Demandas Ciudadanas

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS
LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS Condiciones polticas para la igualdad de derechos
Daniel Azpiazu Ernesto Bscolo Julin Bertranou Martn Bhmer Isidoro Cheresky Julin Gadano Daniel Kostzer Alejandro Morduchowicz Marcelo Sain Jos Luis Sersale
Las capacidades del estado y las demandas ciudadanas : condiciones polticas para la igualdad de derechos / dirigido por Isidoro Cheresky. - 1a ed. - Buenos Aires : Programa Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, 2008. v. 1, 344 p. ; 16x23 cm. ISBN 978-987-1560-01-1 1. Poltica Econmica. I. Cheresky, Isidoro, dir. CDD 320.6
ISBN: 978-987-1560-01-1 Copyright 2008 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Esmeralda 130, piso 13 C1035ABD, Ciudad Autnoma de Buenos Aires Argentina Publicado por Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Argentina Representante Residente Carlos Felipe Martnez Coordinador PAPEP Argentina Isidoro Cheresky Coordinacin Tcnica de la Publicacin Manuela Thourte Equipo PAPEP Argentina Isidoro Cheresky Alejandra Otamendi Manuela Thourte
El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus Estados miembros. Esta publicacin fue realizada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de Argentina y es el resultado del trabajo de un equipo tcnico de profesionales. Todos los derechos estn reservados. Ni esta publicacin ni partes de ella pueden ser reproducidas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea ste electrnico, mecnico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso escrito previo del editor.
NDICE
Introduccin, Carlos Felipe Martnez ................................................... Prlogo, Dr. Juan Manuel Abal Medina ............................................... Presentacin. El Proyecto PAPEP.........................................................
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SECCIN 1 DEMANDAS CIUDADANAS
Percepciones ciudadanas sobre el rol del Estado y su funcionamiento, Isidoro Cheresky.................................................
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SECCIN 2 CAPACIDADES DEL ESTADO EN LA PROVISIN DE BIENES Y SERVICIOS BSICOS
Gobernabilidad, gobernanza y educacin en la Argentina, Alejandro Morduchowicz ...................................................................... Caractersticas institucionales del sistema de salud en la Argentina y limitaciones de la capacidad del Estado para garantizar el derecho de la salud de la poblacin, Ernesto Bscolo ........................................
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Estado y sociedad. El caso de los servicios pblicos privatizados en los aos noventa, Daniel Azpiazu ..................................................... 133
Distribucin del ingreso, crecimiento econmico y reduccin de la pobreza en la Argentina, Daniel Kostzer ...................................... 177
SECCIN 3 CAPACIDADES DEL ESTADO EN JUSTICIA, SEGURIDAD Y ADMINISTRACIN PBLICA
La situacin de la justicia argentina. Problemas y oportunidades del sistema de justicia argentino, Martn Bhmer ................................. 189 Condiciones institucionales de la seguridad pblica en la Argentina, Marcelo Sain y Jos Luis Sersale.......................................................... 221 De la regulacin dbil al decisionismo anmico? Acerca de las dificultades de la sobreabundancia normativa en la cultura institucional argentina. Dos casos, Julin Gadano ............................... 291
SECCIN 4 COMENTARIOS Y RELATORA DEL SEMINARIO. CONDICIONES POLTICAS PARA LA IGUALDAD DE DERECHOS EN LA ARGENTINA
Comentario, Julin Bertranou............................................................... 303 Relatora del Seminario Las condiciones polticas para la igualdad de derechos, Alejandra Otamendi y Manuela Thourte ..... 307 Anexo estadstico .................................................................................. 319 Resea de autores.................................................................................. 341
INTRODUCCIN
Carlos Felipe Martnez*
La Argentina, como la mayora de los pases de Latinoamrica, ha atravesado en los ltimos aos un proceso de transformaciones que tienen que ver bsicamente con la recuperacin y consolidacin de la democracia, la reconstitucin institucional y de la credibilidad poltica. A partir de la crisis de 2001 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha cooperado con el gobierno argentino en el rea de gobernabilidad democrtica con el objeto de contribuir en el proceso de recuperacin institucional. El Proyecto Anlisis Poltico y Escenarios de Corto y Mediano Plazo (PAPEP) se inscribe en este mbito de cooperacin y asistencia tcnica al gobierno nacional. Los resultados y objetivos del PAPEP responden plenamente a las prioridades del rea de gobernabilidad democrtica y prevencin de conflictos establecidas tanto en el Marco de la Estrategia Regional de la Direccin de Amrica Latina y el Caribe del PNUD (RBLAC) como en el Plan Estratgico 2008-2011 del PNUD, aprobado por la Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El PAPEP elabora informes de coyuntura y construye escenarios que constituyen insumos significativos en el proceso de toma de decisiones de los gobiernos y otros actores nacionales. El Proyecto opera en una dimensin estratgica para los pases de la regin, fortaleciendo sus capacidades nacionales y brindando a los actores del desarrollo elementos de anlisis conducentes al dilogo y la concertacin. El objetivo fundamental del PAPEP en Argentina es contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica en los momentos de oportunidad
* Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residente del PNUD en la Repblica Argentina.
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y desarrollo que vive el pas. Su propsito es ofrecer insumos de anlisis claves a travs del estudio de las instituciones polticas, en particular de los poderes representativos y la ciudadana, y la centralidad que sta adquiere en el contexto de un espacio pblico y de una red de medios de comunicacin en expansin. El Proyecto se inici en la Argentina en 2005 y sus principales actividades se han dirigido a producir informacin, diagnsticos y recomendaciones sobre los temas claves de la coyuntura poltica argentina. Particularmente los anlisis se han centrado en las tendencias y orientaciones de los actores polticos y sociales, con el fin de alentar propuestas innovadoras para dar respuesta a los desafos de la representacin y participacin polticas y para contribuir al necesario debate y replanteo sobre las relaciones entre el Estado, la economa y la sociedad, a partir de un rol ms activo del Estado como instrumento fundamental para impulsar el desarrollo. La metodologa adoptada ha consistido en la produccin de informes de expertos, encuestas de opinin pblica, grupos focales, entrevistas en profundidad a lderes polticos y sociales, y la difusin de resultados a travs de seminarios, publicaciones e intercambios permanentes con el Gobierno Nacional y otros actores institucionales. En 2008, adems, el Proyecto inici estudios especficos en dos provincias argentinas con el fin de elaborar diagnsticos sobre las instituciones, los medios de comunicacin y la ciudadana, por un lado y sobre las capacidades de los estados provinciales y las demandas de la sociedad sobre su rol y funcionamiento, por el otro. Estas iniciativas sub-nacionales se realizan a requerimiento y con el pleno apoyo de los gobiernos provinciales involucrados.
PRLOGO
Dr. Juan Manuel Abal Medina*
La cuestin de las capacidades del Estado se vincula ineludiblemente con todo el conjunto de dimensiones que hacen a la igualdad de derechos ciudadanos. El Estado tiene un rol fundamental como garante de la equidad en el acceso a los bienes pblicos, pero esa tarea slo puede ser desempeada si se cuenta con los recursos y los instrumentos adecuados para llevarla a cabo. En este punto, la discusin no refiere tanto al tamao que deba asumir el Estado, sino a la fortaleza y la agilidad que tenga para implementar las decisiones tomadas. La Argentina todava tiene un largo camino por recorrer en este aspecto. Las reformas de los aos noventa, tericamente dirigidas a transformar una administracin pblica burocratizada e ineficiente, en muchos casos agravaron los problemas existentes o crearon otros nuevos. La privatizacin de empresas pblicas sin la implementacin de adecuados marcos regulatorios; la descentralizacin de competencias hacia niveles subnacionales de gobierno carentes de imprescindibles capacidades de gestin; la proliferacin de modalidades de contratacin del personal por fuera de la carrera administrativa y, por ende, de las instancias de capacitacin y promocin; en definitiva, una serie de reformas que debilitaron la capacidad del Estado de brindar servicios de calidad a la ciudadana. Estas reformas estuvieron guiadas por un paradigma entonces dominante, el de la Nueva Gestin Pblica, cuyas ideas son hoy revisadas en todo el mundo. En algunos pases desarrollados donde este paradigma se aplic con mayor amplitud y radicalidad, con el tiempo se produjo una excesiva discrecionalidad y fragmentacin de la administracin pblica: la tendencia hacia la delegacin de funciones y responsabilidades en busca de la gestin por
* Secretario de Gabinete y Gestin Pblica de la Nacin.
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resultados conllev la diseminacin de unidades administrativas con sus propios objetivos, generndose problemas de coordinacin y trabajo conjunto entre las reas. En Amrica Latina hubo problemas an mayores. El enfoque de la Nueva Gestin Pblica haba surgido como respuesta a la excesiva rigidez del tradicional Estado burocrtico, y al ritualizado cumplimiento de normas y procedimientos en desmedro del logro de resultados. Pero ese Estado nunca haba existido plenamente en Amrica Latina: en nuestros pases, el mayor problema no era el rgido cumplimiento de las reglas establecidas. Por lo tanto, la adopcin de este paradigma implic que la flexibilidad buscada muchas veces se transformara en discrecionalidad y falta de control sobre la administracin. Hoy, desde la Secretara de Gabinete y Gestin Pblica se impulsa un enfoque distinto. Buscamos combinar la orientacin al logro de objetivos con la consolidacin de normas y procedimientos que nunca haban arraigado plenamente. Por eso hemos acordado con los trabajadores del Estado un Convenio Colectivo de Trabajo que garantiza la igualdad de oportunidades y de trato, al tiempo que provee estmulos al mrito para atraer y retener al personal ms calificado. Por eso implementamos innovaciones tecnolgicas, como la Firma Digital y el Sistema Electrnico de Contrataciones Pblicas, que dinamizan los procedimientos al interior del Estado y lo vuelven ms accesible y transparente para la sociedad. Por eso impulsamos buenas prcticas de gestin, con la planificacin estratgica y la Carta Compromiso con el Ciudadano. Por eso creamos nuevos mecanismos para la capacitacin y la formacin permanente de los trabajadores pblicos. Por eso trabajamos con provincias y municipios para que el fortalecimiento de las capacidades alcance los tres niveles de gobierno. En definitiva, si bien tenemos mucho por hacer, tambin es significativo lo que ya se ha hecho y lo que se est haciendo. Estas polticas apuntan a robustecer el Estado, a permitirle intervenir con eficacia y eficiencia donde se lo necesita; en definitiva, un Estado que pueda implementar y hacer cumplir las decisiones que toma. Y, bajo una idea de governanza, es fundamental tambin construir cooperacin y sinergias con otros actores, porque probablemente con el Estado slo no baste para hacer realidad la igualdad de derechos. sa es la concepcin que gua el actual proceso de modernizacin estatal, y los aportes recogidos en esta publicacin contribuyen a mejorar nuestro trabajo. Se trata de reflexiones que combinan solidez terica y conocimiento emprico de la realidad estatal, y que, por lo tanto, brindan valiosas miradas sobre el camino a seguir. Su lectura, entonces, es obligada para los acadmicos y los funcionarios pblicos que todos los das piensan cmo fortalecer al Estado, para hacerlo un efectivo garante de los derechos ciudadanos.
PRESENTACIN. EL PROYECTO PAPEP
Las expectativas ciudadanas sobre el ejercicio de los derechos y sobre el rol del Estado para garantizarlos han cambiado significativamente desde el inicio del siglo XXI. Al mismo tiempo, los interrogantes y cuestionamientos sobre la modalidad de intervencin del Estado en los asuntos pblicos y sus capacidades, particularmente en la provisin de bienes bsicos (educacin, salud, educacin, seguridad y justicia) y en servicios pblicos son materia de debate pblico cotidiano. Este libro, centrado en las capacidades del Estado y los derechos y demandas ciudadanas, trata de ser una contribucin a ese debate y al mejoramiento de las polticas pblicas. Se ha prestado especial atencin a las capacidades administrativas, pero no con el propsito de resumir o complementar los numerosos y valiosos estudios existentes, sino de abordarlas desde el punto de vista de los derechos y demandas ciudadanas. Las contribuciones que rene esta publicacin fueron presentadas en una versin preliminar en un Seminario realizado con el auspicio conjunto del PNUD y FLACSO, en el Congreso de la Nacin, con participacin de representantes del Poder Ejecutivo, del Legislativo y del Judicial, adems de acadmicos y actores de la sociedad civil. Las conclusiones y relatora de ese Seminario forman parte de este ejemplar. La informacin e interpretaciones que estn en la base de esas contribuciones son el resultado de un trabajo previo. Se encargaron estudios de expertos para que elaboraran diagnsticos sectoriales sobre las principales reas del Estado que se relacionan ms directamente con lo que puede denominarse la ciudadana social. Asimismo se realiz una encuesta nacional de 1200 casos en junio de 2007, para conocer las percepciones pblicas sobre el rol y funcionamiento del Estado (vese Anexo Estadstico) y 13 grupos focales en cuatro provincias. Esta linea de investigacin y promocin de intercambios con actores institucionales y sociales es parte de un proyecto ms amplio que se desarrolla en Argentina desde 2005 en el marco del Proyecto Regional de Anlisis
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Poltico y Escenarios de Corto y Mediano Plazo (PAPEP) cuyo objetivo principal es contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica en los momentos de cambio y desarrollo por los que atraviesa el pas. Por ello, el Proyecto se focaliz en el estudio de las instituciones polticas, particularmente de los poderes representativos, as como tambin en la opinin y percepcin de la ciudadana sobre esas instituciones, para abordar el debilitamiento del lazo representativo y de la prdida de confianza en la capacidad de la democracia para proteger los derechos de sus ciudadanos. Los informes elaborados por el Proyecto PAPEP para Argentina abordan la acentuada fluctuacin ciudadana en sus identidades polticas y la consiguiente transformacin en los lazos de representacin. El predominio de los liderazgos personalistas y la conformacin de coaliciones polticas cambiantes y a veces efmeras constituyen tpicos principales de estudio que en este volumen solo se reflejan parcialmente. Esta lnea de anlisis sobre instituciones polticas y ciudadana dar lugar prximamente a una publicacin especfica.
SECCIN 1 DEMANDAS CIUDADANAS
PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO Y SU FUNCIONAMIENTO

Isidoro Cheresky
1. UNA NUEVA CIUDADANA
El anlisis de las actitudes ciudadanas que aqu se presenta,1 se orienta a proveer una mejor comprensin de las percepciones ciudadanas sobre el rol del Estado y sus desempeos en reas especficas. Se ha procurado vincular la valoracin de las prcticas estatales con las demandas y los derechos ciudadanos que se enuncian. La comprensin buscada de ese vnculo servira para la reflexin de los propios actores colectivos y en la definicin de polticas pblicas. La relacin entre el Estado y la ciudadana en la Argentina ha ido variando a lo largo del tiempo, condicionada por las transformaciones que uno y otra han experimentado. Una mutacin ha sido perceptible en las sociedades contemporneas y en particular en la Argentina de nuestros das, constituyendo esta evolucin general de la ciudadana un marco para la informacin y el anlisis especfico de lo que sucede en el tiempo presente. La ciudadana contempornea es crecientemente autnoma, ello quiere decir que debe ser entendida cada vez ms como conjunto de individuos, condicionados por cierto por tradiciones, lugares ms o menos permanentes en la divisin del trabajo, creencias transmitidas en sus mbitos culturales, pero con mayor frecuencia caracterizada por la fluctuacin en la definicin de valores e intereses y, en consecuencia, es cambiante en sus pertenencias corporativas y poltico-partidarias. En efecto, la autonoma ciudadana es una realidad nueva cuya contrapartida es el debilitamiento de los partidos polticos y las organizaciones corporativas. En el pasado no muy lejano, hasta hace dos o tres dcadas, ciudadana aluda sobre todo a una categora formal ms bien que a prcticas o sujetos, constituida por los individuos titulares de derechos ante todo polticos (en primer lugar el de elegir y ser elegidos), pero tambin civiles y
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sociales, variables segn el modo de organizacin de la sociedad. Pero en ese entonces la referencia ms frecuente a los individuos involucrados en la accin poltica y a su agrupamiento colectivo era la de pueblo. Por cierto, pueblo tena la connotacin de un sujeto unificado, un actor efectivo de acontecimientos polticos y sociales. Pero, en la medida en que se tratara de sociedades democrticas, ese pueblo era de hecho multiforme y en verdad dividido ya no slo en diferentes acepciones sino en agrupamientos distintos. A esa poca corresponde la inscripcin de los individuos en pertenencias o identidades duraderas. Las fluctuaciones, los cambios de preferencias y orientacin en los individuos eran en el pasado fenmenos generalmente perifricos, salvo cuando se producan grandes crisis y una recomposicin general de la sociedad. En los tiempos presentes la ciudadana puede ser considerada ya no simplemente como una categora formal que enumera los titulares de derechos, ni tampoco como un sujeto real o potencial (salvo en las figuraciones que le dan entidad al construir una configuracin ciudadana, como es el caso de los estudios de opinin). La ciudadana incluye a quienes poseen o bien reclaman derechos y participan de la comunicacin poltica. No es que hayan desaparecido los partidos y coaliciones polticas o que los individuos estn completamente desentendidos de sus pertenencias corporativas y sindicales, pero en la generalidad de los casos esos lazos de inclusin y de representacin se han distendido y, en consecuencia, nos explican menos lo que sucede en la vida pblica. Por supuesto estos fenmenos no son homogneos, sino que presentan significativas variaciones territoriales y socioculturales. Vnculos ms tradicionales coexisten con el individualismo acentuado de otros grupos. La autonoma ciudadana en expansin supone entonces la centralidad del espacio pblico, una centralidad nueva. En el pasado, la relacin entre partidos y entre corporaciones y, en la medida en que estuviera vigente la democracia, la consagracin electoral de gobernantes, eran dispositivos institucionales que canalizaban una participacin ciudadana o popular con frecuencia activa, pero a la vez encuadrada y, en algunos sentidos, ms identificable en sus condicionamientos. Ahora el desapego de los ciudadanos respecto a las representaciones de todo tipo se ha constituido en un dato permanente de la vida pblica. Todos los actores polticos estn pendientes de la evolucin de las preferencias ciudadanas sobre las que procuran influir, sin que ningn recurso d una efectiva capacidad de control sobre las mismas. En este contexto, la opinin pblica su medicin/constitucin se ha convertido en una brjula, difcil de escrutar por cierto, pero ineludible de tener en cuenta, y los estudios de opinin en un recurso permanente para los actores pblicos. Sin embargo la opinin pblica, referencia omnipresente, es un aspecto de la expansin de la ciudadana, el ms pasivo, puesto que se trata de una
PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO
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figuracin sostenida en tendencias efectivas pero construida por dispositivos externos a la propia ciudadana. La ciudadana autonomizada es ante todo electorado. Como nunca antes, las elecciones cuentan. Por una parte, porque otros modos de acceso no democrtico al poder estn descalificados y se han hecho inviables. La ciudadana pesa no slo porque el acceso al poder depende de su pronunciamiento por el voto, sino, cada vez ms, porque la propia configuracin de la oferta electoral se produce muy condicionada por la ponderacin ciudadana de los candidatos. Los lderes de popularidad se han convertido en instituyentes de opciones poltico-electorales merced a su vnculo directo con la ciudadana. Pero esta nueva ciudadana no agota su existencia en el pronunciamiento electoral. Las elecciones y la legalidad de la representacin que emana de ese pronunciamiento se han enraizado y son el sustento de la existencia de democracias efectivas pese a todas las contingencias institucionales y sociales. No obstante, una vez electos los gobernantes, sus decisiones principales (as como las de los lderes opositores) se convierten en materia eventual y frecuentemente efectiva de la comunicacin poltica y de las expresiones emergentes en el espacio pblico. Una ciudadana que no se reconoce mayoritariamente en identidades permanentes, es naturalmente vigilante de los actos de los gobernantes y en particular del Poder Ejecutivo. Es decir que se trata de una ciudadana informada y con frecuencia interesada en los asuntos pblicos. Su incidencia en la vida pblica puede ser indirecta por va de los organismos independientes (como contraloras, defensores del pueblo, calificadoras de riesgo, observatorios de variada naturaleza) o grupos de representacin virtual que vigilan diferentes aspectos de lo que sucede en la vida pblica y califican las acciones de unos y otros. Pero tambin se ha expandido una novedosa propensin a la autorrepresentacin, de modo que grupos de ciudadanos a veces de sensibilidades variadas se pronuncian, por lo general negativamente, sobre una decisin de gobierno o un hecho pblico. Esta expresin de veto ha adquirido una importancia creciente en nuestra sociedad y es un condicionante decisivo de las polticas pblicas. Aunque hemos puesto el acento en la creciente autonoma, es decir libertad, de la ciudadana, debe tomarse en cuenta sus condicionamientos. Los individuos, aunque en las sociedades modernas gozan de una gran electividad, estn condicionados, y en ello el propio Estado y sus redes institucionales, desempean un rol. Es decir que no podemos concebir una ciudadana portadora de derechos y de demandas sin percibir que ello es la contraparte de un Estado que ha intervenido en su configuracin. La refundacin democrtica iniciada en la Argentina en 1983 estuvo acompaada por la expansin de una ciudadana emancipada. Este proceso debilit los alineamientos antagnicos del pasado en que rega la confronta-
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cin peronismo/antiperonismo y permiti que los actores polticos se reconocieran mutuamente como legtimos y se alternaran en el poder. Pero la gran crisis de fines de 2001 constituy un punto de inflexin, la amplitud del descontento ciudadano en ese entonces y su incidencia en el desplazamiento del gobierno en ejercicio del poder ilustraron el inicio de una nueva poca. Inicialmente pudo considerarse que el que se vayan todos era la expresin de un descontento que se apaciguara con el paso del tiempo y la renovacin presidencial. De hecho, de la vasta movilizacin ciudadana de ese tiempo no emergieron nuevas fuerzas polticas ni nuevos dirigentes venidos de abajo. Sin embargo, las identificaciones partidarias quedaron permanentemente debilitadas, Hasta el punto que de modo estable dos tercios de los ciudadanos no se reconocen en los partidos polticos existentes. Lo que quiere decir que pueden votar por alguno de ellos, pero lo hacen en funcin de quines son los candidatos y cules las circunstancias. Esta fluctuacin ciudadana es ms notoria cuando se trata de elecciones presidenciales o de diputados nacionales y no tanto si se trata de elecciones locales, en las que el conocimiento de proximidad y la vinculacin con redes asociativas o de clientela desempean un rol ms significativo. Esa fluctuacin tampoco tiene en los pueblos del interior la intensidad de las grandes ciudades. Desde 2001, los procesos electorales, pero tambin los vaivenes en la popularidad de los lderes polticos, y expresiones espordicas como el asamblesmo y los estallidos de descontento sin las mediaciones institucionales tradicionales, han ilustrado este permanente estado de fluctuacin, sustentado en una actitud ciudadana de vigilancia y desconfianza. La normalizacin poltica e institucional encaminada con las elecciones del 22 de abril de 2003 tuvo caractersticas excepcionales, porque la salida de la crisis se produjo sobre la base de un poder presidencial que aunque haba sido legitimado ( si bien dbilmente) en las urnas tuvo como sustento principal a la opinin pblica. De ese modo se pudo ejercer el Poder Ejecutivo, y con una energa decisionista acorde con la crisis que se sobrellev, sin mayor recurso a las instancias parlamentarias y sin valerse de un sustento partidario. Pero una vez recuperado el crecimiento econmico y aliviados los padecimientos sociales ms agudos, el ejercicio del poder se encontr frente a la sociedad compleja que es la Argentina, en donde las decisiones requieren de la informacin y el consentimiento ciudadano; lo que debera conllevar un perfeccionamiento de las instituciones del Estado para dar cabida a la diversidad, elaborar la informacin pblica y favorecer la comunicacin. En tal tipo de Estado, el poder experimenta una dispersin, puesto que si las decisiones sern acordes a la complejidad social, habr una multiplicidad de intervinientes. Esta transformacin de la ciudadana ha ido acompaada de un viraje en sus orientaciones. En los aos noventa prosper un poltica favorable al
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Estado mnimo, que se tradujo en la reduccin de las regulaciones pblicas, la privatizacin de las empresas proveedoras de servicios bsicos y en la apertura a la economa mundial; ello pudo prosperar porque el estado de la opinin era favorable a esos cambios, bajo la influencia de una tendencia internacional dominante y de lo propiciado por las elites locales. Pero a inicios del siglo XXI hubo un cambio significativo propiciado, en particular, desde la presidencia de Nstor Kirchner, que atribuy centralidad al Estado y recuper alguna de sus funciones regulatorias abandonadas. Este giro fue acompaado por la opinin pblica, que ms all de sus preferencias partidarias, aparece como mayoritariamente favorable a un rol interventor del Estado con fines regulatorios y redistributivos. De modo que la opinin pblica, cuyas orientaciones se presentan aqu, tiene una significacin reveladora y puede ser situada en el contexto de una mutacin poltica en la que estos pronunciamientos electorales y no electorales tienen una centralidad indita.
2. EXPECTATIVAS CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO
Las expectativas ciudadanas sobre el rol del Estado son definidas pero complejas, y la apreciacin sobre su eficiencia es variada. Prevalece una opinin que hace del Estado el garante de los derechos para todos, el usufructuario o regulador de las empresas proveedoras de servicios pblicos, y ello con el fondo de una percepcin mayoritaria que sostiene que la sociedad argentina es injustamente desigual. Funciones redistributivas y reguladoras del Estado y la aspiracin a una sociedad ms justa socialmente, aparecen asociadas. La corriente de opinin que concibe un Estado garante (es decir, interviniendo activamente en la distribucin) involucra a siete de cada diez individuos. Asimismo, una gran mayora atribuye al Estado un rol de gestin directa (46%) o bien de control (42%) de los servicios pblicos. Esta orientacin pro intervencin del Estado contrasta con el clima dominante a inicios de los aos noventa en el que las polticas neoliberales fueron saludadas por la mayora de los opinantes (vanse particularmente los estudios de Rosendo Fraga publicados por el Centro de Estudios Nueva Mayora). La opinin ciudadana no slo asigna un rol al Estado en la provisin de bienes bsicos, de gestin o control de los servicios pblicos, sino tambin se manifiesta favorable al control de precios de alimentos de consumo popular. Ello constituye un sustento firme para la idea de ciudadana social, es decir, de una condicin igual en el acceso a bienes bsicos derivados de la
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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS CULES SON, EN SU OPININ, LAS RESPONSABILIDADES DEL ESTADO?
Asegurar educacin, salud y un bsico de ingresos para que los individuos puedan sentirse libres y seguros. 71%
NS/NC Garantizar la libertad y seguridad de los individuos para que cada persona se haga cargo de su educacin, su salud e ingresos monetarios por s misma 28%
2007
UD. CREE QUE EN ARGENTINA LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO ES RESPUESTA NICA

Injusta, los sectores de ms recursos se quedan con gran parte de las riquezas del pas. Injusta, los sectores de ms recursos se quedan con gran parte de las riquezas del pas.
49%
35%
Justa, cada uno recibe lo que merece.
8%
Justa, el gobierno distribuye bien las riquezas que genera el pas.
4%
2007
NS/NC
4%
condicin de ciudadano. Es una demanda implcita de una expansin de la institucionalidad estatal, que la ciudadana estima pendiente. En el reciente conflicto agropecuario, esta posicin favorable a la inter-
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vencin estatal con fines redistributivos se manifest claramente (81% justificaba medidas en ese sentido). Pero tambin puso de relieve una orientacin ciudadana muy exigente sobre el destino de los fondos pblicos.2 Es decir que la intervencin estatal esperada est en cierto sentido bajo el escrutinio ciudadano y, en consecuencia, debera ser definida institucionalmente y con decisiones resultantes de la deliberacin pblica. De este modo podemos conciliar lo antedicho con una valoracin de los ciudadanos muy crtica del desempeo del Estado, en la cual slo existen matices ms benevolentes para lo realizado en educacin y salud. Los grupos focales permitieron identificar ms claramente la contraparte crtica del estatismo ambiente.3
UD. CREE QUE EN ARGENTINA LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO ES RESPUESTA NICA

Educacin (escuelas, colegios, universidades). Salud pblica (hospitales, campaas de prevencin, etc.). Justicia (acceso a la justicia, rapidez, ecuanimidad). Seguridad (en las calles, en los domicilios, en los lugares pblicos) Ninguna Todas NS/NC 1% 1% 8% 8% Menciones sumadas 4% 18% 5% 14% 45% 45% 22% 36% 15% 35%
2007
Primer lugar
a) El Estado es percibido como defendiendo los intereses de la clase alta. Esta visin es muy generalizada en todos los grupos. b) Usurpacin del Estado por parte de la clase poltica para sus propios intereses o los de los grupos privados en connivencia con los polticos (es como que siempre hay un acuerdo entre el Estado y la empresa privada y lo arreglan entre ellos). c) Ineficiencia ligada a no saber hacer (el Estado es inservible para manejar a ciertas empresas, pero cuando las veo privatizadas tambin son un desastre, fijate los trenes, los subtes. El Estado no puede, se lo da a otro y tampoco puede porque tambin roban).
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d) Imagen negativa de los empleados del Estado, aunque aquellos ms cercanos a la vida cotidiana son evaluados de manera ms positiva. Por otra parte se distingue entre el oqui y el empleado movido por pura vocacin (en primer lugar mdicos, enfermeros, y en menor medida las maestras). e) Desconfianza hacia el modo en que se practica el distribucionismo estatal y una cierta irritacin con la tolerancia hacia la ilegalidad, especialmente en los sectores medios (ejemplo: Soy de clase media pero estoy pagando la luz de los que estn enganchados porque hay villas en donde no paga nadie). Tambin ese descontento se expresa respecto a la protesta social no reprimida (El Estado no tendra que dejar que corten las calles o bien no me molesta que protesten pero s cuando estn molestando a un tercero).
3. LOS SERVICIOS PBLICOS
La valoracin de los servicios pblicos es positiva (con valores positivos en el 50% o ms de los entrevistados) sobre todo si se la compara con la de bienes bsicos (salud, educacin, seguridad, justicia) mencionada precedentemente. La valoracin positiva declina para los telfonos (40% de respuestas positivas) y, sobre todo, para el transporte pblico (22%).
Y QU OPINA DE LA CALIDAD Y COSTO DE LOS SERVICIOS BSICOS QUE USTED CONSUME REGULARMENTE?
Agua y servicios sanitarios
54%
17%
Gas
51%
15%
Correo
50%
13%
Electricidad
48%
19%
Telfonos Transportes Pblicos (subtes, ferrocarriles, transporte areo)
40%
21%
22%
50%
2007
Positivo
Negativo
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Es notorio, y apareci as en los grupos focales, el descontento con el funcionamiento de los transportes pblicos, que es para la mayora de los ciudadanos el resultado de una experiencia cotidiana. La responsabilidad respecto a esta situacin es asignada prioritariamente a los agentes pblicos (51%) y se la considera crnica. Una vez ms se percibe la tensin entre la expectativa de una gestin o un control pblicos sobre las empresas proveedoras y la desconfianza hacia los agentes pblicos.
4. EDUCACIN Y SALUD
La afirmacin de la educacin (90% de respuestas afirmativas) y de la salud (89% de respuestas afirmativas) como dos derechos bsicos que deben ser efectivizados por el Estado asegurando su financiamiento, revela un verdadero consenso colectivo.
CONSIDERA QUE LA EDUCACIN?

Es un derecho que el Estado debe asegurar a todos los argentinos destinando los fondos necesarios para que as sea.
90%
Es un derecho pero cada uno o cada familia debe hacerse cargo de los gastos.
7%
Es una decisin de cada uno educarse o no.
2%
Ns/Nr NS/NC 1%
2007
La educacin y la salud son bienes universalmente requeridos. Respecto a la educacin, los grupos focales ilustraron la persistencia de una percepcin que la considera un recurso que puede posibilitar el ascenso social. En cuanto a la escuela pblica, quienes la consideran buena y quienes la descalifican tienen una magnitud equivalente. Pero entre unos y otros un sector significativo considera que ha empeorado.
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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS USTED PIENSA QUE LA SALUD?
Es un derecho, pero los pacientes deben contribuir con los gastos. Debe ser cuidada 7% por cada uno segn sus posibilidades. 2% NS/NC 2%
Es un derecho que el Estado debe asegurar a todos los argentinos, destinando los fondos necesarios para que as sea. 89%
2007
No obstante, tal como se observ en los grupos focales, la educacin privada no es considerada una garanta de calidad. Ms bien, la percepcin que se desprende es la de un deterioro general de la educacin, atribuido a causas diversas, entre las que se mencionan el debilitamiento de las exigencias escolares y la deficiente capacitacin y los bajos salarios de los docentes (sobre los docentes las apreciaciones en los grupos de opinin fueron dispares). En cuanto a los problemas educativos, los entrevistados les atribuyen causas variadas, aunque la ms invocada es la de las limitaciones presupuestarias (51%), seguida por la formacin docente (25%) y la desmoralizacin de los jvenes (11%). Respecto a los servicios de salud existe un alto nivel de satisfaccin. Pero en verdad la satisfaccin vara segn el nivel socioeconmico y el tipo de cobertura que tiene cada individuo. Entre los que se valen de una prepaga la satisfaccin es del 92%, en obra social, el 88%, en hospital pblico, el 77%. En las reacciones espontneas recogidas en los grupos focales se expres una alta satisfaccin con el hospital pblico, que es evaluado como lugar de excelencia profesional. Se ha constatado que incluso una parte de los que estn inscriptos en una prepaga o en una obra social suelen concurrir al hospital en caso de urgencia.
PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO EST SATISFECHO CON LA ATENCIN QUE RECIBE?
Es mediocre. 9% Es mala. 7% S, pero podra ser mejor. 49% NS/NC 3%
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S, completamente. 32%
2007
Sin embargo, una minora de los entrevistados manifiesta razones de disconformidad con el sistema de salud: dificultad en obtener turnos, espera para la atencin e incluso mala atencin. Especficamente sobre el sistema hospitalario se reclama por la insuficiente cantidad de hospitales y por la precariedad de la estructura. En cuanto al personal existe una valoracin opuesta entre los profesionales (con valoracin positiva) y los funcionarios (con valoracin negativa).
5. SEGURIDAD
La seguridad es una gran preocupacin ciudadana, pues para la mayora ha empeorado con el tiempo (56%), en tanto que una proporcin menor considera que est igual (37%). Y esta percepcin negativa es ms acentuada en los sectores medios y populares. Existen tambin diferencias segn los sectores sociales en el modo de abordar el delito. En los sectores populares existe una mayor expectativa de mejorar la justicia y aumentar las penas; en cambio, en los sectores de mayor nivel socioeconmico mencionan ms polticas educativas y sociales, y evitar la corrupcin en la justicia. Todos los sectores sin distincin dan una importancia prioritaria a la reforma de la polica.
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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS RESPECTO A LOS TEMAS DE LA SEGURIDAD EN LOS BARRIOS Y LUGARES PBLICOS, CMO VE LA SITUACIN EN ESTE MOMENTO CON RELACIN AL PASADO? TOTAL ABC1 Ha mejorado Est igual Ha empeorado NS/NC 7% 37 % 53 % 3% 9% 49 % 37 % 5% NSE C2/C3 6% 37 % 55 % 2% DE 7% 36 % 55 % 2%
Porcentual Reformando la polica para evitar la corrupcin y la complicidad con el delito. Mejorando la justicia para que sea ms rpida. Reformando la justicia para evitar la corrupcin y la complicidad con el delito. Aumentando las penas para los delitos. Con polticas sociales que disminuyan la pobreza. Con polticas educativas que formen a los nios y a los jvenes. Mejorando la polica para que investigue y prevenga. Aumentando los sueldos de la polica. Otros. NS/NC
Total
ABC1
C2/C3
DE
46 42
49 33
46 43
45 43
39 38 31 31 30 11 1 3
42 36 34 46 24 12 3
45 33 32 35 31 11 1 3
34 43 29 26 31 10 2 3
En los grupos focales se denot una percepcin diferenciada de la violencia en un doble sentido: los sectores con menos recursos son ms fcilmente vctimas de la violencia y la inseguridad (En este pas, el que tiene ms poder y el que se rob todo es el que mejor est [ms seguro] y no [debe ser] as); por otra parte, habra una impunidad de los que ms tienen (Y delincuencia hay de bajo nivel [el que roba], tambin hay delincuentes de guante blanco que son los que la justicia no investiga, los que no van presos, o que van presos y salen porque tienen plata).
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6. JUSTICIA
La opinin negativa sobre la justicia y su evolucin es muy mayoritaria (casi el 80% de los entrevistados).
COMPARANDO LA SITUACIN ACTUAL CON LA DE HACE ALGUNOS AOS, USTED PIENSA QUE:
La justicia ha empeorado. 24%
La justicia est igual, es deficiente. 55%
NS/NC. 7%
La justicia ha mejorado. 4%
2007
La justicia est igual, es eficiente. 10%
Pero esta percepcin cambia un poco cuando se trata del desempeo de los jueces, pues, aunque el 56% menciona que no son imparciales, casi el 50% o bien cree que no son todos lo mismo o que son imparciales, sosteniendo la otra mitad que favorecen a los poderosos o al poder poltico.
7. A MODO DE CONCLUSIN
A) Se constata la primaca de una concepcin amplia favorable a los derechos ciudadanos, no individualista. En los grupos focales, la referencia a los derechos iba con frecuencia asociada a la queja por la desproteccin del Estado. Esta responsabilizacin del Estado y la reivindicacin de su rol garantevan acompaadas con frecuencia de la crtica al empleo de subsidios y paliativos sociales. En los sectores medios se expresa discon-
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formidad por la deficiencia en el control y uso de los beneficios para los sectores carenciados. Sin embargo, en trminos generales se le asigna al Estado un rol garante de los derechos e interventor en las provisiones bsicas (aunque se registra como lo confirman datos provenientes de otros estudios realizados una creciente resistencia al decisionismo, es decir, a la falta de consulta, de deliberacin y de argumentacin). B) Se registra un predominio de opiniones reformistas, favorables a polticas redistributivas de ingresos y de garantas en la provisin de bienes bsicos para todos, que apuntan a un umbral de igualdad ciudadana (ciudadana social). C) Se percibe un Estado deficitario en garantizar la provisin de bienes bsicos de calidad y para todos y en asegurar la calidad de los servicios. Estas apreciaciones reconocen matices: Se registra satisfaccin con los servicios de salud (con crticas parciales). El hospital pblico es apreciado. Sobre la educacin pblica, las opiniones estn divididas. Se formulan crticas a los recursos internos de la educacin pblica. Entre los servicios pblicos, los transportes son el gran punto de insatisfaccin. En particular en el rea metropolitana. La falta de seguridad urbana es el principal aspecto de descontento ciudadano con las polticas pblicas. Y no se manifiesta optimismo para el futuro. Las polticas esperadas son por orden de mencin: reforma policial, mejora de la justicia, incremento de las penas, polticas sociales y educativas. Como se ve, priman las demandas de reforma del Estado en esta rea. El descontento masivo con la justicia es compatible con el reclamo de seguridad, aunque lo excede. La crtica apunta al sistema judicial en tanto tal, pues la opinin sobre el desempeo de los jueces es matizada y una parte de ella manifiesta reconocimiento positivo.
NOTAS 1. La informacin contenida en este informe forma parte de un estudio especfico del programa PAPEP del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre las opiniones ciudadanas y la concepcin de derechos respecto al Estado en general y sus funciones, llevada a cabo por medio de una encuesta nacional en mayo de 2007 y actualizada parcialmente un ao despus, y en grupos focales efectuados en julio de 2007. 2. En principio, el 81% est de acuerdo con las retenciones, pero con condicio-
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nantes. De ese 81%, el 22% las justifica aunque considera que hay que explicar mejor el destino de los fondos; el 25% las justifica para distribuir la riqueza entre los que menos tienen y ayudar a los pequeos productores; el 18% las justifica para mejorar la distribucin, pero opina que en la prctica no se est distribuyendo; el 16% las justifica pero cree que no deberan ser tan altas. 3. Las observaciones siguientes tienen como fuente la sntesis del anlisis de los grupos focales efectuados en agosto/septiembre de 2007 y elaborada por la licenciada Manuela Thourte.
SECCIN 2 CAPACIDADES DEL ESTADO EN LA PROVISIN DE BIENES Y SERVICIOS BSICOS
GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN EN LA ARGENTINA

Alejandro Morduchowicz
Este trabajo se estructura en dos partes. En la primera se repasan, cuantitativa y cualitativamente, las principales dimensiones del sistema educativo argentino; es decir, su organizacin institucional, la cobertura, el desempeo de su eficiencia interna, los resultados en sus pruebas de aprendizaje y la estructura de su financiamiento y asignacin de recursos. En la segunda, se presenta el accionar de algunos actores en particular, gobierno, familias y sindicatos a la vez que se analiza su involucramiento en el sistema educativo argentino y el grado en que condicionan y posibilitan la accin poltica y social.
1. BREVE CARACTERIZACIN DEL SECTOR EDUCATIVO EN LA ARGENTINA
Durante las ltimas dcadas del siglo XX y los primeros aos del siglo XXI en la Argentina se ha registrado una tendencia sostenida al crecimiento general de la escolarizacin en todos los niveles. Este incremento es particularmente notorio en las franjas de edades de 3 a 5 aos (educacin inicial) y de 13 a 18 aos (nivel secundario). La mayor cobertura estuvo acompaada por una prolongacin del perodo de escolarizacin obligatoria, adelantando la educacin inicial, por un lado, y extendindola ms all del nivel primario, por el otro. En este caso, niveles educativos como el secundario, que tuvieron en sus inicios una racionalidad claramente selectiva, hoy se han convertido en gran medida obligatorios y forman parte de la educacin bsica y comn. A partir de la sancin de la Ley Nacional de Educacin, la obligatoriedad llega hasta la finalizacin del nivel medio superior. En la actualidad el sistema educativo, en todos sus niveles no universita-
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rios, tiene una organizacin federal, de manera que la responsabilidad principal por la prestacin del servicio est en manos de las provincias, lo que implica una distribucin de responsabilidades entre los distintos niveles de la administracin. En contraste, el sistema universitario es responsabilidad del gobierno nacional.
1.1. Estructura y organizacin del sistema educativo

La educacin bsica: a diez aos de sancionada la Ley Federal de Educacin y a unos meses de la Ley de Educacin Nacional, se observa un perodo de transicin en el cual coexisten, en muchas provincias (y aun dentro de una misma), diferentes estructuras. En particular, la surgida a partir de la Ley Federal de Educacin se encontraba organizada en tres niveles (Nivel Inicial, Educacin General Bsica EGB y Educacin Polimodal) y comenz a aplicarse gradualmente en 1996 con la transformacin del ltimo ao de la Educacin Inicial y de los tres primeros aos (primer ciclo) de la EGB. Cada provincia ha tenido diferentes ritmos de aplicacin de esa estructura. En la actualidad, el Nivel Inicial y los dos primeros ciclos de la EGB poseen una implementacin masiva en el pas. Por el contrario, con el ltimo ao de la escuela primaria y los dos primeros del secundario (equivalente al tercer ciclo de la EGB) existen diversos y heterogneos modos de aplicacin que no se reducen slo a su localizacin espacial sino a las estructuras curriculares, cargas horarias, condiciones laborales de los docentes y modelos institucionales. Esta heterogeneidad aparece, tambin, reflejada en la Educacin Polimodal que coexiste con la educacin secundaria. Dada la atomizacin de modelos organizativos, la Ley de Educacin Nacional, vigente a partir de 2007, se propone ordenar el sistema educativo en cuatro niveles y ocho modalidades. A su vez, se estableci que cada provincia tendr slo dos opciones para decidir la estructura de los niveles primario y secundario: a) una de seis aos para cada uno de ellos o, b) una de siete para el primero y de cinco para el segundo. La educacin tcnica: esta modalidad de enseanza merece un desarrollo particular dado que fue considerada la rama olvidada de la reforma educativa de los aos noventa y hoy es depositaria de crecientes expectativas por ser, en el marco de un desarrollo con mayores niveles de inclusin y equidad social, un factor clave para el crecimiento econmico sostenido y sustentable del pas, en trminos regionales y locales. Tiene, adems, fuerte relacin con la productividad y, la actividad econmica y la competitividad territorial. Los procesos de reforma educativa producidos en los noventa desarmaron la estructura de la enseanza media y fijaron como prioridad la forma-
GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN
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cin de carcter general por encima de la especializacin tcnica o profesional, al mismo tiempo que han incidido en una acentuada atomizacin del sistema de educacin tcnico profesional (hasta el punto que hoy no puede considerarse un sistema) y un debilitamiento institucional de los centros educativos que imparten ese tipo de formacin, generando una oferta formativa, en muchos casos, desactualizada en relacin con los requerimientos actuales. Ante la situacin descripta, la actual gestin educativa del Estado nacional comenz a trabajar en la actualizacin del funcionamiento de las tradicionales escuelas tcnicas y aprobar las nuevas orientaciones y perfiles a los que deberan ajustarse las instituciones que ofrecen esta modalidad de enseanza. La educacin superior: el sistema de educacin superior en la Argentina constituye un conglomerado institucional complejo y heterogneo, conformado por establecimientos de nivel terciario no universitario y por instituciones universitarias. El sistema de educacin superior no universitario est compuesto por institutos de formacin docente para los distintos niveles de enseanza e institutos especializados de orientacin tcnica. Las instituciones pblicas dependen en su gestin y financiamiento de los gobiernos provinciales. Por su parte, las instituciones universitarias oficialmente reconocidas en el pas configuran un mapa cuyos rasgos ms caractersticos son la complejidad, la diversidad, y una heterognea multifuncionalidad. Esto significa que la misma universidad lleva a cabo mltiples misiones o funciones, como por ejemplo ensear, entrenar profesionales, investigar, desarrollar la cultura local y ofrecer servicios a la comunidad, al sector empresario, etc. Dos dimensiones organizan el anlisis en muchos debates sobre el papel de las instituciones universitarias: la calidad acadmica y su pertinencia social. En ocasiones, estas dimensiones se presentan en oposicin; por el contrario, si se piensa en la recuperacin de la mejor tradicin de esta institucin, es imprescindible abordar la implicacin mutua de estas dos dimensiones. Cada uno de los dos ejes, excelencia y pertinencia, debe actuar de manera complementaria: as como la pertinencia agrega riqueza y complejidad a la excelencia, no podra alcanzarse la pertinencia si se renunciara a la excelencia. Si tal principio se extiende a cualquier universidad, de manera muy particular aplica para las universidades en el pas. La demanda creciente en las ltimas dcadas se ve acompaada de un proceso de creacin de diversos tipos de instituciones de educacin superior, lo que genera una fuerte diversificacin de la oferta, con un simultneo crecimiento del sector privado y gran heterogeneidad en los niveles de calidad. Debe sumarse asimismo un fuerte crecimiento de las ofertas de posgrado aun cuando los cuerpos de docentes e investigadores con dicha formacin estn
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desigualmente distribuidos. La falta de polticas de desarrollo y promocin del personal de las instituciones de educacin superior es otra de las caractersticas del sector en la regin. Acompaando el crecimiento del subsistema, y en la medida en que los procesos de rendicin de cuentas son requeridos, se generan distintas instancias (ya sea sistemas o agencias) para su evaluacin y acreditacin. Un enfoque integral acerca de la calidad e innovacin es un tema que est lejos an de obtener cierto consenso, lo cual significa revisar la pertinencia social de la universidad. La formacin docente: los procesos de formacin de maestros y profesores comprenden dos instancias: la formacin inicial o de grado, y la formacin dirigida al desarrollo profesional de los docentes en ejercicio. En el pas, la formacin docente inicial o de grado se desarrolla en dos contextos institucionales y organizacionales diferenciados: los Institutos de Formacin Docente no Universitarios dependientes de las jurisdicciones provinciales y las Universidades o Institutos Universitarios. La formacin del magisterio del Nivel Inicial y de la EGB 1 y 2/Primaria se concentra mayoritariamente en los Institutos de Formacin Docente, mientras que la formacin de profesorado para la enseanza media y polimodal recae, sobre todo, en las Universidades. Con respecto a la formacin permanente, la Red Federal de Formacin Docente Continua (RFFDC), creada en 1994, institucionaliz las propuestas formativas de los docentes en ejercicio. Esta Red constituye una extendida base administrativa, regulativa y de recursos humanos, y se organiza a partir de una cabecera nacional y 24 cabeceras jurisdiccionales. Cada una de stas, junto con la cabecera nacional, disea, organiza y lleva adelante la gestin de las propuestas de capacitacin en su jurisdiccin. La capacitacin no es ajena a los procesos de fragmentacin que recorren el sistema. El credencialismo y la regulacin profesional a travs de las propuestas formativas son algunos de los principales problemas a resolver en un panorama nacional heterogneo, en el cual la capacidad de gestin efectiva de las jurisdicciones es altamente desigual. Adems de la fragmentacin de la oferta de formacin y sus instituciones, otro de los problemas que enfrenta el campo de la formacin docente es la debilidad de la regulacin y el importante vaco de normativa en la mayora de las provincias. En el caso de la formacin inicial, en no pocas de ellas, las carencias tienden a resolverse aplicando normas antiguas o de otros niveles educativos, o formulando una larga lista de decretos que slo resuelven situaciones coyunturales. En los pocos casos que existe alguna normativa especfica, presentan lagunas y falta de reglamentacin. En cuanto a las acciones de formacin continua, se encuentran normadas por un conjunto de
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disposiciones que, al no conformar un corpus ordenado, dificultan el control del sistema, sesgan los estudios sobre las instituciones oferentes y limitan las posibilidades de sostener acciones de monitoreo pblico. Sumada a la escasa articulacin entre las cabeceras provinciales de la RFFDC, entre los institutos de formacin docente no universitarios y las universidades, y al interior de stos, entre departamentos, facultades y carreras, tambin se observa una escasa coordinacin entre estas instituciones, las escuelas y las organizaciones sociales locales. La vinculacin de los institutos de formacin con estas dos ltimas instancias dara la posibilidad de construir criterios consensuados con los niveles educativos para los cuales se forman docentes as como de acercar la formacin del profesorado a su estratgica contribucin social, cultural y educativa para el desarrollo educativo local.
1.2. La dimensin cuantitativa

En la actualidad, asisten a los niveles inicial, primario, medio y superior no universitario ms de 10.500.000 alumnos distribuidos en ms de 44.000 establecimientos y atendidos por ms de 825.000 docentes. Para el ao 2005, esa matrcula representaba alrededor del 25% de la poblacin total. En cuanto al sistema superior universitario, en el pas hay 100 instituciones universitarias a las que asisten 1.600.000 alumnos aproximadamente. Evolucin reciente: en el ltimo cuarto de siglo, los mayores incrementos de alumnos correspondieron al nivel inicial y superior (el primero sextuplic al poblacional y el segundo fue doce veces mayor) y el menor al nivel primario/EGB 1 y 2. Como consecuencia del cambio en la cantidad de alumnos, en veinticinco aos el crecimiento acumulado de la matrcula total de todos los niveles y modalidades fue de ms del doble. En trminos generales, a lo largo del ltimo siglo el crecimiento de los alumnos en la educacin no universitaria respondi, salvo en aquellos casos en que la poblacin global creci influenciada por corrientes migratorias internas, a polticas de mejora de la cobertura de la escolaridad obligatoria, materializadas en una importante inversin en construccin de escuelas, en la provisin de equipamiento escolar y en la designacin de personal docente y de apoyo para su funcionamiento. En sntesis, uno de cada cuatro habitantes es atendido por el sistema educativo, lo que permite apreciar la magnitud y alcance del servicio. Sin embargo, esa cifra no refleja la dispersin provincial que se extiende desde un mnimo de uno de cada cinco habitantes en la ciudad de Buenos Aires hasta uno de cada tres en Tierra del Fuego. Estos valores distintos se deben a la diferente cobertura del servicio y a las distintas estructuras etarias de la poblacin (mayor o menor proporcin de poblacin joven).
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Cobertura: La cobertura total de la educacin primaria argentina es un objetivo prcticamente alcanzado ya que slo resta incorporar una pequea franja (2%) del grupo de poblacin en edad obligatoria. Los nios que se encuentran fuera del sistema, ya sea porque nunca ingresaron o bien porque lo abandonaron antes de su finalizacin, pertenecen a sectores socioeconmica y culturalmente desfavorecidos; en tal sentido, las soluciones para su escolarizacin no pueden ser pensadas aisladamente desde el sector. Por eso mismo, la incorporacin de estos grupos de poblacin al sistema educativo significar un esfuerzo marginal ms que proporcional al realizado, en las ltimas dcadas, de elevar la escolarizacin. Durante los noventa creci la proporcin de poblacin escolarizada sobre el total para todos los rangos de edad relevantes. Sin embargo, el sistema educativo tiene todava un importante desafo por delante: incorporar y retener a la poblacin mayor de 13 aos, generando la adquisicin de capacidades y habilidades para su inclusin social y laboral (en el nivel medio, la tasa neta de escolarizacin es de poco ms del 70%). En la franja de edad de 13 a 19 aos, la mayor parte del crecimiento de la escolarizacin se debe a la incorporacin de los grupos menos favorecidos de la poblacin (en trminos de posicin en la estructura de distribucin del ingreso). En especial, los grupos que antes no accedan al nivel medio tienden actualmente a permanecer ms aos en el sistema educativo hasta alcanzar niveles (como el Bachillerato, por ejemplo) antes reservados exclusivamente a los hijos de las clases ms favorecidas de los grandes centros urbanos. Cabe sealar que, en el contexto de sociedades extremadamente desiguales, el aumento de la escolarizacin en el nivel medio se acompaa de una fuerte acentuacin del carcter estratificado de la oferta institucional de enseanza. Mientras las elites tradicionales o modernas escolarizan a sus hijos en colegios de jornada completa y con una oferta curricular bilinge (por lo general espaol/ingls) al mismo tiempo ms rica y ms variada en contenidos, los sectores populares (ya sea de la ciudad o de mbitos rurales) tienden a frecuentar instituciones con mayores carencias en trminos de infraestructura, oferta curricular y recursos en general. El carcter territorial de la oferta educativa refuerza esta tendencia a la segmentacin escolar. En ciertos contextos, la fragmentacin y jerarquizacin de los sistemas escolares ha alcanzado tal magnitud y calidad que resulta cada vez ms difcil pensarlo en trminos tradicionales como un sistema homogneo que tiende a cumplir las mismas funciones y a alcanzar los mismos objetivos. La desigualdad de la escolarizacin en el nivel medio determina fuertemente la probabilidad de acceso y terminacin de estudios en el nivel universitario. Acceso y permanencia por grupo de edad y provincias: los datos revelan que hay alrededor de 3,5 millones de nios y jvenes entre 5 y 24 aos que
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deberan (o podran) estar incluidos en el sistema educativo y no lo estn. Sin embargo, hay que destacar que ms del 80% de ellos son jvenes de entre 18 y 24 aos. El acceso y la permanencia en el nivel secundario no es slo una cuestin de adolescentes. La deuda educativa aparece an ms complicada cuando se observa que entre los jvenes de 20 a 29 aos los que tienen el secundario incompleto son ms de la mitad: alrededor del 52%. Muchas debilidades caracterizan la oferta educativa en este nivel dentro del pas: los centros de educacin de jvenes y adultos constituyen la oferta tradicional; el tema tiene escasa visibilidad pblica y no existen estudios diagnsticos exhaustivos que pongan de manifiesto su situacin general. Para los diferentes grupos de edad, las cifras referidas al pas en su conjunto se agravan cuando se analiza lo que sucede en algunas provincias. En varias de ellas, para los nios de 5 aos, el porcentaje que no asiste a la escuela es superior al 30% y alcanza el 40% de la poblacin de esa edad en algunas (30% y ms: Misiones, Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Mendoza, Salta, La Pampa, Catamarca). Por su parte, para el tramo entre 13 y 17 aos, la proporcin de jvenes que no asisten a la escuela supera el 20% en Santiago del Estero, Misiones, Tucumn y Chaco. Finalmente, ms de las tres cuartas partes de la poblacin en el tramo entre 18 y 24 aos no est incorporada al sistema educativo en algunas provincias (Santiago del Estero, Misiones, Tucumn, Chaco, Corrientes, Formosa, Entre Ros, San Luis, Salta y La Pampa). Acceso a los niveles educativos por quintiles de ingreso: pero las brechas no son slo entre edades y provincias. En la Argentina, como en la mayor parte de la regin, los alumnos provenientes de estratos sociales ms bajos presentan un menor desempeo en relacin con los nios de estratos sociales ms altos. Esto se ve reflejado en mayores ndices de repitencia, abandono, menores calificaciones, etc. Las tasas de escolarizacin en el nivel primario permiten observar que el acceso a este nivel no establece diferencias significativas entre estratos de ingresos. Sin embargo, se pueden detectar sntomas de iniquidad si se analiza la finalizacin del nivel y el retraso escolar diferencial. En efecto, la incorporacin inicial a la escuela primaria presenta una cobertura casi universal, no obstante, su finalizacin en la edad terica en que deben concluirse, vara notablemente de acuerdo al estrato social de pertenencia. As, por ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires y en el Gran Buenos Aires, el 10% de los jvenes de 13 a 17 aos del primer quintil de ingresos se encuentra todava cursando el nivel primario en tanto que los del quintil ms alto que estn en igual situacin son slo el 1%. Las cifras y brechas se acentan en otros conglomerados urbanos (por ejemplo, en Mendoza, el 28% de ese grupo eta-
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rio perteneciente al primer quintil se encuentra en situacin de rezago escolar; en cambio, los del quinto quintil son slo un 3,5%). Sobre el particular, la tasa de escolarizacin primaria para el tramo de edad de 13 a 17 aos es particularmente significativa porque permite medir el retraso ms all del perodo social/idealmente esperado. Esta permanencia denota problemas tales como repitencia, ingreso tardo, abandono y reingreso al sistema educativo. Otro hito de diferenciacin en la poblacin lo constituye el acceso al nivel secundario. En este caso, las diferencias segn quintiles de ingresos s son significativas ya que, salvo en el rea metropolitana (en la que en el primer quintil accede el 80% de los adolescentes), en otras localidades slo accede el 50% (o menos) de la poblacin del estrato de menores ingresos, la cobertura para el quintil ms alto es casi universal. Asimismo, las diferencias entre quintiles son igualmente significativas. Estas brechas se amplan en el nivel superior: cuanto mayores son los ingresos familiares, la variacin en la tasa de escolarizacin es sensiblemente mayor que en los otros niveles. Como resultado de ello, el porcentaje de alumnos respecto de la poblacin de esa franja etaria perteneciente al ltimo quintil es entre nueve y treinta veces ms alta que la del primero segn la ciudad. En sntesis, a medida que se asciende en el nivel educativo, se acenta el acceso diferencial por estrato. Estos datos abonaran a favor de la hiptesis de que existe relacin entre clase social y participacin en niveles de educacin superior. An ms, los hijos de padres pertenecientes a estratos ms altos de ingresos parecen tener una mayor posibilidad de acceder a niveles ms altos de estudios y, por esa va, a mayores ingresos. Ms all de estos diferentes grados de acceso, a medida que se pasa de un nivel educativo a otro y de un quintil de ingresos a otro, llama la atencin que ello no garantice un buen desempeo de los estudiantes universitarios. En la Argentina, uno de los mayores problemas de eficiencia interna de este nivel son sus altos niveles de abandono y rezago respecto del tiempo terico de la carrera. Como consecuencia, su duracin real termina siendo un 60% ms alta que su duracin terica y, en las universidades nacionales, de cada 100 alumnos que ingresan slo se gradan 20. La educacin rural: en el pas, la poblacin rural es de 3.800.000 habitantes, lo que equivale a poco ms del 10% de la poblacin total. En lo que refiere a la poblacin escolarizada, el 14% de los nios que cursan los dos primeros ciclos de EGB lo hace en reas rurales, mientras que los que asisten a la EGB3 y polimodal representan el 8% de la matrcula nacional. Aproximadamente el 50% de las escuelas de EGB 1 y 2 del total del pas son rurales. Este porcentaje asciende al 73% en la zona del Noroeste
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Argentino (NOA) y del Noreste (NEA). Cabe destacar que, en la mayora de los casos, las unidades de Nivel Inicial y de EGB3 pertenecen al mismo establecimiento educativo que las de EGB 1 y 2, y que el 30% de las unidades educativas rurales de EGB1 y EGB2 unas 3.400 cuenta con un solo maestro. Las siguientes caractersticas de las comunidades, escuelas, docentes y alumnos que se observan con regularidad en las zonas rurales de la Argentina, dan cuenta de sus necesidades educativas, as como de las oportunidades y dificultades para resolverlas: En un alto porcentaje, los nios y jvenes que concurren a las escuelas rurales pertenecen a los sectores ms pobres de cada zona. Las escuelas rurales se constituyen en un lugar de referencia para las comunidades a las que pertenecen, siendo, en muchos casos, la nica institucin oficial de la zona. Es posible reconocer modelos organizacionales propios de estos contextos: cuando la matrcula es escasa, se agrupa a los alumnos de diferentes aos de escolaridad en plurigrados, quedando constituidas unidades educativas uni, bi o tridocentes. La potencialidad pedaggica que ofrece el plurigrado coexiste con la complejidad para plantear situaciones de enseanza en las que se dote de sentido a distintas formas de agrupamiento de los alumnos. Los docentes generalmente deben afrontar en soledad la toma de decisiones que su tarea requiere y es menos habitual que tengan la oportunidad de participar en instancias de encuentro con otros docentes. Por otra parte, son escasas las alternativas que contemplan especficamente a la ruralidad en la formacin docente inicial, en las instancias de capacitacin posteriores y en las iniciativas de desarrollo curricular. Adems, en las zonas rurales es donde generalmente se localizan las comunidades aborgenes de diversas etnias.
En el mbito rural, es frecuente que los nios ingresen tardamente a la escuela, entre otros aspectos, por la escasa oferta educativa para el Nivel Inicial, por las condiciones de vida particulares de las familias y por las grandes distancias a recorrer para llegar a la escuela. En diferentes momentos del ao, un importante nmero de nios y jvenes se ausenta de la escuela por perodos prolongados, por razones climticas, por incorporacin a trabajos temporarios junto a sus familias o por tener que cuidar a sus hermanos menores en ausencia de sus padres. La educacin privada: a partir de la segunda mitad del siglo XX, la educacin privada se ha ido extendiendo en el pas. Independientemente del origen de esa expansin, los diferentes gobiernos estuvieron presentes de uno u
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otro modo en su relacin con el sector; ya sea, promoviendo ese desarrollo o interviniendo una vez que sta se encontraba afianzada. Los servicios educativos de gestin privada se encuentran sujetos al reconocimiento previo y a la supervisin de las autoridades educativas oficiales independientemente de que reciban subsidios estatales o no. En este sentido, los agentes que tienen derecho a prestar servicio son la Iglesia Catlica y dems confesiones religiosas inscriptas en el Registro Nacional de Cultos; las asociaciones, fundaciones y dems entidades con personera jurdica y las personas de existencia visible. Dichos agentes poseen el derecho a crear, organizar y sostener escuelas. Entre sus principales obligaciones se encuentran la de responder a los lineamientos de la poltica educativa y brindar toda la informacin necesaria para el control pedaggico, contable y laboral por parte del Estado. Las provincias reconocen la validez de los estudios y los ttulos que expidan los establecimientos que, incluso, adoptan y desarrollan planes propios, siempre que estos incorporen los contenidos mnimos vigentes para los servicios educativos estatales. Las escuelas privadas poseen mayores mrgenes de accin que sus pares estatales para disear una oferta educativa que satisfaga la demanda escolar y, a su vez, al seleccionar a los docentes pueden hacerlo a partir de su ideario. Este ltimo se expresa a travs de una serie de principios que representan el marco ms amplio a partir del cual la institucin construir su proyecto educativo. No obstante, dicho proyecto debe estar encuadrado dentro de los lineamientos curriculares. Tambin, a diferencia de las escuelas estatales que estn obligadas a recibir en la escuela al docente que la eligi, pueden seleccionar a sus docentes en funcin del perfil institucional del establecimiento. Cabe sealar que las escuelas que tienen el 100% de subsidio estatal y no cobran arancel estn prcticamente en la misma situacin que las estatales, pues no tienen medios para pagar a los mejores ni echar a los que no se adecuan al perfil del establecimiento, aunque s tienen la flexibilidad en la seleccin y contratacin de su personal; situacin que, aun as, marca una diferencia sustancial. En la Argentina, uno de cada cuatro alumnos concurre a establecimientos privados no universitarios. Cerca de la mitad de estos estudiantes asiste al nivel primario, una tercera parte al nivel medio y el resto al inicial y al superior no universitario. La distribucin de esos estudiantes entre las provincias no es homognea: el grupo que forman las ms desarrolladas concentra el 80% del total del pas. A su vez, dentro de stas, la ciudad de Buenos Aires es la que tiene la mayor participacin de alumnos en escuelas privadas (el 50%); le siguen en orden de importancia Crdoba, la provincia de Buenos Aires y Santa Fe con alrededor del 30% cada una. A medida que se avanza en los niveles educativos se observa una mayor
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tendencia hacia el consumo de la educacin brindada por el sector privado. En el nivel superior no universitario se localiza la mayor participacin de la matrcula privada. Le sigue el nivel medio y luego el primario. La nica excepcin la constituye el nivel inicial, con un porcentaje que lo ubica entre el nivel medio y superior no universitario. Esto ltimo se debe, en gran medida, a la escasez de oferta estatal para ese nivel. Por su parte, para el conjunto del sistema, ms de la mitad (57,1%) de los alumnos que estudian en escuelas privadas concurre a establecimientos catlicos (no se dispone la informacin correspondiente a otros cultos religiosos). En el pas, la ayuda estatal y sistemtica a las escuelas privadas existe desde hace casi sesenta aos y estos subsidios se hacen para financiar las plantas docentes de las escuelas. Estas transferencias representan, en promedio, poco menos del 15% del gasto pblico provincial en educacin (alrededor de 2.400 millones de pesos) y, de ese monto, el 85% se destina a los establecimientos de los niveles primario y medio. Sin embargo, como en otros indicadores, el promedio oculta las diferencias interprovinciales. Por ltimo, esas asignaciones representan el 35% de los recursos de los establecimientos de gestin privada: el resto corresponde al pago que realizan las familias en concepto de aranceles, contribuciones, etc. Eficiencia interna. Durante la ltima dcada, los indicadores de eficiencia interna han tenido una evolucin despareja. As, en primer lugar, la repitencia se increment en los tres niveles educativos. En cuanto a la tasa de abandono interanual, disminuy levemente en la EGB 1 y 2, se redujo en ms de un 50% en la EGB 3 y aument en el nivel polimodal. La repitencia: en la EGB 1 y 2, el porcentaje de los repitentes es del 6,6%. En el pas, tradicionalmente, el mayor nmero de recursantes se verifica en el primer grado y tiende a diminuir a medida que se avanza en los distintos grados de estudio. Existen diferencias muy marcadas entre los alumnos de las distintas jurisdicciones: las provincias menos desarrolladas presentan hasta cinco veces ms de repitentes en trminos relativos que algunas de las ms avanzadas. En lo que atae a la EGB 3 y al Polimodal, sus tasas de repitencia son del 12% y del 8% respectivamente, no existiendo disparidades significativas entre los distintos grupos de provincias. A su vez, el porcentaje ms alto de los alumnos que deben cursar nuevamente un ao se encuentra en el octavo y noveno ao de la EGB 3 (o 1 y 2 de la educacin secundaria) y el primero y segundo ao del Polimodal. El abandono: el 8% de los estudiantes que ingresaron a primer grado dejan sus estudios antes de finalizar la EGB. Aqu tambin las disparidades
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provinciales son significativas. Por eso, si bien la tasa de abandono es una medida tradicional de eficiencia interna, por lo que representa y las disparidades entre provincias que manifiesta, constituye, en verdad, un indicador de la iniquidad de los resultados educativos en el pas. A su vez, el porcentaje de los estudiantes que comenzaron la EGB 3 y no la finalizaron se aproxima al 10% y el del Polimodal, al 20%. Al igual que con la repitencia, en este indicador las diferencias entre los grupos de provincias son poco significativas, aunque existen grandes disparidades entre las jurisdicciones individualmente consideradas como la ciudad de Buenos Aires con un abandono interanual en el Polimodal del 12% y la provincia de Buenos Aires con uno del 25%. Como se puede ver, el comentario sobre la utilizacin de este indicador como una medida de la iniquidad se mantiene, al tiempo que este problema se acenta en este nivel. Por su parte, los problemas ms significativos que se detectan en las escuelas insertas en contextos rurales son la menor capacidad de retencin y de promocin efectiva. Mientras que la tasa de abandono interanual en este medio alcanza el 11,6% en la EGB1 y la EGB2 contra el 2,3% a nivel nacional y el 28,3% en la EGB3 frente al 8% del total pas, la tasa de promocin es menor que la media nacional para todos los ciclos y niveles: en el caso de la EGB3, el ndice apenas supera el 66% contra un 84,3% a nivel pas y se acerca al 75% en el caso del Polimodal frente a casi el 81% del total nacional. Con respecto a la tasa de graduacin en el nivel universitario, si bien en las universidades estatales es del 20%, en el caso de las universidades privadas este porcentaje asciende al 25%. Sin embargo, si se compara este valor para los aos 1999 y 2003, se observa una tasa de crecimiento medio anual del 10,6% para las universidades estatales y del 4,6% para las privadas. La eficiencia interna segn condicin socioeconmica: otra dimensin crtica del sistema educativo es la que se pone de manifiesto con el anlisis de los datos sobre el desempeo de los alumnos segn su condicin de pobreza. En este sentido, desde el punto de vista de la equidad, las disparidades de resultados en el rendimiento escolar expresan la desigualdad en las oportunidades de adquisicin de aprendizajes efectivos. Los datos correspondientes a establecimientos educativos clasificados segn la magnitud de matrcula escolar en condicin de pobreza que asiste a ellos muestran la asociacin inversa que existe entre pobreza y eficiencia interna. Para el total del pas, la tasa de repitencia alcanza a casi el 10% de los nios que concurren a las escuelas con alta presencia de matrcula escolar pobre, mientras que slo representa el 2% en las de baja participacin. En el mismo sentido, la promocin efectiva esto es, el porcentaje de nios que no han repetido ni abandonado se mueve en proporcin inversa a la incidencia
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de la pobreza en las escuelas. A su vez, el abandono interanual casi se triplica en las escuelas con alta presencia de matrcula escolar pobre y la sobreedad afecta a uno de cada tres nios que asisten a aqullas, mientras que esta ltima alcanza valores promedio del 8% en los establecimientos educativos entre los que predomina una matrcula compuesta por no pobres. Por ltimo, los resultados de las pruebas de aprendizaje muestran las disparidades en los rendimientos escolares, con brechas similares tanto para matemtica como lengua entre los tres grupos de establecimientos. De este modo, las disparidades segn la condicin socioeconmica de la matrcula escolar sugieren que las instituciones escolares tienen serias dificultades para superar la influencia adversa de los factores externos sobre el rendimiento escolar, consolidando circuitos escolares diferentes y reproduciendo las desigualdades ya existentes entre los distintos grupos sociales. Las pruebas de aprendizaje. La Argentina debe enfrentar dos problemas al mismo tiempo. Por una parte debe facilitar, como ya se ha dicho, la inclusin escolar de nios de 3 a 5 aos y de adolescentes de 13 a 18 aos. Pero, por la otra, debe prestar atencin al mejoramiento de la calidad de la educacin. Todo parecera indicar que es ms fcil avanzar en lo primero que realizar progresos significativos en lo segundo. Como resultado de las condiciones (sociales y pedaggicas) en que se llev a cabo la masificacin de la escolaridad, la distancia entre los ttulos y certificados que distribuyen los sistemas educativos y los conocimientos efectivamente incorporados por los alumnos, tendi a ampliarse. Las diferentes pruebas de evaluacin de la calidad de la educacin mostraron desigualdades profundas en los logros alcanzados por los estudiantes al terminar determinados niveles o ciclos. Los resultados en el pas: en el primero y segundo ciclo de la EGB, las escuelas urbanas estatales presentan similares resultados a los de las rurales (alrededor de un 55% en los promedios de lengua y matemtica). A su vez, las privadas superan a ambos tipos de establecimientos (66,7%). Por su parte, en el tercer ciclo de la EGB y en el Polimodal, los resultados de las privadas tambin son superiores a las estatales (51,5%). Respecto de las diferencias provinciales en el interior del pas, en los dos primeros ciclos de la EGB, las disparidades no son significativas. Sin embargo, stas se tornan marcadas para niveles ms altos de estudio: la diferencia en el rango entre las provincias con ms altos y ms bajos puntajes es de ms de diez puntos en el EGB 3 y Polimodal. Los resultados locales en el contexto internacional: por su parte, los resultados de las evaluaciones internacionales permiten, tambin, ubicar al
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pas en el contexto internacional. Los datos disponibles de los pases que participaron del estudio Programme for International Student Assessment (PISA), que comparan el desempeo de los alumnos, parecen apuntar hacia la idea de que los pases ms ricos, aunque con algunas excepciones, son los que han logrado reducir en mayor grado las desigualdades, alcanzando un mayor nivel en los resultados. La diferencia entre el puntaje de la Argentina y el promedio de los pases de la OECD es significativa: casi 80 puntos por debajo en las pruebas de lectura, y ms de 100 puntos por debajo en las pruebas de matemtica y ciencias. Las condiciones sociales del aprendizaje. Los resultados de la reforma educativa argentina no fueron satisfactorios. La pobreza material de las familias y sus consecuencias en el plano de los comportamientos, los valores y otros recursos culturales disminuy drsticamente su capacidad para acompaar la escolarizacin de sus hijos. En la mayora, el empobrecimiento de las familias limita las oportunidades de aprendizaje de los nios y jvenes, los cuales, pese a permanecer en la escuela, no aprenden lo que se supone deben aprender de acuerdo con el programa escolar. En otros casos por ejemplo los jvenes y los adolescentes de los sectores en mayores condiciones de pobreza, la consecuencia fue la lisa y llana exclusin escolar (Tenti Fanfani, 2007). En este contexto, varios pases de la regin (Chile y la Argentina son casos paradigmticos) no slo vivieron la experiencia de reformas educativas muy ambiciosas, sino que tambin incrementaron el monto absoluto de la inversin educativa. Pero este relativo aumento no pudo compensar el empobrecimiento de la demanda. Esto explica, en gran parte, que los resultados de las pruebas de evaluacin de rendimiento educativo no muestren mejoras sustantivas y sostenidas a lo largo del perodo. Por otra parte tampoco se producen reducciones de peso en las desigualdades que se observan en los aprendizajes logrados. Esta contradiccin objetiva entre las inversiones y los esfuerzos desplegados en el marco de las reformas educativas y los pobres resultados alcanzados tiende a deteriorar el clima de optimismo pedaggico que prevaleci durante la ltima dcada del siglo XX (Tedesco y Tenti Fanfani, 2004). Para no adjudicar a la poltica educativa y la escuela toda la responsabilidad del comportamiento de los resultados de aprendizaje se recurre, muchas veces, a explicaciones ya clsicas en ciertas corrientes de la sociologa de la educacin de los aos sesenta, al sealarse que el aprendizaje no depende slo de los factores escolares, sino que los factores sociales que bsicamente se resumen en los diferentes tipos de capital (cultural, econmico, simblico, social, afectivo, etc.) que las familias estn en condiciones de invertir en la
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educacin de sus hijos se encuentran relacionados con los resultados obtenidos (Brunner, 2003). La calidad del aprendizaje es siempre el resultado de una combinatoria de factores escolares y sociales relacionados entre s. Adems de las condiciones sociales y familiares, hay condiciones de aprendizaje que son fundamentales, como el inters o la motivacin por aprender que no pueden colocarse lisa y llanamente en el campo de la demanda, ya que en gran medida (en especial en el caso de los sectores ms desposedos de capital cultural) son un producto de una buena prctica escolar. A ello se suman otros factores sistmicos (recursos, edificios, equipamiento, condiciones laborales docentes, diseos curriculares actualizados y pertinentes) como una buena escuela, docentes con una buena formacin, estrategias y mtodos didcticos adecuados a las caractersticas de la poblacin de estudiantes, etc.
1.3. Caractersticas generales del financiamiento sectorial

El criterio dominante aunque no nico de asignacin general de recursos a la educacin entre niveles educativos que permite explicar la magnitud de recursos para la educacin en la Argentina, es la restriccin presupuestaria. En los ltimos aos, las provincias destinaron al sector educativo, en promedio, entre el 25% y el 30% del gasto pblico total. En la actualidad, el gasto pblico educativo consolidado asciende a alrededor de 35.800 millones de pesos (poco ms del 5% del PBI). La asignacin de recursos del Estado nacional: como resultado de la reforma educativa y la transferencia de las escuelas en los aos noventa, la asignacin de los recursos del ministerio nacional destinados a la educacin no universitaria vari sustancialmente en los ltimos lustros. De solventar (parte de) los gastos recurrentes del sistema, comenz a financiarse acciones especficas que no se vinculan con la prestacin corriente (al menos en un sentido tradicional), del servicio educativo. Sin embargo, a partir de 1999, como resultado de un largo conflicto docente, el Estado nacional comenz, nuevamente, a financiar gastos salariales provinciales a travs del llamado Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID). A pesar del significativo crecimiento de los recursos pblicos del Estado nacional para el sector, la mayor parte de su presupuesto se destina al pago de nminas salariales de los diferentes niveles. Con el objetivo de coadyuvar a la gobernabilidad del sistema, complementando los deteriorados salarios de los docentes provinciales e incrementando los de las universidades, esas necesidades restaron margen de accin financiera para la prosecucin de acciones de poltica ms activamente. Adems del Fondo citado, el mayor esfuerzo del gobierno nacional
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durante los ltimos aos se volc a incrementar la nmina salarial de la enseanza superior universitaria, a acciones en ciencia y tecnologa y, a partir de 2006, a la educacin tcnica (en cumplimiento de la ley sancionada a tal fin). Cabe recordar que en la Argentina la mayor parte del presupuesto de las universidades es atendido con recursos del Tesoro Nacional. A su vez, la mayor parte de las erogaciones de ese nivel de estudios se asigna a la partida de personal (docente y no docente). En sntesis, estas cuestiones explican que, aunque el Ministerio de Educacin nacional aparece financiando diversos tipos de programas, en los hechos, buena parte de sus recursos tienen por destino ltimo el pago de salarios (esencialmente, FONID y universidades). Mientras, ello rest recursos al gobierno nacional para desarrollar acciones educativas del resto de los niveles y modalidades que requieren de financiamiento. Entre stas, se pueden destacar la distribucin de recursos materiales y pedaggicos que buena parte de las provincias, por la carga que significa el sostenimiento recurrente de sus sistemas educativos o por, directamente, insuficiencia de recursos monetarios, no pueden solventar. En la actualidad, el Ministerio de Educacin nacional asigna anualmente alrededor de 900 millones de pesos (un 10% del presupuesto nacional, pero menos del 3% del total de los recursos destinados a la educacin en el pas) a becas escolares, infraestructura, libros, material didctico, equipamiento informtico y capacitacin docente. La asignacin de recursos de las provincias: dentro del gasto sectorial, el 50% del financiamiento pblico provincial al sector se destina a la educacin pre-primaria y primaria, el 32% a la educacin media y el 5 % a la educacin terciaria no universitaria. El resto del gasto pblico provincial sectorial se encuentra imputado a gastos sin discriminar. El gasto pblico educativo est concentrado en el pago de salarios: tradicionalmente, el rango de la participacin de los gastos en la partida de Personal del sector ha oscilado entre un 80% y un 90% (segn la provincia). En cuanto a los gastos de capital, representan aunque con significativas variaciones entre aos y provincias menos del 5% del gasto pblico educativo total. Su evolucin evidencia la oscilacin de los gastos de capital como consecuencia de la restriccin presupuestaria y/o escasa o nula programacin de la inversin educativa en edificacin escolar. La relacin del gasto educativo estatal con la demanda permite observar un promedio actual para el total del pas de casi 3.000 pesos anuales por alumno. En particular, cabe resaltar el hecho de que el gasto en el nivel superior no universitario es levemente mayor que el universitario. En principio, esto se encontrara asociado a que no pocos de los institutos (de formacin docente y tcnicos) que conforman a aquel nivel tienen una muy baja matr-
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cula que torna, de ese modo, el gasto por establecimiento (y por alumno) muy alto. Aun cuando se trata de un coeficiente precario, el gasto por alumno es uno de los indicadores por antonomasia para analizar el esfuerzo financiero en educacin. Cuando comparamos los datos provinciales podemos ver que en la Argentina: a) no existe una correlacin clara de este indicador con la densidad poblacional ya que hay provincias con caractersticas poblacionales similares con dispersiones significativas, y b) no hay una correlacin clara entre el grado de desarrollo de una provincia y su costo por alumno. El gasto por alumno y el esfuerzo financiero: esta aparente contradiccin se debe a que los indicadores tradicionales del financiamiento educativo tales como el gasto por alumno, considerados aisladamente, no toman en cuenta las posibilidades provinciales de asignar (mayores) recursos al sector. As, por ejemplo, si se considerase solamente la relacin del gasto por alumno con el ingreso per cpita de cada jurisdiccin se podra observar su inadecuacin para describir el esfuerzo financiero provincial en educacin en el pas. Esto se debe a que los recursos pblicos de que dispone cada provincia que, en ltima instancia, son los que solventan los sistemas educativos no se encuentran vinculados a la actividad econmica y, por lo tanto, al nivel de ingresos promedio de la poblacin. Dado que el reparto de los recursos de origen nacional tiene un claro sesgo redistributivo que beneficia a las jurisdicciones con escaso desarrollo econmico, las provincias ms rezagadas econmicamente ven ms que compensadas la disponibilidad de fondos brindada por sus limitados recursos propios. En sntesis, esas situaciones se explican, en definitiva, por la relacin que existe entre los recursos pblicos y el PBI en cada provincia. De ese modo, se encuentra configurada una situacin en la que provincias pobres disponen de mayor cantidad de recursos fiscales por habitante que provincias ms ricas. Por eso, en no pocas de ellas la asignacin de recursos per cpita (medida a travs del gasto por alumno) para la prestacin de servicios puede ser ms alta en las primeras que en las segundas. Las jurisdicciones ms avanzadas econmicamente se encuentran entre las que menor porcin del ingreso per cpita destinan al sector. Por el contrario, las ms rezagadas son las que, desde esta perspectiva, ms esfuerzo estaran realizando. Sin embargo, cuando el gasto por alumno se relaciona con la cantidad total de recursos fiscales de que dispone cada provincia por habitante, se observa que el desempeo mejora notablemente para las primeras y se deteriora para las ltimas. Desde esta perspectiva, la ausencia de relacin es un aspecto de la asignacin de recursos en educacin (quiz de los pocos) que corresponda evaluar positivamente. Por ltimo, se debe tener presente que el gasto por alumno es un indica-
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dor del gasto promedio y, como tal, supone un vnculo con el tamao de la matrcula. Por lo tanto, no es extrao que, adems, las que ms se estaran esforzando segn esta medida sean las provincias con menor cantidad de habitantes y mayores recursos fiscales per cpita del pas. Por eso, incluso destinando menores porcentajes de sus presupuestos al sector, pueden invertir por alumno ms que el resto. En sentido inverso hay provincias que deben asignar una mayor porcin de su gasto total al sostenimiento del sistema y, aun as, esas sumas son insuficientes para la atencin de su mayor demanda educativa en trminos relativos (los casos extremos que ilustran estas consideraciones son las provincias de Tierra del Fuego y Buenos Aires, respectivamente). Ahora bien, debemos recordar que ese mayor esfuerzo tiene por destino principal el financiamiento de la partida Personal por la va de mayores salarios y/o cantidad de docentes. En otras palabras, se est aludiendo al gasto como expresin o resultado de la capacidad para sostener el funcionamiento tradicional del sistema. Si se considera la pareja tasa de escolarizacin en las provincias (salvo casos excepcionales) y que las relaciones alumno/docente tambin son ms o menos estables, las mayores diferencias se observan en los salarios docentes, y, por lo tanto, cuando aludimos a la capacidad estamos, bsicamente, refirindonos a la capacidad de pagar mayores salarios al personal docente. Diversos factores pueden concurrir para que los niveles salariales provinciales no se correlacionen vis--vis con los ingresos pblicos provinciales. Entre ellos y los ms tradicionales se pueden sealar: el poder de negociacin de los sindicatos docentes provinciales, proyectos polticos de algunos gobernantes que focalizan su inters en el sector, y determinantes y caractersticas propias de cada provincia (por ejemplo, costo de las canastas familiares; sistemas educativos ms pequeos, etc.). Como resultado, el esfuerzo financiero en la asignacin de recursos al sector presenta contrastes significativos entre las jurisdicciones. En sntesis, el resultado de la prctica del federalismo fiscal-educativo en la Argentina es: a) una disparidad de asignaciones de recursos a los sistemas educativos provinciales que, b) no se encuentra asociada al nivel de riqueza de cada jurisdiccin sino a su disponibilidad de recursos fiscales que, a su vez, permite, c) definiciones de niveles salariales docentes con una significativa dispersin.
1.4. A modo de sntesis de la primera parte: problemas crticos que enfrenta la educacin
En lneas generales, se podra sintetizar el diagnstico realizado sealando que, si bien la educacin argentina se encuentra mejor que la de otros sis-
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temas de la regin, se presume que su calidad se ha deteriorado en relacin con algunas dcadas atrs y se encuentra muy por debajo de los pases ms desarrollados. La educacin nacional enfrenta desafos de diverso tipo. A pesar de los esfuerzos realizados en los ltimos lustros, todava quedan pendientes, entre otros, problemas de acceso, repitencia, sobreedad, abandono y calidad de los aprendizajes en algunos grupos de edad y sociales. En tal sentido, se consideran insuficientes y, a veces, inadecuados: la infraestructura, el tiempo escolar, el equipamiento, la formacin docente inicial y continua, los modelos institucionales y pedaggicos, los programas de apoyo a la poblacin en riesgo y, ya a escala ms amplia, algunos aspectos de la macroadministracin del sistema. En cuanto a la demanda, las condiciones socioeconmicas y culturales de la poblacin en edad escolar tambin presentan serios dficit que estaran dificultando el aprovechamiento de los esfuerzos que se hacen desde el sistema educativo para garantizar una escolarizacin plena que asegure una efectiva igualdad de oportunidades. Entre ellas, cabe sealar la alimentacin, la vestimenta, las condiciones sanitarias y el capital educativo de sus hogares. En este escenario, uno de los principales problemas que debe afrontar el sistema educativo argentino es la escolarizacin de los sectores ms pobres, fundamentalmente en el nivel inicial y medio de educacin. Las probabilidades de ingreso temprano y de continuidad en los estudios secundarios tendran una relacin directa con el clima educativo del hogar y el lugar de las familias en la estructura social en trminos de la distribucin del ingreso. De esta manera, se presenta el desafo de ampliar oportunidades de acceso temprano a los nios de 3 a 5 aos as como de incorporar y retener a la poblacin de ms de 13 aos proveniente de los sectores ms vulnerables. A su vez, los altos ndices de repitencia, sobreedad y abandono de los nios y jvenes provenientes de estratos sociales bajos constituyen una fuerte evidencia de los problemas presentes en el sistema para garantizar una educacin plena. Estas poblaciones encuentran dificultades para transitar la escolaridad con xito y permanecer el tiempo estipulado que requiere la adquisicin de competencias bsicas. Por eso, es necesaria una educacin que permita superar las desigualdades en el punto de partida, adecuando las estrategias y modelos pedaggicos empleados, de manera que ofrezcan una oferta educativa tan variada como lo son las condiciones de vida y existencia de las nuevas generaciones. A esas dificultades se agregan las falencias y diferencias en los logros de aprendizaje que tambin se relacionan con las desigualdades en la calidad de la oferta. Esto no slo afecta a los sectores pobres, sino que abarca al sistema educativo en su totalidad. Los programas internacionales de evaluacin de aprendizajes muestran que la Argentina se encuentra por debajo del prome-
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dio de los pases desarrollados. Asimismo, en el interior del sistema, los operativos nacionales ponen de manifiesto peores resultados para las escuelas pblicas en comparacin con las privadas. Otros dos problemas de mayor especificidad lo conforman la escolarizacin secundaria de jvenes y adultos, y el acceso al nivel primario de sectores rurales e indgenas. Los altos porcentajes de jvenes de ms de 18 aos que no completaron sus estudios secundarios constituyen la educacin de jvenes y adultos en un reto educativo. Del mismo modo, la escolarizacin primaria y posprimaria en mbitos rurales e indgenas es otro de los desafos, fundamentalmente en las zonas del NEA y el NOA. La complejidad y las condiciones de pobreza extrema de estos contextos ubican a esta poblacin en una fuerte situacin de desventaja para el ingreso temprano a la escuela, la permanencia y la posibilidad de continuar los estudios hasta los niveles considerados social y legalmente obligatorios. Como se sabe, los factores que confluyen para conformar una educacin de calidad son diversos. Por un lado, estn aquellos relacionados con los recursos econmicos, materiales y temporales. Con respecto a este grupo de factores, en la Argentina pueden encontrarse, entre otras, carencias en infraestructura y equipamiento, en la duracin de la jornada y en la extensin efectiva del ciclo lectivo. Por otro lado, estn los factores vinculados a los recursos humanos y a las condiciones materiales y simblicas del trabajo de ensear, como, por ejemplo, las condiciones laborales y salariales, la jerarquizacin de la profesin, la formacin docente inicial y continua, y la movilidad en la carrera docente. Uno de los problemas relacionados con este segundo grupo de factores es que los jvenes que hoy eligen la docencia no poseen los perfiles ms adecuados para esta tarea, debido a la baja calidad de la educacin secundaria y al escaso atractivo que ofrece la carrera docente. Aunque los salarios se han venido recuperando durante los ltimos aos, la cada del prestigio social de esta profesin y su escasa movilidad laboral hacen que sea una opcin poco atractiva para los de mayor nivel cultural. Con respecto a los contenidos de la formacin inicial, si bien en la dcada pasada fueron reformulados, los programas curriculares continan privilegiando el enfoque de contenidos ms que la formacin para el desempeo docente. Debido a ello, los egresados no cuentan con las capacidades y competencias necesarias para afrontar la complejidad de los actuales escenarios educativos. Asimismo, los planes tienen debilidades o ausencias en ciertos contenidos que se consideran estratgicos para la enseanza. Esto se presenta como un tema relevante dado el impacto de esos aprendizajes sobre la trayectoria escolar de los nios.
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Algunos desafos de poltica educativa: la experiencia de los ltimos aos demuestra que las polticas educativas han sido ms eficaces para escolarizar a la poblacin que para mejorar la calidad de los aprendizajes. En el largo plazo, el crecimiento de la matrcula en el nivel preescolar y en el nivel medio bsico y superior no fue acompaado por un crecimiento proporcional de la inversin pblica en educacin. La pobreza de las poblaciones escolarizadas tendi a corresponderse con la pobreza de la oferta de educacin pblica. En tal sentido, sobresalen los siguientes retos: Cuando se han alcanzado tasas significativas de cobertura, especialmente en la educacin bsica, los progresos en la cobertura son ms difciles ya que son ms complejos los desafos que hay que resolver. Los prximos pasos deben estar orientados a asegurar que los nios concluyan este nivel, que las brechas en trminos de resultados tiendan a reducirse y que los nios que egresen hayan adquirido los conocimientos requeridos para continuar con su trayectoria escolar. Los prximos niveles de expansin de la escolarizacin (tanto en el nivel inicial como en el ciclo medio superior) requerirn esfuerzos mayores tanto en materia de expansin de la oferta (infraestructura, materiales didcticos, formacin de docentes, etc.) como de adecuacin de estrategias y modelos pedaggicos empleados. Es probable que la expansin de la escolarizacin en el nivel medio se haya registrado en un tiempo corto y el sistema educativo no haya estado siempre en condiciones de dar una respuesta adecuada a esta demanda. En este contexto, la cuestin pedaggica adquiere una importancia estratgica fundamental. La educacin secundaria deber innovar sus estrategias y procedimientos de enseanza y aprendizaje para superar los viejos modelos organizativos hacia otros orientados al desarrollo del aprendizaje de herramientas y lenguajes (lgica, lenguas, matemticas, etc.) que habilitan para el trabajo y la ciudadana activa. A la luz de la experiencia de los programas compensatorios, deber tenerse en cuenta que el compromiso de las escuelas con la creacin de condiciones bsicas para sostener el proceso de aprendizaje en muchos casos ha deteriorado las capacidades y los recursos con que cuentan esas instituciones para orientar especficamente a las actividades educativas. Esta funcin asistencial asumida por la escuela corre el riesgo de desnaturalizar su funcin y, a la vez, de afectar la misma identidad profesional de los docentes. Durante los prximos aos, las polticas educativas debern resolver cmo articular mejor sus compromisos pedaggicos y sociales, ya sea a travs del desarrollo de una oferta enriquecida (en tiempo escolar, recursos, etc.) o bien a travs de una mejor vinculacin con otras polticas sociales y recursos locales/comunitarios especficos.
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Dadas estas tendencias es probable que, en mayor o menor medida, el pas tenga que enfrentar durante los prximos aos al menos dos desafos fundamentales y tendr que resolverlos al mismo tiempo. El primero tiene que ver con la incorporacin de los excluidos, es decir, de aquellos nios que ingresan al sistema educativo pero permanecen en l menos del tiempo necesario para desarrollar competencias bsicas para la vida. Por otro lado, cuando se trata de los adolescentes de las reas rurales y urbanas ms pobres que logran prolongar su escolaridad e ingresar al nivel medio, es preciso articular una poltica de sostn de la demanda y una mejora sustantiva de la oferta escolar que se destina a estos grupos sociales subordinados socialmente. En relacin con la educacin superior, la cuestin del conocimiento ha asumido un rol estratgico en el mundo contemporneo en la medida en que, para su desarrollo, las sociedades dependen cada vez ms de la produccin y difusin de conocimientos en las reas ms diversas. Ya que las universidades siguen siendo el locus privilegiado para la produccin del conocimiento, la existencia de slidas instituciones de enseanza superior es una condicin indisociable de la soberana de las naciones. Ms que principios fundadores o caractersticas intrnsecas a la experiencia universitaria, la bsqueda de la excelencia, la pertinencia social, la insercin internacional, la sensibilidad para con medidas de inclusin, la vinculacin al desarrollo nacional, la capacidad de innovacin y transferencia de tecnologas de base fsica y social, y la apuesta en el humanismo que siempre ha acompaado la tradicin universitaria occidental, constituyen hoy metas de las cuales depende el desarrollo sostenible de Amrica latina.
Todo parece indicar que es necesario revertir ciertas consecuencias no intencionales de la poltica educativa de los ltimos lustros, en especial de aquellas que tendieron a transferir servicios a las provincias sin el correspondiente desarrollo local de capacidades de gestin. El vaco de orientacin nacional y el incumplimiento de las promesas de transferencia de mayores recursos (fruto de la crisis econmica y la decisin poltica) contribuyeron a ampliar la fragmentacin institucional y la diferenciacin social de la educacin. En consecuencia, el sistema educativo tiende a constituirse en una realidad cada vez menos integrada y homognea para convertirse en un agregado de redes diferenciadas y jerarquizadas en funcin de las caractersticas territoriales, econmicas, sociales y culturales de las poblaciones que atiende.
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2. GOBERNABILIDAD Y EDUCACIN EN LA ARGENTINA
El trmino gobernabilidad est rodeado de incertidumbre. Como es sabido, en un principio se lo vincul con las dificultades que tienen las democracias para hacer frente a las crecientes demandas sociales, para derivar posteriormente en otras cuestiones relacionadas con la gobernabilidad pero sustancialmente distintas a ella, como la eficacia. La preocupacin se centraba en la efectividad con la cual los actores polticos arribaban a decisiones y en la capacidad institucional y gubernamental para aplicarlas. La gobernabilidad era as un atributo sistmico, en principio, del Poder Ejecutivo del gobierno y, ms ampliamente, del gobierno en su totalidad y el sistema poltico en su conjunto. Sin embargo, la discusin actual sobre la gobernabilidad ha dejado atrs la concepcin de que las decisiones estatales son el factor principal que define las condiciones de legitimidad y eficacia, para aceptar la existencia de otras importantes influencias. As, hay vida ms all del gobierno. Adems de la regulacin y accin del gobierno democrtico, existen tambin otros dispositivos y principios de autorregulacin y autogobierno social, cuya mayor o menor vitalidad aumenta o disminuye la capacidad de orden y cohesin social (Aguilar Villanueva, citado por Cruz, 2001). Surge entonces el concepto de gobernanza: el conjunto de instituciones patrones, estructuras y reglas de juego que condicionan y posibilitan la accin poltica y social. Este giro redefine a los protagonistas relevantes, que pasan de ser no solamente los actores polticos y sociales estratgicos que actan en el nivel nacional y subnacional Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, partidos polticos, sindicatos, movimientos para incluir tambin ONGs, organismos internacionales, agrupaciones comunitarias, corporaciones privadas y diferentes redes de actores. De este modo, muy lejos de una estructura jerrquica, una variedad de participantes pueden obstaculizar o cooperar con la formulacin e implementacin de las polticas pblicas. As, la gobernanza contribuye a la gobernabilidad, pero la ausencia de sta puede modificar, reforzar o aun suprimir las reglas de juego y las estructuras de interaccin sociopoltica (Cruz, 2001). Aqulla implica la existencia de algunas precondiciones institucionales y estructurales, entre las cuales se distingue la de un mnimo de identidad comn entre los diferentes grupos y organizaciones sociales, que evite una lucha permanente que ninguno puede ganar (Maintz, 1999). Adems, el poder debe estar distribuido en la sociedad, pero no de manera fragmentada o ser inefectivo. Las autoridades polticas deben ser razonablemente consideradas como guardianes del bienestar pblico. Deben contar con los recursos necesarios para llevar a cabo las decisiones que tomen, y stos deben ser suficientemente diversificados para hacer frente a una variedad de
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necesidades de regulacin. A su vez, se espera que tengan competencias especiales en sus respectivos campos de accin. Del lado privado, se requiere una fuerte, especializada y bien organizada sociedad civil, integrada por grupos que cuenten con recursos y que no estn controlados polticamente. Esta descripcin, por supuesto, se refiere a una sociedad ideal, pero algunos pases se le aproximan ms que otros. En ellos, la cooperacin entre actores pblicos y privados no ocurre solamente a escala central, sino que empieza en el gobierno local, donde hay tanta o ms tradicin de asociaciones pblico-privadas. La existencia o no de estas asociaciones remite, inevitablemente, a la cuestin de la voluntad de participar; esto es, a cmo se decide ejercitar la ciudadana. Las alternativas pueden sintetizarse en una actuacin limitada a la emisin del voto que habilita la representacin, o una ms amplia a travs de un compromiso activo en la gestin de los asuntos pblicos. As, aunque los cambios en el contexto poltico y social tienen primordial incidencia, en la actualidad existira una fuerte renuencia no slo respecto de la participacin en poltica, sino tambin en actividades vinculadas a algn tipo de compromiso colectivo. De realizarla, se hace de manera intermitente, especialmente orientada a intereses concretos y puntuales; la activacin de la sociedad no parecera ser perdurable en el tiempo (Castiglioni y Escolar, 1996). Por otra parte, esto parece tener relacin con la percepcin de los problemas y su apropiacin, con la conviccin de una posible solucin y de la importancia de la intervencin del interesado para su logro. Algunos tericos distinguen la situacin en que las acciones de los participantes inciden efectivamente en todos los procesos de la vida constitucional y en la naturaleza de las decisiones, mientras que en otras no se consigue alterar el monopolio de la toma de decisiones, enmascarando situaciones de verticalismo autoritario. Otros autores prefieren plantear una gradacin: la alternativa ms baja, la posibilita a nivel informativo; otra supone que los involucrados pueden emitir opinin, la cual podr o no modificar decisiones o acciones y, por ltimo, la ms compleja, en la que los participantes pueden decidir sobre sus propios asuntos. Ciertos anlisis se enfocan en el objeto de la participacin: qu decisiones estn incorporadas, si incluye o no acciones y polticas de gobierno, si implica la determinacin de objetivos y lneas de accin y si la intervencin incorporar el planeamiento, la programacin, la ejecucin y el control, o solamente alguna o algunas de estas funciones. Se sealan, asimismo, algunos factores crticos, como el control de los recursos financieros, la disposicin de elementos y mecanismos que permitan el seguimiento de la ejecucin y el reconocimiento de los rganos institucionales con los cuales se interacta. Por ltimo, tambin se ha relacionado la participacin con el grado en que los posibles actores estn organizados y, cuando lo estn, se ha discuti-
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do la representatividad de los que se incorporan a este tipo de procesos, la existencia de rendicin de cuentas a las bases que buscan defender y en qu medida es vlida la eficacia que se les atribuye para gestionar. En este punto, conviene vincular estos aportes con el discurso de la descentralizacin, segn el cual el proceso sera la solucin final de las falencias de los mecanismos de representacin poltica y el instrumento adecuado para aumentar la eficiencia del Estado. La descentralizacin es presentada, tambin, como el medio idneo para estimular la iniciativa, el instrumento privilegiado de todo proceso de cambio, para lo cual sera imprescindible la participacin ciudadana. Se aduce tambin que las administraciones ms pequeas tendran ventajas respecto de la innovacin, por su mayor permeabilidad a las seales y demandas de la sociedad. La existencia de alguna congruencia entre la poltica descentralizadora y el aparato que la implementar, es considerada una cuestin crtica para su xito. Esa congruencia debe incluir, entre otras, la capacidad de la instancia central de reconocer las diferencias y de aplicar, en consecuencia, polticas no homogneas ya que, en la medida en que cada uno de los receptores tiene condiciones de partida y/o dinmicas diferentes, su carencia podra derivar en mayor iniquidad. En este marco, el anlisis que sigue apunta a detectar en qu medida pueden aplicarse estas concepciones en el sector educativo argentino, en qu grado se presentan los modelos ideales. Para ello se presentan los actores del sector educacin, qu intereses defienden, con qu recursos cuentan, cunto poder ejercen, qu rol les asigna el Estado y cul es el que adoptan, y en lo posible, cul es su grado de organizacin, especializacin y autonoma. Sobre todo, permitir entrever si comparten una definicin de inters pblico o, por el contrario, manipulan el proceso a favor de sus intereses particulares y si es posible lograr soluciones cuando los problemas econmicos disminuyen los incentivos para alcanzar acuerdos que supongan sacrificios para los involucrados.
2.1. El estado: los efectos de la descentralizacin

Como es sabido, en los aos noventa se introdujeron transformaciones en los patrones tradicionales que estructuraban el gobierno de la educacin, que acentuaron la descentralizacin y en algunos casos modificaron las estrategias de financiamiento sectorial. Estos procesos derivaron en un diseo institucional en el que los estados provinciales quedaron a cargo de las funciones ms complejas y de mayor conflictividad social, como educacin y salud; y un proceso sociopoltico que genera problemas y resultados diferenciales segn el mbito o sector, con la consecuente necesidad de estudios y polticas particularizadas.
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En el caso del sector educativo, el Estado central transfiri una serie de responsabilidades y asumi funciones nuevas tales como la innovacin pedaggica, la asistencia tcnica, la evaluacin, la produccin de conocimientos e informacin, la acreditacin de instituciones, la definicin de programas curriculares nacionales y la compensacin de diferencias. Se liber de la pesada carga de la administracin docente, en algn grado flexibiliz y profesionaliz sus recursos humanos y logr algunas condiciones para operar con mayores grados de libertad. Como contrapartida, las definiciones de poltica educativa y/o su puesta en prctica, son mayoritariamente llevadas a cabo por cada provincia. As, en tan slo unos aos se pas de un federalismo que se asemejaba ms a un Estado centralista a uno con pretensiones de responder a la concepcin clsica de una convivencia pluralista de centros autnomos (Falleti, 2001). El gobierno de los sistemas educativos se presenta cada vez ms policntrico, y con diferentes capacidades y recursos, heterogeneidad sta que quiz se deba menos a asimetras legtimas o propias del federalismo territorio, poblacin, economa y cultura que a una diversidad producto de la vertiginosidad y simultaneidad de los cambios verificados en los aos noventa (Ornelas, 2003). Es importante sealar que las sucesivas transferencias de escuelas que se produjeron en el pas nunca fueron iniciativa de las provincias sino del gobierno nacional y, aunque discutidas y analizadas al interior de los rganos de gobierno de la educacin, estaban motivadas por razones de ndole fiscal e impulsadas por las autoridades econmicas nacionales. Las menguadas capacidades del Estado al momento de la transferencia constituyeron, seguramente, otra razn para emprenderla. Se entiende por tales, adems de los aspectos instrumentales, el tipo de regulacin e intervencin que el aparato estatal puede abordar; y sus posibilidades de obtener y procesar informacin para interpretar, poltica y administrativamente, las seales que enva la sociedad y los impactos sociales de sus acciones. Con relacin a esto, conviene introducir la idea de descentralizacin por desesperacin (Arango, 1993). Esto significa que, ante un deterioro extremo de las capacidades del sector pblico, es mejor transferir sus funciones a las provincias, al mercado que embarcarse en el complejsimo proceso de reconstruirlas. Palermo y Novaro (1996), coincidiendo con dicho deterioro, afirman que, aunque en algn perodo de los aos noventa, existieron posteriormente acciones de reconstitucin del Estado, la expansin de capacidades institucionales y de gestin es limitadsima. La estrecha capa de personal de alta calificacin no trasciende las esferas de gestin macroeconmica y tributaria, se ha avanzado muy poco en otras reas de la administracin, y esa capa acta y debe considerarse ms como parte de un equipo de gobierno que como elite de una burocracia permanente. En cuanto al nivel sub-
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nacional, esta reconstitucin de las capacidades y autonoma del Estado se inici con posterioridad a la del nivel nacional y con caractersticas y resultados no homogneos. El proceso descripto remite a la necesidad de congruencia entre la poltica descentralizadora y el aparato que la implementar. Al respecto, Crozier (citado por Chumbita, 1997) ha recomendado invertir la concepcin tradicional determinar los objetivos y olvidar los inconvenientes y los recursos. A su juicio, corresponde partir de los recursos con que se cuenta, en especial los recursos humanos, y observar con atencin los obstculos. De esa contrastacin podra surgir, y a menudo sucede, un cambio en los propsitos originales. De este modo, al momento de la transferencia, las provincias contaban con muy estrechos mrgenes para sobrellevar las dificultades que surgieron del proceso (y, ms an, de la posterior Ley Federal de Educacin). Adems, debieron hacer frente a las nuevas responsabilidades sin que hubiera mediado una etapa de transicin y adaptacin y sin apoyo tcnico efectivo del entonces Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin que, por su parte, no reuna capacidades para reconocer las diferencias ni aportar asistencia tcnica de mayor envergadura. Pese a esto, el ltimo traspaso se realiz en slo dos aos y sin mayores conflictos con una, finalmente, mansa aceptacin por parte de las provincias y en un marco signado por la indiferencia de la sociedad. En qu medida la transferencia de servicios educativos y la Ley Federal de Educacin indujeron a una fragmentacin del sistema al delegar en las provincias las decisiones de aplicacin de la reforma? Algunas opiniones sostienen que, dado que esa autonoma en la implementacin en realidad se encontraba sujeta a las posibilidades financieras y las capacidades de gestin de cada jurisdiccin, la transferencia contribuy a acentuar las diferencias provinciales en la calidad y equidad del servicio brindado. El contraargumento es que el sistema educativo se hallaba fragmentado con anterioridad a la transferencia y a la reforma educativa y, en este sentido, ya se encuentran referencias a la desarticulacin existente no slo entre jurisdicciones sino entre niveles en un diagnstico de la administracin central publicado por el Ministerio de Educacin a fines de los aos ochenta (Paviglianiti, 1988). Entonces, no podra imputarse todo a la transferencia. Haca tiempo que las escuelas medias haban sido abandonadas a su suerte: las competencias provinciales no las incluan y las instancias nacionales, inmersas en la crisis, haban renunciado de hecho a gobernarlas. La transferencia sirvi al menos para blanquear el abandono e intentar una nueva etapa, y en este marco, las menores distancias para el acceso, no slo geogrfico, deberan significar una mejora.
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2.2. Familias
Las asociaciones cooperadoras constituyen una experiencia asentada de cooperacin pblico-privada en el mbito de la escuela, en su carcter de instancia no discutida a travs de la cual se involucran las familias en el sector educativo argentino, mediante aporte de recursos y actividades de apoyo. Su origen no respondi al impulso del Estado, sino que surgieron por iniciativa privada. Como se ver ms adelante, las polticas gubernamentales apuntaron a limitar su esfera de accin y autonoma y, en un caso particular ms reciente, a potenciar su rol al adjudicarles tareas de gestin. El anlisis se limita a la ciudad y la provincia de Buenos Aires, en principio, porque el encuadre normativo es similar en el resto de las provincias y, en segundo lugar, porque en ambas existen o se han registrado algunas diferencias de inters. Tambin se presentarn los consejos de escuela, instancia que permita un mayor grado de intromisin de las familias en el gobierno escolar, y que se instaur en 1988 en la provincia de Buenos Aires. Aunque incorporada por algunas jurisdicciones, nunca alcanz una presencia masiva en el pas. La descripcin del proceso que medi entre su instauracin y posterior dilucin permitir al contrastar el rechazo que despert en diversos grupos sociales con su finalmente inofensivo accionar reflexionar sobre la tolerancia de la sociedad al involucramiento de la comunidad educativa en el gobierno de la escuela, as como la capacidad de los actores que la componen para sostener este esfuerzo en el tiempo. Las Cooperadoras: durante el proceso de constitucin del Estado Nacional en la Argentina, la educacin fue considerada una cuestin principal como elemento de integracin social, por lo que esta poltica pblica adquiri un carcter eminentemente centralizado. Pero, de modo paralelo, surgieron distintas asociaciones que se orientaron bsicamente a la asistencia a los nios y al seguimiento de los padres para que los enviaran a la escuela. En 1884, la Ley 1420 que consagr la educacin obligatoria y comn les da reconocimiento formal en su artculo 42, inciso c). A partir de 1930 la intervencin estatal se acentu no solamente en lo econmico, sino tambin en la regulacin de las prestaciones sociales. En este ltimo mbito, adems de aumentar su control sobre las actividades que desarrollaba el sector privado, institucionaliz actividades iniciadas espontneamente por la sociedad civil, las homogeneiz y foment su creacin. En ese marco, el Consejo Nacional de Educacin reglament en ese ao la actividad de las cooperadoras escolares, estableciendo como requisito el reconocimiento estatal, un reglamento de funcionamiento y un Fondo Comn de Cooperacin Escolar. Este Fondo, que limitaba el uso autnomo
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de los recursos que ellas mismas aportaban, sera distribuido por un directorio presidido por el Consejo Nacional de Educacin y delegados de los distritos escolares de la ciudad de Buenos Aires. La normativa gener una gran reaccin por parte de las cooperadoras, que reivindicaron sin xito su carcter de actividad privada. La normativa de la ciudad y provincia de Buenos Aires tambin restringen su esfera de accin y autonoma. Su objeto principal es definido como la realizacin de actividades asistenciales y su rol como sostn subsidiario de la escuela. Se establece al director como su asesor natural, el reconocimiento formal del aparato gubernamental y el poder de fiscalizacin sobre el manejo de los fondos que recaude. Asimismo, en ambas jurisdicciones se las excluye explcitamente de cualquier pretensin de intervenir en la organizacin y funcionamiento de la escuela, incluyendo los temas pedaggicos y el desempeo docente. Los recursos de las asociaciones cooperadoras provienen de la cuota societaria no obligatoria que aportan los padres de los alumnos, y con ellos financian parcialmente la limpieza y el mantenimiento del edificio escolar, material didctico y, en algunos casos, actividades a contra turno. El papel de las asocoaciones cooperadoras como aportantes de recursos para el funcionamiento de las escuelas se potenci durante la dcada del ochenta, en la que se verificaron restricciones presupuestarias crecientes. En la ciudad de Buenos Aires en particular, adems de estos fondos, las cooperadoras cuentan con subsidios para fines determinados que les otorga el gobierno. Se trata de aproximadamente 9 millones de pesos para gastos corrientes (transporte y material didctico) y casi 40 millones de pesos para gastos de capital (mantenimiento y equipamiento escolar). El destino de estos ltimos se define en la Comisin Distrital de Cooperadoras (CO.DI.CO). No se han detectado registros o estimaciones en la provincia de Buenos Aires. En esa provincia, la decisin de implementar la Educacin General Bsica en los aos noventa signific agregar el octavo y noveno ao al anterior Nivel Primario de siete aos de duracin, con la consiguiente necesidad de construir nuevas aulas. Para ello, fundamentado en razones de eficacia y control social ms que en objetivos de democratizacin, el gobierno de la educacin estableci una modalidad por la cual unas 3.600 cooperadoras debieron agregar funciones de gestin a su rol tradicional. stas recibieron con buena disposicin esta responsabilidad que, si bien no era nueva, representaba un cambio importante de escala con respecto a la tradicional. As, durante 1997 y 1998 esas asociaciones apoyaron la construccin de 3.870 aulas, 3.160 ampliaciones y refacciones y 2.131 obras de otro tipo (Prodymes, 1998). Bsicamente, la responsabilidad de las cooperadoras se circunscribi a la gestin y administracin de los fondos pblicos previstos para la ejecucin
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de las obras y a su rendicin ante la instancia central que era la que elaboraba y aprobaba cada proyecto de obra. La cooperadora respectiva poda hacer llegar su opinin o sugerencia, pero en ningn caso modificar en forma unilateral el proyecto ejecutivo y/o los materiales previstos. Sobre esta base, cada una de ellas realiz una compulsa de precios con el asesoramiento del director/a del establecimiento y del inspector de obra, delegado distrital del rea competente de la instancia central. Este ltimo estuvo a cargo del seguimiento y de la firma de la certificacin de avance junto con la cooperadora y la empresa contratista. La cooperadora tena la opcin de obviar al contratista y hacer la obra por administracin, una modalidad de mayor complejidad, en cuyo caso poda incorporar a sus fondos la diferencia entre el presupuesto oficial del proyecto y el que resultara de una compulsa de precios. Aproximadamente el 13% y el 9% de las aulas para 8 y 9, respectivamente, fueron ejecutadas bajo esta modalidad. La operatoria excluy virtualmente a los Consejos Escolares. Estos Consejos son una particularidad de la provincia de Buenos Aires: se trata de rganos colegiados, integrados por ciudadanos elegidos por el voto popular y estn a cargo de la administracin de los servicios educativos en el mbito de la competencia territorial distrital que coincide con la municipal y electoral, en 134 distritos con exclusin de los aspectos tcnico-pedaggicos. Los Consejos Escolares datan de 1875 y existe un histrico forcejeo con la instancia central, la que persistentemente les ha quitado atribuciones. El cargo de consejero escolar constituye el escaln ms bajo de la carrera poltica. En este marco, Tiramonti (1996), al destacar el papel de espacio privilegiado que desempearon las cooperadoras, seal tambin la existencia de una completa trama relacional para la asignacin de recursos que articulaba, por un lado, las cooperadoras de las escuelas con los consejeros escolares distritales y stos, a su vez, con los organismos provinciales proveedores de los recursos. Paralelamente, se verificaban tambin nexos directos entre estos ltimos y las cooperadoras de las escuelas, as como entre gobierno y familia. La incorporacin de las cooperadoras a la gestin de las obras fue exitosa. Las obras se realizaron con una agilidad que difcilmente se hubiera logrado por otros mtodos y, del total de las involucradas, solamente alrededor de un 10% lleg al nivel central como casos problema, sin que los ilcitos alcanzaran mayor relevancia. Los Consejos de Escuela: fundamentados en propsitos democratizadores, estos Consejos se iniciaron en la provincia de Buenos Aires y posteriormente, entre otras jurisdicciones, en Mendoza y Ro Negro, con algunas modificaciones. Aunque subsisten experiencias aisladas, no han alcanzado
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una institucionalizacin masiva. Dado que la inclusin de esta experiencia apunta a presentar dos modelos distintos de cooperacin pblico-privada, se expondr solamente la experiencia de Buenos Aires y no se har referencia a su situacin actual en el pas. Los Consejos de Escuela fueron autorizados en esa provincia en 1988, como instancias a nivel del establecimiento escolar, a integrarse con representantes de los sectores involucrados directivos, docentes, padres, alumnos, no docentes, asociaciones cooperadoras y, en el caso de la enseanza no oficial, el representante legal, elegidos democrticamente entre sus pares. Las entidades intermedias podan ser invitadas a sus debates con voz pero sin voto. Si bien el personal directivo era responsable de la difusin del Decreto en la zona de influencia de la escuela, la promocin o creacin de los Consejos poda ser realizada por cualquier persona que reuniera las condiciones que la norma estableca para integrarlos. Se les atribuyeron funciones de fortalecimiento de la organizacin de la comunidad educativa y su zona de influencia, pero tambin podan elevar propuestas ante las autoridades competentes en todo lo concerniente a lo tcnico-pedaggico y docente. En principio, la normativa no estableci la obligacin de informar al Consejo, ya sea sobre la situacin del establecimiento, el programa curricular o las polticas educativas. En cambio, es importante el componente de opinin, ya que podan participar en el anlisis y tratamiento de las necesidades educativas del establecimiento y de la zona, gestionar propuestas de cambios en cuestiones tcnico pedaggicas ante la autoridad respectiva y proponer criterios para la realizacin de los actos que se realizaran dentro o fuera de la escuela. En los aspectos que se refieren ms especficamente a decisiones, se le atribuan generosas posibilidades para la realizacin de actividades extracurriculares en interaccin con la comunidad, as como sobre la infraestructura y medios auxiliares de educacin, sin mencin alguna al origen de los recursos que seran necesarios para la realizacin de las acciones. Ms an, en el caso que se dirigieran donaciones o subsidios al Consejo, ste slo podra proponer su destino y afectacin a travs de la cooperadora, quien deba formalizar la rendicin de cuentas. Los consejos mendocinos, en cambio, contaron con asignacin de recursos pero su percepcin fue irregular. Uno de los aspectos ms interesantes de la experiencia fueron las duras crticas que recibi. Algunos medios periodsticos conservadores la tildaron de populista, izquierdizante y la acusaron de la pretensin de introducir elementos ajenos a la educacin dentro de las escuelas. El Consejo de Educacin Catlica de la Provincia de Buenos Aires, la Asociacin de Entidades Educativas Privadas Argentinas y la Junta Coordinadora de Asociaciones de la Enseanza Privada en forma separada pero con planteos similares-,
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rechazaron el proyecto por considerar que esa forma participativa comprometa el patrimonio de los establecimientos y cuestionaron la ingerencia del gobierno provincial en su organizacin interna. Los resultados del proceso contrastan fuertemente con las crticas recibidas, ya que la propuesta atrajo muy limitadamente a los padres. Como en otros intentos participativos, los Consejos se integraron con los pocos que estaban dispuestos a incluirse. As, al no surgir de una eleccin entre varios postulantes su representatividad result cuestionable. Pese a algunos emprendimientos desde el centro, la promocin qued a cargo de los directores y, consecuentemente, la constitucin del Consejo dependi de la voluntad del actor que sufrira la mayor prdida de poder si el proceso resultaba exitoso, y que afrontaba el riesgo de no poder manejar posibles conflictos. Asimismo, como el discurso de participacin, democracia y movilizacin comunitaria lleg a las escuelas a travs de las vas encargadas de transmitir directivas, la recepcin fue, fundamentalmente, burocrtica. Los grupos tuvieron dificultades para encontrar el equilibrio en cuanto a la formulacin de demandas, ya que fluctuaron entre la ausencia de presentacin y requerimientos que superaban las posibilidades de su rol. El nivel central, por su parte, demostr carencias para incorporar, procesar y devolver las sugerencias de los Consejos, lo cual seguramente aceler su decepcin. El costo de la participacin qued a cargo de los propios involucrados. Para los docentes, el Consejo de Escuela represent una carga extra de trabajo que, salvo en el caso de una especial disposicin personal, slo podra compensarse con las inciertas satisfacciones derivadas de la actividad comunitaria. Por su parte, el rol de los alumnos dentro del Consejo no debi ser cmodo, flanqueado por la autoridad de los padres y de los docentes.1 Por ltimo, las fuentes disponibles sealan la excesiva rotacin de los docentes, la falta de informacin sobre el sistema educativo y sobre la actividad de los mismos Consejos como algunos de los problemas que afectaron la actividad de estas instancias.
3.3. Sindicatos
Los gremios docentes, al igual que en otros pases de la regin, han sido protagonistas del proceso de institucionalizacin del sistema educativo: los movimientos magisteriales se transformaron en sindicatos y se incorporaron a la trama de poder en la mitad del siglo XX cuando el pas se embarcaba en un proceso de transformacin de casi todas las dimensiones del orden social. A diferencia de otras asociaciones gremiales, orientaron sus objetivos hacia la regulacin de una carrera docente con independencia de los favoritismos polticos y reivindicaron el carcter nacional y laico de la educacin.
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Esta integracin no estuvo exenta de situaciones de conflicto que se desarrollaron bsicamente alrededor de los salarios docentes y de las mejoras en las condiciones de trabajo. El mapa sindical es de notable complejidad tanto en el nivel nacional como provincial, y se relaciona no solamente con la diversidad de entidades y sectores a los que representan, sino tambin con el entramado de alianzas existente. Esto requiere, por parte del gobierno nacional, de conocimiento y anlisis de las realidades locales, y le genera dificultades en su estrategia de recentralizar en algn grado la problemtica salarial. Existen varias entidades con alcance nacional que representan docentes no universitarios del mbito pblico y privado de todos los niveles y modalidades. CTERA (Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina). Esta confederacin se crea en 1973 en un contexto de gran agitacin social, y orgnicamente pertenece a la Central de Trabajadores Argentinos, CTA. Actualmente es el sindicato docente ms importante del pas. Se encuentra constituido por entidades de base provincial que preservan un nivel importante de autonoma con respecto a la entidad central. Desde su creacin, la actividad sindical docente se fue conformando sobre la base de una modalidad de negociacin similar al resto de los trabajadores, caracterizada por el predominio de estrategias de resistencia y concesiones coyunturales que superan los conflictos de manera provisoria. CONTEDUC (Confederacin Nacional de Trabajadores de la Educacin). Su creacin es relativamente reciente, ya que logr reconocimiento en el ao 2004. Congrega entre otros, a SADOP (Sindicato Argentino de los Docentes Privados), AMET (Asociacin de Magisterios de Enseanza Tcnica) y UDOCBA (Unin Docentes de la Provincia de Buenos Aires). Pertenece a la Confederacin General del Trabajo, CGT. CEA (Central de Educadores Argentinos). Esta confederacin, creada en 1990, est integrada por la Federacin de Educadores Bonaerenses (FEB), SEDEBA, la Unin Argentina de Maestros y Profesores (CAMYP), Asociacin Correntina de Docentes Provinciales (ACDP); DISADEMS de Santiago del Estero, SITRAED de Chubut y Voz Docente de Formosa. FETE (Federacin de Trabajadores de la Educacin). Adherida a la CGT, la integran UDA (Unin Docentes Argentinos), la Asociacin del Magisterio de Enseanza Tcnica (AMET), Asociacin de Directivos de la Educacin (ADICO-ADIE), la Unin Docentes de la Provincia de Corrientes (UDPC), la Asociacin de Profesionales de la Educacin de Formosa (APEF), el Sindicato de Maestros de Santiago del Estero, el
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Sindicato Argentino de Empleados y Obreros de la Enseanza Privada (SAEOEP) y el Sindicato Docente de Formosa (SI.DO.FOR). En particular, la UDA inici su actividad en la dcada de 1940 y nuclea en su mayora a docentes de nivel medio y especialmente a los de escuelas tcnicas. Esta entidad ha participado activamente en el anteproyecto de Ley de Educacin Tcnico profesional. Est adherida a la CGT. En cuanto a AMET, su origen es la Federacin Argentina del Personal de Enseanza Tcnica (FAPET), entidad que agrupaba a todo el personal docente y no docente que se desempeaba en el mbito de la Enseanza Tcnica y que obtuvo personera gremial nacional en 1946. En 1954 se reorganiza bajo la sigla AMEP (Asociacin de Maestros de Enseanza Prctica) y en 1974 se transforma en la Asociacin del Magisterio de Enseanza Tcnica. FACTEC (Federacin Argentina de Colegios de Tcnicos). Esta federacin, creada a partir del impulso del Colegio de Profesionales y Maestros Mayor de Obra de Santa Fe, constituye un actor relevante en la interlocucin con el Ministerio de Educacin. Particip junto con la Unin Docentes Argentinos en la redaccin de la Ley de Educacin TcnicoProfesional. Otra entidad de relevancia es FNPT (Foro Nacional de Profesionales Tcnicos) En el caso particular de la educacin rural, algunas federaciones que nuclean a institutos educativos de gestin pblica o privada constituyen asociaciones de la sociedad civil con incidencia cada vez mayor en la formulacin de demandas hacia sistema e interlocucin con el Estado. Entre ellas se destacan: FACEPT (Federacin de Asociaciones Centros Educativos para la Produccin Total). Es una asociacin civil que se propone promover el desarrollo local de las comunidades rurales a travs de los CEPT (Centros Educativos para la Produccin Total). Estos centros son establecimientos de gestin pblica, con modalidad de alternancia, que se iniciaron en la Provincia de Buenos Aires y se replicaron en algunas jurisdicciones. Fundacin Marzano, que tambin tiene como objetivo la promocin del medio rural a travs de la formacin de los jvenes y de las familias en las escuelas de alternancia. FEDIAP (Federacin de Institutos Agrotcnicos Privados de la Repblica Argentina), asociacin creada en 1974 que nuclea a distintos establecimientos pblicos de gestin privada, entre ellos Escuelas e Institutos Agrotcnicos, Centros de Formacin Rural y Escuelas de la Familia Agrcola. Se vincula con el CONSUDEC (Consejo Superior de Educacin Catlica).
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De todos estos, los ms importantes son cuatro. En efecto, CTERA, UDA, AMET y SADOP conducen, junto con tres representantes del Ministerio de Educacin de la Nacin y tres sndicos uno por los gremios, uno por los jubilados y uno por el Ministerio de Educacin la Caja Complementaria de Previsin para la Actividad Docente. En marzo de 1975 se cre la Caja Complementaria de Jubilaciones y Pensiones del Personal Docente, cuya continuacin es la sealada Caja Complementaria, instaurada en el ao 1983 con la promulgacin de la Ley 22.804 con el fin de extender los beneficios a mayor cantidad de docentes. La caja funciona como entidad no estatal de derecho pblico sin fines de lucro, con personera jurdica y capacidad administrativa y financiera. El complemento se otorga a todos los docentes y pensionados del sector comprendidos en la Ley, y su monto, de acuerdo con el sistema de reparto, se ajusta a los ingresos disponibles. Se dirige a los docentes con servicios nacionales, sean o no transferidos a las provincias o Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, y los que se desempeen en institutos privados incorporados a la enseanza oficial, as como tambin aquellos incorporados por medio de convenios, como la Universidad de Buenos Aires, la de Lujn, de Catamarca, Consejo del Menor y la Familia, Servicio Penitenciario Federal y COMFER. El conflicto docente no universitario Los gremios docentes tienen alta relevancia en cuanto al planteo de opiniones y demandas al sistema educativo, y son los actores con mayor capacidad de incidencia en la orientacin e implementacin de reformas. Esto se vincula tambin a los niveles relativamente altos de concertacin que adquieren las polticas pblicas en trminos de estrategia de gobernabilidad. Aunque histricamente su actuacin se relacion con la experiencia organizada de los trabajadores de la educacin, cabe destacar que una cualidad de las organizaciones gremiales docentes ha sido la capacidad de articular en sus luchas la defensa de los derechos laborales con el inters explcito de mejorar, en un sentido ms amplio, los sistemas de enseanza. En la mayor parte de la dcada del noventa, y con el trasfondo de los procesos de reforma, la relacin entre el sindicalismo docente y el gobierno se caracteriz por un vnculo de confrontacin, sobre aspectos de tipo laboral, demandas de participacin y cuestionamientos a los lineamientos de la poltica y a los efectos que generaba su implementacin. En este contexto, el sindicalismo docente centr su accionar en la defensa de los derechos laborales con el inters de mejorar, en un sentido ms amplio, los sistemas de enseanza. El gremio docente adopt una postura de confrontacin, colocando en primer plano la lucha por conquistas salariales y la estabilidad docente.
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Debe sealarse que mientras en los aos ochenta los conflictos se instalaban en el mbito nacional, en los noventa se provincializaron, ya que la descentralizacin dej las decisiones salariales y laborales a cargo de las jurisdicciones. Sin embargo, los gremios resistieron este proceso mediante diversas acciones que intentaron nacionalizar sus demandas, como la carpa blanca, que se expuso durante 1.003 das en la Ciudad de Buenos Aires, frente al edificio del Congreso. En la actualidad, se asiste a una etapa de apoyo de los grupos sindicales hacia algunas de las acciones emprendidas por el gobierno nacional. Entre las iniciativas que se acompaaron pueden destacarse la sancin de la Ley de Educacin Tcnica, la de Financiamiento Educativo y la de Educacin. Debe sealarse que tambin apoyaron la Ley Federal de Educacin, que hoy repudian: En el momento de la sancin de la ley, los dirigentes sindicales docentes la saludaron casi como una conquista. En un artculo publicado en 1994, Marta Maffei (por entonces secretaria adjunta de CTERA) describe la norma como un modelo de concertacin, en la cual se dio satisfaccin a cada una de las partes (citado por Tedesco y Tenti Fanfani, 2004). En particular, en los ltimos aos, las principales reivindicaciones docentes apuntaron a mejoras retributivas y al blanqueo de las sumas en negro. Esta ltima cuestin tiene efecto multiplicador en la masa salarial. Las estrategias del gobierno nacional Frente a estos reclamos, el gobierno nacional encar diversas lneas de accin. Veamos las principales: Pago del FONID. A partir de 2003, se realiz un considerable esfuerzo no solamente para garantizar el pago mensual del FONID, sino para incrementarlo (en 2007 habr sido casi cinco veces superior en trminos reales que el presupuestado en 2003), que puede interpretarse como la voluntad de generar condiciones de gobernabilidad y de complementar los deteriorados ingresos docentes. La Ley 25.864 de garanta del salario docente y 180 das de clase. En julio de 2003 se sancion la Ley 25.864 de garanta del salario docente y 180 das de clase, que en su artculo 4 establece: [...] las jurisdicciones provinciales que [...] no pudieran saldar las deudas salariales del personal docente, podrn solicitar asistencia financiera al Poder Ejecutivo Nacional quien [...] procurar brindar el financiamiento necesario para garantizar la continuidad de la actividad educativa [...]; y en su artculo 8 el convenio nacin/provincias para la instauracin de un ciclo lectivo anual mnimo de 180 das, que deberan compensarse en caso de no haber sido cubiertos en su totalidad.
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Con relacin a esto, segn lo informado por los establecimientos escolares en los relevamientos anuales que realiza el MECyT, en 2004 veinte jurisdicciones no alcanzaron los 180 das, disminuyendo a dieciocho en 2005. A su vez, segn informacin provisoria (no publicada) del Ministerio de Educacin de la Nacin, las huelgas aunque no por deudas salariales como las que requera esa ley para la intervencin en el conflicto por parte del gobierno nacional explican el 60,2% de los das de clase no dictados, con mximos en Salta (87,8%); La Pampa (82,2%), y Chaco (82%), que presentan valores absolutos muy diversos: 8,56 das, 3,27 y 14,52, respectivamente. La Ley 26.075 de Financiamiento Educativo. Esta norma, en su artculo 10, dispone la creacin de una comisin nacional para definir, entre el Ministerio de Educacin de la Nacin, el Consejo Federal y los gremios con representacin nacional, diversos aspectos vinculados a la situacin laboral docente. Uno de estos aspectos es la fijacin de un salario mnimo inicial para todos los docentes del pas. En 2003 la diferencia de los salarios iniciales entre algunas provincias alcanzaba una relacin de uno a tres (240 pesos a 750 pesos). Actualmente esta relacin es de uno a uno y medio. En ese marco, en 2005 se fij un salario mnimo de 700 pesos para el cargo de maestro inicial de jornada simple, que pas a 840 pesos en el 2006 y 1040 pesos en el 2007. La Ley adems prev la constitucin de un Fondo Nacional de Compensacin Salarial para que el Estado Nacional apoye a las provincias ms pobres a llegar a la cifra acordada anualmente. En la actualidad, el Estado transfiere los recursos a once provincias que cumplen los requisitos que plantea la Ley. Este ao se incorpor la provincia de Buenos Aires, a la que le fueron transferidos 300 millones de pesos para cumplir con el acuerdo. En el mes de febrero de 2007, cuando se defini el nuevo mnimo salarial, ocho provincias (principalmente las del sur y algunas de las grandes) estaban igual o por encima de ese piso, por lo que no se rigieron por este acuerdo. Cuatro provincias llegaron al piso con sus propios recursos y las otras doce recibieron apoyo del Estado nacional. As, ante el aumento del salario mnimo, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Salta y Neuqun redoblaron su histrico reclamo por recomponer el salario bsico, sobre el cual se calculan beneficios, como la jubilacin y el presentismo. Sealan asimismo que, si bien los salarios mnimos de bolsillo superan la media nacional, tambin lo hace la canasta bsica local (y seguramente tambin los salarios del resto de la economa). Buenos Aires tampoco pudo afrontar el aumento y debi negociar la ayuda del gobierno nacional y presenciar la salida del ministro de economa. Das antes renunci el Ministro de Educacin de Corrientes, y el conflicto se agudiz en la Patagonia, La Rioja, Santa Fe, La Pampa y Crdoba. Se trat de una medida equivocada, o el proceso pone a la luz las dificultades de
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nuestro, cuanto menos extrao, federalismo? Ante la pregunta del diario La Nacin al Ministro de Educacin nacional: Dnde radica entonces el conflicto docente?, ste seal que hay conflictos puntuales en los temas que tienen que ver con la escala salarial. Cada provincia es un mundo. El periodista insiste: Pero en ese punto el gobierno nacional no puede hacer nada? Ni siquiera cuando se pierden das de clases o se agrava la situacin con una muerte? La respuesta es: No, la ley no nos permite hacer nada. Slo podemos ayudar a las provincias pobres.2 En Santa Cruz, el paro docente que afect a unos 6.400 docentes, se resolvi luego de 12 semanas de huelga y 41 das de clase perdidos, con la elevacin a 500 pesos del salario bsico, cuyo monto anterior era de 161 pesos. El dirigente de la asociacin gremial, sin embargo, afirm: [...] que esto no termina, recin empieza, porque debemos avanzar en los temas que quedaron pendientes, para lo cual ha comenzado una mesa de dilogo que se extender por varios meses. Ley 26.206 de Educacin Nacional. La ley, promulgada el 27/12/2006, en su artculo 115 inciso f) introduce una nueva competencia del Ministerio nacional, al darle la posibilidad de declarar, en acuerdo con la jurisdiccin y el Consejo Federal de Educacin, y con comunicacin al Poder Legislativo Nacional, la emergencia educativa para brindar asistencia de carcter extraordinario a la jurisdiccin en la que est en riesgo el derecho a la educacin en los niveles de carcter obligatorio. Decreto PEN 137/2005. Remite en varios aspectos a la Ley 24.016 Rgimen Especial Previsional para el Personal Docente comprendido en la Ley 14.473 (Estatuto del Docente) dictada el 13/11/1991, que haba sido dejada sin efecto a partir de la entrada en vigencia de la Ley 24.241 Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones del ao 1994, cuando dejaron de efectuarse las cotizaciones establecidas por la Ley 24.016 y, por ende, dejaron de otorgarse las prestaciones previsionales all dispuestas. Se aplica al personal docente de nivel inicial, primario, medio tcnico y superior no universitario de establecimientos pblicos o privados, en las provincias que han transferido sus cajas jubilatorias a la rbita nacional. Las que no hicieron tal transferencia continan con sus regmenes propios. La edad jubilatoria pasa a 57 aos para las mujeres y 60 para los varones. La norma crea el Suplemento Rgimen Especial para Docentes a fin de abonar a sus beneficiarios la diferencia entre el monto del haber otorgado en el marco de la Ley 24.241 y sus modificatorias y el porcentaje establecido en el art. 4 de la Ley 24.016. De este modo, el haber mensual de las jubilaciones ordinarias y por invalidez del personal docente ser equivalente al 82% de la remuneracin mensual del cargo u horas que tuviera asignado al momento del cese. En cuanto a la movilidad, el 28 de julio de 2005 la Corte Suprema de Justicia de la Nacin dict sentencia en autos Gemelli Esther
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Noem (G 402 XXXVII), considerando procedente que las jubilaciones y pensiones otorgadas por la Ley 24.016 se reajusten conforme al incremento de las remuneraciones de los trabajadores activos. El conflicto docente universitario La Federacin Nacional de Docentes Universitarios se dividi en 1998. Dos aos despus, tras la intervencin del gremio por el Ministerio de Trabajo, por fuera de la CONADU, con reconocimiento oficial, se form la CONADU Histrica, a las que en marzo de 2005 se agreg una entidad paralela, la FEDUN (Federacin Nacional de Docentes de las Universidades). Las dos primeras integran la CTA y la ltima la CGT. La CONADU Histrica est solicitando el otorgamiento de la personera gremial desde el 16 de diciembre de 2003. Los gremios de base que conforman la CONADU son los de Rosario, Mar del Plata, Crdoba, La Plata, San Luis, Ro IV, Formosa y Santiago del Estero, mientras la CONADU Histrica rene a ms de veinte: los del Litoral, Catamarca, Cuyo, Misiones, Patagonia, San Juan Bosco, Lujn y Comahue, entre otros, incluida la AGD-UBA, uno de los dos gremios que existen en la Universidad de Buenos Aires. Por su parte, FEDUN agrupa a San Martn, el IUNA, Villa Mara, Lomas de Zamora, UTN Avellaneda, Entre Ros, San Luis, ADUBA (el otro gremio de la UBA) y uno de los dos gremios de Tucumn. A su vez, los no docentes se nuclean en FATUN (Federacin Argentina de Trabajadores Universitarios no Docentes) Adems del salario, existen varias cuestiones conflictivas en este nivel educativo. Una de ellas es la de los docentes ad honorem. En 2004, segn datos oficiales, alcanzaban a unos 11.000, pero fueron creciendo en el marco del crecimiento de la matrcula y los problemas presupuestarios. Con diferencias de grado, la prctica est extendida a todas las universidades, y segn algunas fuentes, en la actualidad ascienden a unos 32.000 de una planta de 130.000 docentes en el sistema universitario nacional.3 Despus de varios intentos frustrados, la discusin entre las federaciones docentes, los rectores agrupados en el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y la Secretara de Polticas Universitarias (SPU) para que se pague a todos los profesores comenz a prosperar en 2006 y avanz en los primeros meses de este ao, sobre la base de un relevamiento que requiri la SPU a las universidades, con vistas a instrumentar un programa que comenzara a rentar a los ad honorem desde mediados de ao, segn requisitos an en discusin. En cuanto a los ad honorem, con una partida de 30 millones de pesos, la SPU apunta a instrumentar un programa de rentas paulatino que se iniciara
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en agosto y que en principio alcanzara a los docentes frente a alumnos con antigedad mayor a un ao al 31 de diciembre de 2006, con nombramiento formalizado.
2.4. Otros actores

Si bien el involucramiento y/o la incidencia en las polticas educativas de otros actores no tiene la relevancia de los que se describieron hasta aqu, es necesaria su presentacin porque ello permitir, remedando la cita de Aguilar Villanueva, completar la determinacin de cunta vida hay ms all del gobierno, y mencionar ciertas estrategias de la gestin en su relacin con algunos de ellos. Los alumnos no universitarios de nivel medio cuentan con cierto grado de organizacin a travs de los Centros de Estudiantes, los que desempean un rol pasivo salvo en contextos de extrema movilizacin social. En la universidad, en cambio, se registra una importante politizacin. Su actividad se enmarca en la Ley 24.521 de Educacin Superior, que les otorga el derecho de asociarse libremente en centros de estudiantes federales, nacionales y regionales, a elegir sus representantes y a participar en el gobierno y en la vida de la institucin conforme a los estatutos y, de corresponder, las normas legales de las respectivas jurisdicciones. El reconocimiento de las asociaciones de estudiantes y la consecuente personera jurdica es competencia de las universidades segn el artculo 29 inciso ) de la Ley. La integracin de los rganos colegiados de gobierno est determinada por el estatuto de cada universidad, norma que debe asegurar que los representantes de los estudiantes sean alumnos regulares y tengan aprobadas, por lo menos, el 30% de las asignaturas de la carrera que cursan. Por su parte, las empresas privadas tienen una larga historia de microcooperacin con el sector educativo, que vara desde la contribucin puntual a emprendimientos escolares por parte de las firmas del barrio, hasta la financiacin de proyectos diversos por grandes sociedades. En lo referido a la educacin bsica, su aporte se ha limitado tradicionalmente al padrinazgo de escuelas o al desarrollo de actividades con objetivos focalizados en premios, becas de estudio, etc. (adems de la capacitacin que puedan ofrecer en sus propios mbitos de trabajo; pero aqu nos estamos refiriendo a su ayuda a la educacin formal). En tiempos recientes, al menos en los pases ms desarrollados, parecera haber crecido el inters de las firmas sobre todo las medianas y las grandes por la educacin bsica. En el plano local, es poca y dispersa la informacin que se dispone sobre la contribucin empresarial a la educacin. La UIA (Unin Industrial Argentina) cuenta con un Departamento de Educacin, Ciencia y Tecnologa. A travs de una nota de sus titulares for-
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maliz su acuerdo con el proyecto de Ley de Educacin y solicit la inclusin de algunos puntos, entre ellos la evaluacin de la calidad de la preparacin de los jvenes; que el Estado supedite subsidios y planes sociales a la obligacin de los padres a enviar sus hijos a la escuela; la concrecin de convenios de pasantas de docentes y alumnos con empresas de la zona; la realizacin de visitas peridicas de profesores y directivos para detectar los requerimientos de formacin y la seleccin, capacitacin y promocin de los buenos docentes. La Iglesia Catlica ejerce su influencia a travs del CONSUDEC (Consejo Superior de Educacin Catlica), organismo que pertenece a la Conferencia del Episcopado Argentino y se propone representar a la educacin catlica de la Argentina. Ms arriba ya se haba sealado la crtica intervencin del Consejo de Educacin Catlica de la Provincia de Buenos Aires ante la propuesta de Consejos de Escuela. Por su parte, el CECE (Consejo de Educacin Cristiana Evanglica) viene desarrollando desde hace algunos aos acciones educativas, en el nivel bsico, muy preponderantemente en contextos rurales. En forma progresiva viene estableciendo vinculaciones con los ministerios de educacin. Ambas entidades integran la COORDIEP (Junta Coordinadora de Asociaciones de Enseanza Privada). Es de inters sealar que, como aporte al Debate por la Ley de Educacin, la entidad seala lo siguiente: Rescatamos el texto Las familias tienen el derecho de elegir el tipo de educacin para sus hijos que responda a sus convicciones filosficas, ticas o religiosas la frase fue recogida por la Ley en su artculo 128 inciso c) contenido en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (Pars, 1950) y ampliado luego en la Declaracin de San Jos de Costa Rica. El Estado garantizar el financiamiento necesario para el pleno ejercicio de este derecho. El artculo 65 de la Ley menciona la asignacin de aportes financieros por parte del Estado, los limita a el pago de los salarios docentes de los establecimientos de gestin privada reconocidos y autorizados por las autoridades jurisdiccionales y basa su asignacin a criterios de justicia social, vinculados con la funcin social que cumple en su zona de influencia, el tipo de establecimiento, el proyecto educativo o propuesta experimental y el arancel que se establezca. La Junta solicit, asimismo [...] que se garantice el derecho a la presencia y la participacin sistemtica, equitativa y proporcional de la Educacin Pblica de Gestin Privada en los distintos consejos, acuerdos y mbitos de planificacin, financiacin, capacitacin y evaluacin del sistema educativo. El artculo 66 de la Ley las incluye en el Consejo de Polticas Educativas. En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil (OSC), aunque se verifica, su participacin en el sector educativo no es una prctica extendida.
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La actual conduccin del Ministerio de Educacin de la Nacin las est promoviendo como entes de gestin para la creacin de Centros de Alfabetizacin, a travs de convenios con organizaciones sin fines de lucro, asociaciones gremiales y diversos organismos del estado nacional y provincial, que implican la provisin por parte del ministerio de materiales, capacitacin y viticos para el alfabetizador. El gobierno nacional tambin impulsa una red de organizaciones sociales de aquellas provincias con mayor cantidad de nios y jvenes de entre 6 y 18 aos que se encuentran fuera del sistema educativo, que reciben un subsidio para la promocin de la inclusin educativa en sus comunidades. Esto se desarrolla a travs de un programa que otorga becas a los jvenes que vuelven a la escuela. Adems, a aquellos establecimientos educativos que, como mnimo, cuenten con diez alumnos becados, se les asigna un fondo para material didctico y equipamiento y plus horario para el docente facilitador. Las decisiones sobre estos recursos se adoptan en la Mesa de Coordinacin Local. En lo que se refiere a los medios de comunicacin, Feijo (2004) ha sealado su importancia como actor, en cuanto hilo conductor de la presentacin pblica de lo que pasa en la escuela. Destaca, asimismo, que su accionar no apunta a la discusin de los complejos problemas de la educacin ni a la responsabilidad de los mensajes de los medios en la cultura estudiantil, sino a lograr la atencin de la opinin pblica con denuncias sobre los dficit de infraestructura de las instituciones. Mayoritariamente, el mensaje de los medios no va ms all de lo polticamente correcto. El docente es presentado como una figura abnegada, en especial el maestro rural. Las huelgas encuentran relativa comprensin, ya que se consideran justificadas a causa de las condiciones de trabajo y pocas veces se discute el ausentismo. Otro actor que ha jugado un rol de relativa importancia en determinadas etapas de la historia del sector educativo argentino es el constituido por los organismos financieros internacionales. Si bien el financiamiento que proveen es marginal (representan menos del 1% anual del presupuesto educativo del sector pblico argentino consolidado), es oportuno recordar que, de 1989 a 1991, la transferencia de las escuelas secundarias a las provincias figur repetidamente entre los compromisos que asuma el gobierno argentino en los Memorando de Entendimiento que se firmaban con el Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, en el marco del supervit fiscal y las polticas de desendeudamiento del pas, los bancos han abandonado la pretensin de constituirse en co-formuladores de polticas, para asumir el rol de simples aportantes de recursos a los programas de gobierno. Asimismo, la buena liquidez y la necesidad de disminuir sus costos de transaccin han llevado a los bancos a
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flexibilizar las modalidades de prstamo, los procedimientos de adquisiciones y los tem a financiar. Desde hace veinticinco aos, la educacin argentina ha resultado un sector atractivo para estos organismos, que han concedido financiamiento tanto al gobierno nacional como a varias provincias. Los proyectos no se han ejecutado en los plazos previstos, en buena parte por las dificultades para adaptarse a los procedimientos de esas agencias y tambin por los retrasos provinciales para cumplir los requisitos para incorporarse a los programas.
2.5. Ms demandas al Estado versus el estado del Estado para afrontarlas

En principio, parecera existir un cambio de clima conceptual que permite postular estrategias basadas en un papel activo del Estado con mayor legitimidad que en la dcada del noventa. Ms an, algunos resultados de las consultas a la sociedad que realiz el Ministerio de Educacin nacional en forma previa a la presentacin del proyecto de Ley de Educacin recientemente sancionado hacen pensar que la sociedad est comenzando a considerar obligatorio ese rol del Estado.4 El 92,5% de los consultados est de acuerdo con que el Estado Nacional tenga un papel ms activo cuando en una provincia est en riesgo el derecho a la educacin y un 95,8% cree que el Estado tiene la obligacin de garantizar la igualdad de oportunidades a travs de acciones que favorezcan a los sectores sociales ms desprotegidos (MECyT, 2006). En este marco, en qu estado se encuentra el Estado? En principio, conviene recordar que las reformas de los aos noventa no solamente transformaron la estructuracin nacin/provincias en cuanto al tamao del Estado, las funciones a su cargo y la composicin de las dotaciones de personal, sino que derivaron en la virtual desaparicin de la presencia del Estado central en el mbito subnacional y una fuga del empleo pblico del Estado nacional hacia los subnacionales. En 1977, un 68% de los empleados pblicos nacionales se desempeaba en las provincias, y en algunas de ellas, su nmero superaba al personal provincial. En la actualidad, quedan en territorio provincial no mucho ms que las fuerzas armadas, las universidades nacionales, AFIP y el INTA (Oszlak, 2001). As, las provincias deben administrar un aparato institucional mucho ms denso y extendido sin haber adquirido las capacidades de gestin requeridas, lo cual se traduce en altos grados de ineficiencia en el cumplimiento de los programas de gobierno (Oszlak, 2001) En el caso particular de la educacin, la descentralizacin no gener hasta el momento adecuaciones visibles a las realidades locales; ms bien se verific un simple traslado del modelo organizativo y sus reglas de funcionamiento a una escala menor. De este modo,
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lo que se observa en las instancias descentralizadas es, en rigor, una reproduccin de las viejas estructuras centralizadas. El sistema educativo presenta estructuras policntricas que estaran replicando los viejos problemas de un solo centro. En otras palabras, los gobiernos subnacionales descentralizados se han constituido en nuevas instancias de centralizacin. As, los modos de solucin e irresolucin de los problemas continan siendo, la mayor parte de las veces, similares y, en consecuencia, se mantienen las dificultades de gerenciamiento del antiguo centro. Para evaluar si esta escasez de avances es meramente ineficacia, es conveniente introducir la dupla problema organizacional/problema social, ya que la definicin que se adopte no solamente orientar al enfoque del diagnstico, sino que determinar el tipo de acciones a proponer (Arango, 1998). En principio, que una situacin dada afecte a un nmero significativo de personas es la dimensin que permite distinguir el problema social de los individuales, los grupales, y an ms, de los organizacionales. El siguiente planteo es determinar qu actores padecen la situacin, quines la denuncian y cules tienen algn inters en que la condicin no se modifique (Surez, 1989). Por ltimo, cabe recordar que no todos los problemas sociales se convierten en cuestiones que la sociedad encuentra como problemas; as como stas no siempre originan acciones de poltica pblica. Este anlisis lleva a reflexionar sobre si la definicin centralizacin-descentralizacin no est superando el mbito organizacional y se trate, en realidad, de un problema social para el cual no se cuenta an con una propuesta de solucin que encarne las expectativas e intereses de los distintos actores involucrados. Tambin trae a la luz la inquietante cuestin de si existe conciencia poltica y en especial comunitaria, de los efectos de la centralizacin educativa. As, corresponde interrogarse cunto podr avanzarse en este aspecto sin la existencia de una efectiva demanda social en tal sentido y cul ser el hecho, si no se ha producido an, que atraer finalmente la atencin de un nmero significativo de personas sobre el problema. La posibilidad de los aparatos provinciales de encarar su propia reforma es muy limitada. Las viejas burocracias educativas ya no son si alguna vez lo fueron burocrticas en el sentido racionalista y weberiano del trmino (es decir, racionales con respecto a un fin). En demasiados casos se han transformado en burocracias degradadas, meramente formales, e incapaces de orientar la vida de las instituciones escolares hacia objetivos nacionales democrticamente acordados. Asimismo, los especialistas acuerdan en sealar la escasa formacin que tienen los equipos tcnicos y administrativos de los ministerios de educacin provinciales y las debilidades en la carrera administrativa, panorama que no se presenta homogneamente distribuido ni con igual intensidad y extensin en el territorio nacional. Pero de la capacidad de estos ministerios de planificar e implementar las acciones de poltica educati-
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va depende el desarrollo de cada provincia y la unidad misma del sistema. Paralelamente, Feij (2004) seala que, en la escuela, los sindicatos docentes desempean un rol crecientemente parecido al del Estado, mientras se difumina la percepcin de esta instancia por parte de la institucin educativa. De este modo, se debe gobernar un sistema fragmentado, desarticulado y desigual, tanto en cuanto a la estructura de niveles, la calidad de la oferta educativa, y las capacidades administrativas, contando para ello con mecanismos que no han logrado hasta el momento el mnimo de unidad y coherencia que requiere. Por el contrario, el Estado nacional introduce una complejidad adicional al promover una diversidad de acciones y programas, financiados con recursos locales y externos, obligando a las provincias a la designacin de una contraparte para cada uno de ellos, seleccionada entre sus menguados recursos humanos, para su operacin. Aunque parece estar superada la discusin sobre si se debe centralizar o descentralizar, y que lo razonable es moverse sin prejuicios en ambas direcciones, el peligro es que las caractersticas diferenciadas y las dificultades de coordinacin funcin del Ministerio de Educacin de la Nacin cuyo contenido y sentido en un contexto federal, segn Terigi (2005), es uno de los aspectos menos discutidos en estos aos pueden generar un proceso inverso al observado quince aos atrs; recentralizacin por desesperacin. Una muestra de esto es el FONID, que introdujo una complicacin adicional para conceptualizar el ya hbrido federalismo argentino. Tcnicamente, no hay sustento alguno para que el gobierno nacional coparticipe en el pago del salario docente. Evidentemente, ste es uno de los tantos casos donde la teora econmica resulta inadecuada o insuficiente para explicar un fenmeno. Probablemente, ese fondo deber continuar asignndose hasta que se resuelva la puja distributiva de los impuestos nacionales o que el incremento de estos ltimos sea tal que permita que las provincias asuman su pago. Desde hace cuatro aos, el gobierno nacional ha venido realizando un considerable esfuerzo no solamente para garantizar el pago mensual del FONID, sino para incrementarlo (en 2007 habr sido casi cinco veces superior en trminos reales que el presupuestado en 2003). Esto puede interpretarse como la voluntad de generar condiciones de gobernabilidad y de complementar los deteriorados ingresos docentes. Pero la persistencia de los reclamos lleva a cuestionar no slo la eficacia del instrumento, sino sus alcances, ya que el fondo solamente representa el 10% de la nmina salarial agregada. A su vez, en una suerte de consolidacin de la centralizacin de la cuestin salarial, desde 2005 y con unas semanas de antelacin al inicio de cada perodo lectivo, el gobierno nacional ha venido anunciando salarios mnimos para el sector. En la actualidad, por primera vez en aos, ese nivel supera la
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canasta bsica de consumo. Sin embargo, la conflictividad no disminuye. El reclamo docente, tendr algn lmite en un marco de publicitado supervit fiscal y salarios privados en crecimiento? Cunto dinero se necesita para calmar el malestar docente, que deviene de la prdida de prestigio social? Por otra parte, la conflictividad del ao 2007 en varias provincias parece sealar algunos costos polticos de la recentralizacin al menos de las cuestiones salariales as como sus lmites, sobre todo para un ministerio que tiene dificultades para reconocer la diferencia y aplicar polticas no homogneas. Aun ms, la gravedad de algunos hechos de este ao torna inevitable pensar si la cuestin a discutir es la gobernabilidad del sector educativo, o la incidencia del sector educativo en la gobernabilidad democrtica. En este sentido, debe reflexionarse en qu medida se han replanteado, en el caso particular de educacin, los tres pactos constitutivos de la relacin Estado-Sociedad: el de gobernabilidad quin decide qu, el pacto funcional quin se ocupa de qu, y el pacto fiscal quin paga qu; pactos que se vinculan a las tres cuestiones centrales que dan contenido a la agenda del Estado: la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad (Oslak, 2001).
2.6. A modo de sntesis de la segunda parte: Estado y gobernanza de la educacin

La suma legalidad + buen gobierno + racionalidad + accountability no implica necesariamente el xito en la transformacin educativa (Filmus, 1996). Si bien se los considera elementos imprescindibles, la estrategia central para garantizar la gobernabilidad democrtica de los sistemas educativos sera la concertacin, dado que, segn el autor, la envergadura y trascendencia de los cambios exigen un proceso de construccin compartida que requiere el fortalecimiento, la participacin y el compromiso del conjunto de los actores de la sociedad. Es razonable acordar que el accionar del gobierno nacional es coincidente con la postura descripta. Sin embargo, los roles asignados y adoptados por stos y las relaciones establecidas entre s, han devenido, retomando a Maintz (1999), en patrones, estructuras y reglas de juego que distan mucho de las precondiciones y del modelo ideal que permitira esa construccin compartida. El Estado cuenta con recursos limitados y su diversificacin no es suficiente para hacer frente a la variedad de necesidades de regulacin. La sociedad civil es dbil y la cooperacin pblico-privada es incipiente. El poder de obstaculizar las polticas est concentrado en un solo actor. Ms an, no se detecta la gestacin de procesos que puedan provocar mejoras en la situacin. En principio, el rol de las empresas privadas como benefactoras no est en discusin. Su influencia no parece relevante si se la mide por el monto de su aporte: un estudio de la oficina local de UNICEF estima que los recursos
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girados por treinta empresas a sus propias fundaciones alcanz a 11 millones de dlares en 1992, monto equivalente al 1,4% de sus utilidades y el 0,08% de sus ventas. El monto citado se dirigi no solamente a actividades benficas hacia fuera, sino tambin hacia su propio personal (Roitter, 1995). Como se ha visto, la participacin de las OSC responde, ms que a su iniciativa, a la convocatoria del ministerio nacional a involucrarse en la gestin. Aunque se trate de una medida polticamente correcta, es inevitable preguntarse si la seleccin se realiz sobre criterios de organizacin, especializacin y autonoma; cul es su representatividad e incidencia en la poltica pblica; cules son sus capacidades en materia de gestin y en qu medida se fortalecen a travs de ella o, en otro sentido, si la asociacin est pensada para aportar recursos a esas organizaciones a cambio de una menor autonoma. Por otra parte, aunque la Argentina tiene una larga tradicin asociacionista, sta fue diluyndose, entre otras razones, por la asimilacin plena de los inmigrantes, la desestructuracin provocada por la urbanizacin violenta y la competencia y sustitucin de sus contribuciones por parte del Estado y las organizaciones sindicales. Si bien el debilitamiento de estos dos ltimos actores han hecho renacer en algn grado la vitalidad de la sociedad civil, el tejido social est seriamente daado por aos de autoritarismo, inestabilidad crnica y disolucin cultural. As, el andamiaje ha quedado rezagado con relacin a las transformaciones que se verificaron en los ltimos aos en la estructura productiva y en la estratificacin social (Martnez Nogueira, 1995). En cuanto a las cooperadoras, no existen indicios de que ellas, la sociedad o el Estado aspiren a una superacin de su rol de aportantes de recursos o, como mximo, de entes de gestin. Aunque las crticas que despertaron los Consejos de Escuela podran atribuirse a la sensibilidad del contexto sociopoltico del momento, la dilucin de la experiencia indica que las demandas de las familias de mejor educacin se vinculan, en realidad, a la esperanza de encontrar una gerencia que logre ese objetivo sin involucrarlas en el esfuerzo, mientras que los docentes, por su parte, no parecen exigir de ellas mucho ms que el cumplimiento de su rol de primera educadora y una mayor participacin en las actividades escolares. En contraposicin al limitado rol de estos otros actores, los sindicatos tienen el poder de condicionar la accin poltica y social con el Estado como centro de las demandas. En este sentido, resultan ilustrativos los resultados de la Jornada Nacional de Consulta en las Escuelas, en la cual los docentes fueron los protagonistas principales y que se realiz en el marco de las consultas por la Ley de Educacin recientemente sancionada (MECyT, 2006). En principio, se destaca la importancia insustituible del Estado nacional en la proteccin del carcter pblico del conocimiento y como garante principal
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de una educacin universal, pblica, gratuita y de calidad para todos los ciudadanos. Asimismo, se manifiesta una fuerte demanda al Estado nacional para que a travs del Ministerio de Educacin, se impulsen polticas de articulacin con los Ministerios de Salud y Desarrollo Social, a efectos de generar las condiciones para la provisin de los recursos materiales necesarios para la escolarizacin de los alumnos. Asimismo, se espera del Estado que construya un proyecto de Nacin fortaleciendo la identidad nacional; se responsabilice por crear las condiciones dignas de trabajo docente as como una adecuada capacitacin continua y gratuita; promueva acuerdos y asegure su ejecucin, entre sindicatos, empresas y sistema educativo; garantice los recursos para que las familias participen activamente en la educacin de sus hijos. Por otra parte, aunque uno de los objetivos no explcitos de la descentralizacin fue la provincializacin del conflicto docente, el gobierno nacional nunca dej de ser percibido como el responsable ltimo de su solucin, sin que cuente hasta el momento con los instrumentos adecuados para lograrla. Si bien la ciudadana considera imprescindible que se mejoren las retribuciones de los docentes, el rechazo de aos atrs por parte de los propietarios de automotores a pagar el impuesto que solventara el FONID hace oportuno investigar si est dispuesta a aportar los recursos necesarios. Ms arriba se ha hecho repetida referencia a las capacidades estatales existentes al momento de la ltima transferencia de escuelas, sin hacer ninguna consideracin sobre la crisis de 2002, cuyo efecto sobre ellas, si bien no se cuenta con estudios, no debe haber sido menor. En un marco de actores dbiles a los que se debe fortalecer, con definiciones de inters pblico compartidas a nivel de los objetivos generales y discutidas en la operacionalizacin a causa de restricciones financieras, es imprescindible y, a la vez, muy difcil contar con un Estado eficiente, dotado de recursos humanos competentes y bien remunerados y equipado con los recursos tecnolgicos, informacionales e infraestructurales como para cumplir las funciones que le son requeridas segn los objetivos de las polticas educativas nacionales y las expectativas de la sociedad. Un problema adicional lo constituye el hecho de que, para transformarse, el Estado debe implementar polticas para cuya formulacin y puesta en marcha necesita cierta capacidad institucional, de la que carece. En aras de la gobernabilidad, esta paradoja deber necesariamente resolverse.
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ANEXO ESTADSTICO
TASAS NETAS DE ESCOLARIZACIN POR NIVEL DE ENSEANZA. AOS 1980-1991-2001 (En porcentajes) Provincia 1980 Total pas Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut 90,5 90,7 91,6 80,8 88,8 Nivel primario 1991 95,7 96,5 95,2 88,5 96,5 96,9 96,5 94,2 96,0 94,1 96,0 96,3 95,8 96,3 92,3 96,9 96,4 94,5 96,2 95,2 97,7 97,9 92,8 98,1 94,9 2001 97,9 98,5 98,1 96,1 98,4 98,4 98,0 96,4 97,7 97,3 98,2 98,4 97,6 98,2 93,8 98,8 98,6 97,2 97,1 97,3 99,2 98,4 96,3 99,1 97,2 1980 41,7 43,2 35,8 24,9 36,4 69,1 47,0 27,5 36,2 25,2 37,6 37,9 37,7 39,3 24,9 31,6 32,2 36,5 42,6 38,5 43,2 43,8 25,3 42,9 38,3 Nivel medio 1991 59,3 60,2 54,8 41,3 61,2 82,0 64,5 44,5 56,9 48,5 60,8 59,8 57,4 58,4 39,4 58,9 57,8 59,1 58,4 55,7 73,2 61,4 41,6 73,4 52,8 2001 71,5 78,8 70,5 55,2 75,1 84,3 67,0 57,2 67,1 60,1 72,1 73,7 67,9 70,8 52,9 69,7 68,3 69,0 67,7 65,9 75,8 72,7 50,4 84,3 59,4
Ciudad de Buenos Aires 91,6 Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn 91,2 88,8 91,2 86,7 91,1 90,2 91,1 88,9 88,7 88,2 88,8 89,5 90,7 91,1 91,1 90,8 90,8 88,8 90,9
Fuente: INDEC. Direccin Nacional de Estadsticas Sociales y de Poblacin. Direccin de Estadsticas Sectoriales en base a procesamientos especiales del Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001.
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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS NIOS Y JVENES NO ESCOLARIZADOS. TOTAL PAS AO 2001
Edad 5 aos Entre 6 y 12 aos Entre 13 y 17 aos Entre 18 y 24 aos
Cantidad 70.616 89.822 478.836 2.820.532
En % sobre la poblacin de esa edad 9% 2% 15% 63%
Nota: el grupo de 5 aos para 2001 fue recalculado por la DINIECE debido a que la fecha de captacin de datos del Censo los distorsiona. Fuente: DINIECE-MECyT y Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001, INDEC.
POBLACIN DE 15 A 17 AOS ESCOLARIZADA EN EL NIVEL CORRESPONDIENTE A ESA EDAD (POLIMODAL) Y EN OTROS NIVELES EDUCATIVOS. AOS 1991 Y 2001 (En porcentajes) Divisin poltica Poblaterritorial cin AO 2001 Escolarizados TOTAL Polimodal 48,6 Otros niveles 30,8 No escolarizados Poblacin AO 1991 Escolarizados TOTAL Polimodal 42,5 Otros niveles 15,0 No escolarizados
Total pas 100 Buenos Aires
79,4
20,6
100
57,5
42,5
100
84,8 82,2 66,3 85,2
54,6 47,9 34,3 48,8
30,1 34,2 32,0 36,4
15,2 17,8 33,7 14,8
100 100 100 100
57,0 57,5 41,3 54,9
43,1 38,9 27,3 40,0
13,9 18,6 14,0 14,9
43,0 42,5 58,7 45,1
Catamarca 100 Chaco Chubut 100 100
Ciudad de Bs. As. 100 Crdoba 100
91,4 76,5 71,3 74,9 72,4 82,2
65,3 49,1 36,9 41,8 36,2 45,1
26,1 27,4 34,4 33,0 36,2 37,1
8,6 23,5 28,7 25,1 27,6 17,8
100 100 100 100 100 100
85,4 63,0 44,9 54,8 51,6 65,7
65,9 47,7 29,3 41,1 31,3 39,1
19,5 15,3 15,6 13,7 20,3 26,6
14,6 37,0 55,1 45,2 48,4 34,3
Corrientes 100 Entre Ros 100 Formosa Jujuy 100 100
GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN CONTINUACIN Divisin poltica Poblaterritorial cin AO 2001 Escolarizados TOTAL Polimodal 52,2 42,6 43,0 31,9 39,8 39,5 45,8 46,4 43,4 49,5 50,3 Otros niveles 27,5 35,8 33,3 33,2 41,1 42,0 33,1 30,9 35,0 41,8 29,3 No escolarizados Poblacin AO 1991 Escolarizados TOTAL Polimodal 45,1 41,1 40,2 25,4 37,4 35,9 37,8 39,6 39,7 50,5 46,2 Otros niveles 10,9 19,6 12,2 14,1 14,9 14,6 23,6 14,4 14,1 27,9 12,5
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No escolarizados
La Pampa 100 La Rioja Mendoza Misiones Neuqun 100 100 100 100
79,6 78,4 76,3 65,1 80,9 81,5 78,9 77,4 78,4 91,2 79,6
20,4 21,6 23,7 34,9 19,1 18,5 21,1 22,6 21,6 8,8 20,4
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
56,0 60,7 52,4 39,5 52,3 50,5 61,4 54,0 53,8 78,4 58,7
44,0 39,3 47,6 60,5 47,7 49,5 38,6 46,0 46,2 21,6 41,3
Ro Negro 100 Salta San Juan San Luis 100 100 100
Santa Cruz 100 Santa Fe Sgo. del Estero T. del Fuego Tucumn 100
100
59,6
32,7
26,9
40,4
100
41,6
28,7
12,9
58,4
100 100
93,3 64,5
58,6 40,2
34,6 24,2
6,7 35,5
100 100
66,6 51,0
45,6 37,1
21,0 13,9
33,4 49,0
Fuente: CGECSE/SCA/MECyT en base a informacin del Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Vivienda 2001 INDEC y Los Cambios en el Sistema Educativo Argentino entre 1990-2000. DINIECE. MECyT.
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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS NIOS Y JVENES ESCOLARIZADOS. AO 2001
Divisin poltica territorial
5 aos
6 a 12 aos
13 a 17 aos
18 a 24 aos
Poblacin % de Poblacin % de Poblacin % de Poblacin % de escolaescolaescolaescolarizados rizados rizados rizados 714.495 253.269 8.077 25.859 8.814 30.982 56.814 22.606 23.900 13.637 15.238 5.771 7.217 31.523 26.670 10.197 11.807 27.856 13.308 8.246 4.415 54.039 21.055 2.283 30.912 78,8 83,7 69,0 61,5 77,7 94,3 85,9 70,9 77,3 65,6 70,7 68,2 80,4 69,9 60,7 80,2 80,7 66,8 70,7 81,2 93,6 87,1 68,8 96,5 71,4 4.846.663 1.742.974 52.646 168.811 60.907 214.718 385.840 152.154 162.829 87.694 99.764 40.831 46.908 219.196 171.297 74.032 82.762 180.383 89.774 54.121 30.518 380.946 133.475 16.998 197.085 98,1 98,5 98,4 95,6 99,1 99,0 98,9 96,8 98,5 97,3 98,6 98,8 98,2 98,8 94,4 99,1 99,1 97,8 98,1 98,0 99,5 98,8 96,0 99,7 97,4 3.259.231 85,3 1.189.023 89,8 33.892 87,7 105.628 74,7 41.494 90,1 167.640 93,7 262.034 82,7 97.368 78,7 108.954 82,0 54.138 80,2 66.144 87,0 28.183 86,2 28.179 84,7 148.794 83,7 106.319 72,7 48.988 86,9 56.447 87,3 116.130 84,8 58.780 83,8 33.179 84,7 19.013 94,3 267.483 85,9 84.239 69,1 10.079 95,7 127.103 73,0 4.465.671 1.675.175 42.261 125.428 51.363 312.635 390.813 118.903 138.354 59.389 81.831 33.624 39.201 196.713 118.648 59.684 65.251 137.499 78.119 45.386 22.389 372.604 104.902 10.484 185.015 60,0 98,2 35,1 30,0 31,9 57,1 40,5 33,0 33,5 28,9 39,2 30,8 37,6 35,2 27,7 35,6 35,4 33,4 35,1 32,6 33,8 36,8 24,5 37,1 32,1
Total Pas Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Ciudad de Bs. As. Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo. del Estero T. del Fuego Tucumn
Fuente: CGECSE/SCA/MECyT en base a informacin del Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Vivienda 2001 INDEC.
GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN TASA NETA DE ESCOLARIZACIN EN LA EGB 1 - 2 / PRIMARIA. GRUPO 6 A 12 AOS POR QUINTILES DE INGRESO PER CPITA DEL HOGAR Y REGIONES Quintil GBA 1 2 3 4 5 Total 97,6 99,8 99,2 98,4 99,3 98,9 NOA 96,9 96,3 97,7 99,4 97,7 97,6 NEA 98,2 99,3 98,5 99,1 99,0 98,8 Regin Cuyo 98,1 98,8 97,1 100,0 100,0 98,8 Pampeana Patagnica 98,5 98,6 98,7 99,0 99,4 98,8 99,5 97,5 99,5 99,1 96,9 98,5
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Total urbano 97,8 98,9 98,8 98,8 99,1 98,7
Fuente: EPH, 4 trimestre 2006.
TASA DE ESCOLARIZACIN EN LA EGB 1 - 2 / PRIMARIA. GRUPO 13 A 17 AOS POR QUINTILES DE INGRESO PER CPITA DEL HOGAR Y REGIONES Quintil GBA 1 2 3 4 5 Total 6,5 3,3 2,3 0,9 0,7 2,7 NOA 8,1 3,9 3,9 2,5 0,6 3,8 NEA 11,2 5,6 6,8 3,6 0,3 5,5 Regin Cuyo 6,5 3,5 5,3 3,0 0,0 3,7 Pampeana Patagnica 6,0 3,9 1,6 2,4 1,5 3,1 5,9 7,6 4,9 1,9 3,6 4,8 Total urbano 6,9 3,8 3,0 1,8 0,9 3,3
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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS TASA DE ESCOLARIZACIN EN EL NIVEL MEDIO. GRUPO 13 A 17 AOS POR QUINTILES DE INGRESO PER CPITA DEL HOGAR Y REGIONES
Quintil GBA 1 2 3 4 5 Total 81,0 85,4 89,3 88,7 93,4 87,6 NOA 70,2 80,9 81,0 86,8 91,6 82,1 NEA 73,3 84,9 81,0 87,5 89,8 83,3
Regin Cuyo 76,7 77,9 80,2 86,3 94,2 83,1 Pampeana Patagnica 77,1 81,0 83,9 86,3 91,8 84,0 81,4 86,3 89,2 95,7 86,8 87,9
Total urbano 78,1 83,4 86,0 87,9 92,5 85,6

TASA DE ESCOLARIZACIN EN EL NIVEL SUPERIOR. GRUPO 18 A 25 AOS POR QUINTILES DE INGRESO PER CPITA DEL HOGAR Y REGIONES Quintil GBA 1 2 3 4 5 Total 8,0 12,9 21,4 35,8 56,4 26,9 NOA 14,5 19,0 26,1 48,5 56,3 32,9 NEA 17,1 22,7 24,5 47,1 51,7 32,6 Regin Cuyo 17,1 28,4 31,6 35,7 50,2 32,6 Pampeana Patagnica 18,6 23,5 51,6 51,5 61,0 41,2 10,9 12,4 25,7 27,6 20,9 19,5 Total urbano 12,6 17,9 30,4 41,6 55,9 31,7
GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN EDUCACIN COMN. TASA DE REPITENCIA, ABANDONO Y PROMOCIN EFECTIVA. 2005-2006 (En porcentajes) Divisin poltica territorial Total Buenos Aires Conurbano Resto de los partidos Catamarca Chaco Chubut Ciudad de Bs. As. Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo. del Estero T. del Fuego Tucumn EGB 1y2 EGB 3 Repitencia 6,60 5,67 5,74 5,56 5,85 8,36 7,19 2,37 4,10 14,22 8,11 11,24 4,00 5,59 7,01 7,24 8,93 6,15 6,93 7,21 8,07 9,70 11,57 6,72 11,45 3,67 5,22 12,28 12,89 12,94 12,82 6,66 11,81 12,44 9,49 14,69 12,47 13,99 10,14 10,45 12,18 10,35 13,18 11,53 17,18 14,88 9,98 10,06 12,99 23,82 10,60 9,86 20,85 9,24 8,07 9,36 9,66 8,82 4,37 6,76 8,91 6,59 6,62 5,05 6,09 5,35 11,68 9,12 4,97 7,79 4,74 11,63 9,15 7,90 5,56 6,54 11,48 9,05 6,11 7,16 4,29 Polimodal EGB 1y2 EGB 3 Polimodal EGB 1y2 EGB 3 Abandono 1,50 0,98 1,24 0,54 1,61 3,26 0,84 0,70 0,76 3,84 1,61 2,65 1,34 0,53 1,12 1,63 3,31 1,81 0,74 2,09 3,46 2,07 -0,35 1,22 3,17 -1,81 1,38 9,87 11,34 11,34 11,34 3,40 10,57 5,65 4,31 9,85 2,49 12,09 9,16 10,96 10,78 9,55 10,55 12,22 11,33 13,03 4,65 10,58 9,94 9,52 8,45 13,84 5,53 11,01
89
Polimodal
Promocin efectiva 91,89 93,34 93,02 93,90 92,54 88,38 91,97 96,93 95,14 81,93 90,28 86,10 94,66 93,88 91,87 91,13 87,77 92,05 92,33 90,70 88,47 88,23 88,78 92,05 85,38 98,14 93,40 77,85 75,77 75,72 75,84 89,93 77,63 81,91 86,20 75,46 85,04 73,91 80,71 78,59 77,05 80,10 76,27 76,25 71,49 72,09 85,38 79,36 77,08 66,66 80,95 76,31 73,62 79,75 72,49 65,67 64,36 68,05 77,74 81,69 75,20 81,36 79,01 78,43 81,11 80,06 71,49 74,12 86,35 73,82 79,75 73,39 72,94 74,88 75,99 78,99 71,07 71,29 79,65 77,96 80,78
19,44 24,97 25,98 23,13 17,90 11,55 15,90 12,05 14,37 16,52 12,80 14,59 16,82 16,76 8,68 18,38 15,52 14,97 17,91 17,22 18,45 14,47 17,45 19,66 14,25 14,88 14,92
Nota: los datos de las provincias de Chubut y San Juan corresponden al ao 2003. Fuente: Relevamientos Anuales 2005 y 2006. DiNIECE. MECyT. Datos provisorios.
90
LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS EDUCACIN COMN. MBITO RURAL. TOTAL PAS
Nivel/ciclo de enseanza Abandono interanual 2005-2006 Nivel EGB12/Primario Nivel EGB3/Primario/Medio Nivel Polimodal/Medio 3,20 16,77 16,20
En porcentajes Repitencia 2005 Promocin efectiva 2005
10,50 9,86 6,90
86,30 73,37 76,89
Fuente: Relevamientos Anuales 2005 y 2006. DiNIECE. ME.

RESULTADOS ONE 2003 3er 2003 Matemtica Lengua 59,5 5,4 56,4 54,1 53,4 52,7 56,3 57,2 grado 6 grado 9 grado Fin de Nivel Medio
RESULTADOS ONE 2005. PORCENTAJE DE ALUMNOS POR NIVELES DE DESEMPEO. TOTAL PAS Lengua Alto Medio Bajo 3 EGB/ Primaria 6 EGB/ Primaria Matemtica Alto Medio Bajo Ciencias Naturales Alto Medio Bajo Ciencias Sociales Alto Medio Bajo
38,7
30,2
31,1
18,9
42,4
38,7
34,1
40,3
25,6
35,0
37,6
27,4
32,5
37,8
29,7
13,5
46,1
40,4
23,5
39,5
37,0
33,5
23,4
43,2
9 EGB/ 2 Secundaria 22,3 Fin Polimodal/ Secundaria 23,4
24,2
53,4
12,2
33,0
54,8
23,9
41,2
34,9
17,2
48,3
34,5
38,2
38,4
12,5
35,8
51,7
14,5
38,5
46,9
20,7
42,4
36,9
Fuente: DINIECE, ONE 2003 y 2005.
GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN EFICIENCIA INTERNA SEGN INCIDENCIA DE MATRCULA ESCOLAR POBRE. TOTAL PAS. NIVEL PRIMARIO AO 2005 Incidencia de la matrcula escolar pobre Cantidad Repitencia Promocin Abandono Sobreedad* de escuelas
91
Porcentaje de alumnos con alto nivel de desempeo** Matemtica Lengua 51,3 29,4 16,3
Baja Media Alta
3.901 4.432 5.132
2,2 6,5 10,4
97,3 92,2 86,7
0,4 1,3 2,9
8,1 22,1 34,5
26,3 9,8 4,7
Nota: el Operativo Nacional de Evaluacin de la Calidad 2005 se llev a cabo sobre una muestra de secciones correspondientes a aproximadamente 1.200 escuelas. A partir de la informacin de los cuestionarios complementarios que se aplican en dicho relevamiento se calcula la incidencia de la pobreza. Para estimar la incidencia de la pobreza en las escuelas que no participaron en el operativo se ajust un modelo de regresin, tomando como variables independientes la incidencia de la pobreza en el operativo del ao 2000 (que fue censal) e indicadores educativos (porcentaje de alumnos en sobreedad, porcentaje de alumnos salidos, etc.). * Sobreedad corresponde al ao 2006. ** A partir del ONE 2005, se aplicaron pruebas criteriales y los resultados se presentan en trminos de nivel de desempeo bajo, medio y alto. Fuente: Operativo Nacional de Evaluacin de la Calidad Educativa 2005Diniece. Relevamiento Anual 2005Diniece. Relevamiento Anual 2006 Diniece. NOTAS 1. Resulta ilustrativo el comentario de un nio que integraba el Consejo de Escuela de un establecimiento primario: Yo no me siento bien en el Consejo, yo llevo lo que mis compaeros me dicen, pero los grandes se ren (citado por Arango, 1993). 2. La Nacin, 8/4/2007. Poltica, pg. 7: Vern, M. Yo no juego cuatro aos de gestin por una campaa; Obarrio M. El anuncio salarial que hizo tambalear el mapa poltico del pas. 3. La UBA cuenta con 21.981 docentes sin salario, y 9.494 (43,2%) se concentran en Medicina, ya sea en la Facultad misma o en los hospitales universitarios. Le sigue Derecho, con 2641; Arquitectura (2402, 216 de ellos investigadores), Ciencias Econmicas (2350, los investigadores son 10), Ciencias Sociales (1433), Psicologa (1324, con 238 investigadores y 166 en tareas de extensin), Filosofa y Letras (664), Odontologa (530), Farmacia y Bioqumica (338, con 11 en extensin), el Ciclo Bsico Comn (259), Agronoma (233), Ciencias Veterinarias (169) e Ingeniera (144). Slo una facultad no tiene ningn docente sin rentar: Ciencias Exactas y Naturales.
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4. Cabe sealar que, entre otras actividades, las consultas contemplaron: a) foros virtuales de discusin (a travs del portal estatal), b) reuniones y aportes de diferentes sectores de la sociedad (organizaciones sindicales, gubernamentales, sociales, religiosas, empresariales, educativas, internacionales y unidades acadmicas y centros de investigacin), c) jornadas de debate y reflexin en las escuelas sobre la futura ley de educacin nacional y, d) encuestas de opinin en los principales diarios argentinos, en Internet y en las principales ciudades del pas. 5. Se puede consultar en http://www.me.gov.ar/diniece.
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CARACTERSTICAS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA Y LIMITACIONES DE LA CAPACIDAD DEL ESTADO PARA GARANTIZAR EL DERECHO DE LA SALUD DE LA POBLACIN
Ernesto Bscolo
El objetivo de este trabajo es describir las condiciones institucionales del sistema de salud en la Argentina y sus problemas ms relevantes en relacin con la capacidad del Estado para garantizar el derecho de la salud de la poblacin. Los componentes ms importantes que permiten caracterizar el sistema de salud radican en aspectos financieros, la estructura de recursos y la identificacin de beneficios, necesidades sociales y de salud de la poblacin. El anlisis institucional requiere indagar sobre la participacin (identidades, intereses y estrategias) de actores polticos, sociales y econmicos con influencia en la produccin de normas, marcos regulatorios y reglas de juego del sistema en general. El anlisis crtico sobre la dificultad del estado para garantizar condiciones de equidad requiere reconocer la distancia entre necesidades y capacidades para abordar esta problemtica social. Por esta razn, el desarrollo de este informe se dispone en tres partes. En la primera parte se presenta la estructura del sistema de salud y la situacin social y de salud de la poblacin como problema objeto de las polticas de salud en trminos de polticas pblicas. En la segunda parte se desarrollan los sistemas de seguridad social y el sector pblico, explicitando el marco normativo y sus principales cambios ocurridos en las ltimas dcadas. Por ltimo, se produce un anlisis de los actores involucrados, los problemas de economa poltica y los rasgos crticos de los mecanismos institucionales que regulan el sistema de salud. Al final de esta seccin, se hacen comentarios sealando algunas recomendaciones, con una identificacin de intervenciones potenciales en trminos de contribucin analtica para construir polticas de salud equitativas en el marco del sistema de salud de la Argentina.
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PRIMERA PARTE
CARACTERIZACIN DEL SISTEMA DE SALUD DE LA ARGENTINA
La organizacin del sector de la salud en la Argentina se caracteriza por su segmentacin e inequidad, con una marcada fragmentacin institucional. Una deficiente articulacin entre las instituciones responsables del financiamiento y provisin de servicios han sido las caractersticas sobresalientes de los diagnsticos sobre el sector. La segmentacin del sistema de salud se explica por la coexistencia de diversos sectores (sector pblico, seguridad social y sector privado) con caractersticas propias en cada caso en cuanto a la naturaleza institucional en la relacin entre organizaciones aseguradoras, mecanismos de financiamiento, beneficiarios y el alcance y la definicin de los beneficios o cobertura en salud de la poblacin.
Estructura del sistema. Identificacin de los subsectores (seguridad social, sector pblico y sector privado)
Dado que en la organizacin del sistema argentino conviven instituciones correspondientes a subsectores (sector pblico, seguridad social y sector privado) con lgicas de financiamiento y cobertura distintas, la identificacin de los diferentes subsectores comprende uno de las rasgos ms sobresalientes. Sector pblico. El sistema pblico de salud est asentado sobre la provisin pblica a la que tienen derecho todos los habitantes del pas. Es un modelo integrado verticalmente, ya que el Estado es responsable del financiamiento, asignacin y provisin de los servicios. Sin embargo, la estructura federal del sistema de salud y el alto nivel de descentralizacin hacia los municipios de las principales jurisdicciones provinciales (Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe), y sin criterios uniformes sobre responsabilidad fiscal, de cobertura y modelos de organizacin, ofrecen un marco de gran heterogeneidad. De la misma forma, la definicin de la poblacin beneficiaria depende de cada escenario particular. Por esta razn, las principales limitaciones en cuanto a cobertura efectiva se expresan en diferentes barreras de acceso a servicios de salud que dependen de las caractersticas particulares de la organizacin de los servicios en cada provincia y municipio. Seguridad social. La seguridad social est compuesta por aproximadamente 280 obras sociales nacionales, ms las correspondientes al personal de las Fuerzas Armadas, Seguridad y Universitarias, 24 Provinciales (OSP)
CARACTERSTICAS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE SALUD
97
y el PAMI (jubilados y pensionados). Estas instituciones son responsables de la cobertura de servicios de salud para los trabajadores formales, activos (se incluye a los monotributistas) y pasivos, y sus grupos familiares. Los trabajadores privados que se desempean en el mercado formal y los del sector pblico nacional, as como sus respectivos grupos familiares tienen una cobertura adicional provista por instituciones de la seguridad social denominadas obras sociales. De este segmento no participan los trabajadores que se desempean en los sectores pblicos provinciales y sus familias, que estn asegurados en las obras sociales provinciales. Por ltimo, otro rasgo caracterstico del sistema de seguro social argentino es la introduccin de una institucin destinada a proveer servicios a los jubilados y pensionados y sus grupos familiares, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, ms conocido como PAMI. Sector privado. Los seguros voluntarios privados estn conformados por empresas de medicina prepaga, con los cuales el afiliado acuerda comercialmente coberturas en funcin del precio de los planes de salud/productos contratados. Una de las caractersticas de la coexistencia de estos subsectores es la mltiple cobertura. Por esta razn, la informacin correspondiente a los porcentajes de poblacin con derecho a cobertura en cada uno de los segmentos del sector no puede sumarse, ya que tienen poblacin superpuesta.
SUBSECTORES Y POBLACIN CUBIERTA Subsector Gobierno Poblacin de referencia Obras sociales nacionales INSSPyP (PAMI) Obras sociales provinciales Seguros voluntarios Afiliados voluntarios
Total de Obligatorios: Jubilados y Empleados pblicos la poblacin trabajadores formales pensionados provinciales y y familiares a cargo, nacionales, jubilados y voluntarios: cnyuges, hijos, familiares a adherentes y otros cargo de las cajas jubilados provinciales 36.260.130 10.500.000 3.311.486 5.200.000
Poblacin con cobertura Porcentaje de poblacin cubierta por cada subsector
3.626.000
100%
29%
9%
14%
10%
Fuente: Informe de CEPAL marzo de 2007.
98
Cobertura de la poblacin
La informacin de cobertura de la poblacin puede presentarse a travs de diferentes fuentes de informacin. En primer lugar, la informacin proveniente de la Encuesta de Condiciones de Vida (corresponde a poblacin urbana del ao 2001) infiere una cobertura mayor de seguros a la registrada por el Censo para ese mismo ao (57%), y describe los datos de cobertura por institucin y quintil de ingreso per cpita del hogar.
COBERTURA DE SEGUROS DE SALUD DE LA POBLACIN SEGN QUINTIL DE INGRESO PER CPITA DE LOS HOGARES (Ao 2001) Tipo de cobertura Total 1 Obra social PAMI Mutual o prepaga Sin seguro NS/NR 39,9% 6,6% 10,0% 43,0% 0,4% 16,6% 3,0% 2,7% 77,1% 0,6% Quintil de ingreso per cpita del hogar 2 36,4% 6,8% 5,8% 50,7% 0,3% 3 48,6% 10,9% 8,8% 31,6% 0,1% 4 55,6% 9,9% 11,4% 22,8% 0,2% 5 60,3% 5,8% 23,3% 10,6% 0,0%
Poblacin total
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Fuente: SIEMPRO - ECV (2001).
La carencia de cobertura de seguros de salud, y, consecuentemente, la mayor dependencia de los servicios ofrecidos por el sector pblico, aumenta a medida que disminuye el nivel de ingresos per cpita de las familias. As, los hogares del quintil de ingresos ms bajo sin cobertura de seguro resultan siete veces ms numerosos que los del quintil ms alto. Si se compara la evolucin en la cobertura por quintiles de ingreso entre 1997 y 2001, vemos que el mayor impacto de la crisis en trminos de cobertura se produce en los dos primeros quintiles de ingreso, seguidos por el tercero y el cuarto, donde el impacto se reduce a la mitad; y sin efectos en el quinto. La cobertura de la poblacin con seguridad social y con aseguramiento privado y voluntario, segn censo del ao 2001, haba llegado al 52%, lo cual demuestra un retroceso con respecto al 63% registrado en 1990. Si bien no existe informacin posterior, puede asumirse que la cobertura habra
CARACTERSTICAS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE SALUD EVOLUCIN DE LA POBLACIN SIN COBERTURA DE SEGUROS DE SALUD SEGN QUINTIL DE INGRESO PER CPITA DE LOS HOGARES (Aos 1997 y 2001) Sin cobertura de seguros Ao 1997 Ao 2001 Diferencia Quintil de ingreso per cpita del hogar 1 64,90% 77,10% 12,20% 2 37,90% 50,70% 12,80% 3 26,00% 31,60% 5,60% 4 16,30% 22,80% 6,50% 5
99
9,00% 10,60% 1,60%
Fuente: ECV (1997 y 2001).
sufrido una cada mayor durante la crisis y se estara recuperando durante los ltimos aos. Utilizando la misma fuente de informacin censal, en la distribucin geogrfica de la poblacin que cuenta con cobertura de seguros existen provincias con poco ms del 30% de poblacin asegurada y otras en las que el porcentaje crece a ms del 70%, valores extremos que se ocultan en el 52% promedio para el pas. En trminos generales, aquellas provincias con una cobertura de seguros sustancialmente ms elevada que el promedio coinciden con las de mayor desarrollo relativo, mientras que en el otro extremo, las de menor cobertura de seguros coinciden con las de menor desarrollo.
Roles y responsabilidades del gobierno nacional y provincial

La participacin exigua del gobierno nacional en el gasto pblico total (menos del 15%) y menor an si se lo compara con el total de gasto en salud (3%) define una posicin de mucha debilidad para constituirse en rector con capacidad de negociacin sobre el resto de la estructura del sistema de salud. Es importante sealar que el subsector pblico de atencin de la salud est compuesto por el Ministerio de Salud Nacional y los veinticuatro ministerios provinciales (o equivalentes) y sus organismos dependientes centralizados y descentralizados, y 2.172 municipios. El subsector pblico tiene la responsabilidad de las tareas relacionadas con la prevencin, atencin de enfermos crnicos, internacin psiquitrica, infectocontagiosos, quemados, etctera, y sostiene una red de servicios de urgencias y atencin bsica (atencin primaria), cubriendo geogrficamente todo el pas. El hospital pblico es, an hoy, en muchos lugares, el nico servicio accesible geogrfica y/o econmicamente para un amplio sector de la poblacin. Las principales funciones del Ministerio de Salud, que es la mxima
100
autoridad nacional en el rea de salud (a pesar de su escasa participacin en el gasto total en salud), estn contenidas en el Decreto 355/02. Entre ellas se destacan: 1) la planificacin y coordinacin con las autoridades sanitarias de las jurisdicciones provinciales de las acciones que tiendan a implementar un sistema federal de salud; 2) la elaboracin de normas destinadas a regular los alcances e incumbencias para el ejercicio de la medicina, la odontologa y otras especialidades (garanta de calidad de la atencin mdica); 3) la coordinacin, articulacin y complementacin de servicios de salud estatales del mbito nacional, provincial y municipal, de la seguridad social y del sector privado, en la fiscalizacin de los regmenes de mutuales y obras sociales y en las relaciones y la normativa de las empresas de medicina prepaga; 4) brindar la normativa especfica relacionada con la elaboracin, distribucin y comercializacin de los productos medicinales, as como la correccin y eliminacin de las distorsiones que operen en su mercado interno. Cada provincia constituye un espacio de recepcin que opera con particulares restricciones presupuestarias, sus polticas sanitarias locales y regionales, perfiles diferenciados de demandas y marcos regulatorios especficos (por lo general cuentan con regulaciones sanitarias propias, legislaciones laborales nicas para el personal de la administracin pblica, etc.). Adicionalmente, algunos gobiernos provinciales que buscan introducir reformas en sus sistemas sanitarios deben recurrir a crditos de organismos financieros internacionales que imponen, a su vez, sus propias condicionalidades en cuanto a la organizacin de la salud en cada jurisdiccin. Aquellas provincias que intentaron integrar a los hospitales al sistema de salud provincial tuvieron resultados mucho ms favorables que aquellas en las que predomina la desorganizacin. La diversidad de situaciones en el mbito jurisdiccional, local y microeconmico de cada organizacin asistencial deriva en la inexistencia de un nivel nico bsico de cobertura asegurada por la atencin pblica de la salud a todos los habitantes. Adicionalmente, la localizacin de cada individuo dentro de cada jurisdiccin lo coloca en una posicin diferencial frente al acceso a cada unidad pblica proveedora de servicios de salud. La necesidad de coordinacin entre las distintas jurisdicciones provinciales ha dado origen, al igual que en otros mbitos de las polticas pblicas en un pas federal como la Argentina, a la expectativa relacionada con el papel de los Consejos Federales, como lugar de reunin y formacin de consensos entre autoridades nacionales y provinciales de cada sector. En el mbito especfico de la salud pblica, el Consejo Federal de Salud (COFESA) ha tenido grandes limitaciones en su funcionamiento respecto a las necesidades de coordinacin del sector. El COFESA se integra por las autoridades de Salud Pblica de ms alto nivel en el orden nacional, en cada provincia y en la Ciudad Autnoma de
101
Buenos Aires; y asume como principal funcin, la coordinacin del desarrollo sectorial en materia de salud en toda la Repblica, con mayor protagonismo desde la formulacin del Plan Federal de Salud., a travs de actividades que favorecen la articulacin a partir de acuerdos, estudios, presentacin de resultados y difusin de las iniciativas provinciales. Sin embargo, es necesario advertir que las deficiencias del marco normativo y la escasez de recursos a cargo del gobierno nacional, en un marco federal del sector pblico dificultan la capacidad de negociacin del Estado Nacional para definir y regular aspectos crticos del sistema pblico de salud de las provincias.
Fuentes de financiamiento por subsector y jurisdiccin

El clculo de los recursos destinados al financiamiento del sector ms actualizado corresponde a la estimacin del ao 2006, por lo cual debe considerarse como una aproximacin que no tiene en cuenta los cambios en precios relativos y otros parmetros de la economa argentina ocurridos desde entonces. De acuerdo con esa informacin, el gasto total en salud era superior al 9% del Producto Bruto Interno (PBI), alcanzando valores aproximados a los pases desarrollados con sistemas universales de salud. La estructura del gasto se presenta en el siguiente cuadro.
GASTO EN SALUD EN LA ARGENTINA, 2004 (Como porcentaje del PBI) Sector Pblico Nacional Provincial Municipal Seguridad Social Obras sociales nacionales INSSJP Obras sociales provinciales Subsector pblico y seguridad social Privado Total Participacin % PBI 1,91 0,31 1,33 0,25 2,68 1,4 0,7 0,58 4,59 5,27 9,86
Belmartino S, Bloch C, Bscolo E.: La reforma de la atencin mdica escenarios locales, Buenos Aires, Lugar Editorial, 2003.
102
El anlisis del financiamiento y gasto en salud permite reconocer la capacidad redistributiva del sistema de salud en la Argentina. En primer lugar, el gasto privado directo1 no se integra al financiamiento de los objetivos de la poltica de salud ni cumple funciones redistributivas, ya que en estos casos existe una relacin directa entre beneficios/cobertura y capacidad de pago de los beneficiarios. Adicionalmente, ms de la mitad del resto queda en manos de instituciones sin fines de lucro, pero con motivaciones difusas, con esquemas redistributivos en retroceso y slo parcialmente reguladas (las obras sociales). Los cambios de los ltimos aos obedecen a la relacin entre las variaciones del producto y las de los salarios reales, ya que una buena proporcin del gasto pblico es en pago al personal y, a su vez, el financiamiento de las instituciones de la seguridad social proviene de cargas definidas como porcentaje de los salarios. Por esta razn, aumenta la importancia de la seguridad social frente al gasto del sector pblico. Dentro de este ltimo, las provincias tienen el mayor peso relativo en el gasto pblico, como resultado del proceso de descentralizacin (devolucin) del gasto. Dentro de los presupuestos provinciales, el destino ms importante corresponde al funcionamiento de los hospitales (ms del 60% de los establecimientos pblicos con internacin y la mitad de las camas son provinciales) mientras que el Estado Nacional financia organismos descentralizados (con funciones de provisin directa de servicios de salud) y programas.
Caracterizacin de las condiciones de equidad en salud

Considerando que el objetivo principal de los sistemas sanitarios es mejorar la salud de la poblacin mediante un acceso a bienes y servicios adecuados y con un financiamiento justo, la descripcin del perfil epidemiolgico representa una dimensin central del problema social y su distribucin e intensidad. Segn los Indicadores Bsicos2 elaborados por el Ministerio de Salud, la tasa de mortalidad general para el ao 2004 fue de 7,6 por mil habitantes. Si bien no muestra una variacin significativa durante los ltimos cinco aos, el descenso de la tasa ha sido constante desde 1982, cuandoera de 8,2 por mil. Un indicador relevante de la situacin epidemiolgica que es sensible de las condiciones sociales y de la capacidad de respuesta y efectividad del sistema de salud es la tasa de mortalidad infantil (TMI), que en 2005 fue de 13,3 por mil nacidos vivos, continuando el ligero descenso observado desde principios de los aos ochenta. Durante los ltimos aos y especialmente a partir de 2003 descendi sostenidamente, contribuyendo al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las metas planteadas en el Plan
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Federal de Salud. Sin embargo, existe incertidumbre respecto de si se podrn cumplir las metas establecidas. A lo largo de los aos, las principales causas de muerte de los nios se han mantenido relativamente estables: trastornos relacionados con la duracin de los embarazos, dificultades respiratorias en los recin nacidos, malformaciones congnitas del corazn, desnutricin y diarrea. Ms de dos tercios de las muertes infantiles son neonatales. Y de acuerdo con las estadsticas vitales correspondientes al 2004, ms del 50 % de la mortalidad infantil es reducible. En el caso de la mortalidad neonatal a travs de diagnstico y tratamiento oportuno en el embarazo, en el parto y al recin nacido se podran haber evitado el 54,8% de las muertes (otras reducibles llegan al 1,3%). Esto significa que una porcin importante de los problemas de salud podran ser evitados con un sistema de servicios de salud en mejores condiciones de funcionamiento y de acceso para la poblacin en condiciones de pobreza.
Disparidades e inequidad
El anlisis de las condiciones de equidad/inequidad en salud se realiza a travs de la disparidad de la relacin entre necesidades de salud y capacidades institucionales, organizaciones y de recursos provistos por cada jurisdiccin. La informacin de estas dimensiones se presenta en trminos de indicadores sociales y epidemiolgicos. La utilizacin de un indicador sinttico, como el ndice de Desarollo Humano (IDH),3 permite agrupar las provincias en cuatro grupos de jurisdicciones con rasgos distintivos en trminos de desarrollo econmico y humano con indicadores epidemiolgicos de mortalidad infantil: 1) Elevado producto por habitante e ndice de desarrollo humano (IDH) y bajas tasas de mortalidad infantil (Ciudad de Buenos Aires y las provincias patagnicas). 2) Relativamente alto producto por habitante e IDH y relativamente baja tasa de mortalidad infantil (Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba y Mendoza; junto con las dos restantes provincias patagnicas con mayor diversificacin productiva que las restantes de su regin (Ro Negro y La Pampa). 3) Relativamente bajo producto por habitante y elevada tasa de mortalidad infantil (La Rioja, San Juan, Entre Ros, Tucumn, San Luis, Catamarca4 y Salta). 4) Menor desarrollo relativo y elevadas tasas de mortalidad infantil, al mismo tiempo que bajas esperanzas de vida al nacer (Corrientes, Santiago del Estero, Chaco, Misiones, Formosa y Jujuy).
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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS INDICADORES SOCIOECONMICOS, DEMOGRFICOS Y SANITARIOS SELECCIONADOS
Jurisdiccin Poblacin Hogares (2001) con NBI habitantes % s/total
Esperanza de vida al nacer
Tasa de natalidad
Tasas de mortalidad Infantil 1990 2004 8,7 13,0 21,8 12,7 19,3 21,3 11,8 15,5 25,1 17,8 14,6 18,2 13,5 16,6 11,1 14,1 15,4 16,4 15,2 11,9 12,0 13,8 20,5 4,1 14,4 Materna General 2004 2,0 2,8 2,5* 2,6 10,4 7,0 1,2 2,6 11,1 13,1 5,2* 13,6 3,9 6,7 3,9 2,8 4,4 4,7 4,6 11,1* 3,6 7,3 4,7 4,6 4,0 2004 11,5 8,2 5,4 7,9 6,1 6,2 5,6 7,6 5,7 5,4 7,4 5,4 6,9 5,4 4,4 5,5 5,2 6,5 6,3 5,4 8,6 5,1 6,1 2,9 7,7
Total C.B.A. Bs. As. Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo. Estero T. del Fuego Tucumn TOTAL 2.776.138 13.827.203 334.568 3.066.801 930.991 984.446 413.237 1.158.147 486.559 611.888 299.294 289.983 1.579.651 965.522 474.155 552.822 1.079.051 620.023 367.933 196.958 3.000.701 804.457 101.079 1.338.523 30.260.130 7,0 14,7 24,6 12,8 26,9 33,2 19,4 17,2 34,3 33,6 12,0 23,6 15,3 30,0 19,1 20,7 33,9 17,2 18,7 15,2 14,0 33,6 25,5 24,6 16,5 72,7 72,1 70,6 72,8 70,1 69,0 70,6 71,6 69,4 68,4 71,6 70,4 72,7 69,5 71,4 70,9 68,9 71,1 70,8 70,4 72,3 69,8 70,2 71,0 71,9
Varn 69,2 68,5 67,4 69,2 67,2 65,6 67,3 68,1 66,3 65,2 68,2 67,0 69,8 66,5 68,3 67,5 66,1 68,1 67,6 67,1 68,5 67,1 66,9 68,1 68,4
Mujer 75,6 76,5 75,8 74,0 76,6 73,2 74,0 75,3 72,6 71,7 75,2 73,9 75,8 72,7 74,7 74,4 71,8 74,3 74,1 73,9 76,3 72,7 73,6 74,1 75,6 14,3 17,5 25,8 17,2 22,7 25,8 19,4 21,3 25,7 22,6 18,1 22,6 19,6 25,8 17,9 18,9 224,0 22,7 22,3 19,6 16,9 21,6 19,9 22,6 19,0
16,8 24,2 34,6 22,2 31,7 35,8 20,6 24,3 33,2 35,8 22,2 28,8 21,1 31,8 16,9 23,1 32,3 24,4 29,7 20,7 28,3 28,3 27,9 28,5 25,6
*2003. Fuente: INDEC y Ministerio de Salud (2000). La informacin de poblacin y densidad poblacional corresponde al Censo 2001; la esperanza de vida al nacer refiere al perodo 1990-1992, y las tasas de natalidad y mortalidad corresponden a 2004. Esperanza de vida, tasas de mortalidad: infantil cada 1.000 nacidos vivos, materna cada 10.000 nacidos vivos y general por 10.000 habitantes. Tasa de natalidad cada 1.000 hab.
CARACTERSTICAS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE SALUD TASA BRUTA DE MORTALIDAD (TBM) Y AJUSTADA POR EDAD (TBAE), POR GRUPOS DE PROVINCIA. 2004
12 10 8 6,58 6 4 2 9,56 8,7 7,24 6,22 5,7 7,25 7,7
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Grupo 1
Grupo 2 TBM TBAE
Grupo 3
Grupo 4
Fuente: indicadores bsicos 2006.
En trminos relativos, las tasas de mortalidad infantil entre los grupos de provincias se han mantenido a lo largo de los aos. Si las ajustamos por edad5 (de forma de hacerlas comparables) encontramos importantes diferencias entre los grupos de provincias definidos anteriormente. El grupo 1 tiene una tasa promedio de 6,6 mientras que en el grupo 4 es de 7,7. Existen provincias como Chaco donde llega a 8,7 y otras como Neuqun que es de 6,48 (slo la ciudad de Buenos Aires tiene una tasa menor, 6,37).6 Es necesario advertir la magnitud preocupante de la brecha que existe entre las provincias de mayor y menor desarrollo relativo. Gran parte de las diferencias en la participacin relativa de las distintas causas de muerte es atribuida a la composicin demogrfica y de gnero en cada jurisdiccin como as tambin a las condiciones socioeconmicas. Al comparar las tasas de mortalidad general ajustada por edad entre los grupos de provincias, se observa que en las provincias de los grupos 1 y 2 (de mayor desarrollo) ms del 60% de las defunciones tienen como causas los tumores, las relacionadas con el sistema circulatorio y las causas externas. En las provincias de los grupos 3 y 4 las defunciones por estas causas no alcanzan el 60% y se presentan con mayor peso relativo las defunciones por infecciones y las perinatales. A pesar de lo positivo de la reduccin del nmero total de las defunciones de los menores de un ao, se mantiene la preocupacin por la permanencia de fuertes disparidades regionales. Las provincias de mejor desempeo
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econmico (grupos 1 y 2) muestran tasas de mortalidad infantil y materna significativamente ms bajas que las provincias de menor desempeo. Las defunciones neonatales tienen una fuerte participacin en la mortalidad infantil (ms de dos tercios de las muertes infantiles). Se estima que alrededor del 50% de la mortalidad infantil es reducible, en particular la neonatal a travs de adecuada asistencia durante el embarazo y el parto. Adems de las diferencias entre las provincias, existen brechas significativas en la mortalidad infantil en las localidades de cada provincia (en particular en provincias grandes y pobladas como Buenos Aires). Las defunciones maternas continan teniendo como principal causa los abortos seguidas por los cuidados prenatales y atencin del parto.
Diversidad de recursos fsicos y humanos

La identificacin de la magnitud de la diversidad de recursos fsicos y humanos en las jurisdicciones provinciales representa un rasgo importante que da cuenta de la capacidad del sector pblico para resolver el problema de la poblacin. En trminos generales, la gran mayora de los establecimientos con internacin estn bajo la rbita de los gobiernos provinciales o municipales. Su capacidad de produccin y distribucin de bienes y servicios depende de la estructura fsica, equipamientos y la disponibilidad de recursos humanos especializados. Las provincias tienen los dos tercios de los establecimientos con internacin, mientras que el tercio restante de tales establecimientos est en manos de los gobiernos municipales. La presencia de la Nacin es casi inexistente de acuerdo con este indicador. La disponibilidad de establecimientos con internacin y camas presentan una fuerte dispersin entre las jurisdicciones. La informacin sobre la oferta
ESTABLECIMIENTOS DEL SECTOR PBLICO SEGN DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA (2001) Dependencia administrativa Con internacin Total Nacin Provincia Municipio Total 4 882 428 1.314 % 0,30 67 33 100 Sin internacin Total 1 4.062 2.480 6.543 % 0,02 62 38 100
Fuente: Ministerio de Salud, Secretara de Polticas de Regulacin y Relaciones Sanitarias, Direccin de Estadstica e Informacin de Salud.
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de servicios en cada provincia permite apreciar la diversidad de situaciones ilustrada por indicadores de recursos. En este sentido se puede analizar la relacin entre habitantes por mdico. Este indicador tiene un nivel elevado de acuerdo con los estndares internacionales, lo cual manifiesta problemas de asignacin de recursos tanto en trminos territoriales como en los diferentes segmentos o modelos de cobertura. El nmero creciente de habitantes por mdico en las jurisdicciones con menor desarrollo relativo, a excepcin del grupo de provincias patagnicas (mayormente ubicadas en el Grupo 1) demuestran una menor asignacin de recursos humanos a aquellas regiones con mayores necesidades. Lo mismo se observa al poner la atencin sobre la cantidad de mdicos por cama, con un valor menor en las provincias de menor desarrollo relativo.
Segmentacin, fragmentacin e inequidad

En sntesis, la segmentacin y fragmentacin del sistema se refleja en dificultades o debilidades en los mecanismos de articulacin entre instituciones de financiamiento y provisin de servicios en todo el sector y al interior de cada uno de ellos. El sector pblico aporta a este cuadro general su divisin segn jurisdicciones nacional, provincial y municipal, niveles entre los cuales no existe el grado necesario de coordinacin. Dada la estructura federal del pas, los gobiernos provinciales cuentan con un nivel de autonoma en materia de polticas de salud, lo cual motiva que la mayor parte de las responsabilidades en la provisin de servicios se encuentre a cargo de los gobiernos provinciales. A su vez, estas caractersticas condicionan una estructura de inequidad del financiamiento del sistema, ya que gran parte de los recursos no tienen capacidad redistributiva, con implicancias en condiciones desiguales de acceso y estado de salud de la poblacin.
SEGUNDA PARTE
ANTECEDENTES: DESREGULACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y DESCENTRALIZACIN DEL SECTOR PBLICO
La reforma de la dcada del noventa. Seguridad social La relacin entre financiadores (obras sociales) y prestadores es compleja y diversa en la seguridad social y el sector privado (obras sociales o empresas de medicina prepaga). Se presentan diversas modalidades contractuales o
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modelos integrados como formas de coordinacin entre el financiamiento, aseguramiento y provisin de los servicios. La emergencia y el cambio de los vnculos entre los actores involucrados en el sector de la seguridad social requiere reconocer las caractersticas del modelo de organizacin del sistema en el momento previo a las transformaciones producidas en la dcada del noventa. El modelo previo a la reforma de la dcada del noventa, presenta un marco regulatorio construido a partir de los aos sesenta en funcin del acuerdo de las grandes organizaciones a cargo del financimiento y la provisin de los servicios de atencin mdica, y conocido como pacto corporativo (Belmartino, 1995). Este nombre obedece a las caractersticas de las principales instituciones y actores que regulan el modelo. En primer lugar, las organizaciones financiadoras son las obras sociales, nucleadas alrededor de la Confederacin General del Trabajo (CGT), y beneficindose de la influencia de esta organizacin a diversas esferas y organismos del Estado. De esta forma, las organizaciones representativas de la poblacin beneficiaria de la seguridad social estaban constituidas a travs de actores de naturaleza corporativa. Las condiciones de obligatoriedad de aportes de los trabajadores formales a la obra social correspondiente a su rama productiva, y la participacin hegemnica de los sindicatos en la administracin de estos recursos fortalecen su capacidad de negociacin tanto en su relacin con los beneficiarios como con la oferta de los servicios. En segundo lugar, las organizaciones de proveedores, tanto las que renen a profesionales independientes como las que representan a clnicas privadas y sanatorios estn representadas por las instituciones corporativas de la oferta (confederacin mdica y confederacin de clnicas, sanatorios y hospitales privados). Estas instituciones de la oferta controlaban el mercado de servicios de atencin mdica bajo condiciones de oligopolio. Las reglas de juego de este pacto corporativo se basaban en el acuerdo entre las corporaciones de la oferta y la demanda, actores hegemnicos en los aspectos sustantivos de la negociacin econmica y puja distributiva del sector salud. En este marco, el estado nacional asume un rol secundario, como respaldo institucional de un proceso de negociacin entre los actores involucrados. El Estado convalida regulaciones que son resultado del acuerdo entre las corporaciones de la oferta privada y las obras sociales (CGT). Ese marco regulatorio facilitar el surgimiento y desarrollo de organizaciones que se afirman con escaso control o supervisin estatal. Por esta razn se considera que la debilidad de regulacin del Estado es la pieza explicativa central del desarrollo del sistema de servicios de salud en la Argentina. En trminos instrumentales, este acuerdo corporativo define al nomenclador nacional como instrumento que operativiza las modalidades de asigna-
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cin de recursos y la distribucin del riesgo. Ms concretamente, el pago por prestacin, la definicin de cada tem o producto facturable y sus valores o precios relativos se explicitan en reiteradas renovaciones del nomenclador nacional, como expresin de la dinmica de las negociaciones entre la oferta y la demanda. Asimismo, los contenidos del modelo de atencin y su regulacin se reservan bajo el criterio de autonoma profesional, tanto individual como de las unidades productivas de los servicios de salud. En este marco de debilidad del Estado nacional como rector y regulador de la organizacin de la oferta, las jurisdicciones provinciales slo asumen el rol de habilitacin de las instituciones de salud, sin criterios ni definiciones en trminos de acreditacin o control de calidad. Con respecto a los profesionales individuales, la matriculacin y certificacin se encuentran delegadas en los propios colegios profesionales, lo que distancia nuevamente al Estado como rector del sistema. Los aspectos institucionales de regulacin del sistema de servicios y de economa poltica se vinculan muy estrechamente, ya que el principal marco regulatorio se construye como resultado de la negociacin econmica entre las corporaciones sindicales y de la oferta de los servicios. La coyuntura poltica y de crisis financiera instalada en 1989-1990 produce un proceso de cambio institucional en muchas reas de la relacin entre el Estado y la sociedad. Esta transformacin no puede pensarse como un cambio planificado y exgeno en funcin de un diagnstico e instrumentos diseados con anterioridad. Por el contrario, el proceso de cambio es un proceso fundamentalmente poltico, con innovaciones en los mecanismos de regulacin y en un contexto de fuertes restricciones de recursos econmicos y financieros. En este marco, las capacidades y limitaciones del Estado y la identidad, los intereses y las tramas de relaciones entre los actores sociales involucrados en el sistema de seguridad social adquieren un papel relevante para explicar el proceso de construccin de nuevas reglas de juego. En el contexto de crisis financiera, los actores de mayor peso presionan en la reforma de nuevas reglas de juego y el Estado seguir teniendo un papel pasivo, ya que si bien decretar la desregulacin, estar limitado a otorgar efectividad en la fuerza jurdica de sus decisiones. Es necesario reconocer los cambios ms importantes a travs de los actores sociales, polticos y econmicos con peso en el rgimen anterior. En trminos generales, es necesario sealar que la crisis econmica y financiera del pas en 1989-1990 se conjug simultneamente con el agravamiento de una situacin financiera sectorial asociada con causas endgenas al modelo de regulacin del pacto corporativo (aumentos de costos como producto de la introduccin irracional de tecnologa). Como ya se plante, los vnculos y mecanismos contractuales entre los diferentes actores que integran el sistema de seguridad social nacional son objeto de la desregulacin.
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En cuanto a los mecanismos de financiamiento entre fuentes de financiamiento, beneficiarios e instituciones aseguradoras (obras sociales), en primer lugar se incluyeron cambios en los mecanismos de recaudacin y asignacin de los recursos y se redefini el Fondo Solidario de Redistribucin (FSR). En segundo lugar, se introduce la libre eleccin de obras sociales por parte de los afiliados. Hasta el ao 1994 los aportes de cada trabajador eran destinados a financiar la obra social del gremio de su actividad, sin poder elegir otra institucin.7 De esta manera, la cobertura era homognea dentro de cada obra social y diferente entre ellas, ya que dependa del salario promedio de la actividad laboral correspondiente y la cantidad de beneficiarios. Con la libre eleccin se inicia la salida del esquema de solidaridad institucional que haba prevalecido hasta entonces pues, debido a la forma en que se implement, cada beneficiario puede ejercerla mediante la reasignacin entre instituciones de su propio aporte y no el ingreso promedio de la obra social de origen (lo que habra mantenido el esquema anterior) ni el del sistema en su conjunto (lo que habra derivado en mayor solidaridad). Como resultado, las obras sociales en las cuales se combinaba un importante nmero de pasivos y una diferencia marcada de niveles de ingreso (Ferroviarios, Seguros, Bancarios, etc.), se quedaron con aquellos beneficiarios de menor aporte y mayor riesgo de enfermar, provocando la imposibilidad de su sostenimiento (Torres, 2004). Ms an, la posibilidad de brindar planes suplementarios al PMOE promueve la emergencia de cuotas suplementarias que pagan sus afiliados, empeorando todava ms la solidaridad hacia el interior de cada entidad. Al mismo tiempo, en la actualidad, subsisten diferencias importantes en el acceso y la calidad de servicios que reciben los beneficiarios segn la obra social a la que pertenecen y su lugar de residencia. En cuanto a los mecanismos contractuales entre obras sociales y corporaciones de la oferta, se basaban hasta este momento en contratos por prestacin y precios y productos regulados en cada escenario local o regional. En un contexto de ausencia del Estado como regulador, el aumento de la oferta privada durante las dcadas del setenta y el ochenta, con capacidad instalada y nuevas tecnologas sin criterios sanitarios en inversiones y de su asignacin geogrfica, promovi un aumento sostenido de prestaciones y costos asistenciales crecientes. Durante estas dos dcadas, esta presin financiera slo pudo ser resuelta a travs de aumentos de los aportes de empleadores y empleados. Sin embargo, la crisis de 1989-1990 y su contexto poltico hacen inviable sostener ese sendero de aumentos de los costos laborales. Es necesario distinguir diversos factores que explican la crisis financiera considerando sus causas endgenas a la dinmica del propio subsector. En primer lugar, como consecuencia del exceso o irracionalidad en la incorporacin de oferta privada en relacin con la disponibilidad de recursos del
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sistema de seguridad social, se expresa en fenmenos de fragmentacin de la oferta, lo que supone la transformacin de los viejos actores corporativos de las instituciones profesionales y la aparicin de nuevos actores en escena. La fragmentacin de las instituciones corporativas de la oferta se explica por la inestabilidad y, en muchos casos, inviabilidad de sostener los mecanismos contractuales tradicionales, como mecanismo de regulacin. La necesidad de adecuar nuevas modalidades que permitan compartir y distribuir el riesgo econmico, establecer criterios de organizacin y dimensin de la oferta, provoca y explicita las limitaciones de las tradiciones polticas y gremiales de las corporaciones de los profesionales de la salud (mdicos, bioqumicos, odontlogos, etc.) y de la lgica de las asociaciones de sanatorios y clnicas privadas. La resistencia de tales organizaciones para aceptar nuevos contratos de riesgo (capitados, o cartera fija) o restricciones en cuanto a la cantidad de oferta incluida en tales convenios abre la posibilidad de que se produzcan desmembramientos de los socios con disponibilidad de asumir estas innovaciones, el desarrollo de nuevas asociaciones, o empresas con estas capacidades. Al mismo tiempo, estas innovaciones contractuales se producen en cada escenario local o provincial, debilitndose las instancias nacionales de negociacin y de las propias instituciones de representacin nacional. El debilitamiento del poder corporativo en la representacin de intereses de la oferta (corporaciones de profesionales) y la demanda (obras socialessindicatos) en este marco de desregulacin adquiere la forma de prcticas de lobby, adecundose a la tradicin de la cultura poltica argentina. Es necesario enfatizar que este nuevo rgimen de regulacin profundiza la debilidad del Estado en su rol de rector y regulador del sistema, como rasgo central, y con innovaciones relevantes de los mecanismos de regulacin (mecanismos contractuales e institucionales), sus espacios de negociacin (local y provincial) y actores (nuevas empresas, y viejos actores en reconversin). En cada escenario, las organizaciones de la oferta y la demanda dependen de: a) su capacidad poltica para garantizar continuidad en su liderazgo poltico, lo cual se revalida a travs de sistemas de eleccin de sus autoridades correspondientes; b) la capacidad de lobby para influenciar y celebrar contratos prestacionales; c) el alcance o la dimensin de cada institucin y el peso relativo que tienen en funcin del tamao del mercado o del escenario local en el cual se insertan, y d) su capacidad de adaptacin a las innovaciones legislativas y las especificadades de su escenario local.
La reforma de la dcada del noventa y el sector privado asegurador

La dimensin de este mercado ha crecido en forma considerable en las ltimas tres dcadas, ya que mientras en los ochenta esta cifra contena a un
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milln de personas cubiertas, en 1995 llegaba a 2,3 millones, y en la actualidad casi alcanza los 3 millones de personas. Al interior de este mercado, las setenta empresas ms importantes alcanzan el 70% del mercado. Son organizaciones con o sin fines de lucro, cubriendo a la poblacin con mayores niveles de ingresos. La cobertura es limitada y ofrece diferentes planes (productos) segn las cuotas y el riesgo. En general, los contratos establecen perodos de carencia y no se otorga proteccin a patologas preexistentes. Es necesario destacar que existen diferentes tipos de organizaciones. Las de mayor dimensin, con un rol de liderazgo han adquirido niveles aceptables de capacidad y gestin empresarial. Al mismo tiempo, instituciones hospitalarias han desarrollado modelos de integracin vertical, asumiendo funciones de aseguramiento con un alcance relativo en trminos de nmero de beneficiarios. Las entidades gremiales de los profesionales de salud tambin asumen funciones de aseguradoras. Como ejemplo, la Confederacin Mdica de la Repblica Argentina (COMRA) que es sede de la Red Argentina de Salud, que rene los planes de medicina prepaga que ofrecen las distintas entidades gremiales asociadas a la COMRA y que tiene una distribucin en todo el pas y ha desarrollado un fondo para el reaseguro de sus miembros en el caso de la atencin de patologas de baja frecuencia y alto costo. Al mismo tiempo, durante la dcada del noventa, ingresaron capitales extranjeros vinculados a instituciones financieras, adquiriendo empresas privadas nacionales. Sin embargo, durante los ltimos aos, este fenmeno pierde importancia. La poltica de desregulacin genera cambios muy significativos en cuanto a nuevas estrategias de articulacin comercial entre obras sociales y empresas de aseguramiento privado. En estos casos, las obras sociales tienen la capacidad de captar la eleccin de los afiliados de la seguridad social y acordar con las prepagas la derivacin de sus aportes como recursos reconocidos (y asignados) para alcanzar los precios/cuotas correspondientes a los planes ofrecidos por las prepagas. Obviamente, esta situacin, conocida como descreme, permite captar los altos aportes y en mejores condiciones de rentabilidad individual, fuera del marco solidario de aseguramiento. Se calcula que el principal crecimiento de poblacin con cobertura en los ltimos diez aos en este subsector corresponde a este tipo de afiliacin. Diferentes interpretaciones se desprenden de esta situacin. En primer lugar, la extraccin de altos aportes de la lgica de la seguridad social limita la capacidad redistributiva, con menores posibilidades para generar condiciones de equidad en el sistema de seguridad social. En segundo lugar, tambin en esta oportunidad, el Estado carece de un rol rector y de regulacin en el funcionamiento del subsector. Por ltimo, es importante destacar el peso de la dinmica poltica de los actores relevantes de la seguridad social con capacidad de influenciar sobre este segmento. Tanto empresas privadas, comer-
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cializadoras o intermediarias vinculadas con los sindicatos y las mismas instituciones gremiales de los profesionales ensayan innovaciones en acuerdos comerciales para competir sobre este segmento de la poblacin y aprovechar las oportunidades de los mecanismos implementados por la desregulacin. La dcada del noventa y el sector pblico La caracterstica federal de la Argentina, con un profundo proceso de descentralizacin, define una parte sustantiva de la poltica pblica de salud en manos de los gobiernos provinciales. El modelo de federalismo argentino adoptado define las potestades federales y concurrentes, dejando todo aquel poder residual no especificado a cargo de los gobiernos provinciales. La relacin entre jurisdicciones provinciales y municipales se define en cada provincia, con una gran heterogeneidad. En la Argentina, la provisin pblica de salud no ha presentado una trayectoria lineal en busca de mayor grado de descentralizacin. Asimismo, es necesario aclarar que los procesos de descentralizacin estuvieron fuertemente impulsados por cuestiones fiscales, delegando responsabilidades a jurisdicciones provinciales y municipalidades (en Buenos Aires, Crdoba, Entre Ros), sin previsiones en cuanto a mecanismos de coordinacin de polticas y compensaciones necesarias para garantizar la equidad distributiva. Se suma a esta situacin, una gran disparidad regional de capacidad econmica como de gestin de polticas, lo que potencia la problemtica de equidad social resultante. Es necesario explicitar una gran heterogeneidad en las distintas jurisdicciones provinciales en cuanto a la implementacin en los hospitales provinciales de formas de pago a los usuarios, y en particular a personas con alguna cobertura social, limitando de esta forma las condiciones de accesibilidad. La descentralizacin de la provisin pblica de servicios de salud de la dcada del noventa se inscribe dentro de un amplio proceso de modificaciones, que incluye una variada gama de reformas, en los mecanismos de intervencin pblica (la privatizacin de empresas, la desregulacin de actividades y la focalizacin de las polticas para atender a la poblacin en condiciones de pobreza). El proceso de descentralizacin fiscal tiene como contrapartida, en el campo sanitario, una multiplicidad de respuestas locales, en lo referido tanto a la forma en que adopta el proceso como a sus resultados en trminos de equidad y eficiencia. La experiencia argentina muestra que la ausencia de coordinacin desde el nivel central permite una gran heterogeneidad de conductas en el mbito provincial y municipal que dependen de la configuracin previa de cada sistema de salud y la poltica de salud adoptada en cada lugar, como respuesta al propio proceso descentralizador.
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En el pas ya existan intentos de descentralizacin operados desde los aos sesenta. Sin embargo, con ms nfasis, desde los aos noventa, muchas provincias han participado en proyectos con financiamiento externo tendientes a la reforma de sus sistemas de salud. En algunas provincias se establecieron compromisos de acciones de articulacin dentro de las condicionalidades de los Prstamos de Reforma Provincial (PRP) otorgados por los organismos internacionales de crdito. Desde 1991 se instrument un proceso de reforma conocido como Hospital de Autogestin,8 al cual han ido ingresando los principales hospitales provinciales. Entre los rasgos centrales de esta propuesta se puede mencionar: 1) una amplia transferencia de funciones en la administracin de los hospitales derivndose hacia ellos el sistema de compras, la administracin, y el manejo de los servicios auxiliares; 2) la participacin en la direccin de representantes del sector pblico provincial, los distintos estamentos internos del hospital y miembros de la comunidad; 3) la posibilidad legal del hospital para facturar y captar recursos adicionales a travs de convenios con terceros (manteniendo la obligacin de atender a todo paciente que se presente al mismo), como tambin puede celebrar contratos de provisin de servicios (como oferente) y de adquisicin de insumos, sean estos bienes o servicios (como demandante); 4) el cobro automtico desde la AFIP de lo facturado a las obras sociales nacionales; 5) la definicin explcita de un mecanismo de reparto de los fondos adicionales a ser captados, donde una parte va al hospital para equipamiento y el resto para distribuirse como adicional salarial (de acuerdo con la escala salarial vigente y el grado de cumplimiento de asistencia). La experiencia no lleg a alcanzar resultados mnimamente aceptables en materia de captacin de recursos adicionales. La idea central consistira en la captacin de fondos propios provenientes de la atencin a franjas adicionales de pacientes con capacidad de pago que permitan ampliar la cobertura y mejorar la calidad hacia pacientes de menores recursos. Ello deriva en un mecanismo donde el proceso de transferencia, en gran medida, se determina y materializa, a nivel microeconmico, en cada una de las unidades prestacionales. Pocos son los avances logrados en esta direccin. Del total de hospitales inscriptos en el sistema, slo factura un 18% de los hospitales y, adems, en el 5% de los hospitales que facturan se acumula el 80% del monto total facturado (Torres, 2004). Crisis de 2001 y poltica asistencial La crisis de fines de 2001 tuvo un fuerte impacto adicional sobre la salud de la poblacin y las posibilidades del Estado de atender sus demandas. Como respuesta, se ponen en marcha diversos programas en el sector pblico tendientes a limitar el impacto negativo de la crisis, buscando mejorar el
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acceso de los grupos ms vulnerables o de mayor riesgo a servicios y medicamentos. La Poltica Nacional de Medicamentos, que incluye la Ley de Prescripcin de Medicamentos por Nombre Genrico y el Programa Remediar fueron las primeras acciones que dieron cumplimiento a los objetivos planteados. En forma paralela a la instrumentacin de polticas de emergencia, se comenz a discutir en el Consejo Federal de Salud (COFESA) una estrategia sectorial de mediano-largo plazo, expresada en trminos del plan federal de salud. Una de las fortalezas y reas de intervencin de mayor impacto durante los ltimos aos se relaciona con la cobertura de medicamentos. Entre las acciones llevadas a cabo se pueden mencionar la prescripcin de medicamentos por nombre genrico, la provisin gratuita de medicamentos esenciales a travs del Programa Remediar, la poltica de medicamentos antirretrovirales, la produccin estatal de medicamentos, la flexibilizacin arancelaria a bienes e insumos crticos, el Programa Mdico Obligatorio de Emergencia, y los Precios de Referencia y Formulario Teraputico. Los consensos ms claros del gobierno nacional y las provincias se expresan en el Acuerdo Sanitario Federal de San Nicols de los Arroyos (2003), firmado entre la Nacin y todas las provincias, como antecedente del Plan Federal de Salud, 2004-2007. Este plan define la estrategia de Atencin Primaria de la Salud como organizadora del sistema y determina entre sus principales ejes a la poblacin materno infantil (salud del nio y del adolescente, salud materna y salud sexual y procreacin responsable). Se asume que la mejora de las condiciones de acceso del primer nivel de atencin y a travs de mayores condiciones de participacin en la gestin permitir un impacto positivo en el estado de salud de la poblacin. Es importante destacar el lugar asignado a la sociedad civil como actor incluido en la estrategia de atencin primaria de la salud. Entre otras razones, se impulsa la participacin comunitaria con la intencin de contar con mejores mecanismos para la identificacin, el ordenamiento de las preferencias (necesidades) de la poblacin, y la ampliacin del control del destino de los fondos pblicos. Uno de los aspectos institucionales ms relevantes de este acuerdo es la propuesta del COFESA como eje de articulacin de la relacin entre la Nacin y las provincias; y la definicin de criterios para distribuir las responsabilidades en las diferentes jurisdicciones. Los principales desafos reconocidos que presenta el sistema se relacionan con problemas derivados de la falta de una definicin intergubernamental e intersectorial, reconociendo ineficiencias por superposiciones u omisiones, y la ausencia de normas claras en la asignacin de funciones en el sistema de servicios de salud. En este sentido, se propone el afianzamiento del Ministerio de Salud de la Nacin y los ministerios provinciales en su rol de rectora. El nivel nacional
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asume la articulacin y el redireccionamiento de los programas ya existentes o a crearse relacionados con la provisin de medicamentos para garantizar el acceso a los mismos de la poblacin de bajos recursos (continuidad del Programa Remediar) y la provisin de leche, vacunas, anticonceptivos, etc. En cuanto a la garanta de asegurar cobertura bsica universal se define la necesidad de una organizacin adecuada del funcionamiento de la red pblica de servicios de salud para dar respuesta a los problemas de salud de distintos grupos poblacionales en el territorio nacional. El desarrollo de programas de promocin y prevencin, poniendo el acento en la atencin primaria y respetando los mecanismos crecientes de derivacin dentro de la red de atencin, es asumido por parte de las provincias y los municipios. Como responsabilidad conjunta, Nacin y provincias asumen las actividades de acreditacin, clasificacin de los centros de salud y la capacitacin a los profesionales responsables. Por ltimo, como criterios de priorizacin se acord la proteccin del financiamiento de los programas establecidos, considerados prioritarios.
TERCERA PARTE
GOBERNABILIDAD Y EQUIDAD
El anlisis que integra la dinmica de los actores sociales y las capacidades del Estado para desarrollar polticas de salud equitativas remite a la discusin terica sobre gobernabilidad y las condiciones de gobernanza de las polticas pblicas en salud. En este trabajo se aborda la relacin entre gobernanza y gobernabilidad, construir y fortalecer una estrategia de extensin de la proteccin social en salud en el sistema de salud en la Argentina. Se toma la perspectiva de gobernabilidad como la capacidad de un sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo, buscando el alineamiento efectivo entre las necesidades y las capacidades del sistema sociopoltico. Esta adecuacin adquiere un rasgo de gobernabilidad democrtica en la medida en que se produce a travs de mecanismos participativos, por los cuales la sociedad civil se encuentre integrada o reconocida en los procesos decisorios sustantivos que producen las reglas de juego del sistema bajo anlisis (Prats, 2003). El estudio de las polticas de extensin de proteccin social en salud requiere reconocer los problemas de inequidad y exclusin en el sistema de salud como objeto central que debe darse respuesta. En el sistema de salud en la Argentina, estos problemas sociales estn fuertemente condicionados por la segmentacin y fragmentacin institucional del sistema de salud y la
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debilidad de la funcin de rectora del Estado nacional. Como hemos visto, estos rasgos se profunizaron durante la dcada del noventa, con implicancias relevantes en trminos de inequidad en el financiamiento y la salud de la poblacin. Por esta razn, las capacidades que requieren ser producidas pueden ser analizadas a la luz de su influencia para transformar mecanismos institucionales estratgicos que permitan un sendero de inclusin social y equidad en salud. La gobernanza es entendida como el anlisis de los procesos de accin colectiva que organizan las dinmicas de actores, normas sociales y reglas de juego, con los cuales una sociedad determina su conducta. En esta perspectiva, se busca entender a las interrelaciones (acuerdos o conflictos) entre los actores como factores endgenos del anlisis de los procesos de cambio institucional. En una definicin similar, la gobernanza (March y Olsen, 1995) se define en trminos de las instituciones, procesos y tradiciones que determinan cmo se ejerce el poder, se toman las decisiones y se escucha la opinin de los ciudadanos. Este anlisis reconoce las identidades de actores y sociedad civil, involucrados en la construccin de una accin poltica con capacidad para producir un sistema institucional con capacidad de respuesta, adaptacin y sustentabilidad frente a demandas y ambientes cambiantes. Dado que la gobernabilidad depende de las capacidades conferidas por las reglas del juego, las estrategias del estado para expandir la inclusin social y la equidad en salud dependen de la dinmica poltica que incluye a los actores involucrados (gobernanza).
Gobernabilidad de la construccin de un sistema de extensin de la proteccin social en salud. Limitaciones para construir ciudadana y equidad en salud
La segmentacin del sistema se expresa no slo en formas alternativas de aseguramiento y cobertura, sino tambin en la presencia de actores sociales y polticos que han actuado como grupos de inters con capacidad de modelar la extensin de la proteccin social en salud a la medida de las identidades e intereses de grupos sociales. Como se ha dicho con anterioridad, en las dcadas previas a los noventa el desarrollo poltico de la seguridad social en la Argentina se expres como la supremaca de un modelo corporativo, con un estado que se restringe a un rol de veedor de la dinmica conflictiva entre dirigencias y organizaciones sindicales y organizaciones representativas de la oferta de los servicios de salud. El sector pblico en la Argentina tuvo un desarrollo tmido, con un rol marginal orientado a la poblacin sin capacidad de incorporarse en el sector formal de la economa. Sin embargo, al agotamiento de esta etapa, con aumento de la desocupacin y reduccin de la poblacin con cobertura for-
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mal no tiene como respuestas durante las reformas de los noventa estrategias universales en salud. Contrariamente, las reformas se orientan bajo criterios de eficiencia, ms que de equidad. Los procesos de reforma que han tenido lugar durante la dcada del noventa se han centrado en: 1) la descentralizacin y focalizacin (tendiendo a subsidiar servicios) para la poblacin de menores recursos en el sector pblico, y 2) el desarrollo de innovaciones institucionales, en las relaciones contractuales entre beneficiarios, instituciones aseguradoras e instituciones proveedoras de servicios de salud. Estos cambios han respondido en general al cuestionamiento del modelo institucional de los sistemas pblicos de salud, caracterizados como estructuras integradas verticalmente, con serios problemas de incentivos, con costos organizacionales que impiden el desarrollo eficiente de servicios vinculados a las verdaderas necesidades e intereses de las poblaciones a cargo. La plataforma terica en el diseo de las polticas de reforma revaloriza un abordaje institucional que destaca la temtica de los incentivos econmicos como ncleo central tanto en el anlisis de las causas del problema de desempeo de la provisin de los servicios como en las reformas a ser implementadas (Enthoven, 2000). Por esta razn, las condiciones de exclusin social resultantes del modelo de crecimiento de los noventa, y en especial de la crisis econmica 2000-2003, no tienen respuestas institucionales a esta nueva realidad. Recientemente se genera un debate en el que se reorientan los lineamientos y componentes de las polticas de reformas sugeridas. Esta etapa puede caracterizarse por la necesidad de considerar tanto los criterios de equidad como objetivos centrales en los esfuerzos de reforma, identificando las necesidades y preferencias de la poblacin excluida de las polticas sociales vigentes, as como la revalorizacin del rol y las capacidades del Estado para el diseo y la implementacin de las polticas de reforma. En esta nueva etapa se pierde buena parte de la confianza puesta en la utilizacin de los mecanismos de privatizacin y el desarrollo del mercado como estrategias excluyentes de reforma. Esta nueva coyuntura requiere integrar tres ejes analticos. En primer lugar, reconocer los actores estratgicos con intereses asociados al sector salud y en especial la seguridad social. En segundo lugar, la capacidad de organizacin del Estado para generar condiciones y desarrollar estrategias de extensin de proteccin social en salud en sus diferentes niveles y agencias. Por ltimo, las oportunidades y limitaciones de integrar a la sociedad civil con un rol relevante a la hora de formular e implementar una poltica universal que se extienda a las limitaciones del sistema de salud vigente.
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Principales actores involucrados en los diferentes subsectores, intereses y principales estrategias. Problemas de economa poltica en el funcionamiento del sistema de salud
Como se ha mencionado, el anlisis de la dinmica institucional del sistema de salud y los problemas de gobernabilidad para garantizar condiciones de ciudadana en salud requiere prestar atencin a las identidades, estrategias y relaciones entre los principales actores-grupos de inters, la sociedad civil y el Estado (en sus distintos niveles y organismos). Este abordaje es pertinente para reconocer aspectos institucionales y de economa poltica que afectan la construccin de un sistema de salud basado en equidad. En la seguridad social, la crisis o ruptura del pacto corporativo correspondiente al perodo 1960-1980 tiene como consecuencia la aparicin de nuevos actores que promueven un ambiente de competencia y descreme de los afiliados de las obras sociales, fagocitando la fragmentacin de viejos actores, tales como las corporaciones de profesionales. Los nuevos actores asumen funciones de gestin (gerenciadoras) con capacidad de comercializacin para obtener tales contratos y conocimiento sobre la estructura de la oferta. Los viejos actores en escena son las instituciones representativas de la oferta que desarrollan estrategias organizativas de integracin vertical, con participacin directa de sanitarios u organizaciones de provisin de servicios con el propsito de conservar capacidad de contratacin con modalidades que requieren la oferta integral de servicios. El proceso de fragmentacin de la oferta es promovido por: a) cambios exgenos, contexto del sistema de seguridad social, y b) cambios internos a las mismas organizaciones profesionales. Los cambios exgenos estn asociados con la presencia de condiciones competitivas, las nuevas modalidades contractuales y los nuevos espacios locales de negociacin y acuerdo. Los cambios internos a las organizaciones profesionales obedecen a la mayor heterogeneidad (o su profundizacin) de los intereses de los miembros incluidos en las organizaciones profesionales. La conflictividad poltica al interior de las organizaciones profesionales de mdicos permite reconocer por lo menos los siguientes perfiles o tipos: profesionales autnomos con una prctica liberal asociados a especialidades bsicas (clnicos, pediatras, cardilogos); especialistas de prctica liberal con uso intensivo de equipos (ecografistas, cirujanos, etc.); mdicos con relacin laboral en instituciones pblicas, y mdicos con actividad e intereses empresariales. Los profesionales con relacin de dependencia se organizan en nuevas organizaciones sindicales como estrategias de negociacin salarial en el sector pblico o en otras organizaciones empleadoras (PAMI u otras instituciones hospitalarias). Esta manifestacin de intereses de los profesionales de la
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salud adquiere relevancia a medida que aumentan las formas de contratacin laboral en el estado (provincial o municipal). En algunas ocasiones, estas organizaciones construyen estrategias de representacin y negociacin en lnea con las mismas corporaciones profesionales, o en otros casos se desarrollan como espacios autnomos con mayor radicalizacin de sus reclamos. Por el lado de las obras sociales (como representacin de la demanda de servicios), el sindicalismo tambin sufre un proceso de fragmentacin como resultado de las transformaciones estructurales que modifican la composicin de la fuerza laboral, con un mayor nivel de heterogeneidad en las condiciones de salarios y empleo, de cambios de la cultura de negociacin hacia modalidades de convenios por empresa, el antagonismo poltico entre diferentes posiciones o lneas polticas al interior de la CGT y las diferentes estrategias, con emprendimientos de negocios de los distintos sindicatos. En cuanto a las prcticas sindicales en el sector salud, la fragmentacin se expresa en diferentes estrategias de negociacin con el gobierno para posicionarse en un escenario de desregulacin. La posibilidad de que los afiliados puedan escoger el destinto de sus aportes en una de las obras sociales nacionales debilita la cautividad en la relacin entre beneficiarios y organizaciones de aseguramiento. Ms an, los actores sindicales deben ser caracterizados, en algunos casos, como dirigentes o actores individuales con desarrollo de emprendimientos de negocios generados por esta misma desregulacin. En otros casos, es necesario conceptualizar como actor a la obra social en calidad de organizacin, incorporando nuevas estrategias de gestin o empresariales en un ambiente competitivo. El nuevo modelo de desregulacin contractual, con libertad de contratacin entre oferta y demanda, cambia tambin los espacios de negociacin, trasladando los acuerdos nacionales de precios relativos, que se definan (durante los setenta y los ochenta) en el nomenclador nacional, a acuerdos provinciales o locales en los cuales las obras sociales o los gerenciadores negocian nuevos contratos con prestadores individuales, grupos de empresas de salud o las tradicionales instituciones representativas de profesionales y clnicas. En este nuevo marco, la forma de organizacin y las formas de contratacin de esta oferta dependen de la conformacin de redes, y grupos de prestadores en cada escenario particular. El sector privado asegurador presenta caractersticas contradictorias. Por un lado, se evidencia un aumento de las dimensiones de este mercado como resultado del proceso de desregulacin del sistema de seguridad social. De esta forma, se generan alianzas entre sindicatos y empresas privadas para canalizar los aportes de altos ingresos hacia empresas aseguradas prepagas. Este acuerdo comercial toma la forma de acuerdos polticos entre viejos actores corporativos (sindicatos) y la lgica de empresas privadas lderes del sector de aseguramiento privado voluntario. Esta estrategia ha sido uno de
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los factores de la mayor concentracin del mercado. Por otro lado, las condiciones generales del mercado de aseguramiento privado reproducen las innovaciones contractuales presentes en la seguridad social; en especial formas de pago con distribucin del riesgo financiero, con seleccin y restriccin de profesionales y prestadores. Por estas razones, el mercado privado asegurador se expande, en un proceso de mayor concentracin, y se adapta a los escenarios locales en cuanto a los modelos de contratacin y organizacin de los servicios. En el sector pblico, los cambios ms importantes en la trama de actores estn asociados con la mayor descentralizacin en los municipios (fundamentalmente aquellos con mayor capacidad fiscal) de algunas principales provincias del pas (Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y Entre Ros). Este proceso ha revalorizado los actores locales pblicos y los nuevos actores sindicales representantes de los profesionales de la salud.
El Estado como actor en la construccin de nuevas reglas de juego. Estado y nuevas formas de articulacin con la sociedad civil
El anlisis del rol del Estado en el desarrollo de polticas de salud, universales y equitativas, permite indagar sobre dos cuestiones. En primer lugar, el reconocimiento del Estado como un actor integrado en la escena poltica y sectorial bajo estudio. En segundo lugar, el anlisis del rol del Estado para construir condiciones de gobernabilidad de estrategias de inclusin social y equidad en salud. El primer eje toma como lnea terica (Skocpol, 1994; Jessop, 1982) la consideracin del Estado como actor, no homogneo ni unificado, y contenido en la arena poltica. Esta visin reconoce sus capacidades y limitaciones para producir estrategias que modelen o influencien las transformaciones institucionales y los mecanismos de regulacin del escenario bajo estudio. Al mismo tiempo, se reconocen las diferentes agencias, jurisdicciones o reas de gobierno involucradas en la evolucin del sistema de servicios de salud. En primer lugar, el Estado nacional ha tenido un rol relevante, tanto como arena de disputa y construccin, como en trminos de actor en s mismo, en el desarrollo de la gnesis del sector pblico y de la seguridad social en la Argentina. Esta situacin se presenta como parte de las disputas y contradicciones del Estado nacional entre los mbitos y equipos tcnicos y polticos del Ministerio de Salud y la Secretara de Trabajo a fines de la dcada del cuarenta. Ms concretamente, mientras las autoridades sanitarias promueven un sistema de salud universal, con la planificacin y el desarrollo de capacidad instalada propia a travs de hospitales pblicos, la secretara de trabajo se constituye como espacio institucional de dilogo y negocia-
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cin con los sindicatos, aprobando y legalizando los beneficios sociales y de salud de los trabajadores en condiciones de trabajo formal. Esta dinmica dual de construccin del sistema de salud establece las bases de un modelo dual de la estructura segmentada de sistema de proteccin social en nuestro pas. Durante las dcadas del sesenta, el setenta y el ochenta, la consolidacin del sistema de seguridad social, basado en el modelo de pacto corporativo, coloca al Estado nacional como paraguas veedor de contencin de la negociacin entre las entidades corporativas de la oferta y de la demanda. Durante el mismo perodo, el aumento de la poblacin cubierta en la seguridad social relega las polticas pblicas del sector pblico a un carcter subsidiario, sobre el margen de la poblacin excluida del mercado de trabajo formal. La crisis financiera de fines de los ochenta y la decadencia del mercado de trabajo durante la dcada del noventa explicitan las debilidades de un modelo de extensin de la cobertura restringida a la poblacin con ocupacin formal. Una caracterizacin del escenario provincial y los actores que integran diferentes espacios, jurisdicciones o agencias del Estado, que se introducen en la trama institucional del sistema de salud, requiere distinguir nuevamente la dinmica de la seguridad social y el sector pblico. La caracterstica sobresaliente del Estado provincial es la reproduccin de la dicotoma o segmentacin entre seguridad social y sector pblico. Por un lado, se presentan las obras sociales provinciales (como instituciones a cargo del financiamiento y aseguramiento de la poblacin en condiciones de empleo pblico), ubicadas como organismos autnomos o dependientes de las secretaras de trabajo en la estructura del estado provincial. Por otro lado, el sector pblico provincial se organiza desde el rea del Ministerio de Salud provincial. La menor presencia del sector formal del sector privado (desde la dcada del noventa) provoca un doble efecto: 1) un aumento de la participacin relativa de las obras sociales provinciales, aumentando su capacidad de negociacin con el sector privado proveedor de servicios, y 2) una mayor presin de la demanda de la poblacin sin cobertura formal sobre el sector pblico. En ambos casos, las instituciones pblicas corresponden a jurisdicciones provinciales o municipales. Con respecto al subsector pblico, durante el mismo perodo (1990), se profundizan polticas de descentralizacin (a las provincias) y fundamentalmente de municipalizacin de la atencin primaria en los principales centros urbanos, enfatizando la relevancia de la gestin local de los municipios en los principales aglomerados urbanos. Las debilidades de los mecanismos fiscales de compensacin financiera de las provincias y la nacin para amortiguar condiciones de desigualdad en la capacidad de los estados municipales exponen y restringen la accin del Estado a los recursos y capacidades de cada agencia local para el desarrollo de sus polticas sanitarias.
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Esta situacin profundiza desigualdades econmicas, de modo que municipios ricos, con bajos niveles de pobreza, son al mismo tiempo aquellos con mayores posibilidades presupuestarias. Con la situacin contraria, aquellas localidades con restricciones financieras tienen en general mayores necesidades sociales. Sin embargo, en este marco se producen experiencias municipales con mayores grados de libertad en cuanto a modelos de gestin, integracin y participacin ciudadana y desarrollo de polticas sociales. En el espacio de las obras sociales provinciales, stas se encuentran fortalecidas en su capacidad de negociacin con las instituciones de la oferta privada, en condiciones de mayor fragmentacin, y con mayor capacidad de definir reglas de juego en el mbito provincial, al haber aumentado en forma considerable su participacin relativa en la seguridad social en su propio escenario.
Experiencias de la sociedad civil en la construccin del sistema de salud en la Argentina

Existe una reciente literatura que reconoce la potencial capacidad que las organizaciones civiles pueden asumir con un rol activo en la representacin social, a travs de innovaciones institucionales en los modelos de participacin. De esta forma se espera que el rol poltico de las organizaciones civiles pueda minimizar la brecha entre la estructura poltica institucional y las preferencias de la poblacin. Las organizaciones civiles de la comunidad han ejercido un rol marginal en la construccin poltica e institucional del sistema de salud en la Argentina. Si bien, originalmente, las organizaciones gremiales de inmigrantes han promovido cooperativas en las cuales la organizacin de servicios de salud represent uno de las referencias histricas del desarrollo de las obras sociales durante las dcada del veinte y el cuarenta, en el desarrollo de la seguridad social, la forma de representacin de la poblacin beneficiaria en estas instituciones se expresa a travs de las modalidades y lgicas de representacin y participacin corporativas ms tradicionales de la organizacin poltica del sindicalismo en la Argentina. De la misma forma, el caso del sector pblico no alberga experiencias relevantes de participacin de la sociedad civil. La estructura hospitalaria de las provincias se encuentra contenido en una estructura burocrtica vertical, en la que las organizaciones sanitarias slo representan el espacio operativo de produccin de servicios de atencin mdica. Sin embargo, algunas iniciativas con promocin de participacin de la sociedad civil se producen en forma concurrente con los procesos de descentralizacin. Desde fines de la dcada del sesenta, se puede mencionar la experiencia del modelo de descentralizacin hospitalaria de los Servicios de
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Salud de la Comunidad (SAMCOS) en la provincia de Santa Fe. En este caso, la descentralizacin de los hospitales tiene lugar como delegacin de establecimientos provinciales hacia unidades gestionadas por un gobierno conformado por un consejo de administracin con la participacin de sociedades civiles que integran la comunidad de la localidad del correspondiente hospital. Este modelo se desarrolla en la mayor parte de los municipios de la provincia de Santa Fe (con excepcin de Rosario y la ciudad de Santa Fe). Los resultados han sido muy heterogneos, dependiendo de las caractersticas sociales y polticas locales, del posicionamiento y las estrategias de los actores (corporaciones) y partidos polticos del mismo escenario. La debilidad del Estado provincial para establecer pautas generales de polticas y organizacin de los servicios de salud (provinciales o municipales) han permitido una gran diversidad de sistemas de atencin, sin garantas de ofrecer condiciones bsicas de accesibilidad y un modelo de atencin integral para toda la poblacin. Durante la dcada del noventa, en algunas de las leyes provinciales de descentralizacin en distintas provincias argentinas se resguarda un lugar de participacin de la comunidad en la estructura de gobierno de los hospitales pblicos. Las polticas de hospital de autogestin han promovido este mismo modelo de participacin. Sin embargo, estas experiencias se reservan a espacios de participacin de organizaciones sociales al interior de hospitales pblicos con grandes dificultades de articulacin para las necesidades de la poblacin. Estas dificultades parecen explicarse por la rigidez de las estructuras de burocracia profesional, sin polticas activas de articulacin con organizaciones civiles con poder en la estructura comunitaria o con instituciones correspondientes a otros sectores sociales (desarrollo social, vivienda, alimentacin, etc.). En el caso particular de la atencin primaria de la salud, la participacin de la comunidad ha sido revalorizada especialmente como un componente de las estrategias de atencin primaria de salud. En estas propuestas, la participacin de la sociedad civil tiene el rol de promover la adecuacin de los servicios de salud a las preferencias y necesidades de la poblacin y de facilitar mecanismos de articulacin intersectorial.9 Las polticas de atencin primaria de la salud en la Argentina han adoptado estas premisas como iniciativa desde diversos niveles de gobierno en los ltimos aos. En la provincia de Buenos Aires, el primer nivel de atencin de la salud se encuentra delegado en los municipios. La exclusin social en el conurbano bonaerense representa un contexto social donde los servicios se relacionan con la poblacin a travs de actores de la sociedad civil como mecanismo de articulacin de la produccin de sus servicios de atencin (prevencin en la atencin del nio sano, los controles de atencin prenatal, polticas alimenticias, etc.). Las trabajadoras vecinales (llamadas man-
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zaneras) han representado un rol muy importante como actores facilitadores para instrumentar las polticas sanitarias desde mitad de la dcada del noventa hasta la actualidad. Como polticas oficiales del Ministerio de Salud, se puede rescatar la promocin de la participacin comunitaria como ingrediente de las estrategias de atencin primaria de programas y polticas financiadas por organismos internacionales (Banco Interamericano de Desarrollo). Sin embargo, todava no existen evidencias sobre el desarrollo y alcance de la participacin comunitaria en las polticas sanitarias actuales, as como de sus resultados en trminos de cambios en resultados de desempeo de los servicios. Asimismo, las experiencias muestran tambin serias dificultades vinculadas al clientelismo y la fragmentacin local de los servicios de salud.
Discusin: los espacios locales y provinciales. Oportunidades y amenazas

Los cambios del sistema de salud en la Argentina en los ltimos quince aos permiten reconocer dos niveles de anlisis. En primer lugar, se pueden apreciar condiciones sociales y epidemiolgicas muy desiguales en la poblacin, y agravadas por el deterioro de las condiciones sociales. La escasa capacidad del sector pblico para abordar la mayor demanda se expresa claramente en trminos de la restringida disponibilidad de recursos financieros con potencialidad redistributiva. Ms an, las polticas oficiales durante la dcada del noventa se focalizaron en modificar el diseo de la estructura de incentivos y mejorar la eficiencia de la produccin de los servicios de salud, ms que abordar la problemtica de la equidad. En segundo lugar, en los ltimos quince aos se han producido innovaciones institucionales en los distintos subsectores (seguridad social, sectores pblico y privado) que permiten un marco de anlisis para identificar oportunidades y dificultades en la formulacin de estrategias polticas que fortalezcan la equidad en salud. El reconocimiento de los actores estratgicos involucrados, los cambios de los mecanismos y los espacios o niveles de regulacin han sido reconocidos como el anlisis de la gobernanza de este proceso. Estas condiciones representan aspectos institucionales y polticos clave tanto para destacar los obstculos para construir un sistema de salud equitativo como para sealar estrategias para resolverlos. Los comentarios sobre la dinmica de los cambios en la gobernanza del sector salud muestra especificidades. En un contexto de desregulacin de las relaciones entre beneficiarios y aseguradores, los mecanismos de financiamiento de la seguridad social amenazan la solidaridad y equidad en el financiamiento. La desregulacin de las relaciones entre demanda y oferta de servicios produce nuevos mecanismos
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de contratacin y regulacin entre sindicatos (y/o gerenciadoras) con las nuevas organizaciones empresarias, proveedores individuales o corporaciones de profesionales. La gobernanza de la seguridad social se explica a travs de estas innovaciones contractuales. Dado que los nuevos contratos de riesgo se negocian localmente, los actores ubicados en tales escenarios adquieren mayor influencia en la regulacin del modelo de organizacin y gestin de los servicios de salud. Los actores a cargo de la gestin de estos contratos prestacionales se exponen a un doble desafo. En primer lugar, se necesita capacidad de lobby para obtener contratos con las obras sociales en un ambiente competitivo y no transparente. En segundo lugar, se requiere seleccionar y acordar con proveedores que acepten condiciones de riesgo en el cobro de sus prestaciones y formas de provisin reguladas con pautas de prescripcin y derivacin de pacientes. Lo que est en juego en estos procesos de negociacin es una puja distributiva que dirime la asignacin de recursos a travs de las modalidades de distribucin del riesgo, y la definicin de los productos y precios locales. La gobernanza del sector pblico depende de los procesos de descentralizacin y delegacin de funciones y responsabilidades de las agencias y gobiernos locales, en la formulacin de polticas, la adaptacin de programas nacionales y provinciales y la implementacin de las mismas. El contexto fiscal de este escenario es la inequidad en el financiamiento, dado que la estructura federal ofrece un marco fiscal en el cual las transferencias nacionales tienen un peso insuficiente para compensar las dismiles capacidades organizativas y econmicas de las jurisdicciones provinciales y municipales. En este caso, las principales tensiones verticales (entre organismos nacionales, provinciales y municipales) se producen por la disputa entre regulacin y autonoma de diferentes actores y agencias ubicadas en distintos niveles institucionales. Las disputas entre actores locales se consuman fundamentalmente a travs de cuestiones salariales y condiciones de trabajo, por parte de las organizaciones gremiales de los profesionales, protagonismo poltico en la relacin de intermediacin de la asistencia social por parte de actores de la comunidad (trabajadoras sociales, vecinales, etc.) En ambos casos (seguridad social y sector pblico), las nuevas condiciones de gobernanza reconocen formas de regulacin ms descentralizadas, en las que se revalorizan las caractersticas locales y los actores (corporativos, privados y dbilmente de la sociedad civil) con presencia en tales escenarios. Del mismo modo, el Estado nacional carece de capacidades para ejercer una funcin de rectora suficiente que conduzca y oriente reformas de las polticas sanitarias. Esta situacin condiciona y puede agravar las condiciones de fragmentacin e inequidad del sistema, permitindose respuestas de proteccin social en funcin de las capacidades financieras y organizativas de provincias y municipios y de la propia realidad poltica local.
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Las diferencias ms importantes entre subsector pblico y seguridad social estn centradas en la naturaleza de los actores involucrados y los mecanismos de regulacin utilizados en ambos casos. Mientras la seguridad social se reconfigura con nuevos y viejos actores que combinan formas corporativas y de mercado, el sector pblico emprende estrategias de atencin primaria como eje de un modelo de atencin y de articulacin de su sistema de servicios, donde la organizacin sindical de los profesionales y experiencias innovadoras de participacin ciudadana representan fenmenos polticos con capacidad de influir sobre el xito de polticas de inclusin social. En este ltimo caso, la visin poltica y la capacidad organizacional e institucional de los gobiernos locales se convierten en condiciones indispensables para construir una gobernabilidad con capacidad de articular el sistema de servicios de salud y las necesidades y preferencias de la comunidad. Por esta razn, ambos subsectores comparten una tendencia de regulacin descentralizada, aunque con lgicas y formas de regulacin dismiles, reproduciendo la fragmentacin del sistema en cada escenario local. La ausencia de mecanismos de integracin o coordinacin entre los subsectores que se evidencian en las instituciones nacionales, se reflejan en las escasas instancias de articulacin en los escenarios locales. Aunque existe un importante consenso internacional (Levcovitz y Acua, 1993) sobre la necesidad de disear polticas universales para resolver la exclusin social y las condiciones de inequidad en salud, las especificidades de las caractersticas polticas del sistema poltico e institucional del sistema de salud en la Argentina demandan la bsqueda de un sendero de intervenciones con capacidad de operar en diferentes niveles. Por un lado, las cuestiones macroinstitucionales comprenden al menos dos tipos de reformas. En primer lugar, las cuestiones de financiamiento representan condiciones necesarias para promover la equidad en salud en ambos subsectores. En la seguridad social, la modalidad de eleccin de los afiliados a obras sociales y la posibilidad de trasladar gran parte de sus aportes personales amenaza la solidaridad del sistema de financiamiento. Al mismo tiempo, la presencia del sector asegurador privado, como receptor de los mayores aportes, debilita la disponibilidad de recursos financieros con capacidad redistributiva para los afiliados de la seguridad social nacional. Cualquier cambio en este sentido, debera preservar y promover condiciones de solidaridad de estos recursos. Las mismas cuestiones de financiamiento son objeto de reforma en el sector pblico. Se hace indispensable instrumentar compensaciones de recursos financieros por parte del Estado nacional para menguar las marcadas diferencias existentes en las provincias y regiones del pas. Si bien la situacin actual demuestra que tales asignaciones desde el nivel provincial tienen criterios equitativos, son insignificantes para trabajar sobre las brechas socia-
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les y epidemiolgicas existentes. En otras palabras, son necesarios aumentos significativos de los aportes nacionales para mitigar las diferencias regionales y locales, en cuanto a sus capacidades fiscales y sus diferencias en trminos de necesidades sanitarias. En segundo lugar, es imperativo construir instancias nacionales en las cuales se articulen las diversas instituciones nacionales (Ministerio de Salud de la Nacin, Superintendencia de Servicios de Salud, Instituto Nacional de Jubilados y Pensionados, etc.) y entre la seguridad social y el sector pblico. Si bien el COFESA ha adquirido un mayor protagonismo como espacio de consenso entre las autoridades de salud de la nacin y de las provincias, se necesita ampliar el alcance de este espacio de consenso y dilogo para incorporar, a su vez, a instituciones de la seguridad social de la nacin y de las provincias. En cuanto al mbito provincial y local, es necesario fortalecer las capacidades de la gestin pblica, buscando su articulacin con el resto de los actores involucrados en el sistema de servicios de salud en cada escenario. En funcin de la realidad social, poltica y econmica de cada escenario, sera adecuado promover mecanismos de integracin de las distintas fuentes de financiamiento para mejorar el pool de riesgo y las condiciones de equidad. Al mismo tiempo, estos espacios regionales o locales pueden ser ms aptos para integrar a diferentes actores de la sociedad civil. La construccin de consejos de salud que superen el mbito de los servicios individuales (hospitales o centros de salud) podra representar espacios polticos de debate con capacidad de movilizacin social e influencia sobre la opinin pblica, lo cual facilitara revalorizar la problemtica de la salud como cuestin social. En este contexto, la formulacin e implementacin de estrategias de sistemas nicos de salud10 son una opcin pertinente para abordar los problemas de segmentacin, fragmentacin e inequidad que hemos desarrollado. Se incluye en esta lnea la posibilidad de integrar el aseguramiento del conjunto o parte de las prestaciones de todos los beneficiarios, la compra articulada de servicios y el desarrollo integrado y complementario de la organizacin de los servicios de salud. Sin embargo, el desarrollo de seguros pblicos requiere reconocer las especificidades polticas de nuestro sistema de salud y, en especial, las condiciones de gobernanza resultantes de las reformas producidas durante las ltimas dos dcadas. En este sentido, se pondera la necesidad de construir modelos provinciales o regionales, ya que en este espacio residen actores estratgicos con recursos (financieros, polticos y organizacionales) y fuertes potencialidades para viabilizar un sendero de integracin. Al mismo tiempo, estas iniciativas exigen un fortalecimiento y participacin de las instancias nacionales, como financiadoras y reguladoras de modelos de cobertura, para garantizar una trayectoria de reduccin de inequidades regionales y sociales.
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NOTAS 1. Cuotas por seguros de salud voluntarios, compra de bienes, pago de honorarios a profesionales de la salud, etc. 2. Indicadores bsicos es la publicacin anual que realizan de forma conjunta el Ministerio de Salud y la Organizacin Panamericana de la Salud desde el ao 1987 y que resume la informacin sectorial e incluye indicadores socioeconmicos, de recursos, cobertura y acceso, demogrficos y epidemiolgicos. 3. Para ampliar el Informe de Desarrollo Humano (IDH) vase PNUD, Argentina despus de la crisis. Un tiempo de oportunidades, Buenos Aries, 2005. 4. Catamarca es un caso especial. Muestra, desde hace unos aos, un PBG relativamente alto debido a la incorporacin de nuevas explotaciones mineras que incrementan su producto pero no necesariamente el ingreso de sus habitantes. Lamentablemente la Argentina no cuenta con estadsticas de ingreso provincial. 5. dem. 6. Estas tasas son por mil habitantes. 7. Con el objetivo de acompaar el lanzamiento de la libre eleccin de obras sociales por parte de los beneficiarios y frente al descreme resultante de esa poltica, mediante el Decreto N 292/1995 se modificaron las funciones de redistribucin asignando automticamente parte de la recaudacin a los grupos familiares de menores ingresos con el fin de garantizar un valor mnimo de cotizacin mensual, con el que se debiera financiar el Programa Mdico Obligatorio de Emergencia (PMOE). Este mecanismo tiende, bajo el diseo actual, a la consolidacin de un sistema poco solidario ya que se trata de un mnimo asegurado en lugar de una cobertura homognea al interior de cada sector de actividad, como ocurra previamente. Otra parte del FSR financia tratamientos costosos de baja frecuencia incorporados en la Administracin de Programas Especiales (APE). 8. Hospital de Gestin Descentralizada de acuerdo con el Decreto 939/2000. 9. Estas posturas corresponden a consensos internacionales, sostenidos durantes ms de dos dcadas, aunque revalorizadas a partir de 2005. Es posible enfatizar que organizaciones internacionales (Organizacin Panamericana de la Salud) e instituciones cientficas promueven los mecanismos de participacin como ingrediente del modelo de gestin y atencin de los servicios de salud, para mejorar la adecuacin del sistema de servicios con las preferencias y necesidades de la poblacin en condiciones de exclusin social. 10. Integrando las principales instituciones de aseguramiento (obras sociales provinciales, PAMI y sector pblico) BIBLIOGRAFA Acua, C. y Cetrngolo, O: Anlisis y propuesta de mejoramiento de la institucionalidad y lgica de financiamiento que enmarcan la provisin de agua para los pobres en la Argentina, informe realizado en el marco del proyecto Infraestructure for the poor in Latin America, Banco Mundial, Washington, 2006. Banco Mundial: El Sector salud argentino en medio de la crisis, Washington, 2002.
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ESTADO Y SOCIEDAD. EL CASO DE LOS SERVICIOS PBLICOS PRIVATIZADOS EN LOS AOS NOVENTA
Daniel Azpiazu
I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS
A partir de la sancin, en agosto de 1989, de la Ley N 23.696 de Reforma del Estado y de la consiguiente implementacin de un vasto y acelerado programa de privatizacin quedaron planteados nuevos paradigmas en trminos del desarrollo de la infraestructura econmica en el pas, con la consiguiente diferenciacin entre la gestin empresaria (privada) de los servicios pblicos,1 y el papel de la regulacin de los mismos.2 En otras palabras, quedaron plasmadas nuevas formas de relacin entre el Estado, las empresas privadas responsables de la prestacin de los servicios pblicos y la sociedad civil. Al respecto, existe una profusa literatura (que cubre casi todo el abanico entre la crtica y la apologa) sobre los distintos procesos de privatizacin encarados durante el decenio pasado, al igual que en lo relativo a las caractersticas que adopt la cuanto menos dbil regulacin pblica. En este sentido, la intervencin estatal no solo se alej de su histrica responsabilidad por la prestacin de los servicios, sino que al limitarse al ejercicio del poder de polica ha tendido a desentenderse de la planificacin del desarrollo. En ese marco histrico, al que cabe incorporar algunas transformaciones recientes en trminos de una mayor injerencia estatal bajo diversas formas en el mbito de los servicios pblicos y en el de la infraestructura fsica que los sustentan, el estado de situacin en la materia resulta por dems heterogneo, si bien desde una visin agregada y sumamente estilizada pareceran primar las asignaturas pendientes frente a la sociedad en su conjunto y, en particular, ante los sectores de menores recursos. As, en el mbito de la provisin de agua potable y desages cloacales sin duda uno de los servicios pblicos ms esenciales en tanto incide directamente sobre la salud de la sociedad3 coexisten en el pas ms de 1.700 responsables de su prestacin,4 si bien por la respectiva rea de cobertura
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poblacional, apenas cuatro empresas (dos, ahora, estatales, y dos privadas),5 son responsables de la provisin a casi la mitad de los habitantes del pas. Aunque las principales problemticas sectoriales sern abordadas ms adelante, al analizar el ejemplo emblemtico (en varios sentidos) que ofrece la prestacin en el mbito del rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), cabe resaltar dos grandes problemticas que, como tales, plantean sendos e insoslayables desafos. En primer lugar, el 30,7% de la poblacin del pas no tiene acceso al agua potable, a la vez que el 57,5% tampoco cuenta con servicio de cloacas. En segundo trmino, que quienes se encuentran en tal situacin de desabastecimiento son, prcticamente de forma excluyente, los sectores ms carenciados de la sociedad. En materia de infraestructura de transporte por ferrocarril, las deficiencias y limitaciones (tanto en lo referido al propio estado de la red, como en lo relativo a la gestin y confiabilidad) involucran por igual a los ramales de carga y a los de pasajeros (urbano e interurbano). En ambos casos, la desactivacin o transferencia a las provincias de vas frreas contempornea a la privatizacin de los servicios conllev, naturalmente, una significativa reduccin en la infraestructura disponible.6 A la vez, las carencias y debilidades regulatorias que contextualizan el entorno operativo de los concesionarios, han devenido en una anmala prestacin de los servicios que, a la vez, demanda crecientes subsidios pblicos y/o como en la renegociacin contractual con los concesionarios de carga an no concluida integralmente7, la conformacin de fondos fiduciarios bajo administracin estatal para la realizacin de inversiones. La actual prestacin del servicio de carga ferroviaria est en manos de seis concesionarios privados responsables del mantenimiento de 27.000 km de vas frreas (el 77,1% de la red operativa). En el ao 2005, transportaron poco ms de 12.200 millones de tn/km de cargas,8 casi el doble de los valores correspondientes a una dcada atrs (igualmente por debajo de los registros de, por ejemplo, 1970). Su participacin en el mercado de transporte de carga muestra, en los ltimos aos, un leve sesgo decreciente frente al automotor, no llegando a representar el 10% del volumen de cargas transportadas. En realidad, la limitada disponibilidad de material rodante (las inversiones de los concesionarios han sido marginales), la obsolescencia y escaso mantenimiento de las redes, su concentracin en franjas menores del mercado y tipos especficos de cargas, denotan la prolongada desatencin oficial por la problemtica del transporte ferroviario de cargas y, en ese marco, una complaciente regulacin frente a los incumplimientos de los concesionarios. En los ltimos aos, y a pesar de algunos intentos por revertir tal situacin, la red ferroviaria de cargas revela marcadas desventajas competitivas frente al desarrollo del transporte vial, donde tienden a manifestarse, igualmente, serios problemas en materia de infraestructura y seguridad.
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La situacin de los ramales ferroviarios de pasajeros no difiere sustancialmente de aqulla, en la mayora de las dimensiones posibles de anlisis. As, en lo relativo a la cantidad, en este caso, de pasajeros transportados, los registros correspondientes a 2005 ascienden a 414,6 millones de personas en el caso de la red metropolitana, y a 2,7 millones en los interurbanos (esencialmente, el circuito Buenos Aires-Mar del Plata y el atpico Tren de la Costa), casi un 40% por encima de los correspondientes a una dcada atrs pero, sin embargo, muy particularmente en el caso de la red urbana y suburbana, por debajo de los verificados anualmente durante el sexenio 1996 a 2001. Por su parte, en el caso de los subterrneos (incluido el Premetro), los pasajeros transportados en el ao 2005 (241,2 millones) superan en casi un 45% a los registrados en 1994 (hay que tener en cuenta la extensin de algunas de las lneas), pero igualmente se ubican por debajo de los correspondientes al cuatrienio 1999-2002. Ms all de toda consideracin cuantitativa y, con muy ligeros matices, la red ferroviaria de pasajeros revela en casi todos sus ramales marcadas deficiencias en cuanto a la calidad del servicio ofrecido (desde las condiciones bajo las que se encuentra el material rodante y/o la mayora de las estaciones y/o el propio hacinamiento de los pasajeros en las horas pico, hasta la impuntualidad cuando no cancelacin de servicios), el escaso mantenimiento de la infraestructura (los crecientes accidentes y descarrilamientos son prueba de ello), y la propia gestin empresaria.9 En ese marco, los crecientes subsidios pblicos no han logrado siquiera paliar la muy deficiente prestacin del servicio (esto no est para nada disociado de las formas que adopta la regulacin sectorial, caracterizada desde el momento de la transferencia de los servicios por sus insuficiencias, debilidades cuando no opacidad y permisividad ante reiterados incumplimientos empresarios). En cuanto a la red vial nacional y a las condiciones de prestacin del consiguiente servicio de mantenimiento, rehabilitacin, conservacin y nuevas construcciones, cabe reconocer marcadas heterogeneidades, tanto en lo relativo a los sistemas de gestin, como en lo referido a trnsito vehicular medio y a los respectivos ndices de calidad del servicio (en general, referidos a ndice de estado e ndice de servicialidad presente). A fines de 2006, la red vial nacional cubra casi 37.000 km. De ese total, 9.460 km, bajo el rgimen de concesin con peaje10 (mayoritariamente, los corredores viales nacionales 8.601km11 de mayor trnsito medio vehicular superior a los 3.000 vehculos al da); 8.819 km en el marco de Contratos de Rehabilitacin y Mantenimiento (CReMa); 626 km, bajo el rgimen de concesiones con financiamiento privado sin peaje (COT construir, operar y transferir); a la vez que las actividades de mantenimiento y conservacin de rutina del resto de la red vial (poco ms de 18.000 km) quedan a cargo de la Direccin Nacional de Vialidad.
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Las estadsticas confiables disponibles slo dan cuenta del trnsito en los corredores concesionados bajo el sistema de peaje (as como en la red de accesos a Buenos Aires). En los mismos, en el ao 2005, transitaron ms de 105,4 millones de vehculos (cerca de 300 mil al da), un 27% ms que lo registrado apenas cuatro aos antes. La informacin oficial sobre el estado de las rutas (concesionadas y no concesionadas) es relativamente escasa e imprecisa. Al finalizar la concesin original de los corredores viales nacionales (octubre de 2003), la mayora de ellos fueron revertidos al Estado, con ndices de estado y de servicialidad presente por debajo de lo acordado contractualmente, denotando incluso marcadas discrepancias entre los corredores (mayoritariamente, los ndices de estado se ubicaban entre bueno y regular). Por su parte, en lo relativo a las rutas no concesionadas, segn una evaluacin realizada por Direccin Nacional de Vialidad,12 en el ao 2005, el 33,1% de la red revelaba un estado bueno, el 31,6% era regular y el restante 35,4% corresponda a rutas en mal estado. En cuanto a los servicios aeroportuarios, a mediados de 1998 fue transferido en concesin por treinta aos el llamado Grupo A de los aeropuertos existentes en el pas (Ezeiza, aeroparque Jorge Newbery y las treinta y una aeroestaciones de mayor movimiento de pasajeros del pas) a la empresa Aeropuertos Argentina 2000 S. A. (AA2000). Desde el inicio de la concesin se registraron permanentes y dilatados litigios entre el poder concedente y el concesionario en particular, debido a los reiterados incumplimientos en el pago del canon por parte de la firma, lo que dio lugar a innumerables juicios cruzados entre el Estado y la empresa concesionaria. En el ao 2006, la cantidad de pasajeros transportados ingresos/egresos de tales aeropuertos fue de 12,7 millones (5,2 millones en vuelos de cabotaje y 7,4 millones en internacionales). Tales registros se ubican por debajo de los verificados en todos los aos del cuatrienio 1997/2000, muy particularmente en el caso de los correspondientes a vuelos de cabotaje. Cabe resaltar, asimismo, que la empresa concesionaria se comprometi a realizar una serie de inversiones en casi todos los aeropuertos, de forma de mejorar sustancialmente sus condiciones operativas, de calidad del servicio, eficiencia, obras proyectadas, etc. Sin embargo, en la medida en que tales compromisos de inversin se vieron flexibilizados y, a la vez, no estaban directamente vinculados al grado de deterioro y/u obsolescencia operativa de las aeroestaciones, qued a juicio del concesionario con mnimas restricciones la definicin del destino de las inversiones comprometidas contractualmente. Ello explica, en ltima instancia, las heterogeneidades en cuanto al estado de los aeropuertos concesionados, destacndose Ezeiza, Jorge Newbery y Crdoba por sus mejores condiciones relativas. Por otro lado, aunque en muchos de sus aspectos medulares, no es de
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incumbencia directa del concesionario, cabe incorporar una breve digresin en torno a la seguridad aeroportuaria que, sin duda, es parte constitutiva del servicio pblico aeroportuario. Ms all de las responsabilidades de AA2000,13 la desactivacin del radar del principal aeropuerto del pas (a principios de marzo 2007) puso de manifiesto la inseguridad aeroespacial existente y, a la vez, los problemas que plantea la inexistencia de un sistema de radarizacin nacional, as como tambin la ausencia de una red de contencin del sistema de seguridad aeroportuario. Por su parte, en el mbito del servicio telefnico, una vez consolidada la posicin dominante de mercado de las dos empresas licenciatarias del servicio bsico (LSB: Telefnica de Argentina y Telecom Argentina), a partir de las propias condiciones que regularon la privatizacin de ENTel (noviembre de 1990) e, incluso, el sendero de liberalizacin del mercado (fines de 1999), puede constatarse una mejora sustantiva en los indicadores bsicos del sector: digitalizacin de la red, teledensidad, cobertura, productividad, tiempo de reparacin de desperfectos, etc.14 Ms all de toda consideracin respecto de la funcionalidad de la regulacin sectorial en su relacin con los intereses de las LSB,15 es indudable que la infraestructura disponible, la cobertura y la calidad del servicio prestado (independiente de las innumerables quejas de los usuarios en torno a, en especial, problemas de facturacin, de informacin incompleta, etc.) han mejorado sustancialmente. As, por ejemplo, entre otros indicadores, ya hacia fines de los aos noventa, el grado de digitalizacin de la red era del 100%; la teledensidad (cantidad de lneas por habitante) alcanza, en 2004, a casi veintitrs lneas por cada 100 habitantes (casi el mismo nivel que Brasil, aunque muy distante de los registros en los pases centrales), las lneas en servicio representan el 95,7% de las instaladas. En ese marco, una vez atendidas las amplias demandas insatisfechas, hacia mediados de los aos noventa, la instalacin de nuevas lneas de telefona bsica revela un muy escaso dinamismo (en torno al 0,2% mensual). As, a fines de 2006, existan 8,6 millones de lneas en servicio, prcticamente el doble de las existentes, por ejemplo, en marzo de 1993. Similar patrn de comportamiento, aunque con un mayor crecimiento relativo, revela la instalacin de telfonos pblicos que, en diciembre de 2006, superan las 150 mil lneas. De todas maneras, el muy acelerado dinamismo de la telefona celular emerge como el fenmeno ms destacable de los ltimos aos, a punto tal que a fines de 2006, los celulares en servicio eran de casi 32 millones de unidades, casi cinco veces ms que los registros correspondientes a, apenas, cuatro aos atrs. Por ltimo, cabe referirse a los principales componentes de la infraestructura energtica del pas y a los consiguientes servicios pblicos que la tienen como su base de sustentacin. Si bien el tema ser analizado con mucho mayor detalle en la seccin V, se trata de, por un lado, los segmentos
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sujetos a regulacin pblica (transporte y distribucin de gas natural, transmisin y distribucin de energa elctrica) y los no regulados (generacin elctrica y produccin de hidrocarburos). La notable recuperacin macroeconmica de los ltimos aos y, en particular, el persistente y sostenido crecimiento de las actividades productoras de bienes, pusieron claramente de manifiesto la crtica situacin por la que atraviesa el sector, como uno de los tantos legados negativos de las formas bajo las que se privatizaron tales servicios y, fundamentalmente, de las deficiencias normativas, regulatorias, y de control que conformaron, durante largos aos, el contexto operativo de ambos sectores. As, la casi nula inversin en la capacidad de transporte de gas natural para el mercado interno, as como en su red de distribucin, la ausencia de control estatal de la relacin produccin-exportacin-exploracin de gas natural, la dependencia de toda la cadena energtica del desregulado fuertemente oligopolizado mercado de los hidrocarburos, el estancamiento de la inversin en generacin elctrica y la consiguiente incapacidad de hacer frente a incrementos sostenidos de la demanda fenmeno que tambin queda de manifiesto en las redes de distribucin elctrica son, entre otros, los principales fenmenos que confluyen a delimitar un estrangulamiento de oferta, de no fcil reversin (como ha quedado demostrado en los ltimos aos). Esa por dems estilizada visin sobre la situacin actual de los servicios pblicos no est disociada de, por un lado y fundamentalmente, las caractersticas, peculiaridades y deficiencias que asumieran los respectivos procesos de privatizacin durante los aos noventa; y, por otro, las dilatadas renegociaciones contractuales con la mayora de las firmas privadas prestatarias de los mismos (ms all de algunos pocos ejemplos como el de las concesiones viales de los corredores nacionales en que se readecu, a fines de 2003, el esquema de concesiones al momento de la finalizacin de las originales). Si bien este ltimo tema ser abordado ms adelante, no puede dejar de omitirse la trascendencia que asume el intento de revisar la relacin Estadoempresas privatizadas-sociedad civil que emana de la sancin de la Ley de Emergencia Pblica y Reforma del Rgimen Cambiario (Ley N 25.561), en los primeros das de 2002. En efecto, dicha ley conllev cambios fundamentales en el escenario macroeconmico; en particular, el abandono del rgimen de convertibilidad modificacin de la Ley N 23.928 y de la consiguiente paridad fija 1 peso = 1 dlar estadounidense (lo que devino en una fuerte depreciacin de la moneda nacional). En paralelo, a tal pesificacin de la economa local, el texto de la Ley de Emergencia (artculo 4): retom y reafirm la prohibicin de indexacin de las tarifas de los servicios pblicos establecida por la Ley N 23.928 sistemticamente igno-
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rada y/o modificada durante los aos noventa, a travs de disposiciones de menor estatus jurdico; y, fundamentalmente, dispuso que el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) condujera un proceso de renegociacin de todos los contratos entre las empresas privadas prestadoras de servicios pblicos y el Estado nacional.16
El intento de revisar la relacin Estado-empresas privatizadas constitua, en ese entonces, un paso imprescindible tendiente no slo a eliminar determinados privilegios exclusivos de quienes se hicieron cargo de la prestacin de los principales servicios pblicos (como, por ejemplo, la dolarizacin e indexacin de las tarifas por ndices de precios ajenos a la economa local, la inexistencia en muchos casos de marcos regulatorios especficos y, en general, de agencias de regulacin y control autnomas fenmenos, estos ltimos, que remiten a la complacencia oficial respecto de los reiterados incumplimientos contractuales), sino tambin a recomponer la distorsionada estructura de precios y rentabilidades relativas de la economa que haba quedado como uno de los tantos legados crticos de la convertibilidad. A tal efecto, el Decreto N 370/02 determin la conformacin que tendra la Comisin responsable de encarar tal proceso de renegociacin (Comisin de Renegociacin de Contratos de Obras y Servicios Pblicos), invitndose a participar al Defensor del Pueblo de la Nacin, a la vez que se incluy a un representante de las asociaciones de usuarios y consumidores.17 Finalmente, se estableci que los acuerdos alcanzados o en su defecto las recomendaciones de rescisin de los contratos de concesin sern suscriptos por el Ministerio de Economa, ad referendum del PEN. Los mismos seran luego elevados a la Comisin Bicameral de Seguimiento de la Emergencia, creada por la Ley N 25.561, aunque los dictmenes de esta ltima no tendran carcter vinculante (Decreto N 293/02). En ese escenario, comenzaron a perfilarse dos estrategias. La de las empresas, que a favor de su considerable poder de lobbying y bajo la amenaza de abandonar el pas, de declararse en default o en convocatoria de acreedores (en muchos casos, concretada), de recurrir a tribunales internacionales en el marco de los Tratados Bilaterales para la Promocin y Proteccin de Inversiones Extranjeras (TBI) firmados por la Argentina, de reducir sus inversiones y/o de despedir personal en forma masiva, comenzaron a reclamar un conjunto de medidas tendientes a preservar sus privilegios. Y la del gobierno, cuyo mpetu inicial, plasmado en buena parte de la Ley de Emergencia, tendi a verse reducido o acotado a lograr el menor incremento tarifario posible, a realizar algunas concesiones en determinados servicios, y a postergar todo el tiempo que resultara factible el proceso de renegociacin, de forma tal que buena parte del mismo tuviera que ser encarado revisado y/o concluido por el gobierno que asumira en mayo de 2003.
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Atento a sus resultados, la estrategia gubernamental de la Administracin Duhalde podra caracterizarse, como dual y dilatoria. En este sentido, no fue ajena al impacto de las tarifas de los distintos servicios pblicos sobre el consumo de los diversos sectores sociales (o, en otros trminos, sobre la sensibilidad de los distintos estratos de la poblacin respecto de las variaciones tarifarias de las prestaciones afectadas). Por un lado, la de aquellas actividades en las cuales el gobierno implement un conjunto de medidas fuertemente cuestionables en cuanto a procedimientos y sustentabilidad legal: vas fluviales por peaje (dolarizacin de las tarifas internacionales de peaje e, incluso, del subsidio pblico), servicios aeroportuarios (dolarizacin de las tasas aeroportuarias internacionales), correo postal (permisividad ante los muy considerables incrementos en todos los servicios no regulados la gran mayora), terminales del puerto de Buenos Aires (dolarizacin de tarifas, tasas y servicios), puente Rosario-Victoria (asistencia financiera para concluir la obra). Se trat, en todos los casos, de renegociaciones u omisiones, en el caso del correo postal realizadas, incluso, sin intervencin de la flamante Comisin de Renegociacin de los Contratos.18 Por otro lado, en aquellas actividades en las que la problemtica tarifaria asume una muy elevada sensibilidad social, la Administracin Duhalde prioriz dilatar todo lo posible el proceso de renegociacin integral (y, fundamentalmente, la tarifaria), legando la readecuacin contractual a la, en ese entonces, futura gestin gubernamental. Los servicios enmarcados en esta estrategia fueron: aguas y saneamiento, corredores viales nacionales, red de accesos a la ciudad de Buenos Aires, transporte ferroviario, servicio bsico telefnico, y transporte y distribucin de gas natural y energa elctrica. En el primer caso, se conjugaban dos aspectos fundamentales. Por una parte, la presencia decisiva de algunos de los principales conglomerados empresarios locales en los respectivos consorcios propietarios. Por otra, el escaso impacto directo sobre los ingresos del conjunto de la sociedad, en general, y sobre los sectores de menores recursos, en particular, de las tarifas de este tipo de servicios. En el segundo caso queda integrada la mayor parte de los servicios pblicos. A poco del estallido social de fines de 2001, de haberse autorizado incrementos tarifarios por menores que fuesen y, peor an, de contemplarse los requerimientos originales de las empresas, tanto en materia tarifaria como en otros aspectos (condonacin de deudas con el Estado, seguros de cambios para sus deudas en dlares, etc.), se hubiera generado una conflictividad social de difcil resolucin para un gobierno dbil, de transicin y que se propona superar en lo coyuntural una de las mayores crisis econmicas de la historia argentina. En suma, los intentos fallidos (por decisin judicial) de implementar aumentos tarifarios en los sectores de energa elctrica y de
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gas natural (Decretos N 2.437/02 y 146/03) parecieron ms un intento de la gestin Duhalde por demostrar buena voluntad frente a las empresas prestatarias de ambos servicios y al Fondo Monetario Internacional (FMI) que a una decisin firme que contara con slidos sustentos jurdicos como para que no pudiera ser cuestionada en el plano legal. En otros trminos, en estos sectores sensibles socialmente, la Administracin Duhalde dilat y transfiri al futuro gobierno constitucional la renegociacin, sin prcticamente autorizar incremento tarifario alguno.
II. LAS RENEGOCIACIONES CONTRACTUALES DURANTE LA GESTIN KIRCHNER19
Al tratarse de una administracin nueva que deba resolver numerosos aspectos crticos en materia de servicios pblicos, la gestin Kirchner intent adoptar una estrategia distinta de la de su predecesor.20 Una vez acumulado suficiente poder relativo como para definir su propia agenda y bajo un contexto poco propicio para encarar un replanteo integral de la relacin con las empresas privatizadas en el marco de la herencia de la gestin Duhalde y los condicionantes externos e internos propios de un pas que se recuperaba del default la Administracin Kirchner desarroll una amplia y, por qu no, heterognea, controvertida, condicionada, discontinua gama de polticas. stas han sido, en algunos casos, de carcter confrontativo con los intereses de las empresas privatizadas, y en otros, de concesin o flexibilidad frente a ciertas demandas. As, tal vez, como situaciones antagnicas, en el primer caso, resulta ilustrativa la revocacin de algunas importantes concesiones de servicios e, incluso, el casi pleno congelamiento tarifario por lo menos, para los usuarios residenciales21 y la desdolarizacin en muchos otros; y, en el segundo, el mantenimiento de ciertos privilegios para el (desregulado y oligoplico) sector hidrocarburfero. Acontinuacin, se presentarn los lineamientos distintivos o centrales de la estrategia desplegada en el mbito estricto de los contratos sujetos a renegociacin en el marco de la Ley de Emergencia N 25.561. En este sentido, el gobierno nacional a dos meses de haber asumido redefini el esquema formal que conducira la renegociacin de contratos. Reemplaz a la Comisin precedente que actuaba en la rbita del Ministerio de Economa por la Unidad de Renegociacin y Anlisis de Contratos de Servicios Pblicos (UNIREN Decreto N 311/03) cuya insercin ministerial tambin involucraba al flamante Ministerio de Planificacin. Asimismo, redefini las instancias del proceso renegociador. Si bien se respetara la negociacin empresa por empresa, los acuerdos alcanzados entre partes deberan atravesar una instancia de audiencia pblica y obtener sendos
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dictmenes de la Procuracin del Tesoro de la Nacin (PTN) y la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN). Una vez cumplidos tales requisitos, recin podra tener lugar la firma conjunta de los Ministros de Economa y Planificacin ad referndum del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) para su elevacin a consideracin del Congreso de la Nacin, que segn normativa posterior contara con un perodo perentorio para expedirse; es decir, transcurridos sesenta das corridos se asume la aprobacin o sancin ficta (Ley N 25.790). En su caso, la ltima intervencin sera la del propio PEN, quien tiene la potestad de decretar o no el acuerdo alcanzado. A su vez, tambin en el marco de la Ley N 25.790, el PEN fue autorizado a firmar acuerdos parciales o enmiendas transitorias de los contratos e incluso se le otorg la posibilidad de incluir revisiones peridicas pautadas y de adecuar los parmetros de calidad de los servicios hasta tanto se lograse un acuerdo global.22 Estas prerrogativas no slo limitaron el enfoque integral pautado en la Ley de Emergencia original, sino que adems indujeron una especie de proceso de renegociacin permanente. As lo certifican sus ms de seis aos de vigencia y el hecho de que en este lapso en ninguno de los sectores se haya concretado la (tantas veces anunciada) renegociacin integral. En este contexto, en el proceso renegociador pareceran reconocerse desde la perspectiva oficial cuatro premisas innegociables. En primer lugar, con la intencin de no afectar el ingreso de los usuarios residenciales en particular los de bajos consumos y recursos, busc garantizarles el congelamiento tarifario. De esta forma, los ajustes convalidados en los servicios pblicos domiciliarios no afectaron ms que marginalmente a usuarios residenciales en forma directa,23 aunque s claro est por el efecto indirecto que emerge, por ejemplo, del aumento de los precios de insumos clave como el gas natural y la electricidad a medianos y grandes usuarios. Asimismo, la dolarizacin de las tarifas fue y ser? mantenida en los sectores menos sensibles a la opinin pblica: terminales portuarias de Buenos Aires, servicios aeroportuarios y vas fluviales por peaje. En segundo trmino, se orient a conseguir el compromiso de los consorcios (y sus accionistas) de desistir de la utilizacin de la jurisdiccin internacional para la resolucin de diferendos con el Estado Nacional. Lase: suspensin post-acuerdos parciales y renuncia definitiva post-acuerdos finales de las demandas ante el CIADI y la UNCITRAL contra el Estado argentino.24 En este sentido, la Administracin Kirchner logr que la mayora de aquellos consorcios con los que firm actas acuerdo suspendiera transitoriamente sus demandas, con la perspectiva de desistimiento al momento de la renegociacin integral (que, ahora s, involucrara seguramente una recomposicin tarifaria integral).25 En tercer lugar, se mantuvo firme en denegar que el Estado nacional
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asumiera el riesgo empresario o devaluatorio. En este sentido, aun frente a los intentos de las privatizadas por obtener un seguro de cambio retroactivo para su abultado incluso, frente a las inversiones efectivamente realizadas endeudamiento externo, la Administracin Kirchner en todos los casos adhiri al argumento sostenido en el Informe Biagosch: As como los concesionarios no trasladan a los usuarios los efectos de sus decisiones empresarias correctas, no pueden solicitar ahora el traslado de los efectos de sus decisiones empresarias equivocadas, en alusin a la decisin de los consorcios de endeudarse en el exterior habiendo tenido la opcin aunque con mayores costos de recurrir al mercado de capitales y al sistema financiero argentino.26 Por ltimo, intent adquirir una mayor injerencia en la programacin e, incluso, la ejecucin de las inversiones. En este sentido, en varias de las renegociaciones se paut la definicin y/o ejecucin estatal de ramales no prioritarios (ferrocarriles de carga) y/o de obras de mejoramiento (concesiones viales).27 En el marco de esta estrategia, un ejemplo extremo fue la rescisin de algunos contratos y la consiguiente reversin al Estado de los servicios pblicos concesionados en los aos noventa. As, es posible identificar una lnea de intervencin orientada hacia la reestatizacin y/o al aumento de la participacin estatal en algunas de las empresas de servicios pblicos. Las rescisiones por culpa del prestador de los contratos de Thales Spectrum (espacio radioelctrico), Correo Argentino (servicio postal) y Aguas Argentinas (prestacin del servicio de agua potable y saneamiento en el AMBA) son claros ejemplos en ese sentido, por cuanto tales servicios se encuentran, desde el momento de la rescisin, en manos del Estado nacional. Se trata, a la vez, en los tres casos, de sectores estratgicos en los que la literatura y la experiencia en la materia recomiendan la prestacin estatal. La situacin en las lneas ferroviarias de pasajeros San Martn, Belgrano Sur y Roca (Transportes Metropolitanos) no pareciera poder asimilarse a aqullas. Desde la rescisin de los respectivos contratos, una Unidad de Gestin Operativa Ferroviaria de Emergencia (Decreto N 798/04) conformada por los restantes concesionarios de los ferrocarriles urbanos de pasajeros (TBA, Ferrovas y Metrovas) se ocupa de la provisin temporaria del servicio. Sin embargo, se enmarcan dentro de esta lnea estatizante la paulatina recuperacin de la presencia estatal en Aerolneas Argentinas (actualmente del 5% del capital social de la firma pero que podra incrementarse en otro 15%, por medio de la capitalizacin de deudas, posibles aportes en efectivo y subsidios al combustible), as como en el caso de Aeropuertos Argentina 2000 (como una forma de capitalizar el canon adeudado, al tiempo que se reemplaz Decreto N 1.799/07 el canon fijo por un porcentaje de los ingresos de la compaa, y el futuro control estatal del 15% al 20% del capital social del concesionario). Por otra parte, la creacin de ENARSA como empresa
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estatal de bienes energticos, en todas sus formas da cuenta del sentido en que parecera orientarse la estrategia de la Administracin Kirchner (vase seccin V). A seis aos de haber asumido el poder aunque con importantes costos para el erario pblico, el gobierno puede exhibir, -en buena medida, el cumplimiento de los cuatro objetivos centrales de su estrategia renegociadora. Como contrapartida, la Administracin Kirchner cedi a los intereses de algunos de los consorcios involucrados en el proceso de renegociacin, por medio de la condonacin o licuacin de multas y la reprogramacin de su pago,28 e, incluso, a travs de la disminucin o redefinicin de los cnones histricamente adeudados al Estado.29 Paralelamente, queda de manifiesto el persistente aumento de los subsidios estatales al transporte pblico de pasajeros (colectivos, ferrocarriles y subtes), privilegiando -en todos los casos- el casi mantenimiento -reduccin en trminos reales- de sus costos para los usuarios. Por ltimo, es importante retomar algunos aspectos institucionales que se vinculan directamente con la relacin Estado-sociedad del proceso renegociador. En este sentido, la participacin ciudadana qued trunca luego de la autoexclusin del representante de los usuarios y del Defensor del Pueblo de la Nacin, en la Comisin de Renegociacin durante la Administracin Duhalde. En el marco de la gestin gubernamental Kirchner, el requisito formal de convocatoria a audiencia pblica previa a la firma de las actas acuerdo entre partes se cumpli en la casi totalidad de los casos.30 Sin embargo, si bien la normativa estipula que la convocatoria a audiencia pblica tiene que ser publicada en el Boletn Oficial con, al menos, un mes de anticipacin, esta condicin no se ha cumplido en todos los casos, contribuyendo as a afectar las condiciones relativas de participacin de usuarios y consumidores, reales o potenciales. De esta forma, esta instancia se convirti en un canal meramente formal, en el que, incluso, las propias organizaciones de defensa del consumidor tienden a ver desalentada su participacin, en tanto, los acuerdos entre partes raramente retoman las consideraciones vertidas en las audiencias o, incluso, contemplan elementos distintos a los discutidos en ellas (caso Edenor y Edesur).31 A excepcin del constante compromiso del Defensor del Pueblo de la Nacin, quien frente a cada audiencia se hizo presente, este espacio tanto como ocurra en las catrticas audiencias de los aos noventa no fue ms que la consecucin formal de esta instancia. En esta misma lnea se ubica la participacin del Parlamento en el proceso renegociador. De las treinta Actas Acuerdos que el PEN elev a consideracin del Congreso, tan slo en cinco casos las mismas fueron aprobadas en el recinto parlamentario, quedando las veinticinco restantes sujetas al mecanismo de la sancin ficta. Entre los casos en que el Parlamento trat en los tiempos previstos, se encuentran las renegociaciones de tres de los ferroca-
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rriles de carga (Ferrrosur Roca, Ferroexpreso Pampeano y Nuevo Central Argentino) y de Aeropuertos Argentina 2000, cuyos consorcios operadores se distinguen por la total o prominente participacin de grupos econmicos locales. La nica excepcin la ofrece la distribuidora de energa elctrica Edelap, cuya renegociacin fue, sin duda, un caso testigo en dicho segmento de la cadena energtica (como se analizar en la seccin V).
III. EL CONTROVERTIDO PROYECTO DE LEY DE RGIMEN NACIONAL DE SERVICIOS PBLICOS
En medio de las conflictivas renegociaciones contractuales con las empresas privadas prestadoras de servicios pblicos, el 24 de agosto de 2004, el PEN elev al Congreso de la Nacin un proyecto de ley de Rgimen Nacional de Servicios Pblicos (RNSP). Como se desprende de la exposicin de motivos que lo acompa, se procuraba resolver una asignatura pendiente, tal como debera haberse encarado en forma previa a comenzar el proceso de privatizaciones y segn lo aconseja la experiencia acumulada en el orden internacional. En este sentido, se trataba de llenar un gran casillero vaco en el mbito de las privatizaciones de servicios pblicos: la inexistencia de una ley que estableciera principios generales y uniformes en cuanto a derechos y obligaciones del propio Estado y, naturalmente, y ms importante an, de los actores privados en los que aqul pudiera delegar la prestacin de servicios esenciales. Sin duda, esta iniciativa se situ en las antpodas de lo acaecido durante los aos noventa, por tratarse de un avance sustantivo en trminos de seguridad jurdica; para todos, en la trada Estado-privatizadas-sociedad civil. Sin embargo (o tal vez fuera la real intencionalidad poltica de la iniciativa oficial en el marco del proceso de renegociacin de contratos de servicios pblicos?),32 dicho proyecto de ley concit la crtica generalizada por parte de los organismos multilaterales de crdito, los pases centrales, los directivos de las empresas privatizadas y, tambin, de las tradicionales usinas ideolgicas locales e internacionales del neoliberalismo. A pesar de que la propuesta, en gran parte de su contenido, no haca ms que retomar o replicar criterios slidamente afianzados en los pases desarrollados e, incluso, en las naciones de origen de los capitales transnacionales que operan en la Argentina en los sectores de infraestructura la iniciativa oficial despert fuertes y, en la generalidad de los casos, por dems infundados e interesados cuestionamientos.33 As, aun cuando el proyecto de ley haba perdido estado parlamentario, el Banco Mundial34 sealaba, en mayo 2006: El Banco Mundial, la Unin Europea, los gobiernos extranjeros y otros, han realizado amplios comenta-
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rios sobre el proyecto de ley. El consenso general es que la ley podra mejorarse buscndose un mejor equilibrio entre la defensa del consumidor y la necesidad de asegurar la participacin continuada del sector privado en la prestacin de servicios pblicos (destacado en el original). En el mismo documento, el Banco Mundial retoma alguna de sus crticas: El proyecto de ley socavara significativamente los incentivos para que los operadores privados (nacionales y extranjeros) inviertan en infraestructura. El proyecto de ley no establece un proceso ordenado y previsible para la actualizacin de las tarifas de manera que stas reflejen los cambios en las condiciones econmicas. Ms all del anlisis sesgado del Banco Mundial imbuido por su papel de promotor del modelo y socio en varios de los consorcios operadores,35 muchos y muy diversos son los aspectos rescatables del proyecto de ley elevado por el PEN. A continuacin se retomarn algunos de sus puntos. Desde el enunciado de los criterios rectores en el campo de los servicios pblicos, tales como son los de continuidad, regularidad, uniformidad, universalidad, accesibilidad y obligatoriedad (artculo 3); hasta el compromiso de regular al desregulado mercado de los hidrocarburos (artculo 40), la restitucin del papel indelegable del Estado subyace en todo su articulado. As, los deberes que se le asignaban al Estado cubren una amplia gama de compromisos ineludibles (entre otros, procurar el acceso universal a los servicios, evitar prcticas anticompetitivas o de abuso de posicin dominante, proteger el medio ambiente asegurando el uso racional de los recursos) enmarcados, en todos los casos, en el objetivo de propender al desarrollo econmico social y la ms justa distribucin del ingreso (artculo 5). Por su parte, en materia de regulacin tarifaria (sin duda, uno de los temas ms sensibles y rspidos en el proceso de renegociacin de los contratos, y una de las preocupaciones centrales de las empresas afectadas y, por tanto, de organismos como el Banco Mundial), cabe destacar tres elementos cruciales. En primer lugar, se estableca la prohibicin de todo ajuste automtico de las tarifas (artculo 23). En segundo lugar, recurriendo a un concepto fuertemente afincado en la tradicin jurdica anglosajona e, incluso, en sintona con los criterios de tarifacin vigentes en pases vecinos como Brasil, defina que las tarifas deben ser justas y razonables, dentro del marco del riesgo empresario (artculo 21), posibilitando una rentabilidad razonable sobre el capital propio invertido y, por otro lado, que en ningn supuesto se le garantizar rentabilidad al prestador (artculo 21). En tercer lugar, se resaltaba que las tarifas podran ser alteradas (disminucin en trminos reales) por mejoras en la eficiencia del prestador dentro de plazos no mayores a los cinco aos (artculo 23). Adems, tal vez en uno de los temas ms cuestionados por los sectores/actores potencialmente afectados, se incorporaba la figura del ser-
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vicio solidario (artculo 22) cofinanciado por los prestadores, los usuarios y el Estado, tendiente a garantizar el acceso y la prestacin de los servicios esenciales a los hogares indigentes (de forma de revertir uno de los mayores vacos de la poltica social focalizada del neoliberalismo vernculo); al tiempo que se fijaba el objetivo de asegurar la mnima tarifa media posible y su distribucin entre usuarios y consumidores de forma de alentar el desarrollo econmico y la mxima equidad social (artculo 21). Otro de los aspectos que concitara fuertes crticas muy poco fundamentadas por parte de los potencialmente afectados es el que se vincula con algunas de las condiciones que se exigiran en los propios pliegos de llamado a licitacin pblica para la prestacin de este tipo de servicios (artculo 9) y/o entre las obligaciones del prestador (artculo 16). Se trata, entre otros, de la responsabilidad de las casas matrices de responder por la oferta presentada por su/s subsidiaria/s; del requerimiento de aprobacin por parte del PEN con intervencin previa del rgano de control y de la autoridad en materia de defensa de la competencia para modificar la composicin accionaria del prestatario del servicio; la obligatoriedad del prestador de preservar su capacidad financiera; el desarrollo de proveedores locales; el sometimiento a la legislacin y jurisdiccin nacional para la resolucin de conflictos, con exclusin expresa de recurrir a tribunales de justicia o arbitraje extraos a la jurisdiccional local. Sin duda, una serie de condiciones que en resguardo de la soberana nacional y de la explotacin sustentable de los recursos naturales no difieren sustancialmente de las aplicadas en gran parte de los pases centrales. Por ltimo, otra de las consideraciones medulares del proyecto es la vinculada a la formacin de capital en los servicios pblicos. Al respecto, el Poder Ejecutivo Nacional definir, en todos los casos, el plan de inversiones a ejecutarse durante la prestacin del servicio, debiendo incluirlo taxativamente en el marco contractual correspondiente (artculo 6). En otras palabras, que debera ser el Estado el que, en consonancia con los objetivos perseguidos en materia de desarrollo econmico y equidad distributiva, actual y futura, definira la programacin de las inversiones en cada servicio pblico en los pliegos y contratos que, naturalmente, debera volverse ms especfica por medio de sucesivos planes de mejora, en los que se puntualizara para perodos ms reducidos de tiempo las grandes metas pactadas inicialmente. De lo anterior se desprende que el proyecto de ley pudo haberse constituido en un hito fundamental en el mbito de los servicios pblicos privatizados, en tanto procuraba establecer un antes y un despus en cuanto a la relacin Estado-privatizadas-sociedad civil. En realidad, como parecera ponerlo en evidencia su no tratamiento parlamentario durante dos perodos de sesiones, configurara, adems, una suerte de espada de Damocles o fuerte
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carta de presin en el marco de las conflictivas renegociaciones contractuales en curso desde la sancin de la Ley de Emergencia N 25.561. En efecto, muy difcilmente pueda interpretarse que, contando con mayora oficial, fuera la desidia burocrtica del Parlamento la culpable de este olvido; perdindose as una vez ms una muy interesante oportunidad para el imprescindible e insoslayable debate en torno a la problemtica de la regulacin en mercados que, por sus caractersticas (economas de escala y de alcance, elevados e indivisibles requerimientos de inversin fija, costos hundidos, formadores de precios, etc.) tornan imprescindible la regulacin pblica.
IV. INSTITUCIONALIDAD REGULATORIA Y RELACIN ESTADO-SOCIEDAD CIVIL
La implementacin del proceso de privatizacin local se alej de las recomendaciones internacionales en la materia.36 En este sentido, por las prioridades, amplitud y celeridad por no decir urgencia poltico-econmica que lo caracterizaron, el aspecto regulatorio no asumi un papel acorde a la envergadura de la transformacin encarada. Incluso, a raz de la creciente internacionalizacin de algunas empresas transnacionales con experiencia en la prestacin de servicios pblicos y del desinters oficial en la materia, se adoptaron criterios e instituciones de regulacin que sin su necesaria adaptacin al contexto local fueron, en la generalidad de los casos, casi meras formalidades.37 La privatizacin por va de decreto con excepcin de los sectores de gas y electricidad allan el terreno para las recurrentes renegociaciones contractuales desarrolladas tan pronto como comenzaron a operar los nuevos consorcios. Asimismo, cedi poder regulatorio a un escaso pero diversificado nmero de agentes econmicos locales y extranjeros que, en adelante, resultaron beneficiarios de una regulacin pblica plenamente funcional a su lgica de acumulacin y reproduccin del capital. En su condicin de ncleo esencial de la institucionalidad regulatoria, a continuacin se describirn algunos de los aspectos centrales del diseo de los entes de regulacin en la Argentina, que al comprometer su autonoma han contribuido a desdibujar su papel.38 En cuanto al grado de autonoma de estos organismos respecto del poder poltico, resulta ilustrativo tener en cuenta la modalidad de creacin decreto o ley y las caractersticas del directorio: cantidad de miembros, forma de nombramiento, requisitos tcnicos y duracin en los cargos. En relacin con el primer aspecto, slo dos de los entes creados en el marco del proceso de privatizaciones (ENARGAS y ENRE) lo fueron a travs de leyes del Congreso.39 Esta eleccin, naturalmente, conspira contra la legitimidad de origen
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de estos organismos y, por supuesto, permite recurrentes cambios en sus misiones, funciones, estructura orgnica, dependencia institucional, etc.40 Respecto de la cantidad de miembros de los directorios, la literatura reconoce la virtud de los cuerpos colegiados. Si bien todos los entes con excepcin del OCCOVI cumplen formalmente con este requisito, es importante destacar que la intervencin de algunos organismos CNC y CNRT y la existencia reiterada de puestos vacantes en los directorios de otros ENARGAS y ENRE han impedido un verdadero funcionamiento colegiado de estos cuerpos durante largos aos. El nombramiento y la remocin de las autoridades, en todos los organismos, se encuentran a cargo exclusivo del PEN.41 En este sentido, la nica excepcin (parcial) la brindan los dos primeros entes creados por ley, en los que se prev concurso pblico e intervencin parlamentaria no vinculante y perentoria (treinta das corridos). Pese a la laxa legislacin en la materia, en algunos de los organismos (ENARGAS y ENRE) no se ha cumplido con las prescripciones formales. De esta forma, en la actualidad, sus directorios se encuentran adems de incompletos conducidos por personal que no ha concursado sus cargos ni recibido la correspondiente aprobacin parlamentaria. En relacin con los requisitos exigidos para asumir el puesto de director, la normativa ha sido vaga, limitndose a prescribir, por ejemplo, la seleccin entre personas con antecedentes tcnicos y profesionales en la materia (Ley N 24.065). Por ltimo, respecto de la duracin de los cargos directivos, si bien en la mayora de los casos se han previsto plazos de cinco aos lo que resulta, en principio, razonable en cuatro de los organismos est autorizada la reeleccin indefinida de los directores: ENARGAS, ENRE, OCCOVI y ORSNA. En sntesis, debido a su legitimidad de origen y a las caractersticas de sus cuerpos directivos y ms all del histrico desinters oficial en esta materia, el margen de autonoma respecto del poder poltico de estos organismos fue considerablemente reducido. Para evaluar la potencial independencia de los organismos reguladores respecto de las empresas prestadoras, es central analizar la estructura del mercado regulado y el origen del financiamiento de los organismos. En este ltimo sentido, la utilizacin de tasas o cnones a cargo de las empresas reguladas (aeropuertos, gas, electricidad y telefona) o de porcentajes sobre la facturacin de los usuarios (agua y saneamiento) contribuy a restarles el poco margen de autonoma que an les quedaba. Esto es as, puesto que los incentivos de las agencias, en lugar de guiarse por el inters pblico, pueden tender a alinearse con los consorcios operadores; en tanto todo aumento de las tarifas de los servicios repercute engrosando su presupuesto. En este contexto, si se tiene en cuenta que en dos de los servicios (agua y saneamiento y aeropuertos) el ente sectorial tiene incumbencia sobre una sola firma; y que en los restantes servicios (gas, electricidad y telecomunicaciones) las respec-
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tivas empresas operadoras tienen en vistas de la concentracin y centralizacin del capital que devino de los respectivos procesos de privatizacin papeles preponderantes, es posible suponer el escaso margen de autonoma de los correspondientes organismos. Finalmente, un ltimo elemento central del diseo regulatorio, que contribuye a consolidar la denominada cooptacin bifronte:42 el recurso jerrquico o de alzada administrativa. Puesto que los entes reguladores son entidades autrquicas con personera jurdica propia, pero que funcionan en el mbito del PEN, sus resoluciones pueden ser recurridas por va administrativa ante el directorio del organismo, el ministerio o secretara de referencia y, en ltimo trmino, ante el PEN. Si bien la va judicial, naturalmente, se encuentra habilitada, al no ser ste el nico camino recursivo posible, da lugar a que las empresas abusen del recurso jerrquico que, a diferencia del recurso judicial, no posee costo alguno.43 En la experiencia local, las decisiones regulatorias y sancionatorias han sido permanentemente cuestionadas (mediante recursos de alzada) por los consorcios operadores ante rganos administrativos de superior jerarqua, pero de menor conocimiento especializado; quienes con frecuencia priorizan el corto plazo, intereses extrasectoriales y, por qu no, empresariales. Resta evaluar el papel previsto por la normativa y asumido en la prctica por las asociaciones de usuarios y consumidores en el marco de la prestacin privada de servicios pblicos y, como una de las expresiones ms emblemticas en trminos de la relacin Estado-sociedad civil. Para ello, se mencionarn brevemente los mecanismos vigentes de participacin institucional de las mismas (comisiones asesoras, audiencias pblicas y cartas compromiso con el ciudadano); toda vez que permanece incumplida la disposicin de la Constitucin Nacional (1994) en lo relativo a la necesaria participacin de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control (art. 42).44 La mayora de los entes tardaron en habilitar o directamente omitieron hacerlo canales institucionales de participacin de los usuarios y consumidores. El ETOSS fue el nico organismo que cre una comisin asesora adhonorem en el marco del proceso privatizador (Decreto N 999/92). Asimismo, impulsados por la sancin del Decreto N 1.172/03 de Acceso a la Informacin Pblica,45 algunos entes (ENRE, ENARGAS, ORSNA y OCCOVI) crearon comisiones de usuarios de carcter consultivo, que no han adquirido mayor incidencia en las decisiones institucionales. Al margen del papel que asumieron las audiencias pblicas en el marco del actual proceso renegociador de contratos de servicios pblicos (vase seccin II), las disposiciones normativas que acompaaron la privatizacin no en todos los casos contemplaron esta herramienta; y, en aquellos en que lo hicieron, este espacio fue acotado al de consulta no vinculante. En este
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sentido, slo dos marcos regulatorios (electricidad y gas natural) establecieron de forma precisa las materias sobre las que los entes en forma previa a su resolucin estn obligados a convocar a audiencias pblicas.46 Por su parte, en los casos de la CNC, el ETOSS y el ORSNA, sus respectivas autoridades son las responsables de decidir sobre la convocatoria o no a audiencia pblica u otro mecanismo de consulta.47 Ahora bien, ms all de las cuestiones de forma, en la prctica tal mecanismo de participacin ciudadana ha sido un recurso escasamente utilizado, cuya funcin no fue otra que la de convalidar pblicamente acuerdos previos entre las partes.48 Entre otros motivos, esto puede explicarse por la escasa por no decir, nula participacin que los entes reguladores asumieron en los recurrentes procesos de renegociacin de los contratos de los aos noventa; experiencia que se ha reiterado en el proceso de renegociacin emergente de la Ley N 25.561. En el marco del Plan Nacional de Modernizacin de la Administracin Pblica Nacional implementado por el gobierno del doctor De la Ra, hacia el ao 2000, la Subsecretara de la Gestin Pblica (SGP) impuls la firma de Cartas Compromiso con el Ciudadano en distintas dependencias estatales (Decreto N 229/2000). Con el objetivo de lograr mayor receptividad a las demandas de los ciudadanos y fortalecer la calidad de los servicios que brinda el Estado, en el campo de la regulacin de servicios pblicos, el programa incluy la publicidad de mltiples aspectos: informacin sobre los prestadores, de los servicios suministrados por los entes, enumeracin de derechos y obligaciones de las partes, etc. Si bien todos los organismos con la excepcin del ETOSS y el OCCOVI rubricaron sus respectivas cartas, el ENRE es el nico organismo que ha implementado el programa en forma plena y efectiva.49 Asimismo, es importante remarcar que ante los escasos mrgenes de autonoma de los entes de regulacin y la dbil injerencia de las asociaciones de defensa del consumidor en ellos otros organismos del Estado emergieron como alternativas en materia de control y defensa de los usuarios: Defensor del Pueblo de la Nacin (DPN) y Auditora General de la Nacin (AGN). Con atribuciones formales aunque no creadas especficamente a este efecto como los entes de regulacin/control sectoriales estas agencias fueron progresivamente consolidndose como referentes pblicos en la materia. En ese sentido, el DPN ha desarrollado una participacin muy activa en casi todos los procesos de renegociacin pasados y presentes denunciando, en algunos casos, su escasa transparencia y, en otros, la inconstitucionalidad o ilegalidad de los acuerdos entre partes. Asimismo, y a pesar de la experiencia fallida en la Comisin de Renegociacin de Contratos bajo la Administracin Duhalde, se ha distinguido por sus interposiciones judiciales para impedir aumentos tarifarios y su constante participacin en las audiencias pblicas convocadas en el marco de las recurrentes renegociaciones contractuales
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pre y posconvertibilidad. Por su parte, la AGN ha generado mltiples informes de auditora que, de todas formas, por su carcter no vinculante, no siempre han sido tenidos en cuenta por los organismos auditados. Pese a la calidad tcnica de sus auditoras, no puede dejar de sealarse que por su diseo institucional la seleccin de los temas objeto de auditora ha sido por dems inestable.
V. ANLISIS DE SECTORES EMBLEMTICOS
Dada la complejidad de muchos de los temas abordados precedentemente en torno a las condiciones de prestacin de los servicios pblicos en la Argentina, ms an cuando sus formas de manifestarse no siempre resultan siquiera, relativamente homogneas en los diversos mbitos o sectores, en la presente seccin se analizarn los ejemplos que ofrecen la provisin de agua potable y desages cloacales en el rea Metropolitana de Buenos Aires (el mayor sistema integrado concesionado al capital privado en el mundo), y dos de los segmentos energticos crticos en la actual fase de desarrollo de la economa argentina: energa elctrica y gas natural por redes. La trascendencia social de tales servicios y la propia naturaleza de las polticas desplegadas en y hacia los mismos justifican, sobradamente, su consideracin como casos emblemticos en la materia.
Agua potable y desages cloacales

Desde el abandono de la convertibilidad y el inicio del proceso de renegociacin del contrato de concesin con Aguas Argentinas S.A. (AASA)50 se ha asistido a un escenario de lo ms complejo y, a la vez, en muchos aspectos, paradigmtico en cuanto a muchas de sus implicancias. Al respecto, la fuerte presin ejercida por la firma prestataria (en forma directa o va la interposicin por parte de sus accionistas extranjeros de demandas contra el Estado argentino en, fundamentalmente, el CIADI),51 sumada a la emanada de los gobiernos de los pases de origen de tales capitales (en particular, el de Francia) y el propio FMI, impuso serias restricciones al conflictivo y dilatado proceso de renegociacin del contrato de concesin que, finalmente, concluy con su rescisin (en marzo de 2006) y la re-estatizacin del servicio (bajo la responsabilidad de Agua y Saneamientos Argentinos S.A. AySA con el 90% de las acciones en manos del Estado y el 10% en poder de los trabajadores). AASA comenz a operar el servicio el 1 de mayo de 1993, por un plazo de concesin de 30 aos. Durante su gestin en el marco de la paridad fija entre el peso y el dlar estadounidense se sucedieron recurrentes renegocia-
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ciones contractuales con ciertos denominadores comunes: incremento real de las tarifas (sobre todo para los sectores de ms bajos ingresos, dada la creciente incorporacin de cargos fijos sobre la tarifa bsica);52 condonacin de multas e incumplimientos en materia de metas de expansin e inversiones; reprogramacin en rigor la postergacin de obras, etc. De esta forma se le concedieron a la concesionaria mltiples reaseguros normativos que le garantizaban un piso muy elevado a su tasa de ganancia, trasladando todo tipo de riesgo empresario a los usuarios del servicio (tanto aquel vinculado a la operacin en condiciones de eficiencia, como con la gestin financiera y comercial morosidad, incobrabilidad, etc.).53 A la vez, los incumplimientos de casi todo tipo contaron con la total complacencia oficial que, incluso, con su inaccin, facilit que AASA desplegara una discrecional poltica de endeudamiento externo que no guardaba relacin alguna con la naturaleza del emprendimiento. En ese escenario, no resulta sorprendente que, entre 1994 y 2001, la concesionaria registrase en promedio una tasa de beneficio sobre patrimonio neto del 20%. En el ao 2002, la actitud de la concesionaria, aun con anterioridad al inicio formal del proceso de renegociacin del conjunto de los contratos con las empresas privatizadas, denotaba su escasa predisposicin a renunciar a los privilegios que goz durante casi una dcada. A los pocos das de la sancin de dicha norma, AASA plante una serie de exigencias a todas luces desmedidas. Entre ellas: seguro de cambio retroactivo frente a una deuda externa de casi 700 millones de dlares, paridad 1 peso = 1 dlar estadounidense para sus importaciones mayoritariamente intracorporativas y suspensin unilateral e indiscriminada de las inversiones comprometidas, etc. En el marco de la renegociacin, la firma elev un Plan de Emergencia en el que insista en que el contrato de concesin debe retornar a su equilibrio econmico-financiero para poder cumplir con los objetivos que fueron previstos originalmente.54 Por supuesto, sin mencionar los innumerables incumplimientos acumulados hasta all55 y con el fin de preservar sus exorbitantes tasas de ganancia y, en particular, de no asumir el riesgo cambiario implcito en su peculiar estrategia de financiamiento.56 Con la asuncin presidencial del doctor Kirchner en mayo de 2003 comenzaron a delinearse y debatirse posibles escenarios o soluciones frente a una concesin que hasta entonces haba acumulado altsimos costos sociales. El primero de ellos, que apareca como uno de los ms probables en los inicios de la gestin, es el que se vinculaba a la rescisin del contrato de AASA, de acuerdo con distintos informes oficiales,57 al igual que lo sostenan las distintas asociaciones de defensa de los usuarios y consumidores, existan causales suficientes como para proceder a la revocacin de dicho contrato, tal opcin se vio paulatinamente desplazada de la agenda gubernamental durante ms de dos aos. En ese lapso, el gobierno intent encontrar una
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resolucin ordenada que, por un lado, no implicara hacerse cargo del exorbitante endeudamiento externo del concesionario y, por otro, evitara las fuertes presiones y las dificultades que deberan enfrentarse en el plano internacional en el caso de la rescisin. En ese contexto general de indefinicin e insostenibles presiones internacionales, en mayo de 2004 se firm un acta acuerdo con vigencia hasta el final de dicho ao. En ella se acord el mantenimiento de las tarifas vigentes; el compromiso empresario de suspender el trmite de las cuestiones de fondo, referida a la demanda planteada en el CIADI, as como de presentar un plan de recomposicin de su endeudamiento externo; la suspensin de la ejecucin de las multas aplicadas a la firma (60 millones de pesos); y la realizacin de un plan de obras (240 millones de pesos) financiado a travs de un fideicomiso con los ingresos tarifarios correspondientes a los aumentos otorgados en enero de 2001.58 El dilatado y conflictivo proceso de renegociacin con AASA encontr un nuevo hito a mediados de octubre de 2004 (faltando poco ms de dos meses para que concluyera la vigencia del acta acuerdo), cuando la concesionaria present una propuesta (o hiptesis de trabajo) que, en ltima instancia, denotaba el carcter confrontativo de su actitud renegociadora. En este sentido, entre otros elementos, inclua una serie de pautas tendientes a reconstituir el equilibrio econmico-financiero de la concesin.59 En tanto la propuesta fue considerada inadmisible y, en cierta medida, provocativa por parte de las autoridades, se constituy en un punto de inflexin en la renegociacin, a partir del cual el gobierno nacional replante su agenda frente a la intransigencia del concesionario. De all en ms, la renegociacin con AASA transit por crecientes disputas donde, desde la perspectiva de los socios mayoritarios, asuma un papel protagnico la apuesta a un futuro laudo arbitral favorable en el CIADI. Finalmente, despus de crecientes enfrentamientos, a fines de marzo de 2006 se sancionaron los Decretos de Necesidad y Urgencia N 303 y 304, por los que, en el primer caso, se dispuso la rescisin del contrato de concesin de AASA ante sus graves y reiterados incumplimientos (en especial, remarcando el alto contenido de nitratos en el agua provista para consumo), y en el segundo, se cre la empresa AySA (90% de propiedad estatal, 10% de los trabajadores a partir del Programa de Propiedad Participada PPP); que, a partir del 23 de marzo de 2006 qued a cargo de la provisin del servicio en el rea de la concesin otorgada a AASA. Al respecto, a diferencia de otras reestatizaciones concretadas durante la Administracin Kirchner (vase seccin II), en este caso, se opt por consolidar normativamente el contexto operativo-institucional de la nueva empresa estatal, a partir de la remisin al Congreso de la Nacin de un proyecto de ley de Marco Regulatorio en noviembre de ese mismo ao. Esa auspiciosa
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iniciativa en trminos de, por un lado, establecer un marco especfico sectorial estable por ley de la Nacin en reemplazo de los decretos del PEN, y, por otro, de inducir o incitar al debate pblico en torno a, precisamente, un servicio pblico esencial para la calidad de vida y la salud de la sociedad, se vio opacada ante la convergencia de fenmenos de muy diversa ndole. En primer lugar, el debate parlamentario y, ms an, el social fue por dems escaso, en tanto se hizo valer de hecho la mayora parlamentaria oficial en ambas Cmaras, prcticamente sin una discusin (ni en comisiones, ni en el recinto) acorde a la trascendencia del tema.60 En segundo trmino, el propio contenido del proyecto de ley aprobado por el Congreso (Ley N 26.221, promulgada a principios de marzo de 2007) denota ciertas limitaciones o insuficiencias, atento a las experiencias y los estndares internacionales en la materia. En efecto, por un lado, se crea un nuevo ente regulador (Ente Regulador de Aguas y Saneamiento ERAS que, en realidad, por sus atribuciones es de control) en el mbito del Ministerio de Planificacin, cuyos tres directores deben ser nombrados por el PEN (en dos casos, previa recomendacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires), sin convocatoria a concurso pblico de antecedentes, ni intervencin parlamentaria. En ese sentido, la independencia y autonoma del ente se ve por dems relativizada.61 Paralelamente tambin bajo dependencia del Ministerio de Planificacin, la ley crea la Agencia de Planificacin (APLA), responsable de la evaluacin, estudio, planificacin, proyecto, ejecucin y control de las inversiones, mientras que la Subsecretara de Recursos Hdricos (SSRH) se constituye en Autoridad de Aplicacin (el subsecretario es, a la vez, el presidente de la APLA) y pasa a ser la responsable de fijar las tarifas y sus posibles modificaciones. En definitiva, el diseo institucional denota importantes carencias desde, por un lado, no precisar con claridad los mbitos de intervencin de los distintos organismos situacin que, en este caso, se ve agravada dada la mayor cantidad de instituciones involucradas; por otro, limitando el papel del ente regulador a actividades de simple control y, por ltimo, por concentrar las actividades de autoridad de aplicacin, de planificacin y de regulacin en el mbito del Ministerio de Planificacin. Asimismo no est prevista la obligatoriedad de convocar a audiencias pblicas para introducir modificaciones sobre temas que lo justifiquen (modificaciones en el sistema tarifario o en las metas de expansin, a simple ttulo ilustrativo). De igual forma, la participacin de los usuarios se limita a la constitucin, a partir de las entidades reconocidas como organizaciones de defensa de sus derechos, de una sindicatura de usuarios, de carcter meramente consultivo. A su vez, se establece la figura del defensor del usuario que a diferencia de los directores del ERAS deber ser seleccionado por concurso pblico de antecedentes profesionales. En suma, los usuarios y
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consumidores podrn no tener participacin alguna en las decisiones relativas a, entre otros, tarifas (SSRH), decisiones y criterios de expansin o rehabilitacin de las redes (APLA). En sntesis, si bien se avanz en el sentido de establecer un marco regulatorio especfico para la concesin asumindose, por ende, que an tratndose de una empresa estatal cabe y corresponde regular su actividad, la concentracin de funciones en manos del propio PEN (es de destacar que tambin design a los directores de AySA), no se condice con las mejores prcticas en la materia. Es ms, tal vez se perdi la oportunidad para debatir, consensuar y sancionar una ley nacional de aguas que, aunque involucrara la especificidad de la concesin del servicio de prestacin de agua potable y saneamiento en el AMBA por su carcter federal, la trascendiera al cubrir una dilatada falencia en la legislacin nacional: la inexistencia de una ley nacional de aguas y de recursos hdricos.
Sector energtico: energa elctrica y gas natural por redes

Los otros dos servicios pblicos que, por su actual criticidad, tanto en trminos de la infraestructura sobre las que se asientan, como por el estado de las renegociaciones contractuales con los concesionarios privados responsables de su prestacin; como por las polticas pblicas con las que se intentan superar ambas problemticas las infraestructurales y las contractuales, as como de revertir otros legados crticos del modelo de los noventa, son la provisin de energa elctrica y de gas natural por redes. En ambos casos, el esquema bajo el que se privatizaron a travs de sendas leyes de la Nacin, con la conjuncin de segmentos desregulados generacin elctrica y produccin hidrocarburfera y regulados transporte y distribucin, en las dos cadenas, imprime ciertos condicionantes a la resolucin definitiva de determinados problemas (como la sobreexplotacin de recursos naturales no renovables, la subinversin en exploracin e infraestructura para el mercado interno, la formacin de los precios, etc.). Dada la complejidad y, en muchos casos, articulacin de los fenmenos involucrados, se abordarn tres distintas, aunque complementarias e interdependientes, dimensiones analticas. En primer lugar, aquella vinculada al estado de situacin en materia de renegociaciones de los contratos con las dos transportistas y las nueve distribuidoras de gas natural, as como con las ocho empresas responsables de la transmisin de energa elctrica y las tres distribuidoras bajo la rbita federal (Edelap, Edenor y Edesur). Si bien, algunos de los lineamientos bsicos de la estrategia oficial en la materia fueron identificados y analizados en la seccin II, se trata, ahora, de precisar el estado de situacin del conjunto de las renegociaciones y sus posibles senderos futuros. La segunda dimensin de anlisis se vincula a la problemtica
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especfica de la infraestructura disponible (gasoductos, dficit y altos costos en generacin elctrica, generalizadas necesidades de inversin, etc.) y analiza los distintos intentos oficiales por revertir tal situacin. Por ltimo, e ntimamente asociado a las dimensiones precedentes, se identifican y analizan las principales polticas pblicas que inciden, directa e indirectamente, en el escenario energtico del pas, actual y futuro. La renegociacin con las transportistas y distribuidoras de gas natural por redes y de energa elctrica emerge como una de las ms conflictivas y dilatadas. A fines de abril de 2008, a ms de seis aos de iniciado el proceso, slo se han ratificado por decreto diez acuerdos de los veintids contratos en cuestin; con avances mucho ms significativos en el segmento elctrico (seis transportistas y las tres distribuidoras) que en el gasfero (apenas uno, el correspondiente a Gas Natural Ban). Al respecto, el siguiente cuadro ilustra sobre la situacin actual en la materia. La primera empresa en alcanzar la ltima de las instancias de renegociacin (lase: decreto del PEN) y caso testigo, en general y, en especial, en el campo de la distribucin de energa elctrica, ha sido Edelap (controlada por AES Corporation de los Estados Unidos y responsable de la prestacin del servicio en el Gran La Plata). El acuerdo contempl abril de 2005 un aumento promedio de las tarifas del 15% no aplicable a los usuarios residenciales, la cancelacin de las multas (alrededor de 28 millones de pesos) en cuotas semestrales, el compromiso de invertir 18 millones de pesos durante el ao 2005, y la suspensin (por parte del concesionario y sus accionistas) de toda demanda, en jurisdiccin nacional o internacional. Si bien, ms all de lo fijado en el decreto, el Estado demor en la implementacin efectiva de los aumentos tarifarios acordados, as como tambin en su comprometida revisin integral, los avances en la renegociacin con Edelap (la ms pequea por facturacin y cantidad de usuarios de las tres distribuidoras de jurisdiccin federal), fueron un elemento de presin decisivo para inducir a Edenor y Edesur a firmar un acuerdo semejante al de Edelap;62 lo que recin se ratific a principios de 2007.
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CUADRO 1 RENEGOCIACIN DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS PBLICOS VINCULADOS AL SECTOR ENERGTICO. ESTADO DE SITUACIN AL 1/05/08 Sector/Actividad Gas/Transporte T.G.N. T.G.S. Gas/Distribucin Gas Natural Ban Acuerdo ratificado* (Decreto N 385/06). El aumento tarifario (14% para los residenciales, y 15% para industria y comercio) recin se autoriz en abril de 2007. El retroactivo a noviembre 2005 se deber abonar en cuotas. La revisin integral tarifaria se realizar en el ao 2008. Acuerdo propuesto con Audiencia Pblica realizada Acuerdo propuesto con Audiencia Pblica realizada Acuerdo propuesto con Audiencia Pblica realizada Acuerdo propuesto con Audiencia Pblica realizada Sin acuerdo Acta acuerdo firmada en proceso de aprobacin PEN* Acta acuerdo firmada en proceso de aprobacin PEN* Acta acuerdo firmada en proceso de aprobacin PEN* Acuerdo propuesto con Audiencia Pblica realizada Acuerdo propuesto con Audiencia Pblica realizada Situacin
Metrogas Litoral Gas Gas del Centro Gas Cuyana Gasnea Gasnor Camuzzi Gas Pampeana Camuzzi Gas del Sur Electricidad/Transmisin Transener
Acuerdo ratificado* (Decreto N 1.462/05). Implica un incremento en los ingresos de la transportista del 31%, con un impacto sobre los usuarios industriales (en los no residenciales es nulo) de alrededor del 0,5%. Acuerdo ratificado* (Decreto N 1.460/05). Implica un incremento en los ingresos de la transportista del 25%, con un impacto sobre los usuarios industriales (en los no residenciales es nulo) de alrededor del 1.5%. Acuerdo ratificado* (Decreto N 1.464/05). Implica un incremento en los ingresos de la transportista del 31%, con un impacto sobre los usuarios industriales (en los no residenciales es nulo) de alrededor del 2,0%. Acuerdo ratificado* (Decreto N 1.245/07). Implica un incremento en los ingresos de la transportista del 27%, con un impacto marginal sobre los usuarios industriales, y ajustes retroactivos al 1/10/05. Acta acuerdo firmada en proceso de aprobacin PEN* Acuerdo ratificado* (Decreto N 1.711/07). Implica un incremento en los ingresos de la transportista del 25%, con un impacto marginal sobre los usuarios industriales, y ajustes retroactivos al 1/10/05. Acta acuerdo firmada en proceso de aprobacin PEN*
Transba
Distrocuyo
Transnoa
EPEN Transcomahue
Transnea
ESTADO Y SOCIEDAD. EL CASO DE LOS SERVICIOS PBLICOS CUADRO 1 (cont.) Sector/Actividad Transpa Electricidad/Distribucin Edelap Situacin
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Acuerdo ratificado* (Decreto N 1.2779/07). Implica un incremento en los ingresos de la transportista del 27%, y ajustes retroactivos al 1/7/06.
Acuerdo ratificado* (Decreto N 802/05). Caso testigo. Implica un aumento del orden del 15% para los medianos y grandes usuarios que recin se hizo efectivo en el segundo semestre de 2005. Se reconoce el retroactivo, desde la sancin del Decreto, pero a pagar en un plan de muy amplias cuotas. La revisin integral tarifaria (que ya afectara a los residenciales) qued postergada hasta 2008. Acuerdo ratificado* (Decreto N 1.959/06). Implica un aumento del orden del 15% para los medianos y grandes usuarios que recin se hizo efectivo a partir de febrero de 2007. Se reconoce un retroactivo (a noviembre de 2005) pero a pagar en un plan de muy amplias cuotas. La revisin integral tarifaria (que ya afectara a los residenciales) qued postergada hasta 2008. Acuerdo ratificado* (Decreto N 1.957/06). Implica un aumento del orden del 15% para los medianos y grandes usuarios que recin se hizo efectivo a partir de febrero de 2007. Se reconoce un retroactivo (a noviembre de 2005) pero a pagar en un plan de muy amplias cuotas. La revisin integral tarifaria (que ya afectara a los residenciales) qued postergada hasta 2008.
Edesur
Edenor
* Supone que se han superado las instancias de audiencia pblica y de la correspondiente intervencin previa de la SIGEN, PTN y el Congreso de la Nacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin de la UNIREN (http://www. uniren.gov.ar), el ENARGAS (http://www.enargas.gov.ar) y el ENRE (http://www. enre.gov.ar).
Mucho ms atrasado se encuentra el proceso de renegociacin con las transportadoras y distribuidoras de gas natural por redes. En este caso, en paralelo a lo que sucediera en el segmento elctrico con Edelap, el ejemplo de Gas Natural Ban (acuerdo ratificado, por decreto, en abril de 2006) tiende a constituirse en un caso testigo, en el que las autoridades intentan alinear a las restantes gasferas. Sin embargo, la propia demora oficial en autorizar los aumentos establecidos en el decreto (que comenzaron a regir a partir de abril de 2007, ms de un ao despus de lo acordado), y a pesar del reconocimiento del retroactivo a noviembre de 2005 (en cincuenta y cinco cuotas mensuales, a partir de 2008, en el caso de los residenciales y, desde julio de 2007, para los restantes usuarios), ello no ha resultado suficiente para inducir suficientemente a las restantes empresas del subsistema para que aceptasen las condiciones propuestas por las autoridades (en particular,
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la suspensin/renuncia de demandas en tribunales arbitrales internacionales). Mientras el grupo espaol Gas Natural (controlante de Gas Natural Ban, donde La Caixa y Repsol tienen una dominante participacin accionaria) accedi a suspender su demanda frente al CIADI, tal requisito recin fue cumplimentado en febrero de 2008 por el grupo Camuzzi (Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur, junto a Gasnor, las nicas en las que la consiguiente acta acuerdo ya ha superado todas las instancias previas a su ratificacin por parte del PEN). Las restantes renegociaciones con las distribuidoras de gas natural por redes plantean serias dificultades ante, precisamente, la actitud de buena parte de sus accionistas (o ex accionistas) de haber recurrido a tribunales arbitrales internacionales.63 La situacin de las dos empresas transportistas de gas natural (Transportadora de Gas del Norte TGN y Transportadora de Gas del Sur TGS) no difiere mayormente de la correspondiente a la mayora de las distribuidoras. Ms all de su reticencia a acordar un incremento tarifario del 10%, su mayor renuencia se vincula al requisito de suspender/renunciar la empresa y sus accionistas a las demandas presentadas en tribunales arbitrales internacionales.64 De todas maneras, cabe incorporar una breve digresin en torno al desempeo econmico de ambas compaas, que no slo despliegan sus actividades en el segmento regulado y/o en el mercado domstico. Ello les ha permitido obtener, en los ltimos aos, considerables mrgenes de rentabilidad, ms all de la renegociacin contractual en curso.65 En suma, desde la estricta perspectiva de las empresas privadas responsables finales de la prestacin de los servicios de transporte y distribucin de energa elctrica y gas natural, la situacin actual en cuanto a la renegociacin de sus respectivos contratos se caracteriza por, entre otros, sus desemejanzas (electricidad versus gas natural por redes), incertidumbres futuras en cuanto al demorado impacto tarifario sobre los usuarios residenciales as como en lo atinente a la situacin del Estado argentino frente a los laudos en tribunales arbitrales internacionales. En paralelo, y a pesar de las restricciones que emanan de la infraestructura disponible fenmeno no ajeno a las estrategias desplegadas por las empresas privadas como resultado de la permisividad del esquema privatizador y regulador, y desde una visin ligada al dilatado proceso de renegociacin, la calidad de los respectivos servicios no se vio tan afectada como muchos lo presagiaban. No obstante, es indudable que como un lastre an no removido en sus propios cimientos del modelo de los aos noventa,66 la situacin es crtica y trasciende aunque no pueda ignorrsela la problemtica especfica de las formas bajo las que se renegocien definitiva e integralmente los contratos con las empresas elctricas y gasferas. As, la infraestructura energtica disponible se encuentra en una situa-
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cin lmite para el abastecimiento de la creciente demanda de insumos de uso difundido como son la electricidad y el gas natural. En el campo de la generacin elctrica, prcticamente no se ha instalado ninguna nueva central en los ltimos ocho aos la ltima fue Genelba en 2000, al tiempo que sus costos operativos se han incrementado sustancialmente importaciones de fuel oil y gasoil, y encarecimiento del gas natural; con el consiguiente endeudamiento del Estado frente a los generadores67. Como derivacin de la propia regulacin elctrica, donde no se establecan obligaciones en materia de inversiones en expansin del sistema de distribucin troncal, prcticamente no se instalaron nuevas lneas desde hace varios aos. En el campo gasfero y, tambin como resultante previsible del modelo de los aos noventa, la inversin de las transportistas se limit a expandir la capacidad de compresin de los gasoductos para consumo interno y priorizar la construccin de aquellos destinados a la exportacin mucho ms rentable durante la vigencia de la convertibilidad, aun a costa de la sobreexplotacin de las reservas. Las consideraciones precedentes remiten, en ltima instancia, a uno de los puntos focales y neurlgicos de la herencia privatista de los aos noventa: las implicancias del desregulado mercado hidrocarburfero, agravadas por el alto grado de concentracin y centralizacin del capital en el sector energtico en su conjunto. En efecto, en el marco de la desregulacin de, precisamente, el eslabn que define los precios de los insumos (combustibles lquidos provenientes de la refinacin del petrleo y gas natural) para la generacin de electricidad (ms del 50% de la oferta) y el propio gas natural para el subsistema gasfero, tal liberalizacin conllev la sobreexplotacin de recursos naturales no renovables (el horizonte de ms de 30 aos de reservas de gas natural de principios de los aos noventa se contrajo a apenas 9 aos en 2006, al tiempo que las de petrleo se redujeron, en idntico lapso, de 13 a menos de 9 aos), con una creciente gravitacin de las ventas al exterior, y muy escasas inversiones en exploracin. De all que, sumado a las restantes debilidades normativas y regulatorias, en la fase posconvertibilidad se asiste a una crisis de abastecimiento y presin empresaria para dolarizar los valores domsticos en, precisamente, los hidrocarburos, en general, y el gas natural, en especial. Esto, en conjunto con las propias falencias de la infraestructura disponible, plantea un escenario por dems crtico en el campo de la energa y, por ende, en los servicios pblicos que se le vinculan. En ese sentido, las actuales autoridades nacionales, han tendido a desplegar polticas en las que pareceran priorizarse las urgencias de corto/mediano plazo sin que, necesaria y suficientemente, se inserten en una estrategia energtica de largo plazo.68 En otras palabras, sin desmantelar el entramado normativo y regulatorio del sector energtico, se intenta yuxtaponerlo a una
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creciente injerencia estatal en muchos casos, contradictoria con aqul;69 a la vez que se ceden a algunas de las presiones del oligopolio hidrocarburfero. En este ltimo caso, de singular trascendencia atento a sus efectos sobre el resto de la cadena energtica y sus consiguientes impactos sobre las tarifas del gas natural por redes y de la energa elctrica; exceptuadas, hasta recientemente, las residenciales, la sancin del Decreto N 181/04 (y subsiguientes resoluciones de la Secretara de Energa N 208/04, 415/04, 1.146/04, 752/05) conlleva una clara concesin al oligopolio hidrocarburfero. Con ello se procur tender a la total normalizacin (lase liberalizacin) del precio del gas en boca de pozo, de forma de otorgarle a dicho oligopolio los incentivos de mercado necesarios para que incrementasen sus inversiones en exploracin y explotacin. Si bien se establecieron precios de referencia temporales para garantizar que quienes contratasen directamente con los productores se vieran protegidos del posible abuso de posicin dominante, paralelamente qued desregulada la escalada hacia la virtual dolarizacin del gas en boca de pozo (en la actualidad, casi un 50% por encima de los valores vigentes en 2001, en plena convertibilidad). Esta liberalizacin total implic, desde mediados de 2005, una ms que considerable recomposicin de ingresos y excedentes para el oligopolio hidrocarburfero. Por su parte, varias han sido las polticas pblicas tendientes a fortalecer el papel del Estado en el sector. En ese marco se inscribe, por ejemplo, la promocin fiscal para la exploracin hidrocarburfera (Ley N 26.154 de octubre de 2006), la creacin (en 2004) de ENARSA,70 la institucionalizacin de fondos fiduciarios para incrementar el transporte de gas,71 la aceleracin de los tiempos de maduracin de Atucha II, la elevacin de la cota de Yacyret prevista, ahora, para 2008, la utilizacin de los fondos adeudados a los generadores72 para la construccin de las dos centrales trmicas que permitirn incrementar, a principios de 2009, en ms de un 10% la oferta elctrica, los incipientes intentos de promover fuentes renovables de energa, y los sealados programas Energa Total, Energa Plus y Energa Delivery. Estas iniciativas son, entre otras, las principales acciones oficiales tendientes a superar la actual crisis de oferta y, por ende, de las posibilidades de prestacin de los servicios pblicos en el campo de la energa. En sntesis, sin alterar radicalmente el plexo normativo y regulatorio del sector energtico, se ha avanzado hacia una mayor injerencia estatal en la actividad y en la resolucin de algunos de los puntos ms crticos para el corto/mediano plazo sin que ello garantice, ni mucho menos, la resolucin definitiva de las principales problemticas estructurales del sector.
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VI. SNTESIS Y RECOMENDACIONES
La prestacin de los servicios pblicos en la Argentina revela, en la actualidad, marcadas heterogeneidades tanto en trminos de calidad como de cobertura, aunque, desde una visin de conjunto y por dems estilizada, podra caracterizarse con matices y gradaciones diversas como relativamente deficitaria, por lo menos desde la visin que surge de jerarquizar las necesidades de la sociedad y, en especial, de sus estratos ms carenciados. Ello involucra, en igual medida, a la heteromorfa base de sustentacin de los mismos o, en otras palabras, a muchas de las carencias emergentes de la propia infraestructura fsica y econmica. Sin duda, ambas problemticas ntimamente asociadas emergen como resultantes de, por un lado, las profundas deficiencias y debilidades del contexto normativo, regulatorio e institucional que emanan del acelerado programa de privatizaciones implementado durante los aos noventa y, por otro, de las dificultades que conlleva la reversin de tales legados crticos, aun en lo relativo relaciones de poder mediante al plexo fundacional del desguace estatal (involucrando, incluso, la insercin del pas en los nuevos paradigmas que plantea el derecho pblico internacional). El diagnstico de situacin en esos diversos aunque complementarios y, muchas veces, yuxtapuestos campos de anlisis se colige del conjunto de las consideraciones precedentes; en especial pero no solo de los casos paradigmticos incluidos en la seccin anterior. Idnticas consideraciones cabe realizar respecto de la relacin Estado-sociedad civil y sobre las difusas formas bajo las que se materializ (donde se destaca, sin duda, la escasa transparencia y participacin ciudadana en la toma de decisiones), al igual que en lo atinente a la dbil incidencia de las asociaciones de defensa de los usuarios y consumidores. A partir de ello se desprendera una multiplicidad de recomendaciones en torno a la relacin Estado-sociedad civil que encuentra en los servicios pblicos una de sus expresiones ms ilustrativas; en tanto se trata, en ltima instancia, de actividades indelegables del propio Estado. En ese marco, los intentos de recuperar ese papel del Estado durante la gestin Kirchner son auspiciosos, si bien podra caracterizrselos como no siempre suficientemente articulados ni insertos en una clara y transparente estrategia de largo plazo. Sin duda, los condicionantes internos y externos no son de fcil resolucin pero, a partir de slidas iniciativas acompaadas por y sustentadas en el debate y participacin de la ciudadana y sus representaciones formales e informales, se podran revertir los actuales dficit infraestructurales y, a la vez, los que de ellos se derivan y se ven plasmados en la calidad y cobertura de prestacin de parte sustantiva de los servicios pblicos. De all que, por ejemplo, el PEN reconsiderara que el proyecto de ley de RNSP constituira un valioso aporte como disparador de la discusin parla-
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mentaria y social en torno a la trascendencia econmico-social de los servicios pblicos y a la consiguiente necesidad de su regulacin. Asimismo, y a la luz de la experiencia acumulada, deberan formularse y debatirse marcos regulatorios especficos para todos los servicios pblicos (cualquiera sea el tipo de gestin pblica, privada o mixta) y, en particular, para el sector energtico en su conjunto.73 Ello no hara ms que reconocer, en ltima instancia, que los incentivos de mercado no funcionan en el marco de la prestacin privada de servicios pblicos. Obviamente, ello debera verse acompaado por la reformulacin del diseo institucional y la conformacin de agencias de regulacin autrquicas e independientes del poder poltico donde, adems, se minimicen tanto como sea posible los riesgos de captura por parte de las empresas reguladas, con giles e incluyentes canales de participacin ciudadana, direccin colegiada y emergente de concursos pblicos de antecedentes e idoneidad profesional, entre otros. Por ltimo, resulta insoslayable resaltar que la necesaria reconfiguracin de la relacin Estado-empresas privatizadas-sociedad civil en el mbito de los servicios pblicos deber inscribirse, compatibilizarse y articularse con el conjunto de polticas pblicas que, con objetivos de desarrollo econmico con creciente equidad social, prioricen los intereses sociales por sobre los de unos pocos aunque muy poderosos agentes econmicos locales e internacionales. En ese sentido, tales polticas pblicas deberan permitir y garantizar que el pas se inscriba en un sendero en el que el mero, aunque muy significativo, crecimiento econmico del ltimo lustro derive en un proceso de desarrollo autosostenido, sustentable y con una creciente equidad social. Para ello, esas polticas deben verse insertas en un plan integral e integrado de largo plazo que las articule y las torne plenamente consistentes, es decir, la planificacin de un proyecto de pas incluyente donde se vean definitivamente desplazadas las concepciones que descansan en las bondades de la autorregulacin de los mercados (y la consiguiente exclusin social).
NOTAS 1. Se entiende por servicios pblicos aquellas actividades de utilidad pblica con caractersticas de red cuya garanta de prestacin corresponde en forma indelegable al Estado. El mismo puede optar entre la prestacin directa -tal como ocurri en el pas desde las nacionalizaciones hasta los aos noventa- o la prestacin indirecta ya sea va concesin (delegacin temporaria de la prestacin), privatizacin (venta de activos) o cualquier otra forma mixta definida al efecto. La conceptualizacin de servicios pblicos esenciales remite, en ltima instancia, y con gradaciones diversas histricamente determinadas a aquellos que socialmente resulten imprescindibles
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para garantizar la calidad de vida de la poblacin y el desarrollo econmico, en su sentido ms amplio. 2. Durante el pasado decenio se transfirieron al capital privado, entre otras, la mayor empresa del pas (la petrolera YPF); la generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica en este ltimo caso, tanto en el nivel nacional como en trece jurisdicciones provinciales; el transporte y la distribucin de gas natural; buena parte de la infraestructura vial (rutas nacionales y redes de acceso a las grandes ciudades); el dragado y el balizamiento de la hidrova Santa Fe-Ocano Atlntico; el servicio postal; el sistema nacional de aeropuertos; los ferrocarriles de pasajeros y de carga los ramales no concesionados fueron clausurados; el servicio de telefona; las terminales portuarias; el sistema de agua y saneamiento (en el rea Metropolitana de Buenos Aires el mayor sistema integrado a nivel internacional y en trece provincias); las empresas siderrgicas y petroqumicas y aquellas del rea de defensa, la aerolnea de bandera, y los canales de radio y televisin. 3. En noviembre de 2002, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) calific de derecho humano indispensable el acceso al agua limpia para uso domstico y personal. En otros trminos, el agua debe ser considerada un bien social y cultural y no un producto bsico de carcter econmico. 4. Segn informacin del Consejo Federal de Entidades de Servicios Sanitarios (COFES), en el ao 2002, coexistan 1.749 organismos y empresas operadoras de los servicios de agua potable y/o saneamiento, mayoritariamente cooperativas (677), uniones vecinales (317) y municipios (587). 5. Al respecto, cabe sealar que en la fase de la posconvertibilidad se han verificado cambios sustanciales en la conformacin empresaria responsable de la prestacin del servicio. En enero de 2002, el 56,6% de la poblacin habitaba en reas gestionadas por empresas privadas con fines de lucro (con la consiguiente exclusin de cooperativas y uniones vecinales). Cinco aos despus, como producto de la rescisin de algunos de los principales contratos de concesin al capital privado, este porcentaje se contrajo al 16,3%. Como contrapartida, las empresas estatales pasaron a prestar el servicio al 52,7% de la poblacin del pas. Vase Azpiazu, D. y Bonofiglio, N., Nuevos y viejos actores en los servicios pblicos. Transferencias de capital en los sectores de agua y saneamiento y distribucin de energa elctrica en las postconvertibilidad, Documento de Trabajo N 16, FLACSO, rea de Economa y Tecnologa, octubre de 2006. 6. Algunos de los ltimos intentos por reactivar ciertos tramos (como la rehabilitacin, a fines de 2003, del llamado Gran Capitn Buenos Aires-Posadas que ha sufrido todo tipo de inconvenientes hasta legales, demoras ms de 12 horas, adicionales a las 26 previstas, descarrilamientos, etc.) han dejado claramente de manifiesto la obsolescencia (agravada por la falta de mantenimiento) de gran parte de la otrora amplia cobertura territorial de los ferrocarriles (ms all de las restricciones que emanan de su trazado que responda, en ltima instancia, al perfil y dinmica del patrn de desarrollo de la economa argentina). 7. Vase http://www.mecon.gov.ar/uniren. 8. Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, Estadsticas de Servicios Pblicos, Nivel de Actividad, Estadsticas de Servicios Pblicos. Vase http://www.indec.
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gov.ar. Hasta el final de esta seccin, salvo aclaracin, debe considerarse esta misma fuente para todas las referencias estadsticas. Al respecto cabe sealar que durante el ltimo ao casi la totalidad de esas informaciones sectoriales no ha sido actualizada. 9. El Defensor del Pueblo de la Nacin, en el informe La afectacin permanente de los derechos humanos de los usuarios de los ferrocarriles del rea metropolitana (http://www.defensor.gov.ar), sostiene: [...] la psima prestacin del servicio pblico de transporte ferroviario encontraba fundamento en la manifiesta incapacidad de la dirigencia empresaria, con denuncias penales por comprar y licitar muy por encima de los precios corrientes de plaza, con contratos de obras pblicas poco transparentes, con mecanismos de negocios cruzados entre empresas vinculadas. 10. Cabe sealar que las concesiones viales de los llamados corredores nacionales fueron, junto a la de ENTel, las primeras privatizaciones realizadas en el marco de la Ley N 23.696. Las mismas caducaron en octubre de 2003, cuando se decidi convocar a una nueva licitacin, reagrupar los entonces diecisiete corredores en apenas seis algunos tributando un canon, otros recibiendo subsidios pblicos, acortar las concesiones a cinco aos, al mismo tiempo que las obras de mejoramiento previstas quedan a cargo del Estado. 11. Tambin operan bajo el mismo rgimen la red de accesos a Buenos Aires (la de mayor significacin econmica, a punto tal que en el ao 2005 transitaron por sta 291,8 millones de vehculos), a Crdoba, y las rutas nacionales N 7 (San Luis), N 9 (Salta) y N 105 (Misiones). 12. Vase http://www.vialidad.gov.ar. 13. Al respecto, algunas de las consideraciones incluidas en un informe de noviembre de 2005, de la Auditora General de la Nacin (AGN), resultan sumamente ilustrativas: Por su parte, la empresa concesionaria AA2000 S.A. no cumple en tiempo y forma con las obligaciones en materia de seguridad, desoyendo las intimaciones realizadas por el rgano Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) e ignorando sus atribuciones. Es decir que, en la relacin de control, el concesionario no presta colaboracin y acta desconociendo la autoridad del organismo de control. Vase http://www.agn.gov.ar. 14. Vase, a ttulo ilustrativo, Gerchunoff, P.; Greco, E. y Bondorevsky, D.: Comienzos diversos, distintas trayectorias y final abierto: una dcada de privatizaciones en Argentina, 1990-2002, CEPAL-ILPES, Serie Gestin Pblica N 108, Santiago de Chile, marzo de 2003. 15. Vase, entre otros, Abeles, M., Forcinito, K. y Schorr, M.; El oligopolio telefnico argentino frente a la liberalizacin del mercado. De la privatizacin de ENTel a la conformacin de los grupos multimedia, FLACSO/UNQ/IDEP, Buenos Aires, 2001. 16. Esencialmente ello se ve plasmado en tres de los artculos de la ley. As, de acuerdo con el art. 8, quedan sin efecto las clusulas de ajuste en dlar o en otras divisas extranjeras y las clusulas indexatorias basadas en ndices de precios de otros pases y cualquier otro mecanismo indexatorio. Los precios y tarifas resultantes de dichas clusulas, quedan establecidos en pesos a la relacin de cambio un peso ($ 1) = un dlar estadounidense (u$s 1). Por su parte, el art. 9 autoriza al Poder Ejecutivo Nacional (PEN) a renegociar los contratos comprendidos en lo dispuesto en el Artculo 8 de la presente ley, estableciendo para aquellos vinculados a la prestacin
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de servicios pblicos que deben satisfacer una serie de criterios bsicos (como, por ejemplo, el impacto de las tarifas en la competitividad de la economa y en la distribucin de los ingresos). Por ltimo, en el art. 10, se estableci que, en el marco de los precedentes, las prestadoras de servicios pblicos no podrn suspender o alterar el cumplimiento de sus obligaciones. 17. Posteriormente, el Defensor del Pueblo de la Nacin (licenciado Mondino) renunci a su cargo en la Comisin, al igual que el representante de los usuarios y consumidores (doctor Caplan). 18. Vase, al respecto, Azpiazu, D. y Schorr, M., Crnica de una sumisin anunciada. Las renegociaciones con las empresas privatizadas bajo la Administracin Duhalde, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003. 19. Dados los muy pocos meses transcurridos desde la asuncin presidencial de la doctora Cristina Fernndez de Kirchner, prcticamente la totalidad de las referencias a la Administracin Kirchner remite a la gestin gubernamental del doctor Nstor Kirchner, aunque involucran marginalmente en su relacin con los temas bajo anlisis al actual PEN. 20. En la prxima seccin se analizar una de las principales iniciativas de la Administracin Kirchner en la materia: el proyecto de ley de Rgimen Nacional de Servicios Pblicos. 21. En sectores tan sensibles como los de energa elctrica y gas natural por redes, ello conlleva, por un lado, una mayor accesibilidad econmica para los usuarios de menores recursos econmicos y, por otro, tambin, un desmedido abaratamiento real del servicio para aquellos de ms altos ingresos. Esto no es ms que la paradjica resultante del mantenimiento de los criterios de tarifacin adoptados en los respectivos procesos de privatizacin (supresin de los subsidios cruzados entre distintos tipos de usuarios residenciales). 22. Tngase presente que la Ley de Emergencia fue renovada anualmente por el Parlamento a medida que sus plazos fueron caducando (Leyes N 25.790, 25.972, 26.077, 26.204 y 26.339). 23. Al respecto cabra incorporar una digresin vinculada, en este caso, a aquellos sectores sociales que no cuentan con la posibilidad de acceder a la provisin de gas natural por red, los cuales, por tanto, deben recurrir al gas envasado (GLP) mercado en el que, a pesar de los subsidios pblicos y de la instauracin de la llamada garrafa social, su costo actual es casi cinco veces superior al del gas natural por redes. 24. El Centro Internacional sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados nacionales de otros Estados (CIADI) y la Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL), son los tribunales arbitrales internacionales creados en el mbito del Banco Mundial y las Naciones Unidades respectivamente para resolver los diferendos entre inversores privados extranjeros y Estados nacionales. 25. Esto fue as en los sectores de agua y saneamiento en el AMBA (transitoriamente, entre mayo y diciembre de 2004), gas natural, electricidad, telefona, terminales portuarias de Buenos Aires y red de accesos a la ciudad de Buenos Aires. 26. Informe final de evaluacin del proceso de renegociacin de los contratos y el desempeo de la Comisin, elevado por el doctor A. Biagosch al ministro Roberto Lavagna el 29 de mayo de 2002.
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27. Sin embargo, en forma paralela, se contempl la obligacin de las empresas de realizar a su cargo ciertas inversiones imprescindibles. Esto ocurri en los corredores viales nacionales, ferrocarriles de carga, distribuidoras y transportistas de electricidad, y distribuidoras de gas natural. 28. Tal como ocurri en las renegociaciones de la red de accesos a la ciudad de Buenos Aires, el corredor vial 18 caminos del Ro Uruguay y, con ligeros matices, tres de los ferrocarriles de carga en el primer sentido y las empresas gasferas y elctricas, las cuatro terminales del puerto de Buenos Aires y Aguas Argentinas (acta acuerdo inicial) en el segundo. 29. Transporte ferroviario de carga y Aeropuertos Argentina 2000. 30. Segn se desprende de la pgina web de la UNIREN, hasta febrero de 2008, de las treinta y cinco actas acuerdo firmadas entre partes, treinta y cuatro han superado la instancia de audiencia pblica, quedando pendiente slo el caso de Hidrova S.A. Asimismo, en otros cinco casos entre los que se incluyen Metrogas, Gas Cuyana, Gas del Centro y las dos transportadoras de gas (TGN y TGS) an no se han firmado las actas acuerdo, pero ya se han realizado las correspondientes audiencias pblicas; al tiempo que se encuentran demorados los acuerdos con las concesionarias de los servicios de ferrocarriles de pasajeros (TBA, Metrovas y Ferrovas), Gas NEA y el Puente Rosario-Victoria (Puentes del Litoral SA) Vase http:// www.uniren.gov.ar . 31. En septiembre de 2005, al firmarse el acuerdo provisorio con Edenor, el Centro de Educacin al Consumidor (CEC) reclam pblicamente la convocatoria a nuevas audiencias pblicas para debatir los alcances de los acuerdos alcanzados con Edesur y Edenor. La entidad plante que las audiencias realizadas en el mes de abril de ese mismo ao no pueden tomarse como vlidas porque las propuestas que se trataron fueron rechazadas por las empresas que ahora firmaron otra clase de acuerdo (Diario Clarn, 22/09/05). 32. Cabe resaltar que dicho proyecto perdi estado parlamentario en febrero de 2006 al concluir el segundo ao de sesiones del cuerpo (desde su remisin por parte del PEN) sin que obtuviera media sancin. Es ms, el proyecto no obtuvo dictamen en ninguna de las siete comisiones de la Cmara de Diputados a las que fuera remitido originalmente. 33. A simple ttulo ilustrativo, al analizar el proyecto de ley, Jos A. Martnez de Hoz sealaba: La seguridad jurdica, que es un elemento esencial para el crecimiento en armona en una sociedad civilizada se traduce en la certeza, en el cumplimiento y aplicacin de la ley vigente y en la previsibilidad de las conductas estatales (diario mbito Financiero, 10/09/04). Estas reflexiones llaman la atencin cuando lo que se destaca del proyecto oficial es, precisamente, su intento por recuperar la seguridad jurdica a partir del debate y sancin de una ley marco que estableciera normas y fundamentos regulatorios comunes al conjunto de los servicios pblicos, garantizando la previsibilidad de las conductas estatales; en detrimento de la imprevisibilidad emanada de los histricos vacos legales en la materia. 34. Banco Mundial, Estrategia de Asistencia al Pas para la Repblica Argentina, mayo de 2006 (Informe N 34015-AR). 35. Cabe sealar que el brazo financiero de este organismo (Corporacin Financiera Internacional) participaba en el capital accionario de, precisamente, dos de las
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empresas a las que se les rescindieran los respectivos contratos, durante la Administracin Kirchner: Correos Argentinos S.A. y Aguas Argentinas S.A. 36. En este sentido, algunos de los principales elementos fueron: a) haberse implementado en casi todos los casos salvo en los sectores gasfero y energtico por medio de decretos del PEN y no por leyes del Congreso; b) no haber respetado en casi ninguna de las privatizaciones la precedencia temporal sugerida por la literatura, segn la cual es deseable, previo a la transferencia del servicio, sancionar el marco regulatorio y crear el ente respectivo; c) no haber propiciado el saneamiento financiero de las empresas a privatizar y/o concesionar, lo cual conllev la subvaluacin de activos con altsimos costos hundidos financiados por la sociedad; d) no haber propiciado la difusin de la propiedad, fijando, por ejemplo, patrimonios mnimos muy elevados como requisito para participar de las licitaciones, y e) haber ofrecido plazos extensos de concesin y previsto amplias posibilidades de prrroga de las mismas. 37. Esta perspectiva qued inmortalizada en las palabras del ex ministro de Justicia Rodolfo Barra: El ente regulador cumplir mejor con su finalidad cuanto menos regule. En realidad, dentro del espritu de la reforma del Estado deberan denominrselos entes des-reguladores, ya que deben terminar de desmontar el aparato regulatorio contra-mercado construido a partir de los treinta. En esta perspectiva, deberamos tender ms a la desaparicin de algunos de estos entes que a su crecimiento, en la medida en que la actividad sobre la que inciden retorne al pleno mundo del mercado (Diario Clarn, 24/11/98). 38. A los efectos de este anlisis se tendrn en cuenta los entes de regulacin y/o control con atribuciones sobre concesiones dependientes de la jurisdiccin nacional. Ellos son: ENARGAS (gas natural), ENRE (energa elctrica), ETOSS (reemplazado recientemente por el ERAS para controlar la, ahora, empresa estatal Agua y Saneamientos Argentinos AySA), CNC (comunicaciones), CNRT (transporte), OCCOVI (concesiones viales) y ORSNA (aeropuertos). 39. El restante ejemplo lo ofrece el ERAS, creado por la Ley N 26.221, al sancionarse el marco regulatorio correspondiente al rea de prestacin del servicio por parte de AySA. 40. En este sentido, resulta ilustrativo que tres de los cinco entes que fueron creados por decreto hayan sufrido sucesivas transformaciones en sus mbitos de incumbencia (sectores regulados) y dependencia funcional (ministerio o secretara): CNC, CNRT y OCCOVI. 41. Slo en el caso del, ahora disuelto, ETOSS tal responsabilidad del PEN era compartida dado el carcter interjurisdiccional del organismo por el jefe de gobierno porteo y el gobernador de la provincia de Buenos Aires (cada uno de ellos nombraba dos de los seis directores del ente). 42. Esta captura en sentido doble implica, por un lado, la cooptacin estndar que se dirige desde las empresas reguladas y los grupos de inters hacia la agencia reguladora. Y, por otro lado, el oportunismo gubernamental o expropiacin regulatoria, que significa el quiebre de la independencia desde el propio Estado -sea por intermedio directo del PEN o, peor an, por la influencia misma que puede ejercer el poder poltico. 43. Ms all de las limitaciones del Poder Judicial en la Argentina, su papel como
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va recursiva se constituye en un elemento clave para garantizar no slo la economa de proceso, sino tambin la independencia de las agencias. 44. Existe un debate irresuelto respecto de los alcances de este aspecto del artculo 42 de la Constitucin. Sin embargo, cabe destacar que segn se desprende del diario de sesiones de la Convencin Constituyente de 1994 all se impuso un umbral mnimo a partir del cual el legislador puede definir el nivel de insercin. De esta forma, queda habilitado para legislar en ms es decir, regular la participacin de las asociaciones en los directorios de los organismos pero no en menos como ocurre actualmente, donde ni siquiera est garantizado en todos los entes el funcionamiento de comisiones asesoras no vinculantes. 45. Con el objetivo de garantizar el principio de publicidad de los actos de gobierno y el derecho de acceso a la informacin pblica, este decreto aprueba cinco reglamentos con injerencia en la rbita del PEN. A saber: reglamento general de audiencias pblicas, para la publicidad de la gestin de intereses, para la elaboracin participativa de normas, de acceso a la informacin pblica y de reuniones abiertas de los entes reguladores de servicios pblicos. 46. A ttulo ilustrativo, las materias en las que estos dos entes tienen la obligacin de convocar a audiencias pblicas son: a) otorgamiento de autorizaciones para la prestacin de servicios y para construir y ampliar instalaciones; b) operaciones de consolidacin, fusin y adquisicin de acciones entre empresas y grupos de empresas prestadoras; c)frente a denuncias de conductas anticompetitivas o abusivas de la situacin de monopolio; d) modificacin de las tarifas; e) declaracin de una tarifa como injusta o irrazonable, indebidamente discriminatoria o preferencial, y f) violaciones al marco reglamentario y renovacin de habilitaciones. Vase Ley N 24.065 y Ley N 24.076. 47. En el marco de la sancin del Decreto N 1.172/03 algunos organismos (ENRE, ENARGAS y ORSNA) reemplazaron sus reglamentos previos por las disposiciones emanadas del reglamento general de audiencias pblicas para el PEN. 48. La audiencia pblica realizada con motivo del rebalanceo telefnico del ao 1997 y de los ferrocarriles en 1999 esta ltima convocada luego de una intimacin judicial son buenos ejemplos de hasta qu punto las audiencias se convirtieron en una especie de aval pblico sobre lo que ya estaba definido con las empresas. De hecho, en el caso de los ferrocarriles, apenas unas horas despus de terminada la audiencia, el PEN firm los nuevos contratos. Ya en la Administracin De la Ra, la renegociacin del contrato de Aguas Argentinas S. A. de 2001 (que llevaba tres aos de demora), si bien tuvo la virtud de constituirse en la primera audiencia pblica en el sector, tambin fue utilizada como instancia de validacin formal de lo acordado, puesto que las declaraciones all vertidas no fueron consideradas en el marco de la revisin quinquenal del contrato. 49. Informe N 2, Estado y Grado de Implementacin del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, ACIJ, 2006 y Subsecretara de la Gestin Pblica (en http://www.sgp.gov.ar). 50. Originalmente, este consorcio estuvo controlado por la francesa Suez Lyonnaise des Eaux-Dumez y el grupo nacional Soldati, y cont con participaciones minoritarias de otras tres empresas extranjeras y otras dos de capital nacional, entre las que encontraba el grupo Meller. Con posterioridad, el holding Soldati y el grupo
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Meller se desprendieron de sus tenencias accionarias. Como resultado, la composicin accionaria de AASA qued conformada de la siguiente manera: Suez (39,9%), Agbar (25,0%), Banco de Galicia y Buenos Aires (8,3%), Vivendi (7,6%), Corporacin Financiera Internacional (dependiente del Banco Mundial, 5,0%), Anglian Water Plc. (4,2%), y el Programa de Propiedad Participada (trabajadores de la firma, 10,0%). 51. En el caso de los principales accionistas de AASA, tanto la Suez como Vivendi y Agbar iniciaron su demanda en dicho tribunal arbitral, mientras que la Anglian Water Limited lo hizo ante la UNCITRAL. 52. Al respecto, cabe resaltar que, entre mayo de 1993 y enero de 2002, la tarifa media residencial se increment un 88,2%, al tiempo que el ndice de Precios al Consumidor slo lo hizo el 7,3%. A la vez, mientras que para el decil ms pobre de la sociedad el costo del servicio de agua y cloacas significaba, en el mes de mayo de 2002, el 9,0% de sus ingresos, para el 10% de la poblacin de mayores recursos slo representaba el 1,3%. Vase Azpiazu, D. y Forcinito, K.: Historia de un fracaso: la privatizacin del sistema de agua y saneamiento en el rea Metropolitana de Buenos Aires, en Azpiazu, D., Catenazzi, A. y Forcinito K., Recursos pblicos, negocios privados. Agua potable y saneamiento ambiental en el AMBA, Universidad Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines, 2004. 53. Vase, entre otros, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), Informe sobre el grado de cumplimiento alcanzado por el contrato de concesin de Aguas Argentinas S.A., Buenos Aires, 2003; y Lentini, E., El impacto en la concesin de agua y saneamiento del rea Metropolitana. Un anlisis preliminar, I.A.S.P., Seminario Los servicios pblicos en el nuevo escenario econmico, ETOSS, febrero de 2002. 54. Vase AASA: Respuesta a la informacin solicitada por el Ministerio de Economa por medio de la gua de procedimientos, Resumen Ejecutivo, abril de 2002. 55. A tal punto alcanzaron los incumplimientos contractuales en materia de inversiones que en el ao 2003 se registraban importantes dficit en trminos de expansin de los servicios con respecto a las metas comprometidas. Por caso, la cobertura del servicio de agua potable era del 79% de los habitantes del rea concesionada frente a un 88% estipulado en el contrato de concesin (supone un dficit de alrededor de 800 mil habitantes), y la de desages cloacales era del 63% contra una previsin inicial del 74% (dficit de ms de un milln de habitantes). En ambos casos, los incumplimientos guardan relacin directa con los niveles de pobreza e indigencia de la poblacin del rea de concesin. Por otro lado, frente a un compromiso de tratamiento primario de aguas servidas que deba alcanzar al 74%, slo se haba concretado el 7%, afectando a ms de seis millones de habitantes. Vase ETOSS, ob. cit. 56. Vase Azpiazu, D. y Forcinito, K., ob. cit. 57. Vase, entre otros, Defensor del Pueblo de la Nacin, Informe sobre el servicio de agua potable y cloacas, Buenos Aires, 2003 (en http://www.defensor. gov.ar); Auditora General de la Nacin, Resolucin 185, Buenos Aires, 2003 (en http://www.agn.gov.ar/informes/Aguas.PDF); Comisin de Renegociacin de Contratos de Obras y Servicios Pblicos, Informe del Equipo Tcnico y Anlisis. Sector
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Agua y Saneamiento sobre el Procedimiento de Documento de Consulta de Aguas Argentinas S.A., Buenos Aires, 2003 (en http://www.mecon.gov.ar/crc/inf_doc_ cons_aguas.pdf). 58. Ese aumento haba sido otorgado en el marco de la renegociacin/revisin quinquenal que tuvo lugar en 2001 y plasmado en el acta acuerdo suscripta entre AASA y el ETOSS (9/01/2001). 59. Los puntos ms destacados de la propuesta fueron los siguientes: aumento en sus ingresos no slo va facturacin del 60% a partir del 1/1/05; intervencin estatal para la obtencin de un prstamo por el equivalente a 250 millones de dlares en pesos, a dieciocho aos con tres aos de gracia, a una tasa de inters anual fija del 3%; compromisos de inversin que en un 48% deberan quedar a cargo del Estado nacional; y eximicin del pago del impuesto a las ganancias; entre otros. 60. Vase CELS: Derechos humanos en Argentina, CELS-Siglo XXI, Buenos Aires, 2007. A pesar del limitado y escaso debate social sobre el tema, el mismo permiti corregir riesgosas interpretaciones en torno a la naturaleza social de AySA. As, a travs de la posterior sancin del Decreto N 373/06, las acciones de AySA en propiedad del Estado fueron declaradas intransferibles. 61. Al respecto cabe resaltar que, habindose aprobado en febrero de 2007 el nuevo marco regulatorio por el cual el ETOSS quedaba disuelto, recin en junio, por Decreto N 702/07, el PEN design al presidente del ERAS, al tiempo que a la fecha (abril de 2008) an no han sido nombrados los restantes cargos del Directorio. 62. As, no parece resultar casual que a los pocos das de que se firmara la carta de entendimiento con Edelap, se decidiera trabar embargo a Edenor y Edesur por las multas impagas (63 y 22 millones de pesos, respectivamente). 63. Ms an, cuando buena parte de los accionistas transnacionales ya han obtenido laudos arbitrales a su favor tanto en UNCITRAL (como es el caso de la britnica British Gas Group PLC (BG), por 185 millones de dlares distribuidora Metrogas), como en el CIADI (las estadounidenses Sempra Energy Internacional, por 172,0 millones de dlares tenencias en Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur; y LG&E Energy, por 57,4 millones de dlares Distribuidora de Gas del Centro y de Gas Cuyana). 64. Tal sera el caso del grupo Enron en TGS (el CIADI determin una indemnizacin de 106,2 millones de dlares a favor de Enron Corp y de Ponderosa Assets LP la demanda original era de 323 millones de dlares), o de la francesa Total Gas y la estadounidense CMS Gas Argentina Co en TGN (en este ltimo caso, el CIADI emiti su laudo, obligando al Estado argentino a pagar una indemnizacin de 133,2 millones de dlares a CMS Gas Transmission Company). 65. En efecto, en el caso de Transportadora de Gas del Sur, sus ingresos provenientes del segmento regulado (el transporte de gas natural) representaban, en 2006, el 38% del total de la facturacin, en 2005 el 43%, mientras que en el ltimo ao de la convertibilidad sustentaban el 78% del total. El resto segmento no regulado, con muy elevadas tasas de rentabilidad proviene de la produccin y comercializacin de LGN (lquidos de gas natural) que, en una buena proporcin, se destina a la exportacin. El margen de utilidades netas sobre ventas ascendi, en 2006, a 27,5%. Por su parte, en el caso de Transportadora de Gas del Norte, en el ao 2006, sus ventas provenan, en magnitudes casi similares, de las destinadas al mercado interno donde la
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tasa de rentabilidad internalizada fue de 3,9%, y de las exportaciones (tarifas dolarizadas e indexadas por ndices de precios de Estados Unidos) segmento en el que los beneficios sobre ventas se elevan al 76,7%. Resultado de ello, el margen de utilidades respecto a la facturacin total ascendi, en dicho ao, al 41,9%. Vase, para ambos casos, <www.tgs.com.ar> y <www.tgn.com.ar>, respectivamente. 66. Este modelo se caracteriz por: privatizaciones, debilidades normativas y regulatorias en particular, en materia de compromisos de inversin de riesgo, una matriz energtica intensiva en gas natural, desregulacin plena del mercado de los hidrocarburos fijador, en ltima instancia, de los precios de las distintas cadenas energticas, entre sus elementos centrales. Vase, en especial, Kozulj, R.: Crisis de la industria de gas natural en Argentina, CEPAL, Serie Recursos Naturales e Infraestructura N 88, Santiago de Chile, marzo de 2005, y Pistonesi, H.: Desempeo de las industrias de electricidad y gas natural despus de las reformas: el caso de Argentina, CEPAL-ILPES, Serie Gestin Pblica N 15, Santiago de Chile, diciembre de 2001. 67. Como se comentar ms adelante, parte de las acreencias acumuladas alrededor de 450 millones de dlares financian parte importante de las dos nuevas centrales trmicas que permitirn a principios de 2009 incrementar en ms del 10% la actual capacidad instalada en generacin elctrica. 68. Tal el caso de, entre otros, los Programas Energa Total (Resolucin MINPLA N 459/07), Energa Plus (Resolucin SE N 1.128/06) y Energa Delivery, tendientes a inducir la sustitucin de gas natural por otros energticos as como a ampliar el parque generador elctrico. 69. Como, por ejemplo, al establecer restricciones a las exportaciones de gas natural condicionndolas a la atencin plena de la demanda domstica, al establecer retenciones a tales ventas al exterior, etc. 70. Se trata de Energa Argentina S. A. (ENARSA), creada por la Ley N 25.943, donde el Estado nacional controla el 53% del capital social acciones intransferibles, el 12% corresponde a las provincias y el 35% restante se cotiza en la Bolsa. Si bien la empresa naci siendo titular de los permisos de exploracin y explotacin en todas las reas martimas no concesionadas, y est autorizada a realizar una multiplicidad de actividades vinculadas a la energa, el objetivo proclamado fue el de transformarla en una firma testigo dentro del mercado. De todas maneras, al presente, sus actividades (contando con crecientes subsidios estatales) no implicaron cambios radicales en el desempeo sectorial. 71. El Decreto N 180/04 cre el Fondo Fiduciario para atender inversiones en transporte y distribucin de gas (financiacin de obras para la expansin y/o extensin), en cuyo marco se cre la figura de FIDEICOMISOS DE GAS - Fideicomisos Financieros y se dispuso la ampliacin de la capacidad de transporte de dos gasoductos operados por TGN y TGS. Las inversiones comprometidas ascienden a 2.400 millones de dlares, y sern afrontadas a partir de crditos (como el otorgado por el BNDES de Brasil, por casi 800 millones de dlares), y por los medianos y grandes usuarios, a travs de cargos tarifarios adicionales que tendrn una duracin de ocho aos. 72. Se trata del Fondo de Inversin Mercado Elctrico Mayorista (FONINVEMEM), que permitir construir dos centrales de 800 MW cada una Termoelctrica
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Manuel Belgrano (en Campana) y Termoelctrica Jos de San Martn (en Rosario) que demandarn una inversin de 900 millones de dlares. Las mismas sern financiadas a partir de la capitalizacin de parte de los recursos adeudados a los generadores (450 millones de dlares), cargos tarifarios del 3% del valor de la energa a pagar por medianos y grandes usuarios durante cinco aos, y otros aportes. 73. La regulacin de las fases de transporte y distribucin de gas natural y energa elctrica es naturalmente dbil cuando sus insumos bsicos (gas natural y combustibles lquidos esencialmente, fuel oil) son provistos, a precios desregulados, por el oligopolio hidrocarburfero; con el agravante de que algunos grandes agentes econmicos participan en las distintas cadenas energticas. A la vez, ello permitira revertir la ausente preocupacin privada por el uso racional desde una perspectiva intergeneracional de recursos naturales no renovables, as como por los impactos medioambientales de la exploracin y explotacin hidrocarburfera.
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DISTRIBUCIN DEL INGRESO, CRECIMIENTO ECONMICO Y REDUCCIN DE LA POBREZA EN LA ARGENTINA

Daniel Kostzer
Qu marco conceptual tenemos que tomar para analizar la vinculacin que hay entre crecimiento, distribucin del ingreso y reduccin de la pobreza? Podramos adoptar la idea de la economista inglesa Joan Robinson (1961), quien deca que la erradicacin de la pobreza extrema es una funcin de la combinacin de estrategias de crecimiento y distribucin. Se precisa crecimiento porque, de no haberlo, uno puede llegar a encontrar rpidamente un lmite econmico a la distribucin o a la reduccin de la pobreza; y se necesita distribucin porque si no hay reparto del ingreso, el lmite va a estar en lo social y en lo poltico, como claramente ocurri durante la dcada del noventa, donde la Argentina tuvo crecimiento econmico sin reduccin de la pobreza y sin distribucin. Franoise Bouguignon, el ltimo economista jefe del Banco Mundial, dice: [...] se debe establecer una estrategia de desarrollo para reducir la pobreza que est entre las interacciones entre distribucin y crecimiento econmico y no entre la relacin entre la pobreza y el crecimiento por un lado y la pobreza y la iniquidad por el otro, porque pobreza e iniquidad son claramente una relacin matemtica (Bouguignon, 2004). Entonces el crecimiento tiene que ser un crecimiento a favor de la pobreza y que la misma se reduzca a partir de las mejoras que se den en la distribucin del ingreso. Al analizar la distribucin del ingreso se estudian tres fases: la primera es la denominada distribucin primaria, relacionada con cmo se produce el reparto entre el capital, el trabajo y el Estado en su rol de recaudador de impuestos; la distribucin secundaria, que se da entre los hogares y las personas; y la redistribucin en especies, en relacin con los servicios pblicos a veces pueden ser tambin servicios privados que redistribuyen, o con las polticas que tienen ese objetivo. La primera fase mide el saldo de ingresos primarios por factor productivo, la segunda, el ingreso disponible y la tercera, el ingreso disponible ajustado.
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En este sentido, el mercado de trabajo en las sociedades capitalistas tiene que ser analizado en profundidad, por el rol central que desempea. El mercado de trabajo no es como el mercado de cualquier otro producto; primero, porque el trabajo est claramente incorporado a quien lo porta. Las primeras regulaciones a los mercados desde el siglo XIX se dieron justamente en el mercado de trabajo, pues no se puede discriminar el trabajo homogneo del de los nios, de los jvenes, de los ms vulnerables o de quienes sean que lo porten. Adems, el trabajo no se puede almacenar. La gente tiene necesidades puntuales y concretas que satisfacer todos los das, por lo tanto, no puede ser considerado como cualquier producto que se compra en el mercado. El segundo argumento que seala la particularidad del mercado de trabajo es que ste funciona como la caja de transmisin que vincula tanto la estructura econmica como la coyuntura, la forma en que una economa se inserta en el mundo, cmo invierte, cmo crece, etc., con el bienestar de los hogares, o sea con la satisfaccin ms concreta y puntual de la necesidad de los mismos, y por lo tanto depende del patrn de crecimiento que tiene la economa y de cules son los sectores que la lideran. Por esto es que la Argentina tuvo en los aos noventa un crecimiento econmico con deterioro en la distribucin del ingreso, con crecimiento de la pobreza. Tambin este proceso depende de la intervencin del Estado, de qu hace el Estado con los impuestos y los subsidios, a quin grava y en qu gasta.
GRFICO 1 PBI Y REMUNERACIN AL TRABAJO ASALARIADO. BASE 1993=100
140 120 100 80 60 40 20 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Rem ndice Rem indice ndice PIB indice
Fuente: elaboracin propia en base a MECON DNCN.
DISTRIBUCIN DEL INGRESO, CRECIMIENTO ECONMICO
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El grfico 1 muestra en paralelo el crecimiento del PBI y de las remuneraciones medias de los asalariados. Se ve cmo el PBI creca en los aos noventa mientras que la remuneracin media caa, hasta el punto donde comienza el estancamiento en 1998, cuando se da inicio al proceso recesivo. All crece la remuneracin media bsicamente porque las empresas comienzan a desprenderse de sus trabajadores de ms baja remuneracin y menos calificados. En el mercado quedan menos empleados con ms salario, aquellos que las empresas no desean despedir debido a los costos de entrenamiento, algo que Abba Lerner denomin atesoramiento de trabajo. La crisis de 2001 marca un punto mximo, y despus se ve cmo comienzan a crecer las remuneraciones medias pero por debajo del aumento del PBI, pues los nuevos trabajadores siempre entran por debajo del valor promedio de los salarios; no obstante, comienza a haber un crecimiento ms acompasado. Esto se refleja con claridad en la participacin de los asalariados en el ingreso, si bien todava est lejos de algunos valores histricos y puede haber un cierto sesgo estadstico tambin. En los ltimos perodos hay una recuperacin (segn los datos hasta el 2006 que brinda el INDEC). Esto ocurre en contraste con los cambios experimentados a comienzos de los aos noventa, donde cae en ms de 7 puntos porcentuales la participacin de los asalariados en el producto. Para medir la distribucin del ingreso se pueden utilizar dos indicadores:
GRFICO 2 PARTICIPACIN DE LOS ASALARIADOS EN EL INGRESO
50
44,7% 41,2% 42,1% 40,0% 37,5% 37,1% 38,3% 36,1% 34,6% 34,3% 40,7% 40,5% 38,4% 41,3%
45
40
35
30
25
20
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Masa salarial como proporcin del PIB a precios bsicos. En el caso de los trabajadores registrados incluye las contribuciones patronales. Fuente: SSPT y EL en base a DNCN-INDEC.
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uno es la brecha entre los extremos, o sea cuntas veces est incluido el ingreso de los ms pobres en el de los ms ricos, y el otro es el coeficiente de Gini, una medida estadstica que tiene valores entre 0 y 1, siendo 0 la mejor distribucin y 1 la peor. En el grfico 3 se ve cmo la brecha en el ingreso entre los ms ricos y lo ms pobres crece de manera significativa hasta el extremo de la crisis de 2001 (esto no considera los cambios que hay en los valores intermedios de la distribucin). Despus se evidencia una mejora con cierta particularidad sobre el final, pues cambia la metodologa y se demuestra que es muy voltil la brecha entre trabajadores registrados y no registrados, porque son justamente los trabajadores no registrados o no asalariados los que integran el primer decil, el ms pobre, mientras que los registrados estn en los deciles ms ricos. La fluctuacin entre semestres se debe al cobro del aguinaldo, que da una volatilidad bastante grande pero igualmente se ve una mejora tendencial.
GRFICO 3 DISTRIBUCIN DEL INGRESO SEGN LA ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES (EPH)

60 55 50 45
Veces
40 35 30 25 20
IV-03
1996
1997
1998
IV-04
IV-05
1999
2000
2001
2002
I-04
I-05
I-06
III-03
II-04
II-05
II-06
Con respecto al coeficiente de Gini, los pases nrdicos o Japn tienen distribuciones del ingreso mucho ms equitativas que las de la Argentina. Latinoamrica est entre las que tiene peores distribuciones y, paradjicamente, en pases como la India o China o pases de la ex Unin Sovitica son bastante ms equitativas que las nuestras.
III-04
III-05
III-06
DISTRIBUCIN DEL INGRESO, CRECIMIENTO ECONMICO
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La Argentina es un caso paradigmtico de un deterioro en el coeficiente de Gini, que en general es un ndice muy estructural y que vara muy poco, por lo que tienen que cambiar mucho los ingresos para que se modifique significativamente el valor estadstico. El caso argentino es el ms dramtico de Sudamrica, ya que, habiendo crecido, tambin se ha deteriorado mucho ms que todos. El grfico 5 muestra la distribucin del ingreso total familiar en 1993, donde la raya negra es la lnea de la pobreza. Si bien haba muchos pobres, la mayor distribucin de frecuencia est por arriba de la lnea de la pobreza. Ya en 1998 se ve una distorsin, un deterioro significativo, pues comienza a trasladarse la moda la mayor distribucin de frecuencias por debajo de la lnea de pobreza, y en 2003 la crisis es total: la mediana, o sea el valor que divide las poblaciones en partes iguales, durante 1993 y 1998 estaba congelada en 800 pesos; en 2003 a pesar de la inflacin y de la crisis estaba en 600 pesos, o sea que implicaba un deterioro en los ingresos y en su distribucin de manera significativa. A esto se suma el crecimiento del valor de la lnea de pobreza, lo cual deteriora an ms la situacin del ingreso. En cuanto a la relacin entre crecimiento econmico, empleo y distribucin del ingreso y pobreza a partir del ao 2003, se puede ver que la pobreza tanto en nmero de personas como en nmero de hogares- va cayendo no a la velocidad que sera deseable al mismo tiempo que cae la tasa de desempleo abierto. Este proceso se da bsicamente porque tambin hay una mejora en la distribucin del ingreso, por algunos ejes concretos de intervenciones polticas salariales y por la negociacin colectiva que lleva a subir el piso salarial y el promedio de los sectores medios en la economa, que son asalariados registrados, incluso los de baja calificacin ven mejorados sus ingresos. Esto se registra en un crecimiento del ingreso medio de los hogares. Si el anlisis se detiene en la densidad del ingreso, en el grfico 6 la lnea en la parte superior corresponde a 2003, donde la mayor frecuencia estaba entre los sectores por debajo de las lneas de pobreza, y la lnea en el extremo inferior (punteada) es la de 2006, que est bastante ms achatada en esa parte, mucho mejor distribuida aunque todava le falte bastante para acercarse a una distribucin del ingreso de un pas desarrollado. El cuadro 3 es un anlisis estadstico realizado por tcnicos del Ministerio de Trabajo con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que muestra las tasas de entrada y salida de la pobreza entre el segundo semestre de 2003 y el de 2006. A la pobreza entraron, o sea que cayeron bajo la lnea de pobreza de manera efectiva ya sea por el efecto precios que tiene la canasta, que define la lnea de pobreza, o porque cayeron sus ingresos un 8,3%, pero salieron de la pobreza un tercio de los pobres, un 32,9% de los pobres. Si estos datos se descomponen por tramos ms cercanos, podemos ver que va reducindose esa tasa de entrada a la pobreza a la
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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS GRFICO 4 CAMBIOS EN EL COEFICIENTE DE GINI DURANTE LOS AOS NOVENTA DISTRIBUCIN DEL INGRESO FAMILIAR EQUIVALENTE
8 6 4 2 0 -2 -4
Per
Brasil
Argentina
Ecuador
Costa Rica
Panam
Uruguay
Paraguay
El Salvador
Jamaica
Mxico
Bolivia
Chile
Venezuela
Fuente: CEDLAS.
CUADRO 1 PRINCIPALES INDICADORES DE POBREZA Y DISTRIBUCIN DEL INGRESO 1993 Ingreso nominal medio de los hogares (U) Variacin porcentual del ingreso(U) Mediana del ingreso Coeficiente de Gini (G) Hogares bajo la lnea de la pobreza (H) Valor de la lnea de la pobreza (LP) Variacin Porcentual LP Relacin entre el ingreso medio y la LP Elasticidad ingreso de la pobreza Elasticidad distribucin de la pobreza 2,68 -2,23 3,74 $ 800 0,455 13,6% $ 424,70 $ 1.137,90 1998 $ 1.183,60 4% $ 800 0,472 17,7% $ 495,30 17% 2,39 -2,13 2,96 2003 $ 892,00 -25% $ 600 0,482 42,6% $ 720,10 45% 1,24 -1,42 0,34
Nicaragua
Honduras
Colombia
DISTRIBUCIN DEL INGRESO, CRECIMIENTO ECONMICO GRFICO 5

Ingreso total familiar 1993
8.0e-04 Mediana: 800 pesos Media: 1.137 pesos Hogares pobres: 13,6% Gini ITF 0,455 Gini IPCF 0,463
183
6.0e-04
Density
4.0e-04
2.0e-04
0 0 1.000 2.000 itf2 Lnea de pobreza/Hogar 424,7 pesos 3.000 4.000 5.000

8.0e-04 Mediana: 800 pesos Media: 1.183 pesos Hogares pobres: 17,7% Gini ITF 0,472 Gini IPCF 0,496
6.0e-04
Density
4.0e-04
2.0e-04

.001 Mediana: 600 pesos Media: 892 pesos Hogares pobres: 42,6% Gini ITF 0,482 Gini IPCF 0,529
8.0e-04
Density
6.0e-04
4.0e-04
2.0e-04
Fuente: elaboracin propia en base a EPH onda mayo.
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CUADRO 2 RELACIN ENTRE CRECIMIENTO ECONMICO, EMPLEO, DISTRIBUCIN DEL INGRESO Y POBREZA EPH CONTINUA Pobreza % de personas 2 Sem 2003 1 Sem 2004 2 Sem 2004 1 Sem 2005 2 Sem 2005 1 Sem 2006 2 Sem 2006 47,80% 44,30% 40,20% 38,50% 33,80% 31,40% 26,90% % de hogares 36,50% 33,50% 29,80% 28,44% 24,77% 23,10% 19,20% Tasa de Coeficiente Coeficiente Ingreso desempleo Gini Gini medio de abierto ITF IPCF los hogares 15,4% 14,6% 12,6% 12,5% 10,6% 10,9% 9,5% 0,491 0,473 0,466 0,463 0,461 0,456 0,450 0,533 0,521 0,509 0,500 0,495 0,486 0,483 $ 991,5 $ 1.090,4 $ 1.199,1 $ 1.291,3 $ 1.488,2 $ 1.620,2 $ 1.842,7
vez que crece la tasa de entrada efectiva. El caso contrafactual remite a qu hubiera pasado si la canasta hubiese mantenido sus precios: de no haber habido inflacin, hubiramos tenido una reduccin en la entrada a la pobreza, y la salida de la pobreza hubiese sido mucho ms efectiva. En relacin con el anlisis desarrollado hasta aqu, destacar los siguientes puntos. Primero, la pobreza contina siendo muy elevada en la Argentina, intolerablemente elevada. Segundo, los episodios relacionados con el mercado de trabajo son los ms relevantes a la hora de explicar la salida de la pobreza, porque se dan con mucha ms frecuencia como producto del crecimiento econmico, pero tambin porque tienen muy buen impacto sobre los ingresos. Tercero, a pesar de ello se verifica que existen hogares con eventos laborales positivos y que aun as no logran salir de la pobreza, lo que debera llevar a reflexionar sobre otro tipo de polticas adicionales como universalizacin de asignaciones familiares u otras modalidades de transferencia de ingreso para facilitar la salida de la pobreza. En este ejercicio tambin se verifica la importancia de las medidas relacionadas con el salario mnimo, vital y mvil, la negociacin colectiva y las jubilaciones, que tuvieron un impacto bastante importante como evento de transferencia de ingresos. Como conclusin, podemos decir que el crecimiento liderado por la produccin de bienes tiende a ser ms inclusivo y equitativo que cuando se crece por produccin de servicios. En la produccin de bienes, cuando una firma abre una nueva lnea de montaje incluye a personal con diferentes
DISTRIBUCIN DEL INGRESO, CRECIMIENTO ECONMICO GRFICO 6 DENSIDAD INGRESO POR ADULTO EQUIVALENTE
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0,002
2003/2004/2005/2006
0,0015
0,001
0,0005
0 0 200 400 i_uae_h 2003 2005 2004 2006 600 800 1000
CUADRO 3 ENTRADA Y SALIDA DE LA POBREZA SEGUNDO SEMESTRE DE 2003 SEGUNDO SEMESTRE DE 2006 (En porcentajes) Efectiva Total hogares 2 sem. 2003-2sem. 2006 2 sem. 2003-2sem. 2004 2 sem. 2004-2sem. 2005 2 sem. 2005-2sem. 2006 Entrada 8,3 9,9 8,7 6,8 Salida 32,5 28,1 32,0 38,6 Contrafactual Entrada 6,9 9,0 6,7 5,7 Salida 37,1 30,4 38,9 43,1
caractersticas, as tiende a ser inclusivo pues emplea distintas calificaciones, distintos niveles de ingreso y, por lo tanto, tiende a impactar mejor sobre la pobreza. En cambio, en el crecimiento liderado por servicios, stos tienden a la sobreexigencia de calificaciones y emplean siempre por arriba de la media, lo que no tiene el mismo impacto sobre la distribucin. Por ltimo, no obstante el crecimiento econmico, an queda un ncleo muy estructural
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de pobres que requiere intervenciones pblicas muy sustantivas, concretas y reflexivas. Daniel Kostzer agradece la colaboracin de Roxana Maurizio, Brbara Perrot y Soledad Villafae tanto en la definicin del marco conceptual de este anlisis como en el procesamiento de la informacin.
SECCIN 3 CAPACIDADES DEL ESTADO EN JUSTICIA, SEGURIDAD Y ADMINISTRACIN PBLICA
LA SITUACIN DE LA JUSTICIA ARGENTINA Problemas y oportunidades del sistema de justicia argentino

Martn Bhmer
Resumen 1. Las reformas de arriba hacia abajo, es decir, las que dependen de la voluntad poltica de los actores involucrados, son evidentemente ms difciles. Estn sujetas en buena medida a las oportunidades que ofrece una situacin de crisis (como el caso de la reforma del proceso de nombramiento y remocin de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin [CSJN]) o a las espordicas y cambiantes necesidades de los rganos mayoritarios (como en el caso de la reforma del Consejo de la Magistratura [CM]). 2. En el caso particular del Poder Judicial ms de veinte aos de intentos de reforma es tiempo suficiente como para ser pesimista (se explica as el tono con que uno de los principales instigadores del cambio, el Banco Mundial, percibe hoy sus esfuerzos). Los jueces estn relativamente bien como estn y las reformas que modifiquen su statu quo no van a ser realizadas contra su voluntad y menos an por aquellos que por su profesin actual (abogados en ejercicio) o futura (abogados legisladores, abogados miembros del Poder Ejecutivo, abogados profesores) dependen de las decisiones de los jueces para trabajar exitosamente. 3. Sin embargo, hemos visto que la CSJN est liderando un muy incipiente movimiento hacia la reforma de los procesos de deliberacin judicial en situaciones complejas de polticas pblicas (las llamadas mesas de dilogo, como en el caso del Riachuelo o de la revisin del sistema penitenciario, o la forma que eligi para resolver el corralito o el nivel de las jubilaciones). Estos procesos deberan ser seguidos muy de cerca y apoyados institucionalmente porque podran significar una mejora en la imagen de la CSJN, un aumento de su legitimidad y una forma muy interesante de hacer que las polticas pblicas se ordenen de acuerdo con
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una perspectiva que incluya los derechos enumerados en la Constitucin. 4. Las obligaciones internacionales pueden actuar como catalizadoras de estos procesos en la medida en que las decisiones de organismos internacionales requieren la participacin de actores nacionales para ejecutarse (del Ejecutivo, muchas veces asignaciones presupuestarias no contempladas; del Legislativo, regulaciones nuevas, y del Judicial, la legitimidad de imponer el monopolio de la fuerza pblica detrs de la decisin) y el dilogo entre ellos resulta fundamental. 5. Los colegios de abogados y las facultades de derecho deben asumir sus obligaciones y las autoridades que las regulan (las legislaturas locales y en ciertos casos los ministerios de justicia o de educacin de la Nacin) deberan bregar por ello. Respecto de los colegios, imponiendo reglas estrictas de tica profesional y programas serios de oferta de servicios jurdicos gratuitos. Respecto de las facultades de derecho, la creacin de una comunidad acadmica, independiente de la profesin, que forme a los operadores capaces de trabajar en un sistema tan complejo. 6. Sin embargo, la presin para que la Argentina tenga hoy este nuevo e impresionante sistema de derechos ha venido desde abajo, desde los reclamos de la sociedad organizada en entidades que han traducido estos reclamos al lenguaje de los derechos, conseguido nuevas normas, abierto nuevos procesos y utilizado cada espacio para llevar nuestro sistema de justicia ms cerca de las promesas de nuestra Constitucin. Es por eso que el apoyo a las diversas formas de lograr el acceso a la justicia de ms ciudadanos, tanto individual como colectivamente no slo tendr como consecuencia una ms efectiva defensa de sus derechos, sino tambin ejercer la debida presin desde abajo para lograr las reformas que hasta ahora no se han querido realizar desde arriba.
1. INTRODUCCIN
Hasta el advenimiento de la democracia en la Argentina en 1983, el Poder Judicial cumpla un papel relativamente irrelevante en el sistema poltico. En efecto, la forma particular en que se organiz el Estado nacional en el siglo XIX reserv a los jueces el rol de aplicar pasivamente la voluntad popular expresada a travs de las leyes y resoluciones de los poderes mayoritarios. La necesidad de concentrar la mayor cantidad de poder posible en el presidente y en general en el gobierno federal llev a crear un sistema de justicia acorde con estas expectativas, un sistema que homogeneizara el contenido del derecho en todo el territorio nacional. Sin embargo, el proceso tuvo dos etapas. En la primera y contempornea-
LA SITUACIN DE LA JUSTICIA ARGENTINA
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mente (1862/1863) al nacimiento de la Argentina unificada, se crearon la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y los tribunales federales (en cada provincia). Las leyes reglamentarias les brindaron la potestad de controlar la constitucionalidad de las leyes y de los actos de gobierno de cualquier autoridad nacional o provincial. Si bien esta potestad la tienen todos los jueces de la Repblica, en cualquier caso se puede argumentar el inters federal y garantizar as que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin tenga la ltima palabra. Sin embargo, la amenaza latente de que los poderes locales obligaran al poder central a intervenir continuamente a travs de sus tribunales dictando normas contrarias a la voluntad del gobierno federal da comienzo a la segunda etapa, con la sancin del Cdigo Civil (1870). En efecto, este Cdigo (votado a libro cerrado) elimina la capacidad de las provincias de regular las relaciones sociales ms importantes (la capacidad de las personas, los contratos, la forma de reparar los daos, la forma que adquiere la propiedad, el matrimonio, las sucesiones, etc.). Finalmente, para garantizar la interpretacin homognea del Cdigo en toda la nacin, se reforma (1872) la enseanza del derecho que pasa a convertirse en la mera repeticin del Cdigo lograda luego de cuatro aos de enseanza memorista y dogmtica. As, y por ms de cien aos, los abogados y jueces han sido fieles seguidores de la ley, en particular de los Cdigos, y dejando de lado en lo posible el rol disciplinar del derecho pblico federal. Los operadores del derecho crearon una cultura jurdica particular que se distingue por ciertos rasgos particulares: a) la ley como fuente excluyente de derecho (la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina de los autores slo tienen fuerza derivada), b) el formalismo como concepcin del derecho, es decir, la idea de que el sistema jurdico es completo y consistente, o sea que brinda una solucin a cada problema que se le presenta, y c) la negacin del hecho de la interpretacin, es decir, la creencia en que la aplicacin de las normas es una actividad valorativamente neutral parecida a la geometra o la lgica. Si a esta forma de entender el derecho, sobre todo el derecho privado, le agregamos la casi completa sujecin del Poder Judicial a los poderes polticos, es entendible la actitud de los jueces frente a los reiterados golpes de Estado. En efecto, con la famosa Acordada de la Corte Suprema de 1930 aceptando como autoridades legtimas a las surgidas de una revolucin triunfante, los jueces construyen la doctrina de facto que no slo reconoca la validez de las normas creadas por los autores de los golpes de Estado durante su mandato, sino aun durante el rgimen democrtico subsiguiente. En definitiva, el sistema judicial aplicaba los Cdigos en forma relativamente pacfica (con la ayuda del desarrollo paulatino de la doctrina de los autores y una funcional enseanza del derecho) y aceptaba en general las decisiones de los poderes pblicos sin asumir con demasiado entusiasmo su posible rol de control constitucional.
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El rol del Poder Judicial para el sistema poltico, presupuesto desde sus orgenes, funcionaba razonablemente bien: no se inmiscuy en las polticas pblicas de los otros poderes y gener un entendimiento del derecho privado homogneo en todo el pas. De esta manera tambin digiri la ampliacin del derecho administrativo (que virtualmente regulaba la razn de Estado, sin garantizar mayormente los derechos del ciudadano), la creacin de un derecho laboral exigente y la reforma (inspirada durante el onganiato1 en la doctrina social de la Iglesia Catlica) de algunas instituciones del derecho privado. Cada uno de estos cuerpos legislativos se convirti en sendas materias en las facultades de derecho y los primeros dos en un fuero judicial especial de tal manera de asegurar la aplicacin dogmtica de sus normas. Esta situacin, sin embargo, como tantas otras en la Argentina, no pudo subsistir a la conmocin que caus la violacin masiva de derechos humanos de la ltima dictadura militar. En efecto, la forma en que las instituciones argentinas enfrentaron desde 1983 la transicin a la democracia supone un cambio cualitativo respecto de todas las anteriores y es de tal magnitud que lleg a modificar un sistema jurdico que prcticamente no haba sufrido cambio alguno en ms de cien aos.
2. UN NUEVO COMIENZO
El quiebre del sistema comenz en 1983 con el respaldo mayoritario a la poltica de derechos humanos del candidato radical. Sin embargo, la decisin del presidente Alfonsn de llevar adelante juicios penales contra los responsables de los crmenes de la dictadura estaba limitada por la llamada ley de autoamnista. El Cdigo Penal contiene el principio de la aplicacin de la ley ms benigna y bajo la antigua doctrina de facto el decreto de Bignone no poda ser desestimado. Como haba marcado talo Luder, el candidato vencido, la democracia nada poda hacer en este esquema legal. Sin embargo, los tres poderes democrticos se negaron a aceptar esta situacin y terminaron con la doctrina de facto, interpretando que una norma de un gobierno dictatorial no es lo mismo que una norma democrtica, aceptando que slo la segunda tiene validez completa, mientras que la primera depende de su aceptacin por los rganos democrticos. Al anular la norma de autoamnista a pedido del presidente, el Congreso dej el camino libre para los juicios. En fallos diversos, la Corte se hizo cargo de esta posicin dando por terminado el reinado de la doctrina de facto2 y generando un corte institucional en 1983.3 Este gesto de la Corte le permiti adems avanzar sobre otros mbitos de la vida de los argentinos y dictar varias resoluciones en las cuales se dejaban de lado por inconstitucionales normas que haban sido pacficamente aplicadas por los tribunales. Entre ellas, tal vez la ms significativa sea la
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que terci en el debate sobre el divorcio vincular, declarando inconstitucional la prohibicin de contraer nuevas nupcias. Con estas resoluciones la Corte enva una seal: nada queda afuera de la capacidad de los tribunales cuando se trata de controlar la adecuacin de las leyes inferiores a las promesas de la Constitucin. Si bien durante el gobierno del presidente Menem la Corte en su nueva composicin (cabe recordar que en 1990 el Presidente aument el nmero de miembros de cinco a nueve y pudo nombrar a una mayora propia dado que adems controlaba el Senado), fue sumamente deferente respecto de los deseos del Presidente y puso en tela de juicio el rechazo a la doctrina de facto4 para aceptar la validez de los decretos presidenciales en momentos de emergencia, las reformas del Estado fueron suficientemente profundas como para afectar la forma en la que la administracin pblica se relacionaba con el ciudadano. En efecto, las privatizaciones de las empresas estatales y las desregulaciones de numerosos servicios pblicos trajeron de la mano un rediseo del derecho administrativo y la creacin de nuevos actores y procesos. As, surgieron organismos descentralizados que regulan los diferentes tipos de servicios ofreciendo una alternativa ms al Estado, al mercado y a la sociedad civil para discutir sobre la adecuacin de las polticas pblicas y de la forma de implementarlas. Estos organismos proveen los incentivos necesarios para el surgimiento de un nuevo actor social: los consumidores y las asociaciones que representan sus intereses. Sin embrago, las asociaciones de consumidores no nacen en territorio virgen. Ya desde la dictadura, las organizaciones de la sociedad civil son parte necesaria del paisaje poltico argentino. Los organismos de derechos humanos, fundamentales en la lucha por la democracia y en la poltica de justicia transicional, se multiplicaron en organizaciones con los ms diversos objetos, y ellas mismas ampliaron el suyo para abarcar otros. As, se crearon organizaciones de la sociedad civil (OSCs) que defienden los derechos de las personas discapacitadas, de los pueblos originarios, de las mujeres, de las vctimas de violencia policial, de las minoras sexuales, de los nios, etc. Las demandas de la sociedad civil por mayor participacin, la crtica al sistema judicial y poltico por la falta de independencia y transparencia y la percepcin de una corrupcin generalizada encuentran su cauce para impactar sobre el sistema poltico en una reforma constitucional que vino de la mano del deseo del presidente Menem de ser reelecto y del presidente Alfonsn de mitigar el presidencialismo del sistema de gobierno. De estas fuerzas surgi la reforma Constitucional de 1994. En ella se encuentran una serie de novedades institucionales que afectan el funcionamiento del sistema judicial y cuyo impacto todava estamos midiendo. En principio la reforma aumenta la lista de los derechos constitucionales, y lo hace de forma espectacular: incorporando a su texto una decena de tratados internacionales de derechos
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humanos. Estos tratados no slo multiplican el texto constitucional, sino que adems imponen en algunos casos la jurisdiccin de rganos internacionales como la de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por encima de la que hasta ese momento gozaba con carcter final y excluyente, la CSJN. Si bien el aumento de la participacin poltica se traduce en la incorporacin de algunas instituciones de la democracia semidirecta, en el mbito de la justicia la reforma permite que los derechos constitucionales, incluyendo los derechos colectivos, sean defendidos judicialmente. Lo cual aumenta en forma notable el mbito sustantivo de control de constitucionalidad que ejerce el Poder Judicial. Con ese objeto, la reforma agrega a los procedimientos ya codificados en las provincias el amparo individual y el colectivo, y de esta manera la legitimidad de cualquier ciudadano y tambin de las OSCs para recurrir a la justicia. As se entiende que, una vez puesto a funcionar, el sistema que comenz en 1983 en la Argentina modific sustancialmente los patrones institucionales del Poder Judicial y de sus actores. Lo que los autores llaman ahora la constitucionalizacin del derecho privado no es otra cosa que la cada del formalismo y la neutralidad interpretativa de nuestro sistema anterior, as como la multiplicacin de las fuentes del derecho (ahora la constitucin, los tratados, la jurisprudencia, la doctrina de rganos internacionales, etc.) que relativizan el lugar de los cdigos. sta es una razn ms del malestar del Poder Judicial y de la desilusin que ste gener en la sociedad. En efecto, el sistema aument la promesa constitucional a los ciudadanos que ahora cuentan con formas de demandar ms eficaces. El problema que veremos ms adelante es que dadas las instituciones que rigen al Poder Judicial y su cultura institucional, moldeada hace ms de un siglo, los jueces no encuentran la forma de hacer frente a esas demandas, lo que no quiere decir que se hayan cruzado de brazos o no estn en la bsqueda de soluciones plausibles e imaginativas.5
3. INSTITUCIONES. SITUACIN Y PROBLEMAS
Como puede verse, las presiones a las que est expuesto el sistema poltico son mltiples. Las promesas constitucionales se han multiplicado y los legisladores las han reglamentado generosamente. Sin embargo, la capacidad del pas para hacer frente a tales demandas no creci proporcionalmente. Ni los recursos son suficientes ni ha crecido la capacidad institucional para crearlos y distribuirlos eficaz y eficientemente. Al contrario, en el caso de las instituciones del Poder Ejecutivo los costos de transaccin para llevar adelante las polticas pblicas han aumentado dada la multiplicacin de los rganos de decisin y control, y la descentralizacin de reas fundamentales como la salud y la educacin.
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Por el contrario, a diferencia de la oferta de recursos, la capacidad para coordinar la demanda individual y colectiva ha crecido con la creacin de las OSCs y con diversos procedimientos legislativos, administrativos y judiciales en todos los niveles de gobierno (local, provincial y nacional). A esto se agregan las reglas del juego y las tradiciones polticas de la Argentina que tienden a concentrar poder para disciplinar a los mltiples actores capaces de poner en crisis la gobernabilidad del sistema. De esta forma, al cerrarse las entradas de la poltica mayoritaria (el sistema de partidos fundamentalmente, pero tambin los medios de comunicacin concentrados en pocas manos, la poca capacidad de tomar decisiones en los niveles subnacionales, etc.) se abren las de la poltica contramayoritaria: Al restringirse la entrada natural a la discusin, control y decisin democrticos respecto de las polticas pblicas, los ciudadanos ingresan por la ventana que les abren los procesos judiciales. Como veremos, las instituciones de la Justicia carecen por ahora de los recursos, los conocimientos y las destrezas necesarias para enfrentar esta deformacin del sistema democrtico constitucional. stas fueron creadas para ser prescindentes de este trabajo, que quedaba en las manos muchas veces habilidosas (aunque no necesariamente democrticas ni respetuosas de los derechos constitucionales) del Poder Ejecutivo. Sus estructuras, sus procesos, su formacin y en general su cultura institucional estaban vinculados a un sistema que desapareci. A continuacin veremos algunas de las dificultades que enfrentan las principales instituciones de la Justicia para llevar adelante sus nuevas tareas.
a) La reconstruccin de la autoridad de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Como tribunal supremo del pas, la CSJN no estuvo exenta de sufrir los vaivenes de la poltica nacional. As, cada uno de los diferentes gobiernos desde el golpe de 1930 cambi a todos o a un importante nmero de sus ministros (con la excepcin del presidente De la Ra). Estas modificaciones de sus miembros traan consigo la modificacin de sus visiones respecto de la Constitucin, de acuerdo en general con el mandato del presidente que los nombrara. Los miembros de la Corte que asumieron en 1990 rechazaron la obligacin de atarse a sus propios precedentes, obligacin que haban asumido quienes fueron nombrados en 1984. As, permitieron la continuacin de la costumbre de modificar la jurisprudencia, aun cuando los casos fueran similares. Esta y muchas actitudes parecidas6 que se sucedieron sin pausa en la larga dcada de 1990 pusieron definitivamente a la CSJN en el centro de la discusin poltica como nunca antes. Cabe recordar que la ampliacin del nmero de miembros realizada por el presidente Menem no fue recogida
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por la tapa de ninguno de los diarios del pas! El malestar con la CSJN hizo eclosin en la crisis de fines de 2001 cuando una Corte sitiada por juicios polticos masivos intent primero mostrar su buena voluntad (aceptando la constitucionalidad de las reglas del corralito financiero) y, al no lograr su objetivo, modific luego su parecer y puso en jaque la poltica econmica del gobierno, que respondi retirando la amenaza. Muchas son las voces que sugirieron modificaciones institucionales para intentar evitar la repeticin de estos desmanes, en lo que sigue veremos una de ellas, parcialmente exitosa. Las instituciones que produjeron el documento Una Corte para la Democracia7 en plena crisis de 2001 apuntaban algunas de las causas de los problemas que enfrentaba la CSJN.8 A poco de asumir el gobierno del presidente Kirchner, su Ministro de Justicia visit las oficinas del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) para comprometerse con las organizaciones mencionadas a llevar adelante las reformas sugeridas. Por su parte, la CSJN cre espacios institucionales donde varias OSCs tuvieron la oportunidad de sugerir otras modificaciones. Tal vez la ms trascendental de ellas, realizada por el presidente de la Nacin, sea la sancin del Decreto 222/03 que modific la forma tradicional de nombrar a los ministros de la CSJN, que consista en que el presidente enviaba su candidato al Senado y ste lo aceptaba o rechazaba en sesin secreta. El decreto crea un procedimiento por el cual el presidente pone a disposicin de la ciudadana los nombres de sus candidatos creando mecanismos que permitan a los ciudadanos, individual o colectivamente, a los colegios y a las asociaciones que agrupan a sectores del mbito profesional, acadmico o cientfico de que se trata, a las organizaciones no gubernamentales con inters y acciones en el tema, hacer conocer en forma oportuna sus razones, puntos de vista y objeciones que pudieran tener respecto del nombramiento a producir. El Senado acompa esta norma terminando con el secreto de las sesiones de la Comisin de Acuerdos y generando un procedimiento por el cual el candidato o candidata puede responder a las observaciones presentadas. Ms all de las reformas realizadas desde los otros poderes del Estado, la CSJN ha producido las propias por medio de Acordadas que incorporaron procedimientos para aumentar la participacin de los ciudadanos en la tramitacin de los casos y la transparencia de las actividades del Tribunal.9 A las reformas realizadas por los otros dos poderes, entonces, la propia CSJN sum reformas autoimpuestas en el sentido de aumentar la transparencia, la participacin ciudadana y la imparcialidad en el manejo de las causas que se encuentran bajo su jurisdiccin. Sin embargo, el deterioro de su legitimidad no depende slo de la forma de nombramiento de sus miembros o del procedimiento con el que maneja sus expedientes. Su legitimidad se basa crucialmente en su capacidad de persuadir a la ciudadana de que sus deci-
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siones no son arbitrarias, sino que se conforman a derecho, es decir, que son parte de una prctica argumentativa compleja, pero relativamente consistente a lo largo del tiempo, capaz de balancear de la mejor manera posible las exigencias de la voluntad de la mayora y los lmites de los derechos constitucionales. Si bien esta prctica se construye socialmente, la CSJN es un actor crucial en esta construccin. A partir de la crisis de 2001 y frente al rotundo fracaso de las estrategias de las Cortes anteriores para consolidar la legitimidad de su autoridad, la CSJN, sobre todo a partir de las designaciones realizadas con el nuevo procedimiento creado por el decreto 222, se encuentra ensayando una nueva. En efecto, en varios casos (y no slo en el mbito de la CSJN) el tribunal ha decidido evitar cerrar la discusin con una decisin que otorgue la victoria a una de las partes por sobre la otra. En estos casos, la CSJN se encuentra en una encerrona: si no decide, pierde legitimidad como parte del juego poltico en el cual las expectativas estn puestas en que los tribunales brinden respuestas finales a los pleitos de la ciudadana; pero si decide, imponiendo determinada obligacin, sobre todo si sta es una obligacin positiva y costosa para el Estado, el tribunal corre el riesgo cierto de no ser obedecido, con lo que tambin pierde legitimidad. As, la CSJN ha decidido armar mesas de dilogo entre las partes afectadas y con quienes deben asumir el costo de la implementacin de una eventual decisin. De esta manera el tribunal se asegura de contar con la mayor informacin posible, con todos los argumentos relevantes de los afectados, y con un mbito de deliberacin en el cual experimentar formas diversas de implementacin que avancen en la medida en que cuenten con el consentimiento de los actores relevantes y con el respaldo de la autoridad institucional de la CSJN.
b) El contradictorio rol del Consejo de la Magistratura

Las diversas fuerzas que convergieron en el proceso de la reforma constitucional de 1994 no tuvieron alternativa sino llegar a consensos difciles con resultados muchas veces contradictorios. La inclusin de un Consejo de la Magistratura (CM), en la tradicin de Europa continental es uno de ellos. En efecto, con l, el Poder Judicial federal es ahora bicfalo, con la CSJN como cabeza jurisdiccional y el CM como cabeza administrativa a cargo adems de la inclusin y exclusin de jueces y fiscales dentro de sus filas. Si bien es cierto que los miembros de la CSJN estn excluidos de este proceso y que el CM eleva una terna al presidente para que sea ste quien solicite el acuerdo del Senado para el nombramiento final del candidato, no lo es menos que la capacidad de decidir en cuestiones presupuestarias, de nombramiento y disciplinarias es poder suficiente para hacer del CM un actor poltico fundamental.
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Como dijimos, sin embargo, esta institucin tiene sus races en el continente europeo donde por muchos aos, y an hoy, la capacidad de control constitucional en manos de los jueces ordinarios no existe, y aun la de los rganos capaces de ejercitarla es bien diferente de la de nuestro Poder Judicial. En efecto, a diferencia de nuestro sistema (judicial y difuso, principalmente) en Europa continental el control, cuando es a posteriori, est en las manos de un cuerpo poltico, de un Tribunal Constitucional.10 Esto es as dada la naturaleza poltica de la funcin y la creencia continental en la neutralidad valorativa, en la funcin meramente tcnica de los jueces. Consistente con esta forma de caracterizar la funcin de los jueces en el sistema poltico (la aplicacin de la voluntad mayoritaria a casos concretos), su forma de seleccin est estrechamente vinculada a su capacidad tcnica medida en un concurso pblico, como cualquier funcionario del Estado. El Consejo de la Magistratura cumple con esta funcin. Sin embargo, nuestro sistema poltico pone en cabeza de los jueces no slo la aplicacin de la ley, sino tambin el control de constitucionalidad de todos los actos de gobierno, con lo que sus conocimientos y habilidades son fundamentalmente diversos a los que resultan necesarios en el sistema continental. En cuanto a su integracin, la ley N 24.937, dictada en diciembre de 1997, estableca que sus integrantes debern provenir de diferentes estamentos, respetando de esta forma un equilibrio de intereses. As, la distribucin original de cargos fue la siguiente: el presidente de la Corte Suprema, cuatro representantes de los abogados,11 cuatro jueces del Poder Judicial de la Nacin, ocho legisladores,12 un representante del Poder Ejecutivo y por ltimo dos representantes del mbito acadmico y cientfico. El CM actuaba en sesiones plenarias,13 a travs de comisiones divididas con relacin a las competencias que le fueron otorgadas por la Constitucin Nacional.14 Sin embargo, luego de la crisis de 2001, el CM fue objeto de fuertes crticas provenientes de distintos sectores de la sociedad. La mayora de ellas recaan, nuevamente, en la falta de transparencia y arbitrariedad en la toma de decisiones de los consejeros, que generaba falta de credibilidad y legitimidad de la institucin en particular y del Poder Judicial en general. Resulta fundamental, sin embargo, resaltar la cuestin del corporativismo judicial porque se conecta con un grave problema de conflictos de inters que abordaremos ms adelante. Aqu slo tngase presente el hecho de que la mayora, si no la totalidad, de los miembros del CM son abogados y jueces, profesionales que se encuentran muchas veces en situaciones laborales tales que el resguardo de su independencia resulta fundamental. Los abogados litigan ante los jueces, quienes a su vez tienen en sus manos expedientes sensibles para los representantes del los poderes polticos (cuestiones que impactan en las cuentas pblicas, en las polticas de Estado, en la capacidad financiera del gobierno, o ms llanamente cuestiones penales individuales,
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actuales o potenciales que afectan a la clase poltica), los acadmicos en la Argentina no lo son a tiempo completo, por lo cual estn en la misma situacin que los abogados. El hecho de que estas personas tengan en sus manos la inclusin, la promocin, la disciplina y la expulsin de los jueces debe ser motivo de preocupacin institucional.
c) Tribunales inferiores
En este apartado citar algunas de los conocidos anlisis sobre la falta de funcionamiento de los tribunales argentinos. Lo hago a modo ilustrativo para volver sobre una situacin repetida: la evaluacin que se hace en general sobre los tribunales es mala, lo que se debe hacer es conocido y relativamente simple, pero los actores no estn dispuestos a hacerlo. O, como dicen los consultores internacionales, no se encuentran actores pro reforma. As, el informe del Banco Mundial de 2002 afirma que existe la creencia en que
[] a veces resulta til conocer a un juez o funcionario del tribunal para movilizar las causas dentro del sistema. Dado lo reservado que es el sistema y la enorme cantidad de causas, los jueces que se preocupan por su reputacin o carrera supuestamente van a trabajar con mayor ahnco para conformar a aquellos que tienen peso poltico o econmico. Es posible que los jueces le presten menos atencin a las causas ordinarias, porque prcticamente no hay que rendir cuenta pblica cuando se manejan dichas causas. Los jueces del Poder Judicial argentino sostienen que la institucin es dbil por factores externos que estn fuera del control del Poder Judicial mismo [] Adems, el pblico no ve a la administracin de la justicia como un ente eficiente. Esta ineficacia es el resultado de muchos factores, entre ellos la falta de personal idneo, el uso inadecuado de las normas de procedimiento y la distribucin desproporcionada del volumen de trabajo entre los funcionarios del tribunal. La relacin entre las causas pendientes y las resueltas en los juzgados civiles y comerciales aument desde 1991 [] Comparando este sistema con el de algunos tribunales en otros pases que manejan causas comerciales, los Tribunales Comerciales Nacionales tienen uno de las peores ndices de eficiencia. Hay pocos motivos para pensar que la escasez de jueces es la causa principal del amontonamiento del trabajo. Por otro lado, uno de los problemas principales con el que se enfrentan los tribunales argentinos en estos dasespecialmente los tribunales en los fueros Civil y Comerciales el papel pasivo que los jueces asumen en los litigios. Los jueces opinan que a ellos no les corresponde movilizar las causas a lo largo y ancho del sistema. Consecuentemente, los abogados sienten que tienen la libertad de presentar peticiones injustificadamente, tctica que emplean como herramienta estratgica en el pleito. De esta manera, los mismos jueces se convierten en cmplice principal en la dilacin de los expedientes.15
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As las cosas, en un reciente estudio realizado por la Organizacin Unidos Por la Justicia,16 surge que para el 2002 el porcentaje de confianza en la Justicia era tan slo del 19%.17 El panorama no cambia cuando se les pregunta a los mismos jueces. En una encuesta de fines de 200018 se afirma que
Los problemas que deben ser resueltos para mejorar el funcionamiento de la justicia, segn los propios jueces, son principalmente, la infraestructura, la informatizacin y los recursos humanos.
Impresiona ver lo lejano que estn los jueces de los reclamos y de la percepcin que de ellos tiene de la sociedad. Veremos ms adelante la falta de acceso de los grupos ms desaventajados, pero un 19% de confianza no se logra slo defraudando las expectativas de los ms pobres. Como veremos en las secciones que siguen, aquellos que pueden recurren a otros canales o incluso a la jurisdiccin de otros pases, o aun a actores internacionales para hacer valer sus derechos.
4. PROCESOS NUEVOS
a) La discusin sobre polticas pblicas

Las privatizaciones de los servicios pblicos trajeron algunas novedades que generaron la creacin de nuevos actores sociales y espacios de deliberacin sobre polticas pblicas previamente inexistentes. En efecto, una tradicin de derecho administrativo que provena de la Espaa franquista y la Italia fascista daba a la razn de Estado primaca sobre los derechos de los ciudadanos de discutir las decisiones pblicas que afectaran sus derechos. La desregulacin y privatizacin de servicios y de creacin de algunos bienes pblicos oblig a la regulacin de nuevas formas de control de los nuevos proveedores de servicios por parte tanto del Estado como de los consumidores y usuarios de esos servicios. As surgieron los entes reguladores de servicios pblicos y las asociaciones de defensa de los derechos de los usuarios y consumidores. Estas ltimas, adems, gozan de ciertos derechos y procesos para hacerlos valer reglamentados en el nuevo texto constitucional, fundamentalmente el amparo colectivo (aunque tambin una ley especial). Como dijimos al comienzo, estas organizaciones y procesos no nacen en territorio virgen, ya las organizaciones de derechos humanos haban ampliado su objeto para abarcar los derechos sociales y econmicos, adems de los tradicionales derechos humanos. Ahora el Estado puede ser llevado a juicio por una larga lista de responsabilidades y a travs de procesos relativamente sencillos en el fuero Contencioso Administrativo, o en otros a travs del sencillo
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expediente del amparo colectivo. Este proceso, que brinda legitimidad colectiva a las OSCs para actuar frente a cualquiera que viole derechos con impacto colectivo, ha sido utilizado cada vez con mayor frecuencia y efectividad en la prctica que se conoce como el derecho de inters pblico o DIP. De esta forma, los casos de discriminacin, de defensa de intereses relegados, de satisfaccin de derechos econmicos, sociales y culturales, son casi una materia obligada en las agendas de los diferentes actores sociales dedicados a una prctica intensiva de derecho de inters pblico. La Clnica Jurdica de la Universidad de Palermo, impulsora del desarrollo del DIP en la Argentina, ha llevado adelante casos en representacin de intereses de aborgenes,19 minoras sexuales,20 usuarios y consumidores,21 discapacitados,22 mujeres,23 entre otros. Organizaciones como el Centro de Estudios Legales y Sociales CELS han iniciado causas judiciales por el reconocimiento de derechos a los procesados penales,24 acceso a la salud25 e integracin social. La Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia ACIJ dedica la mayor parte de sus esfuerzos a instalar el litigio colectivo en temas de servicios pblicos.26 La Asociacin por los Derechos Civiles ADC ha entablado numerosas demandas para garantizar la transparencia en los actos de gobierno27 y la participacin ciudadana, slo por citar algunos ejemplos. Este modo de utilizar a los tribunales y a las agencias reguladoras como forma de poner sobre la mesa cuestiones que quedaban relegadas por el desinters de la poltica o por la imposibilidad de articularlas colectivamente en el Poder Judicial ahora cuentan con procesos, actores cada vez ms eficaces y sofisticados y agendas cada vez ms variadas. Es importante, sin embargo, llamar la atencin sobre la presin que estas nuevas formas de deliberacin pblica ponen sobre los jueces tanto desde el punto de vista de la visualizacin en los medios de comunicacin (que son un aliado fundamental de estas estrategias) como desde el punto de vista de las complicaciones para decidir con informacin suficiente y luego hacer cumplir las decisiones que, en general, importan redistribucin de recursos y la coordinacin de acciones de actores pblicos no acostumbrados a estas prcticas, que no se terminan en las fronteras nacionales. Como veremos en la seccin siguiente, la multiplicacin de foros para la defensa de derechos y el control de las polticas pblicas tambin han recibido el impacto de la globalizacin.
b) El impacto de la internacionalizacin
La inclusin de ms de una decena de tratados internacionales de derechos humanos en la Constitucin a partir de 1994, ms el hecho de la firma continua de otros acuerdos bilaterales o multilaterales en reas de comercio internacional y proteccin de inversiones extranjeras, entre otros, o la existen-
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cia previa de obligaciones ya acordadas por nuestro pas a otros pases o instituciones internacionales, coincidieron con el hecho de la globalizacin de grandes reas de polticas previamente reguladas slo por las decisiones soberanas de nuestro pas. Ms an, estos tratados y regulaciones no slo definen sustantivamente derechos y obligaciones, sino que muchas veces tambin se extienden a la regulacin procesal de la forma que adquiere la resolucin de controversias en un rea determinada, generando nuevos actores globales capaces de interpretar las clusulas de los acuerdos e imponer obligaciones a las partes, ms all de la jurisdiccin del Poder Judicial nacional. As, contamos con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el sistema de resolucin de disputas del Banco Mundial, prominentemente el sistema de arbitraje del CIADI (Centro de Arbitraje Internacional de Disputas sobre Inversiones), donde se encuentran alojadas las iniciadas contra nuestro pas por las consecuencias del default de 2001 en los derechos de los inversores extranjeros bajo los tratados bilaterales de proteccin a las inversiones extranjeras, los procesos de la Organizacin Mundial del Comercio, etc. Esta proliferacin de derechos, obligaciones, procesos y jurisdicciones multiplican los mbitos deliberativos, hacen nacer nuevos actores y brindan (y tambin exigen) formas ms complejas de cumplimiento normativo. La globalizacin resulta, entonces, en nuevas oportunidades para la discusin poltica y pone en un nuevo contexto las funciones de la administracin de justicia. En lo que sigue mostrar tres dficit que suelen imputarse a los actores globales y luego tratar de mostrar en qu medida cada uno de ellos puede ser una oportunidad para mejorar la situacin del sistema poltico en la Argentina, y de la Justicia en particular. 1. El dficit democrtico Muchos de los actores encargados de interpretar y aplicar normas internacionales cuentan con todos los requisitos necesarios para ser pasibles de la crtica democrtica. La forma de eleccin de sus miembros, los requisitos para pertenecer a los rganos de decisin, la forma de removerlos y las complicaciones para el acceso igualitario a su jurisdiccin, entre otras, son caractersticas agravadas de la dificultad contramayoritaria de tribunales judiciales con capacidad de controlar la legalidad de las decisiones de los rganos mayoritarios. 2. El dficit semntico Una preocupacin adicional en el caso de rganos contramayoritarios es la de su discrecionalidad. En efecto, en la medida en que el voto no puede controlar la responsabilidad poltica de sus miembros, estas instituciones corren el riesgo de acentuar su elitismo cuando las razones de sus decisiones no son claras, o son contradictorias entre s, o se modifican con excesi-
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va velocidad. La discrecionalidad es contraria a la idea bsica del rule of law y le impide a quienes deben dirigir sus acciones conforme las decisiones de estas autoridades tener una idea clara, durante un lapso de tiempo razonable, de lo que se espera de ellas para obedecer o cuestionar. El dficit semntico ha sido regulado generando en los tribunales la necesidad de autolimitarse para hablar con una voz clara y mantener en lo posible la estabilidad de sus decisiones. El problema de la falta de claridad requiere de los tribunales una autoconciencia de que los lectores de sus sentencias no buscan en ellas tratados acadmicos sino expresiones de autoridad respecto de lo que la ley requiere de ellos como ciudadanos. Es por eso que la falta de claridad en el lenguaje, el exceso (tanto en la extensin como en el nmero) de los votos de los miembros de un tribunal, la incapacidad de generar unanimidad o mayoras claras y relativamente permanentes, los votos divididos por subtemas que dificultan la comprensin de los fundamentos de la sentencia o, ms grave an, de la regla que ella intenta imponer, son ejemplos de conductas que tribunales severamente deficitarios democrticamente deberan evitar. 3. El dficit de implementacin de sus decisiones Es una preocupacin permanente de los actores internacionales las dificultades para que los pases implementen con celeridad sus decisiones. Este dficit tiene al menos dos causas. La primera consiste en la falta de capacidad de implementacin de decisiones pblicas que en general afecta a pases como la Argentina. La segunda se vincula a la autoridad que las decisiones de esos rganos generan en los afectados por ellas y, por lo tanto, en su voluntad de obediencia. Sabemos que la calidad de Estados como el nuestro en cuanto a su capacidad para desarrollar eficazmente polticas pblicas es baja, y es menor aun cuando el que decide carece de autoridad o quienes deben acceder a obedecerlo no creen que esa autoridad sea legtima. En cuanto al dficit en la capacidad de implementar sus decisiones sera deseable que se lo viera no como un problema sino como una oportunidad para realizar en el mismo proceso varias de las aspiraciones que los pases tienen como prioritarias: afianzar la democracia, ampliando las oportunidades para la deliberacin incluyente, defender los derechos sin dejar de discutir sus alcances en una sociedad plural, fortalecer la capacidad para crear bienes pblicos sobre todo, pero no slo, desde el Estado, aumentar la legitimidad de la autoridad para poder exigir obediencia, etc. Esta oportunidad es, entonces, doble: por un lado, los actores globales deben aumentar su legitimidad y eficacia, y por otro deben hacerlo sin socavar el esfuerzo similar que estn realizando los Estados. Desde esta perspectiva, la implementacin exitosa (en su doble carcter de creadora de institucionalidad del sistema internacional y de los Estados)
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de las decisiones de estos actores depende de su claridad, su consistencia, su permanencia, de la sensibilidad para determinar el ritmo de los cambios que se proponen (no demasiado abrupto como para forzar de forma elitista decisiones contramayoritarias ni demasiado lento como para que se contine violando derechos), del conocimiento de los contextos en los cuales la decisin debe implementarse, de la percepcin de las consecuencias de la decisin para la comunidad afectada y para todos los que se encuentran en situaciones similares en el rea de incidencia del actor en cuestin, entre otras cualidades. Los desafos de la globalizacin son mltiples y en la Argentina su proliferacin se vincula a una tradicin nacional que ha sido refractaria a la participacin, la deliberacin y la defensa de los derechos de sus ciudadanos. Los argentinos, en diversas reas, nos hemos globalizado para obtener de otras instituciones lo que las polticas y judiciales de nuestro pas nos han negado. Sin embargo, qu actores nacionales estn a la altura de estos desafos? Cmo regulan las instituciones de nuestro pas las profesiones del derecho, su capacitacin y la distribucin de sus recursos?
5. LA PROFESIN JURDICA: AUTORREGULACIN, CAPACITACIN Y DISTRIBUCIN
a) La situacin de las instituciones que regulan la profesin del abogado. Los Colegios Pblicos: un monopolio justificado?
Las provincias y la ciudad de Buenos Aires regulan el ejercicio de las profesiones y tambin la de los abogados. Para ello han creado Colegios Pblicos de Abogados que se encargan de llevar la matrcula de los profesionales inscriptos y organizar la forma en que se impone la tica de la profesin. En general, los colegios han logrado adems apartarse del sistema de seguridad social y tener sus propias cajas de jubilaciones y obras sociales. Los colegios se financian, en general, por una cuota de sus inscriptos, un aporte por profesional por expediente abierto y con un porcentaje de los honorarios recolectados en su jurisdiccin, adems de la financiacin de las cajas y los aportes a la obra social. Los Colegios de Abogados de la Argentina, a pesar del calamitoso estado del acceso a la justicia en nuestro pas, son instituciones ricas y poderosas. Sus formas de financiamiento ya mencionadas y su capacidad disciplinaria no son los nicos medios con los cuales estas instituciones ejercen su influencia. Adems son parte fundamental, como vimos, en la eleccin de los miembros de los CMs provinciales y nacional. Todo ello es posible y se explica en general por el hecho de que los ciudadanos argentinos precisan por ley de la firma de un abogado para ser
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parte de los procedimientos ante el Poder Judicial. Sin embargo, este monopolio del acceso a la justicia debe ser justificado. En el Poder Judicial, los argumentos exitosos para lograr una decisin beneficiosa para el cliente son los que mejor balancean los tres tipo de exigencias que pesan sobre los jueces: que sean deferentes a la voluntad popular, que impidan la violacin de derechos y la manipulacin de los procesos democrticos ejerciendo su rol contramayoritario, y que mantengan y mejoren la prctica en la que consiste el derecho. As, si una abogada puede traducir intereses de su cliente en argumentos que persuadan al juez de que la decisin que est por tomar es la que mejor combina estos tres elementos, debera ganar el caso. Esta traduccin es una tarea muy complicada de realizar, y la gente debe continuar con sus vidas y no puede estar dedicada a desarrollar estas capacidades. Esto justificara, prima facie, el monopolio de los abogados en una democracia constitucional, lo cual en principio resulta paradjico en la medida en que supondra expropiar a los ciudadanos el derecho a defender sus derechos en forma directa, y no a travs de la representacin. En otras palabras, si bien nadie es mejor juez de sus intereses que uno mismo, el problema en la deliberacin judicial es que al juez no le importa el inters individual de cada uno, sino que slo le importa el inters en la medida en que est sustentado en argumentos que puedan ser traducidos en argumentos de inters pblico, entendiendo por inters pblico el balance de los tres elementos que mencionamos anteriormente. Si es sta la justificacin del monopolio de la deliberacin judicial en manos de los abogados, cmo podemos descomponer esas obligaciones para entender, en particular, cules son las obligaciones de los abogados en una democracia constitucional? En lo que sigue mostraremos que este monopolio slo se justifica cuando se ejerce respetando las obligaciones siguientes: 1. Los abogados deben defender el inters de su cliente Este mandato significa que en su trabajo los abogados no pueden defraudar las necesidades y los deseos del cliente, lo que parece obvio aunque su aplicacin no lo sea tanto. La traduccin del inters privado al inters pblico es complicada, y es importante que en esta traduccin no se pierda aquello que el cliente vino a buscar. Lo que se pierde, porque siempre se pierde algo, debe ser algo que el cliente acepta perder o sabe que va a perder. 2. El monopolio debe ejercerse en forma igualitaria La segunda justificacin del monopolio de los abogados es que el proceso deliberativo en el que consiste el derecho debe estar abierto a todos, bajo las mismas condiciones de calidad y accesibilidad, y por lo tanto el servicio de los abogados debe ser prestado en esas condiciones.
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3. Igualdad respecto de la calidad del servicio El hecho de la desigualdad en la idoneidad retrica o en la capacidad de traducir intereses privados en argumentos pblicos produce consecuencias nefastas para la deliberacin sobre la aplicacin del derecho. En efecto, cuando un buen abogado se enfrenta a un mal abogado podra suceder que la desigualdad en la calidad restrinja los argumentos disponibles para el juez y permita que se introduzcan en la deliberacin falacias que pasan como argumentos vlidos, hechos no adecuadamente probados o resoluciones inadecuadas de las tensiones inherentes a la democracia constitucional. Entonces, tener un mal o un buen abogado es fundamental no slo para el cliente, sino tambin para los intereses del derecho en la medida en que, de no existir esta relativa igualdad en la calidad de la representacin legal, se corre el riesgo de introducir en la deliberacin argumentos inadecuados y de excluir argumentos que tengan la virtualidad de hacer avanzar la calidad del estado de derecho. En este sentido, las diferencias cualitativas entre los abogados no deben ser demasiado amplias y los clientes deberan poder saber cundo un abogado es mejor que otro. 4. Igualdad en el acceso A pesar de que la cuestin del acceso a la justicia ser tratada ms adelante, aqu queremos dejar claro esta cuestin como una de las obligaciones legales fundamentales de los colegios profesionales. En efecto, la justificacin del goce de este monopolio incluye la obligacin de que la capacidad de defender los intereses particulares con relativamente igual idoneidad retrica y con los mejores argumentos jurdicos se encuentre al alcance de todos. 5. El monopolio debe ejercerse de acuerdo con la obligacin de consolidar del estado de derecho Los abogados no deben tomar decisiones que destruyan la herramienta que la democracia les entrega para que realicen su actividad. El inters pblico en el mbito de la justicia consiste en el balance de las tres obligaciones de los jueces (el respeto por las decisiones mayoritarias, el control contramayoritario y la preservacin y mejora del lenguaje del derecho) y es tarea de los abogados facilitarlas. Esta prctica colectiva de los profesionales del derecho es lo que muchas veces se identifica como el estado de derecho en el mbito judicial. En este sentido es que afirmamos que el monopolio de los abogados se justifica tambin cuando es ejercido de forma tal de no destruir el delicado balance de obligaciones en el que consiste el estado de derecho. Es decir, los abogados deben restringirse y evitar quebrar esa prctica institucional compleja aun cuando al hacerlo tengan la oportunidad de ganar su caso. En los trminos que venimos desarrollando, una abogada est incumpliendo con esta obligacin cuando no asume cabalmente su rol de tra-
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ductora de intereses privados en inters pblico, sino que, en el afn de defender el inters privado de su cliente distorsiona la mejor interpretacin acerca de lo que demanda el inters pblico.
b) La situacin del acceso a la justicia

El Poder Judicial no acta de oficio. Como acabamos de ver, para poner en marcha el aparato jurisdiccional, los ciudadanos deben llevar sus casos a la atencin de un juez de la mano de un abogado. Slo de esta manera pueden acceder a los procedimientos formales de defensa de sus derechos que les ofrece la democracia constitucional. Si bien es cierto que no todos los derechos se ejercen a travs del litigio judicial, la falta de otros medios de resolucin de conflictos sociales lleva a quienes saben y pueden a demandar ante los tribunales lo que de otra manera no podran obtener. La inexistencia o la ineficiencia de los sistemas formales de resolucin de conflictos son en s mismas violaciones de derechos de acuerdo con las normas de nuestro derecho positivo. Como vimos hasta aqu en los ltimos tiempos, combinado con una restriccin en el acceso a la deliberacin pblica en los mbitos reglados por la poltica mayoritaria (la desconfianza, la concentracin de poder, el clientelismo, la corrupcin reales o percibidas), se acrecent la lista de derechos y se multiplicaron espacios judiciales de tal forma que la poltica contramayoritaria (lo que a veces se conoce como la judicializacin de la poltica y su reverso, la politizacin de la justicia) ha ganado espacio y una inslita legitimidad. Sin embargo, y dado las formas que todava asume la justicia en nuestro pas, como vimos, el acceso a los nuevos mbitos de defensa de derechos se encuentra todava muy restringido. En nuestro pas an no se realiz un estudio integral que permita visualizar de manera completa y exhaustiva la situacin del acceso a la justicia. De todos modos, recientemente, se han realizado diversos estudios y encuestas que permiten contar con un panorama parcial. En la localidad de Moreno se ha realizado un relevamiento de las Necesidades Jurdicas Insatisfechas28 (NJI) de la zona que ha dado como resultado ms significativo que un 80% de los hogares en esa localidad no accede a la justicia. Por su parte, en un estudio realizado en la provincia de Buenos Aires, un 57% de los encuestados manifest que es complicado o imposible acceder a algn organismo o institucin ante problemas jurdicos.29 En una reciente encuesta de opinin pblica en Capital Federal y Gran Buenos Aires se verific que el 54% de las personas considera que no tiene acceso a la justicia y el 82%, que la mayora de la poblacin no lo tiene.30 Por su parte, un 97,7% de los abogados de todo el pas consideraron que el sistema de justicia actual no satisface las necesidades de los ciudadanos. En consecuencia, estos estudios permiten avizorar que hay problemas de acceso a la justicia que afectan a gran porcentaje de nuestra poblacin.
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Ahora bien, cuando se comenz a indagar acerca de la desigualdad en el acceso a la justicia, se verific que en Moreno un 88% de los hogares considera que la justicia no trata a todas las personas por igual perjudicando a los ms pobres o a los que no tienen vnculos con el poder.31 En el estudio de Unidos por la Justicia se concluy que un 13% de los encuestados afirma que los pobres no tienen posibilidad de acceso a la justicia. En una encuesta de opinin pblica en Capital Federal y Gran Buenos Aires se verific que un 85% estaba muy de acuerdo con la frase Existen al menos dos sistemas de justicia, uno para los que tienen dinero e influencia y otro para los pobres.32 Si tomamos en cuenta el Liderbarmetro, un 75% de los encuestados consider que el Poder Judicial no tiene un trato igualitario con todas las personas, principalmente por la diferencia de recursos econmicos y de contactos con el poder poltico. Conforme al estudio de Necesidades Jurdicas Insatisfechas citado, se determin que el obstculo que ms incide en el inicio de un proceso es la falta de acceso a un servicio jurdico, ya que las personas que no acceden a un abogado representan un 86,75% de los que no inician un proceso, mientras que las personas que acceden a un abogado pero no inician un proceso representan un 13,25%. La falta de acceso a un abogado afecta a gran nmero de hogares, ya que segn NJI en Moreno se verific que un 87,50% no tuvo acceso a un abogado frente a los principales problemas jurdicos, y un 81,50% no tuvo acceso frente a otros problemas jurdicos. De modo que un 69% de los hogares no tuvo acceso a servicios jurdicos, concluyndose que las necesidades jurdicas insatisfechas33 superan el 98%. Esto quiere decir que de cada 100 problemas, en 98 no se accede a servicios jurdicos. En el estudio de Unidos por la Justicia, entre las razones para no acudir a los abogados se mencionan que no puede pagar sus honorarios en un 15,9%. Con relacin a los principales obstculos para acceder a la justicia, en el Liderbarmetro, un 18% identific los honorarios de los abogados y un 17% la falta de acceso a un abogado. Este obstculo, como sucede con el resto, es ms difcil superarlo segn NJI cuando una persona es pobre, ya que se pudo comprobar que la menor cantidad de recursos econmicos tiene impacto cuantificable en el acceso a la justicia.34 Asimismo, la falta de acceso a un abogado tambin se explica por el desconocimiento de las personas respecto a la existencia de prestadores de servicios jurdicos gratuitos. En Moreno se ha podido verificar que ms de un 80% de los hogares no conoce a prestadores de servicios jurdicos gratuitos y slo un 35% ha recibido algn tipo de capacitacin en cuestiones legales. En el estudio de Unidos por la Justicia se verific que un 37% desconoca la existencia de recursos jurdicos, slo un 6% conoca algn prestador de servicios jurdicos gratuitos. Debemos valorar que hay algunas personas que acceden a servicios jur-
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dicos y no quedan conformes con la prestacin, porque no tuvo utilidad, el asesoramiento fue malo o fueron maltratados. Por ello resulta exigible que la prestacin de servicios jurdicos pblica tenga cierto estndar de calidad para garantizar el acceso a la justicia. El estudio de NJI ha comprobado que gran parte de las personas que recibieron los servicios jurdicos de un abogado consideraron que no fueron de utilidad para resolver su problema (41,94%). A eso se agrega los que consideran que la ayuda fue escasa (6,45%).35 En conclusin, podemos afirmar que: a) existen obstculos para acceder a la justicia, b) estos obstculos afectan con mayor intensidad a los sectores pobres, c) uno de los obstculos principales es la falta de acceso a servicios jurdicos, d) se verifica que la falta de acceso a servicios jurdicos gratuitos se explica en gran medida por el desconocimiento de las personas, e) los servicios jurdicos a los que se accede no siempre cuentan con el estndar de calidad exigible. Sin embargo, paradjicamente nuestro pas cuenta con gran cantidad de recursos para enfrentar el desafo de satisfacer la demanda de justicia de los ms desfavorecidos. Hay en el pas ms de cien mil abogados matriculados y ms de cien mil estudiantes de derecho. Los primeros tienen adems la obligacin de brindar sus servicios a quienes los necesitan sin importar su capacidad econmica, y los segundos necesitan la prctica profesional para ejercer sus obligaciones futuras con idoneidad. Existen por otro lado las defensoras gratuitas y las fiscalas solventadas por el Estado, OSCs que brindan servicios jurdicos gratuitos de muy diversa ndole y lderes comunitarios sedientos de conocimientos y dispuestos a aprender las destrezas necesarias para ser parte de un sistema de acceso a la justicia eficiente e igualitario. Lo que falta son polticas pblicas capaces de coordinar estos recursos para satisfacer las necesidades. Lo que sigue es una lista de formas que podra adoptar una poltica pblica de esta naturaleza. La demanda de derechos Para llevar adelante una estrategia exitosa de ampliacin y mejoramiento del acceso a la justicia, se deben crear sujetos con determinado tipo de destrezas, capaces de realizar ocho tipo de actividades que, coordinadas, permitiran armar una poltica consistente de acceso a los derechos que est de acuerdo con las aspiraciones valorativas de una democracia constitucional. 1. Identificacin de necesidades jurdicas insatisfechas El primer nivel de esta estrategia es el de la identificacin de las necesidades jurdicas insatisfechas (NJI) de la poblacin a la que se quiere brindar el servicio. Esta identificacin supone la realizacin de encuestas y de entrevistas en profundidad que identifiquen los problemas principales que la
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gente podra solucionar si supiera que la solucin es un derecho y que existen canales formales para lograrlo.36 2. Alfabetizacin jurdica. Extensionismo. Liderazgo comunitario En el segundo nivel se encuentran las diversas formas de hacer explcita la demanda social de derechos. Es en este nivel donde hallamos las diversas formas de la educacin en derechos y de la traduccin de la demanda social al lenguaje de la ley.37 Existen experiencias de alfabetizacin jurdica bsica (street law programs) a cargo de estudiantes de derecho38 y de abogados o jueces voluntarios.39 Tambin son interesantes las actividades que llevan la demanda ya traducida a demanda explcita de derechos tales como las experiencias de extensionismo jurdico y de la formacin de lderes comunitarios que actan como conectores entre las demandas ya explicitadas de los ciudadanos y las instituciones capaces de satisfacerlas. Estos dos primeros niveles, los de la identificacin de NJI y de la traduccin de la demanda social de derechos, pertenecen al aspecto de la demanda de derechos, mientras los seis niveles que siguen buscan estructurar consistentemente los diversos aspectos de la oferta de recursos jurdicos con el objeto de satisfacerla adecuadamente. La oferta de recursos jurdicos 3. Asistencia social Una gran parte de los reclamos sociales se satisfacen con el conocimiento que brinda la asistencia social, tarea que ha sido tradicionalmente cubierta por los trabajadores sociales. En pases donde la informacin resulta de difcil acceso, cuando no inexistente, el conocimiento sobre la forma de recibir los beneficios sociales sin caer en las redes de clientelismo que caracteriza estas redes de distribucin resulta fundamental.40 Ms all de la necesaria presencia de trabajadores sociales, este nivel vuelve a convocar a los extensionistas jurdicos y a los lderes comunitarios al esfuerzo por acercar a la gente a sus derechos.41 4. Mediacin individual y comunitaria. Medios alternativos de resolucin de conflictos Cuando el acceso a los derechos supone la necesidad de solucionar conflictos entre pares que no requieren de la participacin de un tercero, sino de la capacidad de encontrar acuerdos superadores, surge el cuarto nivel del esquema de acceso y el segundo de la oferta de recursos: la mediacin individual y la mediacin comunitaria. En este nivel, la comunidad puede darse a s misma una forma de resolver sus conflictos que no depende, en primera instancia, de formas jurdicas regularizadas institucionalmente. Otra vez son
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los colegios de abogados los que deben formar servicios de mediacin gratuita e itinerante, as como las facultades de derecho deben formar clnicas de mediacin y de formacin en mediacin para los sectores ms desaventajados de nuestra poblacin. 5. Patrocinio y asesoramiento jurdico El quinto nivel requiere la existencia de un Poder Judicial formal, ya que consiste en la representacin de los ciudadanos para la defensa de sus derechos en procedimientos reglados ante los tribunales. Este nivel, el del patrocinio individual, que defiende derechos de ciudadanos tomados en forma aislada, es simplemente el resultado de la regla o de la necesidad prctica que exige la presencia de un abogado para poner un pie en los estrados judiciales. Sin embargo, en los sectores ms desaventajados los abogados no estn, o estn lejos, o son caros.42 La tarea aqu consiste en movilizar los enormes recursos jurdicos existentes en nuestra regin para convertirlos en recursos jurdicos disponibles.43 La asignacin de estos recursos no puede ser librada al mercado dado que los servicios jurdicos existentes, para no hablar de los mejores, se concentraran en las reas relativamente ms aventajadas de nuestras comunidades. As, los servicios jurdicos gratuitos deben ser parte de la prctica comn de los abogados, de la misma forma que la atencin gratuita en los hospitales es prctica comn, prestigiosa y motivo de orgullo de los mdicos. Las facultades deben incluirlos como parte relevante de sus planes de estudio, no como meras tcnicas de aprendizaje de trmites sencillos sino como servicios jurdicos relevantes y de impacto social. Los Colegios de Abogados deben tambin multiplicar sus servicios dramticamente pero, sobre todo, ambos deben llevar sus recursos donde vive la gente (como los mdicos, que concurren a las salas de salud de los barrios o utilizan ambulancias y no esperan la urgencia encerrados en los hospitales generales). En el mismo sentido, el asesoramiento jurdico recibe las mismas demandas. 6. Litigio colectivo Las violaciones que se cometen contra un colectivo de personas o daos que por su extensin y distribucin no son percibidos a nivel individual requieren un tratamiento colectivo. Es en el sexto nivel de acceso en el que las acciones colectivas encuentran su lugar dentro de una poltica integral de acceso a los derechos. Esta particular mirada detecta regularidades violatorias de derechos o fallas de la democracia que no pueden ser tratadas a escala individual: exclusiones de minoras o de mayoras silenciadas, daos colectivos, violaciones de procesos democrticos. La tarea consiste aqu en desarrollar las estrategias, tambin colectivas, que resulten adecuadas. Esta prctica ha sido asumida por procuradores fiscales, defensores pblicos,
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defensores del pueblo, facultades de derecho a travs de clnicas jurdicas de litigio de inters pblico y por organizaciones de la sociedad civil. 7. Reforma legislativa Los obstculos al acceso surgen tambin de fallas estructurales que se subsanan con reformas legislativas. Es por ello que el sptimo nivel de una poltica de acceso a los derechos debe, adems de asegurar el conocimiento de la legislacin existente y de las decisiones jurisprudenciales relevantes, desarrollar las capacidades que se requieren para llevar adelante las estrategias ms eficaces de lobby a favor del inters pblico. Estas capacidades son, entre otras, la capacidad para presentar, ante quienes producen normas, argumentos propios y contrarrestar los argumentos opuestos, para redactar normas, para persuadir. 8. Sensibilidad poltica El octavo y ltimo nivel balancea el elitismo de las estrategias que a veces inevitablemente deciden los abogados. As, cuando los abogados trabajan a favor de ciertos grupos no deben dejar de tener en cuenta que sus estrategias son apenas un instrumento ms en el intento de estos grupos por acceder a sus derechos. En este sentido deben estar alerta al nivel de la estrategia poltica en el que el abogado debe sentarse junto con sus clientes y ser uno ms en la deliberacin sobre la mejor forma de llevar adelante los reclamos. El derecho, en este sentido, no debe sustituir a otras herramientas de la poltica en una democracia constitucional, no debe ser una forma de desmovilizacin ni de interferencia en los procesos de acuerdos deliberativos a los que una sociedad debe tender en su bsqueda por honrar el principio de fraternidad poltica que a veces supone ceder, o hacer concesiones reales o simblicas en pos de mantener el lazo comunitario que hace posible la construccin de una sociedad democrtica. Se han realizado algunos proyectos que podran servir como pruebas piloto para el diseo de una poltica pblica en materia de acceso a la justicia sostenible. Una de las iniciativas desde el Ministerio de Justicia y Derechos son las Casas de Justicia.44 Las Casas estaban integradas por un equipo multidisciplinario de profesionales (abogados, psiclogos, asistentes sociales) y brindaban servicios gratuitos de asistencia jurdica y social y de mediacin. Lamentablemente, stas no brindaban patrocinio jurdico, por lo cual deban derivar esos casos a otros organismos pblicos o privados.45 En forma complementaria, en octubre de 2006, por un convenio entre el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil, se abri una Oficina Multipuertas que brinda servicios de informacin, orientacin y asesoramiento por parte de profesionales. Al igual que las Casas, la Oficina no presta patrocinio jurdico gratuito. Se
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advierte, de todos modos, que en ambos proyectos no se presta patrocinio jurdico, lo cual puede explicarse por la fuerte resistencia corporativa de los abogados, que consideran que el patrocinio jurdico gratuito puede afectar sus intereses econmicos. Finalmente, cabe resear que la Corte Suprema en este ao ha decidido crear una Oficina de Violencia Domstica que atienda las 24 horas integrada por profesionales (abogados, mdicos, psiclogos, asistentes sociales). Esta dependencia se encargar de prestar servicios de orientacin, asesoramiento y derivacin de las vctimas de la violencia familiar.
c) La situacin de la formacin de los actores relevantes

Resulta evidente que para cumplir con todas estas tareas, adems de las enunciadas ms arriba, los egresados de las facultades de derecho deben haber sido entrenados en conocimientos y destrezas muy particulares y amplias. Sin embargo, la realidad de la enseanza del derecho en nuestro pas est lejos de cumplir con las expectativas de la sociedad. 1. El deterioro de las facultades de derecho, una oportunidad Algunas de las consecuencias de esta situacin son: a) la falta de un mbito crtico del quehacer judicial, b) el potencial conflicto de inters (mencionado en el acpite dedicado al CM) que consiste en formar a los futuros jueces (y peor an, a los actuales cuando los abogados dictan clase en las escuelas judiciales) y ser a la vez (futuro o actual) litigante ante sus estrados, c) la falta de formacin en destrezas profesionales, d) el desarrollo de una cultura jurdica ingenuamente formalista y dogmtica, cuando no cnicamente realista e instrumental al ser el mero ejercicio irreflexivo de la profesin la nica escuela en la que se aprende los rudimentos de la disciplina forense, e) el desconocimiento de los contextos sociales, econmico, polticos, globales en los que se mueve la prctica del derecho, f) el desprecio por los valores que marcan los lmites de la actividad profesional en una democracia constitucional, entre otras. La importancia de egresar de una facultad como paso obligado (hasta hoy) para el operador del derecho argentino ofrece la oportunidad de operar en ellas o desde ellas (en la medida en que la formacin tambin puede ocurrir en las escuelas judiciales, en las organizaciones de la sociedad civil o en otros mbitos, pero que en definitiva dependern de la formacin que los docentes reciban en las facultades) para desarrollar los actores sociales que requieren la demanda y la oferta de justicia.
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2. Las tareas de una facultad de derecho Como afirm ms arriba, para mejorar el acceso a los derechos y la provisin de justicia se precisa aumentar el conocimiento de los derechos y capacitar en las destrezas que permitan utilizar exitosamente los procesos a travs de los cuales se logra su cumplimiento. Y justamente de la correcta combinacin de conocimientos crticos y destrezas estratgicas depende la excelencia de la formacin jurdica. As, la construccin de facultades de derecho que tiendan a lograr estos objetivos es una oportunidad para utilizar los problemas sociales y convertirlos en oportunidades de enseanza, del mismo modo como las necesidades del entrenamiento jurdico son oportunidades para satisfacer algunas demandas sociales. El conocimiento del derecho vigente El desarrollo de capacidad crtica. La creacin de una academia jurdica independiente es una pieza fundamental de este tablero. En efecto, sin un grupo mnimo de profesores profesionales de derecho resulta imposible pensar en que las tareas que requiere una enseanza medianamente seria y alejada de los intereses inmediatos de la profesin se pueden realizar acabadamente. De tenerla, una facultad o facultades podran generar crtica externa del sistema jurdico a travs de sus escritos, alimentando las tareas de quienes desde el Estado y la sociedad civil busquen formas de acercar el derecho a los ideales de toda democracia constitucional.46 La adquisicin de destrezas. En la ms sencilla entrevista con un cliente, en el ms sencillo caso que debe enfrentar un abogado, se ponen en juego una gran cantidad de destrezas complejas. La capacidad de escuchar al cliente, de comprender el problema que lo aqueja, de convertirlo en una demanda inteligible, de generar argumentos jurdicos a favor de su inters, de adelantarse a los contraargumentos de su adversario, si lo hubiera, de responder los contraargumentos, de ponerse en el lugar del juez a quien no le interesan argumentos basados en el inters de las partes sino en su peculiar visin del inters pblico, de desarrollar los argumentos en un lenguaje persuasivo, de cuidar la integridad del sistema, son algunas de las destrezas que debe desarrollar todo abogado. En el caso de la enseanza clnica del derecho, las posibilidades son an mayores o de mayor impacto pblico ya que en ellas los alumnos aprenden derecho solucionando problemas reales de gente real. Las clnicas tienen una gran plasticidad: pueden servir para varios de los niveles de provisin de servicios de justicia, pueden organizarse clnicas de asesoramiento societario o tributario o laboral de pequeos emprendimientos, clnicas de mediacin, individual o comunitaria, clnicas de patrocinio jurdico gratuito, individual o colectivo (las clnicas de inters pblico), clnicas de reforma legislativa y lobby de inters pblico, etc.
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NOTAS 1. En referencia al rgimen de facto cuyo presidente fue Juan Carlos Ongana, que asume en 1966 y renuncia en 1970. 2. En 1930, la Corte Suprema dicta la Acordada sobre reconocimiento del Gobierno Provisional de la Nacin, 10/09/1930. Los magistrados firmantes fueron J. Figueroa Alcorta, Roberto Repetto, R. Guido Lavalle, Antonio Sagarna, Horacio R. Larreta y Ral Gimnez Videla Secretario. En dicho acto se reconoci la validez de los actos del rgimen de facto que haba destituido por la fuerza al gobierno democrtico. Precisamente, se sostuvo que el gobierno provisional que acaba de constituirse en el pas, en, pues un gobierno de facto cuyo ttulo no puede ser judicialmente discutido con xito por las personas en cuanto ejercita la funcin administrativa y poltica derivada de su posesin de la fuerza como resorte de orden y de seguridad social. 3. En el fallo Aramayo, Domingo Ral se sostuvo que La restitucin del orden constitucional en el pas requiere que los poderes del Estado Nacional o los de las provincias en su caso, ratifiquen o desechen explcita o implcitamente los actos del gobierno de facto, inclusive los de remocin de magistrados integrantes del Poder Judicial. 4. Vase al respecto el fallo Godoy, Oscar Eduardo c/ Universidad Nacional de La Plata s/ nulidad de acto administrativo (ordinario), donde se sostuvo que Los actos de los llamados gobiernos de facto subsisten en los perodos constitucionales siguientes, mientras no sean derogados o revocados, con autoridad y efectividad equivalentes a las que tienen los que los gobernantes de jure. 5. A esta multiplicacin de derechos se suman, gracias a la decisin de las Naciones Unidas, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La Argentina suscribi en el ao 2000 la Declaracin del Milenio, con lo cual se comprometi con un conjunto de objetivos y metas, los ODM. Nuestro pas, adems, incorpor a estos objetivos el de promover el trabajo decente. Las metas propuestas deben alcanzarse en el ao 2015. El listado completo de ODM para la Argentina es muy exigente, y los productores de normas (constituyentes, legisladores y el Poder Ejecutivo) lo han convertido en obligaciones muy concretas que se suman ahora explcitamente y con un mandato que vence muy pronto, a las que ya tena el Estado Nacional, incluyendo al Poder Judicial. 6. El recurso al per saltum, es decir, la apropiacin de un expediente por la CSJN sin esperar el agotamiento de las vas de apelacin normales, o el de arrancatoria, es decir, la desaparicin de hojas de un expediente, entre otros. 7. La Asociacin por los Derechos Civiles, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la Fundacin Poder Ciudadano, la Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (FARN), el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP) y la Unin de Usuarios y Consumidores. 8. 1. Exagerado volumen de causas () 2. Falta de publicidad en los procedimientos () 3. Obstculos a la participacin de la ciudadana en la bsqueda de la justicia, restringiendo la participacin en el proceso slo a aquellos que el tribunal considera partes. 4. Falta de transparencia en la designacin de jueces, en especial de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. 5. Falta de transparencia
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en el proceso de destitucin o remocin de jueces, en especial de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 6. Falta de transparencia en la gestin y funcionamiento del Poder Judicial, en especial de la propia Corte Suprema de Justicia de la Nacin 7. Falta de mecanismos de control de la administracin del Poder Judicial. 8. Igualdad en las contribuciones y permiso a los jueces para no pagar impuestos. 9. As, a travs de la Acordada 28/2004 se permite la interposicin de amici curiae, es decir, opiniones de quienes, sin ser partes en el caso, tienen un inters o conocimiento especial relevante. Para aumentar la accesibilidad de los interesados, la acordada 14/2006 establece la publicacin en la pgina web de la CSJN de la lista de casos en que se permite la presentacin de amici. En el mismo sentido, el procedimiento interno de circulacin de las causas mereci la autorregulacin del tribunal a travs de la Acordada 35/2003, por la cual se decidi que tendrn carcter pblico [...] todos los registros llevados por las secretaras intervinientes y por las mesas de entradas que de ellas dependan sobre la circulacin de expedientes. 10. En Francia preside el Consejo el Presidente de la Repblica, y su vicepresidente es el Ministro de Justicia. Adems de representantes de magistrados y de miembros del ministerio pblico, lo conforman miembros del Consejo de Estado y personas designadas por el presidente de la Repblica, el presidente de la Asamblea Nacional y por el presidente del Senado. En Italia, el Consiglio Superiore della Magistratura se inspir en el de Francia y tiene una composicin similar. En Espaa, los miembros del Consejo General del Poder Judicial son nombrados por el rey a propuesta del Congreso de los Diputados y del Senado. Como se ve, en democracias de tipo parlamentario, en las que el control de constitucionalidad de las leyes no descansa en cualquier juez, la injerencia del poder poltico es ntida. En la nuestra, en la que los ciudadanos dejan en manos de los magistrados la grave responsabilidad de asignar significado a las normas constitucionales y de fulminar como inconstitucionales las normas que esta legislatura dicta, parece relevante insistir en la necesidad del debate valorativo respecto a la posicin que sobre nuestra constitucin tenga quien ser ungido juez o fiscal. 11. Los representantes de este mbito sern designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrcula. 12. El artculo 3 inciso 2 de la ley 24.937 establece que [] A tal efecto los presidentes de la Cmara de Senadores y de Diputados, a propuesta de los respectivos bloques, designarn cuatro legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos al bloque con mayor representacin legislativa, uno por la primera minora y uno por la segunda minora. 13. Artculo 6 de la ley 24.937. 14. La Comisin de Seleccin de Magistrados y Escuela Judicial tiene como funcin fundamental convocar a concursos pblicos de oposicin y antecedentes para cubrir los cargos de los tribunales inferiores de la Nacin y sustanciar los concursos, designar jurados, evaluar antecedentes de aspirantes, confeccionar las propuestas de ternas elevndolas al plenario del Consejo y ejercer las dems funciones que le establecen esta ley y el reglamento que se dicte en su consecuencia. Asimismo, es la encargada de dirigir la Escuela Judicial a fin de atender a la formacin y el perfeccionamiento de los funcionarios y aspirantes a la magistratura (Artculo 3 de la ley 24.937).
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La Comisin de Disciplina tiene como actividad principal el anlisis de las denuncias realizadas contra magistrados y eventualmente recomienda al Plenario del Consejo la aplicacin de sanciones disciplinarias a los jueces por faltas que no configuran justificacin para su remocin (Artculo 14). La Comisin de Acusacin tiene las mismas funciones que la anterior pero en lo referido a denuncias basadas en las caudales de destitucin previstas en el artculo 53 de la Constitucin Nacional (Artculo 15). La Comisin de Administracin y Financiera tiene la competencia de fiscalizar la Oficina de Administracin y Financiera del Poder Judicial, realizar auditoras y efectuar el control de legalidad, informando peridicamente al plenario del Consejo (Artculo 16). La Comisin Auxiliar Permanente de Reglamentacin y Reforma Judicial tiene como finalidad principal analizar, elaborar e impulsar reglamentos referidos a la organizacin del Poder Judicial. 15. Banco Mundial, Mara Dakolias (encargada del estudio) y Luis Sprovieri: Argentina: Evaluacin del Sector Jurdico y Judicial ( 2002). 16. Informacin & Justicia, Datos sobre la Justicia Argentina, Germn Garavano (Director Acadmico), Milena Ricci (Directora de Proyecto), Martin Gershanik, Natalia Gambaro, Florencia Garavano, Cecilia Amil Martin, Mara Fernanda Lesch, Gustavo Gonzlez Ferrari, Adrin Marchisio y otros, Unidos por la Justicia, Buenos Aires, 2003. 17. Esta desconfianza se le puede imputar a diversas causas, el Banco Mundial en su informe afirma: Primero, el dbil imperio de la ley (desigual proteccin de la ley y la falta de ejecucin de la ley) crea incertidumbre jurdica. Adems, los sectores de bajos ingresos no gozan de una adecuada proteccin de la ley. Segundo, se tiene la percepcin de que los poderes polticos del gobierno influyen a los tribunales y jueces. El Consejo de la Magistratura tambin parece estar afectado; como institucin imparcial responsable de evitar la corrupcin y de mantener un proceso justo en la seleccin de jueces, tiene menos legitimidad y da la impresin de desempear un papel ms dbil que el que le corresponde. Tercero, se lleg a la conclusin que los problemas del Poder Judicial en la Argentina son estructurales y sistemticos, y que no se puede culpar a un grupo en particular por estos problemas. Finalmente, se concluye que, debido a la falta de transparencia y apertura, existe una distancia o brecha entre el sistema judicial y la ciudadana. 18. Cmo ven la Justicia los Jueces, encuesta acerca de los problemas de funcionamiento de la Justicia, Colegio de Abogados de Capital Federal y Grupo Sophia. 19. Painefilu c/Consejo Provincia de Educacin s/amparo: en este caso se intervino en el reconocimiento del derecho a la educacin bilinge a una comunidad mapuche del Neuqun. De esta forma se concret la aspiracin de la comunidad: que sus hijos no pierdan la lengua y la cultura de sus ancestros. 20. Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires y otro c/Hospital Naval s/amparo: en este caso se impugn judicialmente la prctica del Hospital Naval argentino, consistente en privar a homosexuales de su derecho a donar sangre slo sobre la base de su orientacin sexual. A. S. s/rectificacin de partidas: en este caso se present una solicitud para que se autorice a una persona transexual a rectificar los datos consignados en su partida de nacimiento y documentacin en general.
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21. Adecua c/Telefnica de Argentina S. A. s/amparo: en este caso se present una accin judicial para obligar a la empresa Telefnica de Argentina a cesar en una prctica ilegal consistente en el cobro indebido de tarifas superiores a las mximas establecidas. Unin de usuarios y consumidores c/Telefnica de Argentina s/sumario: en este caso se demand nuevamente a Telefnica por el desvo de fondos originalmente pertenecientes a usuarios y consumidores. 22. Feldman y otros c/Estado Nacional s/amparo: en este caso se demand al Estado Nacional por la privacin ilegal de beneficios derivados de pensiones asistenciales por incapacidad. 23. Fundacin Mujeres en Igualdad c/Freddo S. A. s/amparo: se present un amparo colectivo a favor de todas las mujeres en virtud de que la poltica de contratacin de la empresa Freddo S. A las marginaba sobre la base exclusiva de su gnero. Fundacin Mujeres en Igualdad c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo: se demand al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a raz de la implementacin de polticas educativas que no garantizaban una completa igualdad de gnero. 24. Vase http://www.infocivica.org/nota.asp?ID=1292&Ultimo=0. 25. Viceconte, Mariela Cecilia c/Estado Nacional Ministerio de Salud y Accin Social s/ amparo ley 16. 986: se present una accin judicial para exigir que al Estado Nacional la elaboracin de una importante vacuna y, de esta forma, garantizar el derecho a la salud de los habitantes. 26. Acciones judiciales para: 1) garantizar el control judicial de la legalidad de la renegociacin de los contratos de servicios pblicos; 2) el acceso a informacin relevante por parte de representantes de usuarios y consumidores; 3) el respeto a los derechos de los usuarios del servicio de aeropuertos a raz de la dolarizacin de las tasas aeroportuarias; etctera. Para ms detalles, vase www.acij.org.ar. 27. 1) Con el objeto de establecer el voto nominal obligatorio en el Congreso Nacional y en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires; 2) para que se exhiban las declaraciones juradas de los senadores; etctera. 28. Vase CIPPEC, relevamiento de necesidades jurdicas insatisfechas, 2004, en www.cippec.org. 29. Vase UNIDOS, 2004. 30. Estudio de opinin pblica sobre el sistema judicial en Abogados, percepcin pblica y justicia, Coleccin Estudios n 46, Buenos Aires, Nueva Mayora, 2005. 31. Cippec, ob. cit. 32. Coleccin Estudios n. 46, Buenos Aires, Nueva Mayora, 2005. 33. Consideramos que existe una necesidad jurdica cuando una persona tiene un problema jurdico que requiere la prestacin de un servicio jurdico. Dentro de este marco, una necesidad jurdica se ve satisfecha cuando la persona recibe un servicio jurdico adecuado que le permite acceder a la justicia, aunque luego tenga que enfrentar otras trabas, como la distancia a los tribunales o los costos econmicos del procedimiento. Sin embargo, nicamente cuando el sujeto no recibe el servicio jurdico adecuado consideramos que tiene una necesidad jurdica insatisfecha. De esta forma, la existencia de necesidades jurdicas insatisfechas significa que las personas no obtienen los servicios jurdicos adecuados destinados a solucionar sus problemas jurdicos a travs del acceso a la justicia. 34. Un 81,3% de los hogares que tienen un ingreso anual de $1 a $150 no han
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accedido a un abogado, mientras que un 70% de hogares que tienen un ingreso de $151 a $600 no han accedido. Finalmente, cabe sealar que los hogares con ingresos de $601 a $1.000 no acceden a un abogado en un 58% y los que cuentan con ingresos superiores a $1.000 en un 65,4%. Es decir que se aprecia que a menos cantidad de recursos, hay un menos acceso proporcional a los servicios jurdicos de un abogado. Esto se compatibiliza con el estudio de Unidos por la Justicia, en el que se concluye que un 15% de las personas no recibi ayuda por problemas jurdicos debido a causas econmicas. A lo que se suma que un 4% afirm expresamente que no poda pagar un abogado (UNIDOS, 2004). 35. Las principales razones alegadas fueron que no se obtuvieron resultados favorables o se perdi el juicio (33,33%) y que no pudo continuar o el servicio fue incompleto (13,3%). Asimismo, en el estudio de Unidos por la Justicia se ha verificado que de los encuestados el 55% estaba poco o nada conforme con el servicio jurdico recibido. Un 35% consider que no pudo hacer nada, un 17% aleg que fue mal asesorado y un 10% afirm que los trataron mal. 36. Estas metodologas, que estn a la mano, pueden no slo identificar problemas, sino tambin la forma y la sucesin en la cual aparecen, las zonas geogrficas de aparicin (con lo que es posible superponer el mapa de NJI sobre otros, como por ejemplo el mapa judicial, y verificar diversos problemas de polticas pblicas en la distribucin de los recursos) y su relacin con otros ndices como el de NBI, por ejemplo. 37. En la Argentina, conforme investigaciones recientes la gente mayoritariamente acepta que ignora la forma en la cual se traducen sus deseos de reivindicacin de lo que creen les es debido en formas jurdicas. La fuente ms mencionada de educacin en este sentido son los medios de comunicacin. 38. Tanto en carcter de voluntarios como dentro de proyectos formales de las facultades de derecho que han sabido reconocer en esta actividad no slo una oportunidad para cumplir con un elemental deber cvico, sino tambin para aprender derecho ensendolo. 39. Nuevamente, tanto en su carcter de ciudadanos comprometidos as como partes de proyectos de Colegios de Abogados o de Asociaciones de Magistrados. 40. Pero la necesidad que cubre este tercer nivel puede resultar ms bsica y fundamental para la vida de la gente: la capacidad de redactar una nota efectiva, un llamado telefnico al lugar correcto, la presencia de alguien que utilice la jerga capaz de abrir puertas que de otra manera permanecen ocultas o cerradas son la diferencia muchas veces entre la posibilidad de que un nio ingrese a la escuela, o que una persona acceda a un turno del hospital en un tiempo razonable, o que aparezca el documento de identidad que detenga la arbitrariedad policial o la exclusin de una cadena de beneficios. 41. La presencia de estudiantes en general y de derecho en particular debera ser tambin a este nivel parte de su educacin formal como una forma de honrar su doble obligacin como ciudadanos (brindando un servicio pblico) y como estudiantes (aprendiendo las realidades de su oficio). 42. En la Argentina, este monopolio en el acceso a la justicia a este nivel es su obstculo ms importante, de acuerdo con el relevamiento de NJI de CIPPEC, lo que constituye un escndalo de proporciones. En efecto, la democracia ha decidido que, dadas las complejidades del esquema de defensa de derechos, los ciudadanos requie-
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ren de la traduccin de un profesional formado para evitar desigualdades, y le dio a la abogaca ese privilegio en monopolio. As, para defender su vida, su integridad personal, su patrimonio, la tenencia de sus hijos, el ejercicio de sus derechos polticos, los ciudadanos dependen de los abogados. Sin embargo, en los sectores ms desaventajados los abogados no estn, o estn lejos, o son caros. Es tiempo de movilizar los enormes recursos jurdicos existentes de nuestro pas para convertirlos en recursos jurdicos disponibles, es tiempo de que las facultades de derecho y los colegios de abogados asuman de una vez por todas el rol que les compete en la democracia constitucional de forma cabal y de que entiendan que su lugar en el firmamento de los privilegiados no es un capricho sino una necesidad democrtica y de que acten en consecuencia. 43. Las facultades de derecho y los colegios de abogados deben asumir el rol que les compete en la democracia constitucional de forma cabal, entender que su lugar en el firmamento de los privilegiados no es un capricho sino una necesidad democrtica actuar en consecuencia. 44. En total, se instalaron cuatro Casas (General Pico, La Pampa; Taf Viejo, Tucumn; Guaymalln, Mendoza; y Cippoletti, Ro Negro), el proyecto comenz a fines de 2004 y culmin en el 2006. La instalacin de las Casas estuvo precedida de una invstigacin de Necidades Jurdicas Insatisfechas para determinar los problemas jurdicos fundamentales de la poblacin y los obstculos para el acceso a la justicia. La implementacin del proyecto estuvo a cargo de dos ONGs (CIPPEC e INECIP) que se encargaban de gerenciar y controlar el funcionamiento de dos casas cada una y capacitar a los profesionales. Esto garantizaba cierta independencia del poder poltico nacional y local necesaria cuando las consultas involucraban temas municipales. 45. http://www.casasdejusticia.jus.gov.ar/. 46. La India ha decidido hace treinta aos que la enseanza del derecho deba ser socialmente relevante. Como consecuencia de esta caracterizacin, las facultades de derecho se han lanzado a crear diversas herramientas para hacer honor a tan alto ideal. Han creado as, por ejemplo, concursos de reforma legislativa. En ellos, los equipos que participan se instalan en una comunidad por un lapso de tiempo de tres meses para conocer sus problemas. Sin preconceptos deben elegir algn problema que surja de la comunidad en cuestin y luego de transcurridos los tres meses volver a la facultad a investigar cmo lo trata el derecho vigente. La propuesta de modificacin legislativa ganadora tiene como premio ser tratada en la Legislatura de la nacin. Resulta claro las capacidades que se ponen aqu en juego: la sensibilidad para escuchar e identificar problemas, la capacidad de crtica normativa, la creatividad y la imaginacin renovadora, la sensibilidad social, la sabidura prctica. Vase Iqbal Ishar y Dr. Menon, Working Paper on Socially Relevant Legal Education, presentado en American Association of Law Schools Annual Meeting. International Conference on Clinical Legal Education.
CONDICIONES INSTITUCIONALES DE LA SEGURIDAD PBLICA EN LA ARGENTINA

Marcelo Sain y Jos Luis Sersale
PRIMERA PARTE CONCEPTUALIZACIONES
1) Seguridad pblica democrtica: institucionalidad, polticas pblicas y gobierno de la seguridad

La seguridad pblica es una situacin social libre de riesgos y conflictos, en cuyo marco las personas pueden gozar plenamente y ejercer integralmente sus derechos y libertades; y en la que, ante la emergencia de un conjunto de riesgos o conflictos (concretos o previsibles) que lesionen el uso de aquellos derechos y libertades, se conforman y formulan mecanismos y acciones institucionales y sociales tendientes a controlar dichas problemticas mediante su prevencin, conjuracin y/o persecucin penal. Esos mecanismos y acciones (garantas) constituyen el sistema institucional de seguridad pblica. Los sujetos fundamentales de la seguridad pblica democrtica son las personas, y el objetivo ltimo de sta es el goce pleno de las libertades y derechos civiles, polticos y sociales de las personas, lo que, por cierto, convierte a la propia seguridad pblica en un derecho humano fundamental pasible de ser demandado al Estado como garante ltimo de ste. As, el Estado y sus instancias componentes constituyen un instrumento al servicio de las personas y de sus derechos y libertades y, en ese marco, son una herramienta institucional abocada a la prestacin de un servicio de proteccin a las personas ante los riesgos y/o conflictos que se suscitan en toda sociedad. La vigencia de una situacin de seguridad pblica democrtica supone inexorablemente dos condiciones de aplicacin: 1. La existencia efectiva de condiciones sociales, econmicas y culturales que, de alguna manera, no obstruyan, lesionen y/o permitan el goce
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pleno de los derechos y libertades civiles, polticas y sociales de las personas. 2. La existencia de un Estado eficiente con capacidad para garantizar los derechos y libertades civiles, polticas y sociales a lo largo de todo su territorio y de toda la sociedad, y de proteger a las personas ante los riesgos y conflictos cercenatorios de esos derechos y libertades. Por su parte, una poltica pblica es un conjunto de estrategias que, en un plano general, corresponden a una misma esfera de actividades o sector de aplicacin tanto institucional como social economa, seguridad pblica, cultura, educacin, exterior, defensa nacional, etc. demarcatorio del campo de la accin gubernamental y que, adems, estn concatenadas y sistematizadas unas con otras en el marco de un programa coherente que sirve como marco de referencia, de legitimacin y de orientacin de aquellos actos puntuales y concretos que la conforman. En el mbito de la administracin pblica, la elaboracin, formulacin, conduccin y evaluacin de las polticas pblicas constituyen las labores primarias del ejercicio del gobierno poltico, mientras que la implementacin y el desarrollo de las estrategias constituyen la gestin gubernamental. Gobierno y gestin gubernamental dan cuenta de dos dimensiones jerrquicas diferentes y diferenciadas aunque la primera abarca, contiene y legitima a la segunda. En este marco, una poltica de seguridad pblica es el conjunto de estrategias e intervenciones pblicas llevadas a cabo por diferentes actores estatales y sociales pblicos o privados a los efectos especficos de abordar y resolver aquellos riesgos y conflictos concretos o previsibles de carcter violento y/o delictivo que lesionen los derechos y libertades de las personas en un determinado mbito espacio-temporal. Se trata, pues, de una poltica de gestin de determinada conflictividad social, esto es, de aquella conflictividad que se manifiesta en hechos de violencia y/o en acciones delictivas, todo ello mediante la prevencin, conjuracin e investigacin administrativa y/o la persecucin penal de los responsables de la comisin de ilcitos. En definitiva, una poltica de seguridad pblica se efectiviza a travs del desarrollo de un conjunto de intervenciones o acciones bsicas, a saber: a) la prevencin de los hechos que pudieran resultar delictivos o vulneratorios de la seguridad pblica; b) la conjuracin de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad pblica que estuvieran siendo desarrollados; c) la investigacin administrativa de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad pblica en desarrollo o consumados, y d) la persecucin penal de los delitos consumados por parte de la justicia criminal. La prevencin abarca las acciones tendientes a impedir, evitar, obstaculizar o limitar aquellos hechos que, dadas determinadas circunstancias y elementos objetivos y concurrentes,
CONDICIONES INSTITUCIONALES DE LA SEGURIDAD PBLICA
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pudieran resultar delictivos o configurar actos atentatorios de la seguridad pblica. La conjuracin, en cambio, engloba las acciones tendientes a neutralizar o contrarrestar en forma inmediata los delitos o hechos en ejecucin que resulten atentatorios de la seguridad pblica, hacerlos cesar y evitar consecuencias ulteriores. La investigacin administrativa de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad pblica en desarrollo o consumados comprende las acciones tendientes a conocerlos y analizarlos, sus modalidades y las circunstancias estructurales y coyunturales en cuyo marco se produjeron, sus factores determinantes y condicionantes, las personas o grupos que los protagonizaron y sus consecuencias institucionales y sociales. Y, finalmente, la persecucin penal de los delitos consumados implica las acciones tendientes a constatar la comisin de stos y sus circunstancias de tiempo, lugar y modo de ejecucin; individualizar a los responsables, y reunir las pruebas para acusarlos penalmente. En la vida colectiva, un conflicto constituye un fenmeno social que se desarrolla en el marco de un proceso de interaccin articulado sobre la base de un enfrentamiento, disputa o contienda entre actores sociales personas, grupos, organizaciones o colectividades que intervienen en dicho proceso en funcin de preservar ciertos bienes, relaciones o situaciones preexistentes o, por el contrario, en funcin de producir un nuevo conjunto de bienes y relaciones o de crear una nueva situacin social. De este modo, un conflicto es siempre un proceso debido a que, si bien se puede expresar a travs de acciones, eventos u acontecimientos puntuales, se desenvuelve en el marco de una trama o sucesin de hechos e interacciones sociales vinculadas cuya manifestacin global, como se dijo, refleja (asigna cierta significacin) a un enfrentamiento, disputa o contienda entre los actores protagonistas. Cuando las formas o medios tpicos del enfrentamiento o contienda que priman en una interaccin conflictiva implica alguna modalidad de agresin violenta contra otras personas, grupos, organizaciones y colectividades, esto es, una modalidad de embestida producida mediante la utilizacin de medios coercitivos extraordinarios en cuanto a su intensidad y tipo, y que, adems, esa accin no tiene en cuenta las intenciones o preferencias del actor social victimizado, estamos ante la presencia de un conflicto violento. La interaccin social violenta se consuma contra la voluntad de quienes la sufren directa o indirectamente y su particularidad est dada por detentar un componente fsico y/o psquico esencial dado por los daos o lesiones tangibles producidas sobre personas y cosas y por su concomitante impacto psquico. Algunos conflictos sociales adquieren la impronta de delitos o, mejor, se expresan a travs de hechos delictivos. No obstante, como se dijo, lo que en determinada sociedad se considera delito resulta de un complejo proceso social que siempre se inscribe en el marco de un determinado conflicto. El delito refleja o expresa alguna forma de conflicto social, y, como tal, su pro-
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duccin por parte de los actores sociales es siempre histrica, vale decir, tiene sentido en un tiempo y en un lugar. Pues bien, en este marco, toda poltica de seguridad pblica se articula en torno a dos componentes fundamentales: 1. El diagnstico integral de la seguridad pblica, referido a las problemticas situacionales -situaciones de violencia, conflictos y delitos- existentes en determinado contexto espacio-temporal as como del sistema institucional de seguridad pblica en todo lo atinente a sus normas, organizacin, actores y funcionamiento. El diagnstico integral consta de dos dimensiones fundamentales: a) El diagnstico situacional consistente en la elaboracin del cuadro de situacin de la violencia y el delito de un determinado escenario espacio-temporal que permita conocer y comprender estratgica y tcticamente el conjunto de problemticas que sern el objeto de las labores de prevencin, conjuracin o persecucin penal, en sus dimensiones objetiva y subjetiva. b) El diagnstico institucional consistente en la elaboracin del estado de situacin normativo, organizativo y funcional del sistema de seguridad pblica, as como tambin de las polticas y estrategias llevadas a cabo o en curso, todo ello en pos de identificar las fortalezas y debilidades de la institucionalidad de referencia. 2. Las estrategias de seguridad pblica, tendientes a adecuar y modernizar la institucionalidad en materia de seguridad pblica as como a controlar las situaciones de violencia y delito mediante su prevencin o conjuracin. Las estrategias de seguridad pblica comprenden entonces dos conjuntos diferenciados de iniciativas: a) Las estrategias institucionales de carcter instrumental tendientes a reformar y modernizar los parmetros normativos, organizacionales y funcionales del sistema institucional de seguridad pblica o de algunos de sus componentes, a los efectos de adecuarlos, ajustarlos y/o ponerlos a tono con las metas y objetivos de las polticas, las problemticas de la seguridad y las condiciones institucionales, financieras, tecnolgicas y procedimentales existentes. b) Las estrategias de control del delito de carcter sustantivo tendientes a desarrollar un conjunto de abordajes y acciones perfiladas a prevenir y conjurar situaciones de violencia y/o hechos delictivos mediante: El desarrollo de estrategias sociales de prevencin y control de la violencia y el delito gestionadas por el sistema de prevencin social de la violencia y el delito con el objetivo de prevenir y conjurar situaciones de riesgo y condiciones sociales que favorecen hechos de violencia y/o delictivos.
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El desarrollo de estrategias policiales y jurisdiccionales de control del delito gestionadas por el sistema policial y judicial con el fin de prevenir, conjurar y/o investigar hechos delictivos o actividades propias de la criminalidad comn y compleja. As, la gestin estratgica del control del delito asentada en la articulacin de las estrategias sociales de prevencin y control (sistema institucional de prevencin social) y de las estrategias policiales y jurisdiccionales de control de delito (sistema institucional policial y judicial) constituye el ncleo fundamental de la poltica de seguridad pblica. El diagnstico situacional e institucional de la seguridad pblica as como en las estrategias institucionales, en cambio, configuran dimensiones instrumentales bsicas que abonan la gestin estratgica del control delictivo. Ahora bien, todos estos componentes encuentran su formulacin y ejecucin en el marco de un complejo proceso gubernamental que, a decir verdad, no se desenvuelve como una secuencia lgica de fases o etapas sucesivas racionalmente desplegadas y controladas por los gobernantes y los funcionarios estatales, sino que tiene lugar a travs de un desarrollo en fases no lineales en las que intervienen diversos actores institucionales y sociales que sostienen y articulan visiones e intereses divergentes y que pujan por traducirlas en orientaciones oficiales a partir o en procura de posicionarse en el juego poltico. La primera fase de este intrincado proceso gubernamental consiste en la elaboracin y actualizacin permanente del diagnstico situacional e institucional de la seguridad pblica. El diagnstico situacional, resultante de un proceso regular de recopilacin y sistematizacin de informacin y de abordaje analtico del escenario espacio-temporal de referencia, da cuenta de la situacin general y especfica del delito y la violencia existente en dicho escenario, su evolucin, sus modalidades de manifestacin, sus factores determinantes, su despliegue espacial y su impacto social e institucional. Este conocimiento situacional resulta fundamental para planificar y desarrollar estrategias focalizadas y eficientes de prevencin y conjuracin de esas problemticas, puesto que su elaboracin y actualizacin permanente brinda a las autoridades gubernamentales del rea el conjunto de conocimientos acerca de los aspectos objetivos y subjetivos (victimizacin, opiniones acerca del desempeo de las instituciones del sistema de seguridad, etc.) de la situacin de seguridad pblica. Por su parte, el diagnstico institucional otorga a las autoridades gubernamentales un discernimiento detallado de la estructura organizativa y funcional de los componentes del sistema institucional de seguridad pblica, del sistema de prevencin social de la violencia y el delito, del sistema policial y de persecucin penal, de los alcances de la participacin comunitaria y del
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sistema de seguridad privada; as como tambin del desempeo y los resultados de la respuesta estatal y social a las problemticas delictivas y de violencia. Este panorama permite, a su vez, reconocer y determinar el conjunto de las fortalezas y debilidades institucionales que pesan sobre el sistema institucional de seguridad pblica y, a partir de ello, elaborar estrategias tendientes a su reforma o modernizacin. Finalmente, es la elaboracin de un diagnstico integral el que permite problematizar las cuestiones identificadas en funcin de abordarlas cognoscitivamente (aprehenderlas) e intervenir sobre ellas de manera efectiva. Por lo tanto, configura un marco de referencia situacional e institucional indispensable para la planificacin e implementacin de estrategias viables de seguridad pblica. No obstante las particularidades de ese proceso, slo aquellas problemticas identificadas en el diagnstico integral que sean incorporadas en la agenda gubernamental se convertirn en el objeto de abordaje y tratamiento de las estrategias de seguridad pblica. Tiene lugar aqu un nueva fase del proceso gubernamental en la que se realiza una operacin de politizacin selectiva y conceptualizacin significante por medio de la cual no slo un aspecto limitado de las problemticas situacionales o institucionales sern seleccionadas y apropiadas por el dispositivo gubernamental como objeto de sus iniciativas y estrategias, sino que, al mismo tiempo, esas problemticas sern definidas, interpretadas y valoradas polticamente de una manera particular; determinado los parmetros conceptuales y polticos en torno de los cuales el proceso gubernamental se llevar a cabo en adelante. Ahora bien, del contraste permanente entre la imagen real derivada de la construccin de aquel diagnstico integral y la imagen ideal definida a partir de las metas y objetivos incorporados en las estrategias de control del delito surge la viabilidad fctica de la poltica y estrategia global de seguridad pblica. De este modo, el nexo entre lo deseado, que se traduce en las metas y objetivos estratgicos de toda poltica de seguridad pblica, y lo existente, que se refleja en el diagnstico situacional e institucional, adquiere plena visibilidad en las estrategias de seguridad pblica, articuladas en torno de iniciativas de reforma y modernizacin del dispositivo institucional del sistema de seguridad estrategias institucionales y de medidas orientadas a prevenir, conjurar y/o investigar los hechos de violencia y/o delictivos estrategias de control del delito y la violencia. La formulacin de una estrategia de seguridad constituye la fase subsiguiente del proceso gubernamental y comprende la elaboracin y la toma de decisiones acerca de su viabilidad y puesta en prctica. Implica, antes que nada, el anlisis de la situacin y el esbozo de abordajes y soluciones probables, y el diseo de una respuesta institucional a travs de un plan de accin. Se trata de un momento tcnico-poltico de ndole preparatorio, en
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el cual intervienen distintas instancias gubernamentales, y que se incorpora en la agenda gubernamental en forma de una apuesta especfica entendida como respuesta (de resolucin) al problema seleccionado. Si las autoridades gubernamentales resuelven actuar, se lleva a cabo la toma de decisin por medio de la cual son seleccionadas las iniciativas, las que se ponen en ejecucin, constituyendo ste un acto de legitimacin y oficializacin poltica de la opcin escogida. Por cierto, la no decisin tambin configura una forma de legitimacin y oficializacin de una postura, lo que en el mbito de las polticas pblicas y, especficamente, de aquellas referidas a los asuntos de la seguridad suele ser habitual. Ahora bien, una vez efectivizada la decisin se pone en marcha el proceso de implementacin de las estrategias decididas; el cual no se trata de un mero proceso tcnico sino, ms bien, de un conjunto complejo de actos y medidas (dinmicas) en cuya realizacin intervienen actores gubernamentales (burocracias) y sociales (actores sociales y/o comunitarios, especialmente los afectados por las polticas en desarrollo), los que, de hecho, no son neutrales ni pasivos frente a la orientacin de las iniciativas decididas. Finalmente, la ltima fase del proceso gubernamental consiste en la evaluacin de las estrategias implementadas mediante la apreciacin y formulacin de juicios acerca de su diseo e implementacin as como, principalmente, de sus resultados derivados de los efectos y consecuencias sociales y polticas de las acciones ejecutadas. No se trata del control administrativo de la legalidad y pertinencia de las acciones llevadas a cabo sino del control de la eficacia y la eficiencia de stas. Ello, por cierto, constituye una tarea fundamental a cargo de las autoridades gubernamentales del sector, aunque tambin intervienen aqu una multiplicidad de actores no estatales. As, pues, el gobierno de la seguridad comprende al conjunto de estructuras y procesos institucionales abocados a la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas y estrategias de seguridad pblica, as como a la direccin y administracin del sistema institucional mediante el cual aquel conjunto de actividades se lleva a cabo. Gobernar la seguridad pblica no es ms que llevar a cabo este conjunto de acciones y procesos. Sin embargo, ello no siempre es patrimonio de las autoridades gubernamentales investidas formalmente con esas responsabilidades, ya que el gobierno de la seguridad o algunos de sus aspectos centrales bien puede ser ejercido por otras instancias del sistema institucional de seguridad. En el proceso gubernamental, numerosos grupos u organismos que, desde el punto de vista formal, no poseen la atribucin de actuar como instancia superior en la formulacin, decisin o implementacin de las estrategias y acciones pblicas, intervienen de hecho en pos de influir, presionar y hasta imponer ciertas temticas, criterios, orientaciones, acciones y/o programas, de acuerdo con sus perspectivas e intereses corporativos y autnomamente reproducidos.
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2) La institucin policial
Ms all de la enorme variedad de formatos organizacionales y funcionales que ha adquirido histricamente, la polica moderna constituye la institucin encargada de velar por el mantenimiento del orden pblico y la seguridad de los ciudadanos segn el mandato de las autoridades polticas, a travs del desarrollo de un conjunto de labores que giran bsicamente en torno del control del delito y de los desordenes pblicos. As, la polica moderna se estructur funcionalmente en torno de la prevencin del crimen a travs de la aplicacin de la ley, dando forma con ello a la configuracin de instituciones policiales con parmetros organizativos, de funcionamiento y doctrinarios asentados en este eje funcional. No obstante, tambin parece cierto que la lucha contra el crimen nunca ha sido, de hecho, la actividad predominante de la polica. sta desarrolla una compleja trama de labores que resultan distintas de aquellas abocadas exclusivamente al control del delito. Ahora bien, para todo ello, la institucin policial est social y legalmente autorizada a regular las relaciones interpersonales dentro del grupo social de pertenencia. A diferencia de otras instituciones, la competencia y atribucin exclusiva de la polica est dada por la autorizacin social y legal que recae sobre ella para hacer uso de la fuerza fsica, real o potencial, a los fines de afectar el comportamiento de determinadas personas, limitando sus derechos y/o libertades individuales en razn del inters pblico, dentro de un contexto social determinado y en ciertas circunstancias especficas. La polica, como institucin pblica, forma parte del aparato del Estado y, ms precisamente, del sistema de seguridad pblica. Constituye un complejo institucional abocado especficamente a abordar y resolver los conflictos que se manifiestan en hechos de violencia y/o en acciones delictivas, a travs de su prevencin y conjuracin, y/o la persecucin penal de sus responsables. Como parte de este andamiaje institucional, la polica configura o, al menos, debe configurar una instancia polticamente subordinada al gobierno estatal, ya que es ste quien fija su doctrina, organizacin y funcionamiento, y quien establece los lineamientos polticos y estratgicos en cuyo marco sus acciones adquieren significacin. No obstante, esta relacin constituye una cuestin problemtica dada por el permanente contrapunto existente entre la subordinacin poltica y la relativa autonoma institucional que las policas han detentado frente al poder poltico. Ello no siempre se resuelve a favor del ejercicio del gobierno poltico y la conduccin institucional superior de las policas de parte de las autoridades gubernamentales. Ahora bien, para que una institucin est integralmente subordinada a una instancia superior, esta ltima debe ejercer una modalidad eficiente de gobierno y conduccin sobre la misma. No hay obediencia sin ejercicio del mando, dira Weber. En consecuencia, en la relacin articu-
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lada entre gobierno y polica, la efectivizacin del mando gubernamental puede ser fallida, parcial o inexistente no solamente por la resistencia o contestacin policial, sino por las deficiencias gubernamentales oficiales en el ejercicio de la conduccin superior de la polica, lo que tambin da lugar, con ello, a diferentes formas de autonoma poltica. En este marco, la funcin bsica de la polica moderna gira en torno del control del delito llevado a cabo mediante las labores de prevencin e investigacin de este fenmeno. As se ha plasmado en los principales plexos normativos que crean u organizan a las diferentes instituciones policiales en nuestras sociedades. En estas normas, la prevencin es, en general, una labor dependiente del gobierno administrativo del Estado, mientras que la investigacin aparece como una tarea policial desempeada bajo la direccin de las autoridades judiciales competentes. A estas actividades se aade la del mantenimiento del orden pblico como una labor central, entendiendo a sta como una tarea de prevencin y conjuracin de desrdenes y hechos vulneratorios de la paz social que, necesariamente, requieren de la contribucin sustantiva de otras instancias del Estado. La fuerza pblica es instituida y habilitada exclusivamente para garantizar y proteger los derechos y las libertades de las personas. Sin embargo, ms all de las funciones formalmente instituidas, las policas llevan a cabo cotidianamente una enorme variedad de acciones, algunas de las cuales se encuentran directamente inscritas en las funciones reconocidas legalmente y otras, quiz la mayora, no derivan de hechos delictivos ni se enmarcan en las tareas de control del delito y de mantenimiento del orden pblico, sino que responden, ms bien, a demandas fcticas de prestaciones de servicios y de regulaciones sociales que se originan en la sociedad o en las propias estructuras gubernamentales. As, no slo existe una relativa brecha entre las funciones y los mandatos formales de la polica y el trabajo policial desarrollado cotidianamente, sino que las actividades policiales de mantenimiento del orden y de la paz social son ms numerosas e importantes que aquellas orientadas al control del delito, las que, adems, son restringidas y localizadas. Ello impone, por lo tanto, la necesidad de abordar al trabajo policial a partir del desarrollo de sus labores reales, ms all de sus mandatos legales. El control del delito supone un amplio espectro de labores tendientes a prevenir, conjurar e investigar hechos o actividades criminales mediante el desarrollo de dos conjuntos de labores bsicas, a saber, a) el policiamiento preventivo, y b) el policiamiento complejo. El policiamiento preventivo engloba el conjunto de labores y actividades policiales inscritas en la seguridad preventiva tendiente a evitar o interrumpir la posibilidad o la decisin de cometer un delito e impedir la realizacin de hechos o actos que impliquen un delito, as como tambin a conjurar en forma inmediata un hecho delictivo en desarrollo, evitando la produccin de
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consecuencias ulteriores y eventualmente garantizando el aseguramiento de los presuntos delincuentes. Por su lado, el policiamiento complejo abarca el conjunto de labores y actividades policiales enmarcadas en la seguridad compleja tendiente a evitar, interrumpir o conjurar las actividades delictivas desarrolladas por grupos delictivos organizados, esto es, grupos estructurados compuestos por tres o ms personas que existen y actan concertadamente durante cierto tiempo con el propsito de cometer uno o ms delitos graves con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio econmico u otro beneficio de orden material; intimidar a una poblacin u obligar a un gobierno o a una organizacin internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo o atentar contra los poderes pblicos, el orden constitucional y la vida institucional, todo ello a travs de la produccin de inteligencia, el seguimiento y la investigacin de tales grupos y emprendimientos, apuntando a su conjuracin, persecucin penal y desarticulacin. Entre las actividades delictivas desarrolladas por grupos y consorcios criminales se destacan el trfico y la comercializacin de drogas ilegales, las diferentes modalidades del trfico y venta ilegal de armas; el robo, doblaje y desarme de automviles y la venta ilegal de autopartes, los robos calificados y asaltos cometidos por los denominados piratas del asfalto, el secuestro, el abigeato, el contrabando y el trfico ilegal de personas, entre otros. Asimismo, entre la criminalidad compleja de carcter poltico despuntan las diferentes modalidades de terrorismo, as como de aquellas relativas al accionar de organizaciones polticas ilegales que desarrollan actividades de insurgencia o que atentan contra el orden constitucional. El grueso de la polica asimila la actividad preventiva a la disuasin, una especie de prolongacin de la represin a situaciones que anteceden al evento delictivo. Sin embargo, la prevencin no configura una modalidad de policiamiento disuasivo-represivo, puesto que el criterio central de eficacia en la prevencin policial est dado aqu por la ausencia de delitos y no por la manifestacin de la accin policial que intenta reprimir estos delitos y estos disturbios. En la prctica, las labores de policiamiento preventivo tienen como marco habitual de referencia un conjunto reducido de eventos delictivos que cuentan con ciertas particularidades fenomenolgicas: son eventos que se desarrollan en un escenario espacio-temporal acotado, son de alta visibilidad pblica y se desenvuelven generalmente en la va pblica, son violentos y, por ende, producen un fuerte impacto entre sus vctimas y en el resto de la sociedad, y cuentan con una significativa regularidad territorial y fenomnica. Entre ellos sobresalen los asaltos, robos y hurtos de diversos tipos, las lesiones, las rias, los desrdenes violentos, los homicidios dolosos cometidos en la va pblica, la compraventa de mercancas prohibidas, los ataques sexuales, las privaciones de la libertad. La prevencin policial de este tipo de
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eventos se asienta fundamentalmente en la evitacin disuasoria o conjuracin fctica inmediata llevada a cabo slo a travs de la proximidad de la presencia o reaccin policial ante el hecho concreto. Asimismo, existe un conjunto de otros eventos delictivos que suelen no formar parte de los objetivos del policiamiento preventivo, ya sea por su carcter soterrado, sus manifestaciones pocos visibles pblicamente, por sus expresiones no disvaliosas en s mismas o por su escasa significacin dramatizante. En este grupo de hechos delictivos se sitan aquellos cometidos en la esfera privada o ntima de las personas o de los ncleos primarios, tales como los delitos derivados de situaciones de violencia domstica, de gnero o racial, as como aquellos inscritos en la criminalidad organizada y, en su marco, en los denominados delitos de cuellos blanco, tales como los fraudes, la evasin tributaria, el lavado de dinero, los delitos ecolgicos, la corrupcin o los delitos polticos. Tampoco forman parte habitualmente de la agenda del policiamiento preventivo los desrdenes, infracciones y delitos leves. Vale decir, la actuacin policial preventiva, como toda modalidad especfica de intervencin policial, es parcial y selectiva. Parcial porque no abarca el conjunto de eventos o problemticas delictivas registrables. Y selectiva porque, sobre la base de ciertas prcticas estigmatizantes proclives a construir un delincuente modelo y/o delitos atendibles, recae slo sobre ciertas personas, sectores o estratos sociales especficos o sobre ciertos tipos de hechos delictivos. Ahora bien, el policiamiento preventivo resulta insuficiente para dar cuenta del accionar de organizaciones criminales estructuradas, dedicadas al desarrollo de emprendimientos econmicos ilegales o al accionar poltico ilcito, todo lo cual constituye el eje articulante del policiamiento complejo. El policiamiento complejo implica el desarrollo de acciones de inteligencia criminal compleja tendientes a identificar, conocer y analizar los hechos y actividades delictivos llevados a cabo por organizaciones ilegales complejas, sus concatenaciones y enlaces vinculantes, sus modalidades y manifestaciones fenomenolgicas, las circunstancias estructurales y coyunturales en cuyo marco se produjeron, sus factores determinantes y condicionantes, las personas o grupos que lo protagonizaron como autores, instigadores, cmplices o encubridores, y sus consecuencias institucionales y sociales mediatas e inmediatas. Tambin supone acciones de conjuracin criminal compleja abocadas a neutralizar, impedir, dificultar o desarticular el accionar criminal y/o los grupos delictivos complejos o de sus actividades o algunas ellas, al menos mediante operaciones policiales de vigilancia y/o interceptacin de stas o de personas o grupos que prestan apoyo o protegen a las organizaciones criminales o participan de las actividades delictivas llevadas a cabo por stas, as como mediante operaciones policiales conjuntas o combinadas
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desarrolladas con los organismos o secciones especializadas de otras fuerzas de seguridad, instituciones policiales o agencias de inteligencia, sean nacionales, provinciales o extranjeras. Y si este conjunto de labores deriva en la identificacin concreta del desarrollo de actividades criminales llevadas a cabo por grupos delictivos organizados, el policiamiento complejo tambin supone la conjuracin jurisdiccional compleja mediante la constatacin de tales actividades, de sus circunstancias concretas de tiempo, lugar y modo de ejecucin; la individualizacin constatable jurisdiccionalmente de los responsables de los mismos; y la reunin de las pruebas para acusarlos penalmente, todo ello bajo la direccin judicial en el marco de la persecucin penal de las infracciones mencionadas. Ahora bien, la distincin tradicional entre prevencin administrativa e investigacin judicial de los delitos como funciones policiales bsicas resulta insuficiente e inapropiada para dar cuenta de todo el conjunto de tareas que desarrolla una polica moderna. Habitualmente se tiende a subsumir las labores propias del policiamiento complejo en las tareas de investigacin criminal que tienen lugar en el marco de la actuacin como auxiliar de la justicia y, con ello, se identifica a la polica abocada a la seguridad compleja como aquellas dependencias casi exclusivamente dedicadas al policiamiento investigativo en funcin judicial. Sin embargo, el policiamiento complejo no es anlogo ni semejante a la investigacin criminal. ste es mucho ms abarcativo y especficamente diferente de aquella. La investigacin criminal est perfilada al esclarecimiento de los hechos delictivos registrados y judicializados, siempre bajo la esfera judicial, mientras que el policiamiento complejo, como se dijo, consiste en el estudio y la investigacin administrativa de las diferentes formas de criminalidad organizada fuera del marco de la actividad jurisdiccional y bajo la esfera administrativa. Ms all del control del delito, el trabajo policial transcurre en gran medida en torno de acciones orientadas al mantenimiento del orden pblico. En efecto, en funcin de dar cuenta de ello, la institucin policial est bsicamente orientada a prevenir, neutralizar y conjurar cualquier tipo de hecho o falta que obstruya, limite o cercene la paz social y la libertad personal o la seguridad de las personas. Esa intervencin compromete tareas de diversa ndole, tales como la dispersin de grupos tumultuosos en la va pblica, la conjuracin de disturbios, el control de grandes concentraciones de personas en espectculos o actos colectivos y pblicos, el control del trnsito y de la circulacin en la va pblica, la vigilancia de los espacios y lugares pblicos de circulacin; etc. En buena medida, este conjunto de labores son desarrolladas por la polica ante situaciones que implican acciones violentas o coactivas o la inminencia o potencialidad cierta de violencias y coacciones, y que, a su vez, conllevan tambin acciones coercitivas y hasta el uso directo
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de la violencia, configurando una especie de regulacin disciplinante que cuentan con una amplia legitimidad social y poltica aunque, en numerosas ocasiones, no estn vinculadas a cuestiones criminales y no exista un marco legal o reglamentario claro al respecto.
SEGUNDA PARTE INSTITUCIONALIDAD
1) Bases normativas e institucionales de la seguridad pblica en la Argentina

La Constitucin Nacional establece que la Argentina conforma una nacin que adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal (CN, art. 1). De este modo, la organizacin poltica de la Argentina es de carcter federal y est integrada por 23 provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Cada una de las provincias cuenta con autonoma poltica y jurdica y, en funcin de ello, excepto la ciudad de Buenos Aires, pueden organizar su propia polica provincial a los fines de desenvolver las funciones de seguridad preventiva y de investigacin criminal dentro de su territorio. Asimismo, el sistema policial federal est conformado por la Polica Federal Argentina, la Polica de Seguridad Aeroportuaria, la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmera Nacional. El sistema institucional de seguridad interior est instituido en la Ley 24.059 de Seguridad Interior promulgada en 1992, en cuyo marco, adems, se establecieron los parmetros legales fundamentales del sistema nacional de polica. All se defini la seguridad interior como la situacin de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantas y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitucin Nacional (art. 2) y se determin que sta implica el empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nacin (art. 3). Asimismo, se fij que la seguridad interior tiene como mbito espacial el territorio de la Repblica Argentina, sus aguas jurisdiccionales y su espacio areo (art. 4) y se le dio a la misma ley el carcter de convenio tendiente a regular la accin coordinada interjurisdiccional con aquellas provincias que adhieran a la misma (art. 5). El Presidente de la Nacin Argentina es el titular del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y, en consecuencia, es el jefe supremo de la Nacin, jefe del gobierno y responsable poltico de la administracin general del pas (CN, art. 99, inc. 1). En razn de ello, expide las instrucciones y reglamen-
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tos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin (CN, art. 99, inc. 2). Los despachos de los asuntos de la administracin pblica y de los negocios de la Nacin son llevados por el Jefe de Gabinete de Ministros y los dems ministros cuyo nmero y competencia son establecidos por una ley especial, los que refrendan y legalizan con su firma los actos del Presidente (CN, art. 100). El Jefe de Gabinete de Ministros ejerce la administracin general del pas (CN, art. 100, inc. 1). En la actualidad, los asuntos relativos a la seguridad interior son tratados y desarrollados por el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos a travs de la Secretara de Seguridad Interior. Ello deriva bsicamente de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto 438/92), y modificatorias, y de la Ley 24.059/92 de Seguridad Interior, en cuyo marco se le fija a esta cartera ministerial el ejercicio de la conduccin poltica del esfuerzo nacional de polica, mediante la coordinacin del accionar de las fuerzas federales entre s y con las policas provinciales, as como tambin la direccin superior de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estado nacional (art. 8). A travs de la Ley de Ministerios modificada al respecto mediante la Ley 26.338, promulgada el 6 de diciembre de 2007, el PEN transfiri la Secretara de Seguridad Interior y los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales desde el mbito del Ministerio del Interior, del que dependieron entre el ao 2002 y 2007, hacia la rbita del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. All, se le fij a este ministerio la funcin de asistir al presidente de la Nacin, y al jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo inherente a la seguridad interior y al ejercicio pleno de los principios y garantas constitucionales, asegurando y preservando el rgimen republicano, representativo y federal. Para ello, se lo dot de funciones fundamentales referidas al ejercicio del gobierno sobre la seguridad interior y el sistema federal de polica, en particular, a) entender en la formulacin de las polticas de seguridad interior as como en la ejecucin de los planes, programas y proyectos del rea; b) entender en el ejercicio del poder de polica de seguridad interna y en la direccin y coordinacin de funciones y jurisdicciones de las policas y fuerzas de seguridad nacionales, provinciales y territoriales; c) dirigir el esfuerzo nacional de polica, planificando y coordinando las acciones individuales y de conjunto de las fuerzas de seguridad y policiales; atendiendo todo lo concerniente a su preparacin, capacitacin, doctrina y equipamiento as como a su organizacin, doctrina, despliegue, equipamiento y esfuerzos operativos y a la produccin de inteligencia e informacin, y supervisando su accionar individual o conjunto, y d) formular el diagnstico de la situacin de la seguridad interior en el MERCOSUR e impulsar la coordinacin de polticas de seguridad conjuntas con los pases miembros.
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Por su parte, mediante la Ley 24.059 de Seguridad Interior, se cre el Consejo de Seguridad Interior con la misin de asesorar al ministro del ramo en la elaboracin de las polticas correspondientes al mbito de la seguridad interior, as como tambin en la elaboracin de los planes y la ejecucin de las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel de seguridad interior (art. 9). Actualmente, este Consejo est integrado por a) el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, en calidad de presidente; b) el Secretario de Programacin para la Prevencin de la Drogadiccin y la Lucha contra el Narcotrfico; c) el Secretario de Seguridad Interior, y d) y los titulares de la Polica Federal Argentina, la Polica de Seguridad Aeroportuaria, la Prefectura Naval Argentina, la Gendarmera Nacional y cinco jefes de polica de las provincias que adhieran al sistema, los que rotarn anualmente de acuerdo con lo que se establezca en la reglamentacin, procurando que queden representadas todas las regiones del pas (art. 12). Finalmente, un aspecto destacable es que los gastos de la administracin nacional en materia de seguridad se han ido incrementando a lo largo de los ltimos aos, particularmente, en todo lo referido al incremento de personal policial y a la adquisicin de medios tcnicos y operacionales.
2) Sistema policial
Como ya se indic, el sistema policial argentino est conformado por los cuerpos policiales y las fuerzas de seguridad federales y por las 23 policas provinciales. El sistema policial federal est constituido por la Polica Federal Argentina, la Polica de Seguridad Aeroportuaria, la Gendarmera Nacional y la Prefectura Naval Argentina, instituciones que dependen orgnica y funcionalmente del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, a travs de la Secretara de Seguridad Interior. Asimismo, cada provincia cuenta con una polica provincial que depende, en general, del Gobernador a travs del Ministro de Gobierno o, en algunos pocos casos, del Ministro de Seguridad. En la actualidad, los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales estn integrados por un total de 88.255 efectivos, mientras que las policas provinciales agrupaban un total de 162.678 efectivos. En su conjunto, el sistema policial argentino concentra 250.933 efectivos. Segn el Decreto-Ley 333/58 convalidado por la Ley 14.467 que establece la Orgnica de la Polica Federal Argentina, esta institucin policial constituye un cuerpo policial civil armado que cumple funciones de polica de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y en la Capital de la Nacin, dentro de la jurisdiccin del gobierno nacional (art. 1). Vale decir, ejerce funciones de seguridad preventiva y de investigacin
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criminal en auxilio judicial en jurisdiccin de la Ciudad de Buenos Aires con excepcin de la zona portuaria y del Aeroparque Metropolitano, y en el mbito federal de todo el pas con excepcin de zonas de fronteras terrestres, pasos fronterizos y tneles internacionales, zonas de frontera martima y fluviales, puertos, lagos y otras vas navegables y aeropuertos nacionales e internacionales. En la actualidad, la Polica Federal Argentina cuenta con un total de 41.622 efectivos con estado policial. Asimismo, tal como se establece en la Ley 19.349, la Gendarmera Nacional constituye una fuerza de seguridad militarizada que tiene como misin el desarrollo de servicios de polica de seguridad y judicial en el mbito federal dentro de las zonas de seguridad de fronteras, as como la custodia de objetivos estratgicos (art. 2), y ejerce otras funciones afines tales como labores de polica auxiliar aduanera, de migraciones y sanitarias; de polica de prevencin y represin del contrabando, las inmigraciones ilegales y las infracciones sanitarias; de polica de trnsito terrestre internacional e interjurisdiccional de medios de transporte de personas y cargas, residuos y cargas peligrosas; de polica forestal y de polica preventiva ante la alteracin del orden pblico (art. 3). Actualmente, la Gendarmera Nacional est integrada por unos 26.282 cuadros de oficiales y suboficiales. Por su lado, de acuerdo con la Ley 18.398, la Prefectura Naval Argentina es una fuerza de seguridad encargada de prestar el servicio de polica de seguridad de la navegacin y el servicio de polica de seguridad y judicial en mares, ros, canales y dems aguas navegables, en las costas y playas martimas, a bordo de buques en aguas jurisdiccionales nacionales o de buques de bandera argentina en mar libre o en puertos extranjeros, en zonas de seguridad frontera martima y mrgenes de los ros navegables, as como ante cualquier requerimiento de la justicia federal como polica judicial o del poder ejecutivo nacional para el establecimiento del orden y la tranquilidad pblica fuera de su jurisdiccin (arts. 2, 4 y 5). Tambin ejerce parcialmente la jurisdiccin administrativa de la navegacin y labores propias de polica de preservacin del medio ambiente, polica de la caza y pesca martimas y fluviales y, por delegacin, funciones de polica auxiliar aduanera, migratoria y sanitaria (arts. 2 y 5). Actualmente, la Prefectura Naval Argentina est integrada por unos 17.241 cuadros oficiales y suboficiales. Finalmente, mediante la Ley 26.102 de Seguridad Aeroportuaria, promulgada en junio de 2006, se cre en el mbito federal la primera institucin policial en democracia, esto es, la Polica de Seguridad Aeroportuaria.1 En dicha ley, se instituy a la Polica de Seguridad Aeroportuaria como autoridad superior responsable de la seguridad aeroportuaria del Sistema Nacional de Aeropuertos (art. 11) y se le atribuy como misin institucional bsica la seguridad aeroportuaria preventiva y la seguridad aeroportuaria compleja, consistente en la planificacin, implementacin, evaluacin y/o
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coordinacin de las actividades y operaciones, en el nivel estratgico y tctico, necesarias para prevenir, conjurar e investigar los delitos y las infracciones en el mbito aeroportuario, as como para realizar el control y la conjuracin de los actos delictivos complejos cometidos por organizaciones criminales, relacionados con el narcotrfico, el terrorismo, el contrabando y otros delitos conexos (art. 12), respectivamente. Asimismo, se la constituy como la autoridad de aplicacin del Convenio de Chicago (Ley 13.891), de las normas y mtodos recomendados por la Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI) en todo lo atinente a la seguridad y proteccin de la aviacin civil internacional contra los actos de interferencia ilcita y de los tratados suscriptos por la Nacin en la materia art. 17). En la actualidad, esta nueva institucin policial est conformada por 3.110 efectivos.
3) Sistema de justicia penal y sistema penitenciario

Dado el carcter federal del sistema institucional argentino, tanto el gobierno nacional como cada provincia organiza su propio sistema de justicia penal y, en su marco, su propio sistema penitenciario. En materia penal, el Poder Judicial de la Nacin est integrado por: a) la Corte Suprema de Justicia de la Nacin; b) la Cmara Nacional de Casacin Penal; c) los Tribunales Orales en lo Criminal, en lo Penal Econmico, de Menores, en lo Criminal Federal de la Capital Federal y con asiento en las provincias; d) las Cmaras Nacionales de Apelaciones en lo Criminal y Correccional, en lo Penal Econmico, en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital Federal y Cmaras Federales de Apelaciones con asiento en las provincias; e) los Juzgados Nacionales en lo Criminal de Instruccin, Correccionales, en lo Penal Econmico, en lo Penal Tributario, de Menores, en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital Federal y Federales con asiento en las provincias; f) el Juzgado Nacional de Ejecucin Penal; y, g) el Juzgado Nacional en lo Penal de Rogatorias. En el mbito de la Capital Federal, el poder judicial de la Nacin se estructura en materia penal a travs de la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal; la Justicia Nacional de Casacin Penal; la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional Federal; y la Justicia Nacional en lo Penal Econmico. Por su parte, la justicia federal del interior del pas se organiza en 15 jurisdicciones, a saber, Baha Blanca; Comodoro Rivadavia; Crdoba; Corrientes; General Roca; La Plata; Mar del Plata; Mendoza; Paran; Posadas; Resistencia; Salta; Rosario; San Martn; y Tucumn. La persecucin penal pblica es ejercida por el Ministerio Pblico que funciona como persecutor penal estatal distinto de los jueces y que est encargado de practicar ante ellos la accin penal pblica. ste constituye un
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rgano extrapoder, es decir, independiente, con autonoma funcional y autarqua financiera; conforme la Constitucin Nacional, tiene por funcin promover la actuacin de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad (CN, art. 120). Est integrado por el Procurador General de la Nacin, el Defensor General de la Nacin y los dems miembros del Ministerio Pblico, tales como los Procuradores Fiscales ante la Corte Suprema, los Fiscales Generales, los Fiscales Generales Adjuntos, los Fiscales y los Fiscales Auxiliares. El primero de ellos ejerce la titularidad del ministerio pblico fiscal federal. En su conjunto, el personal al servicio del Poder Judicial de la Nacin se conforma con magistrados, funcionarios y empleados. En el ao 2000, el poder judicial de la Nacin contaba con 5.280 magistrados, de los cuales 4.106 eran jueces, 674 eran fiscales y 406 eran defensores. Tambin contaba con 11.661 funcionarios, de los cuales 9.646 eran funcionarios del poder judicial, 1.225 eran funcionarios del ministerio pblico fiscal y 160 eran funcionarios del ministerio pblico de la defensa. Y la estructura de personal se completaba con 39.769 empleados, de los cuales 32.761 eran empleados del poder judicial, 2.831 eran empleados del ministerio pblico fiscal y 546 eran empleados del ministerio pblico de la defensa. En la actualidad, el Poder Judicial de la Nacin se compone de un total de 20.575 cargos, de los cuales 18.508 son permanentes y los 2.067 cargos restantes son temporales. Asimismo, en el ao 2000 ingresaron un total de 3.580.531 causas judiciales, de las cuales el 45% 1.613.108 eran causas de carcter penal. Ello significaba la existencia de 4.476 causas penales cada 100.000 habitantes y 2.393 causas penales cada un fiscal. En cuanto al desempeo de la justicia criminal, lo que se ha observado durante los ltimos aos es una pronunciada deficiencia expresada en el bajo nmero de sentencias condenatorias dictadas por la justicia con relacin a los hechos delictivos registrados en el pas. En 2001, el porcentaje de sentencias condenatorias con relacin a hechos delictuosos fue apenas de 1,96%. En 1991 ese porcentaje ha sido de 3,87%, mientras que en 1999 ese valor alcanz el 1,25%, todo ello en un contexto signado por el aumento del delito. Por su parte, el sistema penitenciario nacional est conformado por el sistema penitenciario federal y por los sistemas penitenciarios provinciales. El sistema penitenciario federal se estructura sobre la base del Servicio Penitenciario Federal Argentino, que es una fuerza de seguridad federal abocada a la custodia y guarda de los procesados, la ejecucin de las sanciones privativas de la libertad y facilitar la reinsercin social de los internos, conforme las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, y de un conjunto de unidades e instituciones penitenciarias ubicadas en todo el pas. Asimismo, cada provincia cuenta con un sistema penitenciario provincial organizado sobre la base de un servicio penitenciario provincial o estructura anloga que gene-
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ralmente funciona en el marco del sistema policial provincial y de un conjunto de unidades de detencin dependientes de los gobiernos provinciales. El Servicio Penitenciario Federal depende de la Direccin Nacional del Servicio Penitenciario Federal que funciona en la rbita de la Subsecretara de Asuntos Penitenciarios Secretara de Justicia del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Cuenta con 10.447 efectivos a cargo del cuidado y la administracin de treinta establecimientos de detencin ubicados en la Capital Federal y en varias provincias. En 2003, en los lugares de detencin del referido servicio se alojaban 9.087 personas detenidas; en 2004, 9.738 personas detenidas; y, en 2005, ese total alcanzaba las 9.625 personas. En 2007, hubo una reduccin de personas detenidas del 6,24%, llegando al total de 9.024. Por su parte, en los lugares de detencin pertenecientes al Servicio Penitenciario Bonaerense, en 2005 se alojaba un total de 24.721 personas detenidas. En ese mismo ao, en Crdoba, el total de personas detenidas fue de 5.484, mientras que en Mendoza fue de 2.464 y en Santa Fe de 2.212. Si observamos la evolucin del total de la poblacin penitenciaria argentina, desde 1997 hasta 2005, notamos que la cantidad de personas detenidas casi se ha duplicado, pasando de 29.690 alojados a 55.423 en 2005. Desde 1997, la poblacin penitenciaria ha crecido todos los aos. Un anlisis de la poblacin detenida segn su situacin legal indica que poco ms del 55% del total del pas se encuentra en situacin de procesados, mientras que sobre casi el 40% pesa algn tipo de condena.
TERCERA PARTE PROBLEMTICAS DELICTIVAS
1) Crecimiento y complejizacin del delito

A lo largo de los ltimos aos, la violencia y el delito han aumentado significativamente en la Argentina. La tasa de criminalidad, esto es, la tasa de hechos delictuosos registrados cada 100.000 habitantes, ha crecido desde los aos setenta, aunque, a partir de los noventa, ese ndice ha aumentado hasta el punto de superar sensiblemente los niveles alcanzados durante las dcadas anteriores. En 1990, la tasa de criminalidad fue de 1.722 hechos delictivos registrados en todo el pas cada 100.000 habitantes, mientras que en 2005 esa tasa alcanz los 3.328,58, y en 2006 la tasa fue de 3.141,58 delitos cada 100.000 habitantes. Esto significa que, durante los ltimos diecisis aos se ha producido un considerable aumento de la tasa de hechos delictuosos registrados equivalente a casi un 100%. En trminos absolutos, las cifras oficiales publicadas por la Direccin
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Nacional de Poltica Criminal indican que, en 2005, se registraron un total de 1.206.946 hechos delictivos, de los cuales poco ms del 61% fueron delitos contra la propiedad 739.250 hechos delictivos registrados, mientras que alrededor del 20% fueron delitos contra las personas 247.887 hechos delictivos registrados. En 2006, se registraron 1.224.293 hechos delictivos, de los cuales poco menos del 60% fueron delitos contra la propiedad 729.345 hechos delictivos registrados, alrededor del 22% fueron delitos contra las personas 263.361 hechos delictivos registrados. En las grandes ciudades argentinas, el crecimiento delictivo registrado durante los ltimos aos ha estado acompaado de un significativo aumento de los niveles de violencia. Durante 2003, en la Ciudad de Buenos Aires, casi el 40% de la poblacin fue vctima de, al menos, un delito. El porcentaje de poblacin que ha resultado vctima de algn delito contra la propiedad alcanz un 28,4% y, dentro de este rubro, el porcentaje mayor es el que correspondi a los robos con violencia, representando un 10% de ese total. ste es un delito de fuerte impacto social dado que se trata de hechos que implican el uso directo de violencia fsica contra las personas. En segundo trmino se ubic el robo de objeto en vehculo con un 7,2%, seguido por los hurtos personales con un 6,6%, la corrupcin con un 5,8%, el robo en vivienda (incluye tentativa) con un 5,6%, el robo de bicicleta con un 4,2%, el vandalismo con 4,1%, las lesiones y amenazas con un 3,6%, el robo de vehculo con un 2,1%, otros delitos con un 1,9%, las ofensas sexuales con un 1,3% y el robo de moto con un 0,5%. Asimismo, en la provincia de Buenos Aires, a pesar de la disminucin registrada en los ltimos dos aos, los niveles delictivos han sido altsimos. Durante el ao 2005 se registr un total de 239.358 hechos delictivos, de los cuales 884 han sido homicidios dolosos; 606 violaciones; 60.066 robos (incluye tentativa) sin lesiones o muertes; 4.186 robos (y tentativas de robo) que terminaron en lesiones o muertes; 41.817 hurtos (incluye tentativas); y 32.285 delitos contra la libertad. Por su lado, en el ao 2006 se registr un total de 238.379 hechos delictivos, de los cuales 802 han sido homicidios dolosos; 610 violaciones; 54.892 robos (incluye tentativa) sin lesiones o muertes; 3.971 robos (y tentativas de robo) que terminaron en lesiones o muertes; 40.706 hurtos (incluye tentativas); y 33.139 delitos contra la libertad. Ahora bien, en este contexto, no solamente se increment la delincuencia comn, sino que tambin creci la criminalidad protagonizada por organizaciones delictivas que cuentan con un amplio desarrollo logstico y operativo, y cuya actividades ilegales apuntan a la generacin de un alto nivel de rendimiento econmico. Las modalidades delictivas de estas asociaciones ilcitas poseen un importante despliegue territorial en algunos casos, de alcance internacional y, en otros, de alcance nacional y/o regional y su grado de complejidad organizacional, compartimentalizacin funcional, desarrollo
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logstico, profesionalizacin y coordinacin operativa entre los diferentes grupos y subgrupos componentes le otorgan una relativa gravitacin social. Entre las actividades delictivas desarrolladas por estos grupos y consorcios se destacan el trfico y la comercializacin de drogas, el trfico y la venta ilegal de armas, el robo, doblaje y desarme de automviles, y venta ilegal de autopartes, los robos calificados bajo las modalidades de asaltos cometidos por los denominados piratas del asfalto, el secuestro de personas y el contrabando, y otros delitos conexos. El trfico y la comercializacin minorista de drogas ilegales en particular, de cocana y de marihuana constituye la actividad ilcita ms importante y de mayor rentabilidad de estos ncleos delictivos. Por cierto, durante los ltimos aos, este trfico, distribucin y consumo local se ha incrementado notablemente; en particular, la marihuana, la cocana y sus derivados provenientes de pases vecinos, dando lugar a la conformacin de mercados altamente estructurados y expandidos entre diferentes sectores sociales. Por su parte, el trfico y la venta ilegal de armas no configura una actividad delictiva de alta rentabilidad, pero su relevancia est dada por el hecho de que este circuito provee la logstica de armas para gran parte de la criminalidad violenta. El grueso de este mercado ilegal es provisto principalmente por el armamento ligero y pequeo pistolas y revlveres robados o ilegalmente traficados desde los lugares de custodia policial-judicial de las armas secuestradas o decomisadas judicialmente y por el reciclado de las armas declaradas en desuso por las fuerzas policiales, que no son destruidas y se colocan ilegalmente en el mercado negro. El robo y desarme de automviles y la venta ilegal de autopartes constituye una de las actividades delictivas de mayor crecimiento, complejidad y rentabilidad consolidada durante los ltimos aos en las grandes urbes de la Argentina, en particular, en la provincia de Buenos Aires. Este problema delictivo ha conllevado, adems, altsimos niveles de violencia, particularmente, en la ocasin del robo del automvil, ya que hacia 2002 y 2003 ha sido una de las principales causas de los homicidios dolosos. Asimismo, esto ha implicado una compleja interrelacin entre los diferentes grupos que participan del negocio, es decir, los encargados del robo del vehculo, los que regentean los desarmaderos donde los vehculos robados son desarmados y se lleva a cabo la venta de autopartes, las denominadas empresas recuperadoras de autos robados y el sistema policial. Este tipo de emprendimientos han sido limitados recientemente a partir de la accin conjurativa del Estado, pero sigue constituyendo una problemtica significativa. Otra modalidad criminal organizada que se ha desarrollado incipientemente durante los ltimos aos, en particular, en el Gran Buenos Aires y en el resto de la provincia de Buenos Aires, son los robos calificados bajo las modalidades de asaltos cometidos por los denominados piratas del asfal-
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to, esto es, el robo de mercadera en trnsito. Es una modalidad delictiva no violenta, de carcter mayoritariamente local pero que est presente en diferentes jurisdicciones provinciales, que genera una alta rentabilidad econmica y tiene un fuerte impacto en ciertos circuitos productivos y comerciales lcitos. Es protagonizada por bandas relativamente complejas encargadas del robo propiamente dicho, el almacenamiento y la distribucin minorista a comercios encargados de su venta. Asimismo, una modalidad novedosa que ha tenido un desenvolvimiento considerable, principalmente en la provincia de Buenos Aires, ha sido el secuestro y la privacin de la libertad. En gran medida, este tipo de hechos, en particular, los secuestros extorsivos, parecen haberse desarrollado hacia 2002 y 2003 con evidente patrocinio policial y como forma de neutralizar ciertos intentos polticos de introducir cambios en el mbito policial o de presionar a las autoridades gubernamentales para obtener prebendas o para neutralizar intromisiones. Esa modalidad de secuestros ha sido significativamente neutralizada pero no as los secuestros bajo la modalidad denominada express, en cuyo marco la vctima es privada de la libertad por un perodo corto de tiempo a cambio del pago de un rescate menor, problemtica que ha crecido notablemente en los ltimos aos. Finalmente, tanto el contrabando de mercancas como otros delitos de impronta marcadamente transnacional, por ejemplo el trfico ilegal de personas, ha tenido un notable incremento durante la dos ltimas dcadas al amparo de la ausencia de un Estado eficiente en los controles as como de la corrupcin pblica y privada que ha signado el desempeo de las principales agencias estatales abocadas a la supervisin y el control de estas problemticas y a los actores sociales y compaas privadas que operan en el sector.
2) LAS CONDICIONES SOCIALES E INSTITUCIONALES DEL DELITO
Segn el Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001 realizado por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), la Argentina cuenta con una poblacin de 36.260.130 personas, de las cuales 17.659.072 son hombres y 18.601.058 son mujeres. El 89,3% de la poblacin habita zonas urbanas, mientras que el 10,7% vive en zonas rurales. En el segundo semestre de 2006, de acuerdo con los resultados de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) llevada a cabo por aquel Instituto, en los 28 aglomerados urbanos ms importantes del pas, el 8,7% de la poblacin se encontraba por debajo de la lnea de indigencia pobreza extrema y el 26,9% por debajo de la lnea de pobreza. En estos mismos aglomerados, en el tercer trimestre de 2006, el 46,1% de la poblacin es econmicamente activa y de ella el 42,1% est empleada, mientras que el 8,7% est
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desocupada y el 10,8% se encuentra en situacin de subocupacin. Adems, la desocupacin y subocupacin es mayor entre la poblacin joven, masculina y pobre. Si a esta situacin se la compara con la brecha de pobreza existente a comienzos de los aos noventa se puede apreciar que el actual deterioro social de la poblacin argentina se ha profundizado significativamente durante esa dcada y a lo largo de los primeros aos de la actual. Este proceso ha sido similar en todo el pas, pero en los grandes centros urbanos ha sido an ms profundo, tal como puede apreciarse en la regin metropolitana de Buenos Aires, es decir, la ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires. Pero, adems, la pobreza y la indigencia adquirieron nuevas formas y expresiones. En efecto, se diversificaron y se hicieron ms heterogneas, tal como pudo apreciarse en el Gran Buenos Aires. En el primer cordn del Gran Buenos Aires, los segmentos pobres de la poblacin llevan dcadas habitando los mismos lugares de residencia hoy fuertemente pauperizados y su aglutinamiento en ellos impidi el asentamiento de la nueva oleada de pobres provenientes del interior de la provincia, de la ciudad de Buenos Aires y del pas durante los ltimos aos. En cambio, en el segundo cordn, a la poblacin pobre tradicional se le ha incorporado los nuevos pobres asentados generalmente en terrenos precarios e inapropiados para ello. En el tercer cordn se fueron conformando asentamientos compuestos por los inmigrantes internos tardos, mucho ms pobres que en los aglomerados anteriores y en situacin de mayor marginalidad. Y en el cuarto cordn conviven grupos de pobreza y marginalidad extrema conformada por migrantes de los tres cordones anteriores y de la propia ciudad de Buenos Aires. Al mismo tiempo, en las mismas franjas espaciales ocupadas por el tercer y cuarto cordn poblacional, se han construido prolficamente los llamados countries y barrios cerrados habitados por sectores de la clase media alta y clase alta que, pese a la cercana fsica con los asentamientos pobres de la zona, se encuentran aislados y son intencionalmente segregados de aqullos. En la actualidad existen unos 252 countries y 139 barrios cerrados en los que habitan unas 13.500 familias aproximadamente. As, a los guetos de pobres e indigentes se les suma los guetos de ricos y adinerados, todo lo cual asemeja al Gran Buenos Aires con otras ciudades de Amrica latina y pone de manifiesto la distancia dramticamente visible respecto de aquella sociedad local signada durante los aos cincuenta y sesenta por altsimos niveles de empleo e integracin social. Esta compleja situacin social no solamente podra explicarse a partir del proceso de transformacin iniciado desde mediados de los aos setenta profundizado en los ochenta y ampliado en los noventa y que estuvo signado por el empobrecimiento de vastos sectores medios y la extrema pauperizacin de los sectores bajos. Ello tambin fue una consecuencia del fracaso de
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un conjunto de polticas de corte asistencial y marcadamente clientelsticas que, sin perspectiva productiva de ninguna ndole, atenuaron tal proceso pero no lograron revertirlo. La consecuencia de ello ha sido la configuracin de una sociedad ms fragmentada, polarizada y profundamente empobrecida. Una gran parte de la poblacin pobre del Gran Buenos Aires, como tambin de la ciudad de Buenos Aires, habita numerosas villas de emergencia. stas configuran espacios altamente marginalizados en los que, al comps del marcado deterioro de sus condiciones de vida, los lazos sociales tradicionales se han ido quebrando. La violencia y el dominio coactivo del crimen signan la cotidianidad de estos territorios aislados y relegados. El temor corriente de sus habitantes a aquella violencia que los tiene como principal vctima, la estigmatizacin negativa frente al resto de la sociedad y la alta conflictividad existente en los planos individual y grupal son moneda corriente en ellos. A su vez, la presencia estatal en estos mbitos es espordica y parcial; supone un doble juego de distribucin eventual de recursos materiales escasos y de intervenciones policiales meramente represivas, regularmente abusivas y hasta conniventes y regulatorias de las actividades delictivas que encuentran en ese mbito condiciones para su desarrollo y reproduccin. Los lugareos son, as, vctimas de la marginalidad social y econmica, de la violencia delictiva y, casi siempre, del accionar policial que no discrimina al delincuente del vecino honesto y que en numerosas ocasiones alienta y sostiene el delito. Ahora bien, este contexto social permite establecer un vnculo directo entre la pobreza y la delincuencia?... Todo parece indicar que no. En 2001, el 33% de la poblacin de la provincia del Chaco posea necesidades bsicas insatisfechas, es decir, estaba sumida en una situacin de pobreza e indigencia. Ese mismo ao, all se registr un total de 43.444 hechos delictuosos alcanzando una tasa de 4.563,43 delitos cada 100.000 habitantes. En Formosa, provincia en la que el 33,6% de la poblacin posea las necesidades bsicas insatisfechas, se registraron 13.087 delitos y se alcanz una tasa de 2.595,67 delitos cada 100.000 habitantes. En Salta, el 31,6% de la poblacin atravesaba por necesidades bsicas insatisfechas y se registraron 32.791 hechos delictivos, llegando a una tasa de 3.072,20 hechos delictivos cada 100.000 habitantes. Por su parte, tambin en ese mismo ao, las tasas de delito en las provincias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe, en las que solamente el 15,8%, 13% y 14,8% de sus respectivas poblaciones posean por entonces las necesidades bsicas insatisfechas, fueron de 2.113,80, 4.004,40 y 3.091,63 hechos cada 100.000 habitantes, respectivamente. Vale decir, en las tres primeras provincias, en las que las necesidades bsicas insatisfechas duplicaban a las existentes en las provincias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe, las tasas de delitos registradas varan entre los 2.500 y 4.500 hechos registrados, mientras que en las tres ltimas provincias
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esas tasas registraron variaciones entre los 2.100 y 4.000 hechos delictivos, es decir, casi el mismo rango que en el de aquellas provincias con pobreza extrema. Este ligero panorama no dice nada acerca de las causas de los delitos cometidos en estos lugares, pero permite invalidar como errnea la maliciosa ligazn establecida entre pobreza y delito; de lo contrario, en Chaco, Formosa y Salta la tasa delictiva debera haber duplicado a la existente en Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe. Por cierto, lo que dio lugar a la conformacin de situaciones de violencia y, en su marco, de las expresiones criminales de naturaleza violenta es, sin duda alguna, la desigualdad social extrema existente en determinados mbitos urbanos aceleradamente desagregados y deteriorados y, en cuyo contexto, durante las dos ltimas dcadas, se fue desarrollando un amplio proceso de vertiginosa marginacin de gran parte de la poblacin que habita estos lugares. En ellos s se han constatado elevados niveles de violencia delictiva, pero stos tienen a esa misma poblacin como la principal vctima. Desde luego, la creciente situacin de marginalidad extrema de vastos sectores pobres, fundamentalmente de jvenes desocupados, y la profunda y acelerada polarizacin social dada en determinados mbitos urbanos como los existentes en el Gran Buenos Aires y en la ciudad de Buenos Aires, pero tambin en el Gran Rosario y en el Gran Crdoba lugares histricamente caracterizados por la alta integracin social de sus estratos bajos y medios, ha contribuido a crear y reproducir relaciones signadas por la violencia interpersonal, ya sea en el mbito familiar como en el espacio barrial. Ello, en efecto, ha favorecido el aumento de los delitos violentos, muy particularmente en los mencionados espacios favelizados, en los que las actividades criminales forman parte del mbito cotidiano. Pero esto no permitira sostener que la pobreza es la causa inmediata del aumento de determinadas modalidades delictivas violentas claramente inscritas en la delincuencia comn. Dicho aumento parece derivar, ms bien, de la ya mencionada marginalidad y desigualdad existentes en estos contextos urbanos. De todos modos, este conjunto de factores no est entre las principales causas de la enorme expansin y diversificacin de las actividades propias de la criminalidad organizada que se ha observado en nuestro pas y, especficamente, en el Gran Buenos Aires. El negocio del trfico y la comercializacin de drogas ilegales, el de los secuestros, el de los robos de mercancas en trnsito perpetrados por los denominados piratas del asfalto, el de los asaltos a bancos o a camiones de caudales, y el del robo de vehculos para su posterior desguace en los desarmaderos y la venta ilegal de autopartes constituyen complejas empresas econmicas ilegales que no crecieron como consecuencia de la pobreza o la marginalidad sino, ms bien, de la existencia de un sistema policial y judicial deficiente en su deteccin, represin y desarticulacin cuando no directa o indirectamente connivente con tales emprendi-
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mientos. En efecto, el reciente incremento de esta modalidad delictiva no solamente ha sido una expresin de la nueva situacin socio-criminal existente en nuestro pas, sino tambin de las enormes deficiencias institucionales que pesan sobre nuestro sistema de seguridad pblica y de justicia penal. A este respecto, la ineficiencia del sistema de seguridad y policial para dar cuenta del crecimiento y la complejizacin del delito y para prevenir, enfrentar, conjurar exitosamente sus diferentes manifestaciones, as como tambin la intervencin de determinadas agencias o sectores estatales especialmente, policiales en la produccin y reproduccin de estas modalidades delictivas, ya sea por omisin, por complicidad o por participacin directa en su desenvolvimiento, han favorecido significativamente la expansin y consolidacin de la criminalidad organizada. En concreto, el significativo despliegue territorial de este conjunto de actividades, el establecimiento de ciertos lugares y zonas identificables como bases operativas y logsticas para su desarrollo, la intervencin en ellas de diferentes grupos y subgrupos delictivos encargados del desenvolvimiento de las distintas funciones de la organizacin y el gran desarrollo operativo, logstico y de inteligencia de las bandas que lo protagonizan, indican que el enorme crecimiento de este tipo de criminalidad ha sido favorecido directa o indirectamente por la regulacin policial, ya sea por impericia, por complicidad o por intervencin directa en el negocio delictivo. El panorama se completa con la acentuada ineficiencia judicial en la persecucin penal de este tipo de emprendimientos criminales. Ello responde a una serie de factores entre los que despuntan la ausencia de una asistencia tcnico-policial especializada en la problemtica en cuestin; la inexistencia de inteligencia criminal compleja que abreve informacin sistematizada y una base de datos referida a la problemtica; la falta de cuerpos tcnicos, periciales y cientficos especializados en cuestiones de las diferentes modalidades del delito organizado; la impericia del grueso de los fiscales y jueces de instruccin en el tratamiento jurisdiccional de estas cuestiones; la falta de un rea especializada en la persecucin penal del delito organizado en el mbito del Ministerio Pblico nacional o provinciales; la despreocupacin en la formacin internacional de recursos humanos especializados en la persecucin penal del delito organizado; la ausencia de una cooperacin gil y dinmica entre los diferentes agentes de la justicia criminal y el poder administrativo en la represin del delito organizado. Adems, en un contexto de alta politizacin de ciertas instancias de la justicia federal y provinciales han sido recurrentes y pblicos los hechos de proteccin judicial a grupos y bandas de delincuentes protegidos polticamente, en particular, vinculados a hechos de corrupcin, fraudes, lavado de dinero y narcotrfico.
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CUARTA PARTE GESTIN POLTICA DE LA SEGURIDAD: DESGOBIERNO POLTICO Y POLICIALIZACIN DE LA SEGURIDAD PBLICA
La vigencia efectiva del estado de derecho y el ejercicio exitoso del monopolio legtimo y legal del Estado sobre los medios de violencia configuran condiciones institucionales indispensables de la democracia y, en particular, de la gobernabilidad poltica democrtica. En efecto, los Estados democrticamente organizados proclaman legal, institucional y simblicamente estas condiciones y se estructuran social y polticamente en funcin de hacerlas vigentes en sus comunidades. El sistema de seguridad pblica encuentra en estas funciones su horizonte legal y simblico. Sin embargo, en el proceso de democratizacin poltica desarrollado desde mediados de los aos ochenta, en la Argentina, si bien result exitosa la reversin de la autonoma y la tutela militar sobre la vida institucional y se puso fin al ciclo de violencia que caracteriz la vida poltica local durante varias dcadas, no fue posible la estructuracin de una situacin de seguridad pblica signada por la regulacin y conjuracin efectiva del conjunto de los conflictos sociales vulneratorios de los derechos y las libertades ciudadanas bsicas de toda democracia consolidada, en particular, de aquellos conflictos de impronta delictiva. De este modo, al igual que en otros pases latinoamericanos, en la Argentina, la democratizacin poltica enmarc la conformacin de un Estado deficiente, esto es, un Estado que se ha mostrado incapaz de asegurar la efectividad de sus leyes, disposiciones y polticas a lo largo del territorio y del sistema de estratificacin social, moldeando con ello un escenario en el que las relaciones entre ese Estado y la sociedad pasaron a estar signadas en muchos aspectos por un bajo grado de institucionalizacin. En este contexto, se hizo evidente el conjunto de parmetros tradicionales a partir del cual se fue estructurando en la Argentina el sistema de seguridad pblica, del que el sistema policial configura apenas una dimensin particular de ste, y que result de un largo proceso histrico. Tales parmetros no slo no fueron revertidos a partir de la instauracin democrtica sino que se apuntalaron y adquirieron nuevos ribetes al amparo, principalmente, de su desatencin poltica. Por cierto, durante las ltimas dcadas, en nuestro pas, el signo caracterstico de la situacin institucional al respecto ha sido el recurrente desgobierno poltico sobre los asuntos de la seguridad pblica, en cuyo contexto la dirigencia poltica local y, en particular, las sucesivas y diferentes autoridades gubernamentales delegaron a las agencias policiales el monopolio de la direccin y de la administracin de la seguridad pblica. Es decir, sta configur una esfera institucional exclusivamente controlada y gestionada
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por la polica sobre la base de criterios, orientaciones e instrucciones autnoma y corporativamente definidas y aplicadas sin intervencin determinante de otras agencias estatales no policiales. En consecuencia, la direccin, administracin y control integral de los asuntos de la seguridad pblica as como la organizacin y el funcionamiento del propio sistema policial quedaron en manos de las agencias policiales, generando de este modo un abarcativo proceso de policializacin de la seguridad pblica. En definitiva, defeccin poltica y apropiacin policial del gobierno de la seguridad constituye la problemtica fundamental de la situacin de seguridad pblica en la Argentina desde la instauracin democrtica.
1. Desgobierno poltico de la seguridad pblica

En efecto, desde la instauracin democrtica, el ejercicio efectivo y real del gobierno de la seguridad pblica fue llevado a cabo predominantemente por las instituciones policiales. En los textos constitucionales y en los plexos normativos, la responsabilidad central y superior del ejercicio del gobierno de la seguridad recae en las autoridades gubernamentales del ramo, ya sea que se trate del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos en el mbito federal o se trate del los Ministerios o Secretaras de Gobierno o de Seguridad en las diferentes esferas provinciales. No obstante, las principales pautas bsicas de las polticas, estrategias e intervenciones de control del delito y de mantenimiento del orden pblico fueron, en general, establecidas y reproducidas por las instituciones policiales. Slo episdicamente fueron asumidas por las autoridades gubernamentales. La tendencia constante de stas ha sido poner en manos de las policas el tratamiento de la conflictividad violenta y de la problemtica delictiva. De todos modos, esta impronta delegativa no se tradujo en una transferencia fctica de poder a cambio de nada, es decir, sin recibir ninguna retribucin institucional o poltica en beneficio de las autoridades gubernamentales, sino que, por el contrario, se asent en un pacto de reciprocidad que sign durante dcadas el vnculo entre gobierno y polica, y que permiti hacer un uso poltico extra-institucional de la polica a cambio de garantizarle a sta un significativo margen de autonoma poltica. Todo ello, asimismo, model una institucionalidad poltica deficiente en materia de gobierno de la seguridad que favoreci, sin ms, la policializacin de la seguridad pblica en nuestro pas. 1.1. Delegacin poltica y pacto de reciprocidad La manifestacin ms significativa de la indefensin y el desgobierno poltico de la seguridad pblica ha sido la delegacin poltica tcita o
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manifiesta de la gestin y el manejo de la seguridad a favor de las instituciones policiales y, como consecuencia de ello, la articulacin de un tipo de vnculo entre las autoridades gubernamentales y las instituciones policiales signado por un pacto de reciprocidad. Este pacto de reciprocidad se asent sobre la base de dos compromisos fundamentales. Del lado gubernamental, se le garantiz a la institucin policial una suerte de prescindencia institucional basada en la no injerencia oficial en todo lo relativo a la organizacin y el funcionamiento policial, la proteccin de ciertos jefes y cuadros policiales funcionales al pacto mediante el aseguramiento de sus ascensos o la promocin para la ocupacin de cargos o destinos importantes dentro de la institucin, as como la indiferencia vista gorda o el encubrimiento gubernamental frente a los dispositivos y hechos de corrupcin y los abusos policiales y hasta la proteccin poltica frente a ciertas modalidades de regulacin policial de determinadas actividades delictivas de alta rentabilidad econmica. Del lado policial, se le asegur a las autoridades gubernamentales un grado socialmente aceptable de eficiencia en el control formal o informal del delito, permitiendo una magnitud y envergadura criminal que no generara reclamos o protestas ciudadanas o que no diera lugar a situaciones de crisis poltica, y se le garantiz la prestacin de servicios polticos informales que fueron desde el espionaje y las tareas de inteligencia o el hostigamiento y el ejercicio de presin sobre opositores y adversarios hasta el financiamiento de ciertas actividades polticas o el enriquecimiento de algunas autoridades gubernamentales del sector. En la mayora de los casos, este pacto de reciprocidad ha sido tcito, esto es, se ha articulado de hecho y no se ha manifestado en instrucciones, directivas o manifestaciones explcitas entre los funcionarios gubernamentales y los jefes policiales. En otros casos, el pacto fue explcito y configur una suerte de estrategia gubernamental ms o menos expresa. De todos modos, en nuestro pas, la estructuracin tcita o explcita del pacto de reciprocidad entre gobernantes y policas ha sido un signo caracterstico del desarrollo institucional desde la instauracin democrtica. En general, esto ha derivado de la falta de voluntad, del desinters, la desidia gubernamental ante los asuntos de la seguridad pblica o la supina ignorancia con que las autoridades del sector han abordado estos asuntos y la consecuente desatencin oficial de los deberes de conduccin policial, en un contexto en el que estas cuestiones nunca fueron objeto de estudio, planificacin o proyeccin de parte de los partidos polticos. Ciertamente, no fueron pocas las ocasiones en las que esta impronta delegativa deriv del temor oficial a que la cpula policial opere en la trastienda propiciando o generando hechos de violencia que resulten polticamente desestabilizadores. No obstante, casi siempre result de la manifiesta decisin oficial de sacar a estos asuntos de la agenda gubernamental de prioridades o de secundarizarlos, generando
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como resultado premeditado o impremeditado la apropiacin policial de los mismos. Por otro lado, el pacto de reciprocidad gener una fuerte politizacin de la institucin policial que permiti la manipulacin e instrumentalizacin de la misma por parte de dirigentes y referentes partidarios que se beneficiaron con el financiamiento ilegal de la actividad poltica local y con el control informal del uso de la fuerza para dirimir contiendas polticas. Diferentes instancias del sistema poltico local han practicado una conduccin subterrnea sobre vastos sectores policiales, han incidido informalmente pero con alto nivel de efectividad sobre los ascensos, pases, destinos y ocupacin de cargos policiales y hasta han formulado en la trastienda ciertos lineamientos y directivas en materia de seguridad. Asimismo, no pocos legisladores, intendentes, concejales y dirigentes partidarios han ejercido soterradamente diferentes formas de influencia, presin y direccin sobre ciertos jefes policiales y diversos integrantes de la institucin, y hasta han decidido acciones y operaciones policiales concretas, siempre al amparo de la proteccin poltica informal que se les garantiz a sus referentes policiales. En algunos casos, todo esto ha implicado, como se dijo, la proteccin y el encubrimiento de jefes y cuadros policiales corruptos que han articulado y amparado ciertas redes delictivas mediante las cuales se han generado cuantiosos fondos ilegales. Y en otras circunstancias tal situacin tambin ha supuesto la disposicin de medios policiales para el desarrollo de acciones encubiertas tendientes a dirimir pujas polticas con sectores adversarios o a incidir en determinadas contiendas electorales mediante la generacin de situaciones de desborde delictivo o de crisis de seguridad. As, pues, este conjunto de tendencias ha signado, durante los ltimos decenios, el vnculo entre el gobierno poltico y la institucin policial, y ello ha influido decisivamente en la configuracin de un tipo de organizacin y funcionamiento policial cuya conformacin histrica se inici hace ms de una centuria, y que no slo nunca fue puesta en tela de juicio por la sociedad ni por las sucesivas administraciones gubernamentales sino que, adems, sus principales trazos caractersticos fueron apuntalados durante todo este tiempo. Histricamente, la institucin policial argentina se conform como un organismo al servicio de los gobiernos estatales de turno, en el marco de una concepcin de la seguridad asentada en el deber de proteccin del Estado y no de los derechos y las libertades ciudadanas. Bajo la gida de las estructuras castrenses de nuestro pas, las policas en la Argentina adquirieron ciertos parmetros institucionales de carcter tradicional que no fueron apenas una derivacin inmediata de las ltimas dictaduras militares, en cuyo marco estas instituciones fueron pasivamente subsumidas en el sistema de seguridad nacional como instancias centrales del aparato represivo del Estado conducido por las Fuerzas Armadas. Esos parmetros resultaron, ms bien, de
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configuraciones y tendencias doctrinales, organizativas y funcionales iniciadas en el siglo XIX al comps de la propia configuracin de nuestro Estado nacional, y, de una manera u otra, se fueron reproduciendo a lo largo de todo el siglo XX y, particularmente, luego de la ltima instauracin democrtica. As, la lgica reciente del desgobierno poltico de la seguridad, el pacto de reciprocidad y la consecuente autonomizacin y politizacin de la institucin policial favoreci y apuntal aquellas tendencias histricas que trascurrieron en un doble proceso institucional. Por un lado, durante los regmenes autoritarios, los gobiernos militares asumieron un frreo control de las policas y posicionaron a stas como piezas e instancias clave del control y disciplinamiento represivo interno dirigido por las Fuerzas Armadas. Ello reforz la impronta organizativa y funcional militarista que las policas ya haban adoptado desde sus propios orgenes. Y, por otro lado, durante los perodos democrticos, las sucesivas y diversas gestiones gubernamentales, indiferentes al desarrollo institucional de esas policas y reticentes a ejercer la direccin de las mismas, nunca llevaron a cabo ningn tipo de revisin o reconversin del perfil militarista que dichas instituciones haban asumido tanto en su interior como en su relacin con el poder poltico y con la sociedad. As, las instituciones policiales de nuestro pas, lejos de constituirse como policas civiles y ciudadanas, se fueron conformando como guardianes del orden poltico y del disciplinamiento social, y como policas militarizadas y estatalistas, ms sensible a las orientaciones e intereses de los gobiernos de turno y al control social disciplinante que a los dictados de la ley o a la proteccin de la libertad de las personas. 1.2. Institucionalidad poltica deficiente de la seguridad pblica Entretanto, el desgobierno poltico de la seguridad pblica y la delegacin del gobierno de la seguridad a las policas generaron un significativo vaco institucional que tuvo como trazo caracterstico la conformacin de una institucionalidad poltica deficiente en materia de seguridad pblica. Ello se manifest en la ausencia de estructuras adecuadas de gestin poltica de la seguridad pblica o, dicho de otro modo, en la existencia de dispositivos normativos, organizacionales y funcionales inapropiados o insuficientes para el ejercicio integral del gobierno poltico de la seguridad pblica. Dado que el gobierno de la seguridad fue ejercicio, en general, por las instituciones policiales, no resultaba imprescindible conformar mecanismos y procedimientos integrales tendientes a que esas labores gubernamentales sean ejercidas por las autoridades polticas del Estado. As, en primer lugar, ha sido notoria la falta de plexos normativos adecuados para la conduccin poltica sobre los asuntos de la seguridad pblica. Los diferentes componentes del rgimen legal y normativo regulatorio de la
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seguridad pblica en el mbito federal y en la mayora de las provincias han resultado obsoletos y/o desactualizados para afrontar eficientemente los desafos que derivan de las complejas problemticas que se han cernido en esos mbitos en los ltimos tiempos. Algunos regmenes normativos han sido reformados y actualizados, y en ellos no solamente se estableci una concepcin democrtica de la seguridad pblica y se instituy a las autoridades gubernamentales del ramo como la instancia central en la formulacin y el desarrollo de las polticas pblicas del sector y en la conduccin del mismo, en particular, de la polica, sino que, adems, se incorpor a la comunidad como actor fundamental del sistema de seguridad pblica y conformaron diferentes mbito de participacin social en el desenvolvimiento de aquellas polticas. No obstante, en muchas jurisdicciones, las normas regulatorias de la seguridad pblica vigentes datan de algunas dcadas atrs, especficamente, de pocas dictatoriales o posdictatoriales y han sido formuladas para atender situaciones y conflictividades substancialmente diferentes de aquellas desenvueltas aos ms tarde. stas mantienen una concepcin de seguridad basada en cierta nocin estatalista de orden pblico; desconocen a las autoridades gubernamentales como actores reguladores superiores del sistema y posicionan a las instituciones policiales como los sujetos fundamentales del sector. En segundo trmino, ha sido significativa la ausencia de estructuras organizacionales de conduccin poltico-institucional de la seguridad pblica en el marco de la rama ejecutiva de los gobiernos administrativos abocadas al diseo, planificacin, gestin y evaluacin de las polticas de seguridad pblica. Las estructuras ministeriales o administrativas existentes han resultado generalmente endebles y anacrnicas para desarrollar aquellas labores. En ellas, ha predominado una pronunciada desvinculacin y/o descoordinacin organizativa y funcional entre sus diferentes instancias componentes y, en la mayora de los casos dichas estructuras no cuentan con unidades especializadas en materia de gestin del conocimiento, planificacin estratgica, administracin general, direccin policial o prevencin social de la violencia y el delito, entre otras cosas. Adems, muchas de estas tareas gubernamentales son desarrolladas parcialmente por unidades organizativas que dependen de diferentes carteras ministeriales o secretaras de Estado. En tercer lugar, ha sido notoria la inexistencia de un servicio civil de seguridad pblica compuesto por funcionarios y agentes gubernamentales especializados y altamente capacitados en el ejercicio del gobierno de la seguridad pblica, particularmente, del diseo y aplicacin de las polticas criminales y de seguridad, de la gestin poltico-institucional del sistema de seguridad pblica en su conjunto y, especficamente, de la direccin superior del sistema policial y del resto de las agencias intervinientes. En general, estos menesteres han sido llevado a cabo por efectivos policiales o, en su
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defecto, por funcionarios y agentes sin formacin ni experiencia en los estos temas, en muchos casos seleccionados de acuerdo exclusivamente por su pertenencia partidaria o de vnculo personal, generando una suerte de politizacin del sector, o por su situacin de personal policial o militar en retiro. Y, por ltimo, es significativa la ausencia de mecanismos institucionales de mando civil sobre el sistema policial, esto es, la inexistencia de instrumentos, procedimientos y capacidades para que las autoridades gubernamentales ejerzan la conduccin institucional superior y la administracin general del sistema policial de la jurisdiccin. Estas labores institucionales fundamentales han estado en manos de las cpulas institucionales de las policas organizadas en estructuras administrativas superiores configurativas de verdaderos estados mayores de carcter castrenses. As, pues, este conjunto de deficiencias institucionales han impedido el desarrollo de abordajes integrales de las problemticas del sector, lo que se reflej en la notoria ausencia de polticas de seguridad pblica articuladas bsicamente en torno de estrategias de control del delito destinadas a la prevencin, conjuracin y punicin del crimen en todas sus manifestaciones o de neutralizacin o atenuacin de situaciones y hechos de violencia vulneratorios de las libertades ciudadanas y los derechos humanos, as como tambin en torno de estrategias institucionales que apunten a producir profundas reformas organizacionales y funcionales tendientes a modernizar el sistema institucional de seguridad pblica. En este marco, durante los ltimos aos, en la Argentina, las orientaciones y el accionar que las sucesivas gestiones gubernamentales nacionales en materia de seguridad pblica han estado signadas por ciertas tendencias que obviamente resultaron deficitarias y parciales. En primer lugar, ha habido un persistente normalismo penal basado en la promocin de reformas legales en materia penal y procesal-penal como basamentos centrales de las iniciativas y polticas de seguridad, a tono con los reclamos que al respecto ha formulado insistentemente los sectores de la derecha poltica. A ello, se aadi un exacerbado coyunturalismo reactivo dado por la adopcin de iniciativas y medidas decididas como respuestas o reacciones puntuales a hechos o situaciones especficas de crisis de fuerte impacto en la opinin pblica, pero que, en general, no se inscriben en iniciativas o polticas de mediano y largo plazo referidas a las cuestiones estructurales de la seguridad, puesto que stas estn ausentes. Asimismo, no fue menos significativa la permanente fragmentacin formulativa asentada en la formulacin de polticas y medidas parciales, diversificadas e inconexas sobre las mismas problemticas o cuestiones y aspectos vinculados o determinados entre s, as como tambin la sistemtica compartimentalizacin institucional expresada en la constante desvinculacin y/o descoordinacin organizativa y funcional entre los organismos y agentes encargados de la implementacin de las polticas y medidas decididas.
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De este modo, fueron insignificantes y parciales las iniciativas tendientes a que las autoridades gubernamentales ejercieran un gobierno eficiente en materia de seguridad pblica, lo que ha dado cuenta de la ausencia de conduccin civil sobre la seguridad pblica y, en su marco, sobre la institucin policial, ha vulnerado sistemticamente la posibilidad de desarrollar un abordaje integral de estos asuntos y ha favorecido la apropiacin policial de los mismos, impidiendo la incorporacin de los diferentes actores y grupos sociales y comunitarios en la formulacin, implementacin y control de la iniciativas y estrategias del sector, en particular, de los sectores sociales ms vulnerables a la violencia as como de organizaciones no-gubernamentales perfiladas al tratamiento de algunos de estos asuntos.
2. Policializacin de la seguridad pblica

La policializacin de la seguridad pblica resultante del desgobierno poltico de sta no solamente ha supuesto la apropiacin policial de la gestin de la misma, dando forma con ello a una suerte de gobernabilidad policial de la seguridad pblica, sino que, adems, ha implicado la gestin autnoma de las propias instituciones policiales en cuanto al establecimiento sus bases doctrinales, organizativas y funcionales, esto es, el autogobierno policial. 2.1. Gobernabilidad policial de la seguridad pblica. La indefensin poltica ante los deberes del ejercicio del gobierno poltico de la seguridad pblica ha depositado en la institucin policial las tareas bsicas de dicho gobierno, dado forma a un proceso de gobernabilidad policial de la seguridad pblica, lo que se ha manifestado en ciertas tendencias significativas al respecto. En primer lugar, el cuadro de situacin acerca del delito y la violencia que se impuso en el mbito de las instituciones pblicas ha sido elaborado por la polica a partir de una visin institucional que casi siempre gir en torno de la sistemtica afirmacin de que el crecimiento de la violencia y el delito ha estado vinculado en forma directa al aumento de la pobreza, y que la nica manera de contenerlo y controlarlo es dotando a la institucin policial de mayores facultades discrecionales y medios operacionales. La polica monopoliz dentro del mbito estatal la informacin acerca del delito, de su envergadura, su despliegue y su evolucin, lo que la proyect como la nica agencia estatal con capacidad para producir aquel cuadro de situacin, pero lo ha hecho conforme sus propias perspectivas, orientaciones e intereses institucionales. Ante las autoridades gubernamentales y la sociedad, ese diagnstico casi nunca reflej la verdadera realidad delictiva ya que sta, en ciertas ocasiones, ha sido inflada o magnificada a la hora de reclamar ms
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facultades y recursos institucionales y, en otras oportunidades, ha sido subvaluada u ocultada a los efectos de esconder los trazos de ineficiencia que signaron el desempeo policial o la corrupcin derivada de la regulacin de ciertas actividades criminales, imponindose siempre la versin policial de los hechos y de la problemtica criminal. En segundo trmino, ha sido tambin la propia polica la institucin encargada de la elaboracin y puesta en marcha de las estrategias institucionales tendientes a estructurar el sistema de seguridad pblica, en particular, su propio desarrollo institucional. Al amparo del desconocimiento y la incompetencia gubernamental para dar cuenta del verdadero estado de situacin organizativo y funcional del sistema institucional de seguridad pblica y, en particular, de la institucin policial, de sus regulaciones y formas organizacionales, de sus prcticas, rutinas y concepciones institucionales y de su verdadero funcionamiento, el conocimiento real de todo ello ha sido detentado casi integralmente por la propia polica. Y, en funcin de ello, ha sido esta institucin la nica agencia estatal con relativa competencia para elaborar estrategias institucionales tendientes a propiciar y desarrollar adecuaciones legales y organizacionales o a dotar al sistema de mayores recursos y medios operacionales, descartando de antemano reformas institucionales tendientes a producir la reestructuracin y modernizacin del sistema de seguridad pblica y, especialmente, del sistema policial. Finalmente, la policializacin de la elaboracin del cuadro de situacin acerca del delito y de las estrategias institucionales ha tenido como consecuencia inevitable que recaiga en la propia polica la responsabilidad institucional fundamental en el diseo y desarrollo de las estrategias de control del delito, dndole a stas una fuerte impronta policial y hasta castrense bajo la gida del combate o guerra contra el crimen y desechando toda forma de intervencin asentada en la prevencin social de la violencia o en la participacin comunitaria. Por su parte, este conjunto de tendencias contornean un escenario institucional en el que tambin ha sido notoria la ausencia de estrategias sociales de prevencin de la violencia y el delito tendientes a actuar en forma directa o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales determinantes de una gama de conflictos y delitos vulneratorios de la situacin de seguridad pblica. Las estrategias de prevencin situacional centradas en la recuperacin y mantenimiento de espacios y vas pblicos altamente deterioradas o que sirven de lugares de desarrollo de situaciones desorden pblico, de violencia o delictivas han sido parciales y extremadamente acotadas en el tiempo. Las medidas de fomento de la convivencia comunitaria basadas en la promocin del cumplimiento de normas de convivencia, el fomento de buenas prcticas y conductas sociales, las campaas publicitarias de difusin para estimular comportamientos favorables a la convivencia social o al cuidado del espacio
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pblico, fueron casi inexistentes o han sido extremadamente acotadas. Las estrategias de reduccin de factores de riesgo y de situaciones de violencia mediante iniciativas tendientes a la desarticulacin, disminucin o limitacin de aquellos elementos o agentes que favorecen o apuntalan situaciones de riesgo o violencia, tales como polticas de desarme y control de armas, programas de prevencin y control de adicciones, planes y medidas de prevencin y reduccin de la violencia intrafamiliar, programas de control y disminucin de accidentes viales, etc., tambin han sido acotadas y, en general, han estado desvinculadas entre s y con relacin a otras dimensiones de la seguridad pblica. Los mecanismos de resolucin pacfica de conflictos tales como la conformacin y/o fortalecimiento de los juzgados de paz, las unidades de mediacin y conciliacin, las fiscalas locales o descentralizadas, las guardias municipales slo han proliferado en mbitos muy limitados y fuera del marco de una estrategia institucional integrada. Las modalidades de vigilancia preventiva mediante el establecimiento y gestin de mecanismos de inspeccin de espacios pblicos y vas de circulacin y de alerta temprana a travs de sistemas de circuito cerrado de televisin, dispositivos de vigilancia local y aviso temprano o el nmero nico de emergencias se han desarrollado, en general, en la esfera local y sin un contexto de coordinacin con otras instancias del sistema de seguridad pblica. Finalmente, las estrategias focalizadas de intervencin en zonas vulnerables de alto riesgo a travs de acciones y modalidades de ingerencias sociales focalizadas sobre comunidades vulnerables y la desarticulacin de redes y grupos delictivos all desplegados, entre otras variantes, no han formado parte de las prioridades oficiales como s lo han sido los referentes mediticos de la clase media alta que proclaman abiertamente polticas de mano dura asentadas en una marcada impronta represiva sobre los sectores bajos y marginales de la sociedad. Todo esto, en suma, favoreci la articulacin de una relacin entre la comunidad y el sistema institucional de seguridad pblica que estuvo caracterizada por la ausencia de toda modalidad e instancia de intervencin o participacin comunitaria en los asuntos de la seguridad pblica y, particularmente, en el diseo, la implementacin y evaluacin de las polticas de seguridad y, en su marco, en el control del desempeo policial. Ello configur, por cierto, una consecuencia previsible del desgobierno poltico sobre la seguridad pblica y, en particular, de la policializacin de la seguridad pblica. 2.2. Autogobierno policial En este contexto, las policas de nuestro pas fueron adquiriendo ciertos atributos institucionales cuyos trazos doctrinales, organizativos y funcionales les han otorgado rasgos particulares y, al amparo del autogobierno policial, esto es, de la gestin autnoma que la polica hace de s mismo en todo
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lo atinente a su estructuracin simblica y organizacional, han dado forma a un modelo tradicional de institucin policial. En lo relativo a los basamentos doctrinales, en las instituciones policiales de nuestro pas ha imperado monolticamente una concepcin policialista de la seguridad pblica basada, como se dijo, en la consideracin de la polica como la principal o, mejor, como la nica instancia con que cuenta el gobierno y la sociedad para conjurar al delito y mantener el orden pblico. Para la mayora de los jefes policiales y dems integrantes de la institucin, la limitacin de recursos as como la regulacin o restriccin de las facultades discrecionales de la polica para detener, interrogar o requisar personas determina, sin ms, el crecimiento de la criminalidad, lo que ha conllevado a sostener que es la institucin policial y su desempeo la principal causa del aumento o disminucin del delito. En esa orientacin, la seguridad frente al delito constituye, en verdad, una cuestin exclusivamente o, al menos, predominantemente policial. Esto, a su vez, se complement con la articulacin de una perspectiva belicista muy corriente en el interior de la institucin policial, en cuyo marco la labor conjurativa de la polica ante el delito fue sistemticamente concebida como un combate o lucha contra el enemigo delincuente al que se lo debe eliminar o exterminar. La seguridad pblica ha girado en torno de una guerra entre policas y delincuentes que se desenvolvi en un espacio social alterado o desestabilizado por el accionar delictivo sobre el que la polica debi reaccionar y que, en verdad, constituy un verdadero campo de batalla cuyos contendientes excluyentes han sido, justamente, los delincuentes y la polica. Por su parte, respecto a los basamentos organizacionales, el modelo tradicional ha supuesto la conformacin de la institucin policial como una organizacin total y autorreferenciada con ciertas particularidades institucionales. En primer lugar, dicha organizacin se estructur a partir de la unicidad funcional dada por la concentracin en una misma fuerza o cuerpo de las funciones, labores y estructuras operacionales y logsticas abocadas a la seguridad preventiva y la investigacin criminal, bajo la conduccin institucional y la dependencia orgnica de un nico mando policial superior, con un exiguo o bajsimo nivel de diferenciacin institucional entre ambas esferas en lo relativo a estructuras de mando, sistemas operacionales, agrupamientos y carreras profesionales y mecanismos de control institucional, aunque con un altsimo nivel de compartimentalizacin y separacin funcional en lo relativo al trabajo policial de prevencin y conjuracin delictiva. En segundo lugar, el modelo tradicional de polica enmarc un pronunciado concentracionismo decisional dado por la existencia de una conduccin policial nica, centralizada y agrupada en un Estado Mayor de carcter castrense, con estructura cerrada, hiperjerarquizada. Esta cpula ha sido
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responsable de la direccin integral y de la administracin general de toda la institucin, sin injerencia poltica o institucional de las autoridades gubernamentales del sector aunque sometindose a los servicios polticos informales requeridos por stas, y sus decisiones y manifestaciones han constituido la expresin oficial del conjunto de la institucin. En tercer trmino, otro rasgo organizacional del modelo tradicional estuvo dado por una suerte de centralismo organizacional en cuyo marco se conformaron instituciones altamente centralizadas sin ningn atisbo o modalidad organizacional de distribucin espacial del mando o del funcionamiento institucional a travs de diferentes instancias de desconcentracin o descentralizacin. La estructura institucional resultante ha sido altamente burocratizada, macroceflica, financieramente cara y, al mismo tiempo, sobrecargada de tareas y de labores administrativas, con instancias de direccin y mando superior carentes de informacin completa, actualizada y detallada sobre la propia institucin, su desarrollo operacional y logstico, sus recursos humanos y, en particular, sobre las problemticas delictivas y de la violencia que constituyen o deberan constituir el objeto de las estrategias de prevencin, conjuracin e investigacin criminal llevadas a cabo por la propia polica. A su vez, esta impronta gener una notable rigidez organizacional y cercen la posibilidad de estructurar un esquema institucional dinmico y polivalente en el desarrollo de las tareas policiales, puesto que impidi que la cpula policial pudiera llevar a cabo un proceso integral y eficiente de toma de decisiones y de planificacin y evaluacin estratgico-operacional, en el marco de una organizacin de comprenda miles de efectivos y numerosas unidades operacionales abocadas a desarrollar sus actividades en vastas extensiones territoriales. En cuarto trmino, el modelo tradicional se articul a partir de un rgimen profesional militarista signado por una carrera policial de corte netamente castrense. Las estructuras jerrquicas internas de la institucin policial se han integrado desde sus orgenes, en el nivel de los mandos directivos, por el personal superior conformado por la oficialidad policial oficiales superiores, oficiales jefes y oficiales subalternos y, en el plano subordinado, por el personal subalterno conformado por la suboficialidad policial suboficiales superiores, suboficiales subalternos, agentes y aspirantes o cadetes. Ambas instancias han constituido compartimentos estancos que emularon las estructuras orgnicas castrenses basadas en la diferenciacin entre la franja de miembros de conduccin y el resto de la institucin componente del escaln subordinado inferior. Otro aspecto relevante del rgimen profesional propio del modelo tradicional lo ha configurado por el sistema de formacin y capacitacin policial. ste, en general, ha sido estructurado sobre la base de la reproduccin de los parmetros doctrinales, orgnicos y funcionales propios de aquel modelo tra-
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dicional de polica asentado en una concepcin policialista de la seguridad pblica y en la exaltacin de la autonoma institucional y del autogobierno del sistema policial, y de acuerdo con la consideracin ampliamente extendida de que la formacin policial de base inculca los valores, las orientaciones, los marcos de referencia cultural e institucional, las rutinas y los hbitos institucionales que se reproducirn a lo largo de toda la carrera profesional del polica y que, por cierto, se ajustan a la legalidad y a las funciones institucionales de la polica. Dicha percepcin ha secundarizado al destacamento o a las unidades policiales como el mbito real y efectivo en el que, en verdad, se produce y reproduce la cultura y las prcticas policiales y ha ocultado la incidencia determinante que el mando jerrquico tiene en la transmisin de los valores y hbitos policiales. Adems, en el sistema de formacin policial tradicional ha predominado una concepcin y una institucionalidad altamente militarizada y cerrada, articulada bsicamente en torno del entrenamiento disciplinario de orden cerrado, de una estructura docente autorreferenciada y de un rgimen de internacin o encierro del estudiante denominado habitualmente cadete. Ello, asimismo, ha estado apuntalado por la vigencia de una estructura curricular y pedaggica de carcter holstica y enciclopedstica desfavorable a la formacin de conocimientos y competencias profesionales especializadas, lo que gener una significativa desconexin entre aquella estructura curricular y pedaggica y las labores policiales concretas y fue favorable a la estructuracin de rgimen educativo insertado institucionalmente en la carrera profesional del polica como instancia central junto con el desempeo profesional para las promociones y la ocupacin de cargos orgnicos de conduccin. En quinto trmino, el modelo tradicional de polica ha supuesto tambin la existencia de un sistema de control policial deficiente caracterizado por la debilidad y la insuficiencia de los mecanismos y procedimientos efectivos para dar cuenta de la corrupcin y los abusos institucionales, as como por la sujecin de ese sistema al control y la manipulacin de parte de la cpula policial y su instrumentacin como instancia de control de la cpula sobre el resto de la institucin. Este sistema de control no ha contado con mecanismos e instancias organizacionales abocadas especficamente a la elaboracin y actualizacin permanente de un cuadro de situacin de la corrupcin y los abusos policiales a travs de la recepcin, sistematizacin y procesamiento de las faltas y/o delitos cometidos por el personal policial, el anlisis cualificado de dicha informacin y la identificacin de problemticas disciplinarias y delictivas particulares que resulten recurrentes. Tampoco ha supuesto el estudio y anlisis de las situaciones de riesgo que permitiesen identificar aquellos factores o condiciones institucionales y/o sociales que favorecen o determinan las diferentes
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modalidades de corrupcin y abusos policiales que configuran las problemticas disciplinarias y delictivas particulares, ni se han desarrollado programas o modalidades de intervencin tendientes a actuar preventiva o conjurativamente sobre esos factores y condiciones institucionales y/o sociales. Finalmente, con relacin a los basamentos funcionales, es decir, a las prcticas policiales regularmente desenvueltas por la polica, el modelo tradicional supuso el predominio de rutinas y hbitos caracterizados por un trazo auto-conservativo centralmente orientados a desarrollar acciones claramente inscritas en una perspectiva belicista de control delictivo y a la preservacin de la institucin policial en forma autodefinida y autosustentada ms que al desarrollo de una labor eficiente de proteccin ciudadana. El policiamiento tradicional ha estado generalmente orientado al ejercicio de formas de control social extra-institucional encaminadas principalmente a la inspeccin y disciplinamiento de todo tipo de conducta en general, de acciones no delictivas inscritas en conceptos amorfos de salubridad y moralidad pblica, o de diferentes formas de protesta o movilizacin social o de personas mayormente, socialmente vulnerables consideradas y estigmatizadas por la propia polica como peligrosas o proclives a cercenar el orden pblico, segn una visin auto-impuesta de ste asentada, casi siempre, en una perspectiva marcadamente clasista, tnica, religiosa y/o racial. Vale decir, en el modelo tradicional, la polica, antes que centralizarse en el control de delitos, se autoproyect como una instancia de resguardo institucional de una concepcin de orden pblico no delimitado al sistema penal y contravencional positivo sino, ms bien, determinado por los criterios de decencia pblica y de buenas costumbres autodefinidos por la propia institucin policial y generalmente expresados en resoluciones y normas administrativas adoptadas autnomamente por ella. Por su parte, el accionar policial tradicional, como derivacin de las concepciones decimonnicas de la guerra, ha estado signado por un trazo marcadamente territorialista en cuyo marco las labores de seguridad llevadas a cabo por la polica eran eficientes y disuasivas del delito si implicaban una plena ocupacin del espacio territorial por parte de un nmero elevado de policas desarrollando tareas de vigilancia y control mediante intervenciones reactivas y no mediante operaciones planificadas sobre la base de la recoleccin y el tratamiento analtico de informacin fidedigna sobre la dinmica delictiva. Ante el aumento delictivo, la labor policial qued vinculada, as, a la instalacin de nuevas dependencias y unidades, como al aumento de la dotacin del personal policial y a la ampliacin de la infraestructura de movilidad operacional vehculos y otros medios de locomocin, en procura de la saturacin de la presencia policial en la va pblica, pero nunca a nuevas modalidades de policiamiento focalizado asentado en una apreciacin ade-
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cuada y actualizada de las diferentes problemticas delictivas sobre las que debe actuar una polica. Asimismo, las modalidades tradicionales de policiamiento han conllevado, adems, el predominio de una forma de policiamiento disuasivo y reactivo centralmente basado en el uso directo y masivo de la fuerza como metodologa sobresaliente de accin institucional y siguiendo criterios de mano dura. La asimilacin de la prevencin policial con la disuasin ha determinado que el accionar policial se traduzca predominantemente en intervenciones reactivas slo posibles a travs de la presencia de un nmero elevado de policas en la calle ms que en acciones planificadas sobre la base de la recoleccin y el tratamiento analtico apropiado de informacin fidedigna sobre el delito. La modalidad de policiamiento reactivo y de choque ha constituido un marco determinante para la configuracin del uso regular y directo de la fuerza como mtodo predominante de intervencin policial. La organizacin y el funcionamiento policial estuvieron orientados al desenvolvimiento de un accionar esencialmente coercitivo frente al delito. ste ha sido entendido como una disfuncin, anomala o epidemia desestabilizadora de la vida social sobre la que debe reaccionar la polica, presentando a la sociedad como un campo de batalla cuyos actores excluyentes son, justamente, los delincuentes y la polica. La comunidad no es ms que un actor secundario y pasivo o, si se quiere, un mero escenario en cuyo centro se desarrolla la dialctica de la guerra que, en el marco de esta visin castrense de la seguridad, ha servido para justificar y legitimar toda forma de policiamiento de choque y violento. Ello, por su parte, ha creado condiciones propicias para la produccin sistemtica de formas abusivas de violencia policial. sta, en algunos casos, se manifest a travs de actuaciones premeditadamente arbitrarias e ilegales y, en otros casos, no fue ms que la consecuencia no buscada de la impericia policial. Los abusos y extralimitaciones que resultan de la utilizacin innecesaria de la fuerza por parte de la polica en el cumplimiento de sus tareas preventivas o investigativas en general no han sido vividos como tales por parte de los agentes policiales que los protagonizaron y, en la mayora de las ocasiones, esta forma de accionar violento es considerada como un medio legtimo y necesario tanto para el desempeo de sus labores como para la obtencin de resultados positivos en sus funciones. Por lo tanto, en el interior de la institucin policial, esta modalidad abusiva de actuacin se ha convertido para sus integrantes en una prctica habitual y vlida que ha sido transmitida y socializada de manera institucional y sistemtica, todo lo cual fue apuntalado por la ausencia de una poltica planificada de formacin y capacitacin permanente del personal policial y por la falta de dispositivos integrales de control de la legalidad y del desempeo institucional de la polica.
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Por su parte, en el policiamiento tradicional, la postulacin y legitimacin del uso abusivo de la fuerza innecesaria alent la reproduccin sistemtica de formas de violencia ilegal, lo que favoreci la dilucin del lmite entre el delito y la actividad policial, entre los delincuentes y la polica, ya que habilit la utilizacin de medios ilegales como forma ordinaria de desempeo de las labores policiales habituales, tales como la construccin de versiones falsas de los acontecimientos protagonizados por la polica en el desempeo de sus funciones preventivas o investigativas; el ocultamiento, destruccin o la fabricacin de pruebas y evidencias tanto para incriminar personas inocentes como para desincriminar policas o personas protegidas sospechadas de la comisin de delitos; la falsificacin o manipulacin de testimonios o la preparacin de testigos; la intimidacin, la amenaza y la represalia sobre testigos o vctimas; la efectivizacin de apremios y torturas sobre personas imputadas de delitos o sobre inocentes; la desaparicin o ejecucin de personas; los robos o hurtos de objetos o propiedades, entre otras manifestaciones. Asimismo, la recurrente estructuracin de prcticas policiales asentadas en el empleo regular de estas formas de violencia ilcita ha contribuido, por cierto, a la conformacin de una modalidad de policiamiento regulatorio del delito mediante la participacin policial directa e indirecta en actividades ilcitas desenvueltas por delincuentes ocasionales o profesionales, o por diversas organizaciones o grupos criminales, mediante el desarrollo de diferentes formas de complicidad, encubrimiento y proteccin a dichas actividades y sus autores o a travs de la intervencin regular de policas, conformando de este modo un verdadero sistema institucional paralelo y subterrneo. En el modelo tradicional, la generalizacin de este conjunto de prcticas se fue desarrollando al amparo de la pasividad o del silencio de los oficiales y suboficiales que no han participado directa o indirectamente en este conjunto de acciones y actividades ilcitas, lo que no slo ha hecho que resultaran normales y justificadas en el interior de la institucin sino que, adems, han sido regularmente trasmitidas, estimuladas y organizadas desde las propias jefaturas institucionales de la polica. De este modo se fue constituyendo una subcultura policial asentada en un conjunto de comportamientos, significaciones, usos y costumbres que fue convalidada y reproducida en el interior de la propia institucin de forma paralela y contraria a los reglamentos y leyes regulatorias de la labor policial, todo lo cual le otorg a las prcticas policiales regulatorias del delito una impronta simblica de validacin. Por su parte, el corolario ms significativo del policiamiento regulatorio del delito ha sido el establecimiento de un circuito estable de autofinanciamiento ilegal de la polica generado en un conjunto de ddivas y fondos provenientes de diversas actividades irregulares o delictivas permitidas,
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protegidas o llevadas a cabo por los propios agentes policiales. Tradicionalmente, estos fondos derivaron del cobro de cnones o sobornos provenientes de la prostitucin, el juego clandestino y de ciertas actividades irregulares o ilegales como las desarrolladas por los vendedores callejeros o ambulantes, las adivinas o los encargados o propietarios de prostbulos, albergues transitorios o lugares nocturnos sin autorizacin legal de funcionamiento. Sin embargo, ms recientemente, el financiamiento ilegal de las policas tambin se ha alimentado mediante el cobro de coimas, las extorsiones, los robos o hurtos menores y, en particular, mediante actividades delictivas complejas tales como el trfico y la comercializacin de drogas, el robo calificado de vehculos o de mercancas en trnsito, los asaltos a entidades bancarias o a transportes de caudales, el secuestro de personas, el trfico ilegal de personas y la esclavizacin de otras para el negocio de la prostitucin, es decir, actividades inscritas en la criminalidad organizada. El significativo despliegue territorial de este conjunto de actividades, el establecimiento de ciertos lugares y zonas identificables como bases operativas y logsticas para su desarrollo, la intervencin en ellas de diferentes grupos y subgrupos delictivos encargados del desenvolvimiento de las distintas funciones de la organizacin, y el gran desarrollo operativo, logstico y de inteligencia de las bandas que lo protagonizan permiten deducir que el crecimiento y la consolidacin de este tipo de criminalidad ha sido favorecido directa o indirectamente por la regulacin policial, ya sea por impericia, por complicidad o por intervencin directa en el negocio delictivo.
QUINTA PARTE SOCIEDAD CIVIL
1. Sociedad civil y seguridad: actores y orientaciones.

Desde el punto de vista de los actores sociales, en la Argentina, entre los sectores dominantes y las franjas medias predomina una concepcin exacerbadamente estatalista de la seguridad pblica que considera al Estado, y, en su marco, a la institucin policial, como la nica instancia de proteccin y resguardo de la integridad de las personas ante hechos delictivos. Se excluye, de antemano, a las personas y a la comunidad como coproductoras de la seguridad pblica y se deposita en el Estado y en la polica la expectativa de resolucin de los problemas de seguridad. As, las diferentes crisis resultantes del evidente colapso del sistema estatal de seguridad pblica renuevan los reclamos a favor de una mayor proteccin estatal y, en su marco, del fortalecimiento de la funcin tutelar que se espera de la polica. Entre los sectores populares tambin se impone esta visin estatalista de
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la seguridad, pero la perspectiva que sustentan de la polica es diferente. Entre estos estratos y, en particular, entre aquellos que habitan en suburbios altamente marginados en los que la violencia y el dominio coactivo del crimen signan su cotidianidad, el Estado se expresa en forma intermitente y parcial a travs de un doble juego dado por la distribucin espordica y clientelstica de recursos y por las intervenciones policiales represivas, regularmente abusivas y hasta conniventes y regulatorias de las actividades delictivas all desarrolladas. A contramarcha de ello, para los sectores dominantes y las elites, la polica configura un instrumento propio, adecuado para el disciplinamiento represivo-autoritario de los sujetos peligrosos de la sociedad, generalmente provenientes de las franjas populares, a las que se le atribuye el aumento del crimen y la violencia. Ahora bien, entre todos los estratos sociales predomina una enorme desconfianza social y un abarcativo desprestigio institucional sobre el propio Estado y sus instituciones policiales derivados de la apreciacin de que la capacidad del Estado y de la polica ante el aumento del delito es deficiente y, adems, est condicionada por el predominio de un comportamiento abusivo y de la existencia de circuitos de corrupcin institucional. De ello surge una situacin social singular y contradictoria. Al mismo tiempo que se reclama una mayor incidencia estatal y policial frente al incremento delictivo, se mantiene inalterada la percepcin de que el Estado y la polica es parte del problema y que, en gran medida, el aumento de ciertas modalidades delictivas es una consecuencia directa de las deficiencias estatales y policiales ante tal problemtica. Por su parte, la prensa y los medios de comunicacin masivos ponen el foco sobre las problemticas de la seguridad y los asuntos policiales con notable frecuencia y difunden aquel conjunto de perspectivas objetivndolas, naturalizndolas, dndoles legitimidad social y validndolas culturalmente. Para ello, la prensa le otorga a estas cuestiones un tono sensacionalista asentado en la ancdota ms que en la interpretacin, lo que contribuye a reproducir un determinado marco de referencia simblica acerca de la seguridad, tambin de signo estatalista y policialista. Lo que prima en las coberturas mediticas sobre la seguridad pblica es lo episdico, lo superfluo y lo fugaz por encima de un abordaje integral que de cuenta de la complejidad de la problemtica, lo que se ve apuntalado por el profundo desconocimiento tcnico y el escaso espritu crtico que prima en la mayora de los periodistas. Ahora bien, desde el punto de vista de los actores polticos, las visiones que predominan en torno de estos asuntos se inscriben en dos grandes concepciones. En primer lugar, no son pocos los actores polticos y sociales que proyectan a las instituciones policiales como la principal y, a veces, nica instancia de resolucin de la conflictividad observada en nuestra sociedad y,
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en especial, de aquella que adquiere una impronta delictiva. Esta perspectiva abona la concepcin policialista en cuyo marco se coloca a las instituciones policiales como el eje central de las polticas de seguridad pblica y como el principal instrumento con que cuenta el Estado y la sociedad para afrontar la enorme diversidad de conflictos y las complejas problemticas criminales que se han desarrollado en nuestro pas. Para esta concepcin, el crecimiento del delito responde fundamentalmente a la ineficiencia y/o debilidad de las instituciones policiales en su lucha contra ese flagelo social, lo que, por su parte, no es ms que la consecuencia de las limitaciones legales y materiales a la que dichas instituciones fueron sometidas desde el retorno de la democracia, bajo el influjo de partidos polticos, organizaciones sociales y organismos de derechos humanos. Los controles legales, administrativos, jurisdiccionales y sociales que recayeron sobre la labor policial cercenaron la capacidad de las policas para afrontar los desafos impuestos por delincuentes cada vez ms violentos, organizados y profesionales. Amplia discrecionalidad y bajo grado de control son, desde esta perspectiva, sinnimos de eficiencia policial. Por cierto, esta concepcin sirvi para reclamar polticas de seguridad basadas en la postulacin de ciertas reformas en el sistema penal y en las instituciones policiales. Con relacin al sistema penal se proclama el incremento de las penas para los delitos comunes y violentos, la criminalizacin de nuevas conductas y la anulacin de ciertas normas y garantas procesales que, segn indican, constituyen verdaderos obstculos e impedimentos para el desarrollo de estrategias exitosas de lucha contra el delito y son, ms bien, recursos al servicio de la delincuencia. Asimismo, con relacin a las instituciones policiales, demandan el desarrollo de reformas asentadas en el aumento de las prerrogativas discrecionales de la polica y hasta reivindican el uso de la fuerza extralegal como modalidad predominante y legtima de actuacin policial. En segundo lugar, a esta orientacin policialista se contrapone una concepcin crtica que considera que la alta conflictividad social de nuestro pas y, en particular, el aumento del delito responden, ms bien, a la extensin de la violencia social derivada del crecimiento de la pobreza, la marginalidad y la desintegracin social. La polica, para este enfoque, configura una institucin estril para incidir sobre aquellos factores sociales y, adems, dados los altos niveles de corrupcin existente en su interior y el predominio entre sus miembros de formas violentas de actuacin, es, ms bien, una fuente de abusos y delito, en particular, los de alta rentabilidad econmica. En efecto, para esta concepcin crtica, al mismo tiempo que el aumento del delito comn y violento es el producto de las nuevas condiciones sociales, un amplio espectro de actividades delictivas y, en especial, aquellas inscritas claramente en la criminalidad organizada, se han extendido al amparo del control y la regu-
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lacin policial, dando forma as a una visin marcadamente sociologista y antipolicialista. En definitiva, unos proclaman aumentar el poder de la polica mientras que los otros reivindican disminuirlo. Sin embargo, ambas concepciones la policialista y la crtica tienen algunos puntos de coincidencia que revelan significativas deficiencias compartidas. Ninguna de ellas presta atencin ni aborda la problemtica criminal, su dinmica y diversidad, sus referencias territoriales, su desarrollo y tendencias histricas, sus diferentes factores determinantes y condicionantes y su impacto y efectos sobre la situacin de inseguridad de nuestra sociedad. En la perspectiva policialista, el delito y su incremento son la nica justificacin para endurecer la reaccin policial y penal del Estado, mientras que en la perspectiva crtica el delito y su aumento no es ms que un mero reflejo del crecimiento de la pobreza y la indigencia cuya policializacin equivaldra a criminalizar la pobreza. Pero ninguno de sus exponentes distingue la diversidad de facetas que posee la problemtica delictiva y no reconocen los factores sociales, econmicos, culturales e institucionales que la determinan en ciertos contextos histricos, ni los efectos que dichas problemticas generan en la vida institucional, cultural, social y econmica del pas. Asimismo, ninguno de estos dos enfoques da cuenta del ncleo del problema institucional de la polica, que est dado por sus deficiencias organizativas y funcionales a la hora de prevenir e investigar delitos. La posicin policialista, al postular la necesidad de reforzar los poderes discrecionales de la polica sin introducir cambios en sus formas tradicionales de funcionamiento y organizacin, profundiza tales anacronismos y desajustes sin prestar la debida atencin al hecho evidente de que gran parte de los delitos cometidos y de las actividades criminales de alta complejidad se llevan a cabo como consecuencia de la ineficiencia policial o, peor an, de la complicidad, proteccin y/o participacin de algunos de sus miembros en esas actividades. Entretanto, la posicin crtica no incursiona en el interior de la institucin policial ni tiene en cuenta que su estructura organizativa, sus dinmicas funcionales, sus basamentos doctrinales y sus concepciones culturales condicionan el conjunto de las prcticas producidas y reproducidas en su interior, incluso sus comportamientos abusivos y hasta delictivos, desatendiendo la posibilidad de que las autoridades gubernamentales retomen el control de la seguridad pblica y, en su marco, conduzcan a las instituciones policiales. En suma, ninguna de ambas concepciones enunciadas tiene en cuenta que el nivel de eficiencia con que la polica lleva a cabo la prevencin o conjuracin de hechos delictivos no determina el volumen, la envergadura ni la diversidad del delito en un contexto social determinado, ya que ello deriva del despliegue dinmico de un conjunto de condiciones sociales, culturales y polticas sobre los cuales el grado de incidencia que detenta la polica es par-
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cial y acotado. Esa incidencia vara segn una serie de factores entre los que cabe mencionar el nivel de conflictividad social violenta existente en una sociedad; el grado de apego a las normas y a las disposiciones institucionales legtimas por parte de los diferentes estratos sociales; el nivel de gobernabilidad estatal derivada de la eficiencia administrativa y de gestin, as como de la legitimidad social del gobierno; el volumen, la envergadura y la diversidad del delito en dicha sociedad; la eficiencia y eficacia organizativa y funcional de la institucin policial, entre otras condiciones. En este contexto, entre los actores polticos adquieren relevancia los funcionarios gubernamentales en especial, los responsables de la seguridad pblica y de la conduccin de las instituciones policiales. Entre stos ha primado el desinters y la delegacin de la gestin de las cuestiones de la seguridad en las cpulas policiales. En numerosos funcionarios, la impronta delegativa configura el resultado de una decisin manifiesta con la esperanza de que aqullas gestionen estos asuntos garantizando la ausencia de crisis institucionales que pongan en aprietos a dichos funcionarios y al gobierno de pertenencia. En otros funcionarios prima la desconfianza sobre las instituciones policiales anidada en un cmulo de prejuicios y resistencias histricas a vincularse con este tipo de instituciones. Sin embargo, la aprehensin de estos funcionarios a conducir las instituciones policiales libra a stas de los lineamientos polticos necesarios para adecuarlas a estrategias democrticas de seguridad y generan las mismas consecuencias perversas que aquellos que manifiestamente le otorgan a las cpulas policiales el monopolio de la gestin de la seguridad pblica. La apropiacin poltica de estos temas ocurre solamente cuando las cuestiones de la seguridad pblica son tratadas mediticamente y ello provoca una vorgine de presin sobre las autoridades gubernamentales. Del mismo modo, estas cuestiones desaparecen de la agenda poltica cuando la prensa, por diversas razones, deja de abordar el asunto. Por lo tanto, la efusividad y liviandad con que los asuntos de la seguridad pblica atrapan la atencin de las autoridades gubernamentales va generando una suerte de mediatizacin trivial de estas problemticas.
2. Demandas sociales
Durante los ltimos aos, en diferentes jurisdicciones, el espeso clima poltico y los crecientes abusos observados en las labores policiales favorecieron una escalada de violencia en el accionar de la fuerza. Ello tuvo consecuencias significativamente adversas para la situacin de seguridad pblica y, en particular, para la institucin policial. Al notable aumento del nmero de policas asesinados en enfrentamientos armados y tambin de personas muertas por las fuerzas policiales en dichas circunstancias se sum el cre-
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ciente riesgo de que cualquier acto delictivo desencadene un hecho violento que implique poner efectivamente en peligro la vida del supuesto delincuente, de las vctimas y de la propia polica. La dilucin del lmite existente entre la actuacin policial y la actividad delictiva tambin pas a formar parte de la vida cotidiana de la institucin. En este contexto, durante los ltimos veinte aos, fueron numerosos los hechos ocurridos que dieron cuenta de la ineficiencia y brutalidad con que la que polica llevaba a cabo sus labores, fundamentalmente en la provincia de Buenos Aires. Otros acontecimientos pblicos constituyeron una clara manifestacin de la relacin entre la polica y las redes delictivas que operaban al amparo y proteccin de dicha fuerza. Pero tambin este conjunto de sucesos fue una expresin recurrente de la impericia poltica de las sucesivas autoridades gubernamentales a la hora de reformar una institucin que se iba convirtiendo paulatinamente en una fuente de ilcitos ms que en una instancia de proteccin ciudadana. Slo algunos polticos tuvieron una estrategia, que consisti en otorgarle todo el manejo de la seguridad a la polica con la ingenua esperanza de que sta, a cambio de la no injerencia gubernamental en la propia fuerza, controlara el delito y generara una situacin de tranquilidad pblica. Lo cierto es que la envergadura y complejidad del problema de seguridad en el mbito nacional y provincial produjo un significativo crecimiento de la sensacin social de inseguridad que contribuy a erosionar la imagen pblica del gobierno y, en particular, de la polica. En el mbito bonaerense, sta no era una situacin novedosa. Desde haca algunos aos, el clima social estaba enrarecido en la provincia de Buenos Aires. El 31 de diciembre de 1989, en la ciudad bonaerense de Tres Arroyos, se produjo una violenta pueblada protagonizada por ms de 1.000 vecinos enardecidos que se rebelaron contra la polica del lugar, luego de la aparicin sin vida y estrangulada de Nair Mustaf, una nia de 9 aos que haba desaparecido de su casa unas horas antes. La reaccin popular fue contra la ineptitud policial y contra la fundada sospecha de que esa polica mantena vinculaciones permanentes con grupos de delincuentes del lugar. En esa jornada se quemaron catorce mviles policiales, se da la comisara del lugar y hubo veintisiete personas heridas como consecuencia de la represin policial. El gobernador peronista Antonio Cafiero debi intervenir la comisara del lugar. Sin embargo, l no pudo atenuar los efectos de la pueblada y, durante esos das, se produjeron otros hechos similares en diversas localidades del interior de la provincia de Buenos Aires en demanda de una depuracin y reforma institucional que desarticulara la proteccin y participacin policial en actividades delictivas que iban desde el juego clandestino y la prostitucin hasta el robo de ganado y el narcotrfico en el mbito provincial. Desde entonces, hubo muchsimas puebladas con esta misma impronta en la provincia de Buenos Aires, y todas ellas constituyeron expresiones de
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protestas contra la inaccin policial ante modalidades delictivas regenteadas por la propia fuerza policial. Ms recientemente, en junio de 2003, en la localidad bonaerense de Arrecifes, se llev a cabo un masivo alzamiento popular en reaccin por la muerte del ingeniero Eduardo Vesprini, quien fue accidentalmente muerto por su padre cuando ste intentaba evitar el asalto a la finca familiar que estaba siendo perpetrado por una banda criminal con vinculaciones con la polica del lugar. Ese mismo mes, tras el asesinato del joven Vilmar Godoy en ocasin del robo de su automvil en Lans Oeste, unos 2.000 vecinos de Villa Industrial provocaron una pueblada de proporciones. Otro tanto ocurri como consecuencia del asesinato de Edgardo Denegri, un joven de 22 aos a quien tambin mataron en la localidad de Wilde para robarle el coche. En los tres hechos, los robos fueron llevados a cabo por delincuentes vinculados a la polica, todo lo cual hizo que los reclamos populares en favor de mayor seguridad partieran de la consideracin de que la corrupcin policial tena una relacin directa con el crecimiento delictivo y con la inseguridad imperante. No obstante, la expresin ms elocuente y significativa de este sentimiento social se puso dramticamente de manifiesto el 1 de abril de 2004. Durante esa histrica jornada, ms de 150.000 personas se congregaron en la Plaza de los Dos Congresos y reclamaron al gobierno nacional y, en particular, al provincial que lleven a cabo polticas integrales y eficientes tendientes a poner coto a la ola de violencia delictiva. Se trat de una de las mayores concentraciones populares desde la (re)instauracin democrtica, pero el rasgo llamativo estuvo dado por el hecho de que la convocatoria a la movilizacin la haba hecho Juan C. Blumberg, padre de Axel, un joven de 23 aos que das antes haba sido asesinado por sus captores luego de haber permanecido secuestrado durante seis das en la zona norte del Gran Buenos Aires y de haberse frustrado el pago del rescate a partir de la impericia operativa tanto de la polica como de la autoridad judicial a cargo de la investigacin del hecho. Las circunstancias que signaron el homicidio de este joven y los fundados indicios de que la organizacin que protagoniz el secuestro y asesinato de Axel contaba con proteccin policial dieron lugar a un repudio generalizado de la poblacin. Cuando Juan C. Blumberg encabez aquella movilizacin popular frente al Congreso reclamando que ste lleve a cabo una serie de reformas legales tendientes a aumentar las penas correspondientes a un conjunto de figuras criminales y a introducir ciertas modificaciones procesales, pareci acercarse al paradigma autoritario y alejarse de sus primeras consideraciones al respecto. Al comienzo de su derrotero, Blumberg haba identificado al Estado y, consecuentemente, a las autoridades responsables de su administracin y gobierno como las instancias legtimas de resolucin de la crisis en ciernes. En segundo lugar, haba hecho una reivindicacin manifiesta de la
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legalidad democrtica como una condicin indispensable para generar las reformas institucionales y para formular polticas integrales de seguridad ciudadana. En consecuencia, Blumberg, al menos durante los das posteriores al asesinato de su hijo, no haba esbozado siquiera al pasar que el abordaje de estos asuntos amerite alternativas para-estatales. Pero, adems, Blumberg no restringi a este estatismo legalista su interpretacin del tema. Tambin haba sostenido que la crisis de la seguridad y el fracaso estatal al respecto respondieron a la existencia de un sistema policial signado por la ineficiencia y por la existencia, en su interior, de sectores activos volcados a proteger, encubrir o participar en las actividades delictivas. En su visin, en el mbito bonaerense, estas modalidades delictivas no hubieran podido tener el desarrollo que han tenido durante los ltimos aos sino al amparo de la ineficiencia judicial y de la corrupcin policial. Finalmente, Blumberg haba acertado en la indicacin de que todos estos defectos institucionales derivan de la ausencia de un gobierno integral y eficiente en materia de seguridad. No obstante, este itinerario conceptual y proyectivo fue abandonado por Blumberg y se allan enteramente a la concepcin autoritaria de la seguridad.
SEXTA PARTE RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE GESTIN INSTITUCIONAL DE LA SEGURIDAD PBLICA
La reversin del conjunto de deficiencias institucionales sealadas en el presente trabajo requiere, antes que nada, del desarrollo de una estrategia de fortalecimiento de la gobernabilidad poltica de la seguridad pblica que apunte a construir gobierno y gobernabilidad en donde tradicionalmente no la ha habido, dado que la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas y estrategias de seguridad pblica requieren de una capacidad de gestin gubernamental integral. Asimismo, dicha estrategia requiere de un proceso de despolicializacin de la seguridad pblica asentado bsicamente en un retomar la conduccin institucional de la seguridad pblica por parte de las autoridades gubernamentales, teniendo particularmente en cuenta ciertas nociones bsicas que hacen a una visin democrtica de la seguridad pblica: 1. Los asuntos de la seguridad pblica son sustancialmente polticos y no slo policiales, ni tampoco son predominantemente policiales. 2. La seguridad pblica tiene como objeto y sujeto fundamental a las personas y a la comunidad, y no al Estado o a su agencia policial, los que son apenas un instrumento de aquellas instancias.
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3. Los dispositivos de intervencin fundamentales del gobierno poltico en materia de seguridad pblica no se agotan en el sistema policial, sino que tambin suponen el sistema de prevencin social de la violencia y el delito abocado a intervenir sobre las condiciones sociales que favorecen situaciones de violencia y delictivas. 4. La elaboracin del cuadro de situacin de los hechos vulneratorios del orden pblico, la violencia y las problemticas del delito, as como el diseo y formulacin de las polticas y estrategias de seguridad pblica, son responsabilidades institucionales indelegables de las autoridades gubernamentales a cargo del gobierno de los asuntos de la seguridad pblica, y no de la agencia policial. 5. La direccin superior, la conduccin estratgica y la administracin general de la polica son tareas institucionales indelegables de las autoridades gubernamentales a cargo del gobierno de los asuntos de la seguridad pblica, y no de la agencia policial. Por su parte, toda forma competente de ejercicio del gobierno polticoinstitucional de la seguridad pblica debe inscribirse en un proceso integral y eficiente de formulacin, implementacin y control de las polticas y estrategias de seguridad pblica y, en su marco, debe suponer, entre otras cosas, el ejercicio efectivo de la conduccin poltico-institucional del sistema de seguridad pblica y, en particular, de las fuerzas policiales en cuanto a su estructuracin doctrinal, organizativa y funcional. Este aspecto constituye un ncleo problemtico de relativa importancia, ya que la recurrente aprehensin con que la dirigencia poltica de nuestro pas ha abordado estos asuntos as como las significativas resistencias al cambio interpuestas exitosamente por los actores del sistema de seguridad pblica, en especial, por las policas, ha impedido ejercer un gobierno competente sobre la seguridad pblica. En razn de todo ello, una gobernabilidad poltica integral y eficaz sobre la seguridad pblica requiere ciertas condiciones de efectividad: 1. La manifestacin de una clara y firme voluntad poltica de conduccin institucional del rea a travs de un conjunto de intervenciones pblicas efectivas. 2. Los necesarios conocimientos tcnico-profesionales sobre los asuntos de la seguridad pblica. 3. La ineludible capacidad operativo-instrumental para disear, implementar y evaluar eficientemente las polticas y estrategias decididas. En este marco, y teniendo particularmente en cuenta la impronta de desgobierno poltico sobre los asuntos de la seguridad pblica que sign al sis-
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tema institucional argentino, el fortalecimiento de la gobernabilidad poltica de la seguridad pblica debera suponer un profundo rediseo institucional asentado sobre algunos ejes fundamentales e imprescindibles:
1. El desarrollo de una evaluacin integral de la situacin de seguridad pblica

La Argentina carece de una evaluacin integral del estado de situacin normativo, organizacional, procedimental y funcional de su sistema de seguridad pblica, lo que impide llevar a cabo el diseo de un proceso de reforma y modernizacin institucional y, en ese marco, de fortalecimiento de la gobernabilidad poltica del sector. La evaluacin de la situacin de la seguridad pblica del pas es un ejercicio de estimacin y apreciacin consistente en el abordaje descriptivo e interpretativo de un conjunto de campos y dimensiones fundamentales de las problemticas situaciones de violencia, conflictos y delitos existentes en el pas y de su sistema institucional de seguridad pblica, de sus actores, organizacin y funcionamiento. Los campos fundamentales de la evaluacin de la situacin de seguridad pblica nacional deberan ser los siguientes: a) El estado de situacin general de la violencia, los conflictos vulneratorios del orden pblico y el delito, su evolucin, envergadura, diversidad, modalidades de manifestacin, factores condicionantes e impactos sociales, econmicos, culturales y polticos, as como tambin las percepciones y sensacin social existentes acerca de dichas problemticas y de las intervenciones estatales y sociales. La apreciacin de este campo constituye la evaluacin situacional. b) La respuesta y el abordaje estatal y social a la violencia, el conflicto vulneratorio del orden pblico y el delito mediante la estructuracin organizativa y funcional del sistema institucional de seguridad pblica el gobierno de la seguridad; el sistema de prevencin social de la violencia y el delito; el sistema policial, el sistema de persecucin penal; la participacin comunitaria; el sistema de seguridad privada; y el sistema de seguridad pblica en el plano local y, en ese marco, su desempeo y resultados en funcin del control prevencin, conjuracin y/o punicin de la violencia, los conflictos vulneratorios del orden pblico y el delito. La apreciacin de este campo constituye la evaluacin institucional. La importancia de la evaluacin situacional mediante la elaboracin de un cuadro de situacin de la violencia, el conflicto vulneratorio del orden pblico y el delito reside fundamentalmente en la necesidad de producir un cono-
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cimiento lo ms detallado posible del conjunto de eventos y procesos que en una determinada sociedad vulneran o quebrantan de alguna manera los derechos y las libertades de las personas y el necesario imperio de la ley. Esas problemticas configuran el mbito y el objeto central de las diferentes modalidades de intervencin estatal y comunitaria tendientes a controlarlas. Por consiguiente, tal labor debe anteceder necesariamente a la evaluacin institucional asentada en la apreciacin de una serie de dimensiones fundamentales tales como la organizacin jurdico-institucional del sistema de seguridad pblica; su funcionamiento; el desarrollo del proceso gubernamental mediante el cual los diferentes actores y agencias componentes de dicho sistema identifican e incorporan a aquellas problemticas en la agenda pblica, emprenden con diferente grado de competencia, eficacia y eficiencia el diseo, la implementacin y evaluacin de determinadas polticas, estrategias, programas y acciones perfiladas a prevenirlas o conjurarlas as como tambin del proceso legislativo mediante el cual se sancionan las normas y se lleva a cabo el control parlamentario de la seguridad pblica y del proceso de persecucin penal en cuyo marco se investigan los delitos, y, en ese contexto, el conjunto de prcticas institucionales cuya efectivizacin recurrente genera la reproduccin del sistema. En definitiva, en la Argentina, dada la tradicin de desgobierno poltico de la seguridad, este conjunto de conocimientos y apreciaciones configura un instrumento fundamental tanto para el diseo de polticas y estrategias de modernizacin institucional de la seguridad pblica como para el desarrollo de polticas y estrategias sociales y/o policiales de prevencin y conjuracin de las problemticas de violencia y delictivas existentes en el pas. Asimismo, los acelerados cambios en los conflictos que son objeto de la seguridad pblica y, en particular, en la problemtica criminal de nuestro pas as como los impactos de esos cambios sobre el sistema institucional de seguridad pblica, las modalidades de abordaje de aquellas problemticas por parte de los diferentes componentes de este sistema y su desempeo ante ellas, imponen la necesidad de monitoreamiento permanente y actualizado tanto del contexto situacional como de la situacin institucional del sistema de seguridad pblica argentino.
2. La conformacin del Ministerio de la Seguridad Pblica

Como ya se sostuvo, un proceso eficiente de formulacin, implementacin y evaluacin de una poltica de seguridad pblica requiere de una amplia capacidad de gestin gubernamental de parte de la cartera oficial responsable o interviniente en dicho proceso, muy particularmente, del organismo que tiene a su cargo la responsabilidad primaria en el ejercicio del gobierno de la seguridad pblica. El fortalecimiento de la capacidad de
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gobierno de esta cartera sobre los asuntos de la seguridad pblica constituye, en consecuencia, una condicin institucional indispensable para lograr un abordaje integral de los asuntos de la seguridad pblica. La decisin acerca de los lineamientos estratgicos y de las directivas generales de la poltica de seguridad pblica es de exclusiva responsabilidad del gobierno nacional a travs del rea especfica del sector. Sobre esta instancia debe recaer la competencia exclusiva de conduccin poltico-institucional del sistema nacional de seguridad pblica y de direccin superior del sistema policial y del resto de las agencias especficamente comprometidas en la cuestin. Ahora bien, en la Argentina, este conjunto de funciones y responsabilidades recaen en varias reas u organismos de la administracin pblica central, muchos de ellos pertenecientes a diferentes carteras ministeriales o secretaras de Estado, entre las que hay escasa labor de coordinacin tanto en el diseo y planificacin de las polticas y estrategias como en su implementacin y evaluacin. Asimismo, la Secretara de Seguridad Interior, organismo de aplicacin de las polticas y estrategias del sector en el mbito del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, no posee instancias organizativas especializadas en el diseo, planificacin y coordinacin de esas polticas y estrategias o en la administracin general del sistema institucional de seguridad; cuenta con escasos recursos humanos especializados, y tiene una exigua incidencia en lo relativo al ejercicio del mando policial. ste es ejercido por las propias cpulas policiales y, en general, stas se vinculan directamente al ministro del ramo sin mediacin alguna del secretario del sector, lo que apuntala ms an la autonoma relativa de cada institucin policial o fuerza de seguridad. Ello es as ya que la enorme sensibilidad social y poltica que, en las actuales condiciones, generan los hechos de la seguridad pblica ha conducido a los sucesivos titulares de esta cartera ministerial a concentrar o pretender concentrar el conjunto de las decisiones en la materia. Sin embargo, la imposibilidad fctica y administrativa de tomar cuenta, de manera directa, de la gran cantidad de diversos y complejos acontecimientos producidos en el sector, sumado a la falta de formacin y capacitacin especializada en estos temas por parte de los decidores ministeriales, ha impedido gestionar de forma planificada y eficazmente los asuntos de la seguridad pblica, lo que ha favorecido la delegacin de la gestin a favor de las instituciones policiales. Entretanto, todo ello ha estado apuntalado por el hecho evidente de que los sucesivos titulares de esa cartera, adems de los temas de la seguridad pblica, deben atender un conjunto de cuestiones complicadas y de ndole muy diversa. En este contexto, el tratamiento especfico de los asuntos de la seguridad pblica son acotados y generalmente no suponen un abordaje inte-
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gral y estratgico de la cuestin sino, ms bien, el ensayo de respuestas episdicas y coyunturales a las problemticas acuciantes del momento. En consecuencia, son las propias jefaturas policiales las encargadas de gobernar, de hecho, la seguridad pblica en la Argentina. En razn de ello y en funcin del fortalecimiento de la capacidad de gestin gubernamental de la seguridad pblica resulta indispensable la conformacin de un Ministerio de Seguridad Pblica especficamente abocado a la direccin de tales asuntos esto es, la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas y estrategias del sector y a la coordinacin institucional general con otras reas del gobierno administrativo, el Parlamento, el Poder Judicial o la comunidad que intervengan en algunas de aquellas labores institucionales. De este modo, un Ministerio de Seguridad no es ms que un dispositivo institucional o instrumento de gestin integrada de los diversos componentes del sistema institucional de seguridad pblica a travs de la estructuracin de un conjunto de normas, procedimientos, recursos humanos y medios tcnicos focalizados en las complejas problemticas del sector a travs del desarrollo de una serie de funciones bsicas tales como la planificacin estratgica del rea, el gobierno poltico-institucional de las diferentes instancias componentes del sector, en particular, del sistema policial y del sistema de prevencin social de la violencia y el delito, la gestin del sistema de seguridad privada y la administracin general del sistema institucional del sector. En consecuencia, dado el carcter multidimensional, plurisectorial y complejo de los asuntos de la seguridad pblica, el Ministerio de Seguridad Pblica debera integrarse orgnicamente a travs de un conjunto de reas bsicas responsables del desarrollo de las funciones esenciales de dicha dependencia: a) La Secretara de Gestin Estratgica, a cargo de asistir al titular del ministerio en todo lo relativo a la planificacin y coordinacin estratgica del sector. Para ello, dicha secretara debera integrarse con las siguientes dependencias: La Subsecretara de Planificacin Estratgica, encargada de la elaboracin de las polticas de seguridad pblica en sus diferentes dimensiones y la planificacin estratgica derivada de ello, particularmente, en todo lo relativo a la formulacin de la estrategia institucional diagnstico institucional y planes de reforma y modernizacin institucional y de las estrategias de control social e institucional de la violencia y el delito. La Subsecretara de Gestin del Conocimiento, encargada de la gestin del conocimiento en materia de seguridad pblica mediante la
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planificacin, produccin, coordinacin y evaluacin del conocimiento institucional referido a la situacin y el desempeo institucional de los componentes del sistema de seguridad pblica as como del conocimiento de las problemticas de seguridad referido a la situacin del delito y la violencia en el nivel estratgico. b) La Secretara de Gestin Social de la Seguridad Pblica, a cargo de asistir al titular del ministerio en todo lo relativo a la prevencin social de la violencia y el delito y a la participacin social en los asuntos de la seguridad pblica. Para ello, dicha secretara debera integrarse con las siguientes dependencias: La Subsecretara de Prevencin Social, encargada de la direccin y coordinacin del sistema de prevencin social de la violencia y el delito mediante la formulacin, implementacin y/o evaluacin de las estrategias sociales de prevencin y control de la violencia y/o el delito, los factores de riesgo y las situaciones de alta vulnerabilidad social. La Subsecretara de Asuntos Comunitarios, encargada de la coordinacin integral de la participacin social y comunitaria en asuntos de seguridad pblica en todo lo referido a la identificacin de los problemas de seguridad; la intervencin en las estrategias sociales de prevencin del delito y la violencia, as como en las estrategias de seguridad preventiva de la polica; la supervisin y el control del sistema de seguridad pblica y sus diferentes agencias y componente, y la formulacin de recomendaciones y sugerencias. c) La Secretara de Asuntos Policiales, a cargo de asistir al titular del ministerio en todo lo relativo a la direccin poltico-institucional del sistema policial federal en cuanto a su estructura doctrinal, orgnica y funcional; y la conduccin y la coordinacin estratgica de las diferentes dependencias y unidades policiales de dicho sistema. Para ello, dicha secretara debera integrarse con las siguientes dependencias: La Subsecretara de Seguridad Preventiva, encargada de la direccin orgnica y funcional del sistema policial federal en todo lo relativo a la seguridad preventiva. La Subsecretara de Seguridad Compleja, encargada de la direccin orgnica y funcional del sistema policial federal en todo lo relativo a la seguridad compleja. d) La Secretara de Control de la Seguridad Privada, a cargo de asistir al titular del ministerio en todo lo relativo a la habilitacin y fiscalizacin del sistema de seguridad privada mediante la aplicacin de las regulaciones de los servicios de seguridad privada legalmente establecidos; la concesin y administracin de la habilitacin a las entidades y empresas prestatarias del servicio de seguridad privada; la inspeccin y supervisin
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de dichas entidades y empresas, de sus actividades y de su funcionamiento; y la administracin del rgimen de infracciones y sancionatorio. e) La Secretara de Gestin Institucional, a cargo de asistir al titular del ministerio en el ejercicio de la administracin general del ministerio y del sistema policial en todo lo referido a la gestin administrativa, econmica, infraestructural, jurdico-legal, institucional y de recursos humanos. Para ello, dicha secretara debera integrarse con las siguientes dependencias: La Subsecretara de Gestin Administrativa, encargada de la gestin administrativa unificada del sistema de seguridad pblica; el diseo, aplicacin y control de los sistemas y procedimientos administrativos integrados de la institucin; el diseo y actualizacin de las normas, reglamentaciones y cursos de accin de los procedimientos administrativos; y el establecimiento de los procedimientos de control interno. La Subsecretara de Gestin Econmica y Contable, encargada de la planificacin y direccin de la administracin contable y financiera del sistema de seguridad pblica. La Subsecretara de Gestin Presupuestaria, encargada de la programacin del presupuesto anual de gastos e inversiones, as como del anlisis y la planificacin del financiamiento respectivo y la elaboracin de la cuenta de inversin; la ejecucin presupuestaria; y la elaboracin, actualizacin y aplicacin de las normas tcnicas para la formulacin, programacin, modificacin y evaluacin del presupuesto del sector. La Subsecretara de Gestin Infraestructural y Tecnolgica, encargada de la gerencia patrimonial e infraestructural del sistema de seguridad pblica; el diseo, la planificacin y el control de los sistemas tecnolgicos; la administracin, el registro y control de sus bienes; la centralizacin y organizacin de los requerimientos de bienes y servicios, y la planificacin de sus adquisiciones; en particular, los referidos a los sistemas tcnicos-operacionales, los sistemas de armas, los sistemas de movilidad, los sistemas comunicacionales, los sistemas informticos, y los sistemas edilicios; y la elaboracin de los planes de inversin. La Subsecretara de Recursos Humanos, encargada de la gestin de los recursos humanos del sistema de seguridad; la administracin, aplicacin y el control del rgimen profesional del personal civil del ministerio y de las instituciones policiales, as como del rgimen de empleo, previsional y mdico-asistencial del mismo. La Subsecretara de Asuntos Jurdicos, encargada del asesoramiento jurdico-legal; la intervencin previa en los actos administrativos; la produccin de los dictmenes jurdicos; el diligenciamiento de los
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oficios judiciales; la sustanciacin de los sumarios administrativos disciplinarios y la denuncia ante la justicia penal competente de los eventuales delitos de accin pblica conocidos. La Subsecretara de Relaciones Institucionales, encargada de la gestin de las relaciones y la coordinacin institucionales del sistema de seguridad pblica y de sus diferentes componentes con otros organismos y con toda otra instancia pblica o privada, nacional o extranjera. Por cierto, una nueva estructura organizacional en la gestin poltica superior del sistema de seguridad pblica no garantiza, por s mismo, la reversin de la tradicional tendencia al desgobierno poltico de la seguridad y a la policializacin de la misma. Ello requiere de la necesaria conformacin de un funcionariado profesional especializado en la materia y de la paulatina asuncin por parte de las autoridades ministeriales y de dicho funcionariado especializado de las responsabilidades de diseo, planificacin, conduccin y evaluacin de los asuntos del sector que hoy son ejercidas, de hecho, por las instituciones policiales.
3. La actualizacin del marco normativo del sistema de seguridad pblica

El fortalecimiento de la gobernabilidad poltica de la seguridad pblica, cuyos pilares legales datan de una dcada y media y cuyo desempeo ha estado caracterizado por la recurrente fragmentacin institucional de los diferentes componentes del sistema de seguridad pblica requiere del establecimiento de un nuevo marco legal regulatorio de la misma. Se trata, pues, del diseo y la sancin de una nueva ley marco general de la seguridad pblica a tono con las problemticas y los desafos que actualmente se imponen en nuestro pas. La Ley 24.059 de Seguridad Interior ha constituido un instrumento legal fundamental para sentar, en el marco del proceso de democratizacin en ciernes, nuevas bases institucionales de la seguridad interior. En su marco, y a travs de ella, se instituy una clara diferenciacin entre la defensa nacional y la seguridad interior y conform el sistema institucional de gobierno de la seguridad as como el sistema policial federal, convalidando el proceso institucional de desmilitarizacin de la seguridad interior iniciado en 1983 con la propia instauracin democrtica. No obstante, el sistema institucional de seguridad interior all instituido ha sido diseado para atender fundamentalmente a eventuales hechos de conmocin interna derivados del accionar de grupos polticos ilegales, de actos de rebelin cometidos por sectores militares amotinados o de situaciones de crisis social que dieran lugar a saqueos y hechos de violencia generalizados, tal como los que signaron la
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vida institucional argentina de fines de los aos ochenta y comienzos de los noventa. Por entonces, la problemtica criminal no tena las dimensiones y envergadura que tiene en la actualidad ni constitua un asunto colectivo central que concitara la atencin pblica como en la actualidad. Desde hace una dcada, el incremento del delito y la complejizacin creciente de las problemticas delictivas fueron adquiriendo nuevos ribetes y generaron extendidos hechos de protesta y fragorosos reclamos ciudadanos a favor de una mayor proteccin estatal. Asimismo, a tono con lo sealado, la Ley 24.059 de Seguridad Interior se articula bsicamente en torno del esfuerzo nacional de polica, reduciendo la seguridad interior a la labor estatal llevada a cabo por las instituciones policiales y fuerzas de seguridad federales. Esta norma no hace referencia a otras instancias y actores clave de la seguridad pblica tales como los organismos abocados a la prevencin social de la violencia y el delito, las organizaciones no-gubernamentales y las instancias de participacin comunitaria en estos asuntos o la seguridad privada, entre otros. En consecuencia, esta norma requiere de una sustantiva actualizacin apuntando a abordar los diferentes aspectos fundamentales de la seguridad pblica y del sistema institucional encargado de su gobierno, gestin y control. En ese sentido, debera elaborarse y sancionarse una Ley General de Seguridad Pblica Democrtica que contenga las siguientes dimensiones: a) Los principios y las bases jurdicas e institucionales fundamentales de la seguridad pblica y del sistema de seguridad pblica en lo referente a su composicin, misiones, funciones, organizacin, direccin, coordinacin y funcionamiento; as como las bases jurdicas e institucionales para el diseo, gestin y evaluacin de las polticas y estrategias de seguridad pblica. En este marco, se debe mantener y apuntalar la conceptualizacin de la seguridad pblica como mbito institucional especfico y diferente de la defensa nacional. b) El sistema institucional de gobierno de la seguridad pblica compuesto por las autoridades superiores del Poder Ejecutivo Nacional responsables de la formulacin de las polticas y estrategias del sector y de la direccin superior del sistema de seguridad pblica, estableciendo especficamente las funciones y facultades en materia de gobierno de la seguridad pblica de las tres principales instancias superiores de dicho gobierno: El Presidente de la Nacin en tanto titular del Poder Ejecutivo Nacional y, como tal, en tanto jefe superior de la administracin pblica central y responsable de la direccin institucional superior del sistema de seguridad pblica. El Ministro de Seguridad Pblica como responsable de la formulacin de las polticas y estrategias del sector, as como de la direccin
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c)
d)
e)
f)
g)
institucional del sistema de prevencin social de la violencia, del sistema policial y del resto del sistema de seguridad pblica. El Consejo Nacional de Seguridad Pblica como instancia consultiva y/o de coordinacin general de la planificacin e implementacin de las estrategias sociales de prevencin de la violencia y de las estrategias institucionales de control del delito y de persecucin penal, para lo cual debera estar integrado por las autoridades gubernamentales del rea de la seguridad pblica; los jefes superiores del sistema policial federal; los representantes del poder judicial y del ministerio pblico; los parlamentarios; y la comunidad a travs de sus consejos, foros o juntas. El sistema de prevencin social de la violencia y el delito responsable de la formulacin, implementacin y/o evaluacin de las estrategias de prevencin social focalizadas en forma directa o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales determinantes de ciertas situaciones de violencia que favorecen o apuntalan una gama de conflictos y delitos derivados de las mismas. El sistema policial federal y los diferentes cuerpos y servicios policiales y de seguridad que lo integran, sus respectivas misiones y funciones; sus autoridades y mandos superiores; sus principales parmetros organizativos; sus principios bsicos de actuacin incluyendo las regulaciones generales sobre la aprehensin y detencin de personas y sobre las labores de inteligencia delictiva; los preceptos generales de sus carreras profesionales; sus sistemas de control, y sus sistemas de formacin y capacitacin. La participacin comunitaria en los asuntos de seguridad pblica mediante la intervencin de diferentes instancias foros, juntas o consejos creadas en el mbito nacional, regional o local en la elaboracin, implementacin y control de las polticas y estrategias de seguridad pblica y en todas las cuestiones referidas a la misma, as como la fijacin de las funciones, facultades, composicin y organizacin de esas instancias. El sistema de seguridad privada, las entidades y empresas privadas componentes; los organismos o dependencias gubernamentales responsables de la regulacin y el control del servicio de seguridad privada; las pautas regulatorias de estos servicios y de la habilitacin de las entidades y sus empresas prestatarias; los parmetros de fiscalizacin y supervisin de esas entidades y empresas; los principios bsicos de actuacin de los agentes y empresas del sector; las bases del sistema de capacitacin y entrenamiento del personal del sector; y el rgimen de infracciones y sancionatorio. El control parlamentario del sistema de seguridad pblica y de sus componentes; la comisin legislativa encargada de las labores de supervisin,
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sus facultades, integracin y organizacin, y el tipo de actividades de control, manteniendo el esquema institucional actual. h) La intervencin excepcional y subsidiaria de las Fuerzas Armadas en los asuntos de seguridad interior, manteniendo los parmetros y el esquema institucional actualmente vigente al respecto.
4. La conformacin y/o capacitacin del servicio civil de la seguridad pblica

El fortalecimiento de la gobernabilidad poltica de la seguridad pblica tambin requiere, como se dijo, de la conformacin y capacitacin permanente de un servicio civil constituido por funcionarios y empleados profesionales especficamente abocados y entrenados en la direccin, gestin y evaluacin de los asuntos de la seguridad pblica. Dicho servicio debera integrarse por agentes gubernamentales especializados en el ejercicio del gobierno de la seguridad pblica y del sistema de seguridad pblica, particularmente, del diseo y aplicacin de las estrategias de control de delito, de la gestin poltico-institucional del sistema de seguridad pblica en su conjunto y tambin de la direccin superior del sistema policial. Ello impone, pues, el diseo y desarrollo de una estrategia de formacin y capacitacin de recursos humanos especializados en los asuntos de la seguridad pblica. La administracin pblica argentina carece de estos recursos y el fortalecimiento de la gobernabilidad poltica del sector impone la conformacin de un servicio civil de seguridad pblica. Este proceso debe partir del diseo y establecimiento de un sistema de empleo pblico especializado, ya sea adaptando y focalizando el sistema de empleo pblico vigente en la jurisdiccin o creando un sistema especficamente dedicado a los asuntos de la seguridad pblica dentro de la propia administracin pblica. En cualquier caso, la especializacin debe derivar de dos condiciones fundamentales. En primer lugar, el sistema debe estar compuesto por el personal de funcionarios y agentes gubernamentales destinados a ejercer sus funciones en las estructuras organizativas del gobierno polticoinstitucional de la seguridad pblica Ministerio de Seguridad Pblica. En segundo lugar, ese personal debera ser especficamente capacitado y entrenado en el desarrollo de las labores bsicas del gobierno de la seguridad, a saber, la gestin estratgica, la gestin social de la seguridad, los asuntos policiales, la gestin institucional y el control de la seguridad privada. Sobre la base del desarrollo de estas labores se debera conformar el servicio civil de seguridad pblica y cada una de ellas debera constituir las reas bsicas de especializacin del personal jerrquico y de los restantes agentes gubernamentales del sector. Por su parte, la incorporacin del personal al servicio civil de la seguri-
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dad pblica debera implicar dos etapas. Inicialmente, debera haber una seleccin original de carcter universal abierta a todo el personal de la administracin pblica central, el que, una vez seleccionado, debera desarrollar un curso inicial de capacitacin en las diferentes reas bsicas de especializacin y seguidamente, pasar a desempear sus funciones en las respectivas dependencias del sector seguridad de la administracin. Ya normalizado el servicio y establecido el rgimen bsico del personal del sector, la seleccin y las promociones deberan ser por mrito determinado por la disponibilidad del cargo y una evaluacin de capacitacin y entrenamiento, desempeo e idoneidad, todo ello en el marco del sistema posicional.
5. El fortalecimiento de la capacidad gubernamental de gestin directiva del sistema policial

La consolidacin de la gobernabilidad poltica de la seguridad pblica requiere, entre otros aspectos, que las autoridades gubernamentales responsables de estos asuntos asuman y lleven a cabo eficientemente la gestin directiva superior del sistema policial. Como se dijo, en la Argentina como en otros pases de la regin, el tradicional desgobierno poltico sobre la seguridad pblica y la consecuente delegacin del gobierno de sta a la polica han hecho que las autoridades gubernamentales no hayan conformado las estructuras y las capacidades institucionales indispensables para llevar a cabo una gestin superior del sistema policial de carcter integral y eficiente. La creacin en el mbito del Ministerio de Seguridad Pblica de una Secretara de Asuntos Policiales a cargo de la conduccin poltico-institucional del sistema policial federal, as como la conformacin y capacitacin permanente de un servicio civil constituido por funcionarios y empleados profesionales responsables de tales tareas, contribuiran a sentar las bases organizacionales y funcionales para efectivizar la gestin superior del sistema policial o, dicho de otro modo, el mando civil de la polica. La gestin directiva superior del sistema policial debera articularse en torno de dos dimensiones fundamentales. a) La direccin superior del sistema policial, cuyo desarrollo y/o supervisin debera ser una responsabilidad primaria de la Secretara de Asuntos Policiales y que comprende las siguientes tareas: La gestin del conocimiento de uso policial, que consiste en producir y actualizar el conjunto de conocimientos fundamentales indispensables para planificar la labor policial, en particular, los conocimientos relativos a dos esferas indispensables para la gestin policial como lo son:
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El conocimiento delictivo, que abarca el cuadro de situacin acerca del delito y los conflictos vulneratorios del orden pblico democrtico. El conocimiento institucional policial, dado por el diagnstico institucional policial acerca de la estructuracin doctrinal, organizativa y funcional real de los principales componentes y prcticas del sistema policial. El diseo y formulacin de las estrategias policiales, esto es, aquellas lneas y programas de accin llevados a cabo por la institucin policial de acuerdo con las directivas polticas y generales establecidas por las autoridades polticas del sector, en particular: Las estrategias de modernizacin institucional de la polica tendientes a desarrollar el conjunto de reformas y adecuaciones doctrinarias, organizativas y funcionales que resulten necesarias para superar las tradicionales deficiencias y anacronismos que pesan sobre esas instituciones y hacerlas ms eficaces y eficientes en la prestacin bsica del servicio de resguardo y proteccin ciudadana. Las estrategias de control policial del delito tendientes a llevar a cabo intervenciones preventivas, conjurativas o investigativas de los eventos y problemticas delictivas y contravencionales en sus diferentes manifestaciones a travs de modalidades de policiamiento preventivo y de policiamiento complejo. La conduccin funcional superior del sistema policial a travs de la planificacin, conduccin, coordinacin, supervisin y evaluacin del conjunto de las operaciones y acciones de seguridad preventiva y de seguridad compleja desarrolladas por la institucin policial, de acuerdo con las directivas y estrategias formuladas por el Secretario de Asuntos Policiales y llevadas a cabo por un mando funcional unificado que constituya un dispositivo o instancia de anlisis, planificacin y control operacional policial responsable de: La produccin de la inteligencia criminal estratgica y tctica. La planificacin, conduccin y evaluacin de las operaciones e intervenciones policiales preventivas y/o complejas. La programacin del desarrollo logstico-infraestructural policial en funcin del accionar de la polica. La conduccin orgnica superior del sistema policial a travs del diseo, elaboracin, planificacin y/o actualizacin de: La doctrina estratgica y operacional policial del sistema de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja. La estructura orgnica y del despliegue de las dependencias y unidades del sistema de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja.
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b)
La formacin y capacitacin policial especializada del sistema de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja. La estructura del personal policial del sistema de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja. El sistema logstico e infraestructural del sistema de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja. La administracin general del sistema policial, cuyo desarrollo directo o, en su defecto, cuyo diseo y supervisin debera ser una responsabilidad primaria del Secretara de Gestin Institucional y que comprende las siguientes tareas: La gestin administrativa del sistema policial de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja. La gestin econmica y contable del sistema policial de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja. La gestin presupuestaria del sistema policial de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja. La gestin infraestructural y tecnolgica del sistema policial de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja, sobre la base del diseo y los requerimientos del mando funcional policial. La gestin de los recursos humanos del sistema policial de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja, sobre la base del diseo y los requerimientos del mando funcional policial. Los asuntos jurdicos del sistema policial de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja. Las relaciones institucionales del sistema policial de seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja.
En la Argentina, como ya se ha destacado, estas labores fundamentales de direccin institucional superior de la polica han estado histricamente en manos de las cpulas policiales y, en general, stas las han desarrollado sin ningn tipo de intervencin o injerencia de las autoridades gubernamentales encargadas de la seguridad pblica en lo referido a su planificacin, gestin y, principalmente, en su evaluacin y contralor. La reversin de esta situacin de autonoma policial constituye, pues, un paso necesario para colocar a la institucin policial como instancia subordinada a las polticas y estrategias formuladas y decididas por el poder poltico ya que, como se ha dicho, la direccin superior y la administracin general del sistema policial son funciones indelegables de las autoridades gubernamentales o, en su defecto, deberan ser llevadas a cabo por los mandos policiales cuando stos estn en manos de funcionarios civiles no policiales.
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6. La modernizacin policial
La modernizacin policial constituye un proceso institucional imprescindible a los efectos de reestructurar los basamentos doctrinales, las estructuras organizacionales y las modalidades de funcionamiento de nuestras policas para ponerlas a tono con las estrategias de seguridad pblica desarrolladas por las autoridades gubernamentales frente a las complejas problemticas delictivas desenvueltas en nuestra sociedad. Ahora bien, dada la impronta altamente centralista y burocratizada que poseen la mayora de nuestras policas, la modernizacin institucional de stas debera suponer un proceso de reconversin asentado en tres ejes fundamentales, a saber, a) la centralidad de las problemticas delictivas en la organizacin y funcionamiento de la institucin policial; b) la diferenciacin orgnicofuncional entre seguridad preventiva y seguridad compleja en la institucin policial, y c) la descentralizacin espacial de la institucin policial. 6.1. La centralidad de las problemticas delictivas en la organizacin y funcionamiento de la institucin policial La problemtica delictiva debe ser el eje estructurante de la organizacin y el funcionamiento policial. La modernizacin del sistema policial requiere de la implementacin de una serie de polticas y medidas que tiendan a construir una verdadera polica ciudadana, direccionando y reforzando la labor policial destinada a la prevencin o conjuracin temprana de delitos as como al desarrollo de una eficiente de modalidades de policiamiento contra la criminalidad compleja y de investigacin criminal de los ilcitos ya cometidos. No se trata de un cambio de menor porte, ya que en la mayora de nuestras instituciones policiales, gran parte del esfuerzo institucional de las mismas en cuanto a sus recursos humanos, operacionales y logsticos no estn abocados al desempeo de las tareas policiales bsicas destinadas a la prevencin del delito, el policiamiento complejo y la investigacin criminal, sino que tales recursos son desaprovechados en labores administrativas o de apoyo a otras reas del Estado que son diferentes de la seguridad o, en su defecto, son mal administrados. En consecuencia, la modernizacin policial impone colocar a la problemtica delictiva en el centro de la organizacin y el funcionamiento policial. Dicho de otro modo, la organizacin y el funcionamiento policial debe estructurarse sobre la base del conjunto de problemticas criminales haciendo que el esfuerzo global de la institucin est centralmente destinado a las labores de prevencin del delito, al policiamiento complejo y a la investigacin criminal.
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Ello, por cierto, requiere del conocimiento y anlisis regular y permanentemente actualizado de los diferentes tipos de problemas criminales, sus distintas formas de manifestacin, frecuencia temporal, lugar de comisin, tipos de vctimas, horarios de comisin, sus autores y protagonistas, as como de los modos de actuacin policial preventiva, conjurativa o investigativa llevada a cabo frente a un evento especfico o a un tipo de problema general. sta constituye una tarea fundamental para instrumentar una estrategia policial preventiva, compleja o investigativa que resulte eficiente, ya que estructurar la organizacin y el funcionamiento policial sobre la base de la resolucin de problemas delictivos permite planificar la actividad preventiva o compleja estableciendo una relacin equilibrada, proporcionada y razonable entre el tipo de delito a prevenir, conjurar o investigar, y la forma, metodologa e intensidad de la actuacin policial especfica, racionalizando as los recursos logsticos, operacionales y humanos a ser empleados en ella. Ahora bien, en este marco, el policiamiento focalizado, esto es, el policiamiento por resolucin de problemas delictivos especficos debe constituir la modalidad predominante de labor policial. Vale decir, sta debe estar centralmente orientada al tratamiento y la resolucin de aquellos incidentes o eventos criminales que, en su conjunto, constituyen grupos de problemas delictivos cuya emergencia y desarrollo vulneran la situacin de seguridad pblica.1 Por lo tanto, las estrategias preventivas, de policiamiento complejo o investigativas llevadas a cabo por la polica no deben derivar de los imperativos que surjan de su estructura organizativa o de sus prcticas histricas, las que, como se dijo, resultan anacrnicas frente a la envergadura y complejidad delictiva actual de nuestros pases, sino que deben centrarse en la prevencin y conjuracin de los delitos comunes y complejos as como su investigacin y esclarecimiento. stos son los nicos asuntos que justifican la creacin y el funcionamiento de una agencia policial en el Estado moderno. En nuestro pas, las formas tradicionales de trabajo policial preventivo, complejo e investigativo han estado centralmente enfocadas a la resolucin de incidentes individuales ms que de grupos de incidentes o, mejor, de problemas delictivos, y se han desarrollado con una impronta asentada en la presencia masiva de un nmero elevado de policas en la calle y en la articulacin de modalidades de policiamiento basadas en intervenciones reactivas guiadas, en general, por el olfato policial y enmarcadas en un amplio margen de independencia y discrecionalidad policial no sujeto a ningn tipo de control institucional. La reformulacin de este tipo de trabajo policial requiere de un esfuerzo institucional de parte de la polica destinado a la elaboracin y actualizacin permanente de un cuadro de situacin de la violencia y el delito en la jurisdiccin actuante que permita conocer y tener una compresin estratgica y
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tctica de los hechos y actividades delictivos que sern el objeto de las labores de prevencin, conjuracin o investigacin propias del sistema policial. Dicho esfuerzo debe dar lugar a la identificacin y anlisis de las problemticas delictivas especficas, es decir, del conjunto de eventos delictivos de una misma naturaleza, en torno de las cuales se formularn e implementarn las estrategias preventivas, conjurativas o investigativas del sistema policial y, en ese marco, se llevarn a cabo las intervenciones tctico-operacionales. Dicho de otro modo, no hay posibilidad de lograr un sistema policial eficaz y eficiente en el desarrollo de las actividades estratgicas y tcticas de prevencin, policiamiento complejo e investigacin criminal que no parta de la deteccin apropiada y del conocimiento actualizado de las diversas problemticas delictivas que guen la disposicin organizativa y las modalidades operacionales de dicho sistema y de sus diferentes componentes, as como la evaluacin y el control del desempeo policial durante la puesta en marcha de las estrategias y tcticas decididas en cada caso. 6.2. La diferenciacin orgnico-funcional entre seguridad preventiva y seguridad compleja en la institucin policial La diferenciacin institucional entre policiamiento preventivo y policiamiento complejo debe conformar el eje de la organizacin y funcionamiento policial. En efecto, para que las labores policiales estn nicamente abocadas a la resolucin de las problemticas delictivas identificadas y analizadas, resulta indispensable estructurar la organizacin de la institucin policial y su funcionamiento operacional sobre la base de la distincin conceptual y la diferenciacin institucional entre las dos esferas funcionales bsicas de toda polica, a saber, el policiamiento preventivo y el policiamiento complejo. Estas distintas esferas suponen labores policiales diferenciadas y, por ende, implican el desarrollo de dos tipos de modalidades de organizacin y funcionamiento institucional tambin claramente diferenciados en todo lo relativo a las lneas y modalidades de mando y conduccin; la estructura organizativa; la planificacin y el policiamiento estratgico y tctico; la produccin de informacin y anlisis de inteligencia; la infraestructura operacional de movilidad, comunicaciones, armamento y apoyo; el soporte logstico; la formacin y capacitacin de los efectivos; y el vnculo con la sociedad y con otras instancias institucionales como la justicia penal. En la lgica policial tradicional, la dilucin entre estas esferas claramente diferentes y su desempeo indistinto por parte del personal policial impidieron u obstruyeron la conformacin de agrupamientos o dependencias especializadas, operativamente eficientes, tecnolgica y logsticamente bien dotadas para el cumplimiento de tales labores diferenciadas y conformadas por cuadros altamente capacitados en las mismas.
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El desempeo eficaz y eficiente de cada una de estas labores policiales, as como la profesionalizacin especializada de los efectivos encargados de ellas, imponen el desarrollo de una estrategia de modernizacin policial basada en la paulatina diferenciacin institucional de estas mltiples actividades profesionales. Para ello, las policas de nuestro pas deben estructurarse orgnica y funcionalmente en torno de estas dos esferas de labores profesionales, conformando dos agrupamientos policiales diferenciados en cuanto al sistema de mando estratgico y tctico, la estructura organizativa y funcional, la carrera profesional de los efectivos y su sistema de formacin y capacitacin. 6.3. La descentralizacin espacial de la institucin policial La desconcentracin y/o descentralizacin espacial como eje de la organizacin y el funcionamiento de la institucin policial constituye una orientacin fundamental para su modernizacin institucional pretendida. Como ya se ha indicado, nuestras policas se han estructurado histricamente como agencias altamente concentradas y centralizadas sin ningn atisbo o modalidad organizacional de distribucin espacial del mando o del funcionamiento institucional a travs de diferentes instancias de desconcentracin o descentralizacin. Por el contrario, toda impronta de reforma institucional basada en el desarrollo de diferentes formas de descentralizacin orgnico-funcional, aun atenuada, fue recurrentemente apreciada en el interior de la institucin policial como una manera de desarticulacin o desguace de sta. No obstante, el exacerbado centralismo organizacional de las instituciones policiales de la Argentina ha dado lugar a una estructura institucional altamente burocratizada, macroceflica, financieramente cara y, al mismo tiempo, sobrecargada de tareas y labores administrativas, con instancias de direccin y mando superior carentes de informacin completa, actualizada y detallada sobre la propia institucin, su desarrollo operacional y logstico, sus recursos humanos y, en particular, sobre las problemticas delictivas y de la violencia que constituyen el objeto de las estrategias de prevencin, conjuracin e investigacin criminal propias de la polica. Ello gener una notable rigidez organizacional y cercena la posibilidad de estructurar un esquema institucional dinmico y polivalente en el desarrollo de las tareas policiales, dado que aquel centralismo hace imposible que la cpula policial pueda llevar a cabo un proceso integral y eficiente de toma de decisiones y de planificacin y evaluacin estratgico-operacional en el marco de una organizacin que comprende miles de efectivos y numerosas unidades operacionales que deben desarrollar sus actividades en vastas extensiones territoriales. Asimismo, la enorme complejidad de las problemticas delictivas a las que se debe hacer frente, pondera ms an estos defectos orgnicos y funcio-
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nales. Esas problemticas detentan una significativa diversidad de manifestaciones, se expresan a travs de diferentes modalidades criminales y poseen un gran dinamismo. Ante ello, la institucin policial debe adecuar su organizacin y funcionamiento conformando unidades espacialmente descentralizadas de planificacin, mando, ejecucin tctico-operacional y evaluacin a los efectos de alcanzar niveles aceptables de eficiencia y eficacia en las labores preventivas, conjurativas e investigativas dentro del marco de mbitos territoriales ms acotados y tangibles. Se trata, pues, de generar mayor dinamismo y ductilidad tctico-operacionales en las labores policiales frente a las problemticas delictivas a travs de una redistribucin espacial de la estructura operacional de la polica y de una aproximacin del mando policial a dichas problemticas. Adems, dicho proceso acercara el mando y la labor policial a la comunidad y sus problemas, y esto favorecera el control de sta sobre el desempeo policial. En este marco, la desconcentracin y/o descentralizacin espacial de la institucin policial debe suponer dos procesos bsicos. Por un lado, la desconcentracin de la institucin policial a travs de la delegacin de la planificacin estratgico-operacional y del ejercicio del mando estratgicooperacional y no del mando estratgico-institucional que siempre est en manos de las autoridades gubernamentales y policiales superiores en favor de determinadas unidades regionales abocadas al policiamiento preventivo y al policiamiento complejo. Y, por el otro lado, la descentralizacin de la institucin policial a travs de la transferencia de las facultades de planificacin tctico-operacional, ejecucin, evaluacin y ejercicio del mando tctico en favor de las unidades locales abocadas al policiamiento preventivo y al policiamiento complejo.
7. Consideraciones finales
Los cambios institucionales propuestos garantizan, por s mismos la conformacin de un sistema de seguridad pblica democrtico? Obviamente, no. Se trata apenas de un conjunto de reformas normativas y organizacionales que deben servir de instrumento para un objetivo fundamental, a saber, el ejercicio democrtico del gobierno poltico de los asuntos de la seguridad pblica y, desde all, el desarrollo de intervenciones que permitan abordar y resolver las problemticas que se desenvuelven en un sentido progresista y plural. Por cierto, una reforma institucional no se limita ni se agota en un cambio normativo y organizacional, sino que debe suponer tambin la reformulacin de las prcticas institucionales existentes y la inauguracin de nuevas rutinas y concepciones institucionales. Los cambios normativos y organizacionales son una condicin necesaria pero no suficiente de las reformas ins-
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titucionales. stos son una condicin necesaria porque suponen la conformacin de un dispositivo institucional de intervencin ms eficaz para reestructurar el conjunto de las prcticas institucionales tradicionales y, simultneamente, para llevar a cabo estrategias integrales de prevencin y control de conflictos y hechos vulneratorios de la seguridad pblica. Pero tales cambios no resultan suficientes porque, por s mismos, no determinan el desarrollo de esas reformas y estrategias.
NOTA 1. Un problema delictivo est conformado por un grupo de incidentes o eventos criminales de similar naturaleza y modalidad por ejemplo, robos, hurtos, secuestros, asaltos, lesiones, homicidios, etc. que concierne e impone la intervencin policial a los efectos de su prevencin, conjuracin o investigacin.
DE LA REGULACIN DBIL AL DECISIONISMO ANMICO? Acerca de las dificultades de la sobreabundancia normativa en la cultura institucional argentina. Dos casos
Julin Gadano
1. INTRODUCCIN
En el marco de la materia que en esta oportunidad nos convoca que puede ser inscripto dentro de las capacidades del Estado argentino para responder a las demandas ciudadanas es mi intencin desarrollar conceptualmente un tema al que ampliamente se han referido otros colegas: la baja eficacia normativa, o enforcement, del Estado argentino. No es mi intencin repetir lo que ya extensamente ha sido teorizado en otras oportunidades, sino abordar la cuestin desde dos instrumentos normativos actualmente vigentes en la Administracin Pblica Nacional, e interpelar sus capacidades reales y sus resultados a lo largo del tiempo. Es importante tener en cuenta que el presente artculo es el producto de reflexiones vinculadas a mi experiencia como funcionario pblico en la Presidencia de la Nacin entre 2003 y 2008, y en ese contexto debe ser ledo. stas son reflexiones hijas de la experiencia concreta ms que del anlisis terico. Experiencia que me ense que aquel principio casi fundacional de nuestra nacin: Se acata pero no se cumple, goza de excelente salud, al menos dentro de la administracin pblica. En ese sentido, me parece muy productivo compartir dos ejemplos de contextos institucionales que entiendo describen con claridad los problemas del Estado argentino en relacin con sus capacidades para responder a las demandas ciudadanas, inscriptos stos en la conviccin de que uno de los principales componentes de la problemtica es precisamente la baja eficacia de las normas que se brindan. Lo cual es paradjico, porque se trata de un tema largamente discutido y conceptualizado pero escasamente tratado desde la gestin: como si nos hubiera invadido a todos la conviccin de que estamos frente a una dificultad orgnica con la que debemos resignarnos a convivir, como si fuera una parte nodal de nuestro ser nacional.
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En concreto, tomar entonces para el anlisis algunas bateras normativas, regulatorias de dos institutos clave de un Estado moderno: a) El Decreto 993/91 y sus modificaciones (TO 95) a travs del cual se aprob y regul el rgimen de empleo en gran parte de la administracin central del Estado Federal: el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA);1 y la Ley N 25.164, Ley Marco de Regulacin del Empleo Pblico (y su Decreto Reglamentario N 1421/02). Se trata de dos cuerpos normativos vigentes con sus modificaciones, que tomo como un solo caso porque norman sobre dimensiones que se entrecruzan. b) El Decreto 1172/03 aprobado en los primeros meses de la administracin de Nstor Kirchner que implement un conjunto de normas regulatorias del acceso a la informacin pblica por parte de la ciudadana. Estas normas se inscriben (pero, sobre todo, las detalladas en el primer punto) en el contexto de lo que se conoce como reformas de segunda generacin tendientes a construir mejor calidad institucional en el marco del fin del ciclo de las reformas de primera generacin. Por un lado, se trata de un cuerpo que regula el funcionamiento del servicio civil y, por el otro, una norma ms reciente y por lo tanto ms en proceso de implementacin an que intenta regular un aspecto muy importante de la relacin entre el Estado y la sociedad civil: el derecho al acceso a la informacin pblica, reconocido por el Estado argentino como un derecho humano.
2. QU NOS GUSTARA RESPECTO DE LA ADMINISTRACIN?
Hablamos, por un lado, de la regulacin de un servicio civil moderno, basado en el mrito, que destierre el principio de antigedad como criterio promocional bsico, que incluya la gestin por resultados, que premie la capacitacin y oriente al personal pblico hacia la idea de servidor pblico, entre otros elementos. Y, por otro lado, hablamos de la implementacin normativa del principio que nos dice que la informacin que contienen los organismos pblicos es precisamente eso: pblica; por lo tanto, los ciudadanos deben tener libre acceso a sta salvo que algn principio superior (razn de Estado fundada, proteccin de datos personales sensibles, etc) fundamente lo contrario. Vamos a hacer un breve parntesis, para poner el tema en un contexto ms amplio: es pertinente y til destacar tres problemas que Carlos Acua identifica en relacin con la institucionalidad estatal en Amrica latina2 en el marco de un reciente anlisis comparativo sobre los procesos de modernizacin estatal.
DE LA REGULACIN DBIL AL DECISIONISMO ANMICO?
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Acua identifica tres problemas y prioridades a tener en cuenta: La validez de las recetas universales, en materia de procesos de modernizacin estatal. La necesidad de actuar con una visin sistmica a la hora de disear modernizaciones estatales (y, agrego yo, que contemplen las verdaderas capacidades del Estado y la real relacin entre ste y la sociedad civil). El problema de la (deficiente o escasa) informacin estratgica y relevante para la toma de decisiones.
Si bien ningn artculo est escrito exacta y precisamente para que otro lo use un tiempo despus, entiendo que la clasificacin de Acua y sobre todo los dos primeros puntos es muy til para enmarcar los procesos reales de reforma estatal en los pases con menor nivel de desarrollo institucional. Pido entonces que la lectura siguiente tenga presente estos elementos, sobre los que volver en un par de oportunidades.
3. CASO 1, EL SISTEMA NACIONAL DE LA PROFESIN ADMINISTRATIVA (SINAPA)
Sin olvidar las problemticas a las que refiere Acua, y especialmente la primera, o sea la que habla de las recetas universales, podramos decir que en general estaremos todos de acuerdo en que un punto primario para definir las capacidades del Estado para responder a las demandas ciudadanas es contar con un servicio civil moderno y eficiente, y ello bsicamente remite a: La implementacin de una carrera administrativa basada en el mrito. El concurso como va primaria de ingreso o de promocin del personal profesional, tcnico y administrativo. La evaluacin de desempeo de todos los agentes pblicos con un mecanismo objetivo y transparente, ligando el sistema de incentivos salariales a este mecanismo. Un sistema de capacitacin continua, ligado tambin al sistema de incentivos salariales. Un instituto de capacitacin con personal idneo, presupuesto y autoridades independientes del poder poltico. Una carrera administrativa ligada por lo tanto al desempeo y el mrito y no a la mera antigedad en el empleo. Se entiende que la antigedad como premio a la carrera es un instituto antiguo y desincentivador de la eficiencia. Estabilidad en el empleo, pero con mecanismos que permitan separar a
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quienes no son idneos, garantizando la objetividad y la transparencia, y protegiendo los derechos del trabajador. Salarios competitivos con el sector privado, y esquemas salariales que contemplen incluso niveles gerenciales. Normas de transparencia en la gestin pblica, que incluyan mecanismos claros y transparentes de pre y post-auditora, as como la obligacin de los funcionarios de informar acerca de sus bienes al inicio y a la salida de su funcin. Y todo esto auditado por organismos independientes que funcionen de acuerdo con modernas normas de auditora, giles, desburocratizadas, rpidas.
Si alguien que no conoce la Argentina pretende hacerlo a travs de sus normas, podr afirmar sin temor a equivocarse que todo esto existe en nuestro pas. Lo cual est contenido en las normas que detall antes y nos pone normativamente en lnea con los pases ms avanzados del mundo en materia de regulacin del empleo pblico Argentina Potencia? En los ltimos aos, tanto en la dcada del noventa como en la actual (aclaro que no es mi intencin referirme a los noventa con ningn sesgo valorativo ni positivo ni negativo), la Argentina se hizo cargo de llevar adelante una agenda de modernizacin del Estado en el marco de las reformas de segunda generacin. Se encar desde la dimensin normativa un visible proceso de modernizacin, y muy profundo. Podemos estar de acuerdo o no con sus principios y su contenido, pero no podemos negarlo porque all est escrito. En lo concreto, el SINAPA, en los organismos en los que se aplica, signific una revolucin normativa respecto de las normas que lo precedieron, y una modernizacin innegable, que incorpor o actualiz todos los institutos citados anteriormente.
La distancia entre las normas y las prcticas normativas

Como ya he dicho, he tenido la fortuna de desempearme en un importante cargo en la Administracin Pblica Nacional, experiencia que amn de fructfera y satisfactoria me ha resultado aleccionadora en muchos sentidos. Y creo muy til referir aqu a una de las primeras experiencias que tuve apenas asumido el cargo. Como entre otras reas dependa de m la Direccin de Recursos Humanos, ped lgicamente un informe de situacin a los funcionarios a cargo del rea, informe que incluy un resumen de la situacin general de revista del personal: sanciones, problemas en la carrera administrativa, resumen de evaluaciones, etc. Me result relativamente llamativo que en un universo de ms de 600 personas no hubiera (ni en el ao anterior ni en el precedente) ninguna calificacin de desempeo ni deficiente ni regular en una escala de 5 nive-
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les. Estaba yo frente a un organismo casi perfecto, integrado por funcionarios y empleados modelo, en su totalidad? Es posible, pero en general, acostumbrado a tratar con grandes nmeros, frente a resultados de este tipo siempre me permito dudar. Mayor fue mi sorpresa cuando otros resultados me mostraban comportamientos distantes a lo lgicamente esperable; no necesariamente irregulares, pero alejados de la lgica. As como uno no espera que de 600 personas todas tengan un desempeo bueno, destacado y muy destacado, es decir que nadie a la luz de sus evaluadores haya tenido alguna vez un desempeo quizs regular; me llamaron la atencin otros datos que no viene al caso relatar, pero que mostraban un curioso comportamiento masivo siempre ms vinculado a las excepciones que las normas plantean que al propio espritu de stas. Como si la velocidad mxima en una autopista fuera de 100 km/h salvo emergencias en las que est en riesgo la vida y todos los automviles pasaran a 150 km/h con una banderita blanca avisando estoy en emergencia. Un suizo, con nosotros, se volvera loco definitivamente, al ver por ejemplo que est terminantemente prohibido usufructuar licencias ordinarias con posterioridad al ao inmediatamente posterior al que fueron devengadas, salvo cuando las mismas fueren denegadas por razones de servicio debidamente justificadas por autoridad competente []. Lo que el suizo no entendera es que, para nosotros, lo que importa no es la primera parte de la frase sino la segunda. Nuestro viejo y fundante se acata pero no se cumple aparece aqu con toda su fuerza, o, para decirlo con trminos ms modernos, la Argentina es un pas de muchas (y a veces bellsimas) normas que muestran un enforcement muy pero muy bajo. Y en el sector pblico esto se manifiesta de manera concentrada. En realidad, a veces pecamos de sobreabundancia normativa, lo cual no aparece como un problema ms que para especialistas, debido justamente al ya referido issue del enforcement. Como dijimos, nuestro suizo estara desesperado, pero nosotros podemos vivir relativamente bien con ello. El SINAPA es entonces un cuerpo normativo bastante interesante, que se cumple al uso nostro. No se incumple, sino que se acata. Esto, por supuesto, se vive como un permanente conflicto: la Administracin cuenta con un rea especfica la Secretara de Gabinete y Gestin Pblica con funciones para velar por mejorar el cumplimiento, y justo es reconocer los esfuerzos que realiza de manera constante para modificar las cosas. El problema, a mi entender, es que el acento se pone quizs en el lugar equivocado. En general, se responde a la disfuncionalidad con mayor rigidez normativa, por ejemplo volviendo al caso de las evaluaciones, poniendo un cupo a la cantidad de muy destacados no mayor a 10% para obligar a los evaluadores a actuar con prudencia y con sentido meritocrtico. Aburrira al lector contndole las mltiples maneras de acatar pero no cumplir esta
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norma, por lo que prefiero nicamente debatir el supuesto bajo el que se plantea la mayor rigidez: como los funcionarios no quieren someterse a las presiones de sus empleados los obligamos a restringirse en su generosidad evaluativa. Como si el problema estuviera ah y no en la necesidad de modificar comportamientos muy arraigados en nuestra cultura institucional. Es como si, para evitar los incumplimientos en la autopista, bajramos la velocidad mxima! No lograramos mucho ms que aumentar el tamao de las banderas de emergencia, y probablemente crecera el universo de incumplidores, incluyendo en ste a quien transitaba a 100km/h y quiere seguir hacindolo, porque no tengo por qu respetar yo, si el que va a 150 no lo hace. Quiz podramos prohibir explcitamente la circulacin en emergencia, con lo que castigaramos injustamente a aquel que efectivamente lo est. Alguna vez escuch como propuesta de solucin al tema de las evaluaciones, poner un cupo obligatorio de deficientes para obligar al cumplimiento: Lo siento seor Gmez, pero como tengo un cupo de deficientes, hice un sorteo y le toc a usted. Bizarro pero, crame, posible. Si volvemos a nuestro suizo, y lo ponemos a circular por la Avenida Figueroa Alcorta en el cruce con Dorrego, sencillamente lo matamos. Porque a esa altura hay un cartel que obliga a reducir la velocidad de 70 km/h a 40km/h en 100 metros. El suizo la reducir (gastando un poco los frenos) pero el camin que venga detrs se lo llevar puesto hasta la calle La Pampa. Dnde est el origen del problema? En el estado o en la sociedad civil? Es como el huevo o la gallina. El origen del problema est en nuestra cultura nacional, y no lo tomamos por donde corresponde. Cmo lo resolvemos? Con tiempo y, quizs, con consensos respecto de la necesidad de tomarse ms en serio las sanciones. Solucin hobbesiana? Quiz no tanto, pero s aparece como necesario un debate sobre la efectividad de las normas y eso incluye, necesariamente, su capacidad de sancin. En todo caso, volviendo a la definicin de Acua, tal vez nuestras normas podran ser menos copy & paste y ms el producto de qu es efectivamente lo que podemos darnos y lo que queremos cumplir. Volviendo al punto, el perodo que va de 1991 hasta aproximadamente 2002 podramos denominarlo de normativismo frgil. La Argentina se hizo carne de la agenda internacional en materia de reforma del Estado pero sin preguntarse sobre las efectivas capacidades para transformarlas en buenas prcticas. Por eso cabe traer a referencia los problemas y las prioridades planteados por Acua, aunque aqu me permito una particular adaptacin a lo que hoy nos atae: no se tomaron en cuenta las particulares condiciones de la cultura argentina en lo que hace al cumplimiento de la ley. A decir verdad, y ponindonos un poco filosos, da la sensacin de que no formaron parte de la agenda: Se acata, pero no se cumple.
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4. CASO II, EL DECRETO 1172/03
A la hora de implementar el Decreto 1.172/033 s se tuvieron en cuenta, a mi entender, los histricos problemas relativos al cumplimiento de las normas en el Estado argentino. Si atendemos a las iniciativas que se tomaron tanto desde el Estado, a travs de la Autoridad de Aplicacin del Decreto, como desde la sociedad civil a travs de las ONGs ms comprometidas con el tema, podemos celebrar que se incluy en la agenda la necesidad no slo de contar con buenas normas, sino de trabajar para que stas se transformen en buenas prcticas. Se puso el acento de forma correcta en una serie de iniciativas de impacto en la cultura del incumplimiento y en los aspectos concretos que podran conspirar contra esta norma, sintetizados en lo que llamamos la cultura del secreto. Tres ejemplos de esto son: Los seminarios, debates y encuentros organizados en el momento inicial, que contaron con la participacin de funcionarios pblicos, invitados extranjeros, expertos y ONGs, y en los que se discuti ampliamente el tema del enforcement, y se debati sobre los mejores caminos a tomar para resolver los problemas asociados a este tema. El acento depositado en las actividades de capacitacin, que no slo enfatizaron en los aspectos tcnicos de la medida, sino tambin en la necesidad de trabajar sobre la profundizacin en la cultura de la transparencia. Por ltimo, la creacin de la denominada red de enlaces integrada por los funcionarios designados como responsables de acceso en cada organismo, cada uno de ellos cabeza de un equipo que en cada jurisdiccin gestiona las solicitudes de acceso, la publicacin de las agendas de gestin de intereses, las audiencias pblicas y el resto de las actividades reguladas por el Decreto. Esta red se rene peridicamente bajo la coordinacin de la Autoridad de Aplicacin4 y funciona como un autntico equipo interdisciplinario, que ha puesto el acento en crear un espritu de cuerpo y una masa crtica pro-transparencia.
Todas estas iniciativas que apuntan al corazn del problema y parten de un adecuado diagnstico: No basta con tener buenas normas; debemos poner el acento en su efectivo cumplimiento desde la construccin de una nueva cultura. Sin embargo, sera errneo concluir por ello que las normas de transparencia y acceso han superado exitosamente la barrera del bajo enforcement. De hecho, no es as. Se ha avanzado mucho pero tambin persisten viejos problemas con nuevas formas. Terminaremos el artculo intentando definirlas.
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El decisionismo anmico: transicin o nueva forma?

A mi juicio, hay dos elementos cuya presencia no puede ser soslayada: Por un lado, sigue siendo importante la tendencia a acatar pero no cumplir. No se perciben incumplimientos notorios del Decreto 1.172, pero s en algunos casos un cumplimiento en el lmite, fuera de plazos o incompleto. Se trata de una realidad que obliga a seguir haciendo esfuerzos en la materia. A su vez, es importante tener en cuenta que asistimos al nacimiento de lo que podra denominarse un nuevo ciclo en materia de relacin entre el Estado y la sociedad civil y, sobre todo, en lo relativo a la cultura normativa. Ms especficamente, estamos en medio de una transicin, cuyo final aparece como no del todo previsible: a partir de 2003, se comenz a vislumbrar una sana reaccin por parte del Estado en lo relativo a la cultura del se acata pero no se cumple. Entre 2003 y 2005, sobre todo, se percibi un fuerte discurso y tambin prcticas a favor de abandonar esta cultura, y de acercar las normas a las prcticas. No ms normas nuevas por un tiempo pareci ser la consigna. Hoy estamos en un momento muy particular, a la espera de que el no ms normas sea acompaado de mayor cultura del cumplimiento. De hecho, al perodo actual (ms una transicin que un perodo) podramos denominarlo como de decisionismo anmico. El Estado recuper en materia administrativa una gimnasia resolutiva como no tena en mucho tiempo, lo cual es bueno, pero ello conlleva el riesgo de acostumbrarse a funcionar sin normas claras, guiados ms por una suerte de sentido comn de lo que est bien, lo cual con el tiempo puede transformarse ms en un problema que en una solucin.
En materia del cumplimiento de normas de acceso, lo que vemos es una hasta ahora transicin cultural signada por una anrquica y muy desigual interpretacin de stas al interior de los diferentes organismos de la administracin. Lo cual muestra una importante oportunidad pero tambin un riesgo. Volvamos a las problemticas marcadas por Acua: La necesidad de entender que las normas no pueden ser aplicadas como recetas universales (lo que es bueno en Estados Unidos o en Mxico no necesariamente funciona aqu). La necesidad de contar con una visin sistmica a la hora de disear e implementar procesos de modernizacin.
Como conclusin nos parece til imaginar, grosso modo, dos salidas posibles: una no deseada es que impere una suerte de cultura de la resig-
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nacin como mera reaccin a la cultura del normativismo dbil, como una suerte de actitud del tipo basta de fingir, as somos; y otra, la que preferimos, que ponga el acento en la bsqueda de soluciones al problema del enforcement, con el objetivo de lograr mayor calidad institucional, eficiencia, cumplimiento y, por lo tanto, resultados. La segunda salida es ms esforzada, larga y complicada, sobre todo porque implica el esfuerzo de imaginar que las cosas pueden ser alguna vez realmente de otra manera.
NOTAS 1. En este artculo es imposible extendernos sobre los antecedentes y las caractersticas tanto del SINAPA como de la Ley Marco del Empleo Pblico. En honor a la brevedad y la sntesis, podemos decir que se trata de dos instrumentos que fueron diseados para modernizar un aparato normativo muy deteriorado y antiguo, que responda a ideas sobre el Estado de cincuenta aos de antigedad. Y por cierto, hay que reconocer que en parte lograron su objetivo, sobre todo en lo relativo a construir referentes normativos que incorporaran todo lo que la experiencia de los ltimos aos en el mundo aconsejaba tener en cuenta. Evidentemente no pasa por ah el problema. 2. Acua, Carlos: La Poltica de la modernizacin estatal, notas comparando la experiencia europea y latinoamericana (con foco en Argentina), Revista del CLAD, n 40, febrero de 2008. 3. El Decreto 1.172/03 (BO 04/12/2003) de Mejora de la Calidad de la Democracia y de sus Instituciones, garantiza y regula el derecho de toda persona a requerir, consultar y recibir informacin por parte del Poder Ejecutivo Nacional teniendo como premisas la elaboracin de una slida fundamentacin, la simplicidad y claridad conceptual y el respeto de los estndares internacionales en la materia, segn se explica en la pgina www.mejordemocracia.gov.ar. Esta pgina est administrada por la Subsecretara para la Reforma Institucional y el Fortalecimiento de la Democracia, que es la Autoridad de Aplicacin del Decreto. Efectivamente, se trata de una norma integral y compleja, que regula el derecho al acceso a la informacin pblica. Este derecho est regulado en el mundo en aproximadamente setenta pases y una de las normas ms referenciales es la Freedom of Information Act, aprobada por el Congreso de Estados Unidos de Amrica en 1966. En el caso de Amrica latina, se destaca Mxico, que ha aprobado hace algunos aos una avanzada Ley de Acceso a la Informacin. 4. La Subsecretara para la Reforma Institucional y el Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
SECCIN 4 COMENTARIOS Y RELATORA DEL SEMINARIO. CONDICIONES POLTICAS PARA LA IGUALDAD DE DERECHOS EN LA ARGENTINA
COMENTARIO
Julin Bertranou
Quiero agradecer a los organizadores por la invitacin a comentar estas exposiciones que han girado alrededor del rol y la configuracin del Estado en temas de seguridad y justicia. No hay dudas de que, en el momento actual, el tema de la capacidad estatal o de la estatalidad y sus diversas manifestaciones, es uno de los ms relevantes a la hora de fortalecer la gobernabilidad democrtica y promover la inclusin social. Antes de pasar a tratar de manera ms especfica los trabajos presentados, quiero hacer una reflexin ms general. En este perodo, en el que se est recuperando la consideracin de la importancia y de la pertinencia de una mayor presencia estatal desde el punto de vista de la prestacin y regulacin de servicios pblicos, es imprescindible no descuidar la reflexin sobre los sentidos pblicos de esta prestacin o regulacin. Es decir, no alcanza con decir que debe haber ms presencia estatal, sino que hay que discutir la finalidad pblica de esta presencia. Si bien no existe unanimidad acerca de qu significa el inters pblico o el carcter pblico del accionar estatal, al menos es necesario avanzar hacia la proteccin de intereses que sean generalizados y promuevan una sociedad ms justa y democrtica. La bibliografa comparada y la propia experiencia poltica muestran cmo en mltiples oportunidades hay intereses privados que buscan ser legitimados por el Estado, para que desarrolle todo su poder de regulacin e intervencin en beneficio de ellos. La mejor manera de asegurar un inters privado es que ste est garantizado por el poder estatal, es por ello que siempre existe el riesgo de que se intente estatizar un mbito de relaciones sociales con el objeto de privatizarlo en trminos del sentido pblico de esta regulacin. Por lo tanto, es necesario pensar la presencia estatal siempre en clave del carcter pblico y democrtico de su intervencin. Si no, no tiene sentido, y puede ser incluso contraproducente. Quisiera reaccionar brevemente a los muy interesantes documentos pre-
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sentados. Comenzara con el tema de seguridad. Estoy familiarizado con el trabajo de Marcelo San y Jos Luis Sersale, y en rigor de verdad, tengo muchas coincidencias con lo que all se expone. En primer lugar, creo que uno de los aportes ms significativos del trabajo se relaciona con la consideracin de las polticas de seguridad ciudadana como polticas pblicas, algo que parece obvio pero que no lo ha sido tanto en el pasado. Su conformacin como polticas pblicas remite a una serie de condiciones que stas deben exponer y que se encuentran explcita o implcitamente en el trabajo: acuerdos poltico-programticos de largo plazo, control parlamentario de las polticas, vinculacin con el conjunto de polticas de proteccin de derechos humanos, existencia de instrumentos de planificacin y seguimiento de las actividades, acceso de los ciudadanos a la informacin sobre actividades en materia de seguridad, disponibilidad de un servicio civil de carrera con personal capacitado en la planificacin y conduccin de actividades, existencia de prcticas de evaluacin y rendicin de cuentas, y existencia y uso de tecnologas de informacin y de prcticas de gestin por resultados. Todos estos aspectos, y otros ms, deben caracterizar una poltica pblica estratgica y abierta al escrutinio ciudadano. De todos estos aspectos quiero detenerme un momento en uno de ellos: la conformacin de cuerpos de funcionarios pblicos permanentes y especializados en seguridad ciudadana. ste es uno de los requisitos fundamentales para poder planificar acciones en el largo plazo que trasciendan gobiernos particulares y que permitan el alcance de logros estratgicos y el aprendizaje estatal. Si bien la presencia estatal ha sido considerable en la Argentina, una de las debilidades de nuestro Estado ha sido la insuficiente conformacin de burocracias permanentes, especializadas, hasta altos niveles gerenciales (Brasil y Chile, aun con otras dificultades, muestran mejores desempeos en este campo). El trabajo de Julin Gadano muestra justamente las debilidades del SINAPA a escala nacional para conformarse en el marco institucional para la instalacin de una burocracia profesionalizada y permanente. Es posible que aspectos de nuestra cultura poltica conspiren contra eso, pero es necesario revertir paulatinamente esta prctica. En nuestro pas, y fruto quiz de nuestro desarrollo poltico en especial en el siglo XX, consideramos al Estado como un instrumento del gobierno (afortunadamente, elegido democrticamente en estos ltimos veinticinco aos). Es decir, est legitimado polticamente que los funcionarios y funcionarias relevantes deben cambiar con cada cambio gubernamental (e incluso de lnea interna del partido en el gobierno). Es muy posible que esta nocin tenga fuertes races democrticas (gobierna el que gana), pero hasta cierto punto puede conspirar contra la consolidacin de estrategias que deben (y pueden) superar la vida de un gobierno. En este sentido, nuestro pas debe integrar mejor la lgica democrtica de alternancia en el ejercicio del gobierno, con la lgica institucional
COMENTARIO
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de construccin del Estado como instrumento tambin de fines estratgicos, de largo plazo, que garanticen permanencia en la prestacin de servicios pblicos de calidad. En esta integracin deben desempear un rol clave unas clases polticas ms conscientes de la necesidad de fortalecer las instituciones administrativas estatales (como garanta de prestacin de buenos servicios pblicos) y una mayor presencia de funcionarios y funcionarias de alto rango permanentes y que hayan accedido a sus cargos por mrito. Otro punto que me parece esencial sealar, y que no est tratado suficientemente en el trabajo, es el tema de la articulacin interjurisdiccional (Nacin-provincias) y la capacidad de liderazgo del gobierno nacional en el fortalecimiento institucional de las provincias. La mayor parte de la actividad en materia de seguridad pblica la ejecutan las provincias, y sabemos que son autnomas. Pero en aras de garantizar servicios pblicos de calidad y similares en todo el territorio nacional, el rol del Estado nacional es crucial y no se est cumpliendo en toda su extensin como es requerido (en sta y en otras reas tambin). El Estado nacional debe promover una homogeneizacin de los servicios de seguridad estableciendo estndares de trabajo y de prestacin en todo el territorio y ayudar a las provincias a que alcancen estos estndares, siendo el Consejo Federal de Seguridad un mbito privilegiado de discusin y armonizacin de estrategias. Creo que los avances que ha realizado recientemente la Secretara de Seguridad Interior con el apoyo del PNUD han sido muy alentadores: se han establecido estndares de formacin policial para reorientar el trabajo de todos los institutos provinciales de formacin y se ha trabajado sobre un modelo de presupuesto en materia de seguridad que facilite la ejecucin y el control. Con respecto al muy buen documento sobre Justicia preparado por Martn Bhmer, hay tres cuestiones que quiero destacar. En primer lugar, me llam la atencin la reflexin que Martn hace sobre el hecho de que la prestacin de un servicio pblico como el servicio de justicia, est fuertemente condicionada por los prestadores de este servicio (jueces, colegios profesionales e incluso los abogados, cuya intervencin est ampliamente regulada), mucho ms que cualquier otra poltica pblica. Vinculo este sealamiento con la reflexin inicial que realic sobre la privatizacin de los servicios pblicos en trminos de cul es el sentido de esta prestacin. Los intentos ciudadanos o polticos de realzar el carcter pblico de la justicia y de que se considere en nombre de la ciudadana, la calidad y pertinencia de los servicios judiciales, tropiezan con resistencias internas en los innovadores (las corporaciones actan dentro de todos los partidos) y con la resistencia abierta de estas corporaciones en nombre de la independencia judicial, el libre ejercicio de la profesin e, incluso, la competencia desleal (!). Largo y duro es el camino de la reforma judicial para que los servicios pblicos lleguen de una manera equitativa y eficiente a todos los ciudadanos.
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En segundo lugar me referir a la dinmica poltica (o la economa poltica) de estas reformas. Las opciones que no contemplen el involucramiento de una parte de los prestadores en el proceso de innovacin, no parecen estar destinadas al xito. La coyuntura de una Corte Suprema proclive al anlisis de la reforma judicial parece ser una situacin favorable. Lo que tambin parece necesario es acostumbrarse a la idea de que las innovaciones sern graduales, tomarn muchos aos y requerirn de esfuerzos de dilogo, persuasin y perseverancia no habituales en nuestros escenarios institucionales y polticos. Finalmente, y en tercer lugar, vuelvo sobre el tema de la interjurisdiccionalidad. Al igual que en el tema seguridad, los servicios judiciales dependen en gran parte de las provincias. Es all donde se dirimen la mayor parte de las controversias sociales y se tratan la mayor parte de las violaciones a los derechos humanos. El Estado nacional, responsable ante la comunidad internacional por violaciones a estos derechos, no puede abandonar su rol de orientador, facilitador y armonizador de reformas judiciales en las provincias, independientemente de que estos servicios dependan directamente o no de l. En este plano, es necesaria una mayor participacin gubernamental en generar pautas y consensuar modalidades judiciales que establezcan estndares mnimos y bsicos en todo el territorio.
RELATORA DEL SEMINARIO LAS CONDICIONES POLTICAS PARA LA IGUALDAD DE DERECHOS*

Alejandra Otamendi, Manuela Thourte
El Seminario estuvo organizado en paneles, en los que se presentaron trabajos de especialistas y luego se realizaron rondas de comentarios. En el primer panel, Las capacidades del Estado y las demandas ciudadanas: educacin, salud, servicios pblicos y distribucin del ingreso, fueron expositores Alejandro Morduchowicz (educacin), Ernesto Bscolo (salud), Daniel Azpiazu (servicios pblicos) y Daniel Kostzer (distribucin del ingreso). Realizaron comentarios y aportes a este panel el Ministro de Educacin de la Nacin, Juan Carlos Tedesco; el Diputado Nacional, Edgardo Depetri, el Director de Regulacin Sanitaria y Calidad en Servicios de Salud, Guillermo Williams; la Directora de FLACSO, Guillermina Tiramonti y el Coordinador de Programas del PNUD, Pablo Vinocur. En el segundo panel, Las capacidades del Estado: justicia, seguridad y administracin pblica, fueron expositores Martn Bhmer (justicia), Jos Luis Sersale (seguridad) y Julin Gadano (administracin pblica). Los comentarios y aportes a este panel fueron realizados por el Secretario Letrado de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Guido Risso; el Director Ejecutivo del CELS, Gastn Chillier y el Coordinador del rea de Gobernabilidad del PNUD, Julin Bertranou. Isidoro Cheresky, Luis Alberto Quevedo y Ricardo Rouvier fueron los expositores del panel La opinin ciudadana, y la mesa de cierre estuvo compuesta por el Secretario de Gestin Pblica de la Nacin, Juan Manuel Abal Medina; el Secretario de Trabajo y Seguridad Social de la Provincia de Santa Fe, Carlos Anbal Rodrguez, y el Secretario de Relaciones Internacionales de la Provincia de Tucumn, Jos Alberto Vitar. Esta relatora pretende sistematizar de un modo no exhaustivo las opinio-
* Agradecemos los comentarios de Toms Bril Mascarenhas.
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nes ms representativas y los puntos ms relevantes del debate que se dio en el transcurso del Seminario, en funcin de sus objetivos. Ms all de las especificidades de cada sector, en general se plante la necesidad de volver a poner al Estado en el centro de la escena y de fortalecerlo en trminos de aquellas capacidades que slo el mismo puede y debe ejercer para hacer efectivos los derechos de todos los ciudadanos del pas. A continuacin se analizarn las dificultades que presenta el Estado para cumplir este rol, las condiciones polticas para que esto ocurra y las capacidades estatales que deben fortalecerse para que el Estado garantice los derechos de ciudadana.
DIFICULTADES DEL ESTADO PARA GARANTIZAR LA IGUALDAD DE DERECHOS
Los distintos participantes coinciden en que estamos atravesando una etapa en la cual el Estado ha cobrado mayor relevancia en la provisin y regulacin de los servicios pblicos. No obstante, consideran que no se trata de un Estado con el mismo nivel de capacidades de los aos ochenta, sino de uno mucho ms dbil como consecuencia de su desmantelamiento durante los aos noventa y de la crisis poltico-econmica de comienzos del milenio. En este sentido, sin embargo, se plantea tambin una dificultad que tiene que ver con que se espera del Estado una respuesta efectiva frente a las demandas de la ciudadana cuando en paralelo existe un descontento respecto del ejercicio de sus funciones y se desconfa de sus capacidades para responder a esas demandas. As, el Estado est en el centro de las expectativas ciudadanas, y al mismo tiempo es fuente de desconfianza y de cuestionamientos diversos. Construir capacidades para un Estado eficaz partiendo desde ese lugar es un gran desafo que tanto los expositores como los comentaristas destacan. Adems, la discusin sobre el rol que le cabe al Estado en la garanta de derechos ciudadanos se vuelve ms compleja por dos factores. Por un lado, y tal como sostiene Tedesco, no podemos eludir el mbito internacional al pensar y discutir el papel del Estado: Desde el punto de vista del Estado tenemos un dficit grande de institucionalidad global. Hay muchos procesos que se han globalizado pero no se ha globalizado la institucionalidad poltica, la democracia a nivel de la toma de decisiones. ste es un punto a tener en cuenta a la hora de pensar los mrgenes de maniobra del Estado para garantizar un piso de derechos ciudadanos. Sin embargo, el mbito internacional favorece la inclusin de normas y estndares internacionales de derechos en las polticas pblicas, en particular en las de seguridad y justicia (Chillier).
RELATORA DEL SEMINARIO
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En segundo lugar, las sociedades contemporneas viven procesos de cambio para los cuales el Estado, tal como lo conocemos hasta ahora, no fue pensado. Las sociedades se vuelven ms heterogneas, demandan de los Estados bienes y servicios diversos y cambiantes a lo largo del tiempo. As, por ejemplo, toleran y hasta reclaman la intervencin rectora del Estado en determinados mbitos como la educacin o la regulacin de precios, pero la rechazan en otros. El gran desafo que se da en la actualidad es quiz, como sostiene Tedesco, que deben gobernarse sujetos, que es mucho ms complejo que gobernar territorios. Los sujetos demandan ser tratados como personas diferenciadas y nicas. En este sentido es necesario diversificar las estrategias de accin del Estado de manera de tratar con y de formar sujetos, para lo cual es necesario, a su vez, inventar formas de intervencin que supongan la heterogeneidad y no la homogeneidad (Tiramonti). En efecto, tal como lo seala Isidoro Cheresky, los argentinos no participan de una comunidad poltica, de una solidaridad, ya no forman parte de un pueblo. En su lugar, nos encontramos con ciudadanos mltiples que son al mismo tiempo consumidores, votantes, encuestados, en los cuales segn Rouvier no est presente una conciencia social de la comunidad, sino una conciencia individual que progresa. En lugar de esta comunidad poltica, de este pueblo, la sociedad encuentra cierta unidad a travs de la configuracin de la opinin pblica. No obstante, como sostiene Rouvier, la opinin pblica no tiene una existencia consistente, sino que se enciende cuando vamos con un cuestionario y preguntamos, de lo contrario la opinin pblica permanece en un estado latente, silencioso, salvo en situaciones de manifestacin de ocupar una ruta o hacer una pueblada o enfrentar al intendente. Quevedo coincide con Rouvier en que cuando se produce una encuesta donde se agrega a la opinin pblica y se la muestra a travs de cuadros, eso funciona poltica y simblicamente y devuelve una imagen de la sociedad. Por ltimo, otra de las maneras en que la sociedad fragmentada recobra cierta unidad es a travs de los medios de comunicacin. En efecto, Cheresky, haciendo alusin a lo planteado por Pierre Rosanvallon, sostiene que los periodistas pretenden un rol de representacin en disputa con los representantes polticos, generando, de alguna manera, una representacin virtual. Segn Quevedo, este efecto se produce como consecuencia de ciertas operaciones de los medios que buscan construir y representar a la opinin pblica. En primer lugar, generando visibilidad de ciertos hechos, los medios ponen el foco e iluminan, pero toda produccin de visibilidad supone una operacin de produccin de opacidad. Los medios dejan afuera muchas cosas. En segundo lugar, los medios atribuyen sentido a ciertos hechos. Por ltimo, los medios en esa vorgine de llenar, producen hechos antes de que se produzcan, aunque luego tengan que desdecirse.
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La realidad, entonces, es heterognea y la sociedad est fragmentada, e implica un Estado diferente, que no es un Estado descentralizado sino un Estado que tenga otro dilogo con una realidad que es compleja. Se necesita un Estado muy gil y muy flexible para discutir y poder atender las problemticas actuales. El Estado no est preparado quiz para esta innovacin, pero debemos intentarlo porque no hay manera de aprender si no es experimentando (Tiramonti). ste es un enorme desafo que plantea requerimientos inditos tanto a la teora como a la prctica de las polticas pblicas. Ya no es posible pensar un nico Estado, una estructura burocrtica weberiana, para intervenir en todos los sectores. S es posible y necesario pensar en adaptaciones de esa estructura organizacional. Otras heterogeneidades estn dadas por el carcter federal de la Argentina. El federalismo plantea un desafo adicional a la problemtica del Estado y de las capacidades estatales para el cumplimiento de los derechos ciudadanos. As, Vinocur sostiene que el federalismo es tanto un problema en trminos de poltica pblica, como el eje de la solucin. Frente al planteo que afirma que en algunos sectores la descentralizacin de los aos noventa tuvo resultados negativos principalmente porque los Estados provinciales no tenan recursos (econmicos, humanos, de gestin) para hacer frente al desafo que se les presentaba, Tedesco sostiene que tanto el Estado nacional como los provinciales son dbiles en el papel que les toca jugar. En este sentido, adems de las desigualdades entre provincias y al interior de stas, como sealaba Koszter en su exposicin, existen desigualdades desde el punto de vista de la oferta de servicios tanto pblicos como privados de acuerdo con las regiones del pas. Dadas las situaciones heterogneas en que se encuentran las provincias, es fundamental debatir a quin le toca qu en la construccin de una nueva poltica pblica, en un contexto de construccin de ciudadana, que necesariamente tendr que considerar tambin a los gobiernos locales. Al mismo tiempo, se resalta el papel de la descentralizacin en acercar el Estado a la ciudadana. En este sentido podemos considerar que la mejor descentralizacin es aquella que habilita una autntica participacin social (Williams). Ms all de las ventajas de la descentralizacin, el proceso plantea una necesidad de reingeniera tanto en los procesos administrativos como en los aspectos funcionales, y ste es un problema complejo que implica nuevas dificultades para los Estados, tal como sugiere el Ministro de Trabajo de Santa Fe, Carlos Rodrguez. El Secretario de Relaciones Internacionales de Tucumn, Jos Vitar tambin sostiene que la cada de ingresos por coparticipacin federal que se vivi en la dcada del ochenta, as como la transferencia de escuelas, de establecimientos sanitarios, etc., tuvo como efecto un deterioro financiero en los Estados provinciales, que eran dbiles y tenan escasa capacidad de dar respuestas.
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Un ltimo punto sobre la cuestin del federalismo es que la discusin sobre las responsabilidades del Estado nacional y de los Estados provinciales no puede darse sin plantear el tema de los recursos. Como expresa Vinocur, cuando hablamos de desigualdades, hablamos tambin de dnde salen los recursos, quin paga qu y cunto paga. Remite al tema de las polticas de empleo y de ingresos y tambin remite a las polticas sociales.
CONDICIONES POLTICAS PARA LA IGUALDAD DE DERECHOS
En relacin con el tema central del Seminario, las condiciones polticas que deben darse para el cumplimiento de los derechos ciudadanos, la discusin sobre el papel del Estado es central ya que, como sostiene ODonnell,1 el primer derecho ciudadano en democracia es el derecho a tener un Estado que garantice los derechos de ciudadana. As, los derechos de ciudadana necesitan del Estado para ser inscriptos y exigidos. Como afirma Chillier, si bien el Estado puede violar los derechos, tambin es el Estado el que tiene la mayor capacidad para garantizarlos y, por lo tanto, se le debe demandar que los cumpla mediante nuevas polticas pblicas. Existe un acuerdo generalizado entre los expositores y comentaristas en torno a que las condiciones polticas tienen que ver con la discusin sobre qu Estado queremos para qu pas y para qu sociedad. As, Tedesco afirma que el tema de fondo es si construimos un sentido compartido de hacia dnde queremos ir, porque no estn todos los sectores tan de acuerdo sobre si se quiere construir una sociedad ms justa o incluso no sabemos qu quiere decir para cada uno de los sectores una sociedad ms justa, o cul es el nivel de justicia que estn dispuestos a aceptar. En el mismo tenor, el Diputado Depetri sostiene: ese Estado que necesitamos construir lo tenemos que construir con la sociedad y para eso la sociedad debe sentirse parte. Una construccin entre el Estado y la sociedad para defender y avanzar en las transformaciones que el Estado tiene que instalar y en las que tiene que intervenir para resolver las asimetras y las desigualdades sociales que existen. En este sentido, los panelistas comparten la necesidad de fortalecer el Estado, pero no como objetivo en s mismo, sino como medio para lograr el inters pblico, aunque justamente no exista una visin clara de cul es el inters pblico a perseguir (Bertranou). En efecto, an falta considerar a las polticas pblicas del Estado como herramientas para el cumplimiento de los derechos (Chillier). As, el fortalecimiento de las capacidades estatales debera estar atravesado por una lgica de derechos, por una visin de ciudadana plena en el marco de una democracia sustantiva. Habida cuenta de la dificultad del Estado para garantizar los derechos
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ciudadanos y de establecer mecanismos institucionales participativos, se ha generado en los ltimos aos una cierta visin de la justicia como instrumento para modificar e incidir en polticas pblicas, obligando al mismo Estado (en general al Poder Ejecutivo) a hacer efectiva la garanta de determinados derechos. A pesar de esta tendencia incipiente, an falta una orientacin de la justicia como defensora de los derechos de todos, pero en particular de los ms desprotegidos (Chillier). Al mismo tiempo, una caracterstica de la cultura poltica del pas que atenta contra esta visin de derechos es que el Estado es visto como un instrumento del gobierno que gan las elecciones y no como un Estado permanente que vela por los derechos de los ciudadanos ms all del gobierno de turno. As, la vigencia de los derechos se encuentra atada a la dinmica poltica y no a polticas pblicas de largo plazo (vase el artculo de Bertranou). stas seran entonces las condiciones polticas para avanzar en la igualdad de derechos. Todos parecen coincidir en que es necesario un pacto refundacional que consense y defina cul es el umbral mnimo de derechos que estamos dispuestos a garantizar como sociedad. Tal como afirma Abal Medina, el Estado es mucho ms que su aparato burocrtico administrativo, es bsicamente un conjunto de relaciones sociales, un conjunto de articulaciones sociales que lo que hacen es generar un determinado orden social sobre el cual la propia tarea de estatalidad genera esa igualdad de derechos que es la pregunta central de este Seminario. Es fundamental entonces invitar a una reflexin sobre cules son las condiciones o el paquete de derechos bsicos que hoy la Argentina como pas, como sociedad, est dispuesta a garantizar y a asegurar para todos y cada uno de sus ciudadanos, independientemente de donde nazcan y donde vivan. Aqu cabe la pregunta de la poltica que es cmo garantizar estos derechos y luego la traduccin o la implementacin de la poltica en iniciativas programticas que supone identificar quines no tienen qu derechos que hoy no estn garantizados (Vinocur).
CAPACIDADES DEL ESTADO PARA EL CUMPLIMIENTO DE DERECHOS
En cuanto a las capacidades del Estado discutidas en el Seminario, que sera necesario fortalecer para hacer frente a las demandas ciudadanas y avanzar en la igualdad de derechos, podemos mencionar las siguientes: capacidad redistributiva, capacidad de regulacin, capacidad de rectora y articulacin, de planificacin y de hacer cumplir las normas. Como veremos al final, estas capacidades estatales slo son posibles de ser llevadas a la prctica si se cuenta con un aparato administrativo moderno y eficiente.
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1. Capacidad redistributiva
Los panelistas consideran que es fundamental que el Estado cumpla un rol redistributivo. Sin embargo, debe darse previamente una discusin poltica sobre quin paga qu y quin recibe qu, por ejemplo en trminos de impuestos y subsidios. A nivel sectorial, todos los expertos plantearon la necesidad estratgica de fortalecer esta capacidad redistributiva del Estado. Por ejemplo, en educacin es fundamental para resolver problemas de inequidad y de fragmentacin que la transferencia a las provincias de los aos noventa no hizo ms que agravar (vase el artculo de Morduchowicz). En el rea de salud, el rol redistributivo del Estado es fundamental. El Estado argentino gasta en salud un porcentaje del PBI similar al de los pases desarrollados; sin embargo, la capacidad redistributiva al interior del sector pblico es muy baja y, por ende, sus resultados en materia de asegurar el derecho a la salud para sus ciudadanos son pobres (vase el artculo de Bscolo). Tambin en el acceso a servicios pblicos los sectores ms carenciados son los ms afectados, sobre todo por la ausencia de una poltica diferenciada en materia de subsidios a las empresas privatizadas (vase el artculo de Azpiazu). En cuanto a la justicia, por un lado, el Estado debe garantizar el acceso de los sectores ms desfavorecidos y, por el otro, la justicia en s misma puede ser un medio para igualar los derechos de todos (vase el artculo de Bhmer). Por ltimo, en materia de seguridad, la polica tiene una visin que emparenta la cuestin delictiva a la situacin de pobreza, lo que la lleva a estigmatizar a determinados sectores de la sociedad que en general son los ms perjudicados. Por lo tanto, en seguridad tambin es necesario un rol igualador del Estado que garantice un piso de seguridad para todos (vase el artculo de Sain y Sersale). En conclusin, la capacidad redistributiva que tiene el Estado para recaudar y asignar recursos en funcin de necesidades de la poblacin y no de condiciones econmicas o capacidad de pago debe fortalecerse en todos los sectores considerados.
2. Capacidad de regulacin
Los participantes coinciden en que la dcada del noventa puso en evidencia que, dejando al mercado regular las relaciones sociales y reduciendo el Estado al mnimo, se profundizan las desigualdades, y los derechos ciudadanos distan de estar asegurados para gran parte de la poblacin (vase artculo de Azpiazu). En su anlisis de la opinin pblica, Rouvier seala que existe cierta disociacin entre una opinin pblica que apoya la regulacin estatal de la
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economa y un comportamiento ciudadano que prefiere servicios privatizados. En este aspecto, como en otros, se produce un distanciamiento entre la opinin sobre lo social y la presencia del ciudadano en lo social. Esta aparente contradiccin en la opinin pblica en relacin con el rol del Estado tiene sus explicaciones. Por un lado, Rouvier sostiene que dada la historia poltica argentina contempornea en la cual el peronismo tuvo y tiene mucho que ver, todava hay Estado, ms Estado que en otras sociedades, sin duda en la mente, en la opinin pblica. Sin embargo, segn Rouvier, los cambios producidos durante la revolucin conservadora de los aos noventa persisten en la sociedad argentina, no se volvi atrs, no volvimos al Estado que haba en la poca de Alfonsn. El resultado de esos cambios de los aos noventa es la configuracin de la ciudadana absolutamente adecuada a las privatizadas, una ciudadana que en la prctica prefiere el manejo privado al pblico, ms all de que en las encuestas presente una opinin mayoritariamente estatista. De esta manera, no necesariamente hay contradiccin entre el apoyo a un Estado interventor y la prctica de los individuos que prefieren mandar a sus hijos a colegios privados. Pareciera que se trata de la superposicin entre una cultura estatista de larga data con valores privatistas adquiridos ms recientemente. Quevedo propone otra explicacin para comprender la supuesta contradiccin entre opinin y comportamiento de los ciudadanos frente al Estado. Por un lado, coincide en que existe cierta predisposicin en la cultura argentina a apoyar un Estado regulador. Por el otro, sostiene que a este modelo estatista no se opone uno privatista, sino una mayor demanda de eficiencia y transparencia de las acciones estatales. Un ejemplo de ello para Quevedo es que la sociedad ms que reprochar la intervencin del Estado para regular los precios, lo que le reprocha es que sea intil y adems que le mientan. As, no es el rol interventor del Estado el que estara en discusin, sino el cmo de dicha intervencin.
3. Capacidad de rectora y de articulacin

Frente a la heterogeneidad y fragmentacin en instancias locales (provinciales y municipales) y en agencias de gobierno, es necesario fortalecer el rol rector y articulador del Estado nacional en la definicin de polticas pblicas y en el establecimiento de umbrales mnimos de atencin en salud, de calidad de la educacin, de acceso a la justicia y de seguridad para toda la nacin. Tal como afirma Williams, la coordinacin de iniciativas locales es un elemento central en la medida de las desigualdades regionales que se plantean y las desigualdades que existen dentro de cada provincia. En la misma lnea, es necesario que el Estado tome las decisiones en
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reas prioritarias como en el caso del sector energtico, donde el Estado debe decidir cul debe ser la matriz energtica nacional. Al mismo tiempo, y tal como se dijo anteriormente, las demandas ciudadanas van en esta misma direccin y tienen que ver con poner al Estado en su rol de articular y definir polticas y no con la privatizacin completa de sectores tales como la educacin, salud, seguridad y justicia. Sin embargo, segn Bertranou, el Estado nacional no asume su rol de liderar un proceso de mayor institucionalizacin en las provincias. Por ejemplo, en el caso de la justicia, las reformas implementadas en la Corte Suprema de la Nacin no necesariamente repercuten en el resto del sistema judicial, tanto en los fueros inferiores como en los fueros provinciales. Asimismo, para la provisin de justicia y de seguridad, Chillier considera que an no es suficiente el nivel de articulacin de las polticas de dichas reas con otras polticas pblicas, tales como planes de vivienda, provisin de servicios, etc. En general, para lograr una mayor articulacin entre agencias del Estado y entre las provincias es imprescindible fortalecer la capacidad rectora y articuladora del Estado.
4. Capacidad de planificacin
Relacionado con la definicin del pas al que se aspira, el Estado debe asumir y reforzar su rol de planificador de largo plazo en reas tales como energa, obras pblicas, servicios pblicos, etc., pero tambin justicia, seguridad, educacin y salud. En palabras de Azpiazu, es fundamental un Estado planificador de la infraestructura que se necesita para un modelo inclusivo y de largo plazo de desarrollo. En el mismo sentido, Bertranou sostiene que la manera de mejorar los indicadores de seguridad es verla como una poltica pblica de largo plazo. Lo dicho implica que en el gobierno de la seguridad exista mayor control ciudadano, mejor planificacin, supervisin, evaluacin, seguimiento legislativo y un servicio civil profesional especializado.
5. Capacidad de hacer cumplir las normas (enforcement)

Otra dificultad que plantea la cultura poltica argentina para el cumplimiento de los derechos es la insuficiente relacin del Estado con sus propias normas y su dbil capacidad para hacerlas cumplir (enforcement). En efecto, si se evala el marco normativo argentino, se observa la incorporacin de nuevos derechos contemplados como parte de las reformas de segunda generacin promovidas por los organismos internacionales. En este sentido, se podra pensar que el sistema legislativo argentino es moderno y exigente. Sin embargo, es de pblico conocimiento el grado de incumplimiento que hay de
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las normas en nuestro pas y que existen prcticas arraigadas en normas paralelas. Ante esta situacin generalizada de incumplimiento de leyes y la dbil capacidad del Estado de hacerlas cumplir, Gadano identifica tres etapas en la evolucin de la relacin del Estado con sus normas. En una primera etapa, ante dicho incumplimiento, se busca reforzar las leyes, incrementando su nivel de exigencia; luego, en una segunda etapa, que habra tenido lugar entre 2003 y 2005, el Estado reconoce su incapacidad para hacer cumplir las numerosas y exigentes leyes que existen y se hace cargo de su normativismo frgil. Este reconocimiento puede tomar dos caminos que se encuentran abiertos en la actualidad: por un lado, esto podra impulsar al Estado a cumplir las normas existentes y crear nuevas, teniendo en cuenta la posibilidad real de cumplirlas y hacerlas cumplir o, por el contrario, podra desembocar en un decisionismo anmico, lo cual implicara que el Estado toma decisiones sin un marco normativo que las respalde porque parte del supuesto de que no tiene sentido crear leyes que luego no se van a cumplir.
6. Aparato administrativo del Estado

Por ltimo, cabe preguntarse por la calidad y efectividad del aparato administrativo estatal para implementar las polticas pblicas, en definitiva, para plasmar en acciones la voluntad poltica. Este aspecto muchas veces se da por supuesto y, tal como sostiene Abal Medina, en realidad existen numerosos impedimentos para que una idea de poltica pblica sea traducida correctamente en una accin concreta. Uno de ellos es la mala calidad del aparato administrativo, el cual muchas veces dificulta que el Estado disponga de capacidades tcnicas, polticas y administrativas para plasmar la voluntad poltica. As, es necesario trabajar para reconstruir las capacidades administrativas tradicionales del Estado y al mismo tiempo incorporar nuevas herramientas de gestin para hacer frente a la heterogeneidad y diversidad, para innovar en las intervenciones estatales frente a una sociedad ms compleja. Este proceso, tal como afirma Abal Medina [], nos toca hacerlo en un momento en el cual la reconstruccin del Estado es ms demandada que nunca, y adems partimos de un piso de estatalidad ms bajo porque nuestros aparatos estatales fueron prcticamente destruidos en la dcada del noventa. As, para Vinocur existe una tensin entre demandas crecientes de distintos sectores por ms y mejores intervenciones de un Estado al cual no se le reconoce la necesidad de su fortalecimiento, de su mejora, ni de su capacitacin en trminos de recursos humanos. En efecto, segn Bertranou uno de los grandes problemas del Estado argentino no es tanto su nivel de presencia en la provisin de servicios pblicos (mayor que en otros pases),
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sino el bajo nivel de sus recursos humanos, especialmente en su cpula, lo cual le impide planificar polticas pblicas de largo plazo y cumplir con los otros roles arriba mencionados.
CONCLUSIONES
Tanto los expositores como los comentaristas coincidieron en resaltar el papel irremplazable del Estado en hacer efectivos los derechos ciudadanos en democracia. Al mismo tiempo, todos destacaron que ese papel no ser posible si no se da en nuestra sociedad un debate amplio y una discusin poltica para construir un sentido compartido de hacia dnde queremos ir como pas y como sociedad y sobre qu derechos estamos comprometidos a garantizar a todos los ciudadanos argentinos. Este Seminario pretendi contribuir al debate haciendo un aporte sobre los principales problemas que afronta el Estado para garantizar la igualdad de derechos en algunos sectores fundamentales como la educacin, la salud, la justicia y la seguridad.
NOTA 1. ODonnell, Guillermo: Hacia un Estado de y para la Democracia, en Democracia, Estado, Ciudadana. Hacia un Estado de y para la Democracia en Amrica Latina, PNUD, 2007.
ANEXO ESTADSTICO
TABLA 1 CULES SON, EN SU OPININ, LAS RESPONSABILIDADES DEL ESTADO? Base total de entrevistados (1.200)
Total
Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1
NSE C2/C3 567 % D/E 517 %
BASE:
1.200 %
440 %
760 %
116 %
Garantizar la libertad y seguridad de los individuos para que cada persona se haga cargo de su educacin, su salud y de sus ingresos monetarios por s misma Asegurar educacin, salud y un bsico de ingresos para que los individuos puedan sentirse libres y seguros. Otros NS/NC
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30
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27
28
71 0 1
74 0 2
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66 1 3
72 0 1
71 0 1
320
TABLA 2 USTED PIENSA QUE EL ESTADO DEBE INTERVENIR EN LA REGULACIN DE PRECIOS DE ALIMENTOS DE CONSUMO POPULAR (CARNE, LECHE Y OTROS) O DEJAR QUE LOS PRECIOS SE FIJEN LIBREMENTE? Base total de entrevistados (1.200)
Total
Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1
NSE C2/C3 567 % 84 13 1 3 D/E 517 % 85 11 1 4
BASE:
1.200 % 83 13 1 4
440 % 85 10 1 4
760 % 82 14 1 3
116 % 70 24 1 5
El Estado debe intervenir El Estado no debe intervenir Otros NS/NC
TABLA 3 EN SU OPININ, EN QU SECTORES EL DESEMPEO DEL ESTADO ES MEJOR? TRES RESPUESTAS. PRIMERA MENCIN POR ORDEN DE IMPORTANCIA Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 22 440 % 22 760 % 22 116 % 21 NSE C2/C3 567 % 22 D/E 517 % 22
Educacin (escuelas, colegios, universidades) Salud pblica (hospitales, campaas de prevencin, etc.) Justicia (acceso a la justicia, rapidez, ecuanimidad) Seguridad (en las calles, en los domicilios, en los lugares pblicos) NINGUNA TODAS NS/NC
15
11
18
13
16
15
5 45 1 8
4 54 0 6
6 39 2 9
3 52 2 6
5 45 2 5
6 43 1 10
ANEXO ESTADSTICO TABLA 4 Y QU OPINA DE LA CALIDAD Y COSTO DE LOS SERVICIOS BSICOS QUE USTED CONSUME REGULARMENTE? (MUY BUENO, BUENO, REGULAR, MALO, MUY MALO) Base total de entrevistados (1.200) Electricidad Agua y servicios sanitarios Gas Telfonos Correo
321
Transportes Pblicos (subtes, ferrocarriles, transporte areo) 1.200 % 2 20 25 32 18 4 100
BASE:
1.200 % 3 45 33 16 3 1 100
1.200 % 3 51 27 13 4 2 100
1.200 % 4 47 24 12 3 10 100
1.200 % 2 38 27 16 5 12 100
1.200 % 3 47 24 10 3 13 100
Muy bueno Bueno Regular Malo Muy malo NS/NC
TABLA 5 RESPECTO A LOS SERVICIOS PBLICOS COMO ELECTRICIDAD, GAS, TRANSPORTE PBLICO, TELFONOS, USTED CREE QUE LO MEJOR ES QUE: Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 6 440 % 8 760 % 5 116 % 10 NSE C2/C3 567 % 6 D/E 517 % 5
Estn en manos privadas. Estn en manos privadas pero con control del Estado. Estn en manos del Estado pero dirigidos por una burocracia pblica eficiente, seleccionada por concurso. NS/NC
42
31
48
49
41
41
46 6
55 5
41 6
34 7
49 4
47 7
322
LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS TABLA 6 SERVICIOS PBLICOS ELECTRICIDAD Base total de entrevistados (1.200) Total Servicios pblicos en manos del Estado o privados? En manos privadas En manos privadas pero con control del Estado En manos del Estado pero dirigidos por una burocracia pblica eficiente, seleccionada por concurso 559 % 2 45 33 16 3 1 NS/NC
BASE:
1.200 % 3 45 33 16 3 1
73 % 7 58 18 15 1 0
503 % 3 43 34 16 3 1
65 % 2 47 32 9 6 4
TOTAL POSITIVO TOTAL NEGATIVO
48
66
46
47
48
19
17
19
19
15
ANEXO ESTADSTICO TABLA 7 SERVICIOS PBLICOS AGUA Y SERVICIOS SANITARIOS Base total de entrevistados (1.200) Total Servicios pblicos en manos del Estado o privados? En manos privadas En manos privadas pero con control del Estado En manos del Estado pero dirigidos por una burocracia pblica eficiente, seleccionada por concurso 559 % 2 46 28 15 6 2
323
NS/NC
BASE:
1.200 % 3 51 27 13 4 2
73 % 5 55 20 15 3 2
503 % 2 57 25 10 3 2
65 % 3 44 34 11 2 6
54
61
60
49
47
17
18
13
21
13
324
LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS TABLA 8 SERVICIOS PBLICOS GAS Base total de entrevistados (1.200) Total Servicios pblicos en manos del Estado o privados? En manos privadas En manos privadas pero con control del Estado En manos del Estado pero dirigidos por una burocracia pblica eficiente, seleccionada por concurso 559 % 3 44 26 14 4 8 NS/NC
BASE:
1.200 % 4 47 24 12 3 10
73 % 8 64 12 11 2 3
503 % 4 49 24 9 2 13
65 % 4 41 25 19 0 11
51
72
52
48
45
15
14
11
18
19
ANEXO ESTADSTICO TABLA 9 SERVICIOS PBLICOS TELFONOS Base total de entrevistados (1.200) Total Servicios pblicos en manos del Estado o privados? En manos privadas En manos privadas pero con control del Estado En manos del Estado pero dirigidos por una burocracia pblica eficiente, seleccionada por concurso 559 % 2 32 29 20 7 11
325
NS/NC
BASE:
1.200 % 2 38 27 16 5 12
73 % 7 46 21 12 2 11
503 % 2 42 25 14 4 12
65 % 0 42 30 8 4 16
40
53
45
33
42
21
15
18
26
12
326
LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS TABLA 10 SERVICIOS PBLICOS CORREO Base total de entrevistados (1.200) Total Servicios pblicos en manos del Estado o privados? En manos privadas En manos privadas pero con control del Estado En manos del Estado pero dirigidos por una burocracia pblica eficiente, seleccionada por concurso 559 % 2 44 28 11 3 11 NS/NC
BASE:
1.200 % 3 47 24 10 3 13
73 % 5 46 12 12 6 19
503 % 4 50 22 9 2 13
65 % 1 47 23 9 0 20
50
51
54
46
48
13
18
11
15
ANEXO ESTADSTICO TABLA 11 SERVICIOS PBLICOS TRANSPORTES PBLICOS (SUBTES FERROCARRILES, TRANSPORTE AREO) Base total de entrevistados (1.200) Total Servicios pblicos en manos del Estado o privados? En manos privadas En manos privadas pero con control del Estado En manos del Estado pero dirigidos por una burocracia pblica eficiente, seleccionada por concurso 559 % 2 17 27 32 20 3
327
NS/NC
BASE:
1.200 % 2 20 25 32 18 4
73 % 4 23 21 34 14 4
503 % 1 23 22 31 17 5
65 % 0 26 29 29 10 6
22
27
24
19
26
50
48
49
52
39
328
TABLA 12 AHORA LE VOY A LEER UNA LISTA DE SERVICIOS PBLICOS PARA QUE USTED ME DIGA SI, EN SU OPININ, LA CALIDAD DE LOS MISMOS HA MEJORADO EN LOS LTIMOS AOS, HA EMPEORADO O EST IGUAL: Base total de entrevistados (1.200) Electricidad Agua y servicios sanitarios 1.200 % 3 Gas Telfonos Correo Transportes Pblicos
BASE:
1.200 % 3
1.200 % 4
1.200 % 2
1.200 % 3
1.200 % 2
Muy bueno Ha mejorado en los ltimos aos Ha empeorado en los ltimos aos Est igual NS/NC
18
17
17
14
13
11
25 56 1
17 63 3
16 58 9
23 52 10
15 62 10
49 37 3
ANEXO ESTADSTICO TABLA 13 QUINES SON LOS RESPONSABLES DE LOS PROBLEMAS EXISTENTES EN LOS SERVICIOS PBLICOS?: DOS RESPUESTAS POR ORDEN DE IMPORTANCIA. PRIMERA MENCIN Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 35 8 440 % 39 7 760 % 32 9 116 % 40 9 NSE C2/C3 567 % 32 9
329
D/E 517 % 36 7
Todos los gobiernos Este gobierno en particular La burocracia pblica que no controla y/o es corrupta Los dueos de los servicios que han sido privatizados y no cumplen sus obligaciones Los sindicatos que defienden sus intereses sin importarles el servicio Otros Todos NS/NC
16
15
17
22
18
14
31
31
31
21
29
34
5 1 0 4
4 1 0 3
6 1 0 4
6 0 0 3
7 0 1 3
4 1 0 4
330
LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS TABLA 14 QUINES SON LOS RESPONSABLES DE LOS PROBLEMAS EXISTENTES EN LOS SERVICIOS PBLICOS?: DOS RESPUESTAS POR ORDEN DE IMPORTANCIA. MENCIONES SUMADAS Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 NSE C2/C3 567 % 46 14 D/E 517 % 52 13
BASE:
1.200 % 51 13
440 % 60 11
760 % 45 14
116 % 61 9
Todos los gobiernos Este gobierno en particular La burocracia pblica que no controla y/o es corrupta Los dueos de los servicios que han sido privatizados y no cumplen sus obligaciones Los sindicatos que defienden sus intereses sin importarles el servicio Otros Todos NS/NC
32
28
35
42
37
27
57
55
58
47
54
61
19 1 0 4
14 1 0 3
22 1 0 4
19 1 0 3
22 0 1 3
17 1 0 4
TABLA 15 CONSIDERA QUE LA EDUCACIN? Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 440 % 760 % 116 % NSE C2/C3 567 % D/E 517 %
Es un derecho que el Estado debe asegurar a todos los argentinos destinando los fondos necesarios para que as sea. Es un derecho pero cada uno o cada familia debe hacerse cargo de los gastos. Es una decisin de cada uno educarse o no. NS/NC
90
92
89
86
91
90
7 2 1
5 2 1
8 2 1
13 1 0
6 2 1
6 3 1
ANEXO ESTADSTICO TABLA 16 QU PIENSA USTED DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIN PBLICA EN LOS LTIMOS AOS? Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 6 21 22 22 20 4 5 440 % 6 27 15 24 17 5 6 760 % 5 18 26 22 22 4 3 116 % 3 22 19 22 24 3 9 NSE C2/C3 567 % 5 25 21 21 20 4 4
331
D/E 517 % 7 18 23 24 20 4 4
Es buena y ha mejorado. Es buena, pero ha empeorado. Es buena. No es buena, est igual. No es buena y ha empeorado. No es buena pero ha mejorado NS/NC
TABLA 17 PIENSA QUE LOS PROBLEMAS DE LA EDUCACIN SE DEBEN ANTE TODO A: DOS RESPUESTAS POR ORDEN DE IMPORTANCIA. PRIMERA MENCIN Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 51 25 440 % 61 21 760 % 45 27 116 % 64 19 NSE C2/C3 567 % 54 25 D/E 517 % 46 26
Limitaciones presupuestarias La falta de formacin de los docentes Que se transfirieron las escuelas y los colegios a jurisdiccin provincial y municipal. La desmoralizacin de los jvenes Otros NS/NC
5 11 1 8
5 6 2 5
4 14 1 9
3 10 1 3
7 9 1 4
3 13 1 11
332
TABLA 18 PIENSA QUE LOS PROBLEMAS DE LA EDUCACIN SE DEBEN ANTE TODO A: DOS OPCIONES POR ORDEN DE IMPORTANCIA. TOTAL DE MENCIONES Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 69 47 12 33 2 8 440 % 76 43 14 22 4 5 760 % 65 49 11 40 1 9 116 % 80 45 16 32 3 3 NSE C2/C3 567 % 74 47 15 32 2 4 D/E 517 % 63 48 8 35 2 11
Limitaciones presupuestarias La falta de formacin de los docentes Que se transfirieron las escuelas y los colegios a jurisdiccin provincial y municipal. La desmoralizacin de los jvenes Otros NS/NC
TABLA 19 QUINES DEBERAN INTERVENIR EN LA SOLUCIN DE LOS PROBLEMAS DE LA EDUCACIN? TRES RESPUESTAS POR ORDEN DE IMPORTANCIA. PRIMERA MENCIN Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 25 14 43 10 3 0 4 440 % 21 18 47 9 2 0 3 760 % 28 12 41 11 3 0 5 116 % 25 13 48 9 3 0 3 NSE C2/C3 567 % 23 12 46 12 2 0 4 D/E 517 % 27 17 40 9 3 0 5
Los padres Los docentes Las autoridades nacionales Las autoridades locales Los alumnos Otros NS/NC
ANEXO ESTADSTICO TABLA 20 QUINES DEBERAN INTERVENIR EN LA SOLUCIN DE LOS PROBLEMAS DE LA EDUCACIN? TRES RESPUESTAS POR ORDEN DE IMPORTANCIA. TOTAL DE MENCIONES Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 50 67 73 46 17 1 4 440 % 46 67 82 34 15 2 3 760 % 53 68 68 53 18 1 5 116 % 48 63 78 49 19 2 3 NSE C2/C3 567 % 47 67 75 56 14 2 4
333
D/E 517 % 53 69 70 38 18 1 5
Los padres Los docentes Las autoridades nacionales Las autoridades locales Los alumnos Otros NS/NC
TABLA 21 EL DERECHO DE HUELGA DE LOS DOCENTES: Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 14 440 % 21 760 % 11 116 % 25 NSE C2/C3 567 % 16 D/E 517 % 11
Debe ejercerse sin restricciones. Debe ejercerse aceptando los plazos legales de negociacin y tratando de no perjudicar la escolaridad de los alumnos. Debe ejercerse pero con restricciones especiales pues se trata de una actividad que afecta al bienestar general. No debe ejercerse. Otros NS/NC
52
42
58
38
53
54
29 1 0 4
33 1 0 4
27 0 0 4
34 0 0 3
26 1 0 4
31 1 0 4
334
LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS TABLA 22 USTED PIENSA QUE LA SALUD? Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 NSE C2/C3 567 % D/E 517 %
BASE:
1.200 %
440 %
760 %
116 %
Es un derecho que el Estado debe asegurar a todos los argentinos, destinando los fondos necesarios para que as sea. Es un derecho, pero los pacientes deben contribuir con los gastos Debe ser cuidada por cada uno segn sus posibilidades. NS/NC
89
89
89
83
90
90
17
2 1
2 1
2 1
0 0
2 1
2 2
TABLA 23 EST SATISFECHO CON LA ATENCIN QUE RECIBE EN SALUD? Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 32 49 9 7 4 440 % 28 44 13 13 3 760 % 35 52 6 3 4 116 % 53 40 4 0 3 NSE C2/C3 567 % 29 53 8 5 5 D/E 517 % 31 47 9 10 3
S, completamente. S pero podra ser mejor. Es mediocre. Es mala. NS/NC
ANEXO ESTADSTICO
335
TABLA 24 EN LOS LTIMOS TIEMPOS HUBO CONFLICTOS POR RECLAMOS SINDICALES QUE PERTURBARON LA ACTIVIDAD DE LOS HOSPITALES GARRAHAN, CLNICAS, FRANCS, ETC. EN SU OPININ, EL DERECHO DE HUELGA? Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 13 440 % 17 760 % 10 116 % 10 NSE C2/C3 567 % 16 D/E 517 % 11
Debe ejercerse sin restricciones Debe ejercerse aceptando los plazos legales de negociacin y procurando no perjudicar la salud de la poblacin. Debe ejercerse pero con restricciones especiales pues se trata de una actividad que afecta al bienestar general. No debe permitirse Otros NS/NC
55
46
60
50
54
56
27 0 0 4
32 1 0 3
24 0 0 5
34 0 1 4
26 0 0 3
27 0 0 5
TABLA 25 RESPECTO A LA SEGURIDAD EN LOS BARRIOS Y LUGARES PBLICOS. CMO VE LA SITUACIN EN ESTE MOMENTO CON RELACIN AL PASADO? Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 7 37 53 2 440 % 7 42 49 2 760 % 7 35 56 2 116 % 9 49 37 4 NSE C2/C3 567 % 6 37 55 2 D/E 517 % 7 36 55 2
Ha mejorado. Est igual Ha empeorado NS/NC
336
LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS TABLA 26 CMO CREE QUE PODRA MEJORAR LA SEGURIDAD? TRES RESPUESTAS POR ORDEN DE PRIORIDAD. PRIMERA MENCIN Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 NSE C2/C3 567 % 19 D/E 517 % 25
BASE:
1.200 % 22
440 % 17
760 % 25
116 % 22
Aumentando las penas para los delitos. Mejorando la polica para que investigue y prevenga. Reformando la polica para evitar la corrupcin y la complicidad con el delito. Mejorando la justicia para que sea ms rpida. Reformando la justicia para evitar la corrupcin y la complicidad con el delito. Aumentando los sueldos de la polica. Con polticas sociales que disminuyan la pobreza. Con polticas educativas que formen a los nios y a los jvenes. Otros NS/NC
11
11
11
14
13
18 13
24 13
14 13
14 8
16 13
19 15
9 2 13
7 3 14
10 2 12
10 2 15
11 2 13
7 3 12
8 1 3
6 1 3
9 1 3
13 0 3
10 0 3
6 2 3
ANEXO ESTADSTICO TABLA 27 CMO CREE QUE PODRA MEJORAR LA SEGURIDAD? TRES RESPUESTAS POR ORDEN DE PRIORIDAD. TOTAL DE MENCIONES Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 38 440 % 34 760 % 41 116 % 36 NSE C2/C3 567 % 33
337
D/E 517 % 43
Aumentando las penas para los delitos. Mejorando la polica para que investigue y prevenga. Reformando la polica para evitar la corrupcin y la complicidad con el delito Mejorando la justicia para que sea ms rpida. Reformando la justicia para evitar la corrupcin y la complicidad con el delito. Aumentando los sueldos de la polica. Con polticas sociales que disminuyan la pobreza. Con polticas educativas que formen a los nios y a los jvenes. Otros NS/NC
30
29
31
24
31
31
46 42
48 39
45 44
49 33
46 43
45 43
39 11 31
40 11 33
39 11 29
42 12 34
45 11 32
34 10 29
31 1 3
28 1 3
33 1 3
46 0 3
35 1 3
26 2 3
338
TABLA 28 COMPARANDO LA SITUACIN ACTUAL CON LA DE HACE ALGUNOS AOS, USTED PIENSA QUE: Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 4 10 55 24 7 440 % 6 9 58 21 7 760 % 3 10 54 26 8 116 % 8 9 59 19 5 NSE C2/C3 567 % 4 9 59 23 5 D/E 517 % 4 10 51 25 9
La justicia ha mejorado. La justicia est igual, es eficiente. La justicia est igual, es deficiente. La justicia ha empeorado. NS/NC
TABLA 29 RESPECTO A LA ACTUACIN DE LOS JUECES EN GENERAL Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 440 % 760 % 116 % NSE C2/C3 567 % D/E 517 %
No son imparciales, favorecen a los ms poderosos. No son imparciales, dependen del poder poltico. Son imparciales y soportan las presiones No son todos lo mismo, hay correctos e incorrectos NS/NC
36 20 6
37 23 7
36 18 6
27 22 6
38 22 5
37 18 7
27 10
23 9
29 11
35 10
26 9
26 11
ANEXO ESTADSTICO
339
TABLA 30 EN EL MOMENTO ACTUAL, CULES SON A SU PARECER LAS TRES PRIORIDADES A LAS QUE DEBERAN DAR ATENCIN EL PRESIDENTE Y EL CONGRESO? TOTAL. TRES MENCIONES POR ORDEN DE IMPORTANCIA Base total de entrevistados (1.200) Total Punto Muestra AMBA INTERIOR AB/C1 BASE: 1.200 % 70 81 76 41 10 0 1 1 3 440 % 75 82 71 30 10 0 1 1 3 760 % 66 81 79 47 10 1 2 0 3 116 % 74 85 66 42 10 2 3 1 2 NSE C2/C3 567 % 70 83 76 44 9 0 1 1 2 D/E 517 % 68 79 78 38 10 0 1 0 4
Salud Educacin Seguridad Justicia Transporte Trabajo Otros Todos NS/NC
FICHA TCNICA Direccin: PNUD / Ipsos Mora y Araujo. Fecha de relevamiento: del 8 al 20 de junio de 2007. Universo: argentinos, hombres y mujeres de 18 aos y ms. Cobertura: nacional. Tamao de la muestra: 1.200 casos. Margen de error: +/- 2,8 con un nivel de confianza del 95%.
RESEA DE AUTORES
Daniel Azpiazu es economista graduado en la Universidad de Buenos Aires (UBA). Investigador principal del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) y del rea de Economa y Tecnologa de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina. Director del Programa de Investigacin sobre Privatizacin y Regulacin en la Economa Argentina. Profesor en cursos de posgrado en la FLACSO y otras universidades nacionales. Autor de varios libros y artculos en revistas especializadas. Fue consultor externo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), la GTZ (de Alemania), y la JICA (Japn). Ernesto Bscolo es economista. Master en Salud Pblica por el Instituto de la Salud Juan Lazarte. Master en Economa de Salud y Polticas de Salud (Birminghan). Director de la Maestra en Gestin y Sistemas de Servicios de Salud (Universidad Nacional de Rosario, Instituto Lazarte). Coordinador del Departamento de Economa de la Salud (Instituto Lazarte). Investigador de la Universidad de Sherbrooke (Canad). Julin Bertranou es licenciado en Administracin Pblica y Ciencias Polticas de la Universidad Nacional de Cuyo y master en Ciencias Sociales de la FLACSO, Mxico. Profesor regular de la Universidad Nacional de San Martn, tambin es docente de las universidades nacionales de Cuyo, Quilmes y Buenos Aires, y de la Universidad Catlica de Crdoba. Doctorado en Ciencias Sociales por la UBA. Ha sido funcionario en temas de poltica social en la provincia de Mendoza y actualmente es coordinador del rea de Gobernabilidad Democrtica del PNUD en la Argentina. Martn Bhmer es abogado por la Universidad de Buenos Aires y master en Derecho (L.L.M.) y candidato a doctor (J.S.D) de la Universidad de Yale. Director del rea de Derecho de la Universidad de San Andrs. Profesor de la Universidad de Buenos Aires, ex decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Palermo. Codirec-
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tor del Programa de Justicia del Centro para la Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y Global Leader for Tomorrow del World Economic Forum de Davos en 2002. Fue becario de la Comisin Fulbright; visiting scholar en Yale Law School; y becario Ashoka Innovators for the Public. Isidoro Cheresky es doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Toulouse Le Mirail. Se desempea como profesor titular de Teora Poltica Contempornea y de Sociologa Poltica en la Universidad de Buenos Aires, y como investigador principal del CONICET en el Instituto de Investigaciones Gino Germani (Facultad de Ciencias Sociales,,UBA). Es adems consultor en gobernabilidad democrtica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Ha publicado como autor y compilador varios libros en temas de democracia, participacin poltica y ciudadana. Los ms recientes son La poltica despus de los partidos (2006), Elecciones presidenciales y giro poltico en Amrica Latina (2007), Poder presidencial, opinin pblica y exclusin social (2008). Julin Gadano es socilogo, analista poltico e investigador de opinin pblica. Ha sido becario de investigacin del sistema UBACYT y actualmente es docente de teora sociolgica en la Universidad de Buenos Aires, y de metodologa de la investigacin en la Universidad de San Andrs. Fue funcionario de la Presidencia de la Nacin a cargo de la administracin institucional y de recursos humanos hasta 2008. Actualmente es director de Regin 4, una agencia de investigacin social, mercados y opinin pblica. Daniel Kostzer es coordinador del rea de Desarrollo Social y Lucha contra la Pobreza del PNUD Argentina. Profesor de Estructura Social Argentina de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UBA. Investigador Asociado del Center for Full Employment and Price Stability. Profesor invitado de la Universidad de Missouri en Kansas City y de Drew Alejandro Morduchowicz es economista graduado en la Universidad Nacional de Buenos Aires. Se especializ en economa y finanzas pblicas de la educacin. Fue funcionario a cargo de la administracin de recursos en la ex Secretara de Educacin de la Ciudad de Buenos Aires y del Ministerio de Educacin de la Nacin. En la actualidad es docente y consultor del IIPE-UNESCO Sede Buenos Aires. Marcelo Sain es doctor en Ciencias Sociales (UNICAMP, Brasil). Profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes. Presidente del Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED). Jos Luis Sersale es politlogo egresado de la Universidad de Belgrano. Ha sido consultor permanente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Oficina Repblica del Paraguay, en el Proyecto de Modernizacin y Fortalecimiento Institucional del Sistema de Seguridad Pblica del Paraguay. Actualmente es Subsecretario de Planeamiento Estratgico y Poltica Militar del Ministerio de Defensa.
Impresos 1.500 ejemplares en enero de 2009 en Talleres Grficos Leograf SRL, Rucci 408, Valentn Alsina, Argentina Tel.: 4208-7766 impresionesleograf@speedy.com.ar

Demandas Ciudadanas

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

SECCIN 1 DEMANDAS CIUDADANAS

Percepciones ciudadanas sobre el rol del Estado y su funcionamiento, Isidoro Cheresky.................................................

SECCIN 2 CAPACIDADES DEL ESTADO EN LA PROVISIN DE BIENES Y SERVICIOS BSICOS

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

SECCIN 3 CAPACIDADES DEL ESTADO EN JUSTICIA, SEGURIDAD Y ADMINISTRACIN PBLICA

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

* Secretario de Gabinete y Gestin Pblica de la Nacin.

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

PRESENTACIN. EL PROYECTO PAPEP

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

SECCIN 1 DEMANDAS CIUDADANAS

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO Y SU FUNCIONAMIENTO

1. UNA NUEVA CIUDADANA

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

2. EXPECTATIVAS CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

UD. CREE QUE EN ARGENTINA LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO ES RESPUESTA NICA

Justa, cada uno recibe lo que merece.

Justa, el gobierno distribuye bien las riquezas que genera el pas.

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

UD. CREE QUE EN ARGENTINA LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO ES RESPUESTA NICA

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

3. LOS SERVICIOS PBLICOS

Agua y servicios sanitarios

Telfonos Transportes Pblicos (subtes, ferrocarriles, transporte areo)

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

CONSIDERA QUE LA EDUCACIN?

Es una decisin de cada uno educarse o no.

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

La justicia est igual, es deficiente. 55%

La justicia est igual, es eficiente. 10%

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

SECCIN 2 CAPACIDADES DEL ESTADO EN LA PROVISIN DE BIENES Y SERVICIOS BSICOS

GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN EN LA ARGENTINA

1. BREVE CARACTERIZACIN DEL SECTOR EDUCATIVO EN LA ARGENTINA

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

1.1. Estructura y organizacin del sistema educativo

GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN

1.2. La dimensin cuantitativa

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN

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GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN

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GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN

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GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN

1.3. Caractersticas generales del financiamiento sectorial

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GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN

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GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN

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