El Mercado de Trabajo en La Estrategia de Reducción de La Pobreza de Guatemala

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO Oficina para Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana
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El mercado de trabajo en la estrategia de reduccin de la pobreza de Guatemala: Desafos y lineamientos para la accin
Pablo Sauma Fiatt
Equipo Tcnico Multidisciplinario para Centroamrica, Cuba, Hait, Mxico, Panam y Repblica Dominicana
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ISBN 92-2-313524-9 ISSN 1020-3974 Primera edicin: 2002
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Impreso en Costa Rica por Roxana Marn y Jorge Alpzar
NDICE
PRLOGO Enrique Br......................................................................................................................................5 DESAFOS DE LAS POLTICAS DE EMPLEO PARA LA REDUCCIN DE LA POBREZA EN GUATEMALA. SNTESIS Y PROPUESTAS Miguel Del Cid.................................................................................................................................7 A. Introduccin...........................................................................................................................7 B. Los principales desafos de las polticas de empleo para la reduccin de la pobreza...................7 C. Algunas orientaciones de Poltica.................................................................................................9 Anexo: Sntesis de las propuestas de los trabajos en grupo del Taller Lineamientos de polticas de empleo para la Estrategia de Reduccin de la Pobreza en Guatemala (6 de noviembre, 2002)................................................14 EL MERCADO DE TRABAJO EN LA ESTRATEGIA DE REDUCCIN DE LA POBREZA EN GUATEMALA: DESAFOS Y LINEAMIENTOS PARA LAACCIN Pablo Sauma Fiatt..........................................................................................................................17 INTRODUCCIN............................................................................................................................................17 1. LA POBREZA EN GUATEMALA................................................................................................17 1.1Lneas de Pobreza.......................................................................................................................18 1.2Ingresos / gastos..........................................................................................................................20 1.3Conclusiones del captulo...........................................................................................................20 2. EL MERCADO DE TRABAJO EN GUATEMALA...................................................................21 2.1 Condicin de actividad de la poblacin....................................................................................21 2.2 Poblacin ocupada de 10 aos y ms.......................................................................................23 2.3 Ingresos del trabajo...................................................................................................................29 2.4 El subempleo.............................................................................................................................30 2.5 Conclusiones del captulo..........................................................................................................31 3. DESEMPEO MACROECONMICO, MERCADO DE TRABAJO Y POBREZA.............31 3.1 Desempeo macroeconmico y mercado de trabajo................................................................32 3.2 Mercado de trabajo y pobreza...................................................................................................34 4. DESAFOS Y LINEAMIENTOS PARALAACCIN.................................................................37 5. CONSIDERACIONES FINALES.................................................................................................41 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS...............................................................................................43 NOTAS......................................................................................................................................................45 ANEXO CUADROS ESTADSTICOS..............................................................................................47
PRLOGO
Durante los aos 90, la economa Guatemalteca registr un proceso de crecimiento relativamente insuficiente e inestable, producto tanto de los condicionamientos econmicos externos, como de las situaciones sociopolticas y de los conflictos armados de carcter internos, que afectaron la base productiva nacional. As, el desempeo econmico y del mercado laboral no favoreci el mejoramiento de la situacin socioeconmica de los grupos ms excluidos, ya que algunas ramas de actividad de las cuales dependen los pobres, como la agricultura, registr un proceso de crecimiento inferior al promedio de la economa. Asimismo, se registr un incremento significativo de las actividades en que se concentra el trabajo informal (comercio y servicios) que suelen ocupar una proporcin importante de los pobres urbanos. El estilo de crecimiento y desarrollo conllev a un comportamiento poco satisfactorio del mercado laboral, cuya estructura ocupacional se deterior a lo largo de la dcada, ya que de cada 100 nuevos empleos creados por la economa, 76 surgieron en el sector informal, 12 se crearon en la actividad agrcola y solamente 12 se generaron en el sector moderno de la economa. Es as como se registr un deterioro en el promedio de la calidad del empleo, habindose manifestado a la vez en un incremento en las brechas de trabajo decente. Con estas tendencias adversas del mercado laboral, los niveles de pobreza resultaron explosivos hacia fines de los 90, pues alrededor de 6 de cada 10 guatemaltecos vivan en condiciones de pobreza y cerca de la mitad de estos eran indigentes. El problema era ms intenso en el campo donde 7 de cada 10 personas estaban afectadas por el flagelo de la pobreza, el cual es mucho ms agudo entre las poblaciones indgenas, donde 3 de cada 4 eran pobres o indigentes. Por ello, segn se expresara en su oportunidad el actual Secretario de Planificacin y Programacin, Sr. Miguel von Hoegen, la pobreza en Guatemala tiene cara indgena y de mujer. De all los grandes desafos que enfrenta el pas desde la perspectiva de fomentar el trabajo decente para todas y para todos. El presente estudio, elaborado por el consultor Pablo Sauma, constituye una contribucin de la OIT a la Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP) de Guatemala, en respuesta a solicitud de la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia de este pas. La publicacin incluye una seccin de sntesis y propuestas preparada por el Sr. Miguel Del Cid, Especialista Principal en Empleo del Equipo Tcnico Multidisciplinario (ETM) con sede en San Jos, Costa Rica, que intenta integrar en una visin resumida, los principales resultados del estudio con la percepcin y recomendaciones de los interlocutores sociales guatemaltecos, recogidas en dos reuniones tripartitas celebradas para su discusin y adopcin. Para la OIT, comprometida con el dilogo social, es motivo de gran satisfaccin el esfuerzo mostrado por los interlocutores sociales de Guatemala, para asegurar las condiciones de dilogo necesarias en la discusin y consenso de polticas de empleo, trabajo decente y reduccin de la pobreza. Ello fue reiterado en el taller Lineamientos de polticas de empleo para la estrategia de reduccin de la pobreza en Guatemala, celebrado en esta ciudad (6 de noviembre de 2002), por convocatoria del Ministerio de Trabajo y
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Previsin Social. En este evento se avanz en el consenso de gran parte de los lineamientos de polticas derivados del estudio, y los interlocutores dejaron abierta la posibilidad para seguir discutiendo otros temas que no se lograron consensuar. Todos estos resultados se incluyen en la seccin de sntesis y propuestas de esta publicacin. Los interlocutores sociales decidieron trasladar los resultados y propuestas del citado taller a la recin creada Comisin Tripartita de Asuntos Internacionales de Trabajo, con el fin de darles el trmite que corresponda, para desarrollar las polticas en trminos de los programas y proyectos que se vean reflejados en el presupuesto de la nacin. En esta tarea, la OIT ha reiterado su disposicin para seguir acompaando a los interlocutores sociales guatemaltecos, confiando en que se mantendr esa disposicin al dilogo y la concertacin nacional.
Enrique Br Bautista
Director de la Oficina de rea para Centroamrica, Panam y la Repblica Dominicana y del Equipo Tcnico Multidisciplinario para Centroamrica, Cuba, Hait, Mxico, Panam y Repblica Dominicana
San Jos, Diciembre del 2002
DESAFOS DE LAS POLTICAS DE EMPLEO PARA LA REDUCCIN DE LA POBREZA EN GUATEMALA. SNTESIS Y PROPUESTAS Miguel Del Cid
A. Introduccin
B. Los principales desafos de las polticas de empleo para la reduccin de la pobreza
Esta seccin de sntesis y propuestas pretende integrar en una visin resumida los principales aspectos del diagnstico y las orientaciones de polticas derivadas de la presente contribucin de OIT a la Estrategia de Reduccin de la Pobreza en Guatemala (ERP). Las propuestas enfatizan en las reas de poltica que se consideran de alta prioridad intervenir, desde la perspectiva del marcado de trabajo, evitando repetir propuestas en reas que son tratadas exhaustivamente por la ERP. Igualmente, esta visin sinttica integra las perspectivas y propuestas de los interlocutores empresariales, sindicales, y gubernamentales, planteadas en el taller tripartito Lineamientos de polticas de empleo para la Estrategia de Reduccin de la Pobreza en Guatemala, convocado por el Ministerio de Trabajo y Previsin Social (6 de noviembre de 2002) para retomar el dilogo en materia de empleo, iniciado en marzo del presente ao (en el seminario Desafos de las Polticas de Empleo y Reduccin de la Pobreza en Guatemala, 19 de marzo, 2002). Enelltimotallertripartito,losinterlocutores sociales guatemaltecos demostraron un alto grado de madurez y plantearon su acuerdo (total o parcial) con la mayora de las propuestas de polticas esbozadas en el presente documento. Y en los pocos temas en los que no se logr un acuerdo, los interlocutores manifestaron su disposicin a continuar con el dilogo en la bsqueda de consensos (en el anexo de esta seccin se incluye una sntesis de las propuestas de los trabajos en grupo en el formato utilizado en el taller).
1)An cuando los instrumentos de medicin y metodologas utilizadas no permiten hacerse una idea precisa sobre la evolucin de la magnitud de la pobreza en Guatemala durante la pasada dcada, estimaciones de aos recientes reflejan una gran extensin del problema que afecta a cerca de 6 de cada 10 habitantes del pas. Cifras gruesas muestran que el drama es ms acentuado en el rea rural (7 de cada 10 personas estn afectadas por pobreza) y con ms nfasis entre las poblaciones indgenas, donde tres de cada cuatro personas eran pobres o indigentes en 1998. 2) Los factores que por el lado del mercado de trabajo contribuyen a explicar las condiciones de pobreza entre los hogares y la poblacin, se refieren a las insuficiencias en la dinmica del crecimiento econmico y del empleo y su impacto sobre actividades y dominios donde se ubican los pobres, as como a los problemas relacionados con la insercin ocupacional y caractersticas de los grupos ms desfavorecidos. 3) Desde la perspectiva del crecimiento econmico, una de las actividades de las cuales dependen en gran medida los pobres es la agricultura y la misma registr una de las ms bajas tasas de crecimiento (3% promedio anual). Con ello, el crecimiento en el empleo fue escaso (1.2% promedio anual) y su importancia relativa en la ocupacin total se redujo en ms de 10 puntos porcentuales entre 1989 y 1998 (aos que se utilizan como parmetros de comparacin por la no disponibilidad de datos de empleo a nivel nacional a la fecha en que se elabor este informe).
4) Una situacin similar ocurri con la industria manufacturera, que registr el ritmo de crecimiento ms bajo (2.8% anual) y que en contrapartida mostr un rpido crecimiento del empleo (8.3% anual), lo cual denota una cada importante en la productividad sectorial, debido en gran medida a que el grueso de los nuevos empleos industriales se crearon en el sector informal. 5) En el mercado de trabajo, las actividades que ms aportaron en trminos absolutos a la generacin de empleo fueron el comercio y los servicios (5 de cada 10 empleos nuevos se crearon aqu), siendo actividades que suelen concentrar el grueso de las ocupaciones informales del rea urbana. 6) En general los datos muestran un deterioro en la estructura del mercado de trabajo entre 1989 y 1998, lo cual sugiere un desmejoramiento en la calidad del empleo y las condiciones de trabajo (no obstante los problemas de comparabilidad de las encuestas). En dicho perodo 76 de cada 100 nuevos empleos se crean en el sector informal, mientras 12 de cada 100 surgen en la actividad agrcola y 12 en el sector formal de la economa. Con ello, el peso relativo de la ocupacin informal aumenta significativamente en 14 puntos porcentuales, en el sector agrcola se reduce en 11 puntos y el empleo formal cae en 3 puntos. Cabe resaltar que hacia fines de la dcada la insercin ocupacional de las mujeres era ms precaria que la de los hombres, pues casi 2 de cada 3 mujeres se ocupaban en la informalidad (contra 1 de cada 4 hombres) y la mayora de ellas (el 57.1%) realizaban su trabajo de manera independiente sin derechos ni condiciones de proteccin de ningn tipo. 7) Como rasgo distintivo de la estructura precaria en el mercado de trabajo agrcola puede sealarse que 7 de cada 10 ocupados en 1998 se insertaban en actividades muy rezagadas de la economa campesina e indgena (trabajo por cuenta propia y pequeas explotaciones con menos de 5 ocupados), donde prevalece el trabajo de baja calidad, as como bajos niveles de productividad e ingresos de la fuerza de trabajo. La situacin ms desventajosa est entre las poblaciones indgenas, en tanto 9 de cada
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10 miembros de su fuerza de trabajo se ubican en actividades agrcolas o en el sector informal. 8) Como elemento fundamental en la caracterizacin de la pobreza debe reiterarse la insercin ms precaria de la fuerza laboral de los hogares pobres en el sector informal y en la economa agrcola (la mayor parte de subsistencia). As por ejemplo, mientras entre los hogares no pobres 32 de cada 10 miembros activos se ocupan en el sector formal, entre los pobres e indigentes 93 de cada 100 dependen del sector informal o de actividades agrcolas (35 y 58 de cada 100 respectivamente). De all que entre los ocupados pobres se registre un mayor subempleo que entre los no pobres. El principal desafo de las polticas de empleo, trabajo decente y reduccin de la pobreza consiste en avanzar hacia una modernizacin creciente del mercado de trabajo, elevando las condiciones de productividad e ingresos del sector informal y la economa campesina e indgena, con el fin de integrarla a los beneficios del crecimiento y la modernidad. 9) Un factor sociodemogrfico importante se refiere al mayor tamao promedio de los hogares pobres, relacin que se ampla entre los indigentes, que tienen 2 miembros ms respecto a los hogares no pobres (4.5 en este ltimo caso contra 6.6 del primero). De all que el nmero promedio de menores de 15 aos entre los hogares pobres duplica el correspondiente de los no pobres (1.5 y 0.8 respectivamente). Estas caractersticas sociodemogrficas limitan la participacin de la mujer en el mercado de trabajo entre los hogares pobres, y a su vez se traduce en una restriccin al acceso y permanencia de los nios pobres en el sistema escolar. 10) Un dficit que ampla las condiciones de pobreza y exclusin entre la fuerza de trabajo y la poblacin se refiere a la limitada cobertura de la seguridad social, que en general es baja (16.7% del total de ocupados en el ao 2000), y que se reduce drsticamente entre los ocupados agrcolas (al 7.3%) y mucho ms entre los ocupados informales (2.1% del total). Este dficit representa un gran desafo para la estrategia de reduccin de la pobreza. El acceso a la seguridad social tiende a concentrarse entre los asalariados
de los segmentos ms modernos de la economa donde el 57% estn afiliados al IGSS (lo que denota que an en estos estratos de empresas existira un dficit significativo en la materia). 11) Finalmente, un desafo importante tiene que ver con la recuperacin del bajo poder de compra de los asalariados formales que a fines de los 90 perciban salarios mnimos inferiores en trminos reales a los prevalecientes a inicios de los 80. Aqu el principal desafo, en el corto plazo, consiste en defender continuamente su poder de compra frente a la inflacin y propiciar, en el mediano y largo plazo, su mejora en proporcin al incremento de la productividad promedio del conjunto de la economa y a los incrementos de productividad entre las distintas actividades econmicas. Todo ello requiere incidir, con las polticas apropiadas, sobre los factores que determinan los salarios y que se refieren al nivel de actividad econmica, al grado de modernizacin de la economa y del mercado de trabajo, al nivel de productividad de las empresas y a la calidad de la fuerza de trabajo (educacin y competencias). C. Algunas orientaciones de poltica
12) A fin de compatibilizar los objetivos econmicos y sociales del desarrollo, la OIT, conjuntamente con sus constituyentes tripartitos, propugna a nivel mundial una agenda por el trabajo decente, que expresa una aspiracin universal de las mujeres y hombres de todo el mundo, y resalta sus esperanzas por obtener un trabajo productivo, en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana ( memoria del Director General de la OIT en la 89 Conferencia Internacional del Trabajo, 2001). El trabajo decente es un objetivo pertinente y relevante en cualquier estrategia de combate a la pobreza, ya que expresara la decisin de situar los objetivos econmicos y sociales a un mismo nivel y la aspiracin de maximizar empleo y ocupacin productivos y bien remunerados en favor de las mayoras. Y ello se debe expresar en polticas y programas que atiendan no slo a la cantidad, sino tambin a la calidad de los empleos que requiere la sociedad, para asegurar
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medios de vida dignos y propiciar la realizacin plena del ser humano en su actividad laboral. Las orientaciones de poltica e iniciativas que a continuacin se presentan tienen como referente la nocin de trabajo decente, y los interlocutores sociales guatemaltecos las podran desarrollar al nivel que consideren viable, en lo cual pueden contar con el apoyo de la OIT. 13) La experiencia indica que no basta con propiciar un determinado ritmo de crecimiento, o con lograr ciertos equilibrios monetarios y macroeconmicos bsicos, para enfrentar con eficiencia los problemas del empleo y la pobreza. Se requiere tambin poner nfasis en la direccin de ese crecimiento y su capacidad de impactar sobre actividades generadoras de empleo y entre regiones / sectores donde sobreviven los pobres. Esto es, se requiere incidir sobre la distribucin del crecimiento en el mbito sectorial y regional, lo cual exige de un cierto grado de intervencin con polticas de Estado para reactivar y reorientar el crecimiento y la inversin entre actividades / regiones prioritarias para el desarrollo. 14) Por ello, una primera propuesta que se impone es propiciar una poltica de crecimiento econmico balanceado (o equilibrado) en los planos sectorial y regional, que impacte equitativamente los sectores primarios, secundarios y terciarios, apuntalando la competitividad de la economa, en funcin del desarrollo integral del pas. En esta lnea, los interlocutores guatemaltecos subrayan la necesidad de una poltica de fomento de la inversin productiva y desarrollo de las exportaciones, como soporte importante del crecimiento de la demanda agregada de la economa y la creacin de empleos de calidad. 15) Si se parte del hecho de que aproximadamente el 83% de los ingresos de los hogares provienen del trabajo y que las insuficiencias de ingresos de los pobres se deben principalmente a la precaria insercin ocupacional de su fuerza laboral, se concluye entonces, que resulta fundamental priorizar polticas con el objetivo de: Potenciar la productividad e ingresos de la economa campesina e indgena
Aumentar la productividad e ingresos de los trabajadores del sector informal Incrementar la productividad en las empresas del sector formal Fomento del empleo de calidad en los sectores modernos del mercado laboral Mejorar las competencias de la fuerza de trabajo Proteger los salarios mnimos y mejorar los ingresos reales de la fuerza de trabajo Aumentar la cobertura de la seguridad social Promover el dilogo social El logro eficiente de estos objetivos requiere una coherencia y sincrona entre la poltica econmica y social, con lo cual ambas deben actuar en el mismo sentido, tener igual grado de prioridad y deben concebirse integralmente.Adems, se requieren esfuerzos sostenidos (polticas y programas) de largo plazo, considerando que la subutilizacin y la pobreza son fenmenos estructurales que no tienen solucin viable en el corto plazo. 16) Orientaciones de polticas para potenciar la productividad e ingresos de la economa campesina e indgena. El logro de metas de alivio a la pobreza en Guatemala exige priorizar en polticas y programas que permitan aumentar la productividad e ingresos en las actividades y regiones donde se concentran los pobres, en lo cual se debe recurrir a diversos instrumentos: Siendo el grueso de los pobres del campo campesinos e indgenas sin medios ni capacidades para producir, se requiere una poltica agresiva de dotacin de tierras cultivables, que debe ser parte de un programa de desarrollo productivo, en funcin de la vocacin de la tierra y de la fuerza de trabajo rural. En ello se debe tener presente las condiciones adversas de la mujer respecto a su acceso a la propiedad de la tierra y las polticas pblicas. Dicha poltica debe ir acompaada de programas de crdito, capacitacin, asistencia tcnica, apoyo en comercializacin, organizacin, etc., que permitan elevar la productividad e ingresos, especialmente entre las poblaciones ms desfavorecidas. Ello demanda asignar, de manera
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sostenida, los recursos presupuestarios necesarios a estos fines. Sincrnicamente se requiere un esfuerzo sostenido de inversin del Estado en proyectos de desarrollo de infraestructura econmica (caminos-carreteras de produccin, puentes, obras de riego, centros de acopio, etc.) y social (acueductos y alcantarillados, salud, educacin, vivienda, etc.) Como elemento clave, existe la posibilidad de emprender los proyectos de inversin con criterios de mano de obra intensiva, con alta participacin de las comunidades beneficiadas y en temporadas del ao consistentes con el ciclo estacional de los principales cultivos. En complemento a todo este proceso, se debe impulsar una decidida poltica de descentralizacin de los programas de desarrollo e inversin, en lo que respecta a su formulacin y ejecucin. Como un nfasis especial planteado por los interlocutores sociales guatemaltecos, los programas deben ser ejecutados con la mayor transparencia en el manejo de los recursos y con criterios muy objetivos y tcnicos al margen de cualquier manipulacin poltica. 17) Elevar la productividad e ingresos de las unidades productivas del sector informal y de las pequeas empresas. Las propuestas de polticas parten del reconocimiento de que el sector informal es una realidad creciente en los pases, que se reproduce por las insuficiencias de los modelos de crecimiento y desarrollo que son incapaces de crear los empleos modernos en cantidades suficientes para absorber la fuerza de trabajo. Por ello los lineamientos de poltica que se proponen, no buscan promover en s la informalidad, sino que estn orientadas a mejorar las condiciones y niveles de productividad e ingresos de las unidades econmicas y fuerza de trabajo del sector informal e impulsar su modernizacin y formalizacin en la medida de lo posible. A continuacin los lineamientos de poltica que se proponen: Considerando que representa el segmento del mercado laboral con mayor crecimiento de la ocupacin en los ltimos aos, se imponen programas que permitan a las
unidades productivas del sector informal y de pequeas empresas con viabilidad econmica, un mayor acceso al crdito, al capital y a la tecnologa. Sincrnicamente, la presencia sostenida de los programas de formacin profesional, asistencia tcnica, apoyo en comercializacin y organizacin, resulta fundamental en el logro de metas crecientes de productividad e ingresos. Si bien muchas de estas acciones ya son emprendidas por el Ministerio de Trabajo y el INTECAP, se requiere un esfuerzo de ampliacin de las mismas y el propsito explcito de llegar a los ms pobres de la ciudad. En esta orientacin de poltica se debe tener muy en cuenta las condiciones ms precarias de insercin laboral de la mujer en las actividades ms atrasadas del sector informal. Inversin pblica en proyectos de infraestructura de apoyo al sector informal y de pequeas empresas (centros integrados de produccin, centros artesanales, mercados, etc.) Los ocupados informales en actividades de subsistencia y escasa viabilidad debern recibir tambin apoyo en capacitacin para impulsar su movilidad ocupacional a actividades de mayores perspectivas. 18) Fomento de la productividad y del empleo de calidad entre los segmentos modernos del mercado laboral. En este campo se plantean lineamientos de polticas que buscan, por un lado, apuntalar las condiciones de productividad y competitividad entre las empresas pequeas, medianas y grandes, y por otro, fomentar el cumplimiento de las normas laborales y mejorar los niveles de remuneracin de la fuerza de trabajo. Polticas de apoyo a la produccin y productividad en base a un mayor acceso al crdito, capacitacin, tecnologa, comercializacin, etc. entre pequeas, medianas y grandes empresas. Fomento de programas de capacitacin en la empresa, en base a incentivos fiscales y de otro tipo, favoreciendo competencias y ocupaciones de mayor impacto sobre la productividad y competitividad de las unidades productivas. Fomento de empleos de calidad. Como parte integrante de las polticas de fomento
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de empresas en distintas reas (por ejemplo, de impulso al turismo y otras actividades exportadoras), el gobierno debe propiciar el cumplimiento efectivo de la legislacin del pas en general, y las normas laborales y sociales en particular (salarios mnimos, seguridad social, condiciones y medio ambiente de trabajo, derecho a sindicacin y negociacin colectiva, condiciones y medio ambiente de trabajo, prohibicin del trabajo infantil, la no discriminacin de ningn tipo, etc.), como requisito fundamental de las concesiones e incentivos fiscales y de otro tipo que se otorgan. Idntico requisito se debe extender a todas las empresas favorecidas por distintos beneficios fiscales, crediticios, licitaciones pblicas, etc., incluidas empresas pequeas y medianas, a las cuales se podra brindar una asistencia especial para que cumplan las normas sociales y laborales bsicas. 19)Aumentar la cobertura del IGSS: La ampliacin de la proteccin y seguridad social a las mayoras debera ser un elemento fundamental de una estrategia antipobreza. Por ello, las medidas de estmulo y fomento citadas en el numeral anterior vlidas para alentar el cumplimiento efectivo de las normas de seguridad social entre los trabajadores de empresas formales (incluidas pequeas y medianas). En el caso de los trabajadores del sector informal se imponen tambin medidas de estmulo para que accedan a la seguridad social, comenzando por ejemplo, con los asalariados y patronos de microempresas y trabajadores independientes con mayores ingresos. Estas medidas de estmulo podran incluir la vinculacin de los programas de crdito al aseguramiento de los trabajadores de las unidades econmicas favorecidas, as como la posibilidad de establecer coberturas opcionales (por ejemplo, slo salud y/o riesgos del trabajo, etc.) de acuerdo a las necesidades o capacidad de pago de los trabajadores informales. En este tema, los interlocutores sociales plantean como nfasis la necesidad de un esfuerzo gubernamental para avanzar hacia una verdadera autonoma, modernizacin y descentralizacin del IGSS; y se impone, a la vez, el compromiso conjunto para el pago efectivo de la deuda pblica y privada a la institucin y por una auditora so-
cial para fiscalizar el manejo transparente de los recursos. 20) Proteccin y cumplimiento de los salarios mnimos. Las orientaciones de poltica que aqu se plantean buscan en primer lugar recuperar de manera automtica el poder de compra de los salarios mnimos perdido en el corto plazo (un ao) por la inflacin; y simultneamente, plantearse hacia el mediano y largo plazo un proceso realista de incremento en su poder de compra, considerando el crecimiento de la produccin y productividad de la economa. Frente al deterioro sostenido de los salarios mnimos reales por ms de dos dcadas, se requiere un mecanismo de proteccin del poder de compra de los salarios mnimos vigentes, lo cual requiere en primer trmino una revisin peridica (por ejemplo anual) que permita recuperar automticamente la inflacin pasada. Es decir, con esta revisin se buscara especficamente recuperar la inflacin registrada en el tiempo transcurrido desde la ltima revisin. En complemento, resulta importante avanzar hacia un pacto social por un proceso de recuperacin progresiva y realista del poder de compra de los salarios, propiciando aumentos en trminos reales que consideren de manera equitativa el crecimiento econmico y los aumentos de productividad en el conjunto de la economa y entre ramas de actividad econmica. Igualmente (y ante la situacin desventajosa de los salarios mnimos agropecuarios) es importante avanzar en la reduccin de la brecha entre los mnimos agropecuarios y no agropecuarios, considerando que los mismos se suelen aplicar efectivamente entre las actividades ms modernas, por lo cual no afectara la competitividad en la agricultura. Todo este proceso se debe llevar a cabo con el mayor grado de consenso posible y con una accin dinmica de la Inspeccin del Trabajo para hacer cumplir las normas de manera efectiva. 21) Como parte de la poltica general de salarios se debe alentar la negociacin (en los convenios colectivos) de aumentos salariales, asociados a mejoras de la productividad. Y ms ampliamente, se debe fomentar el uso del convenio colectivo de trabajo para negociar temas de inters y beneficio mutuo
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de sindicatos y empresas. La capacitacin en la empresa, mejoras de mtodos y organizacin del trabajo, becas escolares y otros temas que potencian la productividad, competitividad e ingresos deben ser incluidos en la estrategia y polticas de negociacin colectiva. Si bien en materia de poltica de salarios (mnimos y de mercado negociados por convencin colectiva) no se logr un acuerdo en el ltimo taller tripartito, los interlocutores sociales guatemaltecos han dejado abierta la posibilidad de seguir dialogando con miras a lograr un consenso en la materia. 22) Por otro lado, se debe subrayar la importancia que asigna la estrategia oficial a la educacin como instrumento de combate a la pobreza en el largo plazo. Sin embargo resulta prioritario hacer efectivos esos instrumentos inmediatamente, a partir de programas concretos que aseguren el derecho a la educacin gratuita entre los ms pobres. La figura de la beca escolar, acompaada de una comida escolar en beneficio de una poblacin objetivo que se pueda identificar entre los grupos ms desfavorecidos, seran instrumentos eficientes en la bsqueda de igualdad de oportunidades de educacin y en la lucha por la erradicacin progresiva del trabajo infantil. En esta misma direccin apuntan las distintas propuestas de polticas de empleo y reduccin de la pobreza, en el entendido de que las principales causas del trabajo infantil se deben buscar en las condiciones generalizadas de pobreza e indigencia que afectan una proporcin significativa de los hogares guatemaltecos. 23) Como parte de este esfuerzo de la sociedad guatemalteca para asegurar la gratuidad efectiva de la enseanza bsica, se impone un programa nacional de alfabetizacin orientado con nfasis hacia la poblacin y fuerza de trabajo de los sectores socioeconmicos ms excluidos del campo y la ciudad (economa campesina y sector informal), con el fin de potenciar o desarrollar sus capacidades de aprendizaje, y por esa va mejorar sus competencias y condiciones de empleabilidad. 24. Fortalecimiento del dilogo social. Las polticas de empleo para la reduccin de la pobreza resultarn viables siempre que
prevalezcan condiciones apropiadas al dilogo entre los distintos interlocutores sociales y polticos guatemaltecos. Por ello, se requiere un compromiso creciente de todos los interlocutores en esta direccin, lo cual exige como condicin que los sectores se comprometan al efectivo reconocimiento mutuo de su papel como interlocutores legtimos, al respeto de los derechos humanos fundamentales, as como de los principios de la democracia y la justicia social. Como orientacin de poltica fundamental, se plantea la necesidad de fortalecer las distintas instancias de dilogo social existentes en el pas, y alentar el desarrollo de las que se requieran, comenzando con las que operan en el mbito de las relaciones laborales, como es el caso de la Comisin Tripartita de Asuntos Internacionales de Trabajo. 25) Finalmente, tambin se debe subrayar que la adopcin de una estrategia efectiva de
combate a la pobreza, exige de una decisin poltica de los interlocutores sociales que viabilice su financiamiento. Los recursos de inversin econmica necesarios para favorecer a los pobres de la economa informal, campesina e indgena resultan cuantiosos, as como los necesarios para validar la gratuidad de la enseanza. La contraparte presupuestaria para el financiamiento pblico de estas polticas y programas podra exceder la carga fiscal que hoy aportan los guatemaltecos. Por ello, esa decisin poltica pasa por asumir un compromiso solidario hacia una contribucin fiscal creciente, en especial de parte de los grupos de poblacin con mayores ingresos. En esto, debe asumirse conciencia de que la mayor inversin en capital fsico y humano potencia en el futuro la productividad y competitividad de la economa, aumenta los ingresos laborales y minimiza el conflicto social, la inseguridad y la violencia.
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EL MERCADO DE TRABAJO EN LA ESTRATEGIA DE REDUCCIN DE LA POBREZA DE GUATEMALA: DESAFOS Y LINEAMIENTOS PARA LAACCIN Pablo Sauma Fiatt
INTRODUCCIN El presente estudio se realiz bajo la coordinacin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), en el marco de la asistencia que brinda al gobierno de Guatemala, en este caso particular, como contribucin a la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, en los temas del mercado laboral, empleo, pobreza y sus interrelaciones. Los trminos de referencia definieron cuatro tareas principales a realizar como parte del estudio: i) un anlisis del mercado de trabajo y de las interrelaciones entre empleo, ingresos y pobreza; ii) el anlisis y evaluacin de las interrelaciones entre crecimiento econmico, empleo y pobreza; iii) el anlisis del impacto de la orientacin y nfasis de las poltica macroeconmica sobre el ritmo y direccin del crecimiento del PIB y la generacin de empleo de calidad; y iv) un anlisis de la situacin y perspectivas del empleo, salarios e ingresos y del funcionamiento de los mercados de trabajo, incluyendo los problemas del empleo en el sector informal y la economa campesina; e identificando los principales desafos. Vale destacar que los anlisis con una perspectiva temporal se vieron afectados por la existencia de informacin del mercado de trabajo y de la pobreza solamente para tres puntos en el tiempo (1989, 1998 y 2000), con algunos problemas de comparabilidad entre ellos, motivo por el cual el nfasis se puso en el anlisis de la situacin ms reciente. El documento consta de cuatro captulos. En el primero de ellos se analiza la situacin de la pobreza durante la dcada de los aos noventa, mientras que en el segundo se considera lo referente al mercado de trabajo en ese mismo perodo. En el captulo siguiente se vinculan el desempeo macroeconmico, el mercado de
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trabajo y la pobreza. Finalmente, en el cuarto captulo se presenta una propuesta de acciones para el mercado de trabajo, buscando mejorar la situacin general de la poblacin, pero especialmente la de los ms pobres. Una primera versin de este informe fue sometida a consideracin del Ministerio de Trabajo y Previsin Social, del Instituto Nacional de Estadstica y de la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia, por intermedio de los enlaces institucionales. Valiosos comentarios se obtuvieron de esa consulta, los cuales fueron tomados en cuenta para elaborar una nueva versin, la cual fue presentada en el seminario Desafos de las polticas de empleo y reduccin de la pobreza en Guatemala, realizado el da 20 de marzo de 2002 en Ciudad de Guatemala, y que cont con la participacin de funcionarios del gobierno, representantes sindicales y empresariales, as como funcionarios de OIT. En esa actividad se obtuvieron nuevamente valiosos comentarios, los cuales se incorporan en el presente. El autor desea agradecer a todas las personas que le brindaron su apoyo durante la ejecucin del estudio, especialmente los enlaces institucionales y dems funcionarios de las instituciones mencionadas; as como a los participantes en el seminario tripartito. 1. LA POBREZA EN GUATEMALA Para aos recientes existen tres estimaciones de la incidencia de la pobreza por insuficiencia de ingresos: 1989, 1998 y 2000, las cuales fueron obtenidas con informacin de sendas encuestas a nivel nacional realizadas por el Instituto Nacional de Estadstica (INE). La primera de esas estimaciones se obtuvo a partir de la Encuesta Nacional Sociodemogrfica de 1989 (abril-julio), y fue
publicada en (Instituto Nacional de Estadstica de Guatemala, 1991). Segn esa estimacin, de una poblacin total de casi 8,7 millones de personas, un 79,9% se encontraban en situacin de pobreza (un 59,3% en pobreza extrema), con mayor incidencia en rea rural (86,8%) respecto a la urbana (65%); y por regiones, mayor en la Norte (91,7%) y Nor-occidental (90,6%), y menor en la Metropolitana (64,3%). No se produjeron nuevas estimaciones de pobreza hasta que se estuvo disponible la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares (ENIGFAM), realizada entre marzo de 1998 y febrero de 1999. En el documento El drama de la pobreza en Guatemala (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 2001a) se incluyen estimaciones de pobreza a partir de ella, utilizando dos lneas de pobreza total y dos de indigencia (en cada caso, nacional e internacional, y que resultaron muy similares, como se ver ms adelante). Como resultado, con ambas lneas, ms de la mitad de la poblacin guatemalteca se encontraba en una situacin de pobreza (entre 54,1% y 56,7% respectivamente segn la lnea de pobreza utilizada), o sea, cerca de 6 millones de personas. En situacin de pobreza extrema estaba ms de una cuarta parte de la poblacin (entre 27,8% y 26,8% respectivamente), lo cual equivale a 2,8 millones de personas. La poblacin indgena, que segn esa encuesta representa ms de un 40% de la poblacin total, es la ms afectada por el fenmeno, pues casi tres cuartas partes de ella era pobre (entre 71,4% y 73,8%), en comparacin con cerca de un 40% de la no indgena (entre 37,8% y 40,6%). As mismo, la poblacin indgena presentaba ms del doble de extrema pobreza (entre 40,3% y 38,9%) que la no indgena (entre 16% y 15,3%). Por reas, el porcentaje de pobres en la rural (entre 73,3% y 75,3%, dependiendo de la lnea) casi triplicaba el de la urbana (entre 24,9% y 28,4%). En relacin con la pobreza extrema, en torno a un 40% de la poblacin rural se encontraba en esta situacin, en comparacin con cerca de 7% del rea urbana. Los contrastes regionales tambin son notorios: menos de una quinta parte (entre 15,4% y 18,9%) de la poblacin de la regin
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Metropolitana era pobre, en contraste con ms del 80% de la que habitaba en la regin Norte (entre 80,5% y 81,7%). En el caso de la pobreza extrema, la poblacin de la regin Metropolitana era menos afectada (cerca de 5%) que la de la regin Norte (entre 53,3% y 52%). Finalmente, el INE acaba de publicar nuevas estimaciones de pobreza (INE, 2001), obtenidas a partir de la Encuesta Nacional sobre Condiciones de Vida del ao 2000 (juniodiciembre). Las mismas se realizaron a partir de los gastos familiares, en lugar de los ingresos, utilizados en las estimaciones previamente mencionadas. El resultado fue que un 55,9% de la poblacin se encontraba en situacin de pobreza (un 15,7% en pobreza extrema), o sea, casi 6,4 millones de personas (1,8 millones en pobreza extrema). Al igual que en las estimaciones anteriores, la mayor parte de los pobres resida en las reas rurales (aproximadamente ocho de cada diez pobres -82%-). Ahora bien, a pesar de disponer de esas estimaciones puntuales, no es posible conocer la evolucin de la pobreza en Guatemala durante los aos noventa, pues esas estimaciones no son directamente comparables. Dos aspectos principales inciden en esa situacin: i) diferencias en las lneas de pobreza utilizadas, y ii) diferencias entre los ingresos medidos en cada una de las encuestas o haber utilizado gastos en lugar de ingresos. A continuacin se analizan esos factores, no con el objetivo de generar estimaciones comparables, sino que ms bien de demostrar los problemas existentes. 1.1 Lneas de pobreza
Para la primera estimacin de pobreza, a partir de la Encuesta Nacional Sociodemogrfica de 1989 (INE, 1991), se construyeron 3 canastas bsicas de alimentos: una para el rea urbana central, otra para el resto urbano y otra para el rea rural. Los requerimientos calricos promedio fueron estimados en todas ellas en 2.150 caloras. El costo de las canastas bsicas de alimentos (lneas de indigencia o pobreza extrema), se estim mensualmente de marzo a junio de 1989. El costo per cpita mensual (promedio) fue de
77,66 quetzales en el rea urbana central, de 65,21 quetzales en el resto urbano y de 55,21 quetzales en el rea rural. La lnea de pobreza total se obtuvo multiplicando las lneas de indigencia en cada una de las regiones por 2,14, 1,85 y 1,68 respectivamente, dando como resultado, en quetzales per cpita por mes: 166,19 en rea urbana central, 120,64 en el resto urbano y 92,75 en rea rural. Para la segunda estimacin, elaborada a partir de la ENIGFAM (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 2001a), se utilizaron dos lneas de pobreza total: una nacional y otra internacional, que resultaron muy similares: la primera de 366,53 quetzales por persona por mes, y la segunda, de 389,30 por persona por mes (equivalentes a US$ 2). Para medir la pobreza extrema se utilizaron igualmente dos lneas de pobreza: una lnea nacional, equivalente a Q. 200,86 por mes por persona, y una lnea internacional, equivalente a Q. 194.70 mensuales por persona (US$ 1). Aunque no se incluyen en la publicacin mayores detalles sobre el origen de las lneas nacionales, todo parece indicar que corresponden con las Canastas Bsicas deAlimentos (la de indigencia) y Vital oAmpliada (la de pobreza total) cuyo costo estima mensualmente el INEC para la Ciudad de Guatemala.1
Para la tercera estimacin, recientemente divulgada por el INE, a partir de la ENCOVI 2000 (INE, 2001), las lneas de pobreza utilizadas fueron 1.911 quetzales por persona por ao (o sea, 159,25 mensuales) para pobreza extrema, y 4.318 quetzales por persona por ao (359,83 mensuales) para pobreza total. Las lneas fueron estimadas con informacin de gastos de la misma encuesta, aunque no se han publicado detalles sobre el consumo calrico promedio, la composicin de la canasta bsica de alimentos y otros. En el cuadro siguiente se muestran las lneas de pobreza utilizadas en cada una de las estimaciones en quetzales corrientes. Luego, utilizando el ndice General de Precios al Consumidor en la Ciudad de Guatemala (IPC, marzo-abril 1983=100%), las mismas se calculan en quetzales constantes de marzo-abril de 1983. Vale destacar que para una mejor estimacin se debera haber utilizado el ndice de precios del rubro alimentos, sin embargo, no fue posible obtenerlo. Otra limitacin de la estimacin surge porque se utiliza el ndice de precios para la Ciudad de Guatemala, pues no hay para esos aos ndices de mayor cobertura geogrfica. No obstante esas limitaciones, los resultados muestran claramente la situacin.
Cuadro 1 Guatemala: Lneas de pobreza total y extrema utilizadas en las estimaciones (quetzales por persona por mes)
1/ Promedio marzo-junio de 1989. 2/ Corresponde a la lnea de pobreza nacional. 3/ ndice General de Precios al Consumidor en la Ciudad de Guatemala (marzo-abril 1983=100%). Los valores corresponden a los promedios marzo-junio de 1989, marzo 1998-febrero 1999 y junio-diciembre 2000. 4/ Quetzales de marzo-abril de 1983. a/ Estimacin del autor, promedio ponderado segn la poblacin total en cada rea.
Fuente: estimacin propia con datos del INE (1991 y 2001) y del Gobierno de la Repblica (2001a).
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Como se aprecia en el cuadro 1, en trminos reales las lneas de pobreza utilizadas en 1989 son bastante ms altas que las de los dems aos, seguidas por las de 1998, y finalmente por las del 2000, que son las ms bajas de todo el perodo. La diferencia ms importante se presenta en la lnea de pobreza extrema del ao 2000, que es significativamente menor que las lneas de los otros aos, motivo por el cual no debe sorprender la fuerte reduccin en la incidencia de la pobreza extrema en ese ao respecto a las estimaciones para los aos anteriores. Entre las estimaciones hay tambin un cambio en la relacin entre el gasto alimentos y el gasto en la satisfaccin de otras necesidades bsicas.2 Mientras que en 1989 el gasto en la satisfaccin de esas otras necesidades representaba, como promedio nacional, un 76,5% del gasto en alimentos, en 1998 haba ascendido a 82,5%, y en el ao 2000 alcanz un 126%. No es posible determinar cual de las lneas es mejor, pero s se puede prever que la utilizacin de lneas de pobreza comparables, tanto en trminos reales como de la relacin gasto en alimentos/otras necesidades bsicas, arrojara estimaciones diferentes. Si se utilizaran como referencia las lneas de pobreza de 1998, porque muestran valores intermedios, y haciendo caso omiso de los problemas por diferencias en los ingresos/gastos (que se tratarn a continuacin), el resultado sera una reduccin en la incidencia de la pobreza (total y extrema) en 1989, y un aumento en 2000, mantenindose la incidencia de 1998 como la ms baja. 1.2 Ingresos/gastos
autoconsumo. Las ganancias captadas mediante esta encuesta fueron ajustadas respecto a cuentas nacionales.3 Entre los ingresos no laborales se consideraron pensiones, jubilaciones y otras transferencias, pero no se incluyeron ingresos provenientes de la propiedad (intereses, dividendos y alquileres), aunque se incorpor una estimacin de alquiler imputado por habitar casa propia. La ENIGFAM, como encuesta de ingresos y gastos, midi ambas dimensiones a lo largo de un ao (marzo de 1998 a febrero de 1999). En el caso de los ingresos, se capt informacin sobre ingresos laborales y no laborales. En los ingresos laborales, se midieron ingresos agropecuarios y no agropecuarios, y en efectivo y en especie. Se hizo adems una valoracin del autoconsumo. Entre los ingresos no laborales se consideraron transferencias (pensiones, jubilaciones, ayudas, y otras) e ingresos de capital (alquileres, intereses, dividendos y otras rentas), en ambos casos, corrientes y no corrientes. Adiferencia de 1989, no se realizaron ajustes respecto a cuentas nacionales. Finalmente, la ENCOVI 2000 captur informacin detallada sobre los ingresos familiares, pero los mismos no fueron utilizados para la estimacin de pobreza, pues se realiz la estimacin por el lado de los gastos familiares. Es claro entonces que adems de las diferencias en las lneas de pobreza utilizadas, hay problemas de comparabilidad por el lado de los ingresos entre 1989 y 1998 (principalmente por el ajuste respecto a cuentas nacionales y en menor grado por la no inclusin de rentas de la propiedad en 1989), y entre estos dos aos y el 2000, por haberse utilizado gastos en el ltimo. 1.3 Conclusiones del captulo
La comparacin de los ingresos pone el nfasis en dos grandes aspectos: los tipos de ingresos captados mediante las encuestas, y las diferencias en las estimaciones para cada tipo de ingresos. La Encuesta Nacional Sociodemogrfica de 1989 capt informacin sobre ingresos laborales y no laborales (INE, 1991). En los ingresos laborales se consideraron ganancias y sueldos y salarios, en ambos casos agropecuarios y no agropecuarios, y en dinero y en especie. En las ganancias agropecuarias se diferenci el
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No es posible conocer con certeza la evolucin de la pobreza durante los aos noventa, pues aunque hay estimaciones para tres puntos diferentes en el tiempo (1989, 1998 y 2000), hay problemas de comparabilidad entre ellas, originadas tanto en las lneas de pobreza aplicadas, como en los ingresos medidos y utilizados, o el uso de gastos en lugar de ingresos.
La comparacin de las lneas de pobreza refleja que las utilizadas en 1989 fueron relativamente altas respecto a las de los otros dos aos (1998 y 2000), y que por lo tanto, las estimaciones de pobreza que obtenidas con ellas resultan igualmente altas (79,9% pobreza total y 59,3% pobreza extrema). Una re-estimacin de la incidencia de la pobreza en 1989 utilizando una de las lneas de pobreza estimadas para 1998/99 (internacionales), realizada como parte del Informe de Desarrollo Humano 2000 de Guatemala (Sistema de Naciones Unidas en Guatemala, 2000), confirma la aseveracin anterior. Segn esa nueva estimacin, en 1989 la incidencia de la pobreza en la poblacin era de 63,1% la total y 32,7% la extrema, magnitudes bastante inferiores a la estimacin original, y que comparadas con las de 1998 (56,7% pobreza total y 26,7% pobreza extrema), confirman una reduccin en la incidencia de la pobreza entre esos dos aos. Un resultado en el mismo sentido arroja una estimacin ajustada de la CEPAL, publicada en el Panorama social de Amrica Latina 2000-2001 (CEPAL, 2001a), que muestra para 1989 una incidencia de la pobreza menor a la estimacin oficial: 69,1% en el caso de la pobreza total y 41,8% en pobreza extrema.4 Adicionalmente, resulta interesante conocer la estimacin de pobreza para el ao 2000 por el lado de los ingresos, que probablemente resulte mayor a la obtenida por el lado de los gastos, pues, en general, las familias de menores ingresos muestran gastos mayores que ingresos, con el consecuente impacto sobre la pobreza. Al respecto, una estimacin propia del consultor por el lado de los ingresos utilizando la ENCOVI 2000, con las mismas lneas de pobreza utilizadas por el INE para ese ao, muestra que el porcentaje de poblacin pobre sera 62,6%, con una pobreza extrema del 34,9%. Entonces, todo parece indicar que si se eliminaran los problemas de comparabilidad, la evolucin de la pobreza como insuficiencia de ingresos reflejara una reduccin en la incidencia entre 1989 y 1998, con un aumento hacia el 2000, eso s, sin llegar a alcanzar los niveles iniciales (1989). En todo caso, ms all de su evolucin,
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lo cierto es que Guatemala inicia el nuevo siglo conunasituacinsocialmuydifcil:msdelamitad de la poblacin padeciendo pobreza por insuficiencia de ingresos. 2. EL MERCADO DE TRABAJO EN GUATEMALA
En este captulo se analiza el mercado de trabajo en Guatemala. Aunque en algunos casos se utiliza la encuesta de 1989, el nfasis se pone en la situacin en 1998, con los resultados de la ENIGFAM. Esto se justifica por su mayor actualidad respecto a la encuesta de 1989, y porque la base de datos incluye informacin ms elaborada sobre ingresos familiares, a diferencia de la encuesta del ao 2000. 2.1 Condicin de actividad de la poblacin
La ENIGFAM capt informacin sobre la condicin de actividad para la poblacin de 7 aos y ms, aunque en encuestas anteriores se hizo solamente para la poblacin de 10 aos y ms. Adems, respecto al censo de poblacin de 1994, esa encuesta muestra mayores tasas de participacin de las mujeres cnyuges y de los jvenes de 10-14 aos, muy probablemente debido a que la encuesta no discrimin adecuadamente la condicin de actividad de los entrevistados, pues cualquier persona apareca como activo por el simple hecho de haber realizado algn trabajo, aunque su condicin principal fuese inactivo (por ejemplo, los nios y jvenes estudiantes que en algn momento apoyaron alguna actividad productiva a nivel familiar, pero que su actividad principal en todo momento fue el estudio). Por ello, se realizaron tres ajustes, que hacen diferir los datos aqu mostrados de los publicados en (INE, 1999): i) la poblacin en edad de trabajar corresponde a la de 10 aos y ms, y todos los nios de 7, 8 y 9 aos se consideraron inactivos; ii) los nios de 10-12 aos que declararon asistir a la educacin formal y trabajar como trabajadores familiares no remunerados fueron considerados como inactivos, independientemente del nmero de
horas que hubieren trabajado;5 y iii) las mujeres cnyuges, que laboraron 20 horas o menos por semana como trabajadores familiares no remunerados, fueron consideradas inactivas, pues probablemente se trata de amas de casa que colaboraron en labores productivas en perodos de cosecha y otros importantes.6 Incluyendo esos ajustes, resulta que de los 7.370.544 habitantes de 10 aos y ms que
haban en el pas en el perodo de realizacin de la encuesta (y que representan un 69,8% de la poblacin total de 10,6 millones), 4.092.933 estaban econmicamente activos, y los restantes 3.277.611 inactivos (cuadro 2). Esto significa una tasa bruta de participacin de 38,8% y una neta de 55,5%. Por sexos, las tasas para los hombres son bastante mayores que para las mujeres, inclusive casi que llegando a duplicarlas.
Cuadro 2 Guatemala: principales indicadores de la condicin de actividad de la poblacin, por sexo, 1989 y 1998 (personas y porcentajes)
1/ Respecto a la poblacin total. 2/ Respecto a la poblacin de 10 aos y ms.
Fuente: para 1989: INE (1991); para 1998: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.
La comparacin intertemporal entre 1989 y 1998 refleja un aumento en las tasas de participacin a nivel global, de 33,5% a 38,8% la tasa bruta y de 49,7% a 55,5% la neta. Este aumento es resultado de una mayor participacin de las mujeres en el mercado de trabajo, pues mientras que las tasas para los hombres se mantienen (bruta) o se reducen (neta), para las mujeres aumentan significativamente (cuadro 2). El nmero de ocupados aument de 2,8 millones en 1989 a 4 millones en 1998, o sea, que se generaron en el perodo 1,2 millones de nuevos empleos. De este total de nuevos empleos, 431 mil (36,8%) fueron para hombres
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y 742 mil para mujeres (63,2%). El nmero de mujeres ocupadas se duplic entre esos dos aos. Por su parte, las tasas de desempleo abierto mantienen niveles muy bajos. De la comparacin entre 1989 y 1998 llama la atencin que mientras en el primero de los aos la tasa especfica para los hombres era bastante mayor para las mujeres que para los hombres (el doble), en el ltimo perodo la situacin se haba invertido. En el cuadro 3 contiene informacin que permite profundizar el anlisis de la condicin de actividad de la poblacin, diferenciando las reas urbanas de las rurales, y el sexo de la poblacin en cada una.
Cuadro 3 Guatemala: principales indicadores de la condicin de actividad de la poblacin, por rea y sexo, 1998 -personas y porcentajes-
1/ Respecto a la poblacin total. 2/ Respecto a la poblacin de 10 aos y ms.
Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.
Como se desprende de ese arreglo numrico, las tasas de participacin (bruta y neta) son mayores en rea urbana que en rea rural, aunque en trminos absolutos ms de la mitad de los activos (55,7%) residen en esta ltima rea. Por sexo, la tasa bruta de participacin de los hombres urbanos prcticamente no difiere de la de sus pares rurales, aunque en el caso de la tasa neta es mayor la rural que la urbana. En cambio, en el caso de las mujeres las diferencias son significativas, pues son bastante mayores ambas tasas para las mujeres urbanas respecto a las rurales. 2.2 Poblacin ocupada de 10 aos y ms
En esta seccin se incluyen las principales caractersticas de la poblacin ocupada de 10 aos y ms segn la ENIGFAM (con los ajustes mencionados), comparando en algunos casos con la situacin en 1989 (encuesta sociodemogrfica). Primero se muestran las dimensiones tradicionales del empleo: rama de actividad, categora ocupacional y grupo ocupacional, para luego pasar a una caracterizacin de la segmentacin
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del mercado de trabajo y un anlisis ms amplio a partir de ella. En 1998 prcticamente un 40% del total de ocupados lo estaban en el sector agropecuario, un 20% en comercio y un porcentaje ligeramente inferior en industria manufacturera. Es clara entonces la gran concentracin en esas actividades, que absorben a tres de cada cuatro ocupados (cuadro 4). Respecto a 1989, hay una fuerte reduccin en la participacin relativa del empleo en agricultura (casi 11 puntos porcentuales), a pesar de que en trminos absolutos el empleo en esa actividad aument. En trminos de la absorcin de empleo, el comercio aparece como el sector ms dinmico, absorbiendo un 36,3% del aumento en el nmero de ocupados entre 1989 y 1998, lo que resulta en un fuerte aumento tanto en trminos absolutos como en su participacin dentro del empleo total. Industria es el segundo sector ms dinmico, pues absorbi un 24,8% de los nuevos ocupados en ese perodo. Sin embargo, en trminos de crecimiento, los servicios financieros ocupan el primer lugar, pues ms que duplic su empleo entre esos dos aos. En este caso, comercio ocupa el segundo lugar, construccin el tercero, seguido de industria.
Cuadro 4 Guatemala: poblacin ocupada por rama de actividad,1/ 1989 y 1998 (personas y porcentajes)
1/ En la ocupacin principal.
Fuente: para 1989: INE (1991); para 1998: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.
En 1998 para los hombres eran ms importantes las actividades agropecuarias (51,3% de los ocupados), y para las mujeres las comerciales y las industriales (32,6% y 24,3% de las ocupadas respectivamente), como se muestra en el cuadro A.1, o sea, cuadro 1 del anexo. Por reas, un 43,8% de los ocupados en 1998 resida en rea urbana, y un 56,2% en rea rural. La mitad de los ocupados urbanos lo estaban en comercio (30,2%) e industria (21,1%), mientras que un 61,7% de los rurales lo estaban en agricultura (cuadroA.1). En esta ltima rea,
la industria y el comercio ocupaban los puestos siguientes en el orden importancia, absorbiendo en conjunto un 25,7% del empleo (13,7% y 12% respectivamente). En lo que se refiere a grupo ocupacional, el ms importante en 1998 era el de trabajadores no calificados, en el que se encontraban prcticamente dos de cada cinco ocupados (37,6%, cuadro 5), seguidos de operarios y artesanos (15,1%) y trabajadores calificados agropecuarios (13,9%). En conjunto, en ellas se ubicaban dos de cada tres ocupados.
Cuadro 5 Guatemala: poblacin ocupada por grupo ocupacional,1/ segn sexo y rea de residencia. 1998 (porcentajes)
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Mientras un 40,9% de los hombres ocupados eran trabajadores no calificados, lo eran un 31,7% de las mujeres (cuadro 5). Los trabajadores agropecuarios calificados eran hombres en su gran mayora. Llama la atencin el elevado porcentaje de mujeres que se desempean como directores en la administracin pblica y empresas, as como un mayor porcentaje de mujeres profesionales y tcnicos respecto a los hombres, reflejando como las mujeres con mayor nivel educativo que se incorporan al mercado de trabajo se ubican en esas categoras. Por reas, mientras los ocupados residentes en la rural son predominantemente trabajadores no calificados (48,3%) o en labores agropecuarias
(21,4%), en la urbana predominan cuatro grupos: los no calificados, los operarios y artesanos, y en menor grado los puesto directivos y trabajadores en los servicios y vendedores (cuadro 5). La comparacin intertemporal por grupo ocupacional se ve dificultada por el cambio en los criterios de clasificacin (cuadros 5 y A.2). Sin embargo, en trminos generales, respecto a 1989, hay en 1998 un pequeo aumento en la participacin relativa de los profesionales y tcnicos. Como se refleja en el cuadro 6, en 1998 un 51,2% de los ocupados realizaban su actividad principal como asalariados (46,6 en el sector privado y 4,6 en el sector pblico), y un 32,2% como cuenta propia.
Cuadro 6 Guatemala: poblacin ocupada por categora ocupacional,1/ segn sexo y rea de residencia. 1998 (porcentajes)
1/ En la ocupacin principal. * se refiere a la tenencia o no de local, oficina o negocio establecido.
La condicin de asalariado es ms importante relativamente para los hombres que para las mujeres (55,2% respecto a 44%), mientras que sucede los contrario con el cuentapropismo (41,4% para las mujeres, respecto a 27% para los hombres -cuadro 6-). Por reas, la condicin de asalariado es relativamente ms importante en la urbana que en la rural, y sucede lo contrario con la de cuenta propia (cuadro 6). La comparacin con los datos de 1989 (INE, 1991) muestra que no hay cambios importantes en la estructura relativa de la ocupacin por categora ocupacional a nivel general.
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Segmentacin del mercado de trabajo En el caso de la segmentacin del mercado de trabajo, se definieron tres segmentos: formal, informal y agropecuario. El sector agropecuario incluye a todos los ocupados en actividades agropecuarias. El informal a los no agropecuarios por cuenta propia, al servicio domstico, a los trabajadores familiares no remunerados, y a los patronos y asalariados privados en establecimientos de 5 empleados o menos, excluyendo a los cuenta propia, patronos y asalariados privados con algn grado de educacin universitaria (que se consideran
formales). Se consideran formales todos los dems no agropecuarios.7 La ENIGFAM permite determinar que en
1998, de cada cinco guatemaltecos ocupados, uno estaba en el sector formal, dos en el informal y dos en el agropecuario:
Cuadro 7 Guatemala: poblacin ocupada por segmento del mercado de trabajo,1/ segn sexo. 1998 (personas y porcentajes)
Por sexos hay importantes diferencias en la forma de insercin: mientras que en el segmento formal hay 2 hombres por cada mujer ocupada y 5 en el agropecuario, en el segmento informal la situacin difiere, pues hay 1,3 mujeres ocupadas por cada hombre. Comparando la insercin relativa para cada sexo de manera independiente, aunque la insercin de las mujeres dentro del segmento formal es ligeramente inferior que la de los hombres (21% y 18% respectivamente), la diferencia no es tan dramtica como entre los segmentos informal y agropecuario, pues mientras en el segmento informal se insertan un 64,3% de las mujeres (prcticamente dos de cada tres mujeres), respecto a un 27,8% de los hombres; en el agropecuario se insertan un 51,2% de los hombres, respecto a un 17,7% de las mujeres. Ahora bien, segn la ENIGFAM 1998, haban en Guatemala casi 184 mil empleados pblicos (cuadro 7). Dentro el empleo total, la participacin del sector pblico es muy reducida, pues los empleados pblicos apenas representan un 4,6% del total de ocupados. Respecto al total del empleo formal, esos mismos empleados representan un 23%.
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El segmento informal trata de representar el conjunto de actividades productivas no agropecuarias cuyo rasgo distintivo es la baja dotacin de capital (humano y fsico), y por ende, una reducida relacin capital/trabajo, que se traduce, entre otras cosas, en baja productividad y reducida capacidad de acumulacin.8 El grueso de los ocupados en este segmento lo constituyen trabajadores independientes o cuenta propia, que representan casi la mitad de los ocupados en el segmento, y los patronos y asalariados en establecimientos de 5 empleados o menos o microempresas con poco ms de uno de cada tres ocupados (cuadro 8). Como se seal previamente, en este segmento se ocupan 1,3 mujeres por cada hombre. Adicionalmente, mientras que un 57,1% de las mujeres ocupadas en l realizan su trabajo de manera independiente y un 20,6% en microempresas, en el caso de los hombres, ms de la mitad (un 54,1%) lo hacen en microempresas, y un 36,7% como trabajadores independientes, lo cual significa una importante diferencia por sexo (cuadro 8).
Cuadro 8 Guatemala: poblacin ocupada en el segmento informal,1/ segn sexo. 1998. (personas y porcentajes)
1/ En la ocupacin principal. 2/ Incluye patronos y asalariados privados en empresas de 5 empleados o menos.
Las actividades comerciales son las ms importantes para los informales, pues en ellas se ocupan un 40,9% del total de ellos, seguidas de las industriales, que ocupan un 29,1%. En servicios comunales, sociales y personales se ocupan un 15,7% de los informales, que corresponde especficamente al servicio domstico.
En el caso del sector agropecuario, se separaron los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores familiares no remunerados, y los patronos y asalariados segn el nmero de empleados de la explotacin (cuadro 9).
Cuadro 9 Guatemala: poblacin ocupada en actividades agropecuarias,1/ segn sexo. 1998 (personas y porcentajes)
Generalmente se diferencia en el sector agropecuario una parte tradicional y otra moderna. El sector agropecuario tradicional incluye aquellas actividades principalmente agrcolas: i) realizadas por el jefe del hogar en calidad de cuenta propia, con el apoyo laboral
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de los dems miembros del hogar (trabajadores familiares no remunerados), y que tienen como principal objetivo garantizar el suministro para el consumo familiar, as como la venta de excedentes; y ii) las pequeas explotaciones agrcolas, en las que adems de los miembros
familiares participa un nmero reducido de trabajadores asalariados. En ambos casos, al igual que en sector informal urbano, la relacin capital/trabajo es muy baja, con baja productividad y reducida capacidad de acumulacin. El sector agropecuario moderno incluye las explotaciones ms grandes, con un mayor nmero de empleados. Segn la ENIGFAM, en 1998 un 70,7% de los ocupados en este sector lo estaban en la parte tradicional (o sea, cuenta propia y trabajadores familiares, as como patronos y asalariados en explotaciones con 5 empleados o menos).9
Por sexos, llama la atencin la mayor incorporacin de las mujeres, en trminos relativos, en el segmento moderno, como asalariadas. Diferenciando por reas, poco ms de la mitad de los ocupados urbanos (54,6%) lo estn en el segmento informal, mientras que un 61,7% de los ocupados rurales lo estn en actividades agropecuarias (cuadro 10). Alternativamente se puede indicar que un 58,3% de los ocupados en el sector informal residen en rea urbana, mientras que un 88,7% de los ocupados en el sector agropecuario residen en rea rural.
Cuadro 10 Guatemala: poblacin ocupada por segmento del mercado de trabajo,1/ segn rea y etnia. 1998 (porcentajes)
Segn la ENIGFAM, en 1998 un 47,4% de los ocupados eran indgenas, y un 52,6% no indgenas. Sin embargo, la insercin de los indgenas en el segmento formal del mercado de trabajo es muy reducida (menos de la mitad de los no indgenas -cuadro 10-). Prcticamente la mitad de los indgenas se ocupan en actividades
agropecuarias (49%), respecto a un 30% de los no indgenas. La participacin en el segmento informal es muy similar para cada grupo. Por grupos de edad, los segmentos informal y agropecuario son las principales opciones para los ms jvenes y para los ms viejos (cuadro 11).
Cuadro 11 Guatemala: poblacin ocupada por segmento del mercado de trabajo,1/ segn edad. 1998 (personas y porcentajes)
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Los ocupados en el segmento formal muestran una educacin promedio muy superior a la de los ocupados en el informal (ms del doble), y estos a la vez que los ocupados en el sector agropecuario (casi el doble). Por sexo,
las mujeres muestran un mayor nivel educativo promedio que los hombres, situacin que se genera en el segmento formal, ya que en los otros segmentos sucede lo contrario (cuadro 12).
Cuadro 12 Guatemala: aos promedio de educacin de la poblacin ocupada por segmento del mercado de trabajo,1/ segn sexo. 1998
Finalmente, vale destacar que una segmentacin para 1989, elaborada a partir de la encuesta sociodemogrfica y publicada en PROMICRO-OIT (2000), indicaba que en ese ao un 50% del empleo se realizaba en el sector agrcola, un 27% en el informal y un 23% en el formal. Ms all de las diferencias presumibles en la definicin de los segmentos, esos resultados reflejan que el peso de la generacin del empleo a lo largo de los aos noventa recay sobre el segmento informal; ms especficamente, 7,5 de cada 10 nuevos empleos generados entre 1989 y 1998 lo fueron por el segmento informal, mientras que los 2,5 restantes lo fueron, por partes prcticamente iguales, a los segmentos formal y agropecuario.10 2.3 Ingresos del trabajo
Los ingresos laborales captados por la ENIGFAM fueron clasificados en corrientes y no corrientes, correspondiendo estos ltimos a aquellos captados extraordinariamente o de forma no regular. Adems, se diferenciaron aquellos percibidos en efectivo (monetarios) y los percibidos en especie (no monetarios); y tambin se realiz la imputacin de algunos ingresos. Lamentablemente, a la hora de codificar los ingresos se elimin la especificacin de si fueron captados en la ocupacin principal o en la secundaria, adems de que se desconocen las
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caractersticas de la secundaria, de manera que los datos que se presentan a continuacin (cuadro 13) incluyen ambas ocupaciones (cuando es el caso), y se clasifican segn la ocupacin principal. Adems, se muestran aqu solamente los corrientes. As, la renta primaria (o ingresos laborales) corriente mensual por ocupado fueron de 1.337 quetzales incluyendo los ingresos imputados, y 1.158 quetzales cuando estos no se consideran. La renta promedio en efectivo fue de 1.083,6 quetzales, en especie 74,4 y la imputada 179 (cuadro 13). Por segmento del mercado de trabajo hay importantes diferencias. Los ingresos laborales promedio de los ocupados en el segmento formal casi triplican los de los ocupados en los segmentos informal y agropecuario (cuadro 13), mientras que entre dos ltimos prcticamente no hay diferencia. Por sexo hay diferencias importantes, pues los ingresos laborales promedio de las mujeres son inferiores en todos los segmentos (cuadro 13). La menor diferencia se presenta en el sector formal, y la mayor en el agropecuario. Si bien cierto las mujeres dedican a las actividades productivas, en promedio, menos horas que los hombres (36 horas las mujeres y 47 los hombres), las diferencias en esos ingresos no dejan de reflejar problemas de discriminacin laboral y de insercin ms precaria de las mujeres en el mercado de trabajo.
Cuadro 13 Guatemala: renta primaria (ingresos laborales) mensuales promedio por ocupado,1/ segn segmento y sexo.2/ 1998 (quetzales)
1/ Corriente. Incluye ingresos laborales de las ocupaciones principal y secundarias. 2/ De la ocupacin principal.
De hecho, cuando se analiza el ingreso laboral promedio por hora laborada, las diferencias subsisten: en el segmento formal esa remuneracin es de 66,6 quetzales para los hombres y 58,7 para las mujeres; mientras que el en informal 35,6 y 21,4 respectivamente, y 25,5 y 13,9 en el agropecuario. Vale destacar tambin que a pesar de que en el segmento formal la diferencia es menor, la situacin se presenta en todos los grupos ocupacionales, como se refleja en el cuadro A.3. 2.4 El subempleo
Para efectos del presente se definieron los subempleosvisibleeinvisibledelasiguienteforma: i) se considera desempleado visible a aquel ocupado que laborando menos de 40 horas en el sector pblico y menos de 44 horas en el sector privado, manifiesta su deseo de laborar ms horas. El desempleo equivalente lo proporciona la diferencia entre el nmero de horas laboradas y las de referencia.
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ii) se considera desempleado invisible a aquel ocupado que laborando 40 horas o ms en el sector pblico o 44 horas o ms en el sector privado, percibe una renta primaria (corriente, monetaria y no monetaria) inferior al mnimo establecido por ley, de 590 quetzales por mes en el sector agropecuario y de 650 quetzales por mes en los no agropecuarios. El desempleo equivalente lo proporciona la diferencia entre esa renta primaria efectivamente percibida y los mnimos de referencia.11 Como resultado, un 40,2% de los ocupados en 1998 mostraba algn tipo de subempleo (cuadro 14). Las mujeres mostraban una incidencia del subempleo (visible e invisible) ligeramente mayor que los hombres, especialmente en el subempleo visible. Por segmentos del mercado de trabajo, el subempleo total era menor en el formal que en el informal, y en este ltimo a su vez menor que el agropecuario. Un 56,9% de los subempleados invisibles estaban en el sector agropecuario.
Cuadro 14 Guatemala: ocupados plenos y con subempleo, por sexo y segmento.1/ 1998
Cuando se estiman las tasas de desempleo equivalente, la del visible es 9,2% (378.136 puestos plenos de trabajo adicionales requeridos), y la de invisible 6,7% (272.660 puestos plenos adicionales). La tasa de subutilizacin total asciende entonces a 17,8%. Por sexo, la tasas equivalentes para las mujeres son 14,5% la visible y 6% la invisible, las cuales, sumadas a una tasa de desempleo abierto de 1,4%, arrojan una tasa de subutilizacin total de 21,9%. Para los hombres, las mismas tasas son: 6,3% la visible, 7% la invisible, 2,3% la de desempleo abierto, para una tasa de subutilizacin total de 15,6%. 2.5 Conclusiones del captulo
El trabajo no calificado es relativamente abundante en el pas. Como se esperaba, la ocupacin por segmentos del mercado de trabajo guarda estrecha relacin con el nivel educativo, de manera que los ms educados se ubican principalmente en el segmento formal, y los menos educados en el agropecuario. Las principales opciones de empleo para los ms jvenes y los ms viejos se encuentran en los segmentos informal y agrcola. Hay adems una importante subutilizacin de la fuerza de trabajo, originada en los subempleos (visible e invisible), pero no en el desempleo abierto, que se ha mantenido en niveles muy bajos a lo largo del perodo. 3. DESEMPEO MACROECONMICO, MERCADO DE TRABAJO Y POBREZA
El mercado de trabajo guatemalteco a finales de los aos noventa se caracteriza por la enorme importancia de los sectores informal y agropecuario: de cada cinco guatemaltecos ocupados, uno estaba en el sector formal, dos en el informal y dos en el agropecuario. A lo largo de la dcada el sector informal absorbi la mayor parte de los nuevos empleos que se generaron. Hay un fuerte aumento en la participacin de las mujeres en el mercado de trabajo, que han sido empleadas en actividades comerciales e industriales. Sin embargo, la insercin de las mujeres es desventajosa, con una informalidad muy elevada, y retribuciones menores.
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Los diferentes documentos sobre la pobreza publicados recientemente por el Gobierno de la Repblica de Guatemala (2001a, 2001b, y 2001c), entre los que se incluye la propuesta de estrategia de reduccin de la pobreza, incluyen una amplia y certera caracterizacin de la pobreza, incluyendo todas sus dimensiones: la privacin (los pobres no disponen ni de ingresos ni de activos suficientes para satisfacer sus necesidades materiales
elementales, as como tampoco acceso a los servicios sociales prestados por el Estado y, desde una perspectiva ms amplia, a las oportunidades), la impotencia (los pobres no poseen ni la organizacin, ni la representacin, ni el acceso directo al poder poltico para cambiar la situacin por s solos) y la vulnerabilidad (los pobres son los ms afectados por crisis o choques de diferente naturaleza). A pesar de la amplitud del fenmeno, las aproximaciones metodolgicas generalmente utilizadas tratan de cuantificar la pobreza poniendo la atencin en los grados de privacin material solamente. El mtodo de las lneas de pobreza y el mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas constituyen las dos principales aproximaciones al fenmeno. Ambas son utilizadas en los mencionados documentos del Gobierno de la Repblica de Guatemala. Al igual que en el primer captulo de este documento, el anlisis que aqu se realiza considera la pobreza como una situacin de ingresos insuficientes para satisfacer un conjunto de necesidades bsicas, correspondiendo los resultados al mtodo de las lneas de pobreza. Cuando se utiliza ese mtodo, el mercado de trabajo juega un papel clave en la situacin de pobreza, dado que los ingresos laborales son preponderantes en la conformacin del ingreso familiar. En el caso guatemalteco, segn la ENIGFAM, un 82,6% de los ingresos de los hogares correspondan a ingresos laborales corrientes (INE, 1999; 32). Con una perspectiva de corto plazo, la estimacin de pobreza que se obtiene por este mtodo es muy sensible a cambios en la coyuntura econmica, que se transmiten a las familias por la va del mercado de trabajo (aunque tambin inciden las polticas sociales de corte asistencial, que aumentan los ingresos familiares). Para el mediano y largo plazos la condicin de pobreza de las familias, segn este mtodo, se ve afectada por cambios en el tamao y composicin familiar, en la situacin ocupacional de los miembros (ocupados-desocupados), y por ende en la relacin de dependencia econmica (inactivos/ activos-ocupados); as como a cambios en el acervo de capital humano (principalmente por la va de la educacin) y fsico de las familias.
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Ahora bien, dado que el mercado de trabajo se ve afectado por el desempeo macroeconmico, cambios en la situacin econmica en general necesariamente inciden en la pobreza. Sin embargo, con una perspectiva dinmica no es posible establecer la totalidad de las relaciones de causalidad entre esas tres esferas (situacin macroeconmica, mercado de trabajo y pobreza), ni las prioridades de causa en los cambios ocurridos. No obstante esas limitaciones, en este captulo se tratan de establecer los elementos ms relevantes de esa dinmica, los cuales servirn como insumo para las recomendaciones que se realizan en el captulo siguiente. 3.1 Desempeo macroeconmico y mercado de trabajo
Como promedio para 1990-2000, Guatemala muestra una tasa de crecimiento del PIB de 4%.12 Aunque la cifra es inferior a la alcanzada en la dcada de los aos setenta (5,9%), se debe considerar satisfactoria, tanto porque es relativamente alta en el contexto latinoamericano, como porque en ninguno de los aos la tasa fue inferior al 3%, mientras que el crecimiento de la poblacin fue del 2,6%.13 Sin embargo, en los ltimos aos comienza a presentarse una desaceleracin del crecimiento, pues la tasa cae de 5,1% en 1998 a 3,6% en 1999, y luego a 3,3% en 2000. Adems, algunas proyecciones indican un crecimiento de 2% para 2001.14 El crecimiento econmico en la dcada de los noventa se sustenta tanto en la demanda interna como la externa, aunque la prioridad de cada una se alterna en el tiempo, en inclusive se presentan contracciones en algunos casos. A lo largo de todo el perodo se dan incrementos sostenidos en las exportaciones y la inversin, aunque la situacin se revierte en el ao 2001, asociada al deterioro de los trminos del intercambio y a la contraccin de la demanda externa (as como a) la prolongacin de la pugna entre ciertos grupos empresariales y el gobierno (que) erosion el clima de negocios (CEPAL, 2001b; 78). Por ramas de actividad, los sectores agropecuario e industria manufacturera son los
que muestran un menor dinamismo, con un crecimiento promedio para 1990-1999 de 3% y 2,8% respectivamente (cuadro A.4). Las actividades de servicios, en general, aparecen como las ms dinmicas, pero especialmente electricidad y agua, con un 8% de crecimiento en el mismo perodo, y banca, seguros y bienes inmuebles, con 7,2%. Cuando se comparan las cifras de PIB y crecimiento econmico con las de empleo y crecimiento del empleo mostradas en el captulo anterior (para 1989 y 1998), resulta que el PIB promedio por ocupado prcticamente no vari entre 1989 y 1998 (el del ltimo ao apenas fue un 1,7% superior al del primero). Este estancamiento en la productividad aparente del trabajo es consistente con el incremento de la informalidad. Por ramas de actividad econmica hay diferencias importantes en el comportamiento de la productividad aparente del trabajo, pues mientras en la agropecuaria hay un aumento del 13,5% entre 1989 y 1998, en industria y comercio hay fuertes cadas (de 28,4% y 33,4% respectivamente). En el caso del sector agropecuario tres aspectos son importantes. En primer lugar, debe recordarse que entre los dos aos de estudio, 1989 y 1998, fue el sector econmico menos dinmico en trminos de crecimiento del empleo. En segundo lugar, que a pesar del incremento en la productividad, el producto promedio por ocupado sigue siendo muy bajo respecto a las otras actividades econmicas, situacin
directamente relacionada con la amplitud de las actividades tradicionales o menos modernas en su configuracin. Por ltimo, que probablemente incidan positivamente en el aumento de la productividad los productos de exportacin no tradicional, entre los que se encuentran las frutas, los vegetales y las plantas ornamentales. Por su parte, en los sectores industrial y comercial, la cada en el producto promedio por ocupado guarda estrecha relacin con la fuerte ocupacin informal en ellos; pues segn la ENIGFAM, en 1998 eran informales un 70,5% de los ocupados en el sector industrial y un 82,7% de los ocupados en el comercial. Sin embargo, en el caso de la industria el resultado no deja de ser llamativo, pues no refleja el incremento en la maquila y en algunas otras actividades para la exportacin. En este marco de crecimiento de la produccin y del empleo con estancamiento de la productividad a nivel global, durante la dcada de los aos noventa los salarios mnimos, agrcolas y no agrcolas, mostraron decrecimientos hacia la primera mitad de la dcada, para luego recuperarse hacia el final (grfico 1). Sin embargo, dos aspectos son importantes: por una parte los niveles de esos salarios siguen siendo inferiores a los prevalecientes a inicios de los aos setenta; y por otra, debe recordarse que hay un alto incumplimiento en el pago de salarios mnimos, especialmente en la agricultura, como lo reflejan las cifras de subempleo invisible del captulo previo.
Grfico 1 Guatemala: evolucin de los salarios mnimos reales.* 1973-2000 (quetzales de marzo-abril de 1983)
* deflatados con el ndice de Precios al Consumidor.
Fuente: elaboracin propia con datos de SEGEPLAN-Min. Trabajo y Previsin Social.
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Adems, existe evidencia sobre el escaso poder de compra de los salarios mnimos en Guatemala. En una comparacin internacional, Guatemala aparece con el segundo pas con menor poder de compra de los salarios mnimos entre 15 pases latinoamericanos (OIT, 2000; 15).15 Desde la perspectiva del presente trabajo los resultados anteriores son muy importantes, pues muestran como a pesar del adecuado nivel de crecimiento de la produccin durante la dcada de los noventa, el rol protagnico en materia ocupacional ha recado sobre la economa informal, la cual, como se ver a continuacin, est directamente vinculada con la pobreza. 3.2 Mercado de trabajo y pobreza
Los hogares pobres muestran una mayor relacin de dependencia econmica Los perfiles de pobreza reflejan que los hogares pobres son ms numerosos, con una mayor tasa de dependencia econmica (relacin entre el nmero de miembros dependientes respecto a los activos), resultado de un mayor nmero de nios en ellos. Segn la ENIGFAM, el tamao promedio de los hogares era 5,3 miembros a nivel nacional: 6,2 para los hogares pobres (6,6 lo pobres extremos) y 4,5 para los no pobres. La relacin de dependencia econmica a nivel nacional era 1,6, o sea, haban 1,6 inactivos por cada activo. Entre los pobres esta relacin era 2, mientras que entre los no pobres 1,2. Sin embargo, tanto en los hogares pobres como en los no pobres, haban 0,5 inactivos mayores de 15 aos por cada ocupado, por lo que la diferencia se debe al nmero de menores de 15 aos inactivos, que era 1,5 en los hogares pobres, y 0,8 en los no pobres. Queda entonces comprobado el enunciado inicial. De hecho, el promedio de activos por hogar es ligeramente mayor en los hogares pobres (2,1) que en los no pobres (2). La reduccin de la elevada tasa de dependencia en los hogares pobres debe enfrentarse a largo plazo, induciendo la disminucin del nmero de nios en los hogares, pero no parece prioritario tratar de actuar en el corto plazo aumentando la actividad de los miembros mayores de 15 aos inactivos, pues, como se ver a continuacin, la pobreza est ms relacionada con otras caractersticas de los ocupados y del mercado de trabajo. En los sectores informal y agropecuario se concentra la ocupacin de los pobres Si bien es cierto la pobreza se determina a nivel de hogar, es posible vincular las caractersticas de los miembros con la situacin en general. As, del total de ocupados en 1998, un 47,4% pertenecan a hogares pobres, y el restante 52,6% a hogares no pobres (cuadro 15).
Como se seal al inicio de este captulo, los diferentes documentos sobre la pobreza publicados recientemente por el Gobierno de la Repblica de Guatemala (2001a, 2001b, y 2001c), incluyen las principales caractersticas de la poblacin pobre. No se pretende entonces repetir aqu esa caracterizacin, sino rescatar los elementos importantes de la vinculacin entre mercado de trabajo y pobreza. Es importante destacar que las estimaciones de pobreza que se utilizan en este captulo corresponden a una re-estimacin propia, aplicando a los ingresos familiares captados por la ENIGFAM las lneas de pobreza nacionales sealadas en el captulo 1. Los resultados obtenidos en esta nueva estimacin son muy similares a los mostrados en (Gobierno de la Repblica, 1991a), especficamente que un 54,1% de la poblacin se encontraba en situacin de pobreza (un 27,8% en pobreza extrema), aunque con una muy pequea diferencia, que se origina en la exclusin del servicio domstico y los huspedes como miembros del hogar, lo cual no se hizo en la estimacin original. El resultado, que se seguir utilizando en este captulo, es que el 54,5% de la poblacin se encontraba en situacin de pobreza (un 28% en pobreza extrema). En trminos de hogares, eran pobres un 46,3% (un 22,2% en pobreza extrema).
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Sin embargo, la incidencia de la pobreza vara segn los diferentes segmentos del mercado de trabajo, pues mientras solamente el 16,5% de los ocupados en el segmento formal eran pobres, esa situacin la presentaban un 41,5% de los ocupados en el segmento informal, y un 69,2% de los ocupados en el agropecuario (cuadro 15). Lo que es ms, un 57,6% de los ocupados pobres se inserta en el sector agropecuario, un
35,4% en el informal, y solamente un 7% en el formal. Ms all de las consideraciones sobre el orden de causalidad entre esas variables y los resultados, estos ltimos son contundentes en el sentido de que el alivio de la pobreza debe poner el nfasis en la atencin de los ocupados en esos dos sectores.
Cuadro 15 Guatemala: ocupados por segmento1/ y condicin de pobreza, 1998 (porcentajes)
Los ocupados pobres se ven ms afectados por el subempleo Dejando de lado nuevamente consideraciones sobre el orden de causalidad entre las variables a considerar y los resultados,
los ocupados pobres padecen mayor incidencia de los subempleos. Como se refleja en el cuadro 16, mientras un 43,1% de los ocupados pobres padecen alguno de los dos tipos de subempleo, en el caso de los no pobres es 29,4%.
Cuadro 16 Guatemala: ocupados por tipo1/ y condicin de pobreza, 1998 (porcentajes)
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Desagregando por tipo de subempleo, llama la atencin que el porcentaje de no pobres con subempleo invisible es relativamente bajo, poniendo en evidencia la importancia de ganar el salario mnimo como condicin para superar la condicin de pobreza. Adems, el subempleo que padecen los pobres es ms profundo, como lo refleja el hecho de que su tasa especfica de desempleo equivalente es de 21,8% (10,7% visible y 11,1% invisible), respecto a 10,7% para los no pobres (7,7% y 3% respectivamente). Una forma alternativa de mostrar esa profundidad es sealar que del 9,2% de la tasa total de desempleo equivalente que representa el subempleo invisible, 5,1 puntos porcentuales corresponden a los ocupados pobres y 4,1 puntos porcentuales a los no pobres. En el caso del 6,7% de la tasa
equivalente de desempleo por subempleo invisible, 5,3 puntos porcentuales corresponden a los pobres y 1,4 puntos porcentuales a los no pobres. Debe recordarse que la mayor incidencia de los subempleos se da en los sectores informal y agropecuario. La pobreza est asociada con la menor calificacin de los ocupados La incidencia de la pobreza es mayor en los hogares de aquellos ocupados con menor calificacin. Nuevamente obviando el orden de causalidad, como se aprecia en el cuadro 17, la incidencia de la pobreza es mayor entre los trabajadores no calificados, seguidos de los trabajadores agropecuarios, y en menor medida los operarios y artesanos.
Cuadro 17 Guatemala: poblacin ocupada por grupo ocupacional,1/ segn condicin de pobreza. 1998 (porcentajes)
Las mujeres y los indgenas tienen una insercin ms desventajosa Las mujeres y los indgenas muestran una insercin ms desventajosa en el mercado de trabajo, pues concentran todas las caractersticas sealadas anteriormente para los pobres. Los ocupados indgenas y mujeres son menos calificados, se ven ms afectados por los
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subempleos, y se insertan prioritariamente en el sector informal (mujeres) y agrcola (indgenas). La cobertura del IGSS se concentra en el segmento formal La ENCOVI 2000 captur informacin sobre la cobertura del IGSS. Segn esa encuesta, del total de 4.515.559 ocupados de 10 aos y
ms identificados por la encuesta,16 solamente 756.292, o sea, 16,7%, declararon haber pagado su cuota del IGSS en la ocupacin principal. Con la misma segmentacin del mercado de trabajo aplicada a la ENIGFAM, la ENCOVI arroja que de ese total de ocupados, un 23,1% se insertan en el segmento formal, un 38,1% en el informal y un 38,8% en el agropecuario. Si bien es cierto segn esa ltima encuesta la insercin en el segmento formal es un poco mayor que la estimada a partir de la ENIGFAM (19,9%), en detrimento del segmento informal, lo cierto es que, en trminos generales, ambas encuestas describen una misma realidad: de cada cinco guatemaltecos ocupados, uno lo est en el segmento formal, dos en el informal, y dos en el agropecuario. Ahora bien, del total de ocupados que declararon haber pagado su cuota del IGSS en la ocupacin principal, un 78,5% pertenecen al segmento formal, un 4,7% al informal y un 16,9% al agropecuario. Considerando cada uno de los segmentos independientemente, pagaron su cuota un 56,9% de los ocupados formales, un 2,1% de los informales, y un 7,3% de los agropecuarios, confirmando que la cobertura del IGSS se concentra en el segmento formal del mercado de trabajo. Del total de ocupados que cotizan en su ocupacin principal, segn esa encuesta, un 69,4% son hombres y un 30,6% mujeres. Por sexo, cotizan un 18% del total de hombres ocupados, y solamente un 14,5% de las mujeres. Un 23,5% de los ocupados que cotizan en su ocupacin principal son pobres, mientras que el 76,5% restante no lo son. Relativamente dentro de cada grupo, mientras que solamente un 7,8% de los pobres pagaron su cuota, lo hicieron un 25,9% de los no pobres. O sea, que si bien la cobertura del IGSS es relativamente baja entre la totalidad de ocupados, lo es ms entre los ocupados pobres. 4. DESAFOS Y LINEAMIENTOS PARA LAACCIN
Como se seal al inicio del documento, el objetivo del presente estudio es apoyar al
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gobierno en la formulacin de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza en los temas del mercado laboral, empleo, pobreza y sus interrelaciones, por lo que se realizan en este captulo una serie de propuestas. La estrategia de reduccin de la pobreza (Gobierno de la Repblica, 2001b) parte del reconocimiento de que los niveles de crecimiento econmico en el pasado reciente no han sido elevados, de que la distribucin del ingreso es muy desigual, y la inversin en capital humano y fsico muy baja. Por ello plantea tres ejes vitales o bases para la estrategia: i) crecimiento econmico con equidad; ii) inversin en capital humano; y iii) inversin en capital fsico. Varios aspectos son importantes en ese planteamiento. En primer lugar, que el crecimiento constituye una condicin necesaria, pero no suficiente, para reducir la pobreza. Como lo demuestra la experiencia pasada de Guatemala, el crecimiento econmico por s solo no reduce la pobreza: el pas experiment en el pasado menos reciente elevadas tasas de crecimiento econmico, pero la pobreza no dej de ser muy elevada, afectando, al menos, a la mitad de la poblacin. Por ello, es importante enfatizar la necesidad de que el Estado guatemalteco juegue un papel activo en la bsqueda de la equidad en la distribucin de los frutos del crecimiento econmico. En segundo lugar, la inversin en capital humano es otro elemento clave, pues por una parte la nica manera de reducir de forma permanente la pobreza es mejorando la situacin de la poblacin en educacin y salud, pero por otra parte, esta inversin es imprescindible para aumentar la productividad y competitividad del pas. Por ltimo, la inversin en capital fsico (que en la estrategia incluye la dotacin de agua potable y saneamiento bsico, caminos rurales, electrificacin rural, y desarrollo agropecuario) aparece como otro elemento necesario tanto para reducir la pobreza, como para aumentar la productividad y la competitividad. El mercado de trabajo se ve afectado por las acciones a ejecutar en cada uno de esos tres ejes, motivo por el cual no aparece individualizado en la estrategia. Tampoco se propone aqu su separacin, pero s destacar algunos aspectos relevantes e incorporar otros adicionales. Lo que
es ms, los resultados hasta ahora obtenidos confirman y, en algunos casos, amplan los diagnsticos realizados sobre la situacin guatemalteca, muchos de los cuales sirvieron de insumo tanto para la elaboracin de la estrategia de reduccin de la pobreza (Gobierno de la Repblica, 2001b), como de los principales lineamientos de poltica del actual gobierno (la mayora de los cuales se destacan en el informe del Presidente al Congreso -Gobierno de la Repblica, 2001c-). Por ello, las propuestas que aqu se realizan no necesariamente son novedosas, sino que en muchos casos confirman, otorgan mayor prioridad o amplan algunas propuestas existentes, enfatizando en todos los casos el papel del mercado de trabajo. Como se ha destacado a lo largo de este informe, el mercado de trabajo constituye la principal va de transmisin de los resultados macroeconmicos a las familias. Si se parte del hecho de que aproximadamente el 83% de los ingresos de los hogares provienen del trabajo y que las insuficiencias de ingresos de los pobres se deben principalmente a la precaria insercin ocupacional de su fuerza laboral, se concluye entonces, que resulta fundamental priorizar polticas con el objetivo de mejorar la calidad de los empleos formales y elevar las condiciones de productividad e ingresos en el sector informal y en la agricultura campesina e indgena. La bsqueda del alivio de la pobreza vista como insuficiencia de ingresos implica entonces acciones que contemplan la poltica econmica y los cambios en la coyuntura econmica, pero tambin polticas sociales de carcter asistencial o compensatorio, as como polticas de apoyo productivo (incluyendo dotacin de activos), capacitacin para el trabajo y generacin de empleo para el corto plazo, y la formacin de capital humano para plazos mayores. Los resultados del diagnstico previamente realizado permiten definir dos prioridades de accin: el mejoramiento de la calidad de los empleos y el aumento de los ingresos laborales y la productividad. En ambos casos, atendiendo a lo que la OIT ha denominado trabajo decente, o sea, trabajo productivo, adecuadamente remunerado, y en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana
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(OIT, 2001). Un trabajo productivo implica que agregue valor a la dotacin de riqueza y bienestar del pas, en el que la persona pueda desplegar toda su capacidad productiva, obteniendo a cambio una retribucin adecuada y suficiente para satisfacer sus necesidades bsicas y las de su familia. En condiciones de libertad significa libremente elegido y no derivado de una imposicin forzosa por circunstancias de esclavitud, privacin de libertad o explotacin infantil. En condiciones de equidad implica sin discriminacin de cualquier tipo, esto es, igual pago y condiciones de empleo por trabajo de igual valor comparable. En condiciones de seguridad significa con proteccin de la seguridad social y adecuadas condiciones y medio ambiente de trabajo. Finalmente, en condiciones de dignidad humana alude al respeto y cumplimiento efectivo de los derechos fundamentales en el trabajo como el respeto a la libertad sindical, el derecho a la negociacin colectiva, el derecho al salario mnimo, el derecho a la jornada legal diaria, el derecho al descanso y las vacaciones, etc. (Del Cid, 2001). Para el mejoramiento de la calidad de los empleos y el aumento de los ingresos laborales y la productividad se proponen las siguientes acciones especficas: i) potenciar la productividad y los ingresos de los campesinos y poblaciones indgenas; ii) aumentar la productividad y los ingresos de los informales; iii) fomentar los empleos de calidad; iv)protegerlossalariosmnimosygarantizar su pago; v) aumentar la cobertura del IGSS. A continuacin se presenta el detalle cada una de ellas. Sin embargo, antes es necesario destacar dos aspectos que se deben tener presentes para que la ejecucin de acciones en ese sentido permitan alcanzar resultados satisfactorios: en primer lugar, que en el alivio de la pobreza, la poltica econmica es tan importante como la poltica social, y por lo tanto, ambas deben actuar en el mismo sentido; y en segundo lugar, que el alivio de la pobreza no es labor de corto plazo, sino que requiere de acciones permanentes de mediano y largo plazos (polticas de Estado).
i) Potenciar la productividad y los ingresos de los campesinos y las poblaciones indgenas El sector agrcola es el ms importante en Guatemala tanto desde el punto de vista del empleo como de la pobreza. Por ello, puede afirmarse que el alivio de la pobreza en ese pas requiere necesariamente solucionar el problema de la economa campesina e indgena. La estrategia de reduccin de la pobreza confirma lo anterior, por lo que las acciones en favor de los pobres del sector agropecuario deben fortalecerse en la estrategia, incorporando el tema del empleo y los ingresos agrcolas a los ya contemplados relacionados con el acceso a la tierra, los fertilizantes y otros que afectan la productividad. Por el lado de los asalariados, el tema del cumplimiento en el pago de los salarios mnimos, el mejoramiento del poder de compra de los mismos y otros aspectos relativos a la calidad del empleo, aparecen como los ms importantes. En el caso de los independientes, el tema es garantizar a los agricultores los ingresos mnimos para superar la condicin de pobreza, para lo cual se requiere una poltica agresiva de dotacin de tierras cultivables, acompaada de programas de crdito, capacitacin, asistencia tcnica, apoyo en comercializacin, organizacin, etc. Sincrnicamente se requiere un esfuerzo sostenido de inversin del Estado en proyectos de desarrollo de infraestructura econmica (caminos-carreteras de produccin, puentes, obras de riego, centros de acopio, etc.) y social (acueductos y alcantarillados, salud, educacin, vivienda, etc.). Como elemento clave, existe la posibilidad de emprender los proyectos de inversin con criterios de mano de obra intensiva, con alta participacin de las comunidades beneficiadas y en pocas del ao consistentes con el ciclo estacional de los principales cultivos. En varios casos, se trata de incorporar dentro de la estrategia de reduccin de la pobreza, el conjunto de acciones que ya realiza el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, as como otras instituciones pblicas, en materia de formacin y capacitacin del recurso humano (especialmente el Programa Nacional de
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Capacitacin Masiva para Reducir el Desempleo y la Pobreza -PRONACAMPO-), de apoyo al pequeo y mediano productor agropecuario, de comercializacin y apoyo a actividades productivas. En cada caso deben realizarse los ajustes necesarios (de cara a la estrategia de pobreza), y establecer claramente metas y responsables, as como las prioridades de atencin (especialmente la poblacin indgena). ii) Aumentar la productividad y los ingresos de los informales Como se ha sealado, el sector informal se caracteriza por sus bajas dotaciones de capital humano y fsico, los cuales, entre otras, se traducen en baja productividad. Este sector es el segundo en importancia tanto desde el punto de vista del empleo como del punto de vista de la pobreza, motivos suficientes para que la estrategia de reduccin de la pobreza los contemple explcitamente. Las acciones en este sector deben dirigirse a permitir a los informales, en que su situacin particular lo permite, un mayor acceso al crdito, al capital y a la tecnologa, de manera que puedan ampliar sus dotaciones de capital humano y fsico, para mejorar sus ingresos y productividad. Los programas de formacin profesional, asistencia tcnica, apoyo en comercializacin y organizacin, resultan fundamentales en el logro de metas crecientes de productividad e ingresos. Si bien muchas de estas acciones ya son emprendidas por el Ministerio de Trabajo y el INTECAP, se requiere un esfuerzo de ampliacin de las mismas y el propsito explcito de llegar a los ms pobres de la ciudad. En el caso de la capacitacin y formacin profesional, se trata de incorporar especficamente dentro de la estrategia de reduccin de la pobreza, las acciones que en este sentido ya realizan el Ministerio de Trabajo y el Instituto Tcnico de Capacitacin y Productividad (INTECAP), pero adems, ampliar las acciones emprendidas (en trminos de cursos y personas), y enfocadas hacia las necesidades de los pobres del sector (como se vio, los informales se concentran en actividades comerciales e industriales).
En lo que respecta al capital fsico (activos productivos), se trata igualmente de incorporar dentro de la estrategia de la pobreza las acciones que ya realiza el Ministerio de Economa por intermedio del Viceministerio de Desarrollo de la Microempresa, Pequea y Mediana Empresa, en lo que respecta a asistencia tcnica y crediticia, pero respetando la perspectiva de esa estrategia sobre prioridades. Los ocupados informales en actividades redundantes de escasa viabilidad debern recibir tambin apoyo en capacitacin para impulsar su movilidad ocupacional a actividades de mayores perspectivas. Como se vio anteriormente, el tema de las mujeres en el sector informal es especialmente importante. Por ello, en todos los casos, la estrategia de reduccin de la pobreza debe incorporar las prioridades de intervencin, as como las acciones concretas, metas especficas de corto y mediano plazo sobre poblacin a atender y reas prioritarias. iii) Fomentar los empleos de calidad
inspeccin del trabajo, pero por otra, se debe incentivar la conversin de los puestos de trabajo de mala calidad, garantizado como mnimo el pago de salarios mnimos y el aseguramiento de los empleados. En este ltimo caso se pueden considerar dos tipos de acciones: i) facilitar el acceso al crdito a las empresas que cumplan con ese mnimo; y ii) poner como requisito para participar en las licitaciones pblicas (venta de bienes o prestacin de servicios) o para tener derecho a concesiones pblicas (por ejemplo, transporte pblico), que las cumplan con esas condiciones, y que su incumplimiento sea causa de suspensin del contrato o de la concesin. En el caso especfico de las empresas exportadoras existentes que reciben beneficios fiscales, se puede condicionar la obtencin del beneficio, dentro de lo que la legislacin permite, a mantener empleos de calidad. Es especialmente importante el apoyo a las micro, pequeas y medianas empresas para que se ajusten a esas condiciones bsicas, para lo cual se les podra brindar una asistencia especial. iv) Aumentar la cobertura del IGSS
El crecimiento econmico requerido para lograr los objetivos de la estrategia debe basarse en la creacin de nuevos puestos de trabajo de calidad, as como el mejoramiento de los ya existentes. Como parte de su estrategia de crecimiento, el gobierno guatemalteco est promoviendo el establecimiento de empresas maquiladoras, as como impulsando la actividad turstica, fomentando el proceso de apertura comercial (especialmente las exportaciones) y la competitividad en general (Gobierno de la Repblica, 2001d). La propuesta especfica aqu es que las nueva empresas que se establezcan como parte de esas acciones, o algunas existentes que se beneficien directamente, deben cumplir con los requisitos mnimos de pagar el salario mnimo, asegurar a los empleados y garantizar los derechos laborales bsicos. No se puede ni se debe lograr la competitividad a partir del incumplimiento de las leyes, o lo que es peor, condenando a la poblacin a situaciones de pobreza. En el caso de las empresas existentes en general, por una parte, se debe fortalecer la
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El tema de la cobertura del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) no aparece dentro de la estrategia de reduccin de la pobreza, a pesar de su limitada cobertura y su importancia dentro del concepto de trabajo decente. El aumento en la cobertura del sistema no es labor sencilla, mxime la amplitud de los sectores informal y agropecuario; sin embargo, deben incorporarse en la estrategia metas concretas de mediano plazo sobre el particular, acompaadas de acciones especficas, como la inspeccin del trabajo y algn tipo de incentivos para que las empresas regularicen la situacin de sus trabajadores como los anteriormente indicados (facilitar el acceso al crdito a las empresas que tengan asegurados a sus empleados; y poner como requisito para participar en las licitaciones pblicas o para tener derecho a concesiones pblicas, que las empresas tengan asegurados a sus empleados). En el caso de los trabajadores del sector informal se imponen tambin medidas de estmulo
para que accedan a la seguridad social, comenzando por ejemplo, con los asalariados y patronos de microempresas y trabajadores independientes con mayores ingresos. Estas medidas de estmulo podran incluir la posibilidad de establecer coberturas opcionales (por ejemplo, slo salud y/o riesgos del trabajo, etc.) de acuerdo a las necesidades o capacidad de pago de los trabajadores informales. v) Proteger los salarios mnimos y garantizar su pago La estrategia de reduccin de la pobreza hace referencia a la evolucin de los salarios mnimos, y enfatiza el problema del bajo salario mnimo agrcola, as como los problemas de baja productividad del sector; sin embargo, en ella no se realizan propuestas especficas sobre el tema. Los salarios mnimos, tanto agrcolas como no agrcolas, son doblemente importantes en este caso, pues por una parte, al afectarse directamente el ingreso de los pobres se mejora su situacin, y por otra, es una forma de garantizar que los frutos del crecimiento econmico llegan a todos los que participan del proceso productivo (crecimiento con equidad). Debe tenerse presente, eso s, que aumentos en los salarios mnimos que no vayan acompaados de aumentos en la productividad del trabajo, afectan la competitividad del pas. Aunque en principio los salarios mnimos vigentes son relativamente bajos, tanto respecto a los prevalecientes en el pasado como en trminos de su poder de compra, la primera propuesta, de aplicacin inmediata, es el establecimiento de un mecanismo de proteccin de los salarios vigentes en trminos reales, o sea, que peridicamente se ajusten de acuerdo a la inflacin. La revisiones podran darse al inicio de cada ao o al alcanzar niveles predeterminados de inflacin. Tan importante como el nivel de los salarios mnimos, es velar por el cumplimiento en su pago. En un pas en el que el subempleo invisible alcanza niveles tan elevados, las acciones de inspeccin del trabajo para garantizar el pago de los salarios mnimos adquieren especial
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importancia. Al igual que la anterior, esta segunda propuesta es de aplicacin inmediata. En un plazo mayor, se deben aumentar los salarios mnimos en trminos reales, tomando en cuenta aumentos en la productividad del trabajo, total y sectorial, as como los niveles previos de salarios (dcada de los aos setenta), y los aspectos relativos a la competitividad, incluyendo el nivel de calificacin de la fuerza de trabajo. Igualmente es importante avanzar en el cierre de la brecha entre los salarios mnimos agropecuario y no agropecuario, considerando los mismos aspectos arriba mencionados. 5. CONSIDERACIONES FINALES El anlisis de la relacin entre el mercado de trabajo y la pobreza ha dejado claramente establecido que el problema de la pobreza en su relacin con el mercado de trabajo surge principalmente de la insercin ocupacional precaria de los pobres en actividades de baja productividad en el sector agrcola y en actividades informales de la industria, comercio y servicios, aunque tambin se ven afectados por el problema ocupados formales. El estudio de la relacin entre desempeo macroeconmico y mercado de trabajo refleja que tasas de crecimiento elevadas no son suficientes para solucionar el problema de la informalidad y los problemas agropecuarios. Por ello, el doble objetivo del presente ha sido, por una parte, resaltar la importancia de que se incluya explcitamente el tema del mercado de trabajo dentro de la estrategia de reduccin de la pobreza, y por otra parte, sealar algunas de las principales lneas de accin, muchas de las cuales ya estn en ejecucin, aunque no se han vinculado directamente con la estrategia o deben ser profundizadas. No sobra resaltar que existe una fuerte vinculacin entre los aspectos del mercado de trabajo y los dems elementos contemplados en la estrategia que deben ser aprovechados. A modo de ejemplo, es posible, como se propone en la estrategia, avanzar simultneamente en potenciar la capacidad productiva de los pobres
(caminos - carreteras, obras de riego, centros de acopio, etc.) y elevar su calidad de vida (acueductos, salud, etc.), pero la ejecucin de la obras se puede plantear con el criterio de utilizacin intensiva de mano de obra, lo cual afecta el mercado de trabajo. Por otro lado, se debe subrayar la importancia que asigna la estrategia oficial a la educacin como instrumento de combate a la pobreza en el largo plazo. Sin embargo resulta prioritario hace efectivo ese instrumento inmediatamente, a partir de programas concretos que aseguren el derecho a la educacin gratuita entre los ms pobres. Finalmente, tambin se debe subrayar que la adopcin de una estrategia de combate a la pobreza efectiva exige de una decisin poltica
de los interlocutores sociales que garantice su financiamiento. El costo de implementacin de la estrategia parece exceder la capacidad de gasto del gobierno, dada la carga fiscal que hoy aportan los guatemaltecos, por lo que la decisin poltica pasa por asumir un compromiso solidario hacia una contribucin fiscal creciente, en especial de parte de los grupos de poblacin con mayores ingresos, y racionalizar el gasto pblico, como se propone en la estrategia. Todo ello ser posible solamente en un contexto de dilogo y concertacin social, en que los interlocutores sociales se comprometan al efectivo reconocimiento mutuo de su papel como interlocutores legtimos, al respeto de los derechos humanos fundamentales, as como de los principios de la democracia y la justicia social.
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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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Microempresa, Pequea y Mediana Empresa de Guatemala; el Instituto Nacional de Estadstica de Guatemala; el proyecto Promocin Ocupacional y Capacitacin Profesional en el sector formal e informal de Guatemala de la Cooperacin Alemana (GTZ/PROMOCAP) y el Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales de la Universidad Rafael Landvar (IDIES/ URL). Cuaderno de trabajo No. 6. SEGEPLAN (2001). Guatemala: Poblacin y desarrollo. Diagnstico socio demogrfico. Guatemala; Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (SEGEPLAN). Sistema de Naciones Unidas en Guatemala (2000). Informe de Desarrollo Humano 2000. Guatemala: la fuerza incluyente del desarrollo humano. Guatemala: Sistema de Naciones Unidas.
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NOTAS
A su vez, estas canastas parecen tener su origen en las estimaciones realizadas por la CEPAL (1988), a partir de la ENIGFAM 1979/ 81. En ese trabajo se definieron tres canastas: dos para reas urbanas (rea urbana central y resto del rea urbana) y una para rea rural. Los requerimientos calricos promedio para las reas urbanas fueron de 2.135 caloras por da, mientras que para rea rural fue de 2.150. 2 Se debe recordar que la lnea de indigencia o pobreza extrema representa el costo per cpita de alimentacin, mientras que la lnea de pobreza total agrega el gasto de satisfaccin de otras necesidades. 3 La comparacin de los ingresos laborales con cuentas nacionales no arroj diferencias significativas en el caso de los sueldos y salarios, pero s en el las ganancias, motivo por el cual estas fueron ajustadas: en lo que se refiere a los factores de ajuste de los ingresos de los no asalariados, se replic el mtodo que utiliz CEPAL en el estudio de 1986. Sin embargo, no se utilizaron estrictamente los mismos factores; a excepcin de las ganancias en efectivo de los cuenta propia agrcolas... (Instituto Nacional de Estadstica de Guatemala, 1991; 35). Nota del autor: el estudio de la CEPAL es (CEPAL, 1991). 4 En esa misma publicacin, CEPAL incluye una estimacin ajustada para 1998: 60,5% en el caso de la pobreza total y 34,1% en pobreza extrema, poniendo en evidencia una reduccin en la incidencia de la pobreza respecto a 1989. Aunque en la publicacin no se incluyen detalles del ajuste realizado, la comparacin con las estimaciones nacionales permite suponer que ese organismo utiliz lneas de pobreza intermedias. 5 Originalmente el INE adopt un filtro de 15 horas; sin embargo, en los perodos de vacaciones escolares los nios podran trabajar ms de 15 horas, sin que eso los convierta en activos permanentes. Lgicamente, un ajuste ms preciso debera tomar en cuenta la semana
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especfica en que se realiz la encuesta, y hacer el ajuste dependiendo de que la semana de referencia corresponda o no con perodos de vacaciones. Igualmente, se podra ampliar la edad hasta los 15 aos. 6 Un ajuste ms preciso debera de considerar la temporalidad y la rea de residencia. 7 Vale destacar que esa segmentacin corresponde con la utilizada generalmente por la OIT, con la nica excepcin de que esa organizacin excluye del segmento informal a los profesionales y tcnicos, en lugar de a los que cuentan con algn un grado de educacin universitaria como aqu se considera. 8 En el documento (PROMICRO-OIT, 2000) se incluye una amplia discusin sobre el concepto de informalidad, as como una caracterizacin ms detallada diferenciando entre pequea empresa (5-9 trabajadores), micronegocios (1-4 trabajadores), microempresa y autoempleo. 9 Se suele denominar economa campesina o de subsistencia a los cuenta propia y trabajadores familiares no remunerados, que en este caso representan un 53,1% del total de ocupados agropecuarios, y un 20,7% del total de ocupados. 10 Esta situacin no difiere mucho (a pesar de la mayor magnitud) de la planteada en el Panorama Laboral 2000 de la OIT para un amplio grupo de pases latinoamericanos y del Caribe, en que demuestra que 60 de cada 100 nuevos empleos generados en la dcada fueron en el sector informal (OIT, 2000, 12). 11 No se incluyen para la estimacin los ocupados con renta primaria ignorada, por lo que la cifra real podra ser superior a la aqu determinada. Una estimacin alternativa incluyendo la renta primaria imputada arroja niveles inferiores de subempleo. 12 Estimacin realizada con cifras del Banco de Guatemala (los datos del PIB para 1999 eran preliminares y estimados para 2000). 13 Cifra tomada de (SEGEPLAN, 2001).
(CEPAL, 2001b). El ejercicio consisti en determinar la cantidad de kilos de pan que se podan comprar con un salario mnimo mensual. Per ocup el ltimo lugar, con 69 kilos, y Guatemala el penltimo, con 76. En el extremo superior, o sea, con mayor poder de compra, quedaron: Argentina (250), Chile (200), Costa Rica (235) y Panam (372). Resultados en el mismo sentido, aunque para el mbito centroamericano y con
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estimaciones ms precisas, fueron obtenidas por Del Cid y Tacsan (1999). 16 Este total de ocupados se obtuvo directamente de la base de datos de la encuesta, y no incluye ningn ajuste como el realizado a la ENIGFAM para el caso de los nios de 10-12 aos que asisten a la escuela y realizan algn trabajo familiar no remunerado, ni tampoco las mujeres cnyuges que trabajan 20 horas o menos en la misma categora.
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ANEXO CUADROS ESTADSTICOS
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CuadroA.1 Guatemala: poblacin ocupada por rama de actividad,1/ segn sexo y rea de residencia. 1998 (porcentajes)
CuadroA.2 Guatemala: poblacin ocupada por grupo ocupacional,1/ 1989 (personas y porcentajes)
Fuente: INE (1991).
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CuadroA.3 Guatemala: ingreso laboral promedio por hora de la poblacin ocupada en el segmento formal por grupo ocupacional,1/ segn sexo. 1998 (quetzales por hora)
CuadroA.4 Guatemala: crecimiento promedio del PIB, 1990-1999 (porcentajes)
Fuente: estimacin propia con cifras del Banco de Guatemala.
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OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO Oficina para Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana

ISBN 92-2-313524-9 ISSN 1020-3974 Primera edicin: 2002

San Jos, Diciembre del 2002

B. Los principales desafos de las polticas de empleo para la reduccin de la pobreza

1/ Respecto a la poblacin total. 2/ Respecto a la poblacin de 10 aos y ms.

1/ Respecto a la poblacin total. 2/ Respecto a la poblacin de 10 aos y ms.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

1/ En la ocupacin principal. * se refiere a la tenencia o no de local, oficina o negocio establecido.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

1/ En la ocupacin principal. 2/ Incluye patronos y asalariados privados en empresas de 5 empleados o menos.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

* deflatados con el ndice de Precios al Consumidor.

Fuente: elaboracin propia con datos de SEGEPLAN-Min. Trabajo y Previsin Social.

Cuadro 15 Guatemala: ocupados por segmento1/ y condicin de pobreza, 1998 (porcentajes)

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

Cuadro 16 Guatemala: ocupados por tipo1/ y condicin de pobreza, 1998 (porcentajes)

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

ANEXO CUADROS ESTADSTICOS

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

Fuente: INE (1991).

Fuente: estimacin propia con la base de datos de la ENIGFAM.

CuadroA.4 Guatemala: crecimiento promedio del PIB, 1990-1999 (porcentajes)

Fuente: estimacin propia con cifras del Banco de Guatemala.

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