Desafos y oportunidades de la utilizacin de tecnologas de informacin y comunicacin en los gobiernos locales: el caso del municipio de Morn en Argentina Diego

Pando y Mora Kantor (Universidad de San Andrs) Diego Pando (dpando@udesa.edu.ar) Politlogo, Mster en Administracin y Polticas Pblicas por la Universidad de San Andrs (Argentina) y Doctor en Ciencia Poltica y de la Administracin por la Universidad Complutense de Madrid (Espaa). En la actualidad es Profesor e Investigador del Departamento Acadmico de Administracin de la Universidad de San Andrs. Adems, es el Director Acadmico del Programa de Gobierno Electrnico y co-Director del Programa de Formacin para la Alta Direccin Pblica de dicha universidad. Ha ejercido tareas de docencia a nivel grado y posgrado en diversas universidades de Argentina y ha publicado diversos artculos en publicaciones especializadas en Argentina, Mxico, Venezuela, Espaa y Francia. Mora Kantor (kantor.mora@gmail.com) Politloga, maestranda en Administracin y Polticas Pblicas por la Universidad de San Andrs (Argentina). En la actualidad es ayudante de primera de Introduccin al Conocimiento de la Sociedad en el Ciclo Bsico Comn y el Estado y de Teora Poltica y Derecho Pblico en la Facultad de Ciencias Econmicas, ambas en la Universidad de Buenos Aires (UBA). Asimismo se desempea como investigadora en el Instituto Gioja de la Facultad de Derecho de la UBA. Ha ejercido tareas de asesoramiento para organismos pblicos de distintos niveles en temas de transparencia y acceso a la informacin pblica. Resumen Si bien la utilizacin de tecnologas de informacin y comunicacin (TICs) est presente en los principales esfuerzos de modernizacin de la administracin pblica de los ltimos aos, paradjicamente este fenmeno no ha concitado la debida atencin de aquellos que se dedican a estudiar los procesos de reforma del sector pblico. En este sentido, y desde una mirada que combina elementos de la ciencia poltica y de la administracin, el presente trabajo pretende analizar los avances y desafos que implica la utilizacin de TICs para mejorar la gestin pblica, a partir del caso del municipio de Morn, en la provincia de Buenos Aires (Argentina). La estrategia metodolgica de la investigacin est basada en un estudio instrumental de caso, en el cual el caso interesa no slo por s mismo sino principalmente para comprender en general los desafos y oportunidades que los gobiernos locales enfrentan para hacer un uso intensivo de las TICs orientado a fortalecer la gestin pblica local. Palabras clave: tecnologas de informacin, gestin pblica, municipios

Desafos y oportunidades de la utilizacin de tecnologas de informacin y comunicacin en los gobiernos locales: el caso del municipio de Morn en Argentina

Como consecuencia de los procesos de descentralizacin iniciados en los aos setenta y profundizados en la dcada del noventa en Argentina y en el resto de Amrica Latina, las agendas polticas de los gobiernos locales se fueron jerarquizando funcionalmente a partir de la incorporacin de temas anteriormente no abordados (promocin econmica, desarrollo sociocultural, defensa del consumidor, espacio pblico, polticas de gnero, atencin primaria, etc.). De forma correlativa, las estructuras organizacionales a nivel sub-nacional fueron adquiriendo cada vez ms sofisticacin y complejidad. Esta transferencia y ampliacin de funciones y responsabilidades materiales y simblicas al mbito de los gobiernos locales coincidi, en los ltimos veinte aos, con el desarrollo de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TICs), especialmente el surgimiento y la expansin de Internet. De manera genrica, la utilizacin de TICs por parte de las administraciones pblicas ha recibido el nombre de gobierno electrnico y se ha constituido en un mbito emergente, en continua situacin de cambio dada la intensa innovacin que se produce y la gran novedad que representan todas estas herramientas en la medida en que posibilitan mayor acceso a la informacin pblica, simplifican trmites, reducen tiempos de espera y costos, fomentan la transparencia e incentivan la participacin ciudadana en el debate pblico y el control de la gestin. En los prximos apartados se analizar el proceso de introduccin de TICs en el mbito local a partir de la experiencia del municipio de Morn, ubicado en el conurbano bonaerense de la Repblica de Argentina, entre los aos 1999 y 2011. Reconstruir el proceso implica formularse

un conjunto de preguntas, entre las cuales se destacan las siguientes: qu funciones fue adquiriendo el gobierno electrnico travs del tiempo?, cules son las distintas etapas que atraviesa una poltica de estas caractersticas?, cules son las principales limitaciones que surgen en cada fase? La estrategia metodolgica de la investigacin est basada en un estudio instrumental de caso (Stake, 1998), en el cual el caso interesa no slo por s mismo sino principalmente para comprender en general los desafos y oportunidades que los gobiernos locales enfrentan para hacer un uso intensivo de las TICs orientado a fortalecer la gestin pblica local. La exposicin del trabajo se organiza en cinco apartados. En una primera seccin se presentan los principales elementos conceptuales para el estudio del tema, a partir de un modelo evolutivo del gobierno electrnico. En la segunda seccin se analiza la etapa de inicio de la poltica o conjunto de acciones- de gobierno electrnico en el Municipio de Morn, haciendo foco en el contenido de dicha poltica, el cual se relaciona estrechamente con factores contextuales. En el tercer apartado se estudiar la evolucin del proceso de introduccin de TICs, para en un cuarto momento identificar y sistematizar las restricciones que surgen al avanzar en el contenido y el alcance de polticas de este tipo. Finalmente, en el quinto y ltimo apartado, se esbozarn algunas conclusiones y lneas futuras de investigacin.

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Algunas notas sobre el modelo evolutivo para el estudio del gobierno electrnico

Para responder los interrogantes mencionados en el apartado anterior, se estudiar el proceso a partir de un modelo propuesto por Moon (2002), basado en la desagregacin del concepto de gobierno electrnico en las distintas etapas de las polticas que giran a su alrededor, cada una de

las etapas implicando diferentes niveles de sofisticacin tecnolgica y de interaccin entre el estado y distintos perfiles de usuarios. Segn Moon, en un primer momento de desarrollo, la introduccin de TICs tiene como finalidad la mera diseminacin de informacin. Este tipo de acto comunicativo es unidireccional. Bsicamente, el estado-emisor difunde informacin y la ciudadana acta como sujeto receptor. All finaliza la interaccin. En una segunda etapa, las tecnologas sustentan una interaccin comunicativa de doble va. El ciudadano efecta una consulta y la administracin pblica le responde de forma dirigida. El paso siguiente en el desarrollo del gobierno electrnico se vincula con la puesta en marcha de sistemas tecnolgicos que permitan tanto a los ciudadanos como a la administracin pblica realizar transacciones financieras (pago de impuestos, pago de subsidios, etc.), y a esta ltima proveer servicios de manera remota (turnos en lnea, trmites en lnea, etc.). La cuarta fase se relaciona con aquellos avances tecnolgicos aplicados en pos del alcance de una integralidad tanto vertical como horizontal. Esta fase puede vincularse con aquellas teoras de gobierno que promueven las alianzas pblico-privadas para el logro de objetivos comunes en el marco de una divisin del trabajo global cada vez ms compleja y de una estructura social en constante transformacin. A modo de ejemplo se hace referencia a los sistemas que permiten un trabajo articulado entre municipios o entre municipios y otros niveles de gobierno (integracin horizontal) o a aquellos portales electrnicos que canalizan las relaciones comerciales entre proveedores del estado y los distintos organismos pblicos que componen la esfera estatal. Esta etapa responde a un estadio ms avanzado en materia de gobierno electrnico, ya que el funcionamiento de sistemas integrados requiere que las bases de datos que alimentan esos sistemas se encuentren integradas, o que al menos dialoguen entre s. Tambin se precisa un

alto grado de institucionalizacin de los procesos de relevamiento, procesamiento y circulacin de informacin entre los actores participantes de los sistemas integrados, cuestin que, como se observar en las secciones que siguen, no slo encuentra obstculos tcnicos sino principalmente limitantes de tipo cultural/organizacional. En la ltima fase de desarrollo de una poltica de gobierno electrnico se introduce el elemento de participacin poltica. Se trata de la funcin democrtica o democratizante asociada con la utilizacin intensiva de TICs, pero que en esta etapa adquiere formas innovadoras y de alto impacto. Las herramientas que se introducen permiten, por ejemplo, el voto en lnea, la gestin de intereses a travs de Internet, los foros pblicos y hasta la puesta en prctica de herramientas de democracia directa como los plebiscitos o referndums. El modelo desarrollado se asemeja a otros esquemas propuestos en distintos trabajos centrados en el estudio del gobierno electrnico. A modo de ejemplo, y en lnea con Moon, Carrizales (2008) distingue cuatro funciones del gobierno electrnico, a las que denomina: E- organizacin, E-servicios, E- alianzas pblico-privadas e E-democracia. Cabe sealar que los esquemas de desarrollo de gobierno electrnico que fueran descritos no son lineales. Se trata de herramientas conceptuales que permiten analizar la evolucin del gobierno electrnico segn las distintas funciones que va cumpliendo. Dichos modelos han sido blanco de crticas, en la medida que se los considera herramientas que simplifican excesivamente la realidad y, en sintona con ello, tambin se ha cuestionado la linealidad que proponen en tanto secuencia de etapas. Sin embargo, es justamente intencin de estos autores simplificar la realidad de la evolucin del gobierno electrnico, de manera de poder procesar los eventos y encontrar patrones recurrentes. Por otra parte, si bien es innegable que el proceso de desarrollo del gobierno electrnico no tiene un orden preestablecido, como contrapartida podra argumentarse

que es difcil tambin encontrar un caso que comience por la etapa democratizante y termine por la unidireccional. Por lo cual, si bien no puede ignorarse que es posible hallar superposiciones o encabalgamientos (incluso retrocesos) entre las etapas, la introduccin de TICs s atraviesa un camino relativamente similar al prescripto por el modelo de Moon. De esta manera, podra tomarse el modelo como un principio orientador de la sucesin entre las secuencia pero siempre con el resguardo de mantenerse flexible a los distintos casos de estudio.

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Los inicios de la poltica

A fin de comprender, tanto en trminos sustantivos como en trminos de oportunidad, el inicio de la era digital en el municipio de Morn, resulta indispensable presentar brevemente el contexto poltico de Argentina y del municipio a fines del siglo XX. En el nivel nacional, el ao 1999 signific el fin del gobierno de Carlos Menem y el traspaso del mando presidencial a una nueva fuerza poltica, la Alianza (conformada por un partido poltico nuevo, el FREPASO y un partido histrico, la Unin Cvica Radical). Adems de la promesa de superar la situacin econmica de recesin, la campaa electoral de la Alianza haba otorgado un lugar central a la importancia de la transparencia en la gestin pblica, en sintona con la demanda de la sociedad. La realidad moronense se inscribe en este marco1. Martn Sabbatella, entonces candidato de la Alianza, asume la intendencia del municipio de Morn el 10 de diciembre de 1999, sucediendo a Juan Carlos Rousselot, cuya gestin estaba estrechamente ligada a distintos escndalos de
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Morn es uno de los 135 municipios que integran la provincia de Buenos Aires. Est ubicado en el centro del rea Metropolitana de la provincia, al oeste de la Capital Federal. Por su alto grado de concentracin de habitantes y recursos econmicos, es uno de los principales centros urbanos del pas con un importante potencial de desarrollo social, comercial y productivo. La ciudad cuenta con una superficie de 55,6 km2, divididos en 3.520 manzanas y una poblacin de 323.643 habitantes con una densidad de 5820 habitantes por kilmetro cuadrado.

corrupcin y vaciamiento del Estado (Rousselot fue desplazado de su cargo por malversacin de fondos pblicos y el municipio estuvo a cargo de un intendente interino hasta la eleccin de uno nuevo mediante elecciones). En los primeros meses de gestin, el gobierno local denunci a varios funcionarios de la administracin anterior por malversacin de caudales pblicos y falsificacin de documentos. Los esfuerzos de la nueva administracin en sus comienzos residan en la obtencin de legitimidad poltica ante sus ciudadanos a travs de la demostracin de capacidad institucional para operar conforme a la legalidad y ser ajena a formas de corrupcin, algo que las caractersticas de las acciones orientadas a implementar TICs reflejaban. Durante los primeros aos de gestin, las autoridades municipales centraron sus esfuerzos en promover la presencia del municipio en Internet a partir de la creacin de una pgina web oficial http://www.moron.gov.ar/. La pgina fue pensada como una herramienta de comunicacin para difundir informacin bsica y acciones de gobierno2. En relacin con lo expuesto en el prrafo anterior, la eleccin de los contenidos estuvo fuertemente ligada al objetivo de transparentar la gestin y promover el acceso a la informacin pblica. Es por ello que se comenzaron a difundir va Internet, los informes de ejecucin trimestral de recursos y gastos del Departamento Ejecutivo, la nmina detallada del personal que se desempea en las distintas Secretaras del municipio con su carga horaria, sueldo y rea de trabajo, los pliegos de bases y condiciones referidos a las licitaciones pblicas convocadas, los precios testigo de los bienes e insumos adquiridos para el funcionamiento del gobierno local y los decretos dictados por el Departamento Ejecutivo.

Municipio de Morn 10 aos despus, Apuntes de la Gestin de Gobierno 1999-2009, publicado por la direccin de publicaciones del Municipio. Cabe sealar, adems, que la pgina fue reconocida en la categora Transparencia en las tres ediciones del ndice Nacional de Pginas Web Municipales, elaborado por la Fundacin CIPPEC y la Universidad de San Andrs.

La pgina web se convirti as en un medio canalizador de todas las iniciativas municipales orientadas a la transparencia y la lucha contra la corrupcin. Por all se dieron a conocer las declaraciones juradas de los funcionarios pblicos del municipio cuando en el ao 2000 se cre la Oficina Anticorrupcin y se publicaron las audiencias de gestin de intereses luego de que el municipio firmara el Programa Discrecionalidad Cero3 supervisado por la Organizacin No Gubernamental Poder Ciudadano. Luego, tambin se publicara el padrn completo de los titulares de planes sociales, elemento central del Plan Demostrar implementado en el 2007. Como se puede apreciar, las iniciativas de aplicacin de TICs que se describen se enmarcan en la primera etapa del modelo desarrollado en el anterior apartado. El objetivo de los soportes tecnolgicos es comunicar y difundir informacin y, adems, de una sola va. El ciudadano no tena a su disposicin canales virtuales de respuestas, considerndoselo un mero receptor de la informacin emitida por la administracin. En la misma lnea, y con las mismas caractersticas, el municipio lanz una versin digital Boletn Electrnico4 con informacin sobre la gestin y actividades culturales organizadas por el municipio. El mismo tambin se distribuye en soporte papel y se constituy en uno de los instrumentos ms importantes de la estrategia comunicacional del Municipio. En sntesis, al inicio de la gestin, el objetivo de las aplicaciones tecnolgicas principalmente pginas web- se asoci menos con el aumento de la eficiencia de la operatividad de la administracin que con la instalacin de un estilo nuevo de liderazgo y de un tipo de gestin
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Desde el comienzo de la actual gestin de gobierno, se inici un proceso tendiente a transparentar cada vez ms el uso de los recursos pblicos y la gestin de gobierno en general. La accin ms relevante, en este sentido fue la firma del Convenio Discrecionalidad Cero entre el Municipio de Morn y la Fundacin Poder Ciudadano (Captulo local de Transparencia Internacional), con la finalidad de que se implementen polticas de Estado que perduren a los gobiernos, fortalezcan las instituciones de la democracia y la participacin ciudadana en el control de la gestin pblica. Se trata de iniciativas para garantizar el acceso a la informacin pblica de todos los vecinos y vecinas, profundizar la transparencia en la gestin y ampliar la participacin ciudadana, entre ellas, la Oficina de Acceso a la Informacin Pblica, el boletn Cuentas Claras, la publicacin en la web oficial de las declaraciones juradas y el portal Morn Compra.
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http://www.moron.gov.ar/boletin/2011/159/index.htm

asociado con la transparencia y la honestidad en tanto pilares bsicos. Dichas aplicaciones tecnolgicas se ubican en la primera etapa de desarrollo de una poltica de gobierno electrnico, segn el modelo propuesto por Moon. La principal funcin del gobierno electrnico en esta fase era comunicar y difundir informacin bsica y valiosa como seal de transparencia en la gestin. En el prximo apartado se observar cmo las intervenciones en materia de gobierno electrnico en el Municipio de Morn fueron cruzando la frontera de la comunicacin a travs de la presencia en Internet.

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Avanzando en el desarrollo del gobierno electrnico

Una vez alcanzado el objetivo de instalar la nueva gestin en Internet, el gobierno de Martn Sabbatella inicia una nueva etapa en materia de introduccin de TICs. En esta etapa comienzan a aplicarse nuevas herramientas y se persiguen diversos objetivos: entre ellos i) coordinar la gestin del gobierno, ii) proveer mejores servicios a los/las ciudadanos/as, e iii) integrar verticalmente a los organismos de la administracin local con distintos sectores de la ciudadana. A continuacin se describirn algunas de las nuevas herramientas implementadas.

3.1 Coordinacin entre organismos de gobierno Las primeras reas del gobierno municipal que comenzaron a introducir sistemas electrnicos para mejorar su gestin a travs de una mayor coordinacin fueron las direcciones tcnicas de Tributos Municipales, de Finanzas y de Contadura, entre otras. El avance de estas reas en

materia de introduccin de TICs puede vincularse con la relevancia de sus funciones: la recaudacin de impuestos y su asignacin a travs de la confeccin presupuestaria5. Por ejemplo, uno de los sistemas implementados estuvo dirigido a permitir que los grandes contribuyentes pudieran presentar sus declaraciones juradas de ingresos en lnea, facilitando as en forma mayscula la recepcin de un instrumento imprescindible para el control y la prevencin de la evasin impositiva. Este sistema permiti coordinar el trabajo entre las reas receptoras del pago de tributos y las reas de control tributario. La mejora en los sistemas de gestin tributaria y financiera constituy un elemento importante en el progresivo aumento del nivel de cobro de tasas municipales. Si bien sera terica y metodolgicamente falaz atribuir dicha suba a la implementacin de sistemas electrnicos como nica causa, los propios funcionarios del municipio6 asocian a su incorporacin el aumento de la confianza de los ciudadanos en el gobierno, un elemento esencial de todo sistema tributario eficaz. Con el objetivo de hacer ms eficiente y coordinada la gestin de gobierno, el Municipio de Morn implement a partir de 2001 el sistema OIR. Se trata de un sistema de comunicacin de abajo hacia arriba en el que los vecinos pueden presentar reclamos y/o efectuar consultas por va telefnica. El sistema combina una interfaz humana y una plataforma electrnica. Los llamados telefnicos son recepcionados entre las 9 y las 18 hs. a travs de un call-center operado por funcionarios municipales, quienes cargan cada caso (sea un reclamo, una queja, una denuncia o una consulta categoras entre las cuales el municipio clasifica los llamados- en una plataforma
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La capacidad de cumplir efectivamente las funciones recaudatorias y de distribucin es parte constitutiva de la especificidad estatal. En tanto institucin ordenadora y detentadora legtima del poder coercitivo, el estado no sera tal si fuese incapaz de extraer recursos de la sociedad de forma controlada a travs de un conjunto de instituciones profesionalizadas. La introduccin de TICs en estas reas se dirige, as, a robustecer su trabajo a travs de la coordinacin de sus procedimientos y la articulacin entre sus distintas bases de datos.
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Entrevista con Directora de la Justicia de Faltas.

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electrnica diseada por el rea de sistemas. Segn su contenido, cada caso es derivado automticamente al rea correspondiente. Ese es el punto de llegada del proceso. El rea al que le fuera derivado el reclamo del vecino no vuelve a comunicarse con el rea central, receptora de los insumos ciudadanos. El diseo comunicacional del sistema OIR tampoco es de doble va, ya que el municipio no vuelve a comunicarse con el vecino luego de que ste hiciese el reclamo. An as, el sistema logr mejorar la coordinacin de los organismos frente a la presentacin de reclamos por parte de los vecinos a travs de la formalizacin de un circuito de gestin: la Direccin de Atencin al Vecino centraliza la recepcin de los reclamos y los deriva al rea correspondiente a travs del sistema informtico OIR7. Otra rea pionera en la incorporacin de TICs es el rea de seguridad ciudadana. El municipio implement en 2011 una Central de Monitoreo y Coordinacin de Emergencias financiada con recursos locales. La central se encarga del manejo de las lneas 103 (Defensa Civil), 107 (SAME) y 911 (Polica). Cuenta con un sistema de control de los mviles policiales por GPS (dispositivos de georreferenciamiento), que permite el seguimiento y la ubicacin de las unidades policiales con exactitud. Desde la central tambin se monitorean las 150 alarmas instaladas en escuelas y jardines de infantes, as como las cmaras de seguridad ubicadas en las principales arterias del centro de Morn. La instalacin de la central permiti coordinar la labor de las fuerzas de seguridad y de los trabajadores de las reas de salud ante una emergencia. Adems, como los sistemas electrnicos de la central local tienen conexin con sistemas de organismos provinciales, en muchas ocasiones y segn el tipo de emergencia surgida, a travs de la central se coordina el accionar entre distintos niveles de gobierno. En trminos de Moon, este
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De las entrevistas realizadas surge que algunas reas no incorporan la informacin derivada del sistema OIR en sus procesos y circuitos de trabajo cotidiano. Este hecho se debe a la multiplicidad de canales de entrada a travs de los cuales los/las vecinos/as presentan reclamos o interactan con el municipio (los organismos priorizan los reclamos que ingresan por la Unidad Intendente), a falencias en el diseo del sistema que provocan fallas en el proceso de derivacin de reclamos y a problemas de interpretacin en la categorizacin de los reclamos presentados.

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tipo de coordinacin provincial-local es parte de la funcin de integracin horizontal del gobierno electrnico, ya que permite el trabajo articulado entre organismos de gobierno en distintas jurisdicciones.

3.2 Integracin vertical En el ao 2008 el Municipio lanz el portal de compras gubernamental Morn Compra8. Este portal se desarroll con el objetivo de modernizar y transparentar el proceso de compras y contrataciones municipales. A travs de esta herramienta, el municipio puso a disposicin de la ciudadana la lista de precios de los bienes e insumos adquiridos por el estado municipal y la lista de proveedores gubernamentales. All tambin se publican los pliegos de bases y condiciones de todas las licitaciones convocadas. Adems, con el fin de agilizar el trmite, los proveedores -previa inscripcin en un registro municipal- pueden recibir invitaciones a cotizar, realizar ofertas o consultar el estado de sus trmites en lnea. Este portal es un instrumento de integracin vertical, dado que permite canalizar las relaciones comerciales entre proveedores del estado y organismos de la administracin pblica. A travs de su implementacin, el municipio se ajust al patrn comn que se observa en el accionar de distintos gobiernos locales: la adopcin, como primeros sistemas de integracin vertical, de los sistemas de compra electrnica. Esta tendencia se vincula con, y se nutre de, los avances en los sistemas de compras y comercio electrnico impulsados por el sector privado. De dicho sector provienen muchos de los desarrollos incorporados por los gobiernos locales. El portal de compras descrito constituye un avance en materia de desarrollo de gobierno electrnico. Sin embargo, por el momento no permite realizar toda la transaccin en lnea, sino

https://newproxi1.moron.gov.ar/ext/rafam_portal/online/declaracion.php

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nicamente la etapa de publicacin de los requisitos establecidos por el gobierno y la presentacin de las cotizaciones por parte de los proveedores.

3.3 Mejora en la provisin de servicios Por ltimo, dos programas financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo en el municipio de Morn ilustran la evolucin del gobierno electrnico municipal en materia de provisin de servicios y realizacin de transacciones en lnea: la implementacin del Centro nico de Asesoramiento y Registro de Empresas, cuyos inicios se remontan al ao 2006, y el Programa de Mejora Integral de la Atencin al Vecino, cuya ejecucin comenz a principios de del ao 20119. El Centro nico de Asesoramiento y Registro de Empresas (CUARE) constituye un desarrollo orientado a la provisin municipal de servicios por medio electrnico. El objetivo general del programa era facilitar la inversin privada a travs de la simplificacin del proceso de registro y habilitacin de empresas. Para ello se dise un sistema electrnico que disminuye la duracin del proceso de habilitacin de un comercio, reduce los costos econmicos del trmite, y permite

Ambos proyectos se enmarcan en el proceso de descentralizacin o desconcentracin administrativa, en palabras de algunos de los funcionarios municipales entrevistados- que se impulsa desde el Municipio a partir del ao 2005, ao en el que se dicta Ordenanza N 7033/2005 de Relanzamiento de la Descentralizacin Municipal y Creacin de Institutos de Participacin Territoriales. El eje principal de este proceso fue la creacin de Unidades de Gestin Comunitarias distribuidas a lo largo del territorio del Partido. En el ao 2006, estas Unidades de Gestin fueron jerarquizadas, pasando a tener rango de secretaras (las unidades administrativas ubicadas en el vrtice superior del organigrama municipal), y sus titulares, a formar parte del gabinete de gobierno del intendente municipal. El objetivo fue incorporar la perspectiva territorial al gabinete poltico, que hasta ese momento era slo temtico (conformado por los/las secretarios/as de las distintas reas de polticas pblicas, tales como el Secretario de Salud y Desarrollo Social, o el Secretario de Economa y Finanzas). Las Unidades de Gestin Comunitaria trabajan sobre la base de tres lneas de accin. En primer lugar, se ocupan de la coordinacin territorial de los programas y polticas centrales que se desarrollan en la zona geogrfica a su cargo, desde programas de inclusin a travs del deporte, hasta polticas educativas en jardines maternales. Adems, son sedes administrativas en las cules pueden iniciarse distintos trmites -la mayora de ellos vinculados al rea de tributos o al de desarrollo social-, as como realizar consultas. Por ltimo, estas unidades constituyen el ncleo central de una de las polticas que caracterizan al Municipio de Morn: el presupuesto participativo.

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que el comerciante realice gran parte del proceso de habilitacin en lnea, sin tener que desplazarse hasta las sedes de la administracin local. Por su parte el Proyecto Hacia una Mejora Integral de la Atencin al Vecino en desarrollotiene como objetivo implementar un Portal de Trmites y Servicios que centralice todas las instancias de interaccin entre los vecinos y la administracin local. Tanto el diseo Web como los aplicativos tecnolgicos del portal permitirn una comunicacin de doble va entre el usuario y el gobierno, ya que se pretende instaurar el sistema de carpeta del ciudadano. Este sistema garantiza una atencin personalizada, ya no de manera presencial sino de forma virtual. El nuevo portal en desarrollo prev el diseo de aplicaciones para completar o descargar formularios propios de distintas instancias de diversos trmites. Tambin permitir realizar consultas, reclamos o denuncias en lnea, as como hacer el seguimiento de trmites administrativos, entre otras prestaciones. Adems, se espera que a travs del portal de trmites y servicios se puedan realizar transacciones financieras en lnea. La Direccin de Modernizacin y Transparencia del Estado, organismo a cargo de la ejecucin del proyecto, seal que la primera transaccin que se podr efectuar a travs del portal es el pago de la TISH (la tasa municipal, similar a la tasa por Alumbrado, Barrido y Limpieza). De esta forma, se supera la primera etapa de desarrollo presencial de gobierno electrnico en direccin hacia sistemas de interaccin con el vecino. Este salto genera nuevos problemas cuyo abordaje deviene prioritario. Algunos de ellos sern explicitados en la siguiente seccin del presente trabajo.

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Desafos para el avance del gobierno electrnico

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Cada nivel de desarrollo de gobierno electrnico se enfrenta a sus propias restricciones. A continuacin se esbozar un conjunto de problemticas identificadas a partir de la evolucin del gobierno electrnico en el municipio de Morn. A riesgo de ser esquemticos, la sistematizacin de estos puntos pretende aportar fundamentos tericos y elementos empricos que contribuyan a mejorar los procesos de incorporacin de TICs en la gestin de los gobiernos locales. Esta sistematizacin no pretende ser excluyente ni exhaustiva. Los hallazgos que describe deben ser ledos como disparadores para profundizar su discusin en futuros estudios.

4.1 Problemas de Informacin Con frecuencia, las iniciativas dirigidas a introducir TICs en los procesos de gestin ponen de manifiesto las falencias existentes en los sistemas de produccin de informacin estatal. Los nuevos sistemas o herramientas tecnolgicas a implementar se alimentan en general- de informacin relevada, procesada, sistematizada y actualizada por los organismos estatales; y la mayora de las veces esta informacin no est disponible o no es del todo vlida. La decisin tcnico-poltica a tomar en cada caso reside en continuar con el proceso de introduccin de TICs utilizando la informacin en el estado en el que se encuentra, o reasignar recursos financieros, humanos y temporales para la revalidacin de la informacin. Claro que esto puede significar la puesta en marcha de procedimientos complejos de recoleccin de informacin, tales como censos, encuestas, etc. Para ello no es nicamente necesario contar con el tiempo y los recursos financieros necesarios, sino tambin evaluar la existencia de condiciones tcnicas, administrativas y polticas para la realizacin de dichas tareas.

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Por ejemplo, durante la implementacin del Centro nico de Asesoramiento y Registro de Empresas, el equipo del proyecto se encontr con la inexistencia de datos consistentes, confiables y accesibles que permitan conocer variables relevantes para el nuevo sistema, como el nmero exacto de establecimientos comerciales activos o la cantidad de establecimientos sin habilitacin u operando de modo irregular. Adems, la fuente de informacin ms confiable para cuantificar dichas variables era el archivo de fichas de la Direccin de Inspeccin General pero, al estar en soporte papel (el stock era de 9500 fichas), su procesamiento era dificultoso. El equipo del proyecto decidi financiar un relevamiento propio para recolectar la informacin imprescindible para el sistema y, por lo dems, utilizar el resto de la informacin que estaba disponible en el estado en que se encontraba10. Otra de las dimensiones del problema de la informacin que surge al iniciar procesos de gobierno electrnico es la fractura organizacional. La informacin que se requiere para alimentar los sistemas generalmente no est en posesin de una solo rea de gobierno, sino que precisa de un trabajo de coordinacin previo entre diferentes organismos. Como los sistemas tecnolgicos muchas veces se implementan con el fin de mejorar la coordinacin y circulacin de informacin entre las distintas agencias, el problema deviene paradjico: se necesita informacin elaborada a partir de la interaccin entre organismos para implementar sistemas tecnolgicos que mejoren esa interaccin. En otras palabras, se puede concluir que las herramientas tecnolgicas mejoran la articulacin entre organismos pblicos pero para ello necesitan partir de un piso mnimo de articulacin. Ahora bien, aunque la relacin entre los procesos de produccin de informacin e introduccin de tecnologas de la informacin puede ser una limitacin a la hora de avanzar en materia de gobierno electrnico, la misma tambin puede tener la dinmica de un crculo virtuoso. Las
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Entrevista con el equipo tcnico del Proyecto Centro nico de Asesoramiento y Registro de Empresas.

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iniciativas en materia de gobierno electrnico pueden -y en general son un incentivo positivo y un soporte para la mejora de los sistemas de produccin de informacin. Adems, facilitan la sustentabilidad de las mejoras a lo largo del tiempo. La clave est en superar la limitacin inicial de no contar con la informacin precisa y vlida para el diseo del sistema electrnico o del proceso especifico que se quiere tecnologizar.

4.2 Problemas de Interoperabilidad El objetivo de la interoperabilidad es que los datos administrados por uno o distintos organismos puedan ser reutilizados y aprovechados por otros, para que produzcan ms y mejor informacin o eviten su redundancia11. En este sentido, la falta interoperabilidad tambin puede clasificarse como un problema de informacin, pero por su especificidad y relevancia es abordado en particular. Aqu no se trata de inexistencia o desactualizacin de informacin sino de la forma en la que los datos que componen la informacin se encuentran estructurados. Las bases de datos no pueden dialogar, no pueden compartir datos entre s cuando su arquitectura no se encuentra diseada para que as lo hagan. Bsicamente, es como si las bases de datos de dos sistemas de distintos organismos pblicos o incluso dentro de un mismo organismo- que tienen dismil arquitectura de datos, hablaran distintos lenguajes. El municipio de Morn cuenta con, por lo menos, diez sistemas informticos generales y varios aplicativos. Entre ellos, el Sistema de Habilitacin de Comercios e Industrias, el Sistema de Administracin Catastral, el Sistema de Expedientes, el Sistema de Inspecciones, el Sistema de Reclamos (OIR), el Sistema de Inspecciones Generales, la Aplicaciones del Sector Tasas, las Aplicaciones del Sector Desarrollo Social, entre otros.
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Para profundizar sobre este tema, se recomienda ver los trabajos de Pando (2008) y Pando y Poggi (2009).

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Se puede afirmar que casi ninguno de estos sistemas y aplicativos es interoperable con otro. Es decir, ninguno comparte informacin. Por lo tanto, tampoco pueden realizar cruces de informacin o de tablas de datos entre s. Es ms, ni siquiera las distintas aplicaciones del rea de tributos dialogan entre s. Este escenario implica un problema cada vez que se disea un nuevo sistema informtico, ya que cuantas ms bases no interoperables haya, ms costoso ser transformarlas en operables. En la actualidad ya es costoso hacer dialogar a un nuevo sistema con los sistemas existentes aunque sea con alguno de ellos-, pero no hacerlo torna menos eficiente y eficaz tanto el sistema en ejecucin como el entramado informtico en general. Una posible solucin intermedia a este problema es prever en el diseo del nuevo sistema una tabla contenidos abiertos que pueda usarse en las distintas bases de datos. Es el caso del diseo del nuevo sistema integral de Atencin al Vecino que se encuentra en pleno desarrollo. La idea es que la tabla que contiene el DNI del ciudadano pueda dialogar con el resto de las bases de datos a fin de lograr una identificacin nica del ciudadano en todas ellas.

4.3 Encapsulamiento tcnico y funcional del rea de sistemas En muchas ocasiones, el carcter especfico y tcnico de las funciones que cumplen las reas de sistemas generan prcticas y circuitos de gestin excesivamente centralizados. En el Municipio de Morn esta problemtica tambin guarda relacin con el modelo de organizacin municipal. Dentro del organigrama, la Direccin de Sistemas y Gestin Administrativa, dependiente de la Secretara de Planificacin Estratgica y Administracin General, es el rea responsable de las actividades relacionadas con la infraestructura informtica,

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las comunicaciones y el desarrollo, mantenimiento y operacin de los sistemas informticos del Municipio. Est compuesta por 20 personas aproximadamente. Cada vez que un funcionario de cualquier nivel requiere el diseo o la modificacin de un aplicativo, el arreglo de un bien del parque informtico o la modificacin de una base de datos propia, debe recurrir a Sistemas. En general, el municipio no contrata desarrollos de software a terceros, siendo la poltica realizar contratos de locacin de obra para cumplir proyectos o tareas especficas de desarrollo. Se ver ms adelante cmo esta poltica impacta en la ejecucin de los proyectos financiados por organismos internacionales de crdito. De las entrevistas realizadas, puede deducirse que la centralizacin excesiva del rea de sistemas tiene efectos no deseados. El rea -que debera ser un rea de soporte- se involucra en las decisiones funcionales. Dada la expertise temtica, se produce una confusin entre la ejecucin tcnica y la decisin poltica. Por ello se crean sistemas de gestin que los funcionarios de las reas no incorporan como propios. Esta situacin se percibe desde la Direccin de Sistemas pero se interpreta de modo diferente: el director del rea cree que a los funcionarios solicitan el diseo de sistemas y aplicativos que despus no utilizan12.

4.4 Escasez de recursos humanos en el rea informtica La escasez de profesionales informticos estables, capacitados y bien remunerados dificulta la posibilidad de xito de los procesos de incorporacin de TICs en el municipio de Morn. Al igual que en la gran mayora de los organismos pblicos nacionales y latinoamericanos, el municipio tiene dificultades para conseguir, formar y retener a su personal tcnico, porque el

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Entrevista con el Director del rea de Sistemas

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mercado ofrece mejores salarios, otorga ms posibilidades de desarrollo de carrera y brinda ms prestigio. Asimismo, la gestin del personal informtico no parece orientarse en funcin de objetivos estratgicos, ni parece tener los mrgenes de flexibilidad que permitan la adaptacin a los cambios en el entorno. Finalmente, cabe sealar que en el rea informtica se detecta una elevada rotacin, inadecuadas condiciones de infraestructura y equipamiento, bajas posibilidades de desarrollo de carrera y falta de cuadros informticos intermedios, todo compensado desde el punto de vista legal por la inamovilidad.

4.5 Reticencia a la intervencin de agentes externos En Latinoamrica, muchos de los proyectos o programas destinados a introducir TICs en los distintos niveles de gobierno estn financiados por instituciones financieras internacionales 13. La lgica de implementacin de estos proyectos contempla la creacin de unidades de ejecucin especficas (UEP) y la contratacin de consultores individuales o firmas de consultora para ejecutar los distintos componentes. Ms all de las contradicciones e ineficiencia propias de este modelo de ejecucin problemtica que no es propsito de este trabajo-, se sostiene que la intervencin de consultores externos a la gestin, genera, en muchas ocasiones, desconfianza y rechazo por parte de funcionarios tcnicos y polticos. Estos ltimos creen que el trabajo del consultor tiene como objetivo armar una estructura paralela o que el mismo carece del conocimiento necesario para redisear procesos o
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A modo de ejemplo los proyectos BID: CH-L1028 : Apoyo a la innovacin y al desarrollo tecnolgico; URL1065: Programa de Apoyo a la gestin del Gobierno Electrnico de Uruguay II; AR-M105: Plataforma Tecnolgica Innovadora para Comercio Exterior -PTI-COMEX; AR-L1111:Programa de Innovacin Tecnolgica II; AR-L1016: Programa de Mejora de la Gestin Municipal; AR-L1012 Programa de Modernizacin Tecnolgica III.

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elaborar herramientas adaptados al contexto local. Este hecho puede redundar en el fracaso del proyecto, por lo que constituye un elemento a ser abordado durante todo su desarrollo.

4.6 Falta de una poltica integral a largo plazo Los avances tecnolgicos evolucionan con una velocidad jams conocida en la historia. Adems, el objeto de las polticas en materia de gobierno electrnico es intangible y el proceso de su implementacin atraviesa mltiples sectores y niveles de gobierno. Por lo tanto, deviene relevante que el contenido de las polticas sea actualizado constantemente y que las estrategias que las subyacen estn enmarcadas en un horizonte de mediano y largo plazo. En un contexto nacional caracterizado por la desarticulacin de las polticas orientadas al desarrollo del gobierno electrnico, la situacin se repite en el mbito local. En este sentido, gran parte de las intervenciones tecnolgicas realizadas hasta el momento en el municipio de Morn responden a iniciativas aisladas y espasmdicas, las cuales no se disean de forma articulada ni se implementan pensando en su sustentabilidad. Se pone el nfasis en la herramienta tecnolgica (por ejemplo, el Portal Morn Compra) sin incluirla en un proceso ms general de formulacin de una poltica pblica con miras al mediano y largo plazo. Este hecho genera -entre otros- los problemas de interoperabilidad que fueran mencionados con anterioridad. Como elemento positivo se puede sealar que en el municipio de Morn este problema ha sido por lo menos- identificado y empieza a ocupar un lugar cada vez ms relevante en la agenda. Es por ello que, aunque en etapa incipiente, el gobierno se encuentra en proceso de elaboracin de un Plan Director (PD) de Uso y Aplicacin de Tecnologas en el Estado local. Segn los documentos iniciales se espera que el Plan Director determine los principios generales de

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actuacin de la administracin local en la materia con miras al ao 2020. Para ello se planea realizar un anlisis integral sobre distintos escenarios futuros, el cual incluir las acciones emprendidas por los gobiernos nacional y provincial en la materia14.

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Reflexiones finales

La nocin de gobierno electrnico es uno de los conceptos ms importantes que fueran introducidos al campo de las ciencias de la administracin pblica durante los ltimos veinte aos, a punto tal que se ha convertido en uno de los ejes centrales de las reformas administrativas actuales en los tres niveles de gobierno. De todos modos, y paradjicamente, la utilizacin de TICs en la gestin pblica no ha logrado concitar la atencin debida de los estudiosos de los procesos de modernizacin estatal. Como hemos mostrado a lo largo del trabajo, existen distintos niveles de desarrollo del gobierno electrnico y distintos desafos y oportunidades vinculados a ellos. No es lo mismo implementar polticas destinadas a aumentar la presencia institucional de los gobiernos en Internet, que aquellas cuyo objetivo es integrar a los organismos de la administracin local con los ciudadanos que interactan con ellos. En trminos generales, cunto ms evolucionadas son las iniciativas de gobierno electrnico, ms complejas son las limitantes a abordar. Como se describi en la ltima seccin del documento, los principales desafos a resolver en el municipio de Morn se relacionan con carencias en los sistemas de produccin de la informacin necesaria para alimentar los sistemas tecnolgicos, con la incapacidad estatal para formular estrategias polticas a largo plazo, con problemas de tipo cultural vinculados con la reticencia de los agentes pblicos a aceptar la intervencin de consultores expertos en la materia, con la escasez de
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Documentos de trabajo de la Direccin de Modernizacin y Transparencia del Estado del Municipio de Morn.

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recursos humanos en el rea informtica y con el encapsulamiento del conocimiento tcnico en el rea de sistema. Sin pretender agotar la discusin (ms bien todo lo contrario), esta ponencia ha intentado iluminar algunos cuestiones orientadas a generar ms y mejor entendimiento del gobierno electrnico a nivel local

Bibliografa utilizada -Carrizales, T., 2008: Functions of E-Government: A Study of Municipal Practices, State & Local Government Review, 40, 1: 12-26, Carl Vinson Institute, University of Georgia Stable.

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-Pando, D., 2008: Restricciones poltico-institucionales que obstaculizan la interoperabilidad en Amrica Latina, XIII Congreso Internacional sobre Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, organizado por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), Buenos Aires, noviembre.

-Pando, D. y Poggi, E., 2009: El desafo de la interoperabilidad para una gestin pblica multinivel en Argentina, V Congreso Argentino de Administracin Pblica, organizado por la Asociacin Argentina de Estudios de Administracin Pblica, San Juan, mayo.

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-Stake, R., 1995: The art of case study research, Sage Publications, London.

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