otros permanecen pobres.
51
Esto no signifca
que los derechos de propiedad sean una
panacea. Pero s son un elemento muchas
veces ignorado y clave para un empoderamiento
legal y un programa de desarrollo ms amplio,
que permita a los pases desarrollar economas
Tras una huelga oe los trabajaoores oe los servicios
publicos oe limpieza y gestion oe resiouos oe Bogot
que tuvo lugar a meoiaoos oe los anos noventa, el
gobierno local solicito ayuoa a los reciclaoores oe
resiouos. Hacienoo caso al llamaoo oe las autorioaoes
locales, se ocuparon oe la eliminacion oe 700 tonelaoas
oe resiouos oiariamente. Avizoranoo una oportunioao
oe negocios, se organizaron en la Asociacion oe
Reciclaoores oe Bogot ,ARB,, una asociacion que
reune a 2 cooperativas oe reciclaoores oe resiouos.
Fero cuanoo posteriormente se realizo una licitacion
para la contratacion oe servicios oe gestion oe resiouos
solioos, la legislacion estatal y las conoiciones oe la
licitacion impioieron que los reciclaoores puoieran
participar en el concurso publico. Con la ayuoa
oe letraoos pro bono, la ARB exigio una revision
constitucional oe esta injusta oisposicion y un recurso
oe amparo para la oelensa oe los oerechos humanos.
El Tribunal Constitucional oe Colombia acepto sus
argumentos y promovio la aoopcion oe meoioas para
propiciar su inclusion en los procesos oe concurso
publico para la gestion oe resiouos.
Fuente: Ruiz-Restrepo 2007

modernas. Lograr que estas instituciones y


reglas funcionen en pos del bien pblico a un
nivel ms amplio constituye el punto central de
este programa.
Una legislacin efcaz e inclusiva, impuesta a
travs de instituciones que funcionen adec-
uadamente, implica una gran cantidad de
benefcios econmicos tan fundamentales que a
menudo se los olvida. Se realizan transacciones
de manera ms fcil y menos costosa. Se
fomenta la previsibilidad, la seguridad y la con-
fanza. Se posibilitan los contratos a largo plazo
entre desconocidos. Esto, a su vez, permite
una mayor especializacin y distribucin del
trabajo, economas de escala, comercio a larga
distancia y funciones fnancieras esenciales,
tales como crditos y seguros. Estas caracter-
sticas marcan la diferencia entre una economa
rudimentaria con un patrn de produccin e
intercambio simples y una economa desarrol-
lada, mucho ms compleja y productiva. Una
legislacin adecuadamente creada e implemen-
tada con justicia tambin puede promover la
competencia, la inversin y la innovacin. Lo
importante no es tanto la regulacin o desregu-
lacin propiamente dicha, sino la calidad de las
leyes, reglamentaciones e instituciones
La equidad, por lo cual entendemos igualdad
de proteccin y oportunidades, exige que los
pobres tengan la seguridad necesaria y una
oportunidad justa de participar en la economa
formal. Lo mismo sucede con la efcacia: si
los pobres no pueden aprovechar al mximo
su talento, el crecimiento se ve afectado. Las
ideas brillantes y las inversiones rentables se
estancan, se afanza la pobreza, se desgasta el
potencial de las personas y disminuye el creci-
miento econmico.
52

El empoderamiento legal puede marcar la
diferencia en el desarrollo, pero no es una
panacea. Tambin es importante que existan
condiciones macroeconmicas slidas, al igual
que una apertura al comercio y las inversiones
extranjeras. Es vital que se invierta en edu-
cacin, capacitacin, infraestructura y servicios
esenciales. Con el sustento del empodera-
miento legal, todos estos elementos fomentarn
un crecimiento de base amplia y la reduccin
de la pobreza.
Los benefcios del acceso a la justicia
y el Estado de derecho
P
ara obtener benefcios a partir de la
asignacin de derechos de propiedad, de
la defnicin de las relaciones laborales y del
registro legal de las empresas, es necesario
que se hagan cumplir los derechos y que las
instituciones en funcionamiento los imple-
menten. Aunque medir el valor econmico del
acceso a la justicia es notablemente difcil,
la mayora de los estudios afrman que el
Estado de Derecho constituye una contribucin
signifcativa al crecimiento y a la reduccin de
la pobreza. Sin embargo, los estudios que se
limitan a concentrarse en los efectos del Estado
de Derecho sobre la seguridad de la inversin
extranjera subestiman sus verdaderos benefcios
econmicos. Estos estudios olvidan el valor que
tiene para los pobres poder obtener un resar-
cimiento por las injusticias que padecen.
53
No
toman en cuenta los benefcios ms amplios
que se obtienen cuando las transacciones y
relaciones econmicas son previsibles, trans-
parentes y justas.
El acceso a la justicia y el Estado de Derecho
tambin facilitan la solucin de controversias.
La determinacin de la propiedad de activos
tales como los derechos sobre las tierras, los
derechos de minera y del uso del agua es a
menudo difcil. Las obligaciones para prestar
servicios y los activos intangibles, como las
relaciones con los clientes, pueden ser difciles de
o
defnir. Las relaciones en las que se acumulan
estos activos son a menudo difciles de regla-
mentar mediante un contrato, y en especial
para los pobres. Es inevitable que surjan con-
troversias, especialmente cuando se produce
un cambio en las relaciones. Un tribunal o
rbitro neutral puede ayudar a distender los
confictos, reducir los abusos y permitir que los
pobres obtengan una compensacin. Aunque
la capacidad de hacer cumplir los contratos de
manera justa es altamente valiosa, la aplicacin
de un legalismo sin control puede ocasionar
resistencia e incertidumbre. Hay que proteger
a los demandados de la amenaza de reclamos
endebles cuyos costos son altos y que consti-
tuyen, en efecto, una forma de extorsin. Es
necesario alcanzar un equilibrio.
Los benefcios de los derechos de
propiedad
Los derechos de propiedad deben entenderse
como un conjunto de derechos y obliga-
ciones entre personas y bienes, que refejan
la multiplicidad y diversidad de los sistemas
de propiedad existentes en todo el mundo. En
todos los sistemas de derechos de propiedad
es fundamental generar seguridad y predictibi-
lidad. Los sistemas de propiedad constituyen
una faceta central de la funcionalidad del
Estado y son indicadores importantes de su
efcacia.

En trminos econmicos, para que los activos
sean completamente productivos, necesitan
el reconocimiento de un sistema de derechos
de propiedad legal. Plasmar esos derechos
en registros estndares, ttulos de propiedad
y contratos de conformidad con la ley, brinda
proteccin a hogares y comercios ante la
posibilidad de un desalojo involuntario. Los
desalojos deberan darse slo en circunstancias
excepcionales, por medio del debido proceso,
que deber ser igualmente aplicable para todos,
adems de impugnable e independiente, y los
costos del desalojo debern resarcirse en su
totalidad, slo en los casos en que la seguridad
fsica o la vida til de la propiedad se vea
amenazada, cuando no se hayan respetado los
acuerdos establecidos por contrato y cuando
corresponda aplicar procedimientos justos de
expropiacin.
L
os derechos de propiedad, inclusive la
seguridad de tenencia, no slo deben estar
protegidos por la ley, sino tambin mediante
la vinculacin de la propiedad de los pobres
a intereses sociales amplios (incrementando
la escala de validacin de la seguridad de
tenencia), posibilitando su uso como garanta
para la obtencin de crditos, como por
ejemplo, prstamos comerciales e hipotecas.
Estos sistemas fomentan el cumplimiento al
unir los propietarios y titulares de bienes a los
recursos, los recursos a los domicilios, y los
domicilios a una obligacin de cumplimiento.
De tal forma, si se implementa una reforma del
sistema de propiedad de manera adecuada, se
puede fortalecer el acceso a la identidad legal y
a la justicia. Los registros de propiedad unifcan
los acuerdos dispersos en un sistema nico
legalmente compatible. Esto puede integrar los
mercados locales fragmentados y permitir as
a las empresas buscar nuevas oportunidades
fuera de su entorno inmediato.
Sin derechos de propiedad efectivos, contro-
lados por instituciones que funcionen efcaz-
mente, las economas avanzadas se veran
mermadas. Por el contrario, su introduccin
permitira a las economas en desarrollo dar
un gran salto hacia adelante. Consideremos el
ejemplo de China. La pobreza y la desigualdad
siguen representando un desafo colosal, as
como el importante e histrico debate acerca
de la naturaleza y el alcance de la reforma
del sistema de propiedad. An as, el caso de
7
China demuestra, ms all de toda duda, el
papel primordial que desempean los derechos
de propiedad en la creacin de riqueza. La
titularizacin de hecho de la propiedad, tras el
inicio de la liberalizacin de la economa en la
dcada de los ochenta, ha generado un capital
de 7,4 billones de dlares para la expansin
econmica del pas. Esto eclips los 611 mil
millones de dlares destinados a la inversin
extranjera directa y a los casi 46 mil millones
de dlares de ayuda externa recibidos.
54
Existe abundante evidencia en el sentido que
un sistema de derechos de propiedad seguro
incentiva la inversin empresarial. Los estudios
realizados en Polonia, Rumania, Rusia, Eslova-
quia y Ucrania revelan que los empresarios
que perciben que sus derechos de propiedad
estn garantizados reinvierten hasta un 40 por
ciento ms de su ingreso que aqullos que no
lo perciben as.
Adems, los agricultores reinvierten ms en sus
tierras. En Ghana y Nicaragua, se
observ que los agricultores con
derechos de propiedad asegurados
invertan ms en sus tierras.
55

El valor de los terrenos rurales
en Brasil, Indonesia, Filipinas y
Tailandia se increment entre el
43 por ciento y el 81 por ciento
luego de su titularizacin. El
incremento en el valor de las
tierras refeja una mayor inversin
y se traduce en un crecimiento de
la productividad, el rendimiento
y de los ingresos. En China, el
resultado combinado de la titu-
larizacin y la liberalizacin de
precios increment la produccin
agrcola en un 42 por ciento entre
1978 y 1984.
56
Los agricultores
tailandeses que reciben los ttulos
de sus tierras producen una cuarta parte ms
que aqullos que no los obtienen.
El valor de los terrenos urbanos aument
notablemente despus de su titularizacin:
alrededor del 14 por ciento en Manila, del 25
por ciento en Guayaquil y Lima, y del 58 por
ciento en Davao.
57
Esto tambin alent a que
la gente renovara sus viviendas. Un estudio
realizado en un barrio de viviendas precarias en
Argentina determin que cuando los ocupantes
ilegales recibieron el ttulo de propiedad de sus
viviendas, el nmero de viviendas con paredes
de buena calidad aument un 40 por ciento,
mientras que el de viviendas con techos en
buenas condiciones se increment en un 47
por ciento.
58
La existencia de derechos garan-
tizados sobre las tierras en Lima increment un
sesenta y ocho por ciento los gastos de reno-
vacin habitacional.
59
Cuando los derechos de las personas sobre sus
tierras no estn garantizados, deben destinar
Los oerechos oe los pueblos inoigenas oepenoen
oe una extensa serie oe meoioas y politicas como
las relativas a los sistemas oe tenencia oe tierras, la
proteccion oe las especies en peligro oe extincion,
la saluo, la alimentacion, la agricultura, la calioao
oel agua, el acceso a los recursos naturales y su
explotacion, la gestion oel meoio ambiente, la
conservacion oel suelo y la proteccion oel patrimonio
cultural. Irente a esta amplia perspectiva, los oerechos
oe propieoao intelectual pueoen contribuir a la
creacion o la proteccion oe los oerechos oe los pueblos
inoigenas. Los varios miles oe patentes que se han
otorgaoo a meoicinas traoicionales oe la Republica
Fopular oe China en los ultimos anos constituyen un
ejemplo ilustrativo oe la aplicacion oe los oerechos oe
propieoao intelectual. Fuente: WIPO 2005
8
recursos valiosos para
proteger su integridad y
a menudo se involucran
en confictos por los
lmites de sus parcelas.
Un estudio realizado
en Per evidenci que
aproximadamente la
mitad (47%) de las
personas que carecen
de ttulo de propiedad
deben contratar guardias
para cuidar sus terrenos.
Las familias con ttulos
garantizados pudieron
destinar ms tiempo a
la bsqueda de mejores
oportunidades laborales.
En total, las familias
pasaron ms de cuarenta
y cinco horas semanales
en un empleo produc-
tivo, el equivalente a
agregar el ingreso de
una persona al hogar.
Quienes ms se benef-
ciaron fueron las mujeres
que, de otro modo, se hubiesen quedado al
cuidado de la vivienda.
60

L
os nios tambin resultaron benefciados.
Por ejemplo, es menos probable que las
familias incluidas en el programa desarrollado
en Per enven a sus hijos a trabajar, y ms
factible que los enven a la escuela. Dado que
por el hecho de trabajar ms horas fuera del
hogar tienen mayores ingresos, recurren en
menor medida al trabajo infantil.
61
Otorgar a las mujeres derechos de propiedad
reduce enormemente la pobreza y la desnu-
tricin. A medida que las mujeres ganan ms
tienden a destinar un porcentaje ms impor-
tante de sus ingresos al cuidado de la salud y
la alimentacin de sus hijos. Garantizar a las
mujeres derechos de propiedad reales permitira
respaldar a familias y empresas con solidez.
La principal preocupacin de los pobres es
proteger el patrimonio que poseen. Las medidas
tendientes a lograr dicha proteccin podrn,
por s mismas, dar poder a los pobres, garan-
tizar su sustento y hacer que las inversiones
a futuro sean ms atractivas. Los derechos
de propiedad son fundamentales para la vida
y el funcionamiento de una sociedad, por lo
que no puede desestimarse su reforma. Por la
misma razn que la reforma implica riesgos, es
preciso tener especial cuidado y aprender de
RRepblica Central Africana / UN Photo
9
los errores pasados, donde las elites locales, y
no los pobres, se aduearon de los benefcios.
Es claro que resulta difcil garantizar que las
reformas del sistema de propiedad no socaven
los derechos de la mujer y los derechos comu-
nitarios de los grupos indgenas o rurales. Se
debe consultar a los benefciarios, de manera
tal que el empoderamiento legal garantice
la participacin voluntaria de los pobres en
sistemas de derechos de propiedad cuando
comprueben que los benefcios superan los
costos. Es un programa que sienta las bases
para la reforma en funcin de las realidades
locales y de las necesidades e intereses de las
personas vulnerables.
M
uchas tierras indgenas han sido, y an
son, declaradas terrenos pblicos o
desocupados porque sobre ellas rigen derechos
de propiedad de carcter colectivo, sujetos a
nociones de propiedad y acceso que no concu-
erdan con sistemas de propiedad importados.
Esta falta de estatus, reconocimiento e inscrip-
cin de los derechos colectivos o propiedades
de titularidad grupal, tiene enormes consecuen-
cias para los titulares de bienes de los pueblos
autctonos y la sociedad en general. La reforma
global de los derechos de propiedad es un
tema fundamental. Al abordar estos temas en
regiones donde la delimitacin e identifcacin
de poblaciones autctonas es difcil y contro-
vertida, lo ms sensato es concentrarse en
garantizar el reconocimiento, la normalizacin
y la documentacin de los sistemas de tierras
indgenas, conforme a las disposiciones de la
ley. Esto elude la complicada defnicin de
quin es o no es autctono y tiene la ventaja
agregada de centrar la atencin en los aspectos
sistmicos de los regmenes de tenencia
consuetudinarios.
Se consider en principio que los sistemas de
tenencia consuetudinarios no ofrecan sufci-
ente seguridad, pero las investigaciones dem-
ostraron que pueden ser fexibles y sensibles a
las circunstancias econmicas cambiantes.
62

En muchos pases en desarrollo, especialmente
en el frica Subsahariana, los sistemas de
tenencia consuetudinarios representan una
forma adecuada y rentable de garantizar a los
agricultores pobres el acceso a la tierra. Un
hogar, una aldea o un grupo familiar a menudo
proporcionan seguros contra riesgos, as como
acceso a crditos informales y garantas. De
esta forma, los sistemas consuetudinarios
pueden ofrecer algunas de las funciones
econmicas esenciales de los sistemas de
derechos de propiedad formales. Sin embargo,
es extremadamente importante garantizar la
proteccin de los derechos de la mujer. Los
sistemas consuetudinarios deben pasar la
prueba de las obligaciones de los derechos
humanos fundamentales. Siempre que los
bienes puedan representarse de una manera
estndar, los horizontes de las actividades
econmicas de los pobres, en consecuencia, se
amplan. Cuando se documenta y se resguarda
legalmente el sistema de propiedad local, ste
puede integrarse a las economas de mercado
nacionales e internacionales, cualesquiera sean
sus caractersicas.
Los pobres necesitan poder utilizar su patri-
monio de manera efcaz, ya sea a travs de
la tenencia consuetudinaria, los derechos
colectivos o la titularizacin individual de sus
tierras. Si lo venden para superar una crisis,
es probable que su situacin empeore. Las
reas correlacionadas de derechos laborales y
comerciales son fundamentales para que los
pobres obtengan ingresos sufcientes a travs
del trabajo decente y de iniciativas empresaria-
les que posibiliten el aprovechamiento de sus
propiedades.
o0
Los benefcios de los derechos
laborales
Est ampliamente aceptado que el trabajo
no es una mercanca.
63
El mercado laboral se
diferencia de otros mercados en cuanto a que
no solamente crea valor, sino que da forma a
la distribucin del ingreso y la prosperidad.
Si bien el progreso exige que la competencia
elimine las empresas que no funcionan, no se
puede hacer lo mismo con las personas.
Se han debatido sin cesar las cuestiones
ideolgicas relacionadas con la regulacin o
la desregulacin. No obstante, es ms impor-
tante la cuestin de cmo puede utilizarse la
regulacin para promover el trabajo decente de
los trabajadores pobres. El foco
debe centrarse en hallar el equi-
librio entre seguridad, estructuras
de apoyo y fexibilidad para las
empresas, tanto a nivel de las
economas formales como de las
economas informales, mientras
se trabaja en reformas tendientes
a disminuir los costos de acceso
de las pequeas empresas a la
economa formal, para que de este
modo se puedan hacer cumplir
los derechos laborales con mayor
efcacia. Los individuos pueden
salir de la pobreza de la mano de un trabajo
productivo y decente.
64
Para promover el trabajo decente, es necesario
eliminar los aspectos negativos de la informal-
idad y garantizar, al mismo tiempo, que no se
destruyan las oportunidades de sustento y las
iniciativas empresariales, y tambin fomentar la
proteccin de los trabajadores y de las unidades
econmicas en el mbito de la economa
informal, as como la incorporacin de unos y
otras a la economa ofcial.
65
Otorgar a los trabajadores derechos laborales
garantizados los alienta (y a sus empleadores
tambin) a invertir en nuevas habilidades que
mejoren su productividad. Les dara mayor
poder de negociacin y, en consecuencia,
salarios ms elevados acordes a su mayor pro-
ductividad. Les permitira obtener un porcen-
taje ms justo de las ganancias de un negocio,
les brindara proteccin contra la explotacin
y garantizara condiciones de trabajo decentes
para ellos.
En general, los trabajadores que se sienten
seguros estn ms motivados. Es ms probable
que inviertan en su futuro y en el de sus hijos.
Si sienten que tienen mayor participacin en
la sociedad, entonces estarn ms dispuestos
a aportar a dicha sociedad. De este modo, los
derechos laborales efcaces no se referen slo a
la proteccin de los trabajadores, sino al forta-
lecimiento de la economa y la sociedad.
Aunque la existencia de reglamentaciones
laborales inadecuadas o inapropiadas puede
difcultar la productividad y el acceso al trabajo
decente, la desregulacin puede ser contra-
producente y conducir a los trabajadores a una
situacin vulnerable e insegura. La cuadratura
del crculo es imposible: las reglamentaciones
Fara erraoicar el trabajo inlantil es preciso superar los
prejuicios sociales, construir una sufciente cantidad de
escuelas aoecuaoas y compensar a las lamilias pobres
por la peroioa oe los ingresos generaoos por los ninos.
Si bien los costos no son insignifcantes, los benefcios
economicos originaoos tras la eliminacion oel trabajo
inlantil ,mayor proouctivioao e ingresos superiores
generaoos por los mayores inoices oe escolarizacion y
las mejoras oe la saluo, los superan ampliamente.
Fuente: UNDP IPC In Focus; Children in Poverty; marzo de 2004
laborales deben promover el
empleo decente, sin hacer
que las empresas desistan de
contratar a los trabajadores en
forma legal. As, el empodera-
miento legal puede mejorar la
productividad y las condiciones
de trabajo decentes.
Los benefcios de los
derechos comercials
La inscripcin legal puede
mejorar drsticamente la
productividad y la rentabilidad
de las empresas informales.
Dicha inscripcin les permite
establecer jerarquas, con la
consiguiente divisin y espe-
cializacin del trabajo. Les
ayuda a obtener nuevos capi-
tales y acumular el capital que
generan. Les permite asumir
riesgos mayores y de esta forma
aprovechar oportunidades
LoshabitantesdeUgandatienentemor
alabancarrotaylaconsiguienteprdida
delpatrimoniopersonal.
ConsultaNacionalrealizadaen
Uganda
LoshabitantesdeUgandatienentemor
alabancarrotaylaconsiguienteprdida
delpatrimoniopersonal.
ConsultaNacionalrealizadaen
Uganda
Las politicas publicas oe inversion que propician el uso
oe tecnologias oe empleo intensivo oe mano oe obra han
mejoraoo el acceso oe los pequenos contratistas locales
oe los paises anoinos a los contratos oe aoquisicion oe
servicios publicos. Las activioaoes incluyen tanto a las
microempresas encargaoas oel mantenimiento oe rutina
oe las calles en las zonas rurales como las microempresas
oeoicaoas a la recoleccion oe resiouos y la limpieza oe
las calles en las reas urbanas. No obstante, un estuoio
realizaoo por la OIT revela que el acceso oe los pequenos
contratistas locales a los procesos oe contratacion publica
es aun muy limitaoo a causa oe los obstculos legales
e institucionales. For ejemplo, las naciones pueoen
permitir el acceso a los contratos solo a las empresas
registraoas en el registro nacional oe contratistas o
a ingenieros civiles o arquitectos reconocioos. En
consecuencia, algunas regiones han implementaoo una
tarjeta empresarial para pequenos contratistas y un
registro oe contratistas locales que les permite llevar a
cabo trabajos oe pequena y meoiana envergaoura en el
rea local, sujeto a ciertos requerimientos minimos.

Fuente: Yeng y Cartier van Dissel 2004. OIT
Camboya Jean-Luc Fievet 2007
o1
o2
nuevas y potencialmente rentables. As, aunque
las empresas tradicionales e informales tienen
sus ventajas, los pobres deben tener la opor-
tunidad de inscribir legalmente sus empresas,
si as lo desean.
L
as empresas de responsabilidad limitada
se encuentran entre las instituciones
jurdicas que ms contribuyen a mejorar la
productividad. Permiten que un negocio se
constituya como una persona jurdica distinta
de sus propietarios. Esto separa las fnanzas
personales de los emprendedores de las de sus
empresas. Si el negocio no funciona, la familia
del empresario no lo pierde todo; si el empre-
sario atraviesa momentos difciles, el negocio
puede sobrevivir o venderse. Esto alienta a
hombres y mujeres emprendedores a asumir
mayores riesgos para obtener rendimientos ms
altos.
La mayora de las empresas informales tienen
que funcionar con apenas una cantidad
limitada de capital familiar. En ocasiones, los
emprendedores pueden solicitar pequeos
montos a acreedores informales, pero slo por
perodos breves y a tasas de inters excesiva-
mente elevadas. Estas limitaciones crediticias
impiden la expansin de las empresas infor-
males y las exponen a riesgos fnancieros y
operativos ms considerables. Las empresas
legalmente inscritas pueden aumentar su
capital con mucha ms facilidad. En lugar de
depender de la fnanciacin de familiares y
amigos, pueden emitir acciones para un grupo
de inversores ms amplio y solicitar prstamos
a instituciones de microfnanciacin, bancos
y, con el tiempo, a los mercados de capital. El
costo de su capital es mucho ms
bajo, porque pueden hacer uso
de fuentes de fnanciacin ms
amplias, los acreedores tienen
mayor certeza de que recuperarn
su dinero y los inversores pueden negociar ms
fcilmente sus acciones. Cuando las limita-
ciones de capital disminuyen, aparecen de
pronto nuevas posibilidades de inversin. Los
emprendedores pueden diversifcar sus riesgos
y aprovechar oportunidades que podran haber
perdido.
Adems, las empresas formales cuentan con
mejores condiciones para cumplir y hacer
cumplir los contratos. No necesitan dedicar
tanto tiempo y recursos para supervisar a sus
agentes y socios. Les resulta menos costoso y
ms sencillo hacer negocios con desconocidos,
incluso si estn lejos, y no necesitan depender
de familiares, amigos cercanos y contactos
locales. Se abren nuevos mercados para ellos.
Las empresas formales son adems ms
slidas y adaptables. Dado que el capital de
una empresa se compone de activos tangibles
e intangibles, como las buenas relaciones con
los clientes, su valor es mucho ms importante
que la suma de las partes. Si el titular de
un negocio legalmente inscrito decide aban-
donarlo, al vender sus acciones transfere de
inmediato su valor. En un negocio informal,
esto no es posible. Los bienes de la empresa
constituyen el patrimonio personal del titular,
al igual que sus relaciones comerciales. En
consecuencia, muchas veces se disuelven
empresas informales viables y su capital
acumulado se pierde. Por ejemplo, al morir el
titular de una empresa legalmente inscrita, sus
herederos reciben en herencia las acciones de
la empresa. En el caso de un negocio informal,
los herederos reciben los activos tangibles
del negocio. No resulta sorprendente que las
Los habitantes oe Uganoa tienen temor a la bancarrota
y la consiguiente peroioa oel patrimonio personal.
Consulta Nacional realizada en Uganda
o3
empresas informales a menudo tengan una vida
muy breve y que la mayor parte de su capital
acumulado se pierda.
Otro punto dbil de las empresas informales
es que a menudo no cuentan con jerarquas
claramente defnidas y roles especializados.
Dado que es costoso emplear personal y es
imposible hacer cumplir los contratos, la mayor
parte de las tareas tienden a concentrarse en
manos de la familia o de amistades cercanas.
Con frecuencia, la jerarqua familiar reemplaza
a la jerarqua empresarial y la efcacia tiende
a resentirse. Como las empresas constituidas
legalmente pueden hacer cumplir los con-
tratos, pueden emplear a desconocidos. Esto
les posibilita el acceso a una reserva de talento
mucho mayor. La inscripcin legal tambin
permite a las empresas dividir las responsabi-
lidades entre los traba-
jadores especializados,
organizados a travs de
jerarquas empresari-
ales que aprovechan al
mximo el talento de sus
empleados. Esto mejora
la productividad en gran
medida. Los empleados
se especializan en lo que
mejor hacen y al mismo
tiempo se reducen los
costos de procesamiento
de informacin, comuni-
cacin, coordinacin de
actividades productivas y
adquisicin y distribucin
de conocimientos.
Los benefcios del
Empoderamiento
Legal de los Pobres
Los benefcios del
empoderamiento legal
son numerosos e importantes, ya que liberan el
potencial humano y permiten alcanzar resul-
tados sorprendentes. Esto se corresponde con
la magnitud del problema. Adems, la Comisin
cuenta con un programa de cambio integral.
Mxico Maaike de Langen
o!
E
n las ltimas dcadas, el comercio mundial tom un
ritmo vertiginoso, benefciando enormemente a gran
parte de la poblacin mundial. Pero podra hacer an ms
para reducir la pobreza y mejorar las oportunidades para
todos. Los mercados abiertos, regidos por leyes previsibles,
permiten a los nuevos participantes y principiantes hacer
acuerdos ms justos, ofrecindoles as ms oportunidades,
incluso a aqullos que viven en la pobreza pero que
previamente estaban excluidos. Un sistema de comercio
basado en reglas, a nivel interno e internacional, representa
as un instrumento de desarrollo que sita a todos en pie
de igualdad.
Desafortunadamente, la Ronda de Desarrollo de Doha de
la OMC se ha paralizado. A pesar de sus loables esfuerzos
por generar capacidades relacionadas con el comercio,
no se han logrado avances en temas apremiantes como
la optimizacin del acceso al mercado para pases en
desarrollo y mejores oportunidades para los pases ms
pobres. En muchos pases, las polticas econmicas
nacionales no han estimulado la creacin y el crecimiento del
trabajo con equidad. Por ejemplo, muchos pases dependen
de la extraccin intensiva de recursos naturales para la
obtencin de divisas, pero no combinaron esta actividad
con polticas de creacin de nuevas empresas y trabajos
afnes. La apertura de mercados debe complementarse con
una gestin adecuada del cambio. La apertura de mercados
genera ganadores y perdedores, aunque las medidas que
tienden a expandir las capacidades, las infraestructuras y
las redes de seguridad pueden ayudar a mitigar los efectos
negativos. Por lo tanto, las polticas en favor del comercio
son importantes motores de promocin del cambio y la
productividad.
El empoderamiento legal puede cumplir una funcin. La
exclusin de los derechos de propiedad, comerciales y
laborales limita seriamente las oportunidades tanto de
los individuos como de las empresas de benefciarse del
comercio entre pases. En Mxico, por ejemplo, slo el siete
por ciento de las empresas cuenta con la condicin jurdica
y los instrumentos necesarios para comercializar con los
Estados Unidos y Canad dentro del marco del TLCAN. En
el caso de Per, slo el dos por ciento puede establecer
relaciones comerciales a nivel internacional. Expandir
el acceso a los derechos ante la ley permitira a muchas
empresas locales benefciarse a travs del comercio.
Las empresas registradas cuentan con mayor acceso no slo
a los mercados, sino tambin a los recursos necesarios para
el crecimiento de las economas de escala y la obtencin de
benefcios, con lo que se vuelven ms competitivas. El acceso
a la fnanciacin es importante, tanto como el acceso a los
riesgos compartidos, a la informacin y a la capacitacin.
A la mayora de los pequeos agricultores y productores
industriales les resulta difcil exportar. Su incapacidad
de penetracin en los mercados externos con frecuencia
consolida las desigualdades de gnero, dado que las mujeres
cuentan con una representacin desproporcionada en estas
categoras. Necesitan reformas que ataan a la propiedad,
el comercio y el trabajo que le brinden oportunidades para
participar en la actividad comercial. Necesitan productos
y servicios fnancieros innovadores, adems de medidas
que protejan a los trabajadores informales por medio del
empleo jurdicamente garantizado y reglamentado y planes
de seguros de salud.
CREACION DE UN COMERCIO JUSTO E INCLUSIVO
No existen soluciones tecnicas para el oesarrollo.
Como los contextos nacionales y locales diferen, es
lunoamental que el programa oe cambio surja a partir oe
las conoiciones locales y las realioaoes y necesioaoes
oe las personas pobres.
o7
No existen soluciones tecnicas para el oesarrollo.
Como los contextos nacionales y locales diferen, es
lunoamental que el programa oe cambio surja a partir oe
las conoiciones locales y las realioaoes y necesioaoes
oe las personas pobres.
E
l Estado tiene el deber de proteger, y
los ciudadanos, el derecho a recibir
proteccin. Por lo tanto, es necesario
cambiar los sistemas jurdicos. Este
cambio debe ser sistmico, para lograr
un nuevo equilibrio entre la autoridad de los
gobiernos y los derechos de los ciudadanos.
Deben reformarse las condiciones marco
bsicas de las sociedades: leyes nacionales,
legislacin y cumplimiento de las leyes.

Este captulo propone un programa de cambio,
con una serie de medidas de reforma para los
cuatro pilares del empoderamiento legal. Se
inspira en el estudio realizado por los grupos
temticos de trabajo de la Comisin, cuyos
informes se publican por separado. Presenta
alternativas viables para organismos guberna-
mentales, el sector privado, sociedades civiles
(inclusive el mbito acadmico) y organiza-
ciones comunitarias. Un programa integral
de reformas tendr un mayor impacto en las
vidas de los pobres. Sin embargo, como las
situaciones de los pases sern distintas, tanto
con respecto al contexto nacional como a los
desafos a los que se enfrentan los pobres, es
fundamental que el programa de cambio surja
a partir de las condiciones locales. No hay una
nica forma de hacer las cosas. En algunos
pases, determinadas medidas en materia de
polticas son ms urgentes que otras y la reali-
zacin temporal y secuencial de las reformas
varan. Cada pas, cada comunidad, necesita
hallar su propia manera de actuar en el proceso
de empoderamiento legal. Los pobres mejoran
sus vidas de un modo progresivo; en cada etapa
deben disponer de una combinacin adecuada
de reformas en materia de empoderamiento
legal.
Programa de cambio
4
o8
Opciones de reforma
Justicia
Mejora en los sistemas de registro de identidad, sin aranceles.
Sistemas de mtodos alternativos de solucin de confictos efcaces, asequibles y accesibles.
Simplifcacin y normalizacin jurdica, y campaas de educacin jurdica destinadas a los pobres.
Sistemas de asistencia jurdica ms slidos y ampliacin del nmero de funcionarios de las ofcinas de servicios jurdicos
mediante la incorporacin de auxiliares jurdicos y estudiantes de derecho.
Reforma estructural que permita a grupos comunitarios asumir riesgos ante la ley.
Propiedad
Institucionalizar un sistema de gestin de los derechos de propiedad que traspase de manera sistemtica y masiva la
economa extralegal a la economa formal y garantice el fcil acceso de todos los ciudadanos.
Promover un sistema de derechos de propiedad inclusivo que automticamente reconozca los bienes muebles e inmuebles
adquiridos por hombres como copropiedad de sus esposas o parejas de hecho, y que establezca reglas sucesorias claras.
Crear un mercado funcional para el intercambio de bienes que sea transparente y responsable.
Garantizar que el reconocimiento de todas las propiedades en cada pas se cumpla en virtud de la ley y que todos los propi-
etarios tengan acceso a los mismos derechos y normas.
Reafrmar los derechos de propiedad, incluida la seguridad de tenencia, por medio de polticas sociales y otras polticas
pblicas, tales como el acceso a la vivienda, los prstamos a bajo inters y la distribucin de terrenos estatales.
Establecer lineamientos jurdicos para la reubicacin forzada, que incluya un resarcimiento justo.
Reconocimiento de una variedad de sistemas de tenencia de tierras, entre los que se incluyan los derechos consuetudinarios,
derechos de los pueblos autctonos, derechos colectivos, certifcados, etc., as como su normalizacin y la integracin de
estas prcticas al sistema legal.
Auditoras de terrenos estatales, y publicacin de resultados para desalentar la ocupacin ilegal de terrenos pblicos.
Procedimientos simplifcados de inscripcin y transferencia de tierras y propiedades.
Trabajo
Derechos laborales fundamentales, especialmente de libertad de asociacin, negociacin colectiva y no discriminacin.
Mejoras en la calidad de las reglamentaciones laborales y cumplimiento de las mismas.
Enfoques de proteccin social inclusivos, independientes de la relacin laboral. Derechos laborales (seguridad e higiene,
horas de trabajo, ingreso mnimo) que se extiendan a los trabajadores de la economa informal.
Ms oportunidades de educacin, capacitacin y reorientacin profesional..
Negocios
Marcos jurdicos y reglamentarios adecuados, que incluyan contratos comerciales aplicables, derechos de propiedad privada,
uso de espacios pblicos.
Transacciones comerciales justas entre empresas informales y formales. Servicios de desarrollo fnanciero, empresarial y de
mercadotecnia para empresas informales.
Incentivos para microempresas, que incluyan la contratacin pblica, el reembolso de impuestos y los subsidios. Proteccin
social para empresarios informales.
Programa de acceso a la justicia
Para que el sistema legal cumpla su funcin
de ayudar a los pobres a salir de la pobreza, se
necesitan leyes que conferan la combinacin
adecuada de derechos, poderes, privilegios
e inmunidades, ya que son las reformas en
las instituciones pblicas y un sistema legal
y judicial los que pueden lograr que estos
derechos jurdicos sean representativos en
la prctica. Como parte de las iniciativas de
acceso a la justicia es necesario
supervisar todas las leyes, regla-
mentaciones, procedimientos
e iniciativas institucionales.
Las leyes discriminatorias con
relacin a los derechos, intereses
y sustento de los pobres requie-
ren de una evaluacin y revisin
crticas.
Garantizar la
identidad legal de
todos
L
a identidad legal es
la piedra angular
del acceso a la justicia.
Para poder otorgar
identidad legal a todas
las personas, es requi-
sito abordar una serie
de cuestiones. Entre
estas se incluye la falta
de capacidad de los
sistemas de registro
de identidad estatales,
la eliminacin de los
aranceles relacionados
con el sistema, el apoyo
a su difusin y, de ser
necesario, la integracin
de los servicios de
registro a otros servicios
sociales o prcticas
tradicionales. Tambin ser necesaria la imple-
mentacin de incentivos estatales para registrar
la identidad legal de una persona mediante el
suministro de informacin, el trabajo realizado
a travs de intermediarios locales confables
y la minimizacin de todas las consecuencias
adversas de la inscripcin formal. El objetivo
primordial no es aumentar los ndices de
registro, sino mejorar el acceso a las protec-
ciones y oportunidades. Aunque la distribucin
La ley no es algo que se pueoa inventar en una
universioao, la ley es algo que se oescubre. Los
pobres ya ha realizaoo acueroos reciprocos, es oecir,
contratos sociales, y lo que se oebe hacer es conlerir
un estndar profesional a estos contratos con el fn
oe crear un sistema legal reconocioo y respetaoo por
tooos.
Hernando de Soto
Antigua Yugoslavia UNICEF/HQ95-0848/Roger LeMoyne
o9
70
de certifcados de nacimiento no conducir
por s sola al logro de estos objetivos, debe
entenderse que es una parte de un programa de
reformas de empoderamiento legal ms amplio.
Mejorar el acceso a la justicia dentro
de la burocracia gubernamental
Muchos pobres dependen del sistema buro-
crtico, ya sea en lo relacionado a la admin-
istracin de tierras, el ordenamiento urbano,
la inscripcin de bienes y negocios, el acceso
a planes de crdito pblicos,
etc. Estos sistemas pueden estar
expuestos al abuso de quienes
detentan el poder y as servir los
intereses de unos pocos a travs
de la corrupcin y la falta de trans-
parencia, en lugar de constituir
un marco para el empoderamiento
de la mayora. Por consiguiente,
la reforma debe incluir mejoras
en el acceso a la justicia legal y
mejoras en el acceso a la justicia
dentro de la burocracia guberna-
mental. Enfrentar los problemas
del sistema burocrtico puede
suponer reformas en la admin-
istracin pblica, tales como la
optimizacin de los procedimientos conciliato-
rios y de adjudicacin, reformas en el servicio
pblico que persigan ampliar los incentivos
al rendimiento en la administracin estatal e
incrementar la descentralizacin y la reduc-
cin del personal de los servicios burocrticos.
Las reformas a las leyes administrativas, entre
las que se encuentran ampliaciones especial-
mente adaptadas de las leyes que garantizan
la libertad de informacin, los requisitos de
las declaraciones sobre el impacto del delito
en la vctima y las protecciones para los
denunciantes de irregularidades, as como la
adecuada pero limitada revisin judicial de
la accin administrativa, tambin pueden ser
importantes para incrementar el acceso a la
justicia administrativa.
Ampliar el alcance de los servicios
jurdicos para los pobres
El acceso a la justicia se basa principalmente
en un acceso razonable a los servicios jurdicos.
Esto puede lograrse de diversas maneras. Una
forma es la liberalizacin gradual del mercado
de los servicios jurdicos, a travs de la reduc-
cin de las barreras de acceso reglamentarias
(como por ejemplo las restricciones al ejercicio
ilegal de la profesin) para los prestadores de
servicios, entre los que se incluyen los asesores
no letrados interesados en ofrecer servicios
jurdicos a los pobres. Otra forma consiste en
disear sistemas de asistencia jurdica efcaces,
que pueden suponer un mayor nfasis en la
asistencia legal proporcionada por los auxiliares
jurdicos
66
y los estudiantes de derecho, as
como la integracin de la asistencia jurdica a
otros servicios.

Considerar el papel desempeado por los
colegios de abogados nacionales e internacio-
nales y fomentar relaciones de trabajo efcaces
En Banglaoesh, por ejemplo, el oivorcio verbal est
prohibioo por la constitucion, pero su preponoerancia
se mantiene en las comunioaoes rurales pobres.
Un estuoio realizaoo por una ONG oe Banglaoesh
concluyo que por el solo hecho oe inlormar a los
miembros oe los tribunales consuetuoinarios locales
sobre la ilegitimioao oel oivorcio verbal, esta prctica
oisminuyo notablemente. Tambien lue posible
incluir algunas normas propias oel oroenamiento
jurioico nacional en las oeliberaciones comunitarias
y las prcticas oe meoiacion basaoas en el oerecho
consuetuoinario y las normas traoicionales.
Fuente: Golub 2000
71
con los colegios es importante para desarrollar
programas especfcos de asistencia jurdica
que funcionen. Los colegios de abogados
pueden ayudar a reunir y transmitir informacin
dentro de la comunidad jurdica sobre el acceso
a cuestiones de justicia, proporcionar una
supervisin benefciosa y ofrecer apoyo poltico
para acceder a las reformas del sistema de
justicia y los incrementos de los fondos para
los servicios de asistencia jurdica que sean
necesarios. Tambin pueden ayudar a deter-
minar los candidatos idneos para proporcionar
asistencia jurdica y, posiblemente, patrocinar
programas de educacin jurdica destinados a
satisfacer las necesidades de los pobres.
Entre otras reformas relacionadas se incluyen
el aumento de la capacidad de los pobres de
obtener fnanciacin para plantear demandas
judiciales de valor esperado positivo y ms
oportunidades de entablar demandas judiciales
representativas o en conjunto, tales como las
demandas colectivas. Esto exige una liberal-
izacin adecuada del mercado para obtener
dicha fnanciacin, lo que puede incluir la
ampliacin de oportunidades para realizar
pactos de quota litis, inversiones de terceros
en demandas judiciales y subrogacin de
demandas. A pesar de que las demandas
colectivas tienen sus fallas, las situaciones en las
que un gran nmero de vctimas de un mismo
perjuicio (a menudo leve), o de un perjuicio
similar, pueden interponer sus demandas de
manera conjunta, representan una ventaja en
trminos de costos para las vctimas y por lo
tanto mejoran su acceso al sistema de justicia.
Administracin de los tribunales
T
odas las personas, sobretodo los pobres,
deben poder contar con un acceso signifca-
tivo a los tribunales para resolver controversias
civiles y hacer cumplir sus derechos en contra
de posibles abusos por parte de intereses
privados o estatales infuyentes. En primer
lugar, esto requiere un nmero sufciente de
tribunales, distribuidos geogrfcamente, de
manera que sean accesibles para la poblacin.
Adems, se deben tomar los recaudos necesa-
rios para que todos los ciudadanos
comprendan los procedimientos. Las
mejoras en la administracin y orga-
nizacin del sistema judicial pueden
allanar el camino para simplifcar
el recurso a los tribunales, lo que
incluye mesas de ayuda y puestos de
informacin para que los ciudadanos
puedan acceder a la informacin
sobre sus casos y los procedimientos
judiciales. La tarea que exige la
creacin o mejora del sistema
judicial de una nacin es ardua y
extensa, y muchos proyectos anterior-
res no tomaron en consideracin a
los pobres. No obstante ello, se han
puesto en marcha una cantidad de
proyectos exitosos, particularmente
en pases de medianos ingresos,
En 200!, el gobierno oe Serbia inicio la
implementacion oe un sistema automatizaoo para
la gestion oe oemanoas en su sistema oe tribunales
comerciales, un bastion oe corrupcion oe larga
oata. El nuevo sistema olrece la posibilioao oe elegir
jueces al azar, oeterminar los honorarios estnoares
que los litigantes oeben alrontar y permitir que los
ciuoaoanos evaluen el progreso oe sus juicios a traves
oe Internet. Gracias al consiguiente aumento oe la
transparencia, efciencia e imparcialidad, en 2006
se registro una reouccion oel 2! en el inventario
oe juicios penoientes, mientras que en el periooo
comprenoioo entre 200! y 200o, se prooujo una
reouccion oel 38 oel tiempo requerioo para que
un contrato entre en vigor.
72
que sirvieron para aumentar la imparcialidad,
agilidad y confabilidad de los sistemas judi-
ciales.
Alentar a los tribunales a prestar
debida consideracin a los intereses
de los pobres
Los tribunales de los pases que se rigen tanto
por leyes consuetudinarias como civiles han
encontrado nuevas maneras de reparar la injus-
ticia. Los jueces tienen la capacidad de hacer
que todos los derechos humanos, tanto civiles
como polticos, econmicos, sociales y cul-
turales, estn sujetos a la ley. Las demandas de
accin colectiva y las leyes de inters pblico
en Asia Meridional y en Sudfrica han demos-
trado cmo conferir poder a los tribunales
para que estos se conviertan en una voz insti-
tucional para los pobres. Estas innovaciones
deben reconocerse e incorporarse a las polticas
destinadas a mejorar el acceso a la justicia en
todos los pases.
67
Permitir que el poder judicial
aplique normas y leyes internacionales relativas
a los derechos humanos en los procesos judi-
ciales que surjan en virtud de las leyes nacio-
nales o internas contribuir en gran medida a
la consolidacin del sistema poltico como un
sistema legal capaz de propiciar el empodera-
miento de los pobres.
Mejorar los mtodos informales y
consuetudinarios para la solucin de
controversias
Si bien una parte importante del enfoque del
programa de empoderamiento legal se basa en
cmo lograr el empoderamiento a travs de las
instituciones estatales formales, la gran mayora
de los pobres del mundo dependen de sistemas
judiciales no estatales e informales. Por lo
tanto, es de vital importancia tener en cuenta
los sistemas de justicia no estatales. Es funda-
mental estructurar adecuadamente la relacin
entre los sistemas estatales y no estatales.
Las reformas de los sistemas legales plurali-
stas podran incluir la combinacin formal o
tcita del sistema judicial no estatal mediante
campaas de educacin y sensibilizacin
que promuevan la evolucin del sistema legal
Irak UNICEF/HQ03-0488/Shehzad Noorani
73
informal. Tambin son importantes las limita-
ciones focalizadas en los sistemas no estatales,
en particular, con respecto a los lmites en las
prcticas que perpetan la subordinacin de la
mujer. Estos sistemas tambin pueden consoli-
darse con el apoyo de las organizaciones de la
sociedad civil y de base comunitaria.
En muchos contextos, los Tribunales de Arbi-
traje Externos (TPAC, por sus siglas en ingls)
pueden considerarse un xito. Estos mecanismos
ofrecen una proteccin efcaz de los derechos y/o
mecanismos efectivos de solucin de confictos
relativos a acuerdos de propiedad impugnados,
especialmente en el caso de mujeres privadas
del derecho de representacin. En general, el
xito de los mtodos alternativos de solucin
de confictos depende de ciertas normas y
prcticas, como por ejemplo el derecho de los
pobres a designar a jueces de su eleccin para
la solucin de sus confictos. Es igualmente
imperativo que los mecanismos para la solucin
de confictos sean reconocidos como legtimos
y vinculados a la aplicacin formal de la ley, y
que no operen totalmente fuera del dominio del
sistema legal.
68
Permitir la autoayuda por medio
de la informacin y la organizacin
comunitaria
Aunque existe una cierta tendencia a equi-
parar el acceso a la justicia con el acceso a los
servicios jurdicos, suponiendo que el nico
camino hacia la justicia sea a travs de letrados
y tribunales, a menudo la primera (y a veces la
nica) opcin que tienen las personas pobres es
ver qu pueden hacer por sus propios medios.
Los primeros pasos en las estrategias para la
consecucin de la justicia es el empodera-
miento de los pobres por medio de mejoras
en la distribucin de la informacin jurdica
y la formacin de grupos de pares (de autoa-
yuda). Es posible que los pobres no reciban la
proteccin ni las oportunidades a las que tienen
derecho en virtud de la ley porque no conocen
la legislacin o no saben cmo buscar la asis-
tencia de una persona que les pueda propor-
cionar la ayuda necesaria. Las tecnologas de la
informacin y la comunicacin modernas son
especialmente adecuadas para apoyar las inter-
venciones destinadas a consolidar los grupos
de intercambio de informacin, ensear a los
pobres cules son sus derechos y alentarlos a
recibir educacin no acadmica en materia de
asuntos legales.
Programa de derechos de propiedad
Promover un sistema de derechos
de propiedad inclusivo
Un sistema de derechos de propiedad inclu-
sivo en favor de los pobres exige reglas que
defnan con claridad el conjunto de derechos y
obligaciones entre las personas y los bienes. La
ley de propiedad debe ofrecer opciones claras
y simples de capacidad jurdica y propiedad
corporativa para las pequeas empresas y
asociaciones consuetudinarias de los pobres.
La proteccin jurdica de la responsabilidad
limitada debe abarcar a los microempresarios
de menores recursos; asimismo es preciso
reconocer formalmente los derechos de
prescripcin adquisitiva tanto de sus bienes
inmuebles como sus activos intangibles. Deben
promoverse los marcos jurdicos que habilitan
las asociaciones de tierras y viviendas, para
permitir que las personas con bienes limitados
combinen la propiedad individual y comunal.
La documentacin que acredita el recono-
cimiento ofcial de la propiedad debe adoptar
la forma de certifcados sencillos que otorguen
reconocimiento formal a las prcticas sociales y
a la tenencia consuetudinaria.
El Estado debe mejorar la base patrimonial de
los pobres por medio del reconocimiento de
la propiedad comunitaria. En algunas culturas
7!
jurdicas, la propiedad comunitaria
de los recursos naturales como
los terrenos para pastoreo, los
bosques, los cursos de agua, las
reas pesqueras y los minerales
superfciales, constituyen formas
tradicionales y efcaces de ceder
el control y brindar derechos de
propiedad a personas que tienen
pocas o ninguna propiedad. Estos
sistemas deben ser reconocidos e
ntegramente protegidos contra el
apoderamiento arbitrario. Al mismo
tiempo, las comunidades deben
contar con la opcin de reconocer
los derechos de propiedad indi-
viduales dentro de la comunidad y
extenderlos a quienes se encuen-
tran fuera de ella. Sin embargo,
en funcin del contexto, si los
operadores privados pretenden
explotar estos recursos y/o tratan
de excluirlos del control comunal,
mientras que la comunidad
afectada depende de tales recursos
para su sustento y su futuro, es posible que el
Estado tenga inters en intervenir, a solicitud y
en nombre de dicha comunidad. En general, el
uso de recursos naturales debe reglamentarse
a travs de reglas y normas claras y previsibles
que se apliquen no slo a la comunidad, sino
tambin a los propietarios privados.
Deben ponerse en prctica iniciativas para
garantizar los derechos de propiedad de los
ocupantes de viviendas urbanas precarias y
los ocupantes ilegales de terrenos estatales,
mediante la implementacin de una serie de
medidas que incluyan mecanismos fnancieros
que les otorguen la documentacin adecuada
para las tierras que ya ocupan, o mediante
la propuesta de alternativas apropiadas. Los
mercados arrendatarios a menudo constituyen
para los pobres la primera oportunidad de contar
con una propiedad. Para consolidar la posicin
de los pobres de zonas rurales y urbanas en los
acuerdos arrendatarios se requiere de garantas
ms slidas y transparentes. En virtud del matri-
monio o la unin de hecho, los bienes inmuebles
o muebles que posea o adquiera el hombre
deben considerarse automticamente como
copropiedad de la mujer. Las reglamentaciones
sucesorias deben prever que tanto los herederos
como las herederas reciban la misma consid-
eracin en las distribuciones testamentarias,
de manera que las esposas e hijas no queden
excluidas de la herencia. Las leyes de divorcio
tambin deben establecer un trato igualitario
entre hombres y mujeres.
La promocin de un sistema realmente inclu-
sivo de derechos de propiedad que incorpore
En las zonas oe tierras bajas oe la region este oe Bolivia,
los oerechos sobre la tierra constituyen el nucleo oe
un acueroo innovaoor orientaoo a preservar tanto
el estilo oe vioa oe los pueblos inoigenas como una
excepcional extension oe bosque tropical seco. Las
negociaciones entre el gobierno y el pueblo guarani-
izoceno arrojaron como resultaoo oos oecisiones
que marcaron un hito historico. La primera estuvo
orientaoa a la oesignacion como parque nacional oe
un rea oe 3.!00.000 hectreas oe bosque oeshabitaoo
en el Gran Chaco para su preservacion. Meoiante la
segunoa oecision se otorgo al pueblo guarani-izoceno
la titularioao oe un rea oe 1.00.000 hectreas
como territorio inoigena oe propieoao comunal.
Fara el pueblo guarani-izoceno, el resultaoo lue un
compromiso pragmtico meoiante el cual renunciaron
a tooos sus oerechos oe propieoao respecto oel bosque
oel Gran Chaco, pero obtuvieron oerechos exclusivos
para la explotacion oe la tierra y los bosques en el
territorio oe su propieoao. Fuente: The Wealth of the Poor 2005
7
medidas para consolidar la seguridad de
tenencia requiere de un aprendizaje de las
experiencias (tanto positivas como negativas)
con programas de titulacin de tierras pasados.
Para garantizar la proteccin e inclusin de
los ms pobres, es preciso considerar una
amplia gama de medidas polticas. Entre stas
se incluyen el reconocimiento formal, una
adecuada representacin y la integracin de
una variedad de formas de tenencia de tierras,
tales como los derechos consuetudinarios,
los derechos de las poblaciones autctonas,
los derechos colectivos y los certifcados. El
xito depende en gran medida de una reforma
integral del sistema de gobernabilidad en torno
a los derechos de propiedad, como se indica a
continuacin. Es necesario que estos sistemas
sean accesibles, asequibles, transparentes y
que estn exentos de complejidades innece-
sarias. Por sobre todo, se debe proteger a los
pobres de desalojos arbitrarios mediante un
debido proceso y una plena indemnizacin. Las
reformas deben acompaarse con mecanismos
innovadores de poltica social que incluyan la
facilitacin de programas de fnanciacin ase-
quibles para vivienda, sustento, infraestructura
y servicios bsicos. La realizacin de auditoras
de terrenos estatales y la publicacin de los
resultados puede ayudar a reducir las posibili-
dades de ocupacin de terrenos pblicos.
Institucionalizar un sistema efcaz
de gobernabilidad de derechos de
propiedad
El funcionamiento del ente de administracin
de propiedades y los organismos de admin-
istracin de tierras es fundamental para los
pobres. Las reglas y recursos pueden subver-
tirse fcilmente en benefcio de los intereses
de unos pocos, por ejemplo a travs de la
corrupcin y la falta de transparencia. Es por
eso que es necesario revisar y, llegado el caso,
reformar la estructura de gobernabilidad y el
desempeo de dichos sistemas. La separacin
de poderes entre registro de tierras y adminis-
tracin de terrenos pblicos constituye una
reforma que disminuir el riesgo de prcticas
abusivas. Adems, los entes de administracin
de propiedades deben disponer de ofcinas
de fcil acceso para los pobres y, en general,
promover sistemas de administracin de tierras
y gobernabilidad descentralizados y responsa-
bles, en particular cuando puedan basarse en
mecanismos tradicionales como los de solucin
de confictos. Los tiempos y costos de los
procedimientos para registrar formalmente una
propiedad deben ser reducidos. Para garantizar
que la propiedad de una nacin sea reconocida,
todos los propietarios deben tener acceso a
los mismos derechos y normas. Esto permitira
la movilizacin de la economa extralegal a
la economa formal de manera sistemtica y
masiva.
El nmero de pasos que los compradores y vende-
dores deben seguir para transferir formalmente
una propiedad deben ser reducidos a un mnimo.
Deben defnirse con claridad las responsabili-
dades de los diversos niveles de gobierno en la
administracin de los terrenos pblicos. Deben
establecerse lmites estrictos a la capacidad
estatal de expropiacin de tierras. El marco legal
debe hacerse cumplir adecuadamente y ser lo
sufcientemente coherente, de manera que no
entre en conficto con otras leyes de propiedad
que no representaran a los grupos vulnerables.
Entre las leyes y cdigos que deben revisarse
para determinar su coherencia se encuentran
las leyes de propiedad, leyes de tierras, leyes
de garanta, cdigos civiles, leyes y cdigos
de familia, leyes y cdigos sucesorios, leyes y
cdigos matrimoniales.
Los sistemas de registro manual de tierras
requieren de un trabajo intenso y conducen a
importantes errores y repeticiones. Los costos
7o
de la certifcacin de propiedades se pueden
reducir de manera considerable y la trans-
parencia de los mismos se puede mejorar por
medio de sistemas informticos y de GPS,
especialmente en aquellos casos en que an
no existan registros integrales. No obstante,
hay que considerar tres salvedades. La cor-
rupcin puede aumentar fcilmente durante
la fase inicial de digitalizacin, aunque puede
disminuirse signifcativamente una vez que los
sistemas se encuentren en funcionamiento. Un
paso fundamental es la validacin de los datos
recolectados a nivel local con las personas
implicadas. En segundo lugar, existe el peligro
de una sobreingeniera. Las soluciones tcnicas
slo tienen sustento si se equipara la infrae-
structura con los recursos y las capacidades
disponibles a nivel local. Las instituciones de
administracin de tierras slo sern indepen-
di-entes de la presin de los grupos de inters
si consiguen sostener fnancieramente sus
operaciones. En tercer lugar, las soluciones
informticas y tcnicas no sern sufciente-
mente benefciosas si el sistema ms amplio
de gestin de la propiedad no se reforma y
contina siendo inaccesible para los pobres.
Las soluciones tcnicas que no contemplen
reformas legales e institucionales en favor de
los pobres pueden hacer ms dao que bien.
L
a certifcacin de propiedades debe
complementarse con una divisin por
zonas y una planifcacin. La conformacin
de barrios marginales puede evitarse impo-
niendo la utilizacin mixta de la tierra. En las
zonas donde se formaron barrios de viviendas
precarias, es esencial crear un ambiente de
proteccin y empoderamiento para la resi-
dencia, y tambin desarrollar actividades
comerciales para los pobres a travs de zonas
especiales de inters social. La mejora de
barrios de viviendas precarias incluye la certi-
fcacin de propiedades para las parcelas, con
un desarrollo mnimo de servicios y la provisin
de mejoras graduales en materia de infraestruc-
tura. Esto ayuda a otorgar a los pobres derechos
propietarios sostenibles y una participacin en
el aumento del valor de la propiedad.
Desarrollar mercados de
propiedades y crditos accesibles
para los pobres
Un sistema de propiedad y empresas integral
y funcional permite que las tierras, viviendas,
bienes muebles, acciones ordinarias e ideas se
transformen en bienes que puedan aprovecharse,
comprarse y venderse, a los precios que deter-
minen las fuerzas del mercado, de una manera
transparente y responsable. Dicho sistema
deber permitir el desarrollo de mecanismos
fnancieros, entre los que se incluyen crditos y
seguros, para facilitar las transacciones y mejorar
los resultados econmicos.
El mercado debe estructurarse de manera tal
que permita a los pobres aprovechar al mximo
sus bienes. Es necesario proporcionar asis-
tencia para la frma de contratos, minimizar
las condiciones para la adquisicin de tierras
por parte de los pobres, como la exigencia de
una educacin formal en agricultura, y elaborar
contratos de venta estndar en los que los
pobres puedan basarse. Es preciso conservar
la simpleza y claridad en las reglamentaciones
que rigen el arrendamiento, evitar la interven-
cin de escribanos y el cobro de honorarios para
pequeas transacciones y eximir a los nuevos y
pequeos propietarios de tierras del pago de las
tasas e impuestos de registro. Se deben con-
siderar los derechos preferenciales de compra
otorgados a copropietarios, vecinos o arren-
datarios, siempre y cuando no se produzcan
ocupaciones arbitrarias. Por otra parte, los
topes a la propiedad y las moratorias de venta
se consideran prcticas de proteccin razon-
ablemente exitosas, siempre y cuando estn
77
limitadas en el tiempo, y que ese tiempo se
utilice para fomentar la educacin en materia
jurdica y fnanciera.
Reconocer bienes muebles como
garanta real
Existe numerosa evidencia que indica que
ampliar el nmero de elementos que puedan
ser utilizados legalmente como garanta reduce
el costo del crdito. De permitirse el uso de
otros tipos de propiedad como garanta, un
mayor nmero de personas podr acceder a
crditos, y el mercado crediticio se volver ms
competitivo. Una mayor cantidad de pobres
estara en condiciones de generar historiales de
crdito sin arriesgar sus tierras y la totalidad de
sus viviendas. El sistema de crditos no surge
automticamente de la formalizacin de bienes.
Se necesita una accin catalizadora y concertada
por parte del Estado y de las instituciones
fnancieras privadas para fomentar el acceso al
crdito por parte de las familias pobres y de los
pequeos productores urbanos y rurales. Una
forma complementaria de apoyar los mercados
de crdito en favor de los pobres es a travs de
la creacin de registros de bienes muebles.
Consolidar los derechos de
propiedad a travs de polticas
sociales y otras polticas pblicas
Mucho puede hacer el Estado para dotar a
sus ciudadanos de activos de propiedad, por
ejemplo, facilitando el acceso de los pobres
a la titularidad de sus viviendas, ofreciendo
prstamos a bajo inters y distribuyendo
terrenos estatales. La reforma de la redistribu-
cin de tierras necesita complementarse con
el acceso a los servicios bsicos, la capacidad
administrativa, la tecnologa, el crdito y los
mercados para los nuevos propietarios. Como
una alternativa a la reasignacin autorizada de
tierras, los proyectos de reforma del rgimen de
tenencia de tierras proporcionan fondos para
la adquisicin de tierras a grupos de benefcia-
rios. Se facilita la provisin de fondos bajo la
condicin de que sea con un objetivo produc-
tivo y cuando los mercados de tierras estn
sufcientemente desarrollados. Jurdicamente,
el procedimiento es menos complicado; polti-
camente, es menos delicado que los programas
de adquisicin obligatoria. La condicionalidad
legal respecto de los benefciarios tiene en
cuenta la lucha por alcanzar otros objetivos
sociales, como la distribucin de tierras a
India ILO / M. Crozet
78
nombre de las mujeres.
El grado de concientizacin familiar y la
informacin sobre los derechos tiene un efecto
positivo signifcativo en las inversiones y la
productividad relacionadas con la tierra. Slo
una minora de los usuarios pobres de tierras
conocen las disposiciones legales pertinentes.
Esto implica que la mayor parte del aumento de
la productividad asociado al otorgamiento de cer-
tifcados de propiedad an debe hacerse realidad
a travs de la educacin y la informacin.
L
as mltiples consultas y la participacin
de las organizaciones sociales contribuyen
a realizar un cambio en la ecuacin de poder
y aumentar la satisfaccin y efcacia de la
reforma de propiedad. En especial, es muy
importante que exista una comunicacin con
la sociedad civil y una participacin activa en
los asuntos que la ataen, para garantizar la
calidad del cambio sistmico en el rgimen
de derechos de propiedad. A una escala ms
amplia, dichas medidas contribuyen a fomentar
la ciudadana y la unin social.
La produccin de viviendas emplea mano de
obra local, recircula el ingreso hacia la economa
local y contribuye al desarrollo del trabajo
califcado. El gobierno puede desempear un
papel catalizador en la promocin del acceso a
la vivienda a travs de la provisin de crditos y
de la unin del sector privado con otras orga-
nizaciones de la sociedad civil que representan
a los pobres, para fomentar las condiciones que
estimulan el desarrollo de viviendas destinadas a
los pobres y, en ltima instancia, para que stos
accedan a la titulacin.
Por ltimo, el gobierno tambin puede actuar
como intermediario en las negociaciones entre
los dueos de la tierra y sus ocupantes de bajos
ingresos, en situaciones en que los dueos
originales de las tierras tengan pocas esperanzas
de recuperar su propiedad en ocupacin sin
recurrir a un litigio prolongado, y en las que
recuperar aunque sea sola una parte de la tierra
comporte importantes ventajas.
Programa de derechos laborales
En ltima instancia, el objetivo de los derechos
laborales es garantizar el trabajo libremente
elegido y productivo, llevado a cabo en condi-
ciones de libertad, dignidad e igualdad, lo que
se resume como el programa para el trabajo
decente. El contenido especfco del programa
para el trabajo decente, que se ha aceptado
como un objetivo global,
69
se defne de manera
ptima en cada pas a travs del dilogo social.
El propsito debe consistir en convertir el
empleo en el objetivo central de las polticas
econmicas y proporcionar mejoras graduales
en la calidad del trabajo y las remuneraciones,
inclusive por medio del cumplimiento efcaz de
los derechos laborales como camino principal
para salir de la pobreza.
Las instituciones que contribuyen a crear
fuentes de trabajo, mejorar las reglamenta-
ciones laborales y hacen cumplir los principios
y derechos fundamentales en el trabajo,
necesitan fortalecerse para crear una sinergia
entre la proteccin de los trabajadores pobres,
su productividad y la de su patrimonio. Es
preciso analizar las instituciones y reglamenta-
ciones para examinar sus efectos en la creacin
de riqueza y la proteccin del trabajo.
Muchos cdigos de conducta voluntarios hacen
referencia a los principios y derechos funda-
mentales en el trabajo, como la prohibicin del
trabajo forzado, el trabajo infantil y la discrimi-
nacin laboral, que se basan en las normas de
trabajo centrales de la OIT. Son instrumentos
de importancia para motivar a las corporaciones
multinacionales a mejorar su desempeo, y
79
ya estn infuyendo en la consolidacin de los
derechos laborales ya que las empresas estn
ms receptivas a las reacciones de los consumi-
dores ticos. Las iniciativas de consolidacin
de los derechos laborales deben centrarse en lo
siguiente:
Consolidar la identidad, la opinin, la
representacin y el dilogo
El proceso de empoderamiento legal comienza
con la identidad. En la misma forma en que se
reconocen la propiedad y los bienes tangibles de
los pobres, as tambin debe reconocerse efecti-
vamente el principal patrimonio que poseen: su
mano de obra y su capital humano. Existe una
necesidad particular de garantizar que los traba-
jadores y empresarios de la economa informal
ejerzan la libertad de asociacin a travs de
organizaciones que ellos mismos elijan y de
la negociacin colectiva, especialmente en el
caso de las mujeres y los jvenes, quienes estn
sobre-representados en la economa informal.
Debe acentuarse la meta de crear organizaciones
representativas de trabajadores pobres, en
especial de jornaleros y trabajadores autnomos
que operan dentro de la economa
informal, de manera que tengan
opinin, representacin y dilogo
con los agentes de la economa
formal y con las autoridades
pblicas, para as defender sus
derechos.
Consolidar la calidad de
las reglamentaciones
laborales y el cumplimien-
to real de los principios y
derechos fundamentales
en el trabajo
El objetivo es la creacin de una
sinergia entre la proteccin y la
productividad de los trabajadores
pobres y sus activos. La revisin
de la calidad de las instituciones y de las regla-
mentaciones debe incluir un anlisis crtico y
autocrtico de los instrumentos legales desde
el punto de vista de sus efectos en la produc-
tividad y en la proteccin del trabajo.
Apoyar un conjunto mnimo
de derechos laborales para los
trabajadores de la economa informal
D
ebe establecerse y hacerse cumplir un
conjunto mnimo de derechos laborales
para los trabajadores pobres de la economa
informal, con la convergencia gradual y
progresiva de los derechos laborales que se
aplican a todos los trabajadores. Esto debe
respetar y defender la Declaracin de Prin-
cipios y Derechos Fundamentales en el Trabajo
y trascender de su mbito para abarcar tres
aspectos adicionales fundamentales de las
condiciones laborales: seguridad e higiene en el
trabajo, horas de trabajo e ingreso mnimo. Esa
base mnima para lograr el empoderamiento
debe ser realista y aplicable. Deben esperarse
avances en pos de un conjunto ms integral de
derechos laborales.
En Kenia, tanto las translerencias en electivo como
los programas laborales contribuyeron a aumentar la
capacioao oe los inoiviouos, particularmente oe los
ninos. Las translerencias en electivo que incrementan
el ingreso oe las lamilias pobres pueoen bastar para
mejorar la eoucacion y la saluo oe los ninos, si existe
una aoecuaoa provision oe oichos servicios. Sin
embargo, un programa oe trabajo que contribuya al
oesarrollo oe la inlraestructura economica y social
probablemente tenoria un impacto multiplicaoor aun
mayor que los subsioios oestinaoos a los ninos. Si este
tipo oe programas supone la construccion oe centros
oe saluo y escuelas, por ejemplo, pueoe incentivar la
provision oe servicios sociales.
Fuente: Centro Internacional de la Pobreza 2007
80
Consolidar el acceso a las
oportunidades
Las polticas de creacin y optimizacin del
acceso de los pobres a nuevas oportunidades
de empleo total, productivo y de libre eleccin,
como lo establece el Convenio 122 sobre la
poltica del empleo de la OIT, pueden propor-
cionar un mecanismo clave para el empodera-
miento de los pobres en la economa informal y
facilitar su transicin hacia la economa formal.
Las oportunidades de educacin y desarrollo de
capacidades, as como las medidas de lucha
contra la discriminacin, ayudan a aumentar el
reconocimiento de los pobres ante la ley y los
acercan a nuevas oportunidades econmicas.
Apoyar medidas de proteccin social
inclusivas
El reconocimiento del derecho a la segu-
ridad social se ha desarrollado a travs de
instrumentos universalmente aceptados,
como son la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos y el Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
que proclaman que la seguridad social es un
derecho social fundamental de todos los seres
humanos. Todos los pases deben garantizar su
cumplimiento mediante leyes, instituciones y
mecanismos de respuesta que puedan proteger
a los pobres de los impactos y las contingen-
cias que pueden empobrecerlos, adems de
medidas que garanticen su acceso a la atencin
mdica, los seguros de salud, las pensiones
y los servicios sociales. Estos mecanismos no
debern limitarse solo a aquellos trabajadores
que puedan dar prueba de su situacin laboral,
sino que deben estar abiertos a todo tipo de
trabajadores. Desde una perspectiva sistmica,
se debe otorgar derecho a las pensiones y la
proteccin al ciudado de la salud a todas las
personas en su condicin de ciudadanos, no
de trabajadores, y en funcin de principios
universales.
Promover la igualdad entre los
gneros
La pobreza tiene una dimensin de gnero, y el
empoderamiento legal puede colaborar en favor
Santo Tom y Prncipe UNICEF/HQ97-1186/Giacomo Pirozzi
81
de la igualdad entre los gneros. Garantizar
que las normas laborales de la OIT que promue-
ven la igualdad de oportunidades y trato se
extiendan de manera efcaz a los trabajadores
del sector informal constituye un desafo
clave.
70
El punto de partida de este proceso
reside en las normas laborales centrales sobre
igualdad entre los gneros. Se pueden hallar
lineamientos tiles en el Convenio sobre el
trabajo a domicilio de la OIT de 1996,
71
que
rige la extensin de la proteccin jurdica y el
empoderamiento legal de los trabajadores a
domicilio (trabajadores industriales externos
que trabajan en su domicilio), que son princi-
palmente mujeres.
Programa de derechos comerciales
M
uchos pases en desarrollo estn emergi-
endo de una historia de reglamentaciones
severas que exigan autorizaciones hasta para
realizar las actividades ms
sencillas, y de una autoridad
extremadamente centralizada e
infexible. La promulgacin de
leyes de calidad insufciente a lo
largo de los aos ha generado un
conjunto desordenado de leyes
complejas y contradictorias que
constituyen un obstculo reglamen-
tario desalentador para las futuras
empresas que desean insertarse en
la economa formal. Como tales, los
sistemas reglamentarios de estos
pases no estn desarrollados para
sostener una economa de mercado
foreciente que genere crecimiento
y trabajo en el sector formal.
Bajo estas circunstancias, las
pequeas empresas informales
a menudo asumen riesgos ms
importantes que las empresas ms
grandes y por lo general formal-
mente constituidas, y destinan
ms tiempo y recursos a super-
visar a sus agentes y socios, lo
que explica por qu casi siempre
contratan familiares y amigos
cercanos. Con frecuencia eligen
empresas de bajo riesgo que
a menudo generan bajos ren-
dimientos. Funcionan con una
cantidad limitada de capital y, en
Ms oel 90 por ciento oe los trabajaoores oe la Inoia
,entre los que se incluyen los trabajaoores agricolas,
trabajan en sectores oe la economia inlormal, que
cuenta con escasa segurioao jurioica y social, si es
que olrece algun graoo oe segurioao. La mayoria
son trabajaoores ocasionales, trabajaoores a oestajo,
contrataoos y trabajaoores por cuenta propia. Hace
poco tiempo, el gobierno oe la Inoia puso en marcha el
Esquema oe Segurioao Social para los Trabajaoores oel
Sector no Estructuraoo, oe manera experimental en 0
oistritos. Este esquema preve tres lormas oe proteccion
bsicas: la pension para la vejez, el seguro contra
accioentes personales y el seguro meoico. La aoopcion
oe estos instrumentos oe proteccion es obligatoria
para los trabajaoores registraoos y voluntaria, para los
trabajaoores autonomos. Tanto los trabajaoores como
los empleaoores pagan las contribuciones propias oel
esquema. Cuanoo los trabajaoores por cuenta propia
se incorporan al esquema, realizan las contribuciones
que corresponoen tanto a los trabajaoores como
a los empleaoores. El gobierno tambien paga
contribuciones. Se estn creanoo Centros Iacilitaoores
para asistir a los trabajaoores ,vease ms arriba bajo
el titulo Garantizar los oerechos oe los trabajaoores
inlormales,. La aoministracion oe esta iniciativa se
llevar a cabo a travs de las ofcinas de la Organizacin
oe Cajas oe Frevision oe los Trabajaoores oel pais.
Fuente: Gobierno de la India, 2004
82
consecuencia, estn obligadas a hacer negocios
a una muy pequea escala. Dado que apenas
pueden acumular capital, es a veces muy difcil
para estos empresarios vender su empresa y
obtener benefcios a partir de los bienes tan-
gibles e intangibles que han acumulado.
72
Las polticas econmicas y leyes comerciales,
que en la gran mayora de los pases pobres
apuntan a las grandes empresas, deben
modifcarse para comenzar a incluir al gran
nmero de empresarios que se encuentran en
la base de la pirmide econmica. La reforma
de estas polticas y los marcos jurdicos debe
centrarse en ayudar a las empresas informales a
utilizar todos sus activos para poner en marcha
negocios productivos y rentables. Los elementos
clave de las iniciativas para alcanzar estos
objetivos incluyen:
Un conjunto de derechos
comerciales que haga hincapi en
las polticas y que los organismos
de normalizacin instituyan y hagan
cumplir.
Independientemente de su tamao o potencial
de crecimiento, deben reconocerse los derechos
de todas estas empresas de funcionamiento
informal. Entre stos se incluyen el derecho a
trabajar y constituir una empresa, para lo cual
se necesita la capacidad de vender, ocupar un
puesto de trabajo y acceder a una infraestructura
bsica, como por ejemplo alojamiento, elec-
tricidad, agua y servicios sanitarios. A medida
que las empresas informales crecen, necesitan
contar con derechos y protecciones jurdicas
adicionales, como la posibilidad de obtener
descuentos impositivos y el acceso a servicios
de transporte y comunicaciones. Las iniciativas
para fortalecer los derechos comerciales bsicos
deben basarse en un conocimiento profundo
de las prcticas locales y, cuando sea posible,
incorporarse al marco legal. La creacin de
mecanismos y la fnanciacin tambin son
importantes para proporcionar proteccin social
a empresarios informales. Tal es el caso de los
mecanismos legales que ayudan a los empre-
sarios a hacer funcionar y crecer sus empresas
una vez que ya han ingresado al mercado. La
ausencia de derechos comerciales, entre los que
se incluyen las reglamentaciones relacionadas
con el blindaje, la responsabilidad limitada y
los mecanismos de salvaguarda del capital, y la
sucesin a perpetuidad de la empresa, as como
de los derechos de responsabilidad de direc-
tivos y empleados y la proteccin de accionistas
minoritarios, aumenta la probabilidad de que las
empresas vuelvan a la informalidad.
Procedimientos administrativos
racionalizados
Las barreras administrativas son los requisitos
burocrticos que derivan de las reglamenta-
ciones, su implementacin y su cumplimiento.
Una reglamentacin puede estar bien diseada,
ser proporcionada y efcaz, pero su verdadero
efecto en las empresas proviene de la forma
en que se la administra. Las barreras adminis-
trativas son el obstculo que desalienta a las
empresas a querer interactuar con los funciona-
rios gubernamentales
73
. Las reglamentaciones
impuestas a las empresas se encuadran en
diversas categoras. Algunas reglamentaciones
que rigen las iniciativas comerciales aumentan
los costos de ingreso al sector formal. Existen
otras reglamentaciones que rigen la actividad
econmica continua, y otras que afectan el
cierre de una empresa. La autoridad central
dictamina algunas de estas reglamentaciones,
mientras que los gobiernos regionales o munici-
pales imponen otras. Adems, las pequeas
empresas se enfrentan a costos impuestos por
el gobierno en las reas de prcticas labo-
rales, cargas salariales, normas de seguridad e
higiene, cargas fscales y comercio exterior.
El tiempo y dinero destinados al cumplimiento
83
de las reglamentaciones gubernamentales
impone a las empresas costos de transac-
cin elevados. Adems, el costo directo de los
pagos, por ejemplo los derechos de licencia,
tambin representa un costo empresarial sig-
nifcativo. Por el contrario, los pagos realizados
para evitar la deteccin de incumplimientos, o
los sobornos a funcionarios gubernamentales,
son los costos que implica operar en el sector
informal.
E
s necesario eliminar la burocracia y los
costos relacionados con la inscripcin
u obtencin de licencias para que todos los
empresarios puedan tener un acceso fcil.
Acceso ms amplio a los servicios
fnancieros y apoyo para la
innovacin en productos fnancieros
El acceso a la fnanciacin es esencial para
las empresas. Sin embargo, las empresas que
pertenecen a la economa informal no tienen
acceso a mercados fnancieros ni la capacidad
de competir en mercados de productos. Un
mejor acceso a los servicios fnancieros bsicos,
entre los que se incluyen el ahorro, los crditos,
los seguros, las pensiones y las herramientas
para la gestin de riesgos, es un aporte funda-
mental para que los emprendedores incipientes
y potenciales puedan aprovechar las oportuni-
dades econmicas y mejorar su calidad de vida.
Si los mercados fnancieros han de ser ms
inclusivos es necesario que se tome conciencia
acerca de las formas en que los trabajadores
pobres hacen uso del crdito tanto en los
sistemas de crdito formal como informal, y de
las barreras y reglamentaciones inadecuadas
en los procedimientos de prstamo formales.
Tambin es precisa la existencia de procedi-
mientos legales y administrativos que hagan que
el procesamiento de la garanta, que incluye
bienes muebles as como garantas sociales, sea
ms econmico, transparente y rpido. Por otra
parte, es necesario brindar apoyo para la inno-
vacin en productos y servicios fnancieros, con
la visin de profundizar su alcance.
Consulta, participacin y creacin de
reglas inclusivas
Es necesario consultar y hacer participar a las
empresas informales y sus representantes en
los organismos encargados de la formulacin de
polticas y del establecimiento de normas que
sean de relevancia. Necesitan estar informados
de los derechos que poseen ante la ley para
poder negociar con efcacia, hacer cumplir
los contratos y obtener compensaciones. El
programa de empoderamiento legal para el ejer-
cicio de los derechos comerciales hace hincapi
en las reformas diseadas para proporcionar un
entorno jurdico e institucional y en el Estado
de Derecho, que permitir a los empresarios
pobres desarrollar sus capacidades y hacer uso
de su talento, energa e iniciativa para acrecen-
tar sus bienes y generar empresas efcaces y
productivas.
Las reformas comerciales, en combinacin
con las reformas de propiedad, pueden brindar
seguridad, recursos y aumentar la competi-
tividad de todas las empresas, en particular de
las micro, pequeas y medianas empresas. El
crecimiento de estas empresas mejora sustan-
cialmente las posibilidades de consolidacin de
los derechos laborales. Cuanto ms inclusivo y
atractivo se torne el mercado formal, mejores
sern las oportunidades de reglamentar los
derechos laborales que, a su vez, ayudarn a
crear el capital humano para la prxima gene-
racin. Como Irlanda y Espaa demostraron
en la historia reciente, existe un extraordinario
potencial cuando los creadores de polticas
y los emprendedores de PyMEs se unen para
desarrollar estrategias en torno a estos temas.
Convertir el empooeramiento legal en una priorioao
politica requiere oe una estrategia politicamente relevante
e inteligente basaoa en el conocimiento... Es tiempo oe
un nuevo enloque lunoaoo en los cimientos oe las leyes
existentes y en el apoyo amplio a los oerechos
humanos, oe mooo que estos
aoquieran un veroaoero
signifcado en la vida cotidiana
oe los pobres.
8
Convertir el empooeramiento legal en una priorioao
politica requiere oe una estrategia politicamente relevante
e inteligente basaoa en el conocimiento... Es tiempo oe
un nuevo enloque lunoaoo en los cimientos oe las leyes
existentes y en el apoyo amplio a los oerechos
humanos, oe mooo que estos
aoquieran un veroaoero
signifcado en la vida cotidiana
oe los pobres.
E
l Empoderamiento Legal de los Pobres
es una visin audaz y su imple-
mentacin un desafo. El presente
captulo describe cmo se puede
lograr. Se esbozan lineamientos para
la implementacin, etapas, polticas de accin
y estrategias previstas para la accin nacional.
Se incluye adems un programa destinado a la
comunidad internacional.
Cuatro mil millones de personas viven fuera
del Estado de Derecho. Las instituciones
polticas, administrativas y jurdicas actuales
no estn encaminadas a lograr la proteccin
de los derechos de los pobres. Gran parte de
la comunidad de ayuda est en crisis, pues
ha reconocido que los enfoques de antao ya
no son sufcientemente buenos. Es tiempo de
considerar la realidad y desplegar energas para
hallar nuevas soluciones. Como dijera Albert
Einstein, No podemos resolver problemas
usando el mismo tipo de pensamiento que
usamos cuando los creamos. Ciertamente, es
preciso que las soluciones del siglo XXI comple-
menten, e incluso sustituyan, las estrategias
para la reduccin de la pobreza y creacin de
riqueza elaboradas en el siglo pasado.
La Comisin sostiene que es necesario imple-
mentar cambios sustanciales en las relaciones
entre el Estado y los pobres, y en el poder
pblico y privado. A fn de cuentas, desarrollar
todo el potencial del empoderamiento legal
requiere de la creacin de instituciones ms
receptivas, inclusivas y responsables en todo
el sistema poltico y econmico. Pero no todo
tiene que suceder de inmediato. El empodera-
miento legal puede iniciarse mediante un
cambio en algunas reas de actuacin. Con el
aumento de sus ingresos, bienes y poder, los
5
Estrategias de implementacin
8o
pobres estarn en una posicin ms ventajosa
para exigir otras reformas institucionales.

Y
a existen marcos determinantes para el
Empoderamiento Legal de los Pobres, tales
como la Declaracin Universal de Derechos
Humanos y otros convenios jurdicos interna-
cionales.
74
Los gobiernos de todo el mundo
se han comprometido con ellos. Pero estn
haciendo falta un sinnmero de reglas de juego
a nivel nacional y regional, y polticas que den
forma a esas solemnes declaraciones en la
vida cotidiana de los pobres. Poner en prctica
las reformas necesarias exige un anlisis serio
respecto de lo viable, pero tambin requiere
de una buena disposicin para asumir riesgos
cuando el momento parezca oportuno. Polticos
pragmticos buscan que se abran las ventanas
de oportunidad y las utilizan para crear
espacios destinados a avanzar en la resolucin
de problemas especfcos que ataen a los
pobres. Es importante admitir que si bien a
menudo ser razonable cimentar el programa de
empoderamiento legal en los procesos de desar-
rollo existentes tales como las Estrategias para
la Reduccin de la Pobreza, el empoderamiento
legal no debe volverse infexible a causa de
algn proceso paralizado o disfuncional.
Las amplias coaliciones polticas que propi-
cian el cambio en favor de los pobres, en las
que participan lderes de toda la sociedad, son
necesarias tanto para impulsar y sostener las
reformas como para evitar que stas sean des-
viadas, atenuadas o aplazadas. Los contextos
nacionales son tan dismiles que no existe un
modelo nico para alcanzar este objetivo. Pero
la implementacin del empoderamiento legal
debe estar sujeta a determinadas y condiciones
clave. Como se describe en el captulo 2, las
cuatro condiciones clave para el empodera-
miento legal son la identidad, la informacin, la
opinin y la organizacin. Las cinco directrices
son que el proceso se desplace de abajo hacia
arriba, y que sea asequible, realista, liberador y
consciente de los riesgos.
Se conoce la reveladora experiencia comparada
de pases que han implementado reformas
legales y normativas en benefcio de los
pobres. Los grupos de trabajo de la Comisin
recolectaron minuciosamente pruebas en todo
el mundo sobre lo que funciona y lo que no
funciona. Sus informes analizan por qu y cmo
esto ocurre y describen propuestas promisorias
que ataen a gobiernos, asociaciones pblicas
y privadas, organizaciones de la sociedad civil
y movimientos sociales innovadores, y que
pueden modifcarse y aplicarse en una amplia
variedad de escenarios.
75
Los errores ms
frecuentes consisten en subestimar los impedi-
mentos para la implementacin y en la inca-
pacidad de prever las consecuencias negativas
no deseadas que afectan a los pobres. Por otra
parte, el xito implica por lo general conocer las
difcultades y enfrentarlas, as como escuchar
a los pobres y aprender a travs de la accin.
Puesto que estos procesos no funcionan exacta-
mente de la misma manera en las diferentes
sociedades, los responsables de la toma de
decisiones deben ser observadores y experimen-
tados. Todo tipo de reforma seleccionada debe
introducirse paulatinamente para concordar
con el pasado individual de la sociedad y su
disposicin a aceptar el cambio.
Para dar el puntapi inicial a un cambio tan
controvertido y radical como lo es el empodera-
miento legal, un enfoque que pone en peligro
muchos intereses creados, resulta de vital
importancia el rol positivo de la direccin
poltica nacional. Aplicar una determinada
poltica, como el mayor acceso a la justicia,
requiere de un puado de lderes que coin-
cidan en cuanto a la naturaleza del problema
y la manera de resolverlo. Algunos de estos
87
individuos pueden surgir como paladines de
la poltica e impulsar la reforma formando
una coalicin ms amplia para el cambio en
el seno del gobierno y superando objeciones y
obstculos.
Acertar desde el comienzo
Antes de avanzar demasiado en las actividades
que conciernen al empoderamiento legal,
es preciso hacer un anlisis contextual que
permita establecer cules son las reformas
ms requeridas y cules tienen mayores
probabilidades de xito. Dicho anlisis podra
servir adems para guiar el proceso de imple-
mentacin e informar a los responsables de
la reforma sobre qu riesgos necesitan ser
atenuados y qu desafos es preciso afrontar.
Esto incrementa las probabilidades de xito. El
E
l empoderamiento legal se estructura, se implementa
y se controla de una manera particular. Se defne como
un enfoque de abajo hacia arriba porque est basado en las
realidades de pobreza y exclusin de los pobres y requiere de
su activa participacin y compromiso. El empoderamiento
legal requiere adems del liderazgo poltico y el compromiso
de las estructuras superiores y de alianzas con los principales
benefciarios. Se trata de un enfoque poltico basado en
amplias coaliciones para el cambio, y no de un enfoque
tcnico o burocrtico que incumbe slo a los funcionarios
de la administracin pblica internacional, los lderes
gubernamentales y las elites. Ante todo, si bien los principios
internacionales de los derechos humanos constituyen el
soporte del empoderamiento legal, sus prioridades estn
determinadas por los pobres y estn cimentadas en las
necesidades y condiciones a nivel local. Ser necesario
establecer nuevos indicadores, ndices y protocolos de
control y evaluacin para ajustarse a la naturaleza distintiva
del Empoderamiento Legal de los Pobres.
La Comisin ha identifcado cinco caractersticas que
en conjunto distinguen el empoderamiento legal de los
enfoques tradicionales orientados a una reforma jurdica
e institucional:
Proceso de abajo hacia arriba y en favor de los pobres
El proceso de empoderamiento legal debe estar basado
en las necesidades de los pobres, tal y como ellos las
padecen y manifestan. Las reformas deben estructurarse e
implementarse en forma inclusiva y participativa, y deben
estar encaminadas a ayudar a los pobres a organizarse
para salir de la pobreza.
Asequible
Las medidas propuestas, los procedimientos acordados
y los requisitos impuestos deben estar al alcance de los
pobres a quienes se destina este benefcio.
Realista
Las reformas deben basarse en un entendimiento realista
de los mecanismos formales e informales, las normas
e instituciones y la forma en que se interrelacionan e
interactan. Los gobiernos deben comprometerse con
los ciudadanos pobres para descubrir cmo y por qu
funcionan las instituciones de base y conocer sus fortalezas
y debilidades. Puede ser preciso instrumentar mecanismos
no convencionales para obtener informacin.
Liberador
El empoderamiento legal debe centrarse en derribar
las barreras legales que obstaculizan las actividades
econmicas de los pobres. Ya que esto est inextricablemente
relacionado con un marco reglamentario e institucional que
funcione correctamente, la responsabilidad de propiciar
dichos requisitos recae sobre el Estado.
Consciente de los riesgos
Las reformas locales deben estructurarse, implementarse
y controlarse con prudencia. Las reformas ambiciosas, sin
embargo, pueden perjudicar inevitablemente a algunas
personas pobres y vulnerables. Es preciso controlar estos
riesgos minuciosamente durante todo el proceso.
La implementacion oel empooeramiento legal
88
foco debe centrarse en los factores
sociales y culturales susceptibles
de atentar contra la implement-
tacin, en el contexto econmico,
que pueden constituir tanto una
ayuda como un obstculo, y en
la transparencia y capacidad del
Estado. Se debera complementar
el inventario de estas inquie-
tudes con un cuidadoso anlisis
del alcance y el control que las
instituciones informales tienen
respecto de los pobres. El anlisis
contextual completo es la base
para una revisin de la viabilidad
de los diversos escenarios del
empoderamiento. Los principales
elementos de un anlisis de estas
caractersticas son:
la estructura social interna,
en particular en lo relativo al
gnero, el estrato social y la
composicin tnica, sumada
a las actitudes culturales con
respecto a la participacin y la
igualdad;
el contexto econmico en el que
se incluye la distribucin de la
riqueza y el ingreso, y el nivel y la tasa de
desarrollo econmico;
las caractersticas del Estado: tanto su
sistema poltico como el administrativo;
el grado de informalidad poltica y econmica
y las tensiones con relacin a los sistemas
formales y ofcialmente reconocidos.
El anlisis del contexto y el conocimiento del
entorno de las polticas son esenciales para
determinar si las condiciones para efectuar
reformas de gran o pequeo alcance en materia
de empoderamiento legal son propicias, qu
opciones de implementacin resultan ms
factibles, qu orden secuencial y qu plazos
son mejores para instrumentar la reforma, cmo
deben estructurarse las reformas, cules son las
ventajas e inconvenientes por considerar, qu
mecanismos de gestin del riesgo merece la
pena poner a prueba y qu variables requieren
de un control especial durante la implement-
tacin.
Muchas sociedades y culturas poseen estruc-
turas de poder jerrquicas y patriarcales que
difcultan la implementacin del empodera-
miento legal. Permitir la participacin de los
pobres en la toma de decisiones y reconocer
la igualdad de derechos de las mujeres puede
ser particularmente difcultoso. En determi-
La inoustria oe los microbuses y taxis en Suolrica
es un ejemplo oe como las instituciones inlormales
que surgen ante la ausencia oe un control electivo
por parte oel gobierno pueoen terminar sienoo
perjuoiciales. Los microbuses y taxis son el principal
meoio oe transporte que utilizan los pobres en
Sudfrica. A fnales de la era del apartheid, una laguna
jurioica oe la legislacion en materia oe transporte
lacilito el surgimiento oe este sector en gran parte
no reglamentaoo. Sobrevino asi la oominacion oel
sector por parte oe los operaoores oe microbuses
inoepenoientes. Ante la ausencia oe reglamentaciones
estatales, los conouctores propietarios oe taxis se
agruparon en nuevas asociaciones oel sector privaoo, a
traves oe las que se asignaron los recorrioos y los sitios
oe paraoa oe taxis y se resolvieron las controversias
originaoas entre competioores. Estas asociaciones se
tornaron rpioamente muy pooerosas por oerecho
propio, y comenzaron a librar luchas por espacios oe
pooer. A meoiaoos oe la oecaoa oe los noventa, un
enlrentamiento que se convirtio prcticamente en una
guerra entre propietarios oe taxis, le costo la vioa a
cientos oe conouctores y pasajeros caoa ano.
Fuente: Barrett 2003
nados contextos, las costumbres pueden ir en
contra de una visin de los derechos humanos
plasmada en alguna constitucin nacional,
en particular en lo que se refere al trato que
reciben las mujeres y las minoras. Un conficto
similar se plantea al intentar garantizar niveles
mnimos de responsabilidad y transparencia
dentro de las estructuras convencionales.
Afortunadamente, las costumbres no son ni
rgidas ni inalterables. As pues,
es posible apuntar a un proceso
en el cual las prcticas tradicio-
nales evolucionen en respuesta
a principios cuya base sean el
desarrollo social y los derechos
humanos.
76
En parte, estos mecanismos infor-
males variables existen porque
muchas veces son ms accesibles
y tiles para los pobres que las
instituciones ofciales. Promueven
la fexibilidad y el compromiso
dentro del marco de las normas
comunitarias. Pero en otros casos el sistema
informal no es ni efciente ni equitativo. El
contexto resulta decisivo.
La distribucin del poder y la riqueza tambin
es importante para el empoderamiento legal.
Si la propiedad de la tierra, el capital, y otros
activos productivos estn muy concentrados,
los responsables de las reformas debern ser
In Beijing, los luncionarios encargaoos oe hacer
cumplir las leyes y las autorioaoes locales miran hacia
otro laoo cuanoo los empresarios que migran oe las
zonas rurales a las urbanas y no reunen tooos los
requisitos para obtener una licencia toman en arrienoo
las licencias oe los resioentes locales, en lorma ilegal.
Este comercio ilcito sobrevive por los benefcios que
les reportan a los burocratas. La racionalizacion oel
proceso oe registro oe las empresas conlorme a los
objetivos oe empooeramiento legal ponorian en riesgo
los ingresos por canales burocrticos ilegales, pero
habituales, en la capital china. Fuente: He 2005
Camboya Jean-Luc Fievet 2007
89
90
cautelosos en cuanto a la reglamentacin del
sistema de derechos econmicos. Afanzar
las desigualdades existentes en cuanto a la
propiedad restar valor a la reforma en favor de
los pobres e incluso podra llevar a una mayor
marginalizacin. Por otra parte, prolongar la
situacin de exclusin de la propiedad formal
consecuencia de una distribucin desigual de la
tierra y otros activos puede resultar una opcin
an peor. El buen criterio debe combinarse con
el contexto.
L
a efcacia de las instituciones del Estado es
otro factor contextual. Qu capacidad tiene
la administracin pblica? Esto se relaciona
con la corrupcin, la capacidad de entrega y
la habilidad para proteger a los ciudadanos y
sus activos. En muchos pases existen leyes
en benefcio de los pobres, pero estas no
se aplican. Cuando el Estado no es efcaz,
sus ciudadanos deben proteger sus bienes y
solucionar confictos de manera prctica, por
ejemplo alinendose con un caudillo poltico.
Esto constituye con frecuencia un obstculo
para el empoderamiento legal. Los estados
frgiles poseen una capacidad aun menor.
Son sociedades en las que el sistema legal es
particularmente inefcaz. Lo bueno es que una
vez comprendida la importancia de las reformas
jurdicas y de la tarea del gobierno en materia
de empoderamiento legal, se pueden movilizar
frecuentemente los fondos necesarios para
consolidar estas funciones. Lo que hace falta,
ms que dinero, es esfuerzo.
Gestin de las partes interesadas y
movilizacin de los aliados
Adems del conocimiento del contexto, otra
de las primeras tareas importantes para la
implementacin es el anlisis de los grupos
de inters. Los grupos de inters son aquellos
individuos implicados que cuentan con la
capacidad de fomentar u obstaculizar cambios
en la poltica. Su posicin est condicionada
por sus intereses en juego y pueden o no estar
formalmente o conscientemente organizados.
77

Es crucial identifcar los diferentes sectores
ciudadanos para comprender mejor las divi-
siones, alianzas y necesidades especfcas. Las
partes interesadas susceptibles de combatir o
defender el empoderamiento legal deben ser
estudiadas detenidamente para determinar
cmo pueden convertirse en partidarios del
proceso. El propsito es llegar a una compren-
sin ms slida de la probabilidad de xito de
las reformas en materia de empoderamiento
legal, mediante la gestin de las partes intere-
sadas y la determinacin de lo que resulta nece-
sario para crear una alianza ganadora bsica
para el empoderamiento legal en el pas.
Los pobres son los benefciarios previstos por
las polticas de empoderamiento legal. Un
cambio a nivel jurdico u organizacional que
los especialistas consideren evidentemente
benefcioso desde una perspectiva objetiva,
puede ser visto como algo demasiado arriesgado
o que no vale la pena intentar desde la pers-
pectiva de quien est inmerso en el contexto
de la pobreza. Por ello es necesaria la partici-
pacin de los pobres en la implementacin.
Las estrategias del empoderamiento dependen
de las partes benefciarias seleccionadas para
acompaar la reforma. Si los pobres se oponen
al cambio, incluso la poltica mejor pensada
ser de poca utilidad. Los principales aliados
de las personas en situacin de pobreza son
las asociaciones comunitarias en favor de los
pobres y los representantes de la sociedad
civil. Es posible movilizar a unas y otros para
que colaboren con la reforma y se conviertan
en frmes aliados. Algunos pueden ser grupos
locales de accin social o de apoyo, tales como
la Fundacin de Asistencia Jurdica de Indo-
nesia, cuya misin radica en defender a los
pobres en los juzgados y expandir sus derechos.
91
Otros abarcan asociaciones profesionales soli-
darias frente a la situacin apremiante de las
personas excluidas. La Asociacin de Decanos
de las Facultades de Derecho de Ecuador, por
ejemplo, apoya la asistencia jurdica de los
indigentes en ese pas.
En algunos casos, el empoderamiento legal
tambin genera perdedores polticos. Un
ejemplo de ello es la redistribucin de un
derecho o benefcio entre dos grupos de inters
cuando ambos realizan reclamos excluyentes
con relacin a un recurso fjo como la tierra
frtil o los minerales. Para los propietarios
de tierras, comerciantes, prestamistas y otras
elites locales, las personas excluidas que
ejercen nuevos derechos o restablecen otros
que estaban latentes pueden representar una
amenaza. Los profesionales tambin pueden
tener inters en que perdure este estado de pri-
vacin de poder, al igual que ciertos abogados
que saldran perdiendo si el contenido de las
leyes se expresase con un lenguaje ms simple
o si proliferasen los medios econmicos para
la solucin de confictos. Los responsables
polticos podran procurar minimizar los
confictos de redistribucin expandiendo las
oportunidades econmicas, de modo que se
puedan negociar diversos intereses y atender
as las necesidades de todos. Sin embargo,
sigue habiendo un gran potencial de confron-
tacin debido a que las partes interesadas de
mayor peso consideran que otros se benefcian
a expensas de ellos. Esto se puede relacionar
con el hecho de que el benefcio mutuo que
produce el empoderamiento legal
no se percibe en el presente, sino
en el futuro.
La resistencia tambin puede
venir por parte de funcionarios del
gobierno, los ofciales de audien-
cia y de otras autoridades que
interpretan y administran leyes,
estatutos y reglamentaciones.
Los permisos, licencias comer-
ciales, tasaciones tributarias, etc.,
representan fuentes de poder y
de potenciales ingresos ilegales
a travs de sobornos, coimas y
otros comportamientos rentistas.
Los funcionarios gubernamentales
que se benefcian con este tipo de
polticas e instrumentos jurdicos
podran sabotear la reforma. Siempre que sea
posible, habra que proponerles incentivos con-
cretos que los empujen a apoyar las polticas
de empoderamiento legal en lugar de combat-
irlas: por ejemplo, ofrecer a los funcionarios del
Estado ascensos, nuevas y atractivas responsab-
ilidades, oportunidades de capacitacin u otros
benefcios adicionales en caso de que colaboren
con la implementacin.
En vez de intentar impedir las reformas de
manera categrica, los actores econmicos
infuyentes pueden manipularlas sutilmente
La Iniciativa del Pacto Mundial de las Naciones Unidas
Algunas granoes empresas y corporaciones
multinacionales tienen un estilo oe conlrontacion ms
mooeraoo respecto oel empooeramiento jurioico, y a
veces pueoen llegar a ser aliaoos politicos. Ms oe 3000
empresas oe ms oe 100 paises se han sumaoo a la
iniciativa oel Facto Global oe las Naciones Unioas, en
cuyo marco las empresas se comprometen a mantener
elevaoos estnoares en reas como la oe los oerechos
humanos y el trabajo. Estas empresas manifestan,
a menuoo, que aspiran a lorjar alianzas con las
comunidades pobres del mundo en desarrollo a fn
oe crear mooelos oe negocio sostenibles, equitativos e
integraoores oe la cultura local. Fuentes: ONU 2007 y Hart 2005
92
E
l entorno poltico de un pas debe proporcionar el
contexto para determinar la estrategia y el modelo
de implementacin de una reforma. Para poder hacer
realidad el empoderamiento legal de los pobres es
necesario implementar reformas integrales. Tales reformas
pueden comenzar con cambios en algunas reas polticas,
y deben defnirse e implementarse en una sucesin de
etapas sincronizadas. La experiencia obtenida tras la
implementacin de otras reformas complejas indica que
las etapas genricas que se enumeran en el cuadro de texto
son herramientas de particular utilidad.
El empoderamiento legal supone una combinacin compleja
de cambios a nivel tcnico, institucional y poltico. Los
siguientes conjuntos de tareas son importantes; el orden
secuencial especfco variar segn el pas y el contexto, pero
la estructura de cada componente debe estar basada en los
principios de adecuacin a las necesidades del usuario y
la disponibilidad de recursos, la participacin del usuario,
la frugalidad (la menor cantidad de informacin y el costo
requerido para cumplir con la tarea), y la simplicidad.
Determinacin de una agenda: Abogar por el cambio,
desarrollar cuestiones de poltica y tomar decisiones que
impulsen las reformas polticas. Los polticos y los grupos
de inters suelen tomar la iniciativa en estas actividades,
pero rara vez lo logran prescindiendo de la movilizacin de
los pobres. Se debe incluir una evaluacin detallada de las
cuestiones por abordar. Este anlisis permitir identifcar las
inquietudes polticas, jurdicas e institucionales y tambin
la disparidad de recursos, capacidad y herramientas.
Formulacin de polticas y legitimacin: Abordar el
contenido tcnico de las medidas de reforma. No obstante,
adems de su contenido poltico, las reformas deben ser
aceptadas y percibidas como necesarias e importantes.
A travs de sus representantes, los pobres deben formar
parte del proceso de estructuracin de las reformas.
Entre las cuestiones fundamentales se incluyen el orden
secuencial y temporal, las limitaciones de recursos, el
establecimiento de un marco de control y evaluacin, y el
logro de un equilibrio entre el proceso y los resultados para
mantener el mpetu inicial.
Fomento de la cooperacin local: Convencer a los
benefciaros acerca de las ventajas de las reformas
y demostrarles que merece la pena afrontar costos a
corto plazo para lograr benefcios a largo plazo. Entre
las cuestiones clave se incluyen los mecanismos de
coordinacin, la adopcin de un protocolo o acuerdo, la
defnicin de los roles y responsabilidades, y el consenso
respecto de un proceso general orientado a la reforma.
Movilizacin de los recursos: Asegurar el fujo de recursos
adecuados dirigiendo la atencin hacia los incentivos y
el ejercicio del liderazgo en los sectores ciudadanos con
mayor impulso. Es necesario contar con el compromiso de
los recursos humanos, tcnicos y fnancieros.
Estrategia de implementacin y desarrollo de la
capacidad organizativa: Los reformistas necesitan
crear y nutrir redes y asociaciones para la cooperacin y
coordinacin y propiciar el desarrollo de nuevas habilidades
y capacidades organizativas en el sector pblico, privado
y no gubernamental. Los antiguos procedimientos, las
rutinas operativas y los patrones de comunicacin no
se pierden fcilmente; es probable que la resistencia al
cambio perdure en algunos mbitos.
Planifcacin de la accin y control del progreso: Se
deben establecer sistemas y procesos para conocer la
reaccin ante la reforma, de modo que su implementacin
est asociada al aprendizaje y la adaptacin, a fn de
producir resultados y provocar un impacto. Tanto las partes
responsables de la implementacin como los benefciarios
de las reformas deben involucrarse en la preparacin de los
sistemas de control y las metodologas para su aplicacin,
adems de propiciar el intercambio de informacin
acerca de los resultados. Esto simplifcar el proceso de
seguimiento de los indicadores previamente identifcados.
Para garantizar la participacin, se pueden implementar
debates de grupos de refexin, talleres y otros mtodos
similares.
Iases oel proceso oe empooeramiento legal
93
a su favor un fenmeno que se conoce como
captura por las lites.
78
En muchos pases,
por ejemplo, los especuladores se adelantan
eventuales programas de titulacin comprando
tierras a invasores con un ligero sobreprecio
respecto del valor actual de tierras en el
mercado informal. Los invasores se benefcian
en el corto plazo, pero pierden los principales
benefcios de los programas de titulacin, que
derivan, en cambio, a las personas de mayor
solvencia econmica.
79
La liberacin de fondos
de manera secuencial y condicionada es una
estrategia para contrarrestar el eterno problema
de la captura por las lites.
El contraataque colectivo de los pobres, para
proteger sus derechos ante una fuerte resis-
tencia, no resulta sencillo. Incluso si los even-
tuales perdedores polticos son una minora,
como por ejemplo un puado de grandes terra-
tenientes o burcratas, stos tendern a orga-
nizarse efcazmente para defender sus intereses
personales. Los potenciales ganadores proba-
blemente no sean conscientes de lo que pueden
llegar a ganar y con toda razn pueden temer
salir perdiendo si el cambio no se produce rpi-
damente. Por lo tanto, es fundamental movilizar
a los aliados y a aquellos grupos de inters
dispuestos a brindar su apoyo, como tambin
saber manejar a aquellos que asumen posturas
crticas. El xito es alcanzado de manera ms
fable cuando los benefciarios obtienen benef-
cios cuantifcables y signifcativos.
La accin a nivel internacional
La mayora de las estrategias para la reduccin
de la pobreza aplicadas actualmente y en el
pasado fueron concebidas sobre la base del cre-
cimiento econmico y del efecto goteo, o de la
redistribucin. Los gobiernos recibieron apoyo
para mejorar su capacidad de brindar bienes y
servicios pblicos, entre los que se incluyen la
salud y la educacin, la seguridad y la esta-
bilidad, y un marco macroeconmico propicio para
el crecimiento y las inversiones. Esto contina
siendo necesario, pero no es sufciente. Si bien se
ha aspirado a una distribucin ms equita-
tiva de las oportunidades de participacin de
los pobres en aumento, sta sigue siendo una
asignatura pendiente. Esto es consecuencia de
disposiciones estructurales e institucionales
que no fueron implementadas en benefcio de
la mayora de las personas, quienes, en gran
medida, tuvieron que refugiarse en el sector
informal para poder a duras penas ganarse la
vida.
S
i bien se estn realizando esfuerzos
encomiables para mejorar la coherencia
y efcacia de la ayuda para el desarrollo (la
Declaracin de Pars es un ejemplo de ello), su
materializacin en el mbito de accin es lenta.
Se requiere de una accin ms enrgica para
alcanzar los objetivos de armonizacin y ali-
neacin. La Efcacia de la Ayuda y el Empodera-
miento Legal de los Pobres deben complemen-
tarse mutuamente. Por lo tanto, el programa
de Empoderamiento Legal de los Pobres debe
aplicarse en los principales foros de sociedades
para el desarrollo, tales como la Organizacin
para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo
(OCDE) y el Comit de Asistencia para el Desa-
rrollo (CAD), el Foro de Cooperacin para el
Desarrollo de la ONU, y las reuniones anuales
de las Instituciones Breton Woods. El creci-
miento acelerado de la Cooperacin Sur-Sur
ofrece oportunidades prometedoras y nuevos
escenarios para el empoderamiento legal.
Actualmente es innegable la infuencia creci-
ente de los actores transnacionales no esta-
tales, tales como las grandes instituciones y
organizaciones de la sociedad civil y de base
comunitaria. Por mucho tiempo, la comu-
nidad internacional no ha sabido reconocer el
verdadero alcance de la infuencia que aqullos
ejercen, en particular en lo que respecta a
9!
las normas y a los estndares.
Es imprescindible implicar a los
actores del sector privado, puesto
que stos tienen la capacidad de
actuar a un ritmo y en un grado
que ni los gobiernos ni los orga-
nismos internacionales pueden
igualar.
80
Pero ventajas como
stas no estn exentas de riesgos;
por ejemplo, el respeto por los
derechos humanos, econmicos,
y sociales no debe caer presa de
las consideraciones del benefcio a
corto plazo.
Asimismo, las organizaciones de la
sociedad civil y de base comu-
nitaria estn expandiendo sus
mbitos de infuencia. Un enfoque
digno del siglo XXI debe reco-
nocer los inmensos aportes para el
cambio que tales organizaciones
pueden brindar. Sera errneo suponer que se
puede lograr el cambio necesario prescindiendo
de estos actores.
Este ao se celebra el 60. aniversario de
la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos. Se trata de una ocasin trascen-
dental y de una oportunidad excepcional para
aprovechar el poder poltico del momento para
marcar una diferencia perdurable en el tiempo.
La Declaracin ha sido notablemente existosa.
En la actualidad existen pocas ideas que sean
tan impactantes como los Derechos Humanos.
Las multitudes se unen para exigirlos, millones
de cartas annimas los respaldan, hay quienes
estn dispuestos a arriesgar sus vidas por ellos,
e inclusive los dspotas dicen defenderlos.
Prcticamente todos los estados adhirieron
a la Declaracin, a los dos Convenios y a las
Convenciones de Ginebra, y la mayora intenta
frmemente respetarlos.
No obstante, en muchos aspectos la promesa
de los derechos humanos no ha sido cumplida.
Las sublimes palabras del Artculo 1 de la
Declaracin Universal, segn el cual todos
los seres humanos nacen libres e iguales en
dignidad y derechos no suenan convincentes a
alguien como Margaret, en el barrio de viviend-
as precarias de Kibera. El empoderamiento
legal podra hacer que resuenen fuerte y claro.
Es tiempo de un nuevo enfoque fundado en los
cimientos de las leyes existentes y en el apoyo
amplio a los derechos humanos, de modo que
stos adquieran un verdadero signifcado en la
vida cotidiana de los pobres. Con su foco en el
trabajo desde abajo y la construccin de una
coalicin amplia que permita un cambio de
poltica adaptado a las condiciones y necesi-
dades locales, el empoderamiento legal ofrece
Sin intencion oe propugnar un enloque maquiavelico
oel empooeramiento legal, los pensamientos oel viejo
maestro aun pueoen proporcionarnos una vision muy
revelaoora sobre este oesalio: Fues oebe consioerarse
que no hay naoa ms oilicil oe emprenoer, ms ouooso
oe hacer triunlar, ni ms peligroso oe manejar, que
el introoucir nuevas leyes. Se explica: el innovaoor se
transforma en enemigo de todos los que se benefciaban
con las leyes antiguas, y no se granjea sino la amistao
tibia de los que se benefciarn con las nuevas. O Tibieza
en estos, cuyo origen es, por un laoo, el temor a los que
tienen oe su partea la legislacion antigua y, por otro, la
increoulioao oe los hombres, que nunca lian en las cosas
nuevas hasta que ven sus lrutos. De oonoe resulta que,
caoa vez que los que son enemigos tienen oportunioao
para atacar, lo hacen energicamente, y aquellos otros
asumen la oelensa con tibieza, oe mooo que se expone
uno a caer con ellos. Nicols Maquiavelo
9
un complemento esencial al tradicional enfoque
de arriba hacia abajo de los derechos
humanos.
L
a Comisin apela a las Naciones Unidas
y al sistema multilateral ms amplio a
nivel internacional, regional, y nacional, para
convertir al Empoderamiento Legal de los
Pobres en una misin esencial para la prxima
dcada. Lejos de reemplazar al programa
de derechos humanos, puede revitalizarlo
e impulsar los avances que, de otro modo,
estaran fuera de su alcance. Tampoco se trata
de sustituir al programa ODM y la bsqueda por
erradicar la pobreza, sino ms bien, enriquecer
estos esfuerzos mediante la utilizacin de
herramientas y enfoques que combatan las
causas profundas y estructurales de la pobreza
y la exclusin. Un esfuerzo ampliado a la escala
internacional por cumplir con los Objetivos
de Desarrollo del Milenio, combinado con el
compromiso real de empoderamiento legal,
pueden constituir un programa altamente efcaz
y dinmico para arremeter de prisa contra la
pobreza en el mundo, desde hoy hasta el 2015,
e incluso ms all del 2015.
La Comisin ha llegado a un consenso sobre un
conjunto de recomendaciones y principios que
en su opinin deberan guiar y comunicar los
L
a implementacin de las reformas en pos del
empoderamiento legal a travs de este enfoque gradual
requiere de diferentes acciones y medidas polticas. Entre
ellas se incluyen las siguientes actividades concretas:
Movilizacin de las partes interesadas: Una vez
identifcadas las partes interesadas bsicas, las ms
importantes deben reunirse para lograr un acuerdo
sobre el conjunto de principios que regirn la iniciativa
de empoderamiento legal. Entre las cuestiones clave se
incluyen los mecanismos de coordinacin, la adopcin
de un protocolo o acuerdo, la defnicin de los roles y
responsabilidades, y el consenso respecto de un proceso
general orientado a la reforma.
Diagnstico del empoderamiento jurdico: A partir del
anlisis inicial del entorno y el contexto, se debe realizar
una evaluacin minuciosa. Este diagnstico debe centrarse
tanto en las instituciones formales como las informales,
en su modalidad de funcionamiento y sus interacciones.
Este anlisis permitir identifcar las cuestiones polticas,
jurdicas e institucionales y tambin la disparidad de
recursos, capacidad y herramientas.
Planifcacin de la accin: Para ello, es necesario
desarrollar las metas, los objetivos y las estrategias,
adems de las intervenciones especfcas que contribuirn
a los fnes del empoderamiento legal. Entre las cuestiones
fundamentales se incluyen el orden secuencial y temporal,
las limitaciones de recursos, el establecimiento de un
marco de control y evaluacin, y el logro de un equilibrio
entre el proceso y los resultados para mantener el mpetu
inicial.
Actividades piloto: Estas actividades deben disearse
en torno a la idea de objetivos fcilmente asequibles, en
las reas donde esto sea factible. De este modo, se puede
demostrar el xito inicial de la iniciativa y generar la
credibilidad que el programa de empoderamiento jurdico
requiere.
Expansin: La expansin de la gama de actividades y la
adopcin de desafos ms difciles estarn sustentadas
en la concientizacin acerca de los logros ya obtenidos,
una mayor sensibilizacin respecto de los resultados y el
fortalecimiento del proceso consultivo.
Institucionalizacin del cambio y el proceso de cambio:
Es preciso fomentar algunas reformas fundamentales a
partir de las experiencias recogidas de la fase piloto y la
fase de expansin para reformar las organizaciones y las
normas que determinan el contexto institucional.
Activioaoes para propiciar el empooeramiento legal
9o
esfuerzos internacionales, regionales, y nacio-
nales en pos del progreso del Empoderamiento
Legal de los Pobres, con un claro enfoque en la
accin, concretamente, a nivel local y nacional.
Procuramos crear conciencia sobre su impor-
tancia y movilizar a los gobiernos, las institu-
ciones intergubernamentales, al sector privado
y a la sociedad civil para que acten, pero no
podemos, ni pretendemos, dictaminar lo que
se debe hacer. El xito de una poltica pblica
exige la participacin plena de sus principales
guardianes, a saber, los gobiernos y los lderes
polticos. El empoderamiento legal requiere
esencialmente de un enfoque amplio, y que se
desplace desde abajo hacia arriba.
E
l programa mundial propuesto por la
Comisin se centrar en la construccin de
una participacin poltica y en el apoyo a los
procesos de reforma locales y nacionales, sobre
la base de un slido conocimiento emprico y
analtico. Convertir el empoderamiento legal en
una prioridad poltica requiere de una estrategia
polticamente relevante e inteligente. Debera
conformarse una alianza voluntaria entre pases
del Norte y del Sur que abogue por el programa
de empoderamiento legal en las Naciones
Unidas, con vistas al debate y pronunciamiento
de la Asamblea General de las Naciones Unidas
en su 63.er Perodo de Sesiones que comenzar
en septiembre de 2008.
Creacin de un escenario de libre
acceso para el empoderamiento
legal mundial
La Comisin invita a los organismos multilate-
rales, instituciones, movimientos de base y otras
organizaciones de la sociedad civil, as como
a empresas de informacin y comunicacin y
otras entidades del sector privado, a crear en
forma mancomunada un foro mundial y un
espacio virtual para el Empoderamiento Legal
de los Pobres. Este foro, creado a partir de
redes y comunidades sociales y profesionales
a travs de Internet, perseguira ser verdadera-
mente accesible e inclusivo para permitir la
interaccin de individuos interesados de todas
partes del mundo. Es necesario programar una
reunin mundial, con intervalos fjos, y que
combine un encuentro masivo en un espacio
fsico determinado con participacin virtual
alrededor del mundo, para generar conciencia y
evaluar los avances a nivel mundial.
Desarrollo de un consenso poltico a
nivel regional Un Pacto Regional
sobre el Empoderamiento Legal de
los Pobres
La Comisin considera que los organismos
polticos regionales y subregionales (como
la Unin Africana, la CEDEAO, la ASEAN, el
SAFTA, la OEA, y el MERCOSUR) son funda-
mentales para el proceso de empoderamiento
legal. Invitamos a estos diversos organismos a
promover entre sus miembros el dilogo sobre
el empoderamiento legal, utilizando como
marco de referencia los principios y recomen-
daciones de la Comisin. Los organismos
pertinentes de la ONU y los miembros de la
Comisin con base regional pueden brindar la
ayuda necesaria cada vez que sea preciso. La
Poltica de Vecindad de la Unin Europea, que
proporciona a los ciudadanos de la UE una
relacin privilegiada fundada en un compromiso
mutuo con los valores comunes, podra servir
como fuente de inspiracin para este pacto
regional.
Es preciso alentar a los organismos regionales
a elaborar su propia documentacin, como por
ejemplo:
documentos sobre recomendaciones y buenas
prcticas para sus miembros;
documentos sobre polticas vinculantes, con
normas y criterios de implementacin en el
mbito nacional;
97
programas de cooperacin regional;
normas estadsticas comunes, conjuntos de
indicadores y objetivos.
Es muy probable que estos documentos diferan
de una regin a otra, pero deberan estar
basados en un amplio consenso dentro de cada
regin y concebidos en funcin de derechos
econmicos y sociales universales. Las regiones
podran intentar formular un Acuerdo de
Empoderamiento Legal Regional, que ataa
a los principales actores involucrados dentro
de cada regin y que abarque uno o los cuatro
elementos antes mencionados.
Proporcionar una ayuda coherente
a los esfuerzos de empoderamiento
legal a nivel nacional
Algunos pases ya estn procurando establecer
un ordenamiento jurdico ms inclusivo, que
brinde mejores oportunidades a los pobres y los
excluidos. La Comisin insta a los orga-
nismos multilaterales pertinentes y otros actores
a brindar mayor apoyo a tales iniciativas y a
actuar con agilidad cuando les sea requerido.
Como primera medida, los organismos mul-
tilaterales deben poner sobre la mesa los
principios y recomendaciones vertidos en este
informe para debatirlos, con el propsito de
elaborar un programa de polticas mundiales
compartido (y que contemple, dentro de
este marco, los diferentes puntos de vista y
enfoques). Un programa coherente de polticas
mundiales podra conducir a la creacin de
programas paralelos de inversin y asistencia
tcnica, basados en la asignacin clara de fun-
ciones y responsabilidades. Es posible concebir
un proceso similar entre pases donantes
interesados y organismos internacionales no
gubernamentales. El proceso debera inspirarse
en la capacidad complementaria de los pro-
gramas de Efcacia de la Ayuda, Financiacin
para el Desarrollo y Empoderamiento Legal de
los Pobres. Las polticas deben evolucionar con
el correr del tiempo, en funcin de las experien-
cias adquiridas y de las enseanzas recibidas.
La Comisin recomienda que se establezcan
mecanismos de fnanciacin especializados
para apoyar las polticas especfcas region-
nales y nacionales y el trabajo de desarrollo de
capacidades. Adems, se debera incorporar
criterios claros para el empoderamiento legal
a los mecanismos existentes apropiados. Dada
la amplitud de sus mandatos en materia de
poltica de desarrollo, la Comisin invita al
PNUD y al Banco Mundial a elaborar una
propuesta concreta al respeto, con el asesora-
miento de otros departamentos pertinentes de
la ONU tales como ONU-Hbitat, FAO, y OIT,
adems de organizaciones de la sociedad civil
y donantes bilaterales. Asimismo, el PNUD
y el Banco Mundial desarrollarn propuestas
mediante las que promovern una serie de pro-
gramas piloto nacionales a travs de un proceso
de autoseleccin. La Comisin invita al PNUD
a crear y dirigir un comit directivo mundial o
grupo de amigos para garantizar una partici-
pacin amplia y el seguimiento del Programa de
Empoderamiento Legal.
Tambin es preciso que los actores internacio-
nales apoyen en los procesos de acumulacin
de conocimiento y aprendizaje a nivel mundial,
basndose en las experiencias adquiridas y
en las evaluaciones de los resultados y los
impactos. Un componente importante seran
los programas de intercambio entre pares
entre y dentro de los pases que persiguen el
empoderamiento legal. Para poder elaborar una
carpeta con las caractersticas y oportunidades
compartidas que facilite las comparaciones y
el intercambio, dichas iniciativas tendrn que
cumplir con determinados criterios de elegibi-
lidad.
98
La Comisin promueve la creacin de una
pequea secretara para la coordinacin y
gestin del conocimiento, en el seno del PNUD.
Con la creacin de una red de conocimientos o
de una comunidad de prctica, se facilitar la
incorporacin de un amplio espectro de partici-
pantes. La poltica mundial y el programa de
empoderamiento legal deben obtener cada vez
F
ara poder implementar satisfactoriamente las
reformas orientadas al empoderamiento jurdico,
los agentes de cambio deben movilizarse y ser capaces
de pensar creativamente acerca de cmo lograr que las
polticas sean accesibles, asequibles y aceptables en el
contexto especfco en el que se desempean. Las siguientes
alternativas estratgicas y consideraciones tcticas pueden
contribuir a lograr dicho objetivo:
Encontrar el propio camino: Existe una nutrida base de
resultados obtenida a partir del anlisis comparativo
de experiencias internacionales, pero no hay frmulas
preestablecidas para lograr el empoderamiento jurdico.
Las soluciones que se adaptan a un contexto pueden ser
completamente errneas en otro.
Pensar en forma sistmica, actuar de manera gradual:
El empoderamiento requiere de cambios sistmicos; los
enfoques de tipo big bang no son frecuentes, y cuando se
conciben de esta manera, a menudo pierden mpetu.
Pensar mucho, actuar rpido: Las cuestiones acerca de
la justicia, el trabajo y las tierras son complicadas y no se
pueden abordar fcilmente mediante un proyecto tradicional
de tres aos de duracin. Las reformas deben adems
proporcionar mejoras tangibles con sufciente rapidez para
mantener el mpetu y lograr el empoderamiento jurdico.
Apoyar las asociaciones de los pobres, pero no
comprometer su independencia: El peligro reside en que
cuando se les brinda asistencia, estos grupos pueden
verse impulsados a la participacin motivados por la
disponibilidad de recursos de fnanciacin externos ms
que por su afliacin a la organizacin.
Dedicar recursos para respaldar los procesos de
participacin y coordinacin: Si bien las soluciones
tcnicas muchas veces atraen considerablemente el
inters de los donantes y los gobernantes, el desarrollo de
habilidades para la implementacin de mecanismos de
participacin y coordinacin a menudo carece de la debida
consideracin y, por lo tanto, de los fondos necesarios.
Propiciar la difusin efectiva: Si no existe una campaa
de promocin dedicada, los benefciarios pueden
desaprovechar las reformas.
Proporcionar el acceso a la informacin: El acceso a la
informacin contribuye a que las personas comprendan
mejor cules son sus derechos y luchen por afanzarlos, por
ejemplo, al tratar de garantizar la seguridad de tenencia
de sus tierras o combatir la discriminacin en el mbito
laboral.
Emplear un lenguaje simple y regional: El idioma es uno de
los elementos clave para lograr el sentido de identifcacin
con la reforma a nivel nacional: los dilogos, debates e
intercambios de informacin deben realizarse en el idioma
local, y es preciso reproducir los documentos ofciales
en un lenguaje ms accesible y desprovisto de excesiva
formalidad.
Trabajar con auxiliares jurdicos: Hay muchas
oportunidades para crear una nueva generacin de
auxiliares jurdicos califcados, y posiblemente certifcados,
para dar respuesta a los requerimientos diarios de
asistencia a los pobres. Los auxiliares jurdicos no necesitan
recibir la costosa instruccin profesional superior que
reciben los profesionales actuales y que muchas veces est
incorrectamente programada e incluye reas de estudio de
escasa importancia para la base de clientes futuros.
Suministrar paquetes de servicios: Esta es una estrategia
efcaz en funcin del costo para brindar servicios tangibles
a los pobres. Las tarjetas de identifcacin de los programas
de vacunacin constituyen un claro ejemplo.
Ser fexible. Aprovechar tcticamente las oportunidades
que surgen y no actuar bajo la coaccin de un calendario
de entregas programadas.
Tcticas para los Delensores oe las relormas y los Agentes oe cambio
99
ms informacin y orientacin procedente de
los procesos polticos regionales descritos ante-
riormente, as como de las iniciativas y avances
a nivel nacional.
Aportar una refexin continua en
materia de empoderamiento legal
E
sencial para el progreso humano y basado
en muchas de las preocupaciones que ms
afectan a la humanidad, el empoderamiento
legal necesita no slo profesionales represen-
tativos, sino tambin los benefcios del apren-
dizaje institucionalizado. En el nivel primario
y local, los planes de estudio que inician a los
nios en la vida cvica y el conocimiento de
los derechos humanos, cultivan su sentido de
identidad y de ciudadana futura. En el nivel
universitario internacional, es preciso que los
programas de estudio para el desarrollo y las
redes de investigacin y enseanza sustenten
la vida intelectual del empoderamiento legal y
abran las mentes de los futuros encargados de
la formulacin de polticas. Pero ste no es un
llamado directo a incorporar otra nueva espe-
cializacin. El mundo acadmico profesiona-
lizado es propenso a la fragmentacin, y una
cuestin hbrida como el empoderamiento legal
debera contribuir en una pequea medida a
aunar las diferentes lneas de opinin y permitir
que las universidades recuperen su presencia
en la esfera pblica. Para ello, adems de
dinero harn falta mentes pensantes.
Crear mecanismos innovadores de
apoyo al empoderamiento legal
Podra disearse una serie de instrumentos
a nivel mundial, que incluyan desde inicia-
tivas reglamentarias hasta una colaboracin
operativa y el intercambio de conocimientos.
Dichas iniciativas deben refejar la naturaleza
poltica del empoderamiento legal y fomentar la
participacin genuina. Antes que crear nuevas
instituciones o estructuras, estos instrumentos
deberan ms bien ser acogidos por organiza-
ciones existentes. Las iniciativas normativas
a nivel mundial debern ser secuenciadas de
acuerdo a los procesos de polticas regionales y
a las reformas operacionales impulsadas por los
propios pases, y debern estar directamente
informadas por sus resultados; esto garantizar
que cualquiera que sea el marco de formali-
zacin mundial, ste se basar frmemente en
la experiencia concreta y en los procesos de
polticas regionales.
a) Establecimiento de normas
mediante un Pacto Mundial sobre el
Empoderamiento Legal
Mientras que los derechos laborales estn
relativamente bien plasmados en acuerdos
y convenciones internacionales celebrados a
travs de la OIT, los derechos que ataen a la
propiedad y los derechos comerciales, al igual
que los principios de acceso a la justicia, nunca
fueron elaborados ms all de referencias o
principios generales. La Comisin recomienda
iniciar un dilogo sobre empoderamiento legal
dentro de un marco de derechos humanos ms
integral. Como resultado fnal podra obtenerse
un Pacto Mundial sobre el Empoderamiento
Legal, basado preferentemente en acuerdos
celebrados regionalmente, tal como se describe
ms arriba. Dicho pacto debera ser compren-
sible para todos y dejar claro al lector promedio
que los derechos bsicos del empoderamiento
legal son derechos humanos tan importantes
como la libertad de expresin, el derecho al
voto y otros derechos fundamentales. Este
pacto debera defnir los principios elementales
que los estados deben defender a la vez que
fjar directrices sobre cmo implementarlos.
Adems de un Pacto, o bien como una alterna-
tiva, podra elaborarse una Declaracin sobre el
Empoderamiento Legal para su posterior con-
sideracin por parte de la Asamblea General de
las Naciones Unidas. Sin embargo, la Comisin
100
recomienda que la Declaracin propuesta est
basada en experiencias obtenidas a partir de
iniciativas nacionales, regionales e interna-
cionales, conforme se describe en el presente
captulo, para garantizar el apoyo poltico y la
participacin.
b) Defensores de los pobres
La designacin Defensores de los pobres
podra enviar una seal potente a los pobres
en todo el mundo para hacerles saber que sus
preocupaciones con relacin al empodera-
miento legal pueden ser escuchadas. Podra
contribuir a la unin entre los niveles locales y
globales para que se encaminen conjuntamente
hacia la accin. A nivel local o nacional, los
Defensores de los pobres podran desempear
un papel importante, ofreciendo a las personas
en situacin de pobreza la posibilidad de expre-
sarse y apoyando su empoderamiento legal. La
comunidad internacional podra decidir incluir
a estos Defensores de los pobres en el concepto
de defensores de los derechos humanos,
segn se expresa en la Declaracin sobre el
derecho y el deber de los individuos, los grupos
y las instituciones de promover y proteger los
derechos humanos y las libertades fundamen-
tales universalmente reconocidos.
81
Esto
revelara un compromiso frme de la comunidad
internacional en apoyo de los Defensores de los
pobres y los protegera, a su vez, de las viola-
ciones de los derechos humanos. Pero tambin
podra haber Defensores de los pobres a nivel
mundial. Sera una funcin honoraria sin auto-
ridad formal y sin otra misin que la de llamar
permanentemente la atencin sobre la situacin
apremiante de los pobres y sobre la perspectiva
propuesta por el empoderamiento legal para
mejorar su calidad de vida. Los Defensores de
los pobres a nivel mundial podran trabajar a
peticin de las organizaciones de los pobres
para conseguir que sus asuntos se incluyan
en la agenda nacional o internacional, y para
apoyar y dar a conocer soluciones a los prob-
lemas y obstculos que los pobres enfrentan en
el mbito de los derechos de propiedad y los
derechos laborales y comerciales. El proceso
apuntara a identifcar y crear iniciativas locales
y a encontrar soluciones innovadoras. En un
principio, algunos miembros de la Comisin
podran ser llamados a servir como defensores
de los pobres en el mbito internacional.
d) Centro de intercambio
de conocimientos sobre
empoderamiento legal
Podra ocurrir que una institucin reciba el
mandato de proporcionar un centro de inter-
cambio de conocimientos y experiencia que
est ampliamente disponible para todas las
partes interesadas. Este centro de intercambio
de informacin hara uso de las investigaciones
sobre polticas, evaluaciones, informes de
proyecto y otros materiales pertinentes. Los
vnculos con redes acadmicas sobre empodera-
miento legal ya existentes o recientemente
creadas deberan servir para promover la inves-
tigacin acadmica y convenir en un programa
de investigacin.
e) Asociaciones pblicas y privadas
en favor del empoderamiento legal
Consciente de lo complejo de la reforma y del
amplio espectro de funciones y servicios que
intervendran, la Comisin recomienda el estable-
cimiento de asociaciones pblicas y privadas
creativas a nivel internacional o regional. Esta
iniciativa reunira a las entidades con los
recursos y la pericia necesarios para apoyar a
los gobiernos y otros actores en sus esfuerzos
por promover el empoderamiento legal. Dichas
asociaciones podran incluir agencias multi-
laterales, instituciones fnancieras, entidades
relacionadas con los sistemas de informacin
geogrfca y cartogrfca, proveedores de ser-
vicios jurdicos, organizaciones de la sociedad
101
civil y de base comunitaria, fundaciones, etc.
f) Los negocios como promotores de
un programa de empoderamiento
legal
Los negocios infuyen cada vez ms en las
normas y los estndares, por lo que cumplen un
papel importante en la promocin del programa
de empoderamiento legal. El Pacto Mundial de
las Naciones Unidas, como iniciativa mundial
de responsabilidad cvica empresarial, puede
desempear un rol preponderante en lo que
respecta al aporte de ayuda por parte del
mundo de los negocios en pos de un cambio
sistmico en favor del empoderamiento legal.
g) Iniciativa para promover el
conocimiento y la innovacin social a
nivel popular
La Comisin recomienda que se emprenda una
iniciativa mundial de apoyo a la promocin del
conocimiento a nivel popular y la difusin de
informacin sobre innovaciones sociales en el
rea del empoderamiento legal. Esta iniciativa
debera procurar llegar ampliamente a toda
la gama de organizaciones y redes en las que
participa la gente pobre, desde instituciones
religiosas hasta asociaciones de campesinos y
de mujeres. El reconocimiento podra llegar de
diversas maneras, tanto en forma de premios,
publicaciones, fnanciamiento como asistencia
tcnica. Esto se podra relacionar con el Esce-
nario Mundial de Libre Acceso propuesto para
el Empoderamiento Legal.
h) Celebracin de un Da
Internacional del Empoderamiento
Legal de los Pobres
Podra incluirse en el calendario de celebra-
ciones anuales de la ONU un da especial para
conmemorar el Empoderamiento Legal de los
Pobres. Servira para promover el Empodera-
miento Legal de los Pobres a travs de eventos
locales en todo el mundo, que posiblemente
haran hincapi ao tras ao en los derechos
bsicos del empoderamiento legal. Adems,
podra poner en relieve algn tema particular
que estuviera estrechamente relacionado con el
empoderamiento legal.
Q
uienes trabajen por el empoderamiento
legal de las personas y comunidades en
situacin de pobreza gozarn de la admiracin
y el apoyo de esta Comisin y de un grupo de
individuos e instituciones en constante expan-
sin, que tras conocer los criterios formulados
en este informe procedern a diseminarlos.
Pero mucho ms importante an: se harn
merecedores de la admiracin de aquellas
personas cuyas vidas habrn de inspirar y
tendrn la satisfaccin de contribuir a garan-
tizar, en medio de innumerables alternativas
desesperadas, un futuro de prosperidad
humana.

102
Notas al fnal
i En estudios de campo realizados en veinte pases desde 1998,
a peticin de los gobiernos de Guatemala, Bolivia, Panam,
Honduras, Argentina, Mxico, Hait, Repblica Dominicana, El
Salvador, Ecuador, Colombia, Per, Tanzania, Egipto, Albania,
Las Filipinas, Etiopa, Georgia, Ghana, y Pakistn, el Instituto
Libertad y Democracia (ILD, por sus siglas en ingls) estim
que, como mnimo, entre el 70 y el 90 por ciento de la poblacin
urbana y rural viva en un marco de extralegalidad. Al aplicar
estos resultados en 179 pases en desarrollo y las naciones de
la ex Unin Sovitica, de acuerdo con el grado de desarrollo de
su marco institucional, se arrib a la conclusin de que el 85 por
ciento de la poblacin viva en reas extralegales.
Los estudios realizados por muchas otras organizaciones
confrman esta cifra. La Organizacin Internacional del Trabajo,
en la edicin de 2002 de los Indicadores Clave del Mercado
Laboral estim que ms del 70 por ciento de la fuerza laboral
de los pases desarrollados operan en el sector informal de la
economa. Tomando en cuenta los dependientes de dichos
trabajadores, esto signifca que al menos 4,3 mil millones de
pobres en estos pases recurren a las actividades informales
para su subsistencia diaria. El Instituto del Banco Mundial
que utiliza defniciones convencionales sobre el subempleo y
la pobreza, hall resultados similares. El Instituto del Banco
Mundial organiz el programa Inclusive and Sustainable
Business: Opening Markets to the Poor, con el objetivo de
apoyar las estrategias diseadas por ejecutivos privados y
lderes del sector pblico para crear oportunidades para los
cuatro mil millones de pobres del mundo entero.
Las estimaciones del ILD se han convertido en un estndar
internacional; por ejemplo, un estudio respaldado por el
Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco International
Finance Corporation, el Grupo del Banco Mundial, Microsoft, la
Fundacin Shell, y el siguiente libro de A. Hammond The Next
4 Billion: Market Size and Business Strategy at the Base of the
Pyramid (marzo de 2007).
1 Los derechos comerciales no deben considerarse
necesariamente como un nuevo trmino en derecho, sino ms
bien como un derivado de los derechos existentes en lo que
respecta a la realizacin de actividades comerciales por parte
del individuo, ahora agrupados bajo este trmino sobre la base
de su fn prctico y fundamental en las vidas de las personas
pobres.
2 Schneider, Friedrich. Shadow Economies and Corruption
all over the World: New Estimates for 145 Countries, julio de
2007, publicado en: Economics, The Open-Access, Open-
Assessment E-Journal, Nro. 2007-9.
3 Las poblaciones rurales o de bajos ingresos a menudo
tienen difcultades para acceder a los bancos comerciales.
Podran ser analfabetos, la sucursal local ms cercana podra
estar muy lejos y las tarifas y los requisitos de saldo mnimo
podran ser prohibitivos. Alrededor de dos mil millones de
personas no cuentan con acceso a los servicios fnancieros.
Cifra basada en un comunicado de prensa del DFID, 18 de junio
de 2007 (http://www.dfd.gov.uk/News/fles/pressreleases/bank-
billion-beneft.asp).
4 Comunicado de prensa de DFID, 18 de junio de 2007
(http://www.dfd.gov.uk/News/fles/pressreleases/bank-billion-
beneft.asp)
5 Los derechos comerciales no deben considerarse
necesariamente como un nuevo trmino en derecho, sino ms
bien como un derivado de los derechos existentes en lo que
respecta a la realizacin de actividades comerciales por parte
del individuo, ahora agrupados bajo este trmino sobre la base
de su fn prctico y fundamental en las vidas de las personas
pobres.
6 IDM 2007
7 Informe sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio
2007, ONU, 2007.
8 Banco Mundial: Economic Growth in the 1990s: Learning
from a Decade of Reform, 2005.
9 North, D.C., Institutions, Institutional Change and
Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press,
1990.
10 Stern, Dethier, y Rogers: Growth and Empowerment
- Making Development Happen, MIT Press, 2005
11 Directrices y obras de referencia del CAD: Armonizar las
prcticas de los donantes para hacer ms efcaz la asistencia.
Volumen 2; Serie de Directrices y obras de referencia del CAD;
OCDE-CAD 2006 (http://www.oecd.org/dataoecd/53/7/34583142.
pdf).
12 Thomas Carothers, Promoting the Rule of Law Abroad: The
Problem of Knowledge, Carnegie Endowment Working Paper No.
34, Rule of Law Series, Democracy and Rule of Law Project, 3.
Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace,
enero de 2003.
13 Segn el IDM 2007, en el ao 2004 haba un total
aproximado de 985 millones de personas viviendo en
condiciones de extrema pobreza, es decir, con menos de un dlar
por da. Aproximadamente 500 millones de estas personas que
sobreviven con menos de un dlar por da trabajan, pero a pesar
de sus largas jornadas de trabajo extenuante, en condiciones
a menudo atroces, no pueden salir de la pobreza. OIT, Informe
sobre el empleo en el mundo 2004-05; OIT, Working out of
Poverty, 2003.
14 Segn el IDM 2007, un total estimado de 2,6 mil millones
de personas, casi la mitad de la poblacin del mundo en
desarrollo, an viven debajo de la lnea de la pobreza con menos
de dos dlares por da.
15 Ver nota al pie de pgina 1.
16 Muhammad Yunus: Yunus takes microfnance to New
York, Financial Times, 15 de febrero de 2008
17 Banco Mundial (2007) Informalidad: escape y exclusin.
18 Los derechos comerciales no deben considerarse
necesariamente como un nuevo trmino en derecho, sino ms
bien como un derivado de los derechos existentes en lo que
respecta a la realizacin de actividades comerciales por parte
103
del individuo, ahora agrupados bajo este trmino sobre la base
de su fn prctico y fundamental en las vidas de las personas
pobres.
19 Artculo 17, Declaracin Universal de los Derechos
Humanos, ONU, Doc. G.A. res. 217A (III), ONU. Doc A/810 en 71
(1948).
20 Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales, (ETS No. 5), 213
Serie de Tratados de las Naciones Unidas 222, entrada en vigor
el 3 de septiembre de 1953, Protocolo I sobre la aplicacin de
ciertos derechos y libertades no incluidos en la Seccin I de la
Convencin, 20 de marzo de 1952.
21 Documentos Bsicos en Materia de Derechos Humanos
en el Sistema Interamericano, OEA/Ser.L.V/II.82 doc.6 rev.1 en
25 (1992).
22 Artculo 14, Carta Africana [de Banjul] sobre los
Derechos Humanos y de los Pueblos, adoptada el 27 de junio
de 1981, Organizacin para la Unidad Africana (OAU, por sus
siglas en ingls) Doc. CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58 (1982),
entrada en vigor el 21 de octubre de 1986.
23 Consejo Econmico y Social, Comisin sobre Derechos
Humanos, Subcomisin de Promocin y Proteccin de los
Derechos Humanos, 56.o Perodo de Ses., Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales. Restitucin de viviendas y de patrimonio
con motivo del regreso de los refugiados y desplazados
internos. Informe fnal del Relator Especial, Sr. Paulo Srgio
Pinheiro. E/CN.4/Sub.2/2005/1, 28 de junio de 2005. Vase Art.
7; 15.
24 Disponible en http://www.everyhumanhasrights.
org/read_it/ (25 de enero de 2008). Vase especialmente Art. 2,
6, 7, 8, 17, 20, 23.
25 UNICEF. 2005. The Rights Start to Life: A
Statistical Analysis of Birth Registration, disponible en
http://www.childinfo.org/areas/birthregistration/docs/
Full%20text%20English.pdf. (23 de enero de 2008)
26 Barendrecht, Maurits, Mulder, Jos y Giesen, Ivo, How to
Measure the Price and Quality of Access to Justice? (Noviembre
de 2006). http://ssrn.com/abstract=949209
27 Disponible en http://www.hrdc.net/sahrdc/
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article=2684&lang=en
28 Disponible en http://allafrica.com/stories/200710021003.
html y http://allafrica.com/stories/200708071187.html
29 American Bar Association, Judicial Reform Index for the
Philippines, marzo de 2006. Disponible en http://www.abanet.
org/rol/publications/philippines_jri_2006.pdf
30 Los cinco pases eran Dominica, Granada, Samoa, Santa
Luca, y San Vicente y las Granadinas, todos pequeos Estados
isleos. De los setenta y seis pases evaluados en la CPIA,
slo Samoa obtuvo un total de 4 puntos sobre 6, sobre el total
de 16 indicadores de gobernabilidad. ndice de asignacin de
Recursos de la AIF, 2005, disponible en www.worldbank.org
31 Banco Mundial, Cuestionario de Evaluacin CPIA 2005:
33, disponible en www.worldbank.org
32 Disponible en http://www.ild.org.pe/en/whatwedo/
diagnostics
33 Las condiciones son particularmente graves en frica,
Medio Oriente y Asia Meridional. Vase World Bank, Water
Resources Sector Strategy: Strategic Directions for World Bank
Engagement. Banco Mundial, Washington D.C. (2003) p. 1
34 Disponible en http://www.icrw.org/. Vase tambin
FAO 1999. Womens right to land and natural resources:
some implications for a human rights based approach.
SD Dimensions. Disponible en: FAO: http://www.fao.org/sd/
LTdirect/LTan0025.htm (23. de enero de 2008).
35 OIT, Women and Men in the Informal Economy: A
Statistical Picture, 2002
36 OIT, Resolucin de la 90.a Sesin de la Conferencia
General, 2002
37 OIT: Working out of Poverty, 2003
38 Chen et al. 2005.
39 OIT, Women and Men in the Informal Economy: A
Statistical Picture, 2002
40 ibid.
41 La economa informal de 96 pases en vas de desarrollo
representa el 37 por ciento de la economa o el PIB ofcial.
(Schneider, Friedrich. Shadow Economies and Corruption all
over the World: New Estimates for 145 Countries, julio de 2007,
publicado en: Economics, The Open-Access, Open-Assessment
E-Journal, No. 2007-9. Disponible en http://www.econ.jku.
at/Schneider/publik.html.
La economa informal genera el 27 por ciento de la produccin
no agrcola en frica Septentrional, el 29 por ciento en Amrica
Latina y el 31 por ciento en el frica Subsahariana y Asia. En
Tailandia y Nigeria, supera el 70 por ciento de la economa.
(OIT, Women and Men in the Informal Economy: A Statistical
Picture, 2002).
42 Informe del Instituto de Recursos Mundiales, 2005.
43 Boudreaux 2007.
44 HDR 2007/2008.
45 HDR 2007/2008. P Gutman From Goodwill to Payments
for Environmental Services: A Survey of Financing Options
for Sustainable Natural Resource Management in Developing
Countries 2004.
46 La renta econmica se refere a los ingresos que no
existiran en un mercado competitivo. El comportamiento
rentista se refere a los esfuerzos orientados a la creacin de
renta econmica por parte del gobierno, que luego pueda ser
capturada para el benefcio de intereses privados y a expensas
de la sociedad, gracias a las inefciencias que genera.
47 De Soto, Hernando. 1989. The Other Path (New York:
Basic Books).
48 Morton H. Halperin, Joseph T. Siegle, Michael M.
Weinstein, The Democracy Advantage: How Democracies
Promote Prosperity and Peace. Routledge, 2005.
49 Journal of Democracy, julio de 2007, Volumen 18,
Nmero 3 (publicacin dedicada a este debate que proporciona
10!
la visin general de Snyder, Carothers, y Fukuyama, entre
otros).
50 Latin America: The Search for Good Jobs, Newsweek, 23
de octubre de 2007.
51 Dani Rodrik en Goodbye, Washington Consensus,
Hello, Washington Confusion, Harvard, 2006 en referencia
a Acemoglu, Johnson, y Robinson, The Colonial Origins of
Comparative Development, American Economic Review, 2001.
52 Informe sobre el Desarrollo Humano 2006: Equity and
Development, septiembre de 2005.
53 Danielle Resnick y Regina Birner, Does Good Governance
Contribute to Pro-poor Growth? A Conceptual Framework and
Empirical Evidence from Cross-Country Studies, 2005.
54 Indicadores del Desarrollo Humano 2007.
55 Banco Mundial. World Development Report 2005. A
Better Investment Climate for Everyone. Pg. 79.
56 Op. Cit. pp. 80-81.
57 Op. Cit. p. 80.
58 Galiani, Sebastin y Ernesto Schargrodsky. Property
Rights for the Poor: Effects of Land Titling. Disponible en:
http://economics.uchicago.edu/pdf/Galiani_022706.pdf.
59 Field, Erica. Property Rights and Investment in Urban
Slums. Available at http://www.economics.harvard.edu/faculty/
feld/papers/FieldinvestJEEA.pdf.
60 Field, Erica. Entitled to Work: Urban Property Rights and
Labor Supply in Peru, pgina 24.
61 Ibid.
62 Place y Hazell 1993; Bruce y Migot-Adholla 1994;
Harrison 1990; Mighot-Adholla et al. 1994a; Collier y Gunning
1999.
63 Artculo I de la Declaracin de Filadelfa, 1944, Anexo de
la Constitucin, Convenio de la Organizacin Internacional del
Trabajo.
64 Vase Informe del Grupo de Trabajo 3, en el Captulo 3
del Volumen II.
65 Resolucin sobre el trabajo decente y la economa
informal, OIT, 2002.
66 El trmino auxiliar jurdico podra inducir a error en
la medida que sugiere la idea de un asistente que realiza
tareas legales a nivel ministerial. En muchos programas
implementados en los pases en desarrollo, la fgura del
auxiliar jurdico se corresponde con la de un activista que no
slo est sustancialmente capacitado en materia de asuntos
legales, sino tambin est familiarizado con las normas y
prcticas de la comunidad local, y puede ofrecer servicios de
propugnacin y asesoramiento que van ms all de la mera
asesora letrada.
67 La evidencia recogida en Angola, Brasil, Colombia, y
otros pases de Latinoamrica, Hungra, India y Sudfrica
acerca de cmo esto se puede implementar est documentada
en Courts and Social Transformation in New Democracies: An
Institutional Voice for the Poor? Eds. Roberto Gargella, Pilar
Domingo, y Theunis Roux, Ashgate: Reino Unido, 2007.
68 Brustinow 2006.
69 Documento fnal, prrafo 47. Cumbre Mundial de las
Naciones Unidas, New York, septiembre de 2005; ECOSOC
Declaracin Ministerial sobre la generacin de empleo y el
trabajo decente, Ginebra, julio de 2006;
70 Vase adems Convenio 156, Trabajadores con
Responsabilidades Familiares.
71 No. 177, 1966.
72 Documento del ILD sobre Herramientas legales para el
empoderamiento de las empresas informales, enviado al Grupo
de Trabajo 4. 2006.
73 USAID, Removing Barriers to Formalization: The Case for
Reform and Emerging Best Practice, 2005.
74 Figuran entre estos convenios internacionales la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos (DUDH), el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP)
y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (PIDESC), la Declaracin de la OIT Declaracin de
la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en
el trabajo, adems de los convenios bsicos fundamentales
en materia de libertad de asociacin y negociacin colectiva,
prohibicin del trabajo forzado, eliminacin del trabajo
infantil y no discriminacin y promocin de la igualdad de
oportunidades y de trato y el Convenio sobre pueblos indgenas
y tribales, 1989 (Convenio N. 169 de la OIT). Existe adems el
Derecho a una vivienda digna, un derecho internacionalmente
reconocido, que incluye la seguridad de la tenencia de la tierra
entre sus seis componentes.
75 La lista completa de los grupos de trabajo est
disponible en el Volumen II de este informe.
76 Cotula 2007.
77 El documento de trabajo Drivers of Change publicado
por el Departamento de Desarrollo Internacional (DFID, por sus
siglas en ingls) disponible en http://www.gsdrc.org/go/topic-
guides/drivers-of-change, y el documento Power Analysis
publicado por el Organismo Sueco de Cooperacin para el
Desarrollo Internacional (OSDI) disponible en http://www.sida.
se/sida/jsp/sida.jsp?d=118&a=24300&language=en_US.
constituyen dos enfoques tiles que permiten analizar los
intereses de las partes involucradas en el desarrollo.
78 Decker 2005.
79 Platteau 2004.
80 Informe provisional del Representante Especial del
Secretario General sobre la cuestin de los derechos humanos
y las empresas transnacionales y otras empresas comerciales,
E/CN.4/2006/97.
81 Resolucin aprobada por la Asamblea General;
A/RES/53/144.
10
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