3

Os efeitos das transferncias intergovernamentais: o Flypaper

Effect nas finanas municipais brasileiras

3.1
Introduo

Federaes com a dimenso territorial brasileira tendem a apresentar
desequilbrios fiscais horizontais que resultam da concentrao espacial das bases de
tributao (fontes de receita fiscal) e a disperso regional da demanda de bens e servios
pblicos (necessidades de despesa).
Regimes federativos utilizam sistemas de transferncias intergovernamentais com
o intuito de corrigir essas diferenas, equalizar a oferta de bens pblicos e garantir o
equilbrio oramentrio das unidades de governo economicamente menos favorecidas.
Dadas as suas enormes disparidades, o sistema federativo brasileiro contempla um
amplo sistema de transferncias intergovernamentais constitucionais de carter
indiscutivelmente equalizador no sentido em que so financiados por recursos
provenientes de dois tributos federais (IPI e IR), cujas bases de tributao esto
concentradas nas regies mais desenvolvidas do pas (Sudeste e Sul), e so destinadas
majoritariamente para as regies mais pobres da federao (Norte, Nordeste) e de
desenvolvimento intermedirio (Centro-Oeste)
1
.
Apesar dos seus efeitos positivos sobre a reduo dos desequilbrios fiscais
interregionais, o sistema de transferncias intergovernamentais no Brasil gera efeitos
distorcivos sobre o comportamento fiscal das unidades receptoras. Este captulo
demonstra que aumentos das transferncias intergovernamentais levam a uma expanso
de despesa municipal maior do que a provocada por aumentos de renda dos contribuintes

1
. Adicionalmente, existem transferncias dos governos estaduais para os seus municpios atravs da
repartio das receitas do ICMS e IPVA estaduais. Paralelamente, no sistema federativo brasileiro existem
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locais. Paralelamente, fornecem-se evidncias empricas sobre a existncia de
diferenas regionais na intensidade do efeito expansivo das transferncias sobre a despesa
dos municpios brasileiros. Finalmente, esse ensaio mostra que as transferncias
intergovernamentais afetam negativamente a qualidade do gasto pblico dos governos
locais.
Vrios estudos empricos tm demonstrado que as transferncias
intergovernamentais possuem um efeito mais expansivo sobre as despesas das jurisdies
receptoras de tais transferncias do que aumentos equivalentes na renda dos seus
contribuintes. (Gramlich, 1977, Fisher, 1982, Wycoff, 1991)
Este efeito diferencial, conhecido na literatura do federalismo fiscal como o
flypaper effect. Num estudo anterior, Blanco e Carvalho (2000) apresentaram-se
evidncias da existncia do flypaper effect nas finanas pblicas dos municpios
brasileiros. Com uma amostra de mais de 3500 municpios brasileiros para o ano de 1996,
esse trabalho verificou que as transferncias constitucionais federais estaduais destinadas
aos municpios provocavam uma expanso de gastos pblicos municipais
significativamente maior do que a resultante de aumentos da renda per capita dos
contribuintes.
Um resultado interessante desse trabalho foi que, dividindo a amostra de
municpios por regies, observou-se que este fenmeno era mais intenso nas regies
Norte e Nordeste, caracterizadas por uma menor concentrao de municpios, menor
densidade demogrfica e menor grau de desenvolvimento socioeconmico.
Motivado por essa constatao, esse ensaio desenvolve um modelo para explicar
analiticamente o flypaper effect e as diferenas regionais no seu grau de intensidade.
Posteriormente, demonstra-se empiricamente a presena do flypaper effect nas finanas
dos governos municipais brasileiros bem como detecta as diferenas regionais na sua
intensidade.
O ensaio tem duas contribuies importantes: uma de carter terico e a outra na
metodologia de estimao. A primeira, tem a ver com a superao de uma das limitaes
da literatura especializada sobre o tema, qual seja, que todos os modelos que tentam

outras transferncias de carter voluntrio para o financiamento de bens pblicos considerados de
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explicar analiticamente esta distoro presumem que todas as jurisdies receptoras
das transferncias possuem a mesma propenso ou elasticidade de resposta de sua
despesa com relao s transferncias intergovernamentais. (Strumpf, 1998).
Portanto, a contribuio terica deste trabalho a construo de um modelo
terico que introduz a distncia entre jurisdies como medida do custo da mobilidade
interjurisdicional para justificar as diferenas interregionais na intensidade do flypaper
effect.
A segunda contribuio, de carter metodolgico, a verificao da existncia de
tais diferenas na intensidade do flypaper effect no Brasil. Pressupondo que tais
elasticidades apresentam uma tendncia que se modifica suavemente entre regies,
estima-se um modelo com o parmetro de interesse (elasticidade transferncia despesa)
variando de municpio para municpio.
Adicionalmente, aproveitando a estrutura do modelo terico do flypaper effect
(efeito das transferncias sobre o volume de gasto), apresenta-se uma extenso desse
modelo onde se analisa o efeito das transferncias intergovernamentais sobre a
composio e qualidade da despesa pblica dos governos locais.
O captulo est dividido em seis partes: a prxima seo apresenta um modelo
analtico do flypaper effect baseada no modelo de deciso burocrtica de Niskanen (1971)
e que introduz os custos de mobilidade interjurisdicional para justificar as diferenas na
intensidade desse fenmeno. A terceira analisa as disparidades interregionais que
caracterizam os municpios brasileiros, a quarta seo descreve o sistema de
transferncias para os municpios no Brasil e analisa brevemente a estrutura de
financiamento dos governos locais; a quinta seo descreve a metodologia de estimao
usada para verificar a presena do flypaper effect e de suas diferenas regionais.
Finalmente, a sexta parte discute as principais implicaes de poltica. No anexo A, se
apresenta a extenso do modelo que analisa o efeito das transferncias sobre a qualidade
do gasto das unidades receptoras.

interesse nacional ou regional e que no podem ser providos de forma adequada pelos governos locais.
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3.2
Flypaper Effect, Poder Burocrtico e Custos da Mobilidade
Interjurisdicional

Num grande nmero de estudos empricos evidenciou-se que as transferncias
intergovernamentais causam expanses das despesas dos governos locais receptores,
maiores do que aumentos equivalentes na renda da jurisdio. Na literatura de finanas
pblicas este fenmeno conhecido como flypaper effect, para representar a idia de que
as transferncias entre nveis de governo tendem a ficar no prprio setor pblico (governo
locais receptores) o que leva a expandir seu gasto ao invs de serem repassadas para os
seus contribuintes atravs da diminuio de impostos.
2
(Fisher, 1982, Wycoff, 1991)
A constatao de que as transferncias intergovernamentais, longe de levar
reduo da presso tributria, provocam um aumento desproporcional de despesa
contrria s previses do modelo mais tradicional de finanas pblicas, o do eleitor
mediano. Segundo tal modelo, transferncias intergovernamentais e aumentos
equivalentes na renda dos contribuintes deveriam ter efeitos idnticos sobre a despesa das
unidades inferiores de governo que recebem tais transferncias.
Em modelos de deciso democrtica sobre a proviso de bens pblicos, o nvel de
bens pblicos provido pelo governo deve satisfazer s preferncias do eleitor relevante,
que no caso de regras de votao majoritria, o eleitor mediano. Nesse modelo, as
transferncias intergovernamentais afetam a despesa da unidade receptora ao alterar a
renda efetiva do eleitor mediano. Dado que os bens pblicos so normais, o aumento de
renda deve levar a um aumento da demanda por bens pblicos por parte do eleitor
mediano, o que determina a expanso da despesa pblica. Portanto, deveria se esperar
que as transferncias intergovernamentais, tenham o mesmo impacto sobre a despesa
pblica do que aumentos equivalentes na renda do eleitor mediano.
Formalmente, o eleitor mediano maximiza sua utilidade U
EM
escolhendo a
combinao entre bens privados (X) e bens pblicos (G):

2
. Money sticks where it first hits, rather than being distributed to the private sector in the form of lower
taxes (Wicoff, 1988)
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( ) ) 1 ( , max X G U U
EM EM
=
sujeito seguinte restrio oramentria:

) 2 ( G p t X A t Y
G
EM
+ = +
A parte esquerda da equao 2 a renda total do eleitor mediano, composta pela
sua renda privada (Y
EM
) e pela parte que lhe corresponde das transferncias
intergovernamentais t
.
A.. Do lado direito temos o seu gasto total que consiste consumo
de bens privados X e de bens pblicos onde p
G
o preo ou custo unitrio dos bens
pblicos e G a quantidade do bem pblico consumido pelo eleitor mediano
A representa o volume de transferncias intergovernamentais e t o tax share que
definido como o pagamento que o contribuinte deve realizar para financiar uma unidade
adicional de gasto pblico
3
.
A condio de primeira ordem deste problema de maximizao pode ser escrita
como:
) 3 (
X
U
p t
G
U
G

Tomando a derivada total da equao 3 e usando a restrio oramentria (2),
aps algumas manipulaes algbricas pode-se estabelecer que
4
:
) 4 (
A
) (p

G
|
.
|

\
|
=

EM
dY
E
t
A
E G

A Figura 3.1 mostra graficamente a equivalncia terica entre transferncias para
o governo local e aumentos equivalentes na renda. Inicialmente, o nvel de gasto pblico
deve ser definido no ponto de tangncia C entre a restrio oramentria (B
1
B
1
) e a curva

3
. Quando o financiamento do gasto pblico distribudo uniformemente o tax price simplesmente 1/N,
onde N a populao da jurisdio. Com sistema de contribuies proporcionais renda individual
(imposto de renda proporcional), o tax price igual a
(
(

N
Y
Y
i
1
_
, onde Y
i
a renda do individuo i e Y a
renda mdia da jurisdio.
4
. Assume-se equilbrio oramentrio: receita total (p
G
vezes G) deve ser igual despesa total com a
proviso de bens pblicos da jurisdio (E).
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de indiferena (U
EM
1
U
EM
1
). Uma transferncia intergovernamental no condicionada
(lump sum) A deve deslocar a restrio oramentria do contribuinte mediano para (B
2
B
2
),
da mesma forma que o faria um aumento de t
*
A na sua renda (Y
EM
). Dado que em ambos
os casos, o tax share do eleitor mediano no foi alterado, o deslocamento da restrio
oramentria paralelo, e portanto, o novo ponto de tangncia D entre a nova restrio
oramentria (B
2
B
2
) e a curva de indiferena (U
EM
2
U
EM
2
) pode ser atingido tanto por uma
transferncia intergovernamental (A) ou por um aumento de renda (Y
EM
) igual a t
*
A.
Assim, este aumento de renda do eleitor mediano (Y
EM
) deve aumentar o gasto pblico na
mesma proporo que o faria a transferncia lump sum.
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Figura 3.1
Efeito de uma transferncia lump-sum sobre a escolha do eleitor mediano

X=Bens Privados

B
2

Y =t
.
A U
EM
2

U
EM
1

Inclinao idntica (-t)
B
1

D
C
U
EM
2


U
EM
1


B
1
A B
2
G =Bens Pblicos

Definindo
E,A
e
E,Y
como as elasticidades da despesa com relao s
transferncias intergovernamentais e renda dos contribuintes, a equao 4 pode ser
reescrita como:
) 5 (
,
,
EM
Y E EM
A E
Y
t A

|
.
|

\
|
=

A equao (5) estabelece a equivalncia entre aumentos de renda privada e
transferncias intergovernamentais, postulada pelo modelo do eleitor mediano. No caso
de bens pblicos locais, a concorrncia entre jurisdies garantiria o respeito das
preferncias do eleitor mediano e assim, a equivalncia entre os efeitos de aumentos de
transferncias e de renda seria um resultado natural sob o modelo competitivo de bens
pblico locais (Tiebout, 1956).
Este resultado tem sido amplamente criticado tanto em nvel terico como pela
falta de verificao emprica da equivalncia expressada na equao 5. As crticas em
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nvel terico, tm se concentrado no carter restritivo do modelo. A dependncia num
conjunto grande de hipteses torna os resultados do modelo do eleitor mediano, pouco
robustos.
5

No caso dos bens pblicos locais, a inexistncia de custos de mobilidade
interjurisdiccional para os eleitores a hiptese que garante a concorrncia entre
jurisdies e por tanto a equivalncia entre transferncias e renda. No entanto, essa uma
hiptese que torna as previses do modelo competitivo de bens pblicos locais (Tiebout,
1956) pouco verossmeis.
O que se observa que os custos de mobilidade interjurisdicional impedem a livre
concorrncia entre jurisdies e geram um poder de monoplio para os burocratas dos
governos locais. Quanto maior o custo de mobilidade, maior o poder do monopolista
produtor de bens pblicos locais, menores as chances de respeito das preferncias do
eleitor mediano e menores as chances de se verificar a equivalncia entre os aumentos de
transferncias e de renda dos contribuintes.
Por sua vez, a evidncia emprica tem mostrado que esta equivalncia entre
aumentos de renda e transferncias no vigora na maioria dos casos. Um amplo nmero
de estudos resenhados por Gramlich e Galper (1973), Gramlich (1977), Fisher (1982) e
Strumpf (1998), mostram que para vrios conjuntos de dados e de metodologias, as
previses do modelo do eleitor mediano quase nunca so verificadas. Pelo contrrio, o
que se observa com regularidade o flypaper effect, isto uma maior elasticidade
despesas- transferncias:
) 6 (
,
,
EM
Y E
A E
Y
t A

|
.
|

\
|
>
on
de
^
representa elasticidades estimadas. Como a razo (A
.
t / Y) menor a 1, a simples
verificao de
E,A
>
E,Y
, constitui evidncia suficiente do flypaper effect. A extenso do
flypaper effect (FPE) a diferena entre o efeito estimado das transferncias e o efeito
previsto pela teoria do eleitor mediano:


5
. Ver Stiglitz (1988) e Ribeiro (1997), para uma anlise das hipteses do modelo do eleitor mediano e de
suas limitaes.
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(7) -
, , A E A E
FPE

=

ou substituindo
EA
por sua expresso em (5):

) 8 (
, ,

|
.
|

\
|
=
Y E
EM
A E
Y
t A
FPE
Vrios modelos tericos tm surgido para explicar esta suposta anomalia.
Modelos de iluso fiscal de Courant e outros (1979), baseiam-se na falta de vinculao
entre benefcios e custos gerada pelas transferncias, levando subvalorao do custo
efetivo dos bens pblicos por parte dos contribuintes. Romer e Rosenthal (1979) Filimon,
Romer e Rosenthal (1982) sugerem uma variante dessa falha de informao. Nesse
modelo, os contribuintes no tm conhecimento do volume de recursos transferidos, fato
que permite aos burocratas locais definir a agenda (agenda setters) para a escolha dos
nveis de oferta de bens pblicos e tomar decises independentemente das preferncias
dos eleitores.
Os dois modelos anteriores baseiam-se na hiptese de informao imperfeita por
parte dos contribuintes. Turnbull (1992) critica essa hiptese e mostra que, mesmo com
informao perfeita, em contextos de escolha sob incerteza possvel que sejam os
prprios contribuintes, que percebem a transferncia como sendo aleatria, os que
decidam aproveitar a oportunidade optando por um maior nvel de despesas.
Neste trabalho, para explicar o flypaper effect, utiliza-se o modelo de Wycoff
(1988) baseado no modelo burocrtico de Niskanen (1971) que modifica o suposto de que
as preferncias do eleitor mediano determinam a quantidade de bem pblico a ser
produzido pelo burocrata local. Ele tem preferncias que so diferentes das do eleitor
mediano. A existncia de custos de mobilidade interjurisdicional colocam o burocrata
numa situao privilegiada. Ele pode determinar o nvel de gasto pblico ou o destino das
transferncias intergovernamentais de uma forma diferente das preferncias do eleitor
mediano, dado que este ter custos se desejar se mudar de jurisdio.
Assim, as transferncias intergovernamentais provocam uma expanso maior do
que aumentos da renda do eleitor mediano porque as primeiras aumentam o poder de
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barganha dos burocratas enquanto que aumentos de renda no alteram esse poder pois,
essa renda privada adicional pode ser carregada pelo eleitor mediano para uma outra
jurisdio, enquanto que as transferncias ficam na jurisdio. (Roemer e Silvestre 2000)
O modelo, assume que o burocrata maximiza o tamanho de seu oramento
(despesa) que igual a G p
G

, lembrando que p
G
o preo unitrio dos bens pblicos
para a comunidade e G a quantidade do bem pblico. Entretanto, deve preservar um
nvel mnimo de utilidade para o eleitor mediano U
0
EM
que garanta a permanncia deste
na jurisdio. Por outro lado, o burocrata deve garantir que sua receita total (RT) cubra
pelo menos o custo total da proviso de bens pblicos C(G). Portanto, o problema de
maximizao do burocrata consiste em:
) 9 ( max
,
G p RT
G
G p
G
=
sujeito a:
) 10 ( ) , (
1
) , ( X G Uo
d
X G U
EM EM

e
) 11 ( ) ( E G C G p RT
g
= =

Onde U
0
EM
representa o nvel de utilidade correspondente melhor alternativa
disponvel para o eleitor, que ser denominada utilidade de reserva. No marco da teoria
de bens pblicos locais, esse nvel utilidade de reserva pode ser interpretado como o
nvel de utilidade que o contribuinte mediano poderia obter ao se mudar de cidade.
Especificamente, U
0
EM
representa a utilidade que o eleitor mediano pode obter numa
jurisdio vizinha. Para se mudar para essa comunidade, o eleitor deve pagar um custo de
transporte proporcional distncia entre jurisdies vizinhas. O termo (1/d) do lado
direito de (10) expressa esse custo
6
. Quanto maior a distncia interjurisdicional, maior o
custo da mobilidade e portanto, menor a utilidade de reserva que dever ser exigida ao
burocrata. A incluso dos custos de mobilidade interjurisdicional permitir
posteriormente explicar analiticamente as diferenas na intensidade do flypaper effect.

6
. Observe-se que uma distncia infinita, = d , ou custos de mobilidade proibitivos. Isso implicaria um
poder de monopolio absoluto do burocrata para oferecer os bens pblicos que ele bem entender dado que o
contribuinte no poder sair da jurisdio. Nesse sentido, o modelo competitivo de bens pblicos locais de
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Figura 3.2
Efeito de uma transferncia lump-sum sobre o nvel de despesa no modelo
burocrtico

X=Bens Privados

B
1



B
0



C
E U
1
EM

D U
o
EM


G
0
G
1
Y
G
1
A
G = Bens Pblicos

A Figura 3.2 mostra que inicialmente o eleitor mediano tem uma restrio
oramentria que lhe permitiria consumir B
0
unidades de bem privado (C). Deve se
destacar que no ponto C o eleitor mediano no maximiza sua utilidade. O maior poder do
burocrata e a falta de coincidncia entre as preferncias de ambos explica esse menor
nvel de utilidade. Entretanto, o burocrata deve garantir um nvel mnimo de utilidade
para o eleitor mediano a fim de que esse no decida mudar de jurisdio. Assim, o
burocrata escolhe o ponto C com uma proviso de bens pblicos igual a G
0
, suficiente
para garantir um nvel de utilidade
EM
o
U
d

1
que o desincentive a deixar a jurisdio.
A soluo matemtica para o problema de maximizao do burocrata consiste em
trs passos:

Tiebout (1956) sem custos de mobilidade e o modelo de monopolio puro com custos infinitos de
mobilidade, representam casos extremos do modelo que estamos apresentando.
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i) ao assumir que a utilidade de reserva que o burocrata deve garantir para o
eleitor no se mudar de jurisdio um nvel constante
EM
Uo
d

1
, possvel escrever (10)
como sendo:
) ' 10 (
1
) , (
EM
EM
Uo
d
X G Uo =
o que permite inverter a funo Uo para obter uma expresso para o consumo de
bens privados:
) 12 ( )
1
, (
EM
Uo
d
G f X =
dado que U(G,X) uma funo de utilidade cncava, pode se estabelecer as
seguintes propriedades:
0 )
1
, ( 0 )
1
, (
) 13 (
0 )
1
, ( , 0 )
1
, (
,
,


EM
Uo Uo
EM
G G
EM
Uo
EM
G
Uo
d
G f e Uo
d
G f
Uo
d
G f Uo
d
G f
EM EM
EM

ii) escrevendo a restrio oramentria do eleitor mediano (2) em funo de p
G
e
usando (12) para expressar o consumo privado C, tem-se que:
) 14 (
)
1
, (
G t
Uo
d
G f A t Y
p
EM
EM
G

+
=
iii) usando a expresso (14), o problema de maximizao do oramento do
burocrata pode ser definido como:
) 15 (
)
1
, ( )
1
, (
max
(
(
(
(

+
=
(
(
(
(

+
= =
t
Uo
d
G f A t Y
G
G t
Uo
d
G f A t Y
G p RT
EM
EM
EM
EM
G
G

sujeito a:
) ' ' 10 (
1
) , (
EM
EM
Uo
d
C G U
e
) ' 11 ( ) (
)
1
, (
G C
t
Uo
d
G f A t Y
EM
EM

(
(
(
(

+

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A soluo deste problema tem duas propriedades. Primeiro, dado que a receita
total RT, uma funo crescente de G ( 0 )
1
, (
EM
G
Uo
d
G f ) o burocrata expandir G at
igualar (RT) ao custo total C(G) na equao (11), fazendo efetiva a restrio (11). Em
segundo lugar, devido a que f decrescente em Uo ( 0 )
1
, (
EM
Uo
Uo
d
G f
EM
) a maximizao
do tamanho do oramento do burocrata (RT), implica que este sempre levar a utilidade
do eleitor mediano ao seu nvel mnimo possvel (utilidade de reserva), fazendo tambm
efetiva a restrio (10).
Portanto, o equilbrio pode ser descrito por:
) 16 ( *) (
)
1
*, (
E G C
t
Uo
d
G f A t Y
RT
EM
EM
= =
(
(
(
(

+
=
e
) 17 (
1
) *, (
EM
EM
Uo
d
C G Uo =
Uma condio necessria para garantir a maximizao de G que para nveis
inferiores a G* que iguala custo total C(G) e a receita total RT(G), RT(G) deve ser
superior a C(G). Para nveis superiores a G*, deve acontecer o contrrio:
* ) ( ) (
) 18 (
* ) ( ) (
G G se G C G R
G G se G C G R



Ou seja, a derivada de C(G*) deve ser maior do que a derivada de RT(G*), caso
contrrio se a inclinao da receita total maior que a do custo total, o burocrata poder
continuar aumentando G devido a que ter receita suficiente para cobrir o custo, at
ambos se igualarem.
) 19 (
*) (
*) ( '
)
1
*, (
*) (
G
G C
G C
t
Uo
d
G f
G
G RT
EM
G

Para comparar o efeito de um aumento na renda do eleitor mediano Y
EM
e das
transferncias A, sobre o gasto total (E=C(G)), deve-se substituir G no lado direito da
equao (16) por uma expresso que o expresse em termos de C. Para tanto, dado que
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-
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-

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C(G) crescente em G, define-se uma funo inversa para G como sendo ) (C g G = .
Desta forma, substituindo G em (15), tem-se que:

) ' 16 (
)
1
), ( (
) (
(
(
(
(

+
= =
t
Uo
d
C g f A t Y
G C E
EM
EM

) 20 (
) (
) ( ' 1
) (
A
G C
C g
t
f
A
G C
A
E
G

Dado que g(C) uma funo inversa, sua derivada g, pode ser escrita como
) ( '
1
) ( '
G C
C g = . Assim, (20) pode ser re-escrita como:
) ' 20 (
) ( '
1
1
1 ) (
G C t
f A
G C
A
E
G
+
=

Como o objetivo comparar o aumento da despesa resultante de um aumento da
renda do eleitor mediano com um aumento equivalente de transferncias, deve-se
ponderar (20) pelo tax share do eleitor mediano:
) 21 (
) ( '
1
1
) (
) (
) (
G C
f t
A t
G C
A t
E
G
+
=

=



A condio (19), garante que o sinal do denominador positivo. Portanto, a
equao (18) estabelece que um aumento de renda derivada da transferncia A, expande
o oramento total do burocrata.
Por sua vez, o efeito de um aumento da renda do eleitor mediano sobre o gasto do
governo pode ser calculado, derivando (16) agora com relao a Y
EM
:

) 22 (
) ( '
1
1
) (
G C
f t
Y
Uo
f
Y
G C
Y
E
G
EM
EM
Uo
EM EM
EM
+

O flypaper effect pode ser expressado como a diferena entre (21) e (22). Note-se
que a diferena entre o efeito das transferncias intergovernamentais e a renda do eleitor
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mediano sobre a despesa da jurisdio, deve-se dependncia da utilidade de reserva
do eleitor mediano com relao a sua renda. Portanto, o flypaper-effect :
) 23 ( 0
) (
1
) (

+

=
G C
f t
Y
Uo
f
Y
E
A t
E
FPE
G
EM
EM
Uo
EM
EM

Sabe-se que o denominador positivo e por (13) que 0 )
1
, (
EM
Uo
Uo
d
G f
EM
. Por
outro lado, se bens pblicos e privados so normais, natural esperar uma relao
positiva entre renda e utilidade de reserva ( 0

EM
EM
Y
Uo
). Portanto, (23) estabelece a
existncia do flypaper effect, isto que as transferncias provocam uma expanso de
despesa maior do que a provocada por aumentos equivalentes de renda do eleitor
mediano.
A intuio que est por detrs deste resultado que aumentos de renda, em
contraste com aumentos equivalentes de transferncias, devem elevar o poder de
barganha do eleitor mediano que se expressa pela exigncia de maiores nveis de
utilidade para no migrar para outra jurisdio ( 0

EM
EM
Y
Uo
). Portanto, a exigncia por um
maior nvel de utilidade representa uma restrio mais forte para o problema de
maximizao de despesa do burocrata.
A Figura 3.2 vista acima ilustra a diferena entre ambos os efeitos. Presume-se
que um aumento na renda do eleitor mediano lhe permita consumir B
1
unidades de bem
privado. Com essa nova restrio oramentria, o eleitor mediano poderia atingir um
nvel de utilidade U
1
EM
. Dado o maior nvel de renda, esse nvel corresponde utilidade
que o eleitor poderia atingir num outro municpio que lhe oferea G
1
Y
unidades de bem
pblico (ponto de equilbrio E).
A situao bem diferente com um aumento equivalente de transferncias, j que
o eleitor mdio no pode levar consigo a parte da transferncias que lhe corresponde e
mudar para o municpio que lhe oferece G
1
Y

e uma utilidade de U
1
EM
. Portanto, o
burocrata local no precisa garantir ao eleitor mediano esse nvel de utilidade U
1
EM
mas
apenas U
0
EM
, escolhendo ento, o ponto D (e no E) com um nvel de bens pblicos G
1
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maior que G
1
Y
(nvel de bens pblicos em outro municpio). Portanto, o flypaper effect
a distancia entre G
1
A
e G
1
Y
, isto , a diferena entre o efeito da transferncia (N
1
A
- N
0
) e
do aumento da renda do eleitor mediano (N
1
Y
- N
0
) sobre a oferta de bens pblicos locais.
Da explicao acima, deriva-se um aspecto fundamental para introduzir a
interdependncia das decises de despesa entre distintos governos locais: a importncia
da mobilidade interjurisdicional como uma fator que permite restringir a maximizao do
oramento pblico por parte dos burocratas (voting with your feet). O efeito da distncia
interjurisdiccional sobre o tamanho do flypaper-effect, pode ser expressado como a
derivada da equao (23) com relao ao parmetro d
7
:
) 24 ( 0
) (
1
2

|
|
.
|

\
|

=

G C
f t
Y
Uo
d
Uo
f
d
FPE
G
EM
EM EM
Uo Uo
EM EM

A equao (24) estabelece uma relao direta entre distncia interjurisdicional e a
extenso do flypaper-effect. Assim, (24) implica que as restries ao comportamento
maximizador dos burocratas atravs da maior mobilidade interjurisdicional devem ser
menos ativas em regies onde a distncia entre municpios maior, isto regies de
menor concentrao de jurisdies que elevam os custos da mobilidade dos contribuintes
insatisfeitos com as decises dos burocratas locais.
Portanto, a distncia intermunicipal, sendo uma medida aproximada dos custos da
mobilidade, uma varivel que condiciona a magnitude do flypaper effect. Este efeito
deve ser menor em regies mais concentradas que oferecem maiores chances de
mobilidade interjurisdicional para os contribuintes.

7
. Pelas propriedades da funo de utilidade descritas pela equao (13), 0
EM EM
Uo Uo
f .. Portanto o
numerador da expresso (24) positivo.
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3.3
Disparidades Interregionais no Brasil: Extenso, Densidade Demogrfica e
Desenvolvimento Socioeconmico.

As disparidades socioeconmicas interregionais constituem a caracterstica mais
marcante da federao brasileira. A tabela 3.3.1 apresenta informao sobre a renda por
habitante, grau de industrializao, urbanizao e indicadores sociais por regies e
unidades da federao (UF). Esta tabela mostra um padro regional bem definido.
Economicamente, o Brasil pode ser dividido em duas partes: por um lado, as regies
Norte e Nordeste, com nveis de renda muito baixos, graus de industrializao e
urbanizao reduzidos e elevado grau de pobreza. E pelo outro, as regies Sul e Sudeste,
que apresentam nvel elevado de desenvolvimento econmico, maior industrializao e
urbanizao e indicadores sociais muito superiores aos exibidos pelo resto do pas. Num
nvel de desenvolvimento intermedirio, a regio Centro-Oeste possui caractersticas
socioeconmicas tanto do Norte como do Sul.
No que se refere a nveis de renda, pode-se observar que o PIB per capita da
regio Sudeste (a regio mais rica) trs vezes maior que o da regio Nordeste (a mais
pobre), enquanto que na anlise por UF, pode se observar que So Paulo tem uma renda
por habitante sete vezes superior de Tocantins. Os estados da regio Centro Oeste, com
exceo do Distrito Federal, apresentam um nvel de renda intermedirio.
O grau de industrializao apresenta um padro similar. As regies Sudeste e Sul
exibem uma participao do setor industrial prxima a 40% do PIB total, enquanto que o
grau de industrializao das regies Nordeste e Centro-Oeste atinge a 30% e 20%,
respectivamente
8
.
Naturalmente, a importncia da populao urbana das regies com renda e grau de
industrializao mais elevados maior que nas regies menos desenvolvidas. A
populao urbana das regies Sudeste e Sul representa 90% e 80% do total da populao

8
. O elevado grau de industrializao de Amazonas, devido Zona Franca de Manaus, e a importncia
deste estado na regio Norte so as causas da maior participao do setor industrial nessa regio.
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destas regies, respectivamente. Nas regies Norte e Nordeste o grau de urbanizao
alcana apenas a 65%, enquanto que este indicador no Centro-Oeste (85%) similar ao
das regies mais desenvolvidas.
Os indicadores sociais mantm os mesmos padres regionais. No que se refere
distribuio de renda, medida pelo ndice de Theil, pode-se observar o Norte, Nordeste e
Centro-Oeste apresentam uma maior desigualdade na distribuio de renda, fato que,
aliado a menor renda per capita nessas regies, se expressa em que mais da metade da
populao das regies Norte e Nordeste considerada pobre enquanto que nas regies
mais desenvolvidas, menos de um quarto da populao vive abaixo da linha de pobreza.
Em termos territoriais, a 3.3.2 permite observar que as regies mais pobres do pas
cobrem 65% do territrio nacional, enquanto que a parte desenvolvida abrange apenas
16% do pas. Por sua vez, em termos demogrficos, observa-se que 35% da populao
brasileira habita as regies de menor desenvolvimento, enquanto que a populao das
regies Sul e Sudeste representa aproximadamente 60% do total da populao brasileira.
A concentrao populacional nas regies Sul e Sudeste reflete-se no maior
nmero de municpios. Estas duas regies tm mais de 50% dos municpios do pas,
enquanto que o Norte e Nordeste, apesar de sua extenso territorial possuem 40% do total
de municpios brasileiros.
O contraste entre participao territorial e concentrao de municpios, resulta
numa grande diferena com relao rea mdia dos municpios: na regio Norte, o
tamanho mdio dos municpios alcana a 10000 km
2
, enquanto que os municpios das
regies Sul e Sudeste tm uma rea mdia de 600 km
2
.
Por outro lado, o contraste entre participao territorial e populacional explica as
diferenas com relao densidade demogrfica. As regies Sudeste e Sul, que
representam uma proporo pequena do territrio nacional e concentram a maior parte da
populao, apresentam nveis de densidade demogrfica 20 vezes superior ao da regio
Norte.
No h dvida que estas diferenas geogrficas e demogrficas destacadas nos
pargrafos acima esto associadas existncia das disparidades socio-econmicas


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interregionais, apresentadas nas tabela 3.3.1. A anlise combinada das caractersticas
geogrficas e demogrficas com a dimenso scio econmica permite inferir a seguinte
regularidade: regies com um nmero reduzido de municpios com extenso territorial
superior mdia do pas e de densidade demogrfica menor do que a mdia nacional,
tendem a exibir um baixo nvel de desenvolvimento scio econmico, enquanto que
regies com maior concentrao municipal e densidade demogrfica superior mdia
apresentam nveis de renda, grau de industrializao e de urbanizao maiores que os
exibidos pelo pas em seu conjunto, e menores nveis de desigualdade e de pobreza
9
.
As diferenas destacadas acima repercutem na capacidade de financiamento das
unidades subnacionais de governo (estados e municpios). A tabela 3.3.3 mostra as
diferenas em termos da receita municipal per capita em cada unidade federativa, tanto
em nvel agregado como discriminando municpios da capital e do interior.


9
. Esta concluso foi verificada pela anlise de correlao entre as variveis analisadas. Entretanto esta
generalizao deve ser qualificada, j que por exemplo na regio Nordeste, estados como Cear e Sergipe,
possuem municpios pequenos e com alta densidade demogrfica mas com baixo nvel de desenvolvimento
socieconmico.
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Tabela 3.3.1:
Brasil PIB per capita, Industrializao, Urbanizao e Indicadores Sociais 1996

PIB per capita
(em Reais)
Grau de
Industrializao
(%)
Grau de
Urbanizao
( %)
ndice de
Theil
Proporo de
Pobres (%)
Regio Norte 3092 38,5 62,3 0,61 44
Rondnia 4217 26,3 62,0 0,53 30
Acre 3762 20,1 65,2 0,78 39
Amazonas 3749 58,9 73,9 0,53 37
Roraima 4076 18,3 70,5 0,46 22
Par 2805 29,6 53,5 0,63 50
Amap 3516 10,0 87,1 0,50 31
Tocantins 1088 7,3 70,7 0,66 58

Regio Nordeste 2068 31,3 65,2 0,71 61
Maranho 1426 19,3 51,9 0,68 68
Piau 1326 24,3 58,2 0,63 67
Cear 1790 33,9 69,2 0,73 63
Rio Grande do Norte 2688 34,2 72,0 0,68 53
Paraba 1611 26,5 68,4 0,68 59
Pernambuco 2200 30,0 74,0 0,67 57
Alagoas 1673 27,5 63,1 0,74 62
Sergipe 3362 33,2 70,2 0,68 55
Bahia 2477 34,9 62,4 0,74 62

Regio Centro-Oeste 4915 18,5 84,4 0,64 33
Mato Grosso do Sul 4411 22,3 75,8 0,60 35
Mato Grosso 3507 22,6 83,2 0,59 35
Gois 3545 26,7 85,8 0,59 35
Distrito Federal 10572 7,4 92,9 0,66 21

Regio Sudeste 6019 40,6 89,3 0,58 23
Minas Gerais 3977 40,2 78,4 0,60 38
Esprito Santo 4136 37,2 77,6 0,60 39
Rio de Janeiro 5800 36,6 95,5 0,61 23
So Paulo 7258 42,2 93,1 0,50 15

Regio Sul 4657 39,4 77,2 0,58 26
Paran 4455 39,1 77,9 0,61 29
Santa Catarina 4359 45,7 73,1 0,49 22
Rio Grande do Sul 4996 36,6 78,7 0,59 25

Brasil 4405 38,0 78,4 0,69 36
Fonte. Andrade e Serra (1999). IBGE. Pnad (1996). Clculos do Autor
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Tabela 3.3.2:
Brasil rea, Populao e Municpios 1996
rea
Mil Km
2

%
Brasil
Popul
(mil)
%
Brasil
No de
Municpios
%
Brasil
rea Mdia
Municipal
Km
2

Densidade
Dem
Hab/ Km
2

Regio Norte
3,870 45,3 11,339 7,2 398 8,0 9723 2,9
Rondnia 239 2,8 1,234 0,8 40 0,8 5963 5,2
Acre 153 1,8 486 0,3 22 0,4 6961 3,2
Amazonas 1,578 18,5 2,400 1,5 62 1,2 25449 1,5
Roraima 225 2,6 248 0,2 8 0,2 28140 1,1
Par 1,253 14,7 5,532 3,5 128 2,6 9790 4,4
Amap 143 1,7 383 0,2 15 0,3 9564 2,6
Tocantins 278 3,3 1,054 0,7 123 2,5 2264 3,8

Regio Nordeste 1,561 18,3 44,857 28,5 1558 31,3 1002 28,7
Maranho 333 3,9 5,234 3,3 136 2,7 2451 15,7
Piau 252 3,0 2,677 1,7 148 3,0 1705 10,6
Cear 146 1,7 6,827 4,3 184 3,7 795 46,5
Rio Grande do Norte 56 0,7 2,564 1,6 152 3,1 370 48,0
Paraba 56 0,7 3,310 2,1 171 3,4 331 58,4
Pernambuco 98 1,2 7,410 4,7 177 3,6 559 74,8
Alagoas 28 0,3 2,638 1,7 100 2,0 279 94,3
Sergipe 22 0,3 1,629 1,0 75 1,5 294 73,7
Bahia 567 6,6 12,568 8,0 415 8,3 1367 22,1

Regio Centro-Oeste 1,612 18,9 10,544 6,7 427 8,6 3775 6,5
Mato Grosso do Sul 358 4,2 1,934 1,2 77 1,5 4651 5,4
Mato Grosso 907 10,6 2,244 1,4 117 2,4 7750 2,5
Gois 341 4,0 4,535 2,9 232 4,7 1471 13,2
Distrito Federal 6 0,1 1,831 1,2 1 0,0 5822 312,9

Regio Sudeste 927 10,8 67,170 42,7 1533 30,8 605 72,2
Minas Gerais 588 6,9 16,710 10,6 756 15,2 778 28,3
Esprito Santo 46 0,5 2,811 1,8 71 1,4 650 60,7
Rio de Janeiro 44 0,5 13,429 8,5 81 1,6 542 305,3
So Paulo 249 2,9 34,220 21,7 625 12,6 398 137,1

Regio Sul 577 6,8 23,571 15,0 1058 21,3 546 41,7
Paran 200 2,3 9,026 5,7 371 7,5 538 45,1
Santa Catarina 95 1,1 4,888 3,1 260 5,2 367 51,1
Rio Grande do Sul 282 3,3 9,657 6,1 427 8,6 661 35,8

BRASIL 8,547 100,0 157,482 100,0 4974 100,0 1718 18,5
Fonte:IBGE. Contagem da Populao 1996. Clculos do Autor


Em termos agregados, os municpios das regies Sudeste e Sul tm uma receita
tributria per capita 5 vezes maior do que a das regies Norte e Nordeste. A anlise
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desagregada mostra diferenas considerveis entre municpios da capital e do interior
dentro da mesma unidade da federao. Para o Brasil em seu conjunto, observa-se que os
contribuintes das capitais pagam um volume de impostos municipais cinco vezes superior
ao pago nos municpios do interior. Essas diferenas so maiores para as regies Norte e
Nordeste, onde a receita tributria per capita nas capitais 15 vezes superior dos
municpios do interior.
A comparao inter-regional entre municpios da capital e do interior, permite
observar que as disparidades interregionais so menos expressivas entre municpios da
capital que entre municpios do interior. A contribuio tributria por habitante das
capitais das regies Norte e Nordeste 3 vezes inferior das regies Sudeste e Sul,
enquanto que para municpios do interior, essa mesma relao atinge a 10.
Parte dessas diferenas pode ser explicada pela maior capacidade de pagamento
dos contribuintes das regies mais desenvolvidas. Entretanto, a tabela 3.3.3 mostra que
tambm existem diferenas expressivas na carga tributria municipal. Em nvel agregado,
a carga tributria municipal nas regies Sudeste e Sul trs vezes superior das regies
Norte e Nordeste. Novamente, pode-se observar que as diferenas entre municpios das
capitais e do interior se aprofundam nas regies Norte e Nordeste.
Com relao s disparidades interregionais entre municpios das capitais, pode-se
observar que a carga tributria municipal nas regies Sudeste e Sul 1,5 vezes a das
capitais do Norte e Nordeste. Para municpios do interior, observa-se que essa diferena
inter-regional entre cargas tributrias municipais de 4 vezes a favor do Sudeste e Sul.
Articulando esta descrio das finanas municipais com as caractersticas
geogrficas e demogrficas definidas anteriormente, possvel extrair uma segunda
regularidade: as regies de grande extenso territorial e de baixa densidade
demogrfica, tendem a possuir municpios com uma baixa capacidade de financiamento
tributrio, enquanto que regies com maior concentrao municipal e alta densidade
demogrfica tm governos locais com maior capacidade de financiamento prprio
10
.

10
. O contraste entre municpios das capitais e do interior tambm foi salientado em Blanco (1998). Esse
trabalho mostrou a baixa capacidade tributria dos municpios do interior, especialmente nas regies Norte
e Nordeste. Entretanto, a observao da nota de rodap anterior se aplica essa generalizao.
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Tabela 3.3.3:
Brasil Receita Tributria per capita e Carga Tributria Municipal-1996

Total Municpios Capitais Interior

Receita
Tributria per
Capita
(em Reais)
Carga
Tributria
Municipal
( % do PIB)
Receita
Tributria per
Capita
(em Reais)
Carga
Tributria
Municipal
( % do PIB)
Receita
Tributria per
Capita
(em Reais)
Carga
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Municipal
( % do PIB)
Regio Norte 20,5 0,7 60,3 0,9 4,1 0,3
Rondnia 12,5 0,3 38,2 0,4 4,4 0,2
Acre 17,2 0,5 31,9 0,5 4,0 0,3
Amazonas 41,8 1,1 86,3 1,3 0,0 0,0
Roraima 32,7 0,8 48,8 0,8 0,0 0,0
Par 14,0 0,5 51,6 0,7 4,2 0,3
Amap 22,1 0,6 29,8 0,6 11,3 0,6
Tocantins 13,4 1,2 78,0 3,2 7,6 0,8

Regio Nordeste 19,5 0,9 69,0 1,3 6,4 0,5
Maranho 8,4 0,6 47,2 0,8 1,6 0,2
Piau 7,6 0,6 28,8 0,8 0,8 0,1
Cear 17,5 1,0 52,5 1,4 3,3 0,3
Rio Grande do Norte 20,2 0,8 60,4 0,9 6,3 0,5
Paraba 10,3 0,6 39,2 0,9 4,6 0,4
Pernambuco 32,8 1,5 125,3 2,1 12,2 0,9
Alagoas 17,9 1,1 57,3 1,6 3,0 0,3
Sergipe 25,2 0,7 85,1 1,0 3,7 0,2
Bahia 21,6 0,9 79,8 1,2 9,1 0,6

Regio Centro-Oeste 142 2,9 350,3 3,9 21,8 0,8
Mato Grosso do Sul 54,9 1,2 110,1 1,6 29,9 0,9
Mato Grosso 27,9 0,8 58,1 0,7 20,7 0,9
Gois 39,0 1,1 108,3 1,4 19,2 0,8
Distrito Federal 632,2 6,0 632,2 6,0

Regio Sudeste 114 1,9 242,1 2,3 68,8 1,6
Minas Gerais 48,9 1,2 180,0 1,8 30,1 1,0
Esprito Santo 55,0 1,3 232,8 1,8 36,4 1,1
Rio de Janeiro 123,3 2,1 224,2 2,4 51,9 1,6
So Paulo 148,5 2,0 265,7 2,4 100,9 1,8

Regio Sul 58 1,2 152,8 1,5 43,3 1,1
Paran 67,9 1,5 182,8 1,8 45,4 1,4
Santa Catarina 55,9 1,3 71,9 0,8 54,5 1,4
Rio Grande do Sul 49,8 1,0 143,5 1,4 35,4 0,9

Brasil 74,2 1,7 186,6 2,2 39,1 1,3
Fonte. Secretaria do Tesouro Nacional. Clculos do autor

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3.4
Transferncias Intergovernamentais e Finanas Municipais no Brasil

Na parte introdutria mencionou-se que as disparidades socioeconmicas
interregionais poderiam ser atenuadas por meio da utilizao de sistemas de
transferncias intergovernamentais de carter equalizador. Com o objetivo de atenuar
essas disparidades, a Constituio de 1988 contempla um amplo sistema de transferncias
constitucionais da Unio para Estados e Municpios e de Estados para Municpios.
Atualmente, os governos locais recebem da Unio 22.5% da arrecadao federal do
Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), 70% do IOF-
Ouro
11
e recebem dos estados 25% do ICMS e 50% da receita do IPVA .
Especialmente no caso das transferncias federais, as frmulas de rateio dos
recursos esto orientadas pelo objetivo de equalizao de diferenas na renda per capita
estadual. (Shah, 1992). Portanto, assumindo que a renda per capita de cada municpio
esteja positivamente correlacionada com a renda per capita do seu estado, seria de se
esperar uma relao inversa entre transferncias federais para municpios e renda por
habitante nos municpios beneficiados.
A tabela 3.4.1 mostra a relao entre renda per capita e transferncias
intergovernamentais a partir da discriminao dos municpios segundo intervalos de
renda por habitante. No caso das transferncias federais, pode-se observar com clareza a
relao inversa entre PIB e transferncias federais per capita, o que confirma o carter
redistributivo deste tipo de transferncias. Entretanto, acontece o oposto com relao s
transferncias estaduais. O critrio de distribuio da receita de impostos baseia-se no
princpio de origem (25% da arrecadao do ICMS destinado para o municpio onde se
gerou essa receita), o que torna positiva a relao deste tipo de transferncias com o PIB
per capita municipal.
Como resultado do carter distinto das transferncias federais e estaduais com
relao renda per capita municipal, no possvel definir se o sistema de transferncias
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intergovernamentais para municpios tem um carter redistributivo. A sexta coluna da
tabela 4.1 mostra que o efeito lquido das transferncias federais e estaduais regressivo.
Entretanto, a importncia das transferncias intergovernamentais dentro da estrutura de
financiamento inversamente relacionada com o PIB per capita municipal. A tabela 3.4.1
mostra que os municpios com renda per capita menor tm uma maior dependncia com
relao s transferncias intergovernamentais, expressa na participao destas no total de
receita corrente disponvel, enquanto que os municpios com maior renda, por possurem
maiores bases de tributao, dependem menos deste mecanismo de financiamento e
apresentam uma maior participao de receita tributria prpria na receita corrente
municipal.

Tabela 3.4.1:
PIB per capita, Transferncias per capita e Estrutura de Financiamento Municipal. 1996
PIB per capita
de:
R$
No de
Municpios
Mdia
PIB per
capita
R$
Transf.
Federais
per
capita
R$
Trans.
Estaduais
per capita
R$
Total
Transf.
per
capita
R$
Part. das
Transf. na
Receita
Corrente
(%)
Part. da Rec.
Tributria na
Receita
Corrente (%)
At 500 351 383 118,0 12,4 130,4 96,6 1,2
500 800 503 659 111,0 18,0 129,0 95,0 2,1
800 1200 540 979 101,6 24,0 125,6 92,7 3,5
1200 1600 323 1402 89,7 37,0 126,6 85,7 7,1
1600 2000 267 1823 77,4 49,2 126,7 82,0 10,8
2000 2400 282 2196 89,8 62,9 152,7 80,5 12,7
2400 2800 281 2599 94,3 90,3 184,6 80,3 12,9
2800 3200 296 2989 105,3 102,2 207,6 78,2 13,7
3200 3600 261 3406 7,8 90,3 98,1 40,3 16,6
3600 4000 231 3777 7,8 103,5 111,3 40,7 22,1
4000 4400 163 4207 9,3 133,1 142,4 46,0 19,5
4400 4800 148 4597 6,9 138,2 145,0 48,3 18,4
4800 5200 107 4972 5,4 151,0 156,5 47,6 22,9
5200 5600 95 5445 4,3 172,7 177,0 48,2 20,4
5600 6000 86 5840 15,0 143,7 158,7 45,8 22,3
Acima de 6000 301 8968 6,7 158,7 165,4 33,7 37,8
Fonte. Andrade e Serra (1999). IBGE Contagem da Populao 1996. Secretaria do Tesouro Nacional.
Clculos do autor.

A tabela 3.4.2 mostra a estrutura de financiamento das receitas correntes
municipais por regies e unidades federativas a nvel agregado e para municpios da

11
. O IOF-Ouro para municpios uma transferncia de baixa importncia (aproximadamente 700 milhes
de Reais em 2001), e, a diferena das outras transferncias federais tem sua distribuio baseada no origem
da arrecadao.
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capital e do interior. Mais uma vez pode-se observar o padro regional definido
anteriormente: a baixa capacidade de arrecadao tributria gera uma enorme
dependncia destes mecanismos de financiamento por parte dos municpios das regies
Norte e Nordeste, onde as transferncias intergovernamentais constitucionais representam
70% da receita corrente municipal. Nas regies mais desenvolvidas, observa-se que a
importncia destas transferncias menor, representando 50% e 60% nas regies Sudeste
e Sul, respectivamente.
Dividindo os municpios em capitais e interior, as diferenas interregionais
permanecem inalteradas, mas deve-se destacar a forte divergncia na participao de
tributos e transferncias entre capitais e municpios do interior em cada unidade
federativa. Em nvel nacional, a receita tributria nas capitais representa mais de 40% da
receita corrente, enquanto que no interior os recursos prprios apenas cobrem 16% do
financiamento corrente. Mais uma vez, as diferenas so mais profundas quando se
compara a estrutura de financiamento dos municpios do interior.
Articulando a anlise da estrutura de financiamento e a relao entre concentrao
demogrfica e espacial e desenvolvimento socioeconmico, pode-se inferir uma terceira
regularidade: nas regies de grande extenso territorial e de baixa densidade
demogrfica, a estrutura de financiamento do municpios apresenta uma alta
participao de transferncias intergovernamentais, enquanto que nas regies com
maior concentrao municipal e alta densidade demogrfica, exibe-se uma menor
dependncia financeira dos governos locais em mecanismos de transferncias.
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Tabela 3.4.2
Participao da Receita Tributria e das Transferncias Constitucionais na Receita Corrente
dos Municpios 1996 (em percentagem)

Municpios Capitais Interiores

Receita
Tributaria
Transferncias
Constitucionais
Receita
Tributaria
Transferncias
Constitucionais
Receita
Tributaria
Transferncias
Constitucionais
Regio Norte 15,7 69,1 23,5 63,3 5,2 76,9
Rondnia 11,6 68,8 21,5 67,2 5,1 69,8
Acre 9,8 72,2 14,8 69,9 2,8 75,3
Amazonas 26,0 62,3 26,6 61,4 0,3 98,3
Roraima 17,1 54,3 17,1 54,3
Par 14,1 69,8 25,8 59,7 5,7 77,0
Amap 13,2 76,5 15,0 75,8 9,2 78,2
Tocantins 6,7 79,5 13,4 80,7 4,6 79,1

Regio Nordeste 12,6 69,6 29,3 51,8 4,8 77,9
Maranho 8,4 65,2 17,2 48,4 2,3 77,0
Piau 7,1 67,6 12,5 54,8 1,1 81,9
Cear 9,9 63,8 21,6 54,1 2,2 70,2
Rio Grande do Norte 11,0 62,4 20,6 38,7 4,3 78,7
Paraba 6,9 83,7 19,8 74,0 3,3 86,5
Pernambuco 18,8 66,3 39,6 50,8 8,6 73,9
Alagoas 11,7 74,1 30,8 58,5 2,1 81,8
Sergipe 13,9 69,0 33,2 48,3 2,4 81,4
Bahia 13,8 74,2 46,3 49,4 6,0 80,2

Regio Centro Oeste 27,2 - 34,3 - 9,3 -
Mato Grosso do Sul 21,1 - 41,7 - 11,6 -
Mato Grosso 10,7 - 22,7 - 7,9 -
Gois 17,4 - 39,8 - 9,1 -
Distrito Federal 33,8 - 33,8 -

Regio Sudeste 31,4 51,5 49,1 34,5 21,5 60,9
Minas Gerais 18,5 62,1 39,8 24,1 12,7 72,5
Esprito Santo 19,6 69,8 33,3 53,4 15,4 74,8
Rio de Janeiro 40,4 43,6 53,9 31,8 22,8 58,8
So Paulo 33,3 49,6 49,2 36,9 24,8 56,4

Regio Sul 20,4 61,8 41,0 38,6 16,0 66,8
Paran 23,9 57,0 50,5 37,4 16,9 62,2
Santa Catarina 19,7 64,2 26,1 59,2 19,2 64,7
Rio Grande do Sul 17,6 65,1 34,5 35,5 13,4 72,3
BRASIL 25,8 50,6 41,2 31,7 16,6 62,4
Fonte. Secretaria do Tesouro Nacional. Clculos do autor.
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3.5
A verificao do flypaper effect nas finanas municipais brasileiras e as
diferenas regionais em sua intensidade.

O modelo analtico apresentado na parte anterior tem duas implicaes empricas
testveis. A primeira e mais bvia constatar a existncia do flypaper effect no Brasil. A
segunda oferecer evidncias sobre diferenas na sua intensidade e associ-las ao custo
de mobilidade interjusrisdicional (ou distncia intermunicipal).
Um amplo nmero de estudos resenhados por Gramlich e Galper (1973), Gramlich
(1977), Fisher (1982) e Strumpf (1998), mostram que, para vrios conjuntos de dados de
municpios americanos e diversas metodologias, o flypaper effect, longe de ser uma
anomalia, uma regularidade.
A estratgia adotada por esses trabalhos empricos sobre o assunto consiste em
especificar uma demanda de bens pblicos que dependa da renda do eleitor mediano, do
preo dos bens pblicos (tax price), de caractersticas socioeconmicas do municpio e
das transferncias intergovernamentais. De acordo com a equao (6), a constatao de
diferenas entre os coeficientes correspondentes a aumentos de renda dos contribuintes e
das transferncias constitui uma prova da falha do modelo do eleitor mediano e a
magnitude de tal diferena mediria a extenso do flypaper effect
12
.
Para medir as diferenas na intensidade do flypaper effect esta seo utiliza um
modelo bayesiano de parmetros que variam no espao, isto , esse mtodo de estimao
prov coeficientes diferentes para cada municpio da varivel de interesse (a resposta da
despesa municipal a variaes das transferncias intergovernamentais), pressupondo que
tais estimativas apresentam uma tendncia que se modifica suavemente no espao.

12
. Assume-se que a demanda por bens pblicos tem caratersticas padro na literatura especializada: a
produo de bens pblicos exibe custos marginais constantes, os consumidores conhecem o preo dos bens
pblicos (t), existe possibilidades de congestionamento (bens pblicos impuros), o nvel de despesa
municipal o demandado pelo eleitor mediano, e o eleitor com a renda mediana tem a propriedade
imobiliria com o valor mediano. (ver por exemplo, Borcheding e Deacon ,1972, Bergstrom e Goodman,
1973, Hamilton, 1983, Wycoff, 1991)
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Esta seo est dividida em trs partes. Na primeira se descreve a metodologia
de estimao de parmetros variveis. Na segunda se explica a especificao a ser
estimada para conferir a existncia deste fenmeno, com a descrio das variveis
includas. Finalmente, na terceira seo se apresentam os principais resultados da
estimao.

3.5.1
Metodologia

Nesta seo apresenta-se o modelo Bayesiano com Parmetros Variveis no
Espao (BPVE) que foi utilizado para a verificao e anlise do flypaper effect. Na
especificao utilizada, assumindo que ( )
2
,
r r
y ( )
2
,
r
N so observaes
independentes condicionais a mdia (
r
) e a varincia (
2
), onde r se refere aos (n)
municpios, agrupam-se os regressores em dois blocos de componentes, o primeiro
contendo os regressores (x
r
), cujos coeficientes variam por municpio (no caso particular
que nos interessa, o coeficiente correspondente s transferncias intergovernamentais) e o
segundo grupo com os demais regressores (z
r
), que se assume possuem parmetros
convencionais, isto , que no variam espacialmente, de forma que:
r r r r
z x + = .
Admitindo que se dispe de informao para os n municpios condicionalmente
independentes e com varincia (
2
), tem-se a seguinte funo de verossimilhana:

( ) ( )
)
`

r
r r r r
n
r
x z y x y L
2
2
2
2 2
1
) (
2
1
exp , , , ,

(25)

Assumindo que o coeficiente que varia de municpio em municpio
r
= (
1
, ... ,
n
)
possui uma distribuio a priori caracterizada por uma estrutura espacial, segundo a qual
os desvios em relao mdia local dos coeficientes estocstica:

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( ) ( ) ( )
)
`

r r r r r r r
a p
1
5 , 0 exp , (26)
onde (
-r
) indica os coeficientes de todas as regies exceto (r),

=
j
j rj r
w a
mdia local do coeficiente que depende de (
-r
), a
r
o tamanho da amostra e w
rj
13
um
peso refletindo a influncia do municpio (j) sobre (r). Com base nesta priori definida no
espao de todos os possveis valores dos parmetros utiliza-se o algoritmo computacional
Markov Chain Monte Carlo (MCMC/Metropolis-Hastings) [ver Gamerman (1997)] para
estimar a distribuio a posteriori dos parmetros condicional aos dados. Devido s
caractersticas dos modelos de regresso mltipla com parmetros variando para cada
municpio, estes seriam no identificveis e portanto no estimveis devido ao excessivo
nmero de parmetros a serem estimados (r + z correspondentes aos parmetros fixos
versus r observaes). Neste caso, o principal objetivo desta especificao a priori
introduzir no modelo uma restrio de identificao, segundo a qual a variao dos
parmetros atravs dos municpios se dar de forma suave no espao, ou seja, municpios
adjacentes tendero a apresentar valores similares para os parmetros estimados.
Dado que a forma analtica das distribuies condicionais completas a posteriori de
cada componente do vetor paramtrico ( )

= , , ,
2
conhecida, utilizaremos o
amostrador de Gibbs (Gibbs Sampling) para estimar o modelo. Este procedimento
consiste basicamente em sortear de forma seqencial e repetida cada componente de ()
de acordo com as equaes (25) e (26) at que os critrios de convergncia sejam
satisfeitos, indicando assim a convergncia para uma distribuio de equilbrio
14
.

13
. Toda a informao espacial introduzida por meio de uma matriz de vizinhana (W = [w
ij
]), onde w
ij
=
1/n
i
se j vizinho de i e w
ij
= 0 em caso contrrio, e n
i
=
j
w
ij
.
14
. A descrio do procedimento de convergncia pode ser encontrado em Moreira e Migon (2000)
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3.5.2
Especificao e escolha de variveis e dados usados.

Com base no modelo terico apresentado na segunda seo, estimou-se uma
demanda por bens pblicos, utilizando a Despesa Total Municipal como varivel
dependente. O vetor de variveis exgenas ou de determinantes da demanda de bens
pblicos inclui as seguintes variveis
15
:

1. Preo dos bens pblicos (ou tax price): definido como a razo entre a renda do
eleitor mediano e a renda total do municpio:
t = Y
MEDIAN
/ Renda Total do Municpio
O conceito de tax price acima est associado a uma taxao uniforme
(Stiglitz, 1988. Ver nota de rodap 23)

2. Renda Total do eleitor mediano: Composta de duas partes: renda privada do
eleitor mediano e da parte (quinho) que lhe corresponderia das transferncias
intergovernamentais:
Z
MEDIAN
= Y
MEDIAN
+ t
*
A
16


3. Transferncias Intergovernamentais Constitucionais (A): As transferncias
intergovernamentais constitucionais incluem os recursos federais do FPM, do IOF
ouro, e do IPVA e ICMS estaduais. Deve-se destacar que as transferncias usadas
neste modelo tm um carter constitucional, fato que as torna claramente
exgenas. Por outra parte, seu carter automtico, isto , no so condicionadas
para um uso especfico, as torna transferncias de tipo lump sum, o que as exime

15
. Todas as variveis sofreram transformao logartmica.
16
. O teorema de Bradford-Oates (1971) que estabelece que um dlar de transferncia equivalente a t
dlares de renda do eleitor mediano.
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de problemas de autocorrelao entre o erro e o preo dos bens pblicos.
(Moffit, 1984).

4. Participao da renda proveniente das transferncias intergovernamentais sobre
renda total do eleitor mediano.
PA = t
*
A / Z
MEDIAN

5. Populao Total do Municpio (Pop)

6. Densidade demogrfica: Populao por km quadrado :
Dens = Pop / Area

7. Grau de urbanizao. Proporo da populao que vive no permetro urbano
Urb = PopUrb / POP

8. Proporo da populao com menos de 14 anos: Prop(<14)

9. Proporo da populao com mais de 65 anos: Prop(>65)

10. Proporo da populao que analfabeta: Prop(Analf)

11. Proporo da populao de cor negra: Prop(Negr)

Portanto a equao a ser estimada :

) 27 ( ) ( ) ( Pr ) 65 ( Pr ) 14 ( Pr
.
10 9 8 7
6 8 4 3 2 1
Negr Analf op op op
Urb Dens Pop PA t Z Total Desp
MEDIAN
+ + > + < +
+ + + + + + =



O critrio de verificao da existncia do flypaper effect depende do valor estimado
para o coeficiente
3
correspondente varivel participao das transferncias na renda
total (PA = t
*
A / Z
MEDIAN
). Segundo o modelo do eleitor mediano (inexistncia do
flypaper effect), esse coeficiente deveria ser zero, j que as transferncias e os aumentos
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de renda teriam o mesmo efeito. Portanto a composio da renda total (t
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no deveria exercer nenhuma influncia sobre o gasto do governo local. Um coeficiente
significativamente diferente de zero, implica que a composio da renda faz diferena.
Portanto, transferncias e renda no seriam equivalentes. Ainda mais, se esse coeficiente
positivo, a presena do flypaper effect estaria verificada.
Para testar a influncia dos custos de mobilidade interjurisdicional, i.e distncia
intermunicipal na magnitude do flypaper effect, utilizaremos a estimao de parmetro
variando no espao para
3
.

3.5.3
Resultados

O modelo foi estimado para o conjunto de municpios brasileiros para o ano 1991
(4300 observaes)
17
. Primeiro se estimou a equao por Mnimos Quadrados Ordinrios
para testar a presena do flypaper effect. Em seguida, para a estimao com o mtodo de
parmetros variando no espao e devido s exigncias computacionais do mtodo
MCMC, utilizou-se o pacote economtrico PRV, desenvolvido no IPEA por Ajax R.
Bello Moreira.
A tabela 3.5.1 abaixo apresenta os resultados da estimao. Em geral, sob os dois
mtodos de estimao, pode-se observar que os coeficientes correspondentes aos
determinantes da demanda de bens pblicos tm em geral o sinal correto. Dado que os
bens pblicos so bens normais, lgico que a despesa municipal aumente com a renda
do eleitor mediano e possua uma relao negativa com o preo dos bens pblicos (tax
price). Por sua vez, a influncia positiva dos fatores estruturais tais como populao,
densidade demogrfica e grau de urbanizao um resultado comum na literatura
especializada sobre o tema. O sinal negativo para a proporo de populao com mais de
65 anos tambm um resultado freqente nos trabalhos empricos sobre bens pblicos e
mostra o efeito indireto da reduo das bases de tributao em jurisdies com proporo

17
. A escolha do ano de 1991 se deve disponibilidade de informao censitria em nvel de micro dados.
Essa informao penas disponvel no censo demogrfico de 1991.
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elevada de populao velha. Finalmente, a tabela abaixo, mostra que raa, grau de
analfabetismo e proporo da populao com menos de 14 anos no exercem influncia
sobre a despesa total dos governos municipais, fato que difere dos resultados encontrados
em trabalho clssicos sobre demanda de bens pblicos. (Borcheding, 1985, Lindbeck,
1985, Hamilton, 1983 e Wycoff, 1988)
No que se refere ao coeficiente da participao das transferncias na renda do
eleitor mediano, a tabela 3.5.1 mostra que essa varivel positiva e significativamente
distinta de zero. Portanto, os resultados obtidos demonstram de forma inequvoca a
existncia do flypaper effect, isto que as transferncias intergovernamentais tm um
efeito expansivo sobre a despesa pblica significativamente maior do que o efeito de
aumentos equivalentes de renda do eleitor mediano.
Tanto sob o mtodo de Mnimos Quadrados ordinrios quanto com o mtodo de
parmetros variveis, possvel afirmar que as transferncias intergovernamentais geram
uma resposta da despesa da unidade de governo receptora, aproximadamente 65% maior
que a resposta da mesma diante de aumentos da renda dos contribuintes.
A estimao de parmetros variando, permite identificar quais os municpios ou
regies onde o flypaper effect mais elevado, isto onde h maiores distores nas
finanas municipais. As figuras 3.3 e 3.4 e a tabela 3.5.2 apresentam evidncias sobre as
diferenas espaciais na intensidade deste fenmeno. Para o Brasil em seu conjunto, o
coeficiente
3
atinge um valor mdio de 0.66 variando entre os seus valores extremos de
0.37 nos municpios com menor distoro a 0.90 nos municpios onde o flypaper effect
mais intenso.
A Figura 3.3 mostra a distribuio espacial da magnitude desta distoro, com as
reas mais escuras significando um maior grau de distoro. Observa-se no mapa, que
municpios de maior tamanho possuem um coeficiente maior (ver regio da Amaznia
por exemplo), verificando a validade do modelo terico proposto acima. No entanto, a
Figura 3.3 no permite definir padres regionais na magnitude do flypaper effect. reas
escuras e claras esto distribudas de forma no uniforme em todo o territrio do pas
18
.

18
. As reas em branco no significam a ausncia do flypaper effect mas sim falta de informao (missing
values).

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A falta de definio de padres regionais na variao espacial do coeficiente de
interesse pode ser explicada pela falta de homogeneidade na distribuio espacial da
distncia intermunicipal varivel que, segundo o modelo terico acima, explica as
variaes de intensidade do flypaper effect. Assim, dado que municpios contguos no
necessariamente possuem tamanhos similares, a intensidade do flypaper effect no varia
suavemente entre municpios.
E importante salientar que a restrio usada, necessria para a identificao do
modelo, impe uma estrutura de variao no parmetro de interesse que pode ser
incompatvel com o padro espacial das variveis explicativas. Em particular, lembrando
o modelo terico apresentado, deveria se esperar que a distncia intermunicipal defina a
intensidade do flypaper effect. Entretanto, o mapa abaixo mostra que o tamanho dos
municpios (como medida aproximada de distncia) no possui um padro regional bem
definido, assim observa-se que municpios grandes podem ser vizinhos de municpios
pequenos e fato que impossibilita definir padres regionais para a distoro analisada
neste trabalho.
Uma outra explicao para essa ausncia de padro regional a necessidade de
um maior controle da heterogeneidade inter-regional (utilizao de uma especificao
com um maior nmero de variveis explicativas).
Na tentativa de inferir algumas regularidades regionais, foi construda a tabela
3.5.2 a partir do clculo de mdias do coeficiente do flypaper effect por unidade
federativa e por grande regio. Nessa tabela, observa-se que as regies Norte e Nordeste
tem em mdia um maior grau de distoro (0.69 e 0.67), enquanto que o Centro-Oeste e
Sudeste possuem o
3
mais baixo. Em nvel de estados observa-se que em Sergipe,
Alagoas, Rio Grande do Norte, Amap e Par, as transferncias produzem maiores
expanses de despesa pblica. Do lado contrrio, nos estados de Rondnia, Piau,
Maranho, Bahia e So Paulo o flypaper effect em mdia mais tnue.
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Tabela 3.5.1
Resultados da Estimao: Flypaper Effect
Mtodo: MQO Mtodo: MCMC
Varivel Dependente: Despesa Total

Variveis Explicativas:
Coeficiente
Mdias, valores mnimos e
mximos dos estimadores
de mxima verosimilhana
Constante -0.18
(-1.75)
0.236
min = 0.118 max = 0.351
Renda total do eleitor mediano* 0.98
(66.98)
0.933
min = 0.915 max = 0.95
Preo dos bens pblicos (tax
share)*
-0.78
(-35.39)
-0.755
min = -0.734 max = -0.802
Participao das transferncias na
renda total do eleitor mediano*
0.64
(61.99)
Parmetro variando no
espao
(ver tabela 4.2 e mapa)
Populao total* 0.17
(7.40)
0.181
min = -0.158 max = 0.204
Densidade demogrfica* 0.02
(3.64)
0.017
min = 0.013 max = 0.022
Grau de urbanizao* 0.04
(4.29)
0.038
min = 0.026 max = 0.047
Prop. Populao com menos de 14 -0.09
(-1.62)
0.003
min = -0.056 max = 0.058
Prop. Populao com mais de 65* -0.06
(-4.24)
-0.047
min = -0.065 max = -0.029
Prop. Populao analfabeta 0.00
(0.11)
0.059
min = 0.079 max = 0.040
Prop. Populao Negra 0.01
(1.45)
0.04
min = 0.000 max = 0.004
R2 0.95 Log(veros) 10698
Log Verosimilhana 5683,35 Preciso 38.287
Obs 3675 Iteraes 1000

Na realidade, a forma de tornar compatveis a teoria e o mtodo de estimao seria
considerar vizinhana como semelhana no tamanho de municpio e no como
contigidade geogrfica. Por sua vez, ao ser a distncia uma medida imperfeita de custo
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de mobilidade, j que desconsidera a qualidade do sistema de transporte, possvel
que ela no capture adequadamente esse custo de mobilidade interjurisdicional.
O modelo impe que municpios vizinhos, independente do seu tamanho,
possuam um grau de distoro similar (
3
prximos). Por outro lado, nosso modelo
terico prev que municpios com reas similares (ainda que no necessariamente
vizinhos) apresentem um flypaper effect similar. Portanto, existe uma certa
incompatibilidade entre a restrio imposta variao do parmetro e a distribuio
prevista para a intensidade desta distoro derivada no nosso modelo. A Figura 3.3
tambm evidencia a ausncia de uma relao inequvoca entre rea municipal e
intensidade do efeito.

Figura 3.3: Distribuio Territorial da Intensidade do Flypaper Effect


















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Tabela 3.5.2
rea mdia municipal e intensidade do Flypaper Effect por regies e UF

rea Km2
(milhares)
% Total
Brasil
No de
Municpios
% Total
Brasil
rea Mdia
Municipal
Km
2

Valor do
coeficiente
do Flypaper
Regio Norte 3,87 45,3 164 4.0 11092 0.686

Rondnia 239 2,8 15 0.4 7901 0.629
Acre 153 1,8 9 0.2 14092 0.640
Amazonas 1,578 18,5 - - - -
Roraima 225 2,6 - - - -
Par 1,253 14,7 93 2.2 10001 0.712
Amap 143 1,7 8 0.2 13973 0.723
Tocantins 278 3,3 39 0.9 3206 0.659

Regio Nordeste
1,561 18,3 1449 34.8 979 0.665
Maranho 333 3,9 117 2.8 2469 0.627
Piau 252 3,0 83 2.0 2064 0.610
Cear 146 1,7 178 4.3 799 0.663
Rio Grande do Norte 56 0,7 154 3.7 348 0.712
Paraba 56 0,7 168 4.0 331 0.680
Pernambuco 98 1,2 166 4.0 5961 0.681
Alagoas 28 0,3 95 2.3 289 0.712
Sergipe 22 0,3 74 1.8 302 0.734
Bahia 567 6,6 414 9.9 1362 0.637

Regio Centro-Oeste
1,612 18,9 349 8.4 4179 0.652
Mato Grosso do Sul 358 4,2 70 1.7 4850 0.660
Mato Grosso 907 10,6 76 1.8 9305 0.636
Gois 341 4,0 202 4.9 1612 0.656
Distrito Federal 6 0,1 1 -
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Regio Sudeste 927 10,8 1419 34.1 649 0.659
Minas Gerais 588 6,9 720 17.3 822 0.679
Esprito Santo 46 0,5 65 1.6 688 0.664
Rio de Janeiro 44 0,5 67 1.6 589 0.645
So Paulo 249 2,9 567 13.6 432 0.633

Regio Sul 577 6,8 781 18.8 659 0.662
Paran 200 2,3 315 7.6 619 0.638
Santa Catarina 95 1,1 201 4.8 460 0.679
Rio Grande do Sul 282 3,3 265 6.4 819 0.684

Brasil 8,547 100,0 4162 100,0 4225 0.665

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Figura 3.4: Intensidade do Flypaper Effect por Grandes Regies
Limites = +/- 2 Desvios Padro


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Figura 3.5: Relao entre rea e intensidade do flypaper effect



3.6
Concluses e Implicaes

Este captulo constatou a existncia do flypaper effect nas finanas municipais do
Brasil. As transferncias constitucionais destinadas aos municpios provocam uma
expanso de gastos pblicos municipais significativamente maior do que o resultante de
aumentos da renda per capita dos contribuintes. Esse efeito distorcivo varia positivamente
com o custo de mobilidade interjurisdicional.
As implicaes derivadas do primeiro resultado so bastante claras: a utilizao
intensiva de transferncias intergovernamentais de carter equalizador tem custos em
termos das distores geradas no processo de decises de gasto pblico na esfera
municipal. Obviamente, a maior participao das transferncias amplia essas distores.
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Esta constatao levanta um trade-off entre a necessidade de equalizar a
proviso de bens pblicos via transferncias e gerar uma maior vinculao entre custos e
benefcios derivados dos bens pblicos locais. Privilegiar o primeiro objetivo implica
aceitar as distores no financiamento municipal. Tornar mais transparente e direta a
relao entre despesas e tributos locais a partir de uma menor utilizao de transferncias,
implica conviver numa federao que, alm das enormes diferenas socioeconmicas
entre regies, apresentaria uma oferta desigualmente distribuda de bens e servios
pblicos, fazendo que esta oferta amplie as disparidades econmico-estruturais.
Por sua vez, a nvel terico, a menor mobilidade interjurisdicional nas regies
com menor concentrao populacional (caracterizadas por municpios de maior tamanho
e maior distncia intermunicipal), explica a maior incidncia deste fenmeno nas regies
Norte e Nordeste. Nestas regies a concorrncia entre municpios menor (j que os
contribuintes no podem se mobilizar facilmente na busca por uma melhor oferta de bens
pblicos) e portanto, os burocratas locais tm menos restries a seu comportamento
maximizador de oramento.
A implicao dessa segunda constatao que a proliferao de novos municpios
pode atenuar a intensidade dessa distoro, dado que uma maior concorrncia entre
municpios ou uma maior proximidade entre estes restringiria o poder de monoplio dos
burocratas locais. No Brasil, induzida pela ampliao das transferncias
intergovernamentais, houve uma grande proliferao de municpios. No entanto, os
municpios recm criados so extremamente dependentes das transferncias e portanto,
seu efeito parece ser mais forte do que o efeito produzido pela maior concorrncia entre
municpios.
Assim, possvel concluir que atenuar o flypaper effect implica aumentar a
participao da receita tributria prpria na estrutura de financiamento municipal e
diminuir o peso das transferncias nela e no fomentar a criao de novos municpios.
Para elevar a arrecadao municipal existem pelo menos dois mecanismos. O primeiro
descentralizar ainda mais o sistema de impostos, aumentando o nmero de instrumentos
tributrios a disposio dos governos locais. O segundo mecanismo elevar a carga
tributria municipal a partir de uma elevao do esforo de arrecadao dos governos
locais. Paratanto, admitindo que as transferncias constitucionais reduzem os incentivos
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para uma explorao adequada das bases tributrias dos entes receptores dessas
transferncias (Blanco, 1998), a re-estruturao do sistema de transferncias
intergovernamentais de carter automtico pareceria ser uma alternativa interessante.
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