DROIT PUBLIC FINANCIER (FINANCE PUBLIQUE)

On étudie les finances publiques et le problème posé par cette appellation, est qu’on exclut certaines personnes
notamment celles qui ont une gestion financière qui est régit par les règles de droits privés, c’est le cas de
certains établissements publics.

Il y a d’autres organismes à prendre en considérations, les organismes de sécurité sociales, fondamentales

aujourd'hui. Mais le trou de la sécurité est grand et est donc remplis de dette. L’enjeu financier est tel qu’en
1996, une révision Constitutionnelle est intervenue pour instituer les lois de financements de la sécurité
sociale. Le parlement s’est vu confié la compétence en la matière sociale car un al à l’article 34 s’est ajouté
(domaine de la loi) : « Les lois de financements de la sécurité sociale LFSS, déterminent les conditions
générales de son équilibre financier et compte tenu de leur prévision de recette, fixent ces objectifs de
dépenses, dans les conditions et sous les réservent prévu par les lois organiques ».

Les finances publiques concernent en générale les administrations publiques (APU), qui sont l’État, les
Organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) et les
administrations de la sécurité sociale (ASSO).

Bouvier Michel : « Le droit public financier c’est, le droit budgétaire, le droit de la comptabilité publique
et le droit fiscale ».

Qu’est-ce que les finances publiques ? Ce sont les mouvements de fond concernant les personnes morales de
droit public et elles sont constituées à la fois des deniers publics et des deniers privés.

PARTIE I : LES FINANCES DE L’ÉTAT.

Les finances de l’état ont toujours été une préoccupation majeure dans les économies nationales. Aujourd'hui
il s’agit d’un sujet particulièrement important, tout en étant ambivalent. En effet, en 2008, la crise des
subprimes entraine une crise financière qui met en péril tout le système bancaire et ce sont les États qui
interviennent pour sauver le système financier et relancer l’économie. Par ces interventions l’État s’est fait
encore plus interventionniste car il ne s’est pas contenté d’un rôle de régulateur. L’ambivalence vient du fait
que cette réactivité étatique est contre balancée par leur incapacité à gérer une autre crise qui est celle des
dettes souveraines. Le cas de la Grèce est topique à cet égard, la gestion hasardeuse des finances publiques a
été mis en exergue par les exigences financières des engagements européens. (=> Donc ambivalence entre
États interventionnistes et à côté de ça une incapacité à gérer leur propre finance et résoudre leurs dettes
souveraines). De 2019 à 2024, la covid a lourdement endetté la France avec 650 Millions Euros des dépenses
exceptionnelles au titre de la politique : Quoi qu’il en coute. D’autre d’État ne se sont pas endetté comme le
Danemark.

La présidente de la Commission Euro et le Président de la Cour des Compte P. Muscowichi constatent que les
conséquences financières de la crise ne sont pas réglées « L’année 2022 n’a en effet pas été la sortie du quoi
qu’il en coute » Les dépenses au soutien face aux crises sanitaires et énergétiques dont les bouclier tarifaires
…ont tous été porté par l’État. Indépendamment de la crise l’inflation et la crise des dépenses, la dépense
publique continue à accroitre d’environ 3,3 % en 2022 et continuerai 0.8% en 2023. Cad on a trop de dépenses
même en l’absence de la crise.

Mi-Juin : Il faut définitivement sortir de la politique du Quoi- qu’il en coute. On a de moins en moins de
recettes pour l’État, alors que les montants d’imposition sur les Sociétés sont beaucoup plus inferieur. La
politique du QQC était pour faire face au Covid, le gouvernement aurai pu supprimer les aides, mais il a
consacré ces aides à la transitions écologique. Les dépenses ont eu pour conséquence, La France sera en deficit
jusqu’à 2027. Par ces intervention, l’État s’est fait plus interventionniste, il ne se contente pas de son rôle de
régulateur. Le cas de la Grèce reste gravé dans les mémoires.

Cette ambivalence des finances de l’État on va la retrouver quand ont tracera le cadre conceptuel des finances
de l’État mais aussi son cadre juridique et quand on décrira les moyens de l’État.

TITRE PRELIMINAIRE : LE CADRE CONCEPTUEL DES FINANCES DE L’ÉTAT.

La dynamique qui sous-tend les finances de l’État a connu un cheminement similaire dans les grands États
occidentaux, c’est ce que relève une étude économique qui met en évidence l’importance du consentement à
l’impôt. (Fil rouge de la finance)

Autre exigence liée à la première, c’est la transparence qui connaît aujourd'hui de nouveaux développements.
Il y a aussi un aspect du rôle économie de l’État. Sur ce point, les théories économiques développent des idées
différentes mais connaissent toutes des remises en cause et des remises à l’ordre du jour sur certains points.
Enfin, l’actuelle crise des finances publiques conduit l’État à se moderniser et à introduire de nouveaux
concepts, comme celui de performance (§3).

Paragraphe I : L’histoire des finances de l’État : le principe du consentement à l’impôt.

Les grandes crises financières qu’ont connu certains États sont à la source de grands bouleversements
politiques. Schumpeter va encore plus loin lorsqu’il considère que « ce sont les besoins financiers qui ont
été à l’origine de l’État moderne » (Impérialisme et classe sociale). Tout part du principe du consentement à
l’impôt.

A- L’Angleterre

En matière fiscale, au début du 13e siècle, Jean Sans Terre est opposé à ses barons qui réussissent à arracher
au Roi la grande Charte, la Magna Carte de 1215. En vertu de l’article 12, ponctuellement, des dépenses
extraordinaires pourront entraîner des impositions nouvelles ; mais seulement dans certains cas :

le rachat (la rançon du roi) ;l’adoubement du fils aîné ;le premier mariage de la fille aînée.

Dans tous les cas, la levée devra être raisonnable. En dehors de ces cas, il ne peut y avoir de levée d’aide.
D’une manière générale, celui qu’on appelle le « commun conseil » doit consentir à l’impôt car il constitue
la représentation du Royaume avec l’idée de prémices du Parlement.

L’article 14 de la Charte prévoit que ce Conseil doit être réuni régulièrement par convocation du Roi. Cela est
d’ailleurs confirmé par le statut d’Edouard Ier de 1297.Le Parlement anglais va exercer ce droit et va refuser
de voter des subsides en 1625-1626 pour financer des dépenses extraordinaires. Inversement, Charles Ier
Stuart tente d’imposer ses vues au Parlement en provoquant une dissolution et en s’affranchissant ainsi de ses
engagements en matière fiscale. Ce qui donne naissance en 1628 à la Petition of Right rappelant encore les
engagements royaux en matière fiscale aux motifs que seul le Parlement en tant que représentant doit
reconnaître et consentir l’impôt.Les origines de révolutions de 1648 et 1688 sont toutes les deux de nature
fiscale. Le vote du texte du Bill of Rights par le Parlement limite les pouvoirs du Roi dans le temps en matière
fiscale. Le vote annuel des dépenses et des recettes date de cette époque ; de même que la séparation des
finances du roi et celle du royaume. La répartition des compétences entre le Roi et le Parlement accorde au
premier les compétences dans le domaine extérieur et au second le domaine intérieur. Progressivement encore,
en matière d’armée, son financement permanent est rejeté et suppose l’accord des communes, accord limité
de surcroît à la durée d’un an.

B- L’Amérique
Jusqu’en 1760, il n’y a pas de difficultés dans les relations entre les colonies anglaises d’Amérique et
l’Angleterre. Mais à partir de 1764, la Couronne adopte des mesures fiscales sans le consentement des
colonies. La question juridique qui se pose alors est de savoir si le Parlement d’Angleterre représente les
colonies. Le Premier ministre de l’époque émet l’idée d’une représentation virtuelle des colons. Cette théorie
est rejetée par les colons qui considèrent qu’où ils se trouvent, ils ont besoin de consentir à l’impôt. Les
mesures fiscales sont donc retirées. Mais en 1767, l’Angleterre réitère avec de nouvelles mesures fiscales ; ce
qui relance évidemment la question de la représentativité du Parlement. Les positions américaines se
radicalisent autour de Benjamin Franklin. La dernière mesure fiscale est le Tea Act de 1776. En réaction a eu
lieu la Boston Tea party. Par cet acte, les colons deviennent des rebelles. En représailles, les Anglais font
fermer le port de Boston et bombardent plusieurs ports et commence la guerre d’indépendance.

C- La France

Eugène Pierre déclarait « la Révolution a été autant financière que politique ». Jusqu’au 15e siècle, il faut
distinguer la création des impôts de leur renouvellement. C’est seulement pour les créations que le Roi réuni
les États généraux. Aux alentours de 1325, les roturiers se révoltent contre la rigueur de la perception des
impôts. Pour lutter contre les jacqueries, le roi n’hésite pas à faire usage de la force. La dernière réunion des
États généraux de 1614 ; mais les tentatives de donner des prérogatives, notamment financières, aux États
généraux vont se multiplier. En 1648, la tentative de faire voter le budget par des parlementaires n’aboutit
pas. Le Parlement de Bretagne, sur imitation de l’Angleterre, considère que les États généraux doivent
consentir à l’impôt. Mais l’absolutisme royal empêche que ces tentatives aboutissent.

Louis XVI souhaite réformer les finances publiques. Les déficits à l’époque sont considérables à cause
notamment de la guerre d’Amérique. Pour y pallier, il est proposé de recourir à la création d’un nouvel impôt,
qui est impopulaire. En 1781, Necker présente au roi un « compte rendu » qui est une sorte de budget de
l’État. (Voir sur Gallica internet*) Ce document est moins destiné au roi qu’au peuple qui, perdant la confiance
en son roi, souhaite être informé.

En 1786, Calonne, ministre des Finances, propose un impôt territorial mais qui est rejeté par le Parlement
de Paris. La crise de confiance entre le roi et son peuple l’oblige à réunir les États généraux et tous les cahiers
de doléances qui sont présentés pour l’occasion rappellent le souhait d’une reconnaissance du consentement
à l’impôt. L’apport de la Révolution aux finances publiques est fondamental.

La DDHC contient ainsi 2 articles fondamentaux :

L’article 13 en vertu duquel « pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration,
une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les citoyens en
raison de leur faculté ».

L’article 14 qui dispose « tous les citoyens ont le droit de constater, par euxmêmes ou par leurs
représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et
d’en déterminer la quotité (le taux), l’assiette (ce sur quoi ça porte), le recouvrement et la durée ». C’est le
droit d’être représenté pour consentir librement à l’impôt. La question des finances publiques, et plus
particulièrement du consentement à l’impôt, ponctue l’histoire des grandes nations.

Autre élément qui est sous-jacent et lié au consentement à l’impôt, la transparence. Celle-ci contribue à la
confiance des contribuables dans le système financier de l’État, c’est l’idée de Necker (informer le peuple de
ce qui est fait avec ce qu’ils ont donné, droit de savoir). Cette idée de transparence aujourd’hui est une véritable
exigence qui est toujours renouvelée.

Paragraphe II : L’exigence renouvelée de transparence.

 A- La prégnance d’une idée de transparence.

La transparence est nécessaire dans une société démocratique.

1- L’histoire de l’idée de transparence.

Les révolutionnaires le savaient bien qui a consacré deux articles importants de la DDHC qu’ici ils rattachent
: Article 14 : Voir un peu plus haut. Article 15 « la société a le droit de demander compte à tout agent public
de son administration ».

La DDHC pose clairement cette exigence de transparence. Et tout au fil des années qui suivent, il est question
de cela. Par exemple, le baron Louis qui présente au roi la situation des finances le 1er avril 1814 et qui
s’exprime en ces termes « Jamais il n’avait été présenté au corps législatif un budget sincère et complet ».
En 1818, ce même baron déclare également « L’administration des finances doit être tellement transparente
que chaque contribuable puisse en quelque sorte la juger comme ses propres affaires ».

2- L’exigence de transparence aujourd’hui.

A l’occasion de l’adoption de la fameuse LOLF (loi organique relative aux lois de finances) adoptée le 1er
août 2001. Le Conseil constitutionnel a précisément considéré à l’occasion de l’étude de cette loi que l’examen
des lois de finance constitue un cadre privilégié pour la mise en œuvre du droit garanti par cet article de la
déclaration, c’était l’article 14 de la DDHC qui était ici visé.

Cette exigence a aussi été voulue par le Parlement. Avec son titre explicite (« en finir avec le mensonge
budgétaire, enquête sur la transparence très relative des comptes de l’État » : rapport fait en 1999), un
rapport du Sénat considère que « la France est la seule grande démocratie industrialisée où le gouvernement
considère que le peuple et ses représentants sont indignes de débattre sérieusement des finances publiques».

Dans ce rapport, le Sénat donne essentiellement deux messages au gouvernement :

Le gouvernement ne peut plus gouverner dans le secret en matière financière. La Commission rappelle
qu’en 1789, le peuple français s’est doté d’une assemblée en vue de contrôler la gestion des finances par
l’exécutif. Il s’agit là du rappel du consentement à l’impôt. La Commission a déclaré que « le fait que le
Parlement soit bien informé, bien éclairé, n’empêchera jamais le gouvernement de faire ses propositions et de
bien gérer ».

Le second message qui est basé sur les pouvoirs financiers des parlements d’Europe révèle qu’en France,
en 1999, ces pouvoirs sont les plus faibles. En outre, la Commission constate que le déficit de la France est
un des plus importants, sans qu’aucune mesure significative n’ait été adoptée en vue d’y remédier. La
Commission conclue avec « la France est l’un des États les plus mal gérés ».

Pour reprendre les termes de Raymond Forni, ancien président de l’Assemblée nationale « sans Parlement,
pas de démocratie ».

B- Les causes de la résurgence d’une idée de transparence.

Ces causes, on peut en dénombrer deux majeures : - le poids de l’inflation normative - « la république des
experts »

Le poids de l’inflation normative : Jèze, déjà en 1925, dénonçait ce problème dans son cours de finances
publiques. Cette situation s’est aggravée sous le poids de l’inflation normative. Ce fléau touche tous les
domaines rendant l’intelligibilité et l’accessibilité du droit compromis et il est tout particulièrement pénalisant
en matière de finances publiques. De plus, les politiques, tant budgétaires que fiscales, conduisent à agir au
coup par coup en fonction de l’actualité.

Ce problème est lié à l’inflation normative car étant scellée, elle rend la lecture des finances publiques
compliquées.

« La République des experts » (Bouvier) : La construction du droit budgétaire a contribué à l’émergence

des parlements modernes. C’est aux représentants que revient la mission de voter le budget. Il s’agit là d’une
exigence démocratique fondamentale. Ce vote doit être éclairé mais la complexité grandissante du système
financier conduit à éloigner non seulement les citoyens, mais aussi les élus. Alors que, selon Paul Reuter,
devrait être « une maison de verre où l’on verrait vivre les pouvoirs publics » (1949). Le produit de l’impôt
devrait pouvoir être aisément contrôlé dans son ouvrage par le Parlement et la société.

A l’époque contemporaine, la Cour des comptes intervient afin d’aider le Parlement dans sa prise de décisions.
Mais, entre l’aide aux politiques et la substitution du politique par les experts, il n’y a qu’un pas. Il suffit
d’observer à cet égard le rôle joué au niveau supranational par certaines instances comme le Fond Monétaire
International (FMI), l’OMC ou encore la BCE. Ce sont des experts qui dirigent ces institutions. Même si à
l’origine elles ont été mises en place par des instances politiques, la question de leur légitimité dans leur
processus de décision reste entière. Or, finalement, ce sont des experts qui peuvent prendre la responsabilité
des décisions qui pourtant engage la nation. D’où le problème encore une fois de transparence.

Cette exigence de transparence est renouvelée et ce d’autant plus que le rôle économique de l’État, même s’il
est ancien, est à nouveau questionné aujourd’hui et cela en raison des exigences de la démocratie et aussi en
raison des crises économiques graves que connaissent le monde et l’Europe en particulier depuis 2008.

Il s’agit là d’une des logiques de la LOLF de revenir sur la logique technocratique qui avait été instillée lors
de la réforme relative à la rationalisation de choix budgétaire institué en 1958 et 1965. C’est ce texte que la
doctrine a nommé la Constitution financière de la France.

Comme le rappel, Pierre Joxe, l’ordonnance de 1959 qui régissait les finances publiques en France avait été
pensée par des experts, pour des experts. L’idée était que le budget pouvait être envisagé de manière
strictement statistique. Pierre Joxe écrit « l’esprit de la LOLF est différent. Son socle est démocratique et
non technocratique. C’est celui de la responsabilité, de la transparence et de la sincérité ».

Paragraphe III : Le rôle économique de l’État.

C’est le rôle économique de l’état qui permet de dissocier ses finances des finances privées. En effet, certaines
grandes entreprises privées, même si certaines multinationales ont un chiffre d’affaires supérieur au budget
de l’État, il n’en demeure pas moins qu’il existe des différences fondamentales.

Les finances de l’État ont pour objectif la satisfaction de l’intérêt général. Alors que les secondes, les
finances privées, ont pour objet la satisfaction de l’intérêt financier de leurs actionnaires. Mais ce n’est
pas tout puisque l’État se fait aussi entrepreneur, banquier, assureur. Or, toutes ces missions affectent le budget
de l’État. D’une manière générale, on peut dire que l’État est un agent économique particulier.

Autre différence, l’État, parce qu’il est souverain, dispose du privilège de lever l’impôt et de battre monnaie.
Aussi, comme l’exprimait Jèze « il y a des dépenses, il faut les couvrir ». Cette phrase signifie que cette
obligation de couvrir les dépenses entraîne la possibilité pour l’État de faire usage de ses compétences
souveraines en matière financière ; ce qui est inenvisageable dans les finances privées.
Les APU connaissent un déficit croissant et durable. En principe, jusqu’à un certain point, les États peuvent
supporter que leurs finances soient ainsi grevées. En revanche, les entreprises privées ne sauraient supporter
une telle situation sans encourir la faillite.

Ces différentes spécificités ne sont pas les seules. Il y a deux autres aspects : - l’intervention de l’État- la
question de la redistribution

A- L’intervention de l’État.

L’interventionnisme étatique est une question politique. Selon que l’on adopte une conception libérale de
l’économie ou au contraire interventionniste (« socialiste » aujourd’hui), l’étendue de l’intervention de l’État
ne sera pas la même.

1. Selon une conception classique.

C’est au XVIIIe siècle qu’est élaborée la DOCTRINE PHYSIOCRATE sous l’influence de François
Quesnay (1694-1774), médecin de Louis XV. Il a étudié la circulation sanguine. Il construit sa théorie
économique par analogie : « de même que la circulation sanguine fonctionne seule, selon la nature et sans
l’intervention extérieure de l’homme, la circulation des biens et des services devrait se dérouler sur le même
modèle ». L’idée est donc qu’il n’y a pas d’intervention de l’État qui interférait cette circulation. Donc dans
ces conditions, l’État devra jouer un rôle minimal. C’est ce qu’on appelle un « État gendarme », c’est-à-dire
qui est centré sur ses activités souveraines.

Si on suit la logique de F. Quesnay, les finances publiques ne devraient servir qu’à financer ces activités
régaliennes et rien de plus. Or, c’est tout le contraire de la DOCTRINE COLBERTISTE de l’État qui est
fortement interventionniste et mercantiliste.

Pour les classiques, les finances publiques doivent présenter certaines caractéristiques :

Elles doivent être neutres, et cette neutralité est entendue d’une manière négative. Sont neutres les finances
qui n’ont ni pour objet d’atteindre des objectifs financiers, ni de secourir un secteur en difficulté. Elles doivent
être insensibles : Cela veut dire que les finances ne servent qu’à financer les services régaliens et les
éventuelles fluctuations économiques ne doivent pas se reporter sur les finances.

La seule hypothèse qu’ils admettent c’est en période de guerre. Elles doivent être issues de l’impôt car seul
l’impôt est légitime. Il est le seul qui permet le minimum d’incidence des finances publiques sur l’économie.
Ainsi, même si l’État est propriétaire d’un important domaine, d’une manufacture ou entreprise, il ne devrait
pas les valoriser. Enfin, le budget de l’État doit être en équilibre. On parle de règle d’or. Ce véritable dogme
de la pensée classique signifie que les dépenses doivent être identiques aux ressources perçues. L’équilibre
implique que le budget ne peut pas être en déficit. L’inverse est également vrai : les recettes ne doivent pas
être supérieures aux dépenses. Car s’il y a déficit, alors il y aura des doutes sur la gestion des finances
publiques. S’il y a excédent, alors ce trop-plein ne sera pas à disposition dans l’économie nationale.
Aujourd’hui, ce principe d’équilibre est central.

2. L’interventionnisme étatique, fin XIX – début XX.

La première guerre mondiale a vu se transformer l’État et il s’est d’avantage fait interventionniste mais en
réalité cela remonte à avant. Le droit administratif du fin 19e- début 20e illustre cet aspect. Dans une affaire
de 1913 (Arrêt Sieur D’Azincourt et Sieur Asselineau) avec Léon Blum en tant que Commissaire du
gouvernement. Ce dernier incombe à l’État de jouer un rôle assureur en cas de chômage des salariés et en cas
de retraite. Également dans une autre affaire de 1910 (CE, Compagnie générale française des tramways) dans
laquelle l’État joue un rôle de transports, l’État se fait transporteur public.

La première guerre mondiale va renforcer cet interventionnisme dans le domaine économique et social. Qui
dit interventionnisme, entraîne nécessairement un accroissement du budget.

Les ressources fiscales (impôt) étant limitées, l’État intervient dans tous les domaines. Donc rapidement, le
budget est déséquilibré et en déficit, d’autant que l’État a recours à l’emprunt pour financer ces interventions.

Pourquoi ce glissement d’un État en retrait limité à un rôle d’État gendarme à un rôle d’État providence ?
Dans les années 30, des auteurs ont montré que ce changement de paradigme (modèle) s’est opéré sous la
pression du régime démocratique. C’est ainsi que l’a montré le doyen Ripert en 1936 : la logique solidariste
apparaît selon lui dans le fait qu’à cette époque « le droit contemporain regarde du côté de la victime et non
plus de l’auteur d’un dommage ». C’est ce qu’on appelle la « socialisation des risques ». Cela est accru par
le développement et la généralisation de l’assurance et aussi en raison des missions que l’État s’assigne.

Dans un autre ouvrage, Ripert écrit « un régime démocratique impose aux représentants élus du peuple la
double obligation de satisfaire tous les intérêts et de réaliser l’idéal social ». Chacun n’est plus véritablement
responsable de ses actes, c’est à l’État de pallier les risques. C’est pourquoi Maurice Duverger en 1965 qu’il
énonce « à l’État de payer les indemnités, les allocations, les retraites, et d’en répartir ensuite la charge sur
les citoyens ». L’État a à la fois l’obligation de satisfaire les intérêts de tout le monde et de réaliser un idéal
social qui varie selon le courant politique.

3. Selon une conception libérale : pallier les défaillances du marché.

Selon cette conception libérale, il s’agit de pallier les défaillances du marché. La doctrine Keynes écrit «
l’important pour l’État n’est pas de faire ce que les individus font déjà ou de le faire un peu mieux ou peu
plus mal, mais de faire ce que personne d’autre ne fait pour le moment ». Dès lors que l’initiative privée
pourrait le faire, l’État devrait se retirer.

Un des apports de Keynes est de minorer le rôle du marché qu’il définit comme une « addition de
comportements singuliers » dans l’étude des phénomènes d’économie. Keynes a une vision macro-
économique, cela signifie que sa vision repose sur une vision d’ensemble de l’économie. En termes
d’intervention, elle n’est pas exclue par principe mais elle est circonscrite à un besoin, à un moment donné.

Opposé à Keynes dans les années 70, Hayek revient à la tradition libérale des classiques tout en la dépassant.
Pour lui, l’État ne doit surtout pas intervenir dans la sphère économique. La différence avec Keynes est que
l’État a déjà prouvé son incurie en la matière (crise de 29 qui a montré que les États n’étaient pas en mesure
de jouer un rôle économique). Pour Hayek, l’État doit seulement jouer un rôle d’incitation mais pas
d’intervention.

4. La nature aujourd’hui des finances « publiques » :

D’une manière générale, comme le montre Robert Hertzog, « on aurait pu s’attendre à ce que dans les 30
dernières années il y ait un recul des finances publiques ». Pour affirmer cela il relève qu’en cette période
se sont multiplié les manifestations d’une prédominance de l’économie de marché, un recul des
nationalisations, l’essor de la concurrence et, dit-il, « l’impuissance avérée des procédés traditionnels de
l’intervention publique : tout y conduisait mais cela n’arriva pas » (comprendre conduisait au recul des
finances publiques) RFFP n ° 100 page 107. Une telle remarque si elle se vérifie toujours postule alors qu’il
y aurait encore une différence entre les finances publiques et les finances privées. Il reste une part irréductible
de divergence qui résulte de la finalité poursuivie par les finances publiques. Cette finalité c’est l’intérêt
général.

Les finances publiques ont pour objet de « faire fonctionner une économie essentiellement non marchande
produisant et distribuant des biens collectifs » selon Hertzog. Néanmoins il n’y a pas d’un côté les finances
publiques et les finances privées de l’autre, il y a des moments de croisement, n’est pas exclue une certaine «
mixité juridique ». Elle résulte du fait que les finances publiques font appel parfois au droit privé que ce soit
en raison de l’usage de procédés de droit privé comme avec les SPIC (Services Publics Industriels et
Commerciaux) ou certains contrats de droit privé. De même que, comme le note toujours Hertzog, l’inclusion
de la sécurité sociale qui fonctionne essentiellement sous un régime de droit privé accroit cette technicité. On
le voit les finances publiques concernent les finances de l’État mais aussi celles de certaines personnes régies
par le droit privé. Plus récemment encore certains phénomènes accroissent cet aspect, il s’agit notamment du
rapprochement de mécanismes financiers qui appartiennent tantôt aux finances publiques tantôt aux finances
privées. La LOLF s’inscrit dans une logique de performance des administrations publiques. Le fait d’instituer
une notion de performance pour les entreprises publiques c’est injecter du fonctionnement d’entreprise privée
dans le public -> aspect positif. Aspect négatif est la dépendance des finances publiques vis-à-vis des marchés
financiers, et la dette des États en est une illustration de même que la notation des États par les agences privées
de notation.

B. La redistribution par l’État

La redistribution des finances prélevées sur les contribuables se matérialise principalement par la création et
l’entretien des services publics. Maurice Duverger (années 60) fustige la conception classique des finances
publiques selon laquelle l’interventionnisme étatique aboutit à un appauvrissement du pays car l’État ne serait
qu’un consommateur « une sorte de trou où disparaissent à jamais les sommes prélevées sur le revenu
national ». Duverger adhère, au contraire, à la conception dite de l’État distributeur. Selon cette conception,
les crédits accordés à l’État « ne disparaissent pas à jamais : ils réapparaissent intégralement ». Cette
conception était peut-être valable en 1965, quand Duverger écrivait ces lignes, cela n’est plus tout à fait exacte
: il y a bien redistribution, certes, mais elle n’est plus intégrale.

Qu’est-ce que la redistribution ? L’État qui utilise les données publiques en vue de l’achat de bien pour
assurer son fonctionnement ne redistribue pas. Il se retrouve dans une situation proche de celle d’une
entreprise.

Qu’est-ce qui distingue la redistribution opérée par l’État ? Plusieurs aspects la distinguent : Tout d’abord,
l’origine des données publiques provient essentiellement de l’impôt que chacun paie. Ensuite, la redistribution
a pour fondement la solidarité : cette solidarité explique que dans la plupart des cas ce ne sont pas
nécessairement ceux qui sont prélevés le plus qui reçoivent le plus. Logique car la redistribution dans cette
logique de solidarité a pour vocation à aider les plus démunis. C’est la raison pour laquelle certains auteurs
parlent de « redistribution sociale », le mécanisme de la sécurité sociale en est l’archétype. Certains auteurs
disent que les plus aisés bénéficient au moins autant que les plus démunis dans la mesure où l’État leur garanti
la protection de leur fortune. Conception de la redistribution dépend des tendances politiques ou économiques
que l’on a.

Enfin, la redistribution a lieu sur une échelle important puisqu’elle concerne « la communauté nationale tout
entière », ce qui permet à Maurice Duverger d’écrire « la redistribution de l’État a un caractère global,
centralisé, coordonné : tous les citoyens paient l’impôt et l’État utilise les sommes prélevées pour payer ses
fonctionnaires et les investisseurs »

Paragraphe IV : L’exigence nouvelle de performance

 A. La logique de la performance en France.

L’exigence nouvelle de performance est la raison principale qui explique que le cours dit de finance publique
est parfois dénommé droit public financier. En effet, l’influence de l’économie sur les finances publiques a
contribué à modifier le paysage en la matière. La transformation du droit public sous la pression du droit privé
se ressent tout particulièrement depuis quelques années dans ce domaine (de plus en plus de thèses soutenues
pour montrer pression et interférence du droit privé dans la logique du droit public depuis une quinzaine
d’années, mais l’inverse est également vrai). L’idée de performance est à la fois une notion éminemment
politique mais aussi technique, qui a des implications concrètes sur les finances publiques et sur la nouvelle
manière de les appréhender depuis la LOLF. Cette nouvelle exigence a été traduite dans différents articles de
la LOLF, par exemple l’article 48 4°point dispose qu’il est prévu que l’exécutif prenne en compte des
indicateurs de performance qui doivent être connus du Parlement. De même, ce qu’on appelle le PLF (projet
de loi de finance) doit contenir un projet annuel de performance en vertu de l’article 51 5°point.

L’introduction d’une notion de performance en matière de finance de l’État n’a rien d’anodin, bien au
contraire, d’aucun ne voit même en elle la traduction d’une mutation de l’État français qui serait passé d’un
État administratif à un État stratège, c’est en tout cas l’opinion de Lassale.

La performance permet d’évaluer tous les échelons de l’administration. La LOLF a totalement inversé la
logique antérieure en matière de finance publique. Auparavant prévalait la méfiance à l’encontre des
gestionnaires. Désormais la confiance est le postulat de départ et cela se traduit par une réduction des contrôles
a priori et, en revanche, le renforcement des contrôles et de l’évaluation a posteriori.

B. La logique de la performance à l’étranger.

L’idée n’est pas nouvelle, par exemple la Suède au début des 90’s connaissait un déficit de 12,3% de son
administration publique et Henri Guillaume, inspecteur général des finances, relève qu’en 4 ans ces finances
étaient à nouveau à l’équilibre. Cela a été rendu possible par cette logique de performance. Ce résultat
spectaculaire ne doit pas dissimuler le fait que des réformes d’ampleur avaient été mises en place bien
auparavant. Comme il l’explique, pour réformer et rééquilibrer les finances d’un État, il faut du temps. Dans
d’autres États, des instruments ont été mis en place afin de mettre l’accent sur la mise en œuvre d’une politique
de performance. Henri Guillaume cite l’exemple de la grande Bretagne qui a développé une planification à un
rang ministériel par ce qu’on appelle le Public Service Agreement : un chef de service, sous l’autorité du
ministre, fixe les objectifs pour les 3 ans à venir et le planning pluriannuel de réalisation. Cela a été rendu
possible par l’adoption d’une loi en 1998 et le but étant de présenter au parlement « l’efficacité des services
fournis à la population » (phrase d’Huron). Donc outre la performance, il y a aussi une logique d’information
qui sous-tend cette loi. Autre innovation qui a été mise en œuvre en GB et au Canada notamment : la théorie
de l’agence, qui consiste en « la séparation entre les fonctions de définition et de gestion des politiques
publiques » (Henri Guillaume). Il s’agit de séparer les institutions chargées de décider à quoi serviront les
dépenses et celles chargées d’exécuter le budget. Récemment encore, il est fait usage des contrats de
performance. Le contrat est le suivant : la direction du budget prévoit des crédits pour telle ou telle politique
et ne procède à aucun contrôle a priori. La contrepartie contractuelle pour l’administration c’est de respecter
ces engagements.

TITRE 1. LE CADRE JURIDIQUE DES FINANCES DE L’ÉTAT

Le cadre juridique des finances de l’État est un peu particulier. En effet, il est constitué de règles juridiques
mais les finances publiques sont depuis longtemps régies par des grands principes budgétaires qui ont modelé
la matière. Longtemps, les finances publiques ont été régies en France par l’ordonnance du 2 janvier 1959
portant Loi organique sur les finances publiques, qualifiée de « forteresse à faire tomber » selon l’ancien
président de la

Commission des finances de l’Assemblée nationale, Henry Emmanuelli. La forteresse est bien tombée
puisqu’en 2001, la France s’est dotée d’une « Constitution » financière avec la LOLF qui reprend et complète
ces grands principes.

SOUS-TITRE 1 : LES NORMES DU DROIT BUDGETAIRE

Les normes du droit budgétaire sont plutôt nombreuses. Une attention toute particulière sera accordée à « la «
Constitution » financière de la France » puisque la LOLF est la référence en la matière. Il y a les normes
constitutionnelles, les lois organiques et les dispositions législatives.

CHAPITRE 1 : LES NORMES CONSTITUTIONNELLES

Parmi les normes constitutionnelles, il faut distinguer la Constitution stricte et le bloc de constitutionnalité.

Section 1 : La Constitution

Nombreux sont les articles de la Constitution qui intéressent les finances publiques.

Parmi ces articles, il y a d’abord l’article 34, alinéa 4. Cet article prévoie que le législateur ordinaire intervient
en matière fiscale pour décider des principales questions relatives à l’impôt comme ce que l’on appelle «
l’assiette » (ce sur quoi porte l’impôt). Par exemple, le revenu annuel des personnes physiques pour ce qui est
l’impôt sur le revenu. Le législateur ordinaire intervient aussi pour fixer le taux et les modalités de
recouvrement des impositions de toute nature. Les derniers alinéas de l’article 34 sont importants puisqu’y est
défini ce qu’est une loi de finance. L’article 34 dispose « les lois de finance déterminent les ressources et les
charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » (ici loi organique :
LOLF). Quand on lit cette définition, « les ressources et les charges de l’État » permettent de définir un budget
(ressources : argent qui permet d’alimenter l’État : impôt ... et les charges permettent de payer les
fonctionnaires, ...). Quand on li cette définition, on observe une identité entre la loi de finance et le budget
qui se défini comme l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Entre cette apparente identité, cette
définition de l’article 34 et la définition du budget, il n’y a pas de réelle identité. Les lois de finance ne
contiennent pas que le budget. Sont également prévues par la Constitution les lois de financement de la
sécurité sociale (LFSS). La Constitution dispose qu’elles doivent être votées en équilibre. L’objectif est de
tendre vers un équilibre mais les lois de financement de la sécurité sociale ne sont que des prévisions. Une loi
relative aux lois de financement de la sécurité sociale est intervenue pour préciser la disposition
constitutionnelle.

Sont également prises en compte les lois de programmation déterminant les objectifs de l’action de l’État.
On trouve également une référence aux orientations pluriannuelles des finances publiques qui sont définies
par ce qu’on appelle des « lois de programmation ».

L’article 39, alinéa 2 qui concerne davantage la procédure en matière de loi de finance et également en
matière de loi de financement de la sécurité sociale. C’est l’Assemblée nationale qui doit être saisie en premier.
Cela est logique dans la mesure où l’Assemblée nationale représente l’intérêt général, or les finances publiques
(de l’État), en général, intéressent d’abord l’ensemble des Français sur le fondement du principe du
consentement à l’impôt.

Les articles 42 alinéa 2, 47 et 47-1 sont aussi relatifs à la procédure législative et au délai de vote.
L’article 47-2 consacre le rôle de la Cour des comptes en matière de finance publique et notamment
d’assistance du Parlement dans ses missions financières.

L’article 53 quant à lui dispose que « les traités internationaux qui engagent les finances de l’État doivent
être ratifiés par une loi ». C’est logique d’exiger une loi pour la ratification puisque c’est la représentation
nationale, l’Assemblée nationale, qui va décider de ratifier ou non le traité.

L’article 72-2 est relatif à l’autonomie des collectivités territoriales. Cet article organise leurs finances et
leurs rapports avec l’État en la matière puisque c’est l’État qui finance en partie les collectivités territoriales.

L’irrecevabilité financière est prévue à l’article 40. Cette irrecevabilité a été assouplie depuis la LOLF dans
son article 47 : les parlementaires peuvent proposer des amendements qui augmentent les crédits d’un ou de
plusieurs programmes. Cela est possible dès lors que les crédits de la mission qui contient les programmes ne
sont pas augmentés. Avec la LOLF, il y a un découpage du partage de l’argent par mission (sécurité de l’État
...). Pour réaliser cette mission, il va y avoir plusieurs programmes.

Les crédits qui sont alloués pour un programme peuvent être augmentés mais à condition que le crédit de la
mission générale ne soit pas augmenté (si on augmente les crédits dans un programme, il faudra réduire les
crédits dans un autre).

Section 2 : Les normes du bloc de constitutionnalité

Ce sont essentiellement certaines dispositions de la DDHC :- l’article 13 : principe du consentement à l’impôt

;- l’article 14 : les citoyens ont le droit d’être représentés pour consentir à l’impôt ;- l’article 15 : droit de
demander compte à tout agent public de son administration. Cet article fonde le droit pour les citoyens à ce
que l’exécutif rende compte de son usage des deniers publics. Le contrôle de l’exécution du budget est fondé
sur ce principe.

CHAPITRE 2 : LES DISPOSITIONS ORGANIQUES

Section 1 : « La Constitution financière de la France »

La Constitution financière de la France n’est pas une constitution au sens juridique du terme. Elle n’a pas
valeur constitutionnelle ; c’est une appellation doctrinale pour désigner la loi organique relative aux lois de
finance (LOLF). (Loi organique : infra constitutionnelle mais supra-législative puisqu’elle est prolongement
de la Constitution).

Cela pose néanmoins quelques problèmes puisque, comme l’indique L. Philip, « on peut évidemment se
demander à quel titre un texte pris auparavant sous la forme d’une ordonnance, peut édicter des dispositions
dont le respect s’impose au législateur ». Il écrivait cela à propos de l’ordonnance de 1959 dont les dispositions
avaient pour objet de dicter au législateur comment il devait adopter les lois de finances. Or, avec la LOLF,
parce que c’est une loi organique, elle s’impose aux lois de finance puisque ces dernières sont d’un rang
inférieur.

« Fille du Parlement » (P. Séguin), la LOLF consacre deux impératifs : efficience et transparence de la gestion
publique. C’est la logique qui est voulue par la LOLF dans le but de mettre un terme aux difficultés causées
par la logique financière suivie par les institutions sous l’égide de l’ordonnance de 1959. Edgard Faure avait
dit « l’liturgie, litanie, léthargie, voilà à quoi se résume notre procédure budgétaire sous la Vème République
».

La volonté est de réformer en profondeur la procédure budgétaire et au-delà réformer la logique dépensière
de l’État. C’est la raison pour laquelle la LOLF a pu être adoptée en pleine cohabitation. Ce n’est pas
seulement la réforme de l’ordonnance de 59 mais plutôt la logique des finances de l’État. Avec la LOLF, il y
a un progrès significatif.

Paragraphe I : Dépasser les archaïsmes.

Mettre un terme au « totem normatif » pour reprendre les termes d’Alain Lambert à propos de l’ordonnance
de 1959, voilà l’idée de cette réforme. Les débats devant le Parlement ont mis en avant la nécessité de dépenser
mieux pour faire en sorte que le citoyen contribuable « en ait pour son argent, tout en étant moins prélevé »
(D. Migaud). Autre idée sous-jacente fondamentale : redonner voire donner tout son sens aux articles 14 et
15 de la DDHC. Pour ce faire, seul le Parlement pouvait être l’organe garantissant que ces objectifs soient
atteints de manière démocratique et non pas de manière obscure au sein de bureaux administratifs.

La nécessité et le processus de démocratisation du processus budgétaire est donc passé par le renforcement du
Parlement en la matière. Didier Migaud donne deux exemples tirés de l’ordonnance de 59 qui limitaient le
Parlement en matière financière. Il donne l’exemple de l’article 4 de l’ordonnance et il explique que,
contrairement à la Constitution, cet article prive le Parlement de ses prérogatives en matière de taxes
parafiscales. Autre exemple qu’il donne, l’article 42 de l’ordonnance qui limite encore le droit d’amendement
des parlementaires davantage que ne le faisait l’article 40 de la Constitution.

Paragraphe II : Une logique différente

La logique poursuivie par la LOLF prend le contre-pied de celle de l’ordonnance de 1959. En effet, désormais,
la logique est celle du résultat et non plus celle des moyens. Découlant de cela (inversion des logiques), la
réforme de la LOLF introduit la responsabilisation des gestionnaires qui s’engagent sur des objectifs
qu’ils doivent atteindre.

Le but, selon Sophie Mahieux, directive du budget au ministère des finances en 2001, est de remédier à deux
faiblesses du cadre budgétaire antérieur.

Il s’agit tout d’abord d’un « contrôle de l’efficacité de la dépense publique qui, sous l’égide de l’Ordonnance
de 1959 qui est lacunaire ». En effet, les gestionnaires n’avaient pas l’obligation de rendre compte de leur
gestion des deniers publics ni même des résultats qu’ils obtenaient. Quant au Parlement, il était enfermé dans
une logique quantitative du budget et il n’était pas à même d’opérer le moindre contrôle.

Seconde faiblesse majeure c’est « la fragmentation du budget de l’État en 848 chapitres qui forme un cadre
rigide et peu responsabilisant qui n’incite pas les gestionnaires à quitter cette approche quantitative ».

De ministres dépensiers, on est passé aux ministres gestionnaires. Cela implique un certain nombre de
changement de mentalité qui est lié aussi aux nouveaux outils à la disposition des gestionnaires. Philippe
Séguin en donne la liste : La mise en place d’un pilotage par la performance avec objectif et indicateur - Une
liberté accrue des gestionnaires sur leurs résultats - l’introduction d’une comptabilité d’analyse des coûts et
d’une comptabilité en droit constaté ayant vocation à devenir de véritables outils de gestion et de décision.

Paragraphe III : Les apports techniques de la LOLF.

Désormais, avec la LOLF, on raisonne en missions, programmes et actions. Il s’agit là d’un ensemble de
crédits. La mission est l’unité de votes des crédits et le programme, c’est l’unité de spécialités. Le
Parlement vote sur la mission et non sur le programme. A ce changement de présentation, s’ajoutent des
logiques fondamentalement différentes de celles connues jusqu’à présent. Il y a l’idée de performance que le
contrôle de la dépense publique doit rendre compte. Cette performance se matérialise par différentes
techniques :
- le choix des objectifs : les objectifs fixés, les résultats ;- les moyens : outils permettant d’atteindre ces
objectifs.

Techniquement encore, la transparence est assurée par la nouvelle présentation du budget. En effet, si on
compare le nombre de chapitres (unité de vote de 59) avec celui des programmes, il y a assurément une
simplification puisque la dernière loi de finances contenait environ 848 chapitres et lors de la première
utilisation de la LOLF, on dénombre 200 programmes.

C’est donc dans ce cadre que s’inscrit la procédure des lois de finances.

Section 2 : La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005

La Constitution a été révisée en 1996. A cette occasion, ont été créées les lois de financement de la sécurité
sociale. Après avoir pris acte de la crise des finances de la sécurité sociale, la réforme de 1996 est venue
introduire des mécanismes en vue de pallier cette crise. La notion d’équilibre financier a été introduite. Outre
que cela n’a pas suffi, la LOLF ayant été adoptée depuis, il a paru opportun d’approfondir encore les modalités
des contrôles de finances en matière sociale dans une logique non plus seulement d’équilibre, mais aussi et
surtout de performance.

La loi organique relative à l’autonomie financière des collectivités locales du 29 juillet 2004 : Cette loi découle
de l’exigence de l’article 72-2 de la Constitution. (Cf 2ème partie du cours) Dès lors que l’autonomie des
collectivités locales est consacrée comme ayant valeur constitutionnelle, il est logique qu’elles aient les
moyens financiers pour réaliser cette autonomie.

CHAPITRE 3 : LES NORMES LEGISLATIVES

La loi de finance est le moyen par lequel le budget de l’État est adopté. Il existe une multiplicité de lois
de finances et elles ont également une structure bien particulière et correspondent à une procédure qui là
aussi, peut avoir quelques spécificités.

Section 1. La notion de la loi de finances

La notion de loi de finances est évoquée dans la Constitution à l’article 34 qui dispose « les lois de finances
déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une
loi organique ». La loi organique en question : LOLF. La LOLF identifie plusieurs catégories de lois de
finances et reprend la structure classique des lois de finances.

Paragraphe 1 : La multiplicité des lois de finances.

L’article 1er de la LOLF distingue 4 types de lois de finances :

A. La loi de finance initiale (LFI).

Le point de départ de la procédure budgétaire débute avec l’adoption de la loi de finance initiale. La
caractéristique de la loi de finance est son caractère prévisionnel. En effet, elle est basée sur des prévisions
de recettes et de dépenses. On pourrait penser que le budget que contient la loi de finances est fixe. Mais en
réalité, que ce soit pour les recettes ou les dépenses, il y a un aléa. Pour les recettes par exemple, les
prélèvements imputés sur les entreprises peuvent s’avérer plus ou moins justes selon les résultats financiers
des entreprises, or cela est par définition aléatoire. De la même manière, quant aux dépenses, si on prend la
situation actuelle en France avec le renforcement de la lutte contre le terrorisme, cela conduit à modifier les
dépenses initialement prévues.
C’est la raison pour laquelle il est prévu une seconde catégorie de loi de finances, la LFR, la loi de finances
rectificative.

B. La loi de finance rectificative (LFR).

L’adoption d’une LFR est possible pour ajuster le budget en cours d’année. Le gouvernement demande une
autorisation au Parlement, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion d’éclaircir les conditions de recours à une
LFR. En effet, dans sa décision du 24 juillet 1991, Loi portant diverses dispositions d’ordre économique et
financier, le Conseil constitutionnel a décidé que « le gouvernement a l’obligation de déposer un projet de
LFR si les grandes lignes de l’équilibre économique et financier défini par la loi de finances de l’année, se
trouveraient en cours d’exercice bouleversé ». Formellement, la LFR suit les mêmes formes que la loi de
finances initiale.

C. La loi de règlement.

La loi de règlement est celle qui permet de rendre compte de l’effectivité du budget. Elle contient les
dépenses qui ont été réellement engagées et les recettes qui ont effectivement été perçues. Cette loi est
importante car elle permet de rendre compte des résultats globaux de la gestion du budget par l’exécutif.
Cette loi permet un contrôle du Parlement à cet égard. Tout comme pour les lois de finances rectificative, le
Conseil constitutionnel est intervenu afin de préciser leur objet dans une décision du 16 janvier 1986, Loi
portant règlement définitif du budget de 1983. Le conseil nous explique qu’« Une loi de règlement peut
comporter deux types de dispositions :

Les dispositions qui constatent les résultats des opérations de toute natures intervenus pour l’exécution du
budget et établissant le compte de résultats de l’année. A cette occasion, la loi de règlement retrace simplement
les ordonnancements de dépense et les encaissements de recettes. C’est bien d’un constat dont il s’agit.

Les dispositions qui opèrent, le cas échéant, des ajustements de crédits par rapport aux prévisions de la loi de
finances et autorisent le transfert du résultat de l’année au compte permanent des découverts du trésor.

Si jamais il y a besoin de plus de fonds pour réaliser une mission prévue par la loi de finances, les découverts
doivent être inscrits dans le compte du trésor.

D. Les lois d’urgence.

Cette dernière catégorie est prévue par la LOLF. Originairement, elle a été créée par la jurisprudence du
Conseil constitutionnel par sa décision du 30 décembre 1979 dans laquelle il « autorise le gouvernement à
continuer à percevoir en 1980 les impôts et taxes existants », alors même que le Conseil constitutionnel
avait annulé la loi de finances pour 1980.

Il y avait une urgence ; c’est la continuité des services publics, alors que la loi de finances avait été annulée.
Le Conseil constitutionnel a rendu cette décision sur le fondement de l’article 47 alinéa 4 de la Constitution
en vertu duquel « Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas déposé en
temps utile pour être promulguée avant le début de l’exercice, le gouvernement peut demander d’urgence au
Parlement l’autorisation de percevoir des impôts. Cela se fait par décret ». L’article 45 de la LOLF précise
la procédure en cas d’urgence fondé sur l’article 47 de la Constitution.

Paragraphe II : La structure des lois de finances.

La loi de finance a la particularité de comporter deux parties. Cette division est imposée par la LOLF dans
son article 34. Mais c’est une exigence qui est en réalité ancienne. Comme le note Hervé Message, « la
structure bipartite de la loi de finances a été une avancée considérable dans la progression de la
transparence en matière budgétaire ». Historiquement, cet auteur relève qu’à maintes reprises, dans les
travaux doctrinaux, l’absence de structure était perçue comme un défaut. Ainsi, Jean Baptiste Say écrit en
1885 qu’« il est nécessaire d’enfermer le budget dans un monument dont on puisse apprécier aisément
l’ordonnance et saisir d’un seul coup les grandes lignes ». A plusieurs reprises, entre 1820 et 1880, Hervé
Message relève que les recettes et les dépenses ont été votées dans des lois de finances différences. A cela,
s’ajoute aussi la multiplication des budgets distincts. L’auteur Edgard Allix qui pouvait écrire dans son Traité
élémentaire de finance et de législation financière française en 1931 qu’« il est difficile de saisir à travers
plusieurs budgets différents la vérité financière ». C’est la raison pour laquelle désormais, les lois de finances
sont bipartites. La LOLF n’a pas remis en question cette division. Au contraire même, son article 42 dispose
que « la seconde partie du projet de loi de finances de l’année et, s’il y a lieu, des projets de loi de finances
rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie ».

La première partie de la loi de finance porte sur les conditions générales de l’équilibre financier. Elle
contient d’abord un premier titre relatif aux ressources de l’État et des collectivités territoriales. Cela débute
sur un premier titre et un article qui dispose que le Parlement, représentant de la Nation, autorise le
gouvernement à percevoir les impôts. Il débute donc sur l’autorisation par le Parlement de perception des
impôts assurée par l’exécutif.Le second titre est relatif à l’équilibre entre les ressources et les charges. Il est
constitué d’un tableau, indiquant les ressources et les dépenses du budget général, les budgets annexes et les
comptes spéciaux. Le solde général indiqué est fixé pour 2015, à 74.4 milliards €. Il s’agit du déficit budgétaire
de l’État. Est voté ainsi un budget clairement déficitaire.

La deuxième partie de la loi de finance porte sur les moyens des politiques publiques. Elle contient
plusieurs titres dont un qui s’intitule « autorisation budgétaire – crédits des missions ». Il s’agit de répartir
les crédits entre les différentes missions. Autre titre qui détermine les reports de crédits d’une année sur l’autre.

Section 2 : La procédure législative

L’essentiel de la procédure législative en matière de loi de finances est fixé à l’article 47 de la

Constitution. L’alinéa 1er renvoie à la LOLF même s’il fixe néanmoins certaines règles relatives au délai et
d’autres concernant le vote.

A. Les délais d’adoption d’une loi de finances.

L’article 47 impose des délais de discussion stricts : 70 jours au total pour le Parlement. Le projet de
budget est déposé devant l’Assemblée nationale. Le premier mardi d’octobre, elle a 40 jours pour réaliser la
première lecture. Le Sénat, quant à lui, dispose de 15 jours. Ensuite, l’Assemblée nationale dispose de 15
jours encore de manière à ce que le délai total pour le vote ne dépasse pas 70 jours.En cas de retard imputable
au Parlement dans l’adoption de la loi de finances, les dispositions de la loi de finances peuvent être adoptées
par la voie d’ordonnance.

B. Le vote de la loi de finances.

Le vote de la loi de finances porte sur les missions car c’est au niveau de la mission que sont votés les crédits.
En dehors des missions, les crédits des budgets annexes et les crédits des découverts des comptes spéciaux
sont votés par budget annexe et par compte spécial.

L’adoption de la première partie des lois de finances se termine par ce qu’on appelle un article d’équilibre.
Il contient un tableau des dépenses et des ressources. Pendant l’année, les ressources ne pourront pas
être augmentées et les dépenses pourront être modifiées lors du vote de la seconde partie de la loi à
condition de ne pas bouleverser les grandes lignes de l’équilibre pour reprendre les termes du Conseil
constitutionnel.

A l’occasion du vote de la loi de finances, certaines règles doivent être respectées, notamment concernant le
droit d’amendement des parlementaires. L’article 40 de la Constitution est relatif au pouvoir
d’amendement des parlementaires en matière financière. Tout amendement n’est pas recevable. Au
contraire, sont irrecevables les amendements parlementaires qui : - diminuent les ressources publiques
- aggravent une charge publique.

Sont exclus les « cavaliers budgétaires », c’est-à-dire toutes mesures à laquelle on ne reconnait pas le
caractère financier direct pour l’État et qui, de ce fait, doit être écarté des lois de finances.

L’article 49 alinéa 3 de la Constitution relatif à l’engagement de la responsabilité du gouvernement

dispose que « le premier ministre peut engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un projet
de loi de finances ou un projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ou un seul autre texte
du choix du Gouvernement par session parlementaire ». Ce recours à l’article 49 alinéa 3 en matière
financière n’est pas marginale. En effet, il a été utilisé 19 fois sous la Ve République. Si on fait le lien avec
l’article 45 de la LOLF sur la procédure d’urgence, entre la procédure de l’article 49 alinéa 3 et la procédure
accélérée de l’article 45, cela assure au Gouvernement le choix sans contrainte de son budget. Ce recours
permet ainsi de court-circuiter en partie le Parlement. Ces grands principes, anciens pour certains, récents pour
d’autres, ont forgé le droit budgétaire et trouvent leur raison d’être dans la volonté de garantir les droits de la
représentation.

SOUS-TITRE 2. LES GRANDS PRINCIPES BUDGETAIRES

Historiquement, c’est-à-dire depuis le décret de 1956 et surtout depuis l’Ordonnance de 1959, il est admis que
les finances publiques doivent respecter trois grands principes : - l’unité - l’universalité -l’annualité
budgétaire.

Ces principes aujourd’hui existent encore, même s’ils connaissent des amendements plus ou moins profonds
depuis la LOLF. La raison d’être de ces principes est qu’ils permettent au Parlement de mieux contrôler
l’action et la gestion du Gouvernement en matière financière. La LOLF a apporté un nouveau principe qui est
celui de la sincérité budgétaire. Également, autre principe né de la pression du droit de l’Union Européenne
: l’équilibre est devenu un principe pour l’État. Il était déjà connu des collectivités territoriales et des
établissements publics mais pas à l’État lui-même.

CHAPITRE 1. L’UNITE BUDGETAIRE

Le principe d’unité a été érigé en réaction contre les pratiques budgétaires du XIXe et de la première moitié
du XXe siècle. En effet, dès la Restauration, le budget est difficile à cerner dans la mesure où il existe de
nombreux budgets extraordinaires. A titre d’exemple, dans l’entre-deux guerres, est institué un budget
particulier pour les dépenses en armement. La règle d’unité apparaît textuellement dans un décret de 1862.
C’est l’Ordonnance de 1959 qui le consacre également.

Section 1 : Le principe en tant que tel

L’unité budgétaire signifie que le budget doit être présenté au Parlement en vue de son approbation
dans un seul document. Cela signifie que toutes les dépenses et toutes les recettes devront être
mentionnées dans le Projet de loi de finances. Cela signifie à la fois l’unicité du budget et l’exhaustivité
du budget. Le Conseil constitutionnel est venu préciser cette idée dans sa décision du 24 décembre 1979 Loi
de finances pour 1980 dans laquelle il a décidé que les parlementaires avaient l’obligation d’adopter la
première partie de la loi de finances avant d’adopter la seconde. De la sorte, le vote de la seconde est
subordonné au respect de la première. Cette décision reste d’actualité dans le cadre de la LOLF car son contenu
a été repris en son article 42 qui dispose « la seconde partie du projet de loi de finances de l’année et, s’il y
a lieu, des projets de finances rectificatifs (FLR), ne peut être mise en discussion devant une Assemblée
avant l’adoption de la première partie ». La loi de finances regroupe deux lois distinctes.

Dans une autre décision du Conseil constitutionnel, le principe d’unité a été consacré explicitement, décision
du 29 décembre 1994, considérant n°6 « Considérant que le respect des règles d’unité et d’universalité
budgétaire s’impose au législateur , que ces règles fondamentales font obstacle à ce que des dépenses qui,
s’agissant d’agent de l’État, présentent pour lui par nature un caractéristique permanant, ne soit pas pris en
charge pas le budget ou soit financer par des ressource que celui-ci ne détermine pas.». Il s’agit de « règles
fondamentales ». Cela signifie que toutes les dépenses et toutes les recettes doivent être présentées dans un
seul projet de loi de finances, même si la loi de finances contient en elle- même deux parties. L’unité ne
signifie pas que le budget doit être présenté de manière monolithique. Le projet de loi de finances, s’il y en a
qu’un, peut lui-même, pour des raisons techniques, être présenté en plusieurs parties. Le budget de l’État
peut se présenter en trois parties : Le budget général- Les budgets annexes - Les comptes spéciaux.

On peut voir deux raisons de ce principe.D’une part, l’article 6 alinéa 3 de la LOLF qui dispose que «
l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les
dépenses sont retracées sur un compte unique intitulé ‘budget général’ ». Le but de cet article et de cette idée
d’unité est d’éclairer le Parlement et en aucun cas, de le tromper en dissimulant certaines dépenses.

D’autre part, on peut voir dans ce principe que, la présentation dans un document unique permet de
vérifier si le budget projeté est en équilibre. Et dans le cas contraire, de mesurer l’étendue du déficit. Le
déficit public c’est le solde négatif, la situation dans laquelle les recettes du budget sont inférieures aux
dépenses.

Section 2 : Les aménagements au principe

Le terme d’aménagement est plus ambigu qu’il n’y paraît. Les auteurs s’accordent sur le fait que le principe
d’unité est à relativiser. Un auteur comme Vandendriesche parle de « faux principe ». Selon lui, non
seulement le budget n’est pas présenté dans un seul et même document. En plus, un projet de loi de finances
se présente lui-même en divers documents. La loi de finances, une fois votée, peut encore faire l’objet de
modifications par le biais du vote d’une loi de finances rectificative. C’est la raison pour laquelle il faut
distinguer les véritables aménagements des faux aménagements.

Paragraphe I : Les véritables aménagements : la présentation tripartite du budget.

Le budget de l’État est présenté en trois parties : Budget général - Budgets annexes - Comptes spéciaux

A. Les budgets annexes.

La LOLF a repris le principe des BA (Budgets annexes) tel qu’il était prévu par l’Ordonnance de 1959.
L’article 20 alinéa 1er de l’ordonnance prévoyait que « les opérations financières des services de l’État que
la loi n’a pas doté de la personnalité morale et dont l’activité étant essentiellement à produire des biens ou
à rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l’objet de budgets annexes ». Pour
qu’un budget annexe soit établi, deux conditions doivent être réunies :

L’absence de personnalité morale des services de l’État qui ont besoin de réaliser des opérations financières,
c’est ce qu’on appelle le « critère organique » ;
Il doit s’agir d’une activité économique : « critère fonctionnel ».

On dénombrait, sous l’égide de l’ordonnance de 1959, six budgets annexes. Par exemple, les monnaies des
médailles, l’aviation civile, l’ordre de la libération ...Aujourd’hui, l’article 18-1 de la LOLF a réduit le champ
d’application des annexes. La première condition demeure (condition organique). En revanche, le critère
fonctionnel a été modifié puisque, concernant la seconde condition, sont visées les opérations des services «
résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de
redevances lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».

Le paiement d’une redevance induit un critère financier. Cela implique que les services concurrentiels
rémunérés au prix, ou alors ceux qui sont financés par des taxes, ne peuvent faire l’objet d’un budget annexe.
Il ne reste plus aujourd’hui que deux budgets annexes :

- contrôle et exploitation aérien pour 2407 Millions en 2024

- « publication officielle et information administrative » pour 167 millions en 2024.

Il y a une particularité des budgets annexes. Les services qui en bénéficient ont la possibilité de conserver
les fonds en vue d’une utilisation future. Or, ce type de « réserve » est interdit pour les services ordinaires
de l’État en vertu de la règle de l’annualité puisque même les reports de crédits restent exceptionnels et
soumis à autorisation.

Selon l’ordonnance de 1959, mais cela est toujours valable aujourd’hui, la création et la suppression de
budgets annexes dépend d’une loi de finances.

B. Les comptes spéciaux.

Initialement, ils étaient nommés « comptes spéciaux du trésor » et ne figuraient pas dans le budget de l’État.
Les comptes spéciaux ont pour but d’autoriser que certaines activités puissent être soumises aux règles
de la gestion industrielle et commerciale plus souple que les règles du droit budgétaire.

Il y a eu des abus. En raison de ces abus, l’ordonnance de 1959 est venue limiter le recours aux comptes
spéciaux du trésor. L’article 19 de la LOLF limite à quatre le nombre de comptes spéciaux qui, en tout état
de cause, ne peuvent être ouverts que par une loi de finances :

Les comptes d’affectation spéciale - Les comptes de commerce- les comptes d’opération monétaire - Les
comptes de concours financier.

D’une manière générale, les droits du Parlement sont limités en matière de compte spéciaux. L’initiative
revient au Gouvernement pour leurs créations, car le compte correspond à une mission.

1. Les comptes d’affectation spéciale.

Un compte d’affectation spéciale est un compte qui déroge au principe d’unité et d’universalité budgétaire.
Ils sont régis à l’article 21 de la LOLF. Conformément à cet article, « les comptes d’affectation spéciale
retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au
moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».
Comme le prévoit la LOLF, les comptes servent à financer des opérations définitives à l’initiative du
Gouvernement. La référence dans l’article « aux opérations budgétaires financées au moyen de recettes
particulières » signifie que les recettes sont affectées à l’opération particulière. Comme le note Michel
Bouvier, « les comptes d’affection spéciale ont finalement toujours servi à réaliser ce qui est normalement
interdit, à savoir l’affection de certaines recettes à certaines dépenses ».
A titre d’exemple, a été créé un cas qui s’intitule « contrôle de la circulation et du stationnement routier »
dont les recettes proviennent des amendes liées à la circulation et au stationnement.

La LOLF a prévu deux comptes d’affection spéciale :

Gestion des participations financières de l’État à l’exclusion de toute opération de gestion courante ; compte
des pensions. Le premier a été présenté à la Cour des comptes comme « l’instrument budgétaire à la
disposition de l’État actionnaire. Il présente les opérations en capital, à dimension patrimoniale relative
aux établissements et entreprises dans lesquels l’État détient des participations » (rapport de la Cour des
comptes de mai 2012 relatif aux comptes d’affectation spéciale de gestion de participation de l’État). On
nomme parfois ce compte de « privatisation ». Il y a onze comptes de ce type.

2. Les comptes de commerce.

Les comptes de commerce sont prévus à l’article 22 de la LOLF. Ce sont les comptes qui retracent des
opérations à caractère industriel et commercial, effectués à titre accessoire par des services de l’État non dotés
de la personnalité morale ». Il s’agit d’un compte permettant à un service de procéder à des opérations de
nature marchande à titre accessoire (ne peut pas être son activité essentielle).

En la matière, le Parlement apprécie « les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes
qui ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif ». La
loi de finances contient certaines dispositions :

Les opérations qu’elles autorisent chaque année pour chaque section. Elle fixe la limite du découvert autorisé-
Elle fixe les modalités d’information du Parlement sur l’activité du compte- Fixe les modalités d’information
des commissions des finances des deux assemblées en cas de dépassement du découvert autorisé.

Par exemple, il y a un compte de commerce pour le ravitaillement en produit pétrolier des armées. Pour ce
compte, il y a une autorisation et un découvert autorisé. Il s’agit bien ici d’un service et non d’une personnalité
morale.

3. Les comptes d’opération monétaire.

Eux sont prévus à l’article 23 de la LOLF qui dispose « les comptes d’opération monétaire retracent les
recettes et les dépenses de caractère monétaire ». Pour cette catégorie de comptes, les évaluations de recettes
et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’eux a un caractère
limitatif. Il existe trois types de comptes d’opération monétaire :

Les opérations avec le FMI (l’octroi de prêts au FMI et les modalités de remboursement) - Les pertes et
bénéfices de change - Émission de monnaie métallique.

4. Les comptes de concours financier.

Ces comptes sont prévus à l’article 24 de la LOLF qui dispose « les comptes de concours financier retracent
les prêts et avances consentis à l’État ». Les conditions d’ouvertures de ces comptes sont limitatives : chaque
débiteur ou catégorie de débiteurs doit avoir un compte distinct. En principe, les crédits sont limitatifs, les
prêts ou avances sont accordés pour une durée déterminée et comme tout compte de ce type, un taux d’intérêts
doit être prévu. En cas de non-remboursement d’une échéance par le débiteur à la date prévue, en fonction de
sa situation il pourra y avoir :

Soit une décision de recouvrement immédiat ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives
engagées dans un délai de 6 mois ;
Soit une décision de rééchelonnement faisant l’objet d’une publication au journal officiel

Soit la constatation d’une perte probable (moins contraignante). Deux comptes sont particulièrement
importants :

Le compte dit « d’avance aux collectivités territoriales » permettant à l’État d’aider toute collectivité qui
est en difficulté le compte dit « avance sur le montant des impositions revenant aux régions, départements,
communes, établissements et divers organismes ». Aux dépenses de ce compte, sont inscrites des avances
consenties par l’État. Les recettes sont issues du produit des impôts directs locaux dont s’acquittent les
contribuables. Dans tous les cas, les comptes doivent être présentés en équilibre.

Paragraphe II : Les faux aménagements : les exceptions au principe.

Si les différents documents décrits permettent de nuancer le principe de l’unité, certaines pratiques conduisent
en revanche à remettre véritablement en cause le principe. Ainsi, l’État procède à la « débudgétisation » de
certaines dépenses. Il les transfère à des organismes « lui servant de relai » (Michel Bouvier). C’est par
exemple l’office public des HLM.

L’autre procédé, c’est la création de budgets autonomes. C’est le cas par exemple des établissements publics
nationaux comme le Louvre. Financièrement beaucoup plus important, on peut également citer la Sécurité
sociale qui, avant la réforme de 1996, échappait à tout contrôle parlementaire alors que son budget est
supérieur à celui de l’État.

Malgré les exceptions au principe d’unité, il y a un réel effort pour les encadrer et même les limiter. Egalement,
la Cour des comptes propose d’aller au-delà en proposant une consolidation des comptes afin de gagner
en lisibilité.

CHAPITRE 2 : L’UNIVERSALITE DES RECETTES

On parle aussi d’universalité budgétaire. Le principe en tant que tel doit être présenté. Mais, comme l’unité,
il connaît d’inévitables aménagements imposés par la complexité des finances publiques au XXIe siècle. Mais
ces aménagements permettent d’adapter le principe sans pour autant qu’il soit dénaturé.

Section 1 : Le principe en tant que tel

Comme le principe d’unité, le principe d’universalité budgétaire a pour but d’éclairer le Parlement dans sa
prise de décision. Pour ce faire, à l’intérieur de l’unique loi de finance votée selon le principe d’unité,
l’ensemble des recettes et des dépenses doit être retranscrit.

Il signifie aussi que n’importe quelle recette doit pouvoir financer n’importe quelle dépense. Ce principe porte
donc sur le contenu de l’autorisation parlementaire. Tout comme l’unité qui lui ressemble, le Conseil
constitutionnel a décidé qu’il s’agissait d’une règle fondamentale, décision du 29 décembre 1994, Loi de
finances pour 1995. L’universalité, comme principe d’unité, implique que les dépenses à caractère
permanent doivent être prises en charge par le budget. Le but étant là encore de garantir la bonne
information du Parlement pour en obtenir l’autorisation.

Toute débudgétisation présente des inconvénients « du point de vue du contrôle des finances publiques »
(Conseil constitutionnel – décision du 29 décembre 1994, Loi de finances pour 2000).

Le Conseil constitutionnel, dans une décision du 29 Décembre 1982 et du 25 juillet 2001, est venu préciser
qu’il y a deux règles qui composent ce principe d’universalité : Règle de la non-compensation - Règle de la
non-affectation des recettes.
Le Conseil constitutionnel rappelle que ce principe « répond au double souci d’assurer la clarté des comptes
de l’État et de permettre par là même un contrôle efficace du Parlement ». Dans cette même décision, il
rappelle les deux versants du principe : découle du principe d’universalité que « les recettes et les dépenses
doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contracté ET qu’est interdite l’affectation d’une
recette déterminée à la couverture d’une dépense déterminée ».

Cette idée est ancienne et n’a fait qu’être réitérée et renforcée au fil des réformes. La règle est connue depuis
le XIXe siècle et l’ordonnance de 1959 l’avait reprise dans son article 16 en vertu duquel le budget contient
« toutes les charges de l’État » et également l’article 18 selon lequel « il est fait recette du montant intégral
des produits sans contraction entre recettes et dépenses, l’ensemble des recettes assurant l’exécution de
l’ensemble des dépenses ».

L’article 6 alinéa 2 de la LOLF reprend ce principe d’universalité. En effet, « le budget décrit l’ensemble
des recettes et des dépenses budgétaires. Il est fait recette du montant intégral du produit, sans contraction
entre les recettes et les dépenses, l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses.
Toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique ».

Cet article 6 est la reprise au sein de ce principe d’universalité des deux règles qui le composent.

Paragraphe I : La règle de la non-compensation ou de la non-contraction.

C’est l’idée selon laquelle toutes les recettes et toutes les dépenses de tous les services de l’État doivent être
inscrites dans le budget. C’est donc l’obligation d’inscrire dans le budget toutes les dépenses et toutes les
recettes sans contraction entre elles. Tout doit y être écrit, il s’agit de présenter un budget brut.

Dans ces conditions, sont exclues les prévisions de dépenses auxquelles on aurait retranché les prévisions
de recettes. Le budget est donc nécessairement développé et détaillé. De cette règle, découlent des obligations
pour l’administration, même en matière d’exécution du budget. Par exemple, l’administration ne peut
rechercher des crédits par elle-même en dehors de ce que le budget de l’État lui a attribué.

Exemple de la marine en 1876, voulant célébrer un ancien ministre en érigeant une statue. Le ministère fait
fondre des vieux canons pour couler le bronze. Il s’agit là d’une infraction à la règle. Ce qu’il aurait fallu
faire c’est vendre le matériel et porter le montant de la vente au budget général dans la partie recette, puis,
dans un second temps, le montant du coût (pour ériger la statue) aurait dû être inscrit dans les dépenses du
ministère et recevoir des crédits pour cela.

Ces exemples peuvent paraître révélateurs d’une excessive rigidité des règles de finances publiques. Mais
comme toujours, il y a des raisons à la règle : Cela permet d’éviter la gestion occulte des deniers publics. -
Cela permet aussi d’éviter les dépenses sans que l’intérêt général n’en soit bénéficiaire. Enfin, cela facilite
le contrôle parlementaire.

Paragraphe II : La règle de la non-affectation.

Cette règle est prévue à l’article 6 alinéa 3 de la LOLF en vertu duquel « l’ensemble des recettes assurant
l’exécution de l’ensemble des dépenses ; toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un
compte unique intitulé « budget général » ». Cela signifie qu’aucune recette, en principe, ne peut être
spécialement affectée au paiement de telle ou telle dépense. C’est l’interdiction d’établir à l’avance une
corrélation entre certaines recettes et certaines dépenses. Le Conseil constitutionnel contrôle le respect de
cette règle qu’il a eu l’occasion de faire dans une décision du 8 janvier 1991.
Les raisons à la règle sont nombreuses. Tous les auteurs s’accordent à dire qu’une règle contraire entraînerait
des gaspillages si une administration détient plus de ressources comparativement à ses besoins. Il a été
sociologiquement prouvé que la tendance de l’administration sera à la dépense à hauteur de ses recettes,
même si ces recettes sont trop élevées par rapport à ses besoins réels.

L’administration a tendance à grossir. Le ministère de l’agriculture continu à grossir alors que les besoins en
matière agricole ne sont plus les mêmes, ils sont moins importants, comparé à avant.

En cas de déficit, il sera comblé par le budget général, augmentant ainsi continuellement les besoins de
financement.

Autre argument à cette règle : les finances publiques ont pour but de servir l’intérêt général et non pas
l’intérêt particulier de tel ou tel groupe particulier. Si la règle ne s’imposait pas, la tendance serait que
certains groupes militent pour que les prélèvements les concernant soient affectés à des dépenses à leur
avantage. Par exemple, les recettes qui seraient prélevées auprès des automobilistes devrait être à affectée à
la réfaction des routes).

Comme la relève des auteurs comme Albert et Saïdj « ce serait la négation de la solidarité nationale et de
l’unité nationale (chaque région voudrait récupérer le produit des impôts perçus sur son territoire) ».

Section 2 : Les aménagements au principe

La rigueur de ce principe connaît tout de même des aménagements pragmatiques, même s’ils ont pu être
critiqués.

Paragraphe I : Les aménagements à la règle de non-compensation.

Ces aménagements concernent deux cas particuliers et limitatifs : Certains comptes spéciaux (A) - Les
prélèvements sur recette (B).

A. Certains comptes spéciaux.

La LOLF prévoit que les comptes de commerce et d’opérations monétaires puissent être présentés de
manière nette, c’est-à-dire contractée. Ce sont des comptes qui autorisent des découverts de manière
exceptionnelle en droit budgétaire. Or, cela suppose au préalable d’avoir compensé les recettes et les
dépenses pour pouvoir prévoir un découvert.

B. Les prélèvements sur recette

Les prélèvements sur recette sont « Des sommes déduites du montant brut de l’ensemble des recettes et
affectées à un type de dépenses spécifiques » M. Bouvier. Ne sont prévu par les textes, critique par la Cour
de Compte mais le CC 29 dec 1982 – 1992 l’ont admis, le Senat a suivi le Conseil Constitutionnel dans son
rapport sur la constitution financière, il rappelle que l’État déléguer certaines missions des organismes
extérieur et assurent ses financement par l’affectation directe des ressources exemple des impôts locaux.

Cela signifie que l’État verse les sommes qui sont « perçues sans les faire figurer dans les dépenses de son
budget, mais en les mentionnant en déduction des prévisions de son budget dans un État (A) annexé à la
loi de finances ».

Ces prélèvements concernent les subventions aux collectivités territoriales (55 milliards d’euros en 2013
et 50 milliards pour 2015). Ces prélèvements concernent aussi les subventions pour l’Union européenne
qui s’élève à 20 milliards d’euros en 2015.Ces prélèvements n’étaient pas prévus par les textes initialement
et ont longtemps été critiqués tant par la Cour des comptes que par le Conseil d’État. Cependant, le
Conseil constitutionnel a admis ces prélèvements dans sa décision du 29 décembre 1982, 154 DC et
confirmée dans la décision du 29 décembre 1998, 405 DC.

Le Sénat a, pour sa part, suivi le Conseil constitutionnel puisque dans son rapport « Doté la France de sa
nouvelle Constitution financière », il rappelait qu’historiquement, l’État a fréquemment délégué certaines
missions a des organismes extérieurs et à assurer leur financement par l’affectation directe de ressources. Le
Sénat cite l’exemple des impôts locaux ou encore les ressources des organismes de sécurité sociale. Il indique
aussi que le Sénat a procédé par la « rétrocession » d’une partie des ressources. De la sorte, le Sénat
considère que le Parlement est en mesure de délivrer son autorisation.

Paragraphe II : Les aménagements à la règle de non-affectation.

Des aménagements étaient déjà prévus par l’ordonnance de 1959 et encadrés par le Conseil constitutionnel.
La LOLF en reprend la teneur à l’article 16 qui dispose que « certaines recettes peuvent être directement
affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes
spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou
d’un compte spécial ».

A. Les budgets annexes QUASI SUR D’AVOIR CETTE QUESTION DE DEFINITION AU PARTIEL EN QCM : Cf. supra.

Le budget annexe est le budget d’un service de l’État non doté de la personnalité morale ayant une
activité commerciale donnant lieu au paiement de redevance.

B. Les comptes spéciaux. Cf. supra.

C. Les procédures comptables particulières :

Ces procédures sont prévues à l’article 17 I de la LOLF. D’après la LOLF, « les procédures particulières
permettant d’assurer une affectation au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte
spécial sont la procédure de fonds de concours, la procédure d’attribution de produits et la procédure de
rétablissement de crédits ».

1. Les fonds de concours.

En vertu de l’article 17 II de la LOLF, ces fonds peuvent être de deux sortes :

Il peut s’agir des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir
à des dépenses d’intérêt public.

Des produits de legs et donation attribués à l’État (personne qui décède et qui n’a pas d’héritier). Il ne s’agit
pas d’un prélèvement mais d’un versement volontaire de la part d’une personne. Il est donc normal et cela
est prévu par la LOLF à l’article 17 in fine que les fonds soient employés conformément à la volonté de la
personne auteur du versement. Les fonds de concours sont directement portés en recettes au budget général,
au budget annexe ou au compte spécial selon le compte qui est considéré. Un crédit supplémentaire de même
montant est ouvert par un arrêté du ministre chargé des finances sur le programme ou la dotation concernée.

2. Les attributions de produits.

Eux sont prévus à l’article 17 III de la LOLF. Ce sont des recettes tirées de la rémunération de prestations
régulièrement fournies par un service de l’État. Par exemple, ce sont les fruits issus de la location d’un
immeuble hébergent une ambassade (: loyers). La procédure est la même que pour les fonds de concours.
 3. La procédure de rétablissements de crédits.

Deux types de recettes peuvent faire l’objet d’un rétablissement de crédits selon l’article 17 IV de la LOLF:

Les recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indument ou à titre provisoire, sur
crédits budgétaires. Cas typique : C’est l’hypothèse d’un fonctionnaire qui reçoit le versement d’une
indemnité mensuelle pour transports alors qu’il ne fait pas usage des transports en commun. Le fonctionnaire
doit donc donner la preuve d’une attestation qu’il a payé les transports, sinon l’administration va reprendre
les sommes versées pour ses titres de transports, et ces sommes reviennent au budget.

Les recettes provenant de cession entre services de l’État ayant donné lieu à paiement sur crédit budgétaire :
L’exemple est la revente d’un bien dont un service n’avait plus l’usage.

Dans ces deux hypothèses, au lieu de réinscrire ces sommes au budget général, elles le sont au budget du
service qui a effectué le paiement.

CHAPITRE 3 : LA SINCERITE BUDGETAIRE

Le principe de sincérité, comme les principes précédents, est un principe ancien. Déjà, Jèze, en 1922, avait
conceptualisé ce principe et il en avait décrit les conditions : « pour que le budget soit clair et sincère, il doit
remplir 4 conditions :

- Donner la liste complète de toutes les recettes et dépenses ;

- Faire des prévisions et des évaluations exactes ;
- Adopter une présentation mettant en évidence l’équilibre ou le déficit ;
- Être accompagné de toutes les pièces justificatives des crédits demandés et de tous les documents
propres à éclairer le Parlement et le pays sur l’état des finances publiques.

La doctrine avait conceptualisé ce principe. En revanche, les textes sont plus tardifs. On trouve des références
explicites à l’idée de sincérité dans les années 1980. Aujourd’hui, le principe de sincérité budgétaire a valeur
constitutionnelle depuis sa reconnaissance par le Conseil constitutionnel dans une décision du 21 juin 1993 et
dans la décision du 29 décembre 1993.

La LOLF y fait référence à plusieurs reprises. On retrouve l’idée à l’article 27 qui dispose « les comptes de
l’État doivent être réguliers et sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation
financière ».

Autre article de la LOLF, article 31 : les comptables publics « s’assurent notamment de la sincérité des
enregistrements comptables et du respect des procédures ».

L’article 32 qui prévoit que « les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et
charges de l’État, leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui
peuvent raisonnablement en découler ».

Enfin, l’article 58 Vèment, avec l’idée que la mission d’assistance de la Cour des comptes au Parlement
comporte notamment « la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État
». On est au niveau du contrôle de la Cour des comptes et on retrouve également le principe de sincérité.

La LOLF consacre un chapitre entier intitulé « Du principe de sincérité ».

Paragraphe 1 : La signification du principe

La sincérité n’est à l’origine pas un principe spécifique aux finances publiques. On le trouve déjà en droit des
sociétés. L’article L 123-14 du Code de commerce impose que les entreprises présentent des comptes
sincères, sous peine de sanctions pénales.

A. Sa signification théorique.

Le terme de sincérité a été préféré à celui de transparence pour la charge éthique que contient le mot. En effet,
comme le relève Guigue, dans son article du Besoin à l’obligation de sincérité, il explique que le mot vient
du latin sincerus qui signifie pur. Cette idée de pureté s’appliquerait aux acteurs en matière de finances
publiques. La sincérité selon ce même auteur caractériserait « les qualités que l’on peut attendre des actes
budgétaires et comptables ». Comme l’explique Bouvier, cela renvoie à une « logique gestionnaire qui
concerne non pas la régularité mais la bonne utilisation des fonds publics. » Cela rejoint en partie la logique
de la transparence. Bouvier rappelle encore que la sincérité renvoie à « une culture démocratique privilégiant
le contrôle de la régularité et une culture d’entreprise privilégiant l’évaluation des résultats (LOLF) ».

Il y a dans cette idée là également une idée de confiance des citoyens à l’égard des décideurs. Bouvier
conclu que le citoyen est autant un client, un contribuable, voire un actionnaire. Tout décideur public doit
prendre en considération le citoyen et à tous les échelons, il doit être sincère et avoir la confiance des citoyens
entendu largement.

A l’étranger, un exemple récent témoigne de l’importance de ce principe. Comme le rappelle Orsini,

l’exemple de la Grèce est topique puisqu’elle a reconnu que les documents comptables, fournis au moment
de l’adhésion à l’Union européenne et à la Commission pour l’évaluation de son déficit annuel n’était pas
sincère. Orsini : « il est vrai qu’une économie dont il est avéré que la part souterraine représente 40% du
PIB environ facilite de tels errements ».

D’une manière générale, on peut citer l’exemple de l’Allemagne qui a reconnu un principe de vérité, tout
comme dans l’Union européenne, c’est un principe de vérité qui a été choisi. Ce principe de vérité est
l’équivalent de ce principe de sincérité. En Italie il y a ce principe de sincérité mais qui est doublé d’un
principe de publicité qui a été introduit dans une loi de 1993. D’une manière générale, la sincérité recoupe
et s’intègre dans l’idée plus large de transparence. La sincérité concerne deux aspects particuliers des finances
publiques.

D’abord, il y a la sincérité comptable qui est prévue à l’article 47-2 de la Constitution et aux Articles 27,
31 et 58 de la LOLF. La doctrine s’accorde pour considérer qu’il s’agit d’une sincérité objective. Cela
signifie d’après le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 2001 qu’il doit y avoir une « exactitude
des comptes à propos de la loi de règlement du budget de l’État ».

D’autre part, il y a la sincérité budgétaire qui est prévue aux articles 32 et 33 de la LOLF. On parle aussi
de sincérité de la loi de finances. Là encore, la doctrine s’accorde à dire que cette sincérité ne porte que sur
des prévisions et que compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement
en découler. Mais il s’agit donc d’un principe relatif car personne ne peut savoir les aléas qui peuvent se
produire et avoir un incident sur les finances publiques. Aux vues de cela, la doctrine considère cette sincérité
budgétaire comme une « notion indéterminée » (Guigue).

Le Conseil constitutionnel a donné quelques éléments d’interprétation du principe posé par la LOLF. Ainsi,
au considérant 60 de la décision du 25 juillet 2001, « la sincérité (au sens budgétaire) se caractérise par
l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances ». (Si on
fait des prévisions sans intention dolosive, et qu’au vue de ces prévisions, on établit notre loi de finances =
sincérité budgétaire). Au considérant 61, le Conseil prévoit en revanche l’obligation d’exactitude des
comptes pour la loi de règlement.
Paragraphe 2 : La signification pratique :

C’est l’idée que le Parlement doit pouvoir donner son autorisation en connaissance de cause. D’après le
Conseil constitutionnel et en l’état de la jurisprudence, la sincérité concerne « le périmètre budgétaire ».
Cela signifie qu’il doit être clairement défini sans qu’il y ait des débudgétisations ou des non-budgétisations.
Il en est de même avec les évaluations qui doivent être également sincères. En pratique, cela signifie que le
but est de pouvoir sanctionner d’éventuelles sous-évaluations.

La Cour des Comptes allemande rend un rapport contre le Gouv qui fait un recours largement à des fonds
spéciaux pour contourner le Parlement et fausser les chiffres de la dettes ces fonds favorisant des dépenses
hors budget.

Section 2 : L’effectivité du principe de sincérité

L’interprétation donnée par le Conseil constitutionnel de la sincérité a une portée subjective. En effet, comme
le relève Guigue, il était déjà « difficile de déduire l’insincérité de l’auteur de l’acte à partir des données
budgétaires et de censurer le texte en retour » mais la référence à l’intention rend le contrôle encore moins
aisé sur la base des seules données budgétaires qui sont fournies. Ce que propose Guigue c’est qu’en réalité,
la solution serait que « le juge assume une forme de contrôle politique en lieu et place des parlementaires et
avec des moyens limités en comparaison avec des services de Bercy (qui ont établi des chiffres) ».

Douat va encore plus loin dans sa critique du principe. Selon lui, prenant acte du fait que, depuis la
reconnaissance du principe par le Conseil constitutionnel en 1993, aucun budget n’a été sanctionné sur le
fondement de ce principe. Il estime que cela est inévitable au motif que cela ne relève pas de la compétence
du Conseil constitutionnel mais plutôt de la Cour des comptes. L’auteur conclu en disant « au fond, tout se
passe comme si le Conseil constitutionnel reconnaissait sa propre incompétence à être juge de la sincérité de
la loi de finances ».

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 28 décembre 2011 Loi de finances pour 2012, a considéré
que, le fait que le gouvernement présente des amendements en vue de prendre en compte les prévisions de
croissance économique et en raison de l’incertitude même de ces évolutions supposées et les hypothèses
économiques de croissance finalement retenues soient entachées d’une intention de fausser les grandes lignes
de l’équilibre de la loi déférée. Dans sa décision du 29 décembre 2003, le Conseil constitutionnel se livre à un
même contrôle sans relever d’erreurs manifestes.

Conclusion intermédiaire sur les 3 premiers chapitres : Unité, universalité et sincérité.

On le voit, ces trois principes sont proches. Ils ont en commun l’idée selon laquelle le Parlement ne doit pas
être trompé par la présentation des documents qui lui sont présentés, tant sur le fond que sur la forme. C’est
la raison pour laquelle un auteur milite pour la reconnaissance « d’un principe de globalité » (Saïdj). Selon
l’auteur, le problème se poserait de l’articulation des principes entre eux, et également à l’intérieur des règles
qu’ils contiennent.

Ces trois principes ont aussi en commun la notion de transparence puisque chacun de ces principes
participent à la bonne information fidèle et vraie du Parlement ; ce qui est nécessaire dans toute société
démocratique.

CHAPITRE 4 : L’ANNUALITE BUDGETAIRE

Principe ancien, l’annualité budgétaire a toujours été rappelée dans les grands textes relatifs aux finances
publiques. Il subit, comme les autres principes, des aménagements.
Section 1 : Le principe en tant que tel.

Dès la Révolution, la France va reprendre à son compte la règle de l’annualité budgétaire, adoptée auparavant
par le Parlement britannique. Cette règle, empruntée aussi initialement à la comptabilité privée, permet au
Parlement d’exercer un contrôle sur les dépenses du Gouvernement. Cela signifie que, chaque année, le
Gouvernement doit à nouveau demander l’autorisation du Parlement pour engager de nouvelles
dépenses. Le principe d’annualité budgétaire contient deux aspects, à la fois la durée annuelle des crédits et
l’antériorité de l’autorisation. Cette règle trouve sa raison d’être dans la volonté de la représentation de
contrôler les dépenses de l’État. Elle n’est pas sans poser des difficultés en raison de sa rigueur et c’est
pourquoi tant la LOLF que la révision constitutionnelle de 2008 sont venues aménager ce principe. La LOLF
reprend le principe de l’engagement des crédits dans son article 8 qui dispose « les crédits de paiement
constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la
couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement ».

Section 2 : Les aménagements au principe d’annualité budgétaire

Originairement, il y a toujours eu des aménagements de fait. Ces aménagements de fait ont été qualifiés d’«
engagements pluriannuel occulte » (Jean-Louis Pain). Ce qui amène cet auteur a qualifié ainsi ces
aménagements c’est que le nombre de dépenses engagées par l’État conduisent en réalité à une exécution
pluriannuelle. A titre d’exemple, lorsque l’État recrute de nouveaux fonctionnaires, l’engagement a lieu dans
une année. Mais l’exécution en principe peut durer durant toute la carrière du fonctionnaire, soit pendant près
de 40 ans. Les aménagements de droit et non plus de fait ont été institués par l’Ordonnance de 1959, mais
c’est surtout la LOLF et la Constitution qui permettent de lui donner une vraie substance. L’article 8 de la
LOLF prévoit que la quasi-totalité des dépenses peuvent être engagées de manière pluriannuelle.

Quant à la Constitution, elle introduit la notion « pluri annualité » à l’article 34 qui dispose que « les
orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation ; elles
s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». La Constitution a été
complétée sur ce point par la Loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la
gouvernance des finances publiques. Par cette réforme a ainsi été créée une nouvelle catégorie de loi de
finance, la Loi de programmation pluriannuelle de finances publiques. Elle a pour objet de fixer des objectifs
financiers aux administrations sur une période pluriannuelle. A l’intérieur de cette période, le principe
d’annualité est maintenu puisque chaque année, le projet de loi de finances devra permettre de vérifier si les
prévisions correspondent à l’objectif fixé à moyen terme. Cette vérification est effectuée par un organe institué
par la loi organique, il s’agit du Haut Conseil des finances publiques présidé par le Premier président de la
Cour des comptes. Cette loi organique est aussi importante parce qu’elle met en œuvre les exigences
européennes issues du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union économique et
monétaire.

2023 -2027 loi de programmation prévoit un retour du déficit en dessous de 3% du PIB d’ici 2027, elle
met en œuvre les exigences Euro issu du Traite sur la stabilité la gouvernance de l’Union Eco Monétaire

CHAPITRE 5 : L’EQUILIBRE BUDGETAIRE – LA REGLE D’OR

Alain Pariente a utilisé une phrase de Victor Hugo dans Hernani : “Tout marche, et le hasard corrige le
hasard, de là vient l’équilibre et toujours l’ordre éclate”. Pour critiquer qu’en matière budgétaire la phrase ne
prend pas de sens. Historiquement, l’équilibre budgétaire, plus qu’un principe, était un dogme pour les
économistes classiques. Cette règle a un sens que la pratique historique a eu régulièrement l’occasion de
rappeler. Ainsi, sous l’Ancien Régime, les déséquilibres financiers ont été tels que la Révolution française a
ni plus ni moins prononcé la banqueroute avec l’épisode dit de la banqueroute des 2⁄3. Le ministre des
Finances du directoire, Ramel-Nogaret, fait voter une loi annulant les 2⁄3 de la dette publique de 1797. Le
but étant de rétablir l’équilibre budgétaire.

Cette idée d’équilibre est devenue une véritable règle en ces temps de crise économique et budgétaire et
l’ampleur des dettes souveraines est telle que la question se pose de savoir si cette règle est réaliste. Pour
Stéphanie Damarey, il s’agit “d’un graal inaccessible pour l’État et la sécurité sociale”. L’idée de la règle
d’or est simple : c’est l’idée selon laquelle le budget de l’État doit être équilibré.

(Exemple : “qu’est-ce que la règle d’or ?” peut être une question du QMC. Réponse : le budget de l’État doit
être équilibré.)

Section 1. L’apport du droit communautaire et de l’UE dans la résurgence du principe d’équilibre

Paragraphe I- Les prémices à la reconnaissance du principe d’équilibre

L’important apport du droit communautaire pour les finances publiques date du traité de Maastricht qui créé
l’Union Économique et Monétaire (UEM). A l’époque, certains États membres ne souhaitaient pas que soient
mises en place des règles communes de gouvernance budgétaire. Selon la fondation Robert Schuman, cette
absence fut une des causes de “la crise des dettes publiques qui a frappé la zone euro”. Toutefois, le traité de
Maastricht a mis en place certaines règles, comme celle fixant à 3% du PIB le montant du déficit des APU.

Ensuite, autre étape importante, l’adoption de traité d’Amsterdam de 1997. Le traité contient des règles
appelées “Pacte de Stabilité et de Croissance” (PSC). Ce pacte a été adopté à Amsterdam en 1997 et avait
institué un certain nombre de critères : le déficit public inférieur à 3% du PIB (comme Maastricht) et une dette
publique inférieure à 60% du PIB. En cas de déficit excessif, une procédure de sanctions peut être mise en
œuvre contre les États. La commission européenne a lancé une procédure contre la France et l’Allemagne en
2003 mais sous la pression du conseil, les sanctions demandées par la commission ont été suspendues.

La CJCE à l’époque a jugé que la suspension des sanctions par le conseil pouvait être annulée mais, en
revanche, elle n’a pas considéré que les sanctions demandées par la commission pouvaient être mises en
oeuvre (CJCE, 13 juillet 2004, Commission contre Conseil). Face à l’ineffectivité du pacte, il a été renforcé
en 2011 par le “six-pact” qui institue une surveillance accrue. Six-pact : c’est le nom donné à 5 directives +
un règlement adopté par le Parlement européen. Ces mesures n’ont pas suffi à empêcher la grave crise des
finances publiques que connaissent nombre d’États membres de l’UE. C’est la raison pour laquelle il a fallu
adopter des instruments plus contraignants.

II- La consécration du principe d’équilibre

Le principe d’équilibre a été consacré par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de
l’Union Économique et Monétaire. C’est le TSCG signé le 2 mars 2012. Il est aussi nommé “pacte budgétaire”.
Tous les États membres de l’UE l’ont signé, à l’exception du RU et de la République Tchèque. D’après les
termes mêmes du traité, il s’agit “de renforcer le pilier économique de l’Union Économique et Monétaire en
adoptant un ensemble de règles destinées à favoriser la discipline budgétaire, à renforcer la coordination de
leurs politiques économiques et à améliorer la gouvernance de la zone euro”. Pour ce faire, le traité contient
un titre 3 intitulé “Pacte budgétaire”. Dans ce titre, il y a l’article 3, qui stipule que “la situation budgétaire
des administrations publiques d’une partie contractante est en équilibre ou en excédant”.

A la fin 2 -ème semestre du trimestre de 2023 la dette Publi au sens de Maastricht, 34.5 Milliard d’Euros et
s’élevé à 3046.9 Milliard Euros soit 111.8% du PIB.

Section 2 : Le principe d’équilibre budgétaire dans la LOLF et la Constitution

Dès le 1er Article de la LOLF est consacré ce principe. En effet, cet article dispose que “les lois de finance
déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État
ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre
économique défini ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent”.

L’Article 34.7 prévoit que la première partie de la loi de finance comporte les données générales de l’équilibre
financier. Concrètement, la loi de finance débute par ces conditions et retrace les ressources et les charges
projetées. S’il apparaît, au cours de l’année, que ces prévisions sont manifestement bouleversées, alors le
Conseil constitutionnel a considéré en 1991 qu’une loi de finance rectificative LFR devait être adoptée. En
dehors de cette hypothèse critique, il existe des techniques permettant de maintenir l’équilibre en cours
d’année et prévues dans deux articles de la LOLF : Articles 13 : « les décrets d’avance en cas ‘urgence, il
est possible d’obtenir des crédits supplémentaire, à la Cdt que ces crédit, n’affecte pas l’équilibre budgétaire
tel qu’il a été définie par le dernière loi de finance » et Article 14 I : « qui porte de détérioration de
l’équilibre défini, dans le cas ou déséquilibre, un crédit peut être annuler par un rapport chargé de finance
et un crédit sans objet peut être annuler par un décret pris dans les même conditions » (cf ces articles à aller
lire). La procédure par décret est une innovation car sous l’égide de 1959 ce type de procédé était entériné par
arrêté, LOLF prévoit tout décret d’annulation ne pourra être publié sans avoir au préalable transmis au
commission des finances de chaque assemblée.

CHAPITRE 6 : LA SPECIALITE DES CREDITS

Cette règle de la spécialité des crédits est l’opposé de la règle d’universalité des recettes. En effet, lorsque le
Parlement donne son autorisation de dépense, il a le choix entre une autorisation dite “globale”. Auparavant,
on nommait cette technique “l’abonnement”. Comme l’écrit Michel Bouvier, il s’agit d’une serte de chèque
en blanc donné à l’exécutif qui utilisera l’enveloppe à sa guise. Le recours à l’abonnement est la marque des
régimes autoritaires. Il est libre d’utiliser ses crédits sans entrave du législateur.

L’autre possibilité est l’autorisation dite “détaillée”. Dans ce cas, les crédits sont affectés à des dépenses
précises. Dans ce cas, le gouvernement est lié par l’affectation décidée par le Parlement. Sous l’égide de
l’ordonnance de 1959, il n’a pas le droit d’utiliser les crédits d’un chapitre pour financer un autre chapitre
alors même que les crédits de ces deux chapitres ont chacun été autorisés par le Parlement.

Aujourd’hui, le critère de spécialité budgétaire dans le cadre de la LOLF est la finalité de la dépense. Nous
avons vu que les recettes devaient être fondues sans affectation et sans compensation. A l’inverse, les dépenses
doivent être spécialisées. Dès lors que le Parlement donne son autorisation pour couvrir une dépense, celle-ci
doit être identifiable. C’est pour telle dépense particulière que l’autorisation est donnée. Ce principe, comme
les autres, permet au Parlement de contrôler le gouvernement dans ses dépenses. Douat et Badain ; plus les
crédits seront spécialisés plus la marge de Manoeuvre du gouvernement sera réduite, en période de démocratie
parlementaire on vote mais le P. S’il n’a pas connu de remis en cause il a évolué depuis la 3 République, celui-
ci en particulier est contingent du politique

Paragraphe 1 : Les Conceptions passés du Principe

Avant 1959 : 3 Rep : exécutif est sous l’assemblée, outre les moyens politiques mis en œuvre, les assemblées
possédaient des moyens spéciales, la spécialité était en arme, le budget est vote par chapitre or un moyen de
contrôle consistait à multiplier le recours à ces chapitres en spécialisant au maximum les crédits les chiffres
de la 3 Rep sont édifiant. En 1877, on dénombre 400 chapitres, augmentation on a 2000 en 1930. Sous la 4
Rep le chiffre monte à 5000 en 1955. Alix écrit « à l'excès. Avec la spécialité poussée à l’excès, il n'y a plus.
D'initiatives dans les services. : une administration absolument passive, aux ordres du parlement »
Selon l’ordonnance de 1959 : le système est maintenu mais avec des assouplissements, cela est prévisible mais
le principe de spécialité était devenu une arme redoutable, des assemblées contre l’exécutif, la logique de
rationalisation devait nécessairement entrainer un assouplissement cela n’a pas était remis en cause puisque
la 5 Rep est un régime démocratique et non autoritaire. Art 7 : il est prévu que les crédits sont affectés à un
service ou un ensemble de service et alinéa 2 : sont spécialisé par chapitre groupant les dépenses selon leur
nature et leur destination. La spécialisation est maintenue au sein des chapitres. Ensuite, dans le but d’une
rationalisation ordo 1959 prévoit que le budget est élaboré par une phase règlementaire et législative ainsi le
gouvernement à l’initiative pour la répartition des crédits par chapitre, le parlement peut amender cette
répartition avant le vote définitive des lois de finances, si l’interdiction de transférer des crédits d’un chapitre
à un autre, la pratique à laisse de la place pour les assouplissements

Section 1 : Le principe selon la LOLF :

En 2001, le principe de spécialité reste d’actualité car, encore une fois, il est la marque des régimes
démocratiques. Toutefois sa signification change encore sous l’influence du politique. Au début du 21e siècle,
l’heure est à la revalorisation du Parlement, notamment par le biais de sa fonction de contrôle et le principe
de spécialité apparaît comme un outil utile à cette fin. Auparavant, en vertu de l’article 7 de l’ordonnance de
1959 il était prévu une affectation des crédits par service ou en ensemble de services d’un ministère.

Avec la LOLF, la manière d’appréhender l’attribution des crédits est différente. On ne raisonne plus par
ministères et par chapitres mais pas programmes ou dotations. Cela est prévu à l’article 7 II de la LOLF, qui
dispose que “les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation”. De plus, l’article 43 alinéa 3
dispose que “la discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par mission”. On ne parle plus
de chapitres mais de programmes et de missions qui, avec aussi les actions, constituent un ensemble de crédits.
Un programme est exclusivement ministériel et constitue l’unité de spécialité. Cela veut dire que le principe
de spécialité s’applique au niveau du programme. Quant à la mission, qui contient plusieurs programmes, il
s’agit de l’unité de vote des crédits. Une mission peut concerner plusieurs ministères. Cette présentation aide
le parlement à mieux contrôler.

Section 2 : Les aménagements du principe

Afin que le principe de spécialité ne redevienne une entrave à une bonne gestion publique, des aménagements
ont été mis en place. Pour ce faire, il existe deux techniques : le transfert et le virement. Ces aménagements
ne sont pas propres à la LOLF, ils existaient auparavant. La seule chose qui change, c’est qu’en 1959 ces
techniques étaient possibles au niveau du chapitre, et sous la LOLF cela est aussi au niveau du programme.

C’est l’article 12 de la LOLF qui organise ces techniques. Le virement est possible au niveau du programme
d’un même ministère. Il s’agit alors de modifier la répartition des crédits d’un même programme. Le virement
de crédits permet le mouvement de crédits et le ou les virements auquel il est procédé durant l’année ne peut
pas dépasser 2% du montant des crédits ouverts par la loi de finance.

Les transferts modifient la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts. Le transfert de
crédit permet de modifier le rattachement d’une dépense sans en changer la nature. Mais il faut encore que les
crédits transférés soient employés pour des actions liées au programme d’origine.

Dans tous les cas, virements et transferts sont effectués par décret après information des commissions des
finances des assemblées. D’une manière générale, aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit
de programmes non prévus par une loi de finance.

TITRE 2 : LES MOYENS DE L’ÉTAT

A l’heure actuelle, la mutation des moyens de l’État en matière financière est en cours. Dans le cadre de la
LOLF, les logiques anciennes ont été bouleversées et cela a des répercussions sur les moyens à la disposition
de l’État pour atteindre les objectifs. Le premier moyen pour l’État, c’est son budget. Mais le budget est avant
tout un calcul comptable, une feuille de route financière, qui ne prend son sens que si des acteurs interviennent
afin de l’élaborer, le mettre en œuvre et contrôler son exécution.

SOUS-TITRE 1. LE BUDGET DE L’ÉTAT

Sous l’ancien régime a partir de Charles 7 soit au 15 -ème siècle le recours à l’impôt pour financer l’armée
permanente conduit à prévoir les recettes avec le comptes rendu de Necker, la conception du budget en 2
paries se précise ses deux parties sont les dépenses et les recettes. L’élaboration des budgets débute par la
lettre de cadrage qui fixe les normes de maitrise des dépenses a respecter pour la construction des ministres,
c’est le PM qui adresse a chaque ministre, c’est à partir de là que le budget pour chaque ministère et ensemble
constitué le budget de l’État.

CHAPITRE 1 : LES RECETTES

Il y a plusieurs recettes pour un État. La première est l’impôt. Il y a aussi l’emprunt et la valorisation du
domaine public. (Ici, on va traiter uniquement l’impôt dans les recettes. L’emprunt sera traité dans les
dépenses). L’emprunt permet momentanément de financer, l’ampleur prise par la dette auj. oblige à considère
l’emprunt doit être considère .. GAUDMET : « impôt est une recette définitive et l’emprunt au contraire
contient une charge si dans l’immédiat à l’avenir il lui faudra payer les intérêts et assurer le
remboursement. »

Section 1 : Les impôts, principale recette de l’État

Jèze donne une définition de l’impôt. C’est une “prestation pécuniaire requise des particuliers par voie
d’autorité à titre définitif et sans contrepartie en vue de la couverture des charges publiques ». Il existe
plusieurs catégories d’impôts :

L’impôt sur le revenu est ce que l’on appelle un impôt progressif et concentré et il a un caractère familial.
Les revenus imposables (salaires par exemples) sont reportés sur une déclaration annuelle. L’impôt porte sur
l’ensemble du revenu d’un même foyer fiscal (d’une même famille). Il est dit progressif dans le sens où il est
dû par tranches. L’impôt est plus élevé à mesure que le revenu est lui-même élevé. Il est concentré en ce sens
qu’il n’est pas payé par l’intégralité des contribuables. Dans un article de journal, un auteur a relevé que “cette
année, les 20% des foyers imposables les plus élevés acquittent à eux seuls plus de 80% du total de l'impôt
sur les revenus”.

L’impôt sur les sociétés qui porte sur les bénéfices imposables des sociétés de capitaux (notamment les SA
et les SARL). La TVA est la taxe sur la valeur ajoutée. C’est un impôt général indirect. Elle représente près
de la moitié des recettes de l’État. Le principe de cet impôt est le suivant : un taux (un pourcentage) est fixé
sur le prix d’un produit ou d’un service. Le taux de base est fixé à 20% dans la plupart des cas, et après il va
varier. Les taux de TVA 5,5% produit courant,

Il existe aussi d’autres droits indirects, dont la TICPE qui est la taxe intérieure sur la consommation des
produits énergétiques (pétrole surtout) et qui représente environ 15 milliards €. Il existe aussi d’autres impôts,
mais ceux-ci sont les plus répandus et les plus rémunérateurs parmi les recettes de l’État.

2022 40 Milliard de dépenses Brunes, les énergies fossiles rapportent beaucoup à l’État, TICPE 20 Milliard
d’euros pour l’État. TVA 170 Millard – ISR 106.9 – ISS 85.3 Milliard d’Euros. D’ici juska 2050
Section 2 : L’exécution des recettes

Si pour les crédits, la loi de finance créé une faculté de dépenser, en matière fiscale en revanche l’exécutif n’a
aucune latitude. Non seulement il doit prélever les impôts et toute ressource fiscale en général, mais, de
surcroît, il ne peut modifier les dispositions de la loi fiscale et doit prélever selon les modalités fixées par la
loi de finance. Cela est logique dans la mesure où tout prélèvement repose sur le principe du consentement à
l’impôt.

En revanche, pour les autres ressources de l’État, comme l’exploitation du domaine, elles ne sont pas soumises
au principe du consentement à l’impôt. Michel Bouvier considère que le gouvernement est soumis à “une
simple habilitation formelle”.

Par conséquent, il y a davantage de souplesse dans l’exécution. Les étapes de l’exécution des recettes
répondent à une procédure précise. On distingue classiquement la phase administrative de la phase d’exécution
comptable. La phase administrative est prévue à l’article 11 du décret de 2012. En vertu de cet article, “les
ordonnateurs constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de
recouvrer”. Tout d’abord les ordonnateurs constatent les droits et les obligations, cela signifie qu’une créance
est arrêtée. C’est l’existence de la créance qui est arrêtée. Quant à la liquidation, il s’agit de l’étape suivante
qui consiste à déterminer le montant de la créance. Après cela, une fois que ces deux étapes sont faites,
l’ordonnateur émet l’ordre de recouvrir la créance. Par exemple, pour les impôts directs, il s’agit de faire
connaître au contribuable quelle est sa dette fiscale.

La phase d’exécution comptable appartient au comptable public, qui est chargé du recouvrement. Il procède
à certains contrôles. Par exemple, il va s’assurer que la loi de finance de l’année a bel et bien prévu telle
autorisation de percevoir un impôt. Ensuite, il procède au recouvrement proprement dit. En cas de difficulté
dans sa mission, il a pour obligation de mettre en œuvre tous les moyens de sa mission pour que le
recouvrement ait bien lieu.

CHAPITRE 2. LES DEPENSES

Ce qui frappe lorsqu’on s’intéresse aux dépenses de l’État, c’est leur accroissement constant. Dans l’absolu,
les dépenses devraient être égales ou inférieures aux recettes. Mais, lorsque les dépenses deviennent, d’année
en année, systématiquement supérieures aux recettes, alors se créé une dette que tôt ou tard il faudra bien
rembourser.

Dans FP, la places faites des dépenses est paradoxal, d’une part on y attache une très grande importance, elles
définissent le point de départ de toute la vie financière, selon le P que l’État dépense d’abord. L’État calcul
ses recette en fonction de ses dépenses. Les DP sont impératifs et obligatoires, elles ont pour but d’assurer la
marche des publics, et l’existence même de l’État. Duverger : l’étude de la logique dépensière de l’État, Jèze
: il y a des dépenses il faut les couvrir. L’ampleur croissance des dépenses de l’État, comme le note WERIERE
à propos de la seconde guerre mondiale : le déséquilibre apparait comme une nécessité de fait à laquelle nul
ministre des Finance faut-il un magicien, ne pouvait échapper. Elle vaut auj. la dépenses est inévitable et
positives, la plupart de ses depenses, ont pour but de créer et d’entretenir les services, avec le développement,
les dépenses sont accrus. Toutefois lorsque les dépenses se cumulent alors on a une dette.

Section 1. Les dépenses publiques au sens strict :

Lorsque l’État donne un traitement à un fonctionnaire ou qu’il octroie une subvention a1 un domaine d’activité
Il y a les dépenses publiques au sens strict, c’est-à-dire la dépense au sens du budget, et il y a aussi
l’accumulation des dépenses qui constituent un déficit qui s’accumule d’années en années, qui constitue la
dette qui est une dépense publique au sens large.

Paragraphe I : Les dépenses les plus significatives

Plusieurs postes de dépenses sont particulièrement importants de fait de leur montant tout d’abord de leur
personnel Les dépenses de personnel sont significatives puisqu’elles correspondent à plus de 40% du budget
de L’État. La Revue Générale des Politiques Publiques a entendu procéder à des économies en révisant le
nombre de fonctionnaires. La loi pluriannuel 2023 2027 prévoit la suppression de 120 000 emplois.

Autres charges très importantes qui grèvent le budget de l’État, c’est la charge budgétaire de la dette de l’État
qui ne fait que croître. Comme le note Stéphanie Damerey, ce qui compte ici c’est “le montant des intérêts
dus au titre des emprunts contractés par l’État”.

Pour 2022, la charge des intérêts de la dette consolidée des admins s’élève à 53,2 milliards €. On pourrait se
réjouir de ces résultats mais ils ne doivent pas tromper puisque la dette, c'est-à-dire le capital et non pas les
intérêts a augmenté et dépasse les 2.000 milliards €.

Paragraphe II : L’exécution des dépenses

L’autorisation budgétaire de dépenser s’appelle un crédit. Le crédit veut dire une autorisation de dépenser et
non pas une obligation de dépenser, il s’agit d’une faculté cela laisse une certaine marge de Manoeuvre de
l’exécutif dans l’exécution dans le budget. Cette question est régie par le décret de 2012, traditionnellement,
les qsts relative à l’exécutif du budget relève de la comptabilité publique le décret de 2012 s’inscrit dans la
logique de la LOLF, gestion de

A. Le principe d’une comptabilité publique

La monarchie parlementaire qui jette la comptabilité publique, Thomas Jefferson, selon lequel la finance
publique devrait d’être claire et intelligible que le livre de compte d’un marchand semble au moins sur le
Principe devoir être exauce. Parmi les grands principes : Crédits limitatif, le parlement autorise le crédit l’en
saurait excéder l’autorisation. C’est une exigence ancienne et la comptabilité publique est essentielle afin
d’assurer la transparence des finances publiques. Il n’est donc pas surprenant que la LOLF maintienne cette
exigence et l’article 27 dispose « l’État tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une
comptabilité générale de l’ensemble de ces opérations. En outre, il met en œuvre une comptabilité destinée
à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes ». Cette idée de
comptabilité publique est à rapprocher du principe de sincérité. En effet, la transparence n’est atteinte que si
et, dans la mesure où, les comptes de l’État sont sincères. Pour ce faire, un certain nombre de grandes règles
de la comptabilité publique doivent être respectées.

B. Les grandes règles de la comptabilité publique

Pour les dépenses également, la grande règle de la séparation des ordonnateurs et des comptables est
maintenue. Un certain nombre de règles spécifiques doivent être respectées pour la dépense.

1. Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables publics

Le principe est ancien, prévu par l’ordonnance 1822, Cela est prévu à l’article 9 du décret de 2012 qui
rappelle “les fonctions d’ordonnateur et de comptable public sont incompatibles”. En principe, cela signifie
que non seulement une même personne ne peut cumuler ces deux fonctions, mais aussi un ordonnateur ne
saurait empiéter sur les fonctions de comptable, et vice versa.
a) Les Ordonnateurs

Selon Michel Bouvier, un ordonnateur est “un agent d’autorité, administrateur élu ou nommé, qui, placé à
la tête d’un ministère, d’une collectivité, d’un établissement, d’un service, est amené en sus de ses fonctions
administratives principales, des attributions financières en recettes ou en dépenses”. Cela signifie qu’il a pour
mission d’exécuter soit les recettes, soit les dépenses. Alors, il engage, liquide et ordonnance la dépense. En
revanche, il ne manie par les fonds puisque cela incombe au comptable.

b) Les comptables

Le comptable public est chargé des opérations matérielles de maniement des fonds. Ils en ont exclusivement
la charge. Contrairement aux ordonnateurs, les comptables publics exercent cette fonction à titre principal.
Les comptables publics peuvent voir leur responsabilité engagée et ceci est important puisque cette
responsabilité a la particularité d’être à la fois personnelle et pécuniaire. Elle est engagée devant les
juridictions financières.

2. Le respect des étapes de la dépense

Comme pour les recettes, il faut distinguer deux phases. D’une manière générale, les étapes de la dépense sont
l’engagement, l’ordonnancement, la liquidation (la phase administrative par l’ordonnateur) et le
paiement (la phase comptable)

Pour des raisons pratiques, on distingue ces quatre étapes en deux étapes : il y a la phase administrative de la
dépense et la phase comptable. La phase administrative de la dépense contient trois étapes : l’engagement, la
liquidation et l’ordonnancement. C’est à l’ordonnateur qu’incombe la phase administrative de la dépense.

L’engagement est défini à l’article 30 du décret de 2012 comme “l’acte par lequel un organisme public créé
ou constate à son encontre une obligation de laquelle résulte une charge”. Michel Bouvier qualifie
l’engagement de “fait générateur de la dépense”. En la matière, il doit y avoir une autorisation de dépenser,
c'est-à-dire une mention dans la loi de finance que la dépense est autorisée dans les limites fixées par la loi.
Ensuite a lieu la liquidation qui rend les dettes certaines. Il y a d’abord une constatation de la dette. Cette
constatation repose sur la règle dite du service fait. Ensuite est vérifié le montant de la dette. La liquidation
est à la fois la vérification de la réalité de la dette et la détermination de son montant. Dernière étape de la
phase administrative de la dépense, l’ordonnancement est l’ordre de payer la dette et l’article 32 du décret
de 2012 dispose que “l’ordre est donné par l’ordonnateur au comptable de payer une dépense”.

On en arrive à la phase comptable de la dépense qui est constituée du paiement. Le comptable réalise des
contrôles, notamment de la régularité de l’ordre de paiement qui lui est donné par l’ordonnateur et ensuite a
lieu le paiement proprement dit (chèque ou virement bancaire).

Section 2 : La dette

Turgot dit “point de banqueroute, point d’augmentation d'impôt, point d’emprunt. Pour remplir ces trois
points, il n’y a qu’un moyen, c’est de réduire la dépense en dessous de la recette”. Extrait de la lettre de Turgot
à Louis 16 du 24 août 1774. Cette règle de bonne gestion du budget, afin d’éviter l'endettement, n’est pas
respectée aujourd’hui. Le budget est voté en déficit depuis des décennies, contribuant ainsi à l’endettement
croissant de la France. Lors du fin 2 -ème trimestre de 2023, soit 111.8% du PIB cad le capital sans intérêts
3046 milliards. De plus, cette dette est constamment croissante depuis 1978. Politique de koikilonkoute ont
contribué a augmenté la dette depuis les chiffres ne cessent d’augmenter,

I. Le déficit public :
Maurice Duverger en 1965 que « l’opinion publique exagère ses tendances (la conception classique des
dettes pub) en finissant par considérer l’État comme une sorte de trou ou disparaisse à jamais les sommes
prélevées sur le revenu national ? » Selon lui « un mythe de l’État-Trou » certains aspects de la théorie
classique sont à l’ordre du jour en matière de fiance publique, la qualification d’équilibre budgétaire en
véritable règle d’or atteste de la nécessité auj. pour les États modernes pour revenir à une conception Eco de
leur finance.

Le déficit public (pas la même chose que la dette) est un solde négatif, c’est la situation dans laquelle les
recettes du budget sont inférieures aux dépenses. Pour mesurer le déficit public, la France doit respecter les
critères fixés au niveau européen. Selon le traité de Maastricht, l’ensemble des administrations publiques,
donc les APU (État, ODAC, CT, SS), doit être inférieur à 3% du PIB. Le niveau du déficit public français en
2024 prévu de 4,4% du PIB soit 144.5 milliards d’Euro.

La procédure de contrôle du déficit public est la suivante : la commission européenne utilise son droit
d’initiative et rend un avis qu’elle soumet au conseil. La commission européenne a, à ce jour, accordé un délai
supplémentaire à la France pour procéder aux réformes nécessaires afin de réduire son déficit et respecter ses
engagements européens, auquel cas elle se verra infliger des sanctions.

II. L’emprunt

Paul-Marie Gaudemet, dans une esquisse d’une théorie générale de l’emprunt, débute avant toute chose par
la dette. Effectivement, contrairement à l'impôt, qui est pour l’État une recette définitive, l’emprunt en
revanche “n’est qu’une ressource temporaire puisqu’il faudra le rembourser”. Ce qui peut paraître paradoxal,
voire déraisonnable aujourd’hui, c’est que l’État a recours à l’emprunt pour financer ce déficit.

Comment expliquer l’accroissement du poids de la dette ? Il y a l’accroissement du fait de l’existence même

de la dette auquel s’ajoute un autre facteur, qui est la crise financière depuis 2008. Déjà en 2004, la Cour des
comptes avait noté que le recours à l’emprunt par l’État aurait été légitime s’il avait eu pour but de financer
l’investissement qui aurait participé à la croissance.

Or le recours à l’emprunt a eu pour but en partie de payer les dépenses courantes (outre la dette et les intérêts
de la dette eux-mêmes). Cela entraîne ce que les économistes appellent l’effet boule de neige - Taux intérêt
de la dette > taux de croissance. Il y a un premier endettement, les déficits successifs alimentent la dette
puisqu’il faut les combler. Il faut aussi payer les emprunts précédents arrivés à échéance. On recourt alors à
l’emprunt. L’emprunt et les intérêts aggravent la dette et sa charge. Les budgets sont encore votés en déficit
et pour les financer, on a recours à l’emprunt etc.

Cette situation n’est économiquement pas viable.

SOUS-TITRE 2. LES ACTEURS FINANCIERS

Ce sont ceux qui jouent un rôle à un moment ou à un autre dans le processus budgétaire.

CHAPITRE I : LES ORGANES ADMINISTRATIFS

Section 1 : Le ministère des finances et du budget

Duverger : « Le bon ministre de Finance est un chien de garde placé devant la caisse du trésor public pour
en défendre l’accès. »

I. L’actualité du ministère
Il est de la mission du Gouvernement, même après l’adoption de la LOLF d’avoir l’initiative des lois de
finances. C’est à lui de construire le budget. Il est également de sa compétence de présenter des projets de
recette essentiellement par le biais de la fiscalité et en toute logique et de bâtir l’architecture des missions et
des programmes selon le nouveau schéma mis en place avec la LOLF. Il établit le montant des crédits
nécessaires pour le financement des missions et programmes. Avec la LOLF, le ministère des finances et plus
généralement toutes les administrations résonnent en Missions, Programmes et Actions : il s’agit d’un
ensemble de crédits. La mission est l’unité de vote des crédits et le programme, l’unité de spécialité. Comme
l’écrit Michel Bouvier : « la notion de programme exprime le passage d’une culture de moyen à une culture
de résultat ». Auparavant, une dépense était présentée en raison de sa nature. Aujourd'hui, elle répond à un
objectif précis sur lequel s’engage l’administrateur. Ce qui compte, ce ne sont plus les besoins de tel ou tel
ministère précis, mais la mission d’IG qui elle peut faire appel à plusieurs ministères pour être accomplie.
Pour pouvoir se faire, le ministère des finances (la direction du budget) joue un rôle d’aide pour l’élaboration
des budgets des administrations. Pour ce faire, l’Inspection Générale des Finances (IGF) est composée
d’inspecteurs ayant une compétence interministérielle et joue un rôle essentiel.

II. Une direction essentielle du ministère : le trésor public

Autre institution crée par Napoléon, le Trésor Public est un service administratif sans personnalité morale sous
l’autorité du ministre du Trésor. Il s’agit d’une caisse qui recueille tous les avoirs des personnes publiques et
Napoléon institue un réseau de comptables publics sur tout le territoire. Selon Trotabas, le Trésor a deux
missions principales : « assurer l’exécution du budget au nom de l’État en respectant les règles du droit de la
comptabilité publique et payer les dépenses même si les recettes budgétaires sont insuffisantes ».

Aujourd'hui, le Trésor est une des grandes directions du ministère des finances avec la direction du budget et
la direction générale des finances publiques. C’est une des directions les plus influentes tenant à son mode de
recrutement. Sa mission est essentielle, puisqu'il s'agit de la caisse de l’État grâce à laquelle il couvre les
charges requises. Ainsi, lorsqu’un comptable doit couvrir une dépense, le trésor alimente la caisse du
comptable public par le biais d’un virement de compte : ce virement part du compte courant qu’il détient à la
Banque de France et qui est transféré dans la caisse du comptable.

Section 2 : La Banque de France

Crée par Napoléon en 1800 à l’initiative de son ministre des Finances : Gaudin. Initialement, il s’agit d’une
banque privée et juridiquement, c’est une société anonyme. Son rôle est de contribuer au développement du
commerce et de l’industrie. En 1803, elle détient le monopole de l’emission des billets de Paris, puis l’année
suivante sur tout le territoire. Jusqu’à Maastricht qui met fin au système monétaire, la banque a toujours
consentis d’importances avances à l’État. En 1945, la banque reste une Société anonyme (SA) mais elle est
nationalisée, l’État devient l’actionnaire unique. En 1998, pour donner suite à la modification du système
européen de banque centrale, une loi intervient pour modifier son statut. Avant cette date, la banque était
responsable de la politique monétaire et en plus, elle avait la charge d’émettre « La monnaie fiduciaire », c'est-
à-dire les billets de banque. Ce qui change avec Maastricht, c’est la dissociation entre l’autorisation d’émettre
qui dépend de la seule compétence de la BCE et l’émission proprement dites faite par les banques nationales.
Nous, c’est la Banque de France qui émet les euros. L’Allemagne, elle, a eu recours aux entreprises privées à
la demande leur banque nationale. Bundesbank

CHAPITRE 2 : LE PARLEMENT

À partir de la LOLF, il y a une dynamique de revalorisation du parlement. Gicquel parle de re-

parlementarisation des finances. Cela est rendu possible dès la réforme constitutionnelle de 1974 autorisant la
saisine des parlementaires du Conseil Constitutionnel et avec la création en 1996 d’une nouvelle catégorie de
loi LFSS. Revalorisation doit être préciser, des lors que la souveraineté définitivement abolie en 58, de fait
d’accorder des prérogatives au parlement ne remet pas en cause le fait en matière financière, le Gouvernement
reste celui qui décide. Alors pas de redistribution de pouvoir. Cependant, une fois affirmer, une revalorisation
du parlement en matières financier peut être observer.

Section 1 : « La rénovation des pouvoirs du parlement » Fabrice Robert

Les auteurs ont relevé que la LOLF ne modifie pas le calendrier, ni même les délais de discussion du projet
de loi de finance. Les délais d’examen (art 47 de la Constitution) et les procédures spécifiques (45
Constitution) n’ont pas été réformés non plus. Fabrice Robert dit que ce qui a changé :

C’est le fait que l’autorisation parlementaire porte sur les missions, et qu’avec les programmes, il s’agit d’une
logique de résultat et non plus de moyen. L’autorisation a désormais un sens d’Intérêt général.

Autre aspect important est visible en aval. Les décideurs (administration) ont gagné en liberté dans la gestion
des deniers publics. Aussi, qui dit liberté dit responsabilité. Par conséquent, le parlement voit son rôle accru
en matière de contrôle puisque les décideurs doivent lui rendre compte de leur gestion de l’argent des
contribuables. En vertu de l’article 47, le parlement donne toujours son autorisation, ce qui change avec la
LOLF, on a plus de transparence, le parlement doit être en mesure de donner son autorisation de manière
éclairée.

Guy Carcassonne : Le contrôle parlementaire reste encore très balbutiant, les outils a1 dispositions des
parlementaires sont certes employé, mais à des fins qui ne sont pas véritablement du contrôle comme l’indique
les 30 000 questions écrites relève d’avantages d’un service de renseignement que d’une volonté de contrôle,
selon lui la LOLF permet au parlement d’exercer le contrôle et de demander et après tout était jadis ne des
finances publiques ne pourrai le redevoir sa naissance.

Article 57 permet aux commissions des finances aux assembles l’exécution des lois et d’évaluer les questions
des finances publiques et pour se faire on a des moyens sont mis à la disposition du parlement ainsi les
présidents des commissions des finances tout comme les rapporteurs généraux procèdent à toutes les
investigations sur pièce et sur place et toute les auditions qui jugent utiles. On a une obligation pour les
administrations de natures financières qui leur serait demander de même les auditions sont obligatoires pour
les personnes que les commissions veulent entendre. Il existe une limite qu’est le secret de défense en cas de
résistance de l’admin, l’article 59 de la LOLF on peut mettre fin sous

L’auteur analyse que fondamentalement, les pouvoirs du parlement ne sont pas nouveaux, mais il y a un
changement de perspective qui s’articule autour de deux idées « décider et contrôler ».

Paragraphe I : L’autorisation parlementaire

Elle suppose une certaine transparence. Le parlement doit être en mesure de donner son autorisation de
manière éclairée. Il s’agit d’une véritable exigence puisque le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 13
octobre 2005 RAN (règlement de l’Assemblée nationale) exige la clarté et la sincérité du débat parlementaire.
Les débats d’orientation budgétaire (DOB) ont été institués en 1995 par voie de circulaire. Il s’agit d’une
association du parlement et de l’exécutif dans la phase de préparation du budget. Le parlement donne un avis
à cette occasion que l’exécutif est libre de suivre. Cela peut paraitre anecdotique, mais à une heure où il existait
(95) un véritable « cloisonnement » (M. Bouvier) entre les deux, il s’agissait déjà d’une étape importante et
la LOLF rend le débat obligatoire dans son article 48.
La commission des finances du Sénat à mis en place un séminaire « décentralisé » afin de permettre un partage
des retours d’expérience. Il a conçu un guide de bonne pratique du contrôle budgétaire. Cela dit, on a une page
d’erreur sur internet.

Section 2 : Les commissions des finances

Depuis l’article 57 de la LOLF, elles ont des nouveaux pouvoirs. Contrôler l’exécution des lois de finances
Procéder à l’évaluation à toute question.

Au sein des commissions des finances, le président, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux dans leur
domaine d’attributions se voient confier ces missions de contrôle et d’évaluation. Éric Coquerel est l’actuel
président de la commission de finances de l’Assemblée nationale. Ses pouvoirs sont importants avec les
capacités d’investigation qui leurs sont attribuées. L’administration est obligée de lui fournir les documents
qu’il demande, tout rapport et services chargées de contrôle de l’administration, les limites relèvent du secret,
la défense nationale, sécurité intérieure et extérieure. Audition de toute personne, on a une obligation de
soumission aux auditions, peut être pleinement efficiente, les personnes ne soient pas soumises à réserves. La
LOLF qu’elles sont déliées du secret professionnel.

En vertu de 58 LOLF, les commissions des finances ont la possiblite2 d’être assisté dans leur mission, il s’agit
d’une obligation de la Cour des lors qu’elle est sollicitée du Président, elle dispose de 8 mois pour remettre
ses conclusions. Dans le cadre de leur mission, les commissions qui se heurterait à des résistances pourrait
saisir en référé la juridiction compétente pour faire cesser cette entrave en vertu de l’article 59.

CHAPITRE 3 : LA COUR DES COMPTES

Section 1 : L’évolution de la cour des comptes

Si le parlement s’est vu revalorisé à l’occasion de l’adoption de la LOLF, il en est de même et de manière

particulièrement spectaculaire pour la cour des comptes. En effet, comme le note François Logerot (ancien
président), l’ordonnance de 59 ne lui consacrait qu’un article : 36 et encore, de manière indirecte, en
revanche, le substantiel article 58 de la LOLF lui accorde d’avantage d’importance.

Sa mission d’assistance du parlement est pleinement reconnue conformément à ce qui est prévu à l’article 47
de la Constitution. Lorsqu’elle est créée par Napoléon en 1807, elle est tout de suite dotée de compétences
juridictionnelles. Son rôle consiste à contrôler l’exécution des lois de finances. Dès l’origine, elle remet un
rapport annuel à l’empereur uniquement. Dès 1832, elle remet un rapport annuel aux assemblées
parlementaires et en 1936, il est publié au JO. A ce rapport s’ajoute, depuis cette même date la remise au
parlement d’un rapport sur « La situation et les perspectives des finances publiques » et depuis peu, un autre
sur LFSS. Depuis la LOLF et la LOLFSS, la Cour rend aussi des rapports sur les comptes de l’État et ceux de
la sécurité sociale. Ce qui est intéressant, c’est que le rapport annuel consacre désormais une partie consacrée
aux « Suites données par les administrations à ces contrôles ». C’est dire si la pression est forte pour les
administrations et les incites à ne pas sombrer dans l’inertie. Ce pouvoir d’influence de la Cour est
considérable car il s’agit d’un quasi pouvoir politique puisqu’elle décide des préconisations à retenir et enjoint
quasiment les administrations à s’y conformer sans débat politique sur le sujet.

Le rôle informatif de la cour est particulièrement intéressant car depuis 1991, de sa propre initiative, la Cour
rend des rapports publics particuliers appelles depuis 2006 : Rapports thématiques. Au lieu d’être centrés
comme le rapport annuel depuis ses origines sur les activités régaliennes de l’État, ils portent sur des sujets
variés : éducation, handicap... pourquoi cette démarche et seulement depuis 91 ?
C’est parce qu’en 1991, la question de l’état des finances publiques a déjà commencé à prendre une grande
ampleur, notamment en raison de l’approfondissement de l’endettement et il est important que les pouvoirs
publics et les citoyens soient informés de l’usage des deniers publics dans tous les domaines.

Philippe Séguin premier président de la Cour a relevé que la Cour est « chargée d’alerter les pouvoirs publics
sur les disfonctionnements de la gouvernance financière, la cour des comptes a aussi pour mission
d’informer le citoyen. Lors de la publication de ces divers rapports, elle le prend à témoin et recherche son
appui afin que les préconisations formulées soient suivies d’effets ». De plus, « la cour gardienne de la
bonne finance » recense tout ce qui a été relevé dans le rapport sur ce qui aggrave la dette publique.

Bernard Cieutat (président de chambre à la cour des comptes) : La cour a connu des évolutions récentes et
outre ses compétences juridictionnelles, elle s’est enrichie dans 3 domaines « l’objet et la nature des
contrôles, l’assistance au pouvoir public et l’information des citoyens » (RFFP N°100).

Section 2. Les missions de la cour des comptes

Paragraphe 1 : La certification des comptes de l’État

Depuis 29 mai 2007, on observe plusieurs facon de la Cour pour faire son contrôle.

A- La consécration du P.de sincérité à cote de la nécessité de régularité

La mission de certification des comptes de l’État se justifie par la consécration du principe de sincérité à côté
de celui de régularité (avec une institution), J-P Vachia (président de chambre à la cour des comptes) relève
que cette mission permet de donner « une assurance raisonnable que les comptes sont réguliers et sincères
». Ce qui change pour la Cour, les normes sur quoi elle s’appuie, Il explique que la LOLF consacre tout un
chapitre aux comptes et notamment l’article 27 al 3 dispose que « les comptes de l’État doivent être réguliers,
sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière » et selon l’auteur, les
termes mêmes de la LOLF invite la cour à s’attacher à la « réalité substantielle des comptes qui lui sont
produit et pas seulement à leur régularité ».

Seulement il existe des éléments importants pour apprécier cette sincérité et cette régularité qui ne figurent
pas dans les comptes ni dans le bilan. L’auteur cite le cas « des engagements de toutes natures contractées
par l’État ». Il faut relativiser car afin d’éclairer la cour, ces éléments figureront néanmoins en annexe.

B- Le contrôle interne :

Le contrôle interne est un contrôle d’audit que la cour peut utiliser pour rétablir son avis. On s’appuie sur
une analyse des risques. Des risques de toutes natures affectant la production des comptes qu’il a certifie seul
au demeurant est possible puisqu’il est ne saurait pas d’examiner une à une des opérations.

58-5 procède à la certification, de la régularité, sincérité. L’obligation de cette certification relève de l’article
58 al 1 de la LOLF. Une fois le contrôle opéré par la cour, plusieurs options s’offrent à elle : elle peut certifier
sans réserve, avec réserve, être dans l’impossibilité de certifier ou ne pas vouloir/ refuser de certifier. La
certification est liée a la performance qui est l’esprit de la LOLF, il s’agit d’une logique d’entreprises transposé
à l’État. En Droit des ste, l’organisme certificateur a plusieurs certifications, avec une opinion écrite et motivé
par une orga indépendante sur la conformité des états financier à un ensemble de donné de règles comptables
– Huron. Ces règles transposées à la Cour, elle doit accomplir sa mission telle qu’elle est dans la LOLF annexé
au projet de Loi de règlement et accompagné des comptes rendus des opérations opérées.

Comme la cour l’indique dans son dernier rapport de 2012 sur la certification des comptes que « la
certification n’est pas un commentaire de la situation financière et patrimoniale de l’État, elle est une
appréciation normée et étayée sur la fiabilité des comptes et leur conformité à des règles comptables devant
permettre aux utilisateurs des comptes de se forger une opinion éclairée ». Cette année encore, la cour a
certifié les comptes sous réserve.

Paragraphe II : La mission d’information et d’assistance du parlement

La mission d’assistance n’est pas nouvelle, les assouplissements introduits par la LOLF dans l’exécution des
finances conduit le besoin du parlement d’être bien informé. Deux exemples peuvent être fournis en ce sens,
ils sont proposés par Philippe Séguin Ancien président de la Cour des Comptes :

Principe de fongibilité des crédits qui, comme il le note, donne une telle marge accrue de manœuvre aux
décideurs qu’il y a un « risque de perte d’information pour le parlement sur la destination finale des
finances ». Fongibilité asymétrique des crédits : fait que le responsable du programme peut réaffecter les
crédits d’une action à l’autre à l’intérieur d’un même programme. Cela signifie aussi que les crédits ouverts
sur le titre des dépenses de personnels de chaque programme peuvent abonder les crédits de chaque titre, mais
non l’inverse. Dès lors que ça se passe sous la responsabilité du gestionnaire du programme, le parlement
n’est pas au courant.

Autre exemple donné par Séguin : le parlement doit disposer d’une information fiable sur les performances
des administrations et non plus seulement sur les aspects purement budgétaires de l’exécution de la loi de
finance. Le rapport relatif aux résultats et à la gestion budgétaire : Le but est depuis 1832 d’examiner les
résultats budgétaires, depuis la LOLF, on examine aussi la performance des administrations, la pertinence des
objectifs et des indicateurs et les résultats obtenus. La situation et les perspectives des fiances pub : porte sur
l’équilibre des finances publiques, remis chaque année avant le 30 juin pour accompagner les administrations
dans la mise en œuvre de la LOLF dans une logique de recommandation et non pas de sanction, le dernier est
de 2023 porte sur l’endettement et la nécessité absolue de passer le déficit au-dessous des 3% du PIB. Rapport
Conjoint au dépôt de rapport du 48 relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur. Rapport Conjoint
au dépôt du PLR relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et aux comptes associés qui analyse
par mission et par programme l’exécution des crédits.

Paragraphe III : La mission de contrôle, le juge financier

Selon J-L Albert, « le juge financier français pris dans acception étroite, signifie la cour des comptes, la
cour de discipline budgétaire et financière et les chambres territoriales et régionales des comptes. ».

A- La cour des comptes et les cours régionales des comptes

Les missions de contrôle incombent à la cour des comptes, mais aussi aux chambres régionales des comptes
qui ont été créés en 1982. Leur fonction de contrôle est à la fois juridictionnelle et non juridictionnelle. Depuis
leur origine, le contrôle juridictionnel porte sur les comptes des comptables publics. Michel Bouvier parle de
leur « mission originelle ». Quant à leur mission non juridictionnelle, il s’agit d’un contrôle administratif qui
porte sur la gestion des ordonnateurs. La cour des comptes a compétence pour contrôler : obligatoirement
l’État, les Établissement Public nationaux, les entreprises publiques et les Organismes de la Sécurité Sociale.

B- La cour de discipline budgétaire et financière

En vertu loi 25 septembre 1948 et supprimer 1 janvier 2023, le but est de sanctionner les actes des agents
publics et réprimé les actes constitutifs de fautes loures ou présentant des irrégularités de la gestion des
finances publiques et composé des magistrats de la Cour des comptes et le CE les justiciables sont nombreux
puisque tout l’ordonnateur peut être déférer devant la juridiction. Ses compétences sont transférées à la 7ème
chambre de la Cour des Comptes.