XI Jornadas da Associao dos Urbanistas Portugueses Territrios e Desenvolvimento

Os argumentos e a disciplina do urbanismo

O Planeamento Estratgico na busca de potenciar o territrio Fonseca, Fernando P.; Ramos, Rui A. R. RESUMO
As actuais dinmicas de desenvolvimento territorial, marcadas pelo crescimento das reas urbanas, pela internacionalizao das relaes econmicas e pelo desenvolvimento dos transportes e telecomunicaes tm gerado problemas scio-urbansticos que apelam reformulao dos instrumentos de planeamento. As mudanas processam-se a um ritmo mais acelerado, num contexto de maior incerteza e de mudana. A resoluo destes problemas obriga conjugao de esforos de todos os agentes que interagem no territrio, sejam eles institucionais, sociais ou econmicos, de natureza pblica e privada, para se conseguir resultados mais favorveis, criando sinergias das respectivas intervenes. As actuais figuras de planeamento, com um carcter normativo, reactivo e regulador revelamse incapazes em responder a estas novas solicitaes, originando efeitos contraproducentes, ao barrarem oportunidades de desenvolvimento. Neste contexto tem vindo a afirmar-se o planeamento estratgico de base territorial, que concebe o territrio como se de uma empresa se tratasse, concorrendo pela atraco de recursos (pessoas, investimentos, turistas, etc.) num mercado global cada vez mais competitivo. Esta comunicao pretende apresentar e discutir o planeamento estratgico territorial como uma aposta numa nova metodologia assente em trs pressupostos: (i) numa anlise prospectiva para antecipar os possveis cenrios, atravs de tcnicas maleveis e adaptveis evoluo futura; (ii) na participao e envolvimento dos actores pblicos e privados na seleco e implementao das linhas estratgicas de desenvolvimento territorial, resultantes de consensos alargados, nomeadamente atravs de parcerias, retirando aos poderes pblicos a exclusividade na conduo das directrizes de desenvolvimento; (iii) na implementao de uma verdadeira cultura de avaliao, que visa a avaliao contnua dos resultados da execuo, as alteraes da estratgia de actores ou a redefinio dos objectivos estratgicos. Assim, apresenta-se o planeamento estratgico como um instrumento que aposta no desenvolvimento territorial apoiando-se na potenciao das suas vantagens competitivas e apela a uma reforma das actuais prticas e das metodologias do processo de planeamento.

Palavras-chave: Planeamento estratgico, prospectiva, actores locais, parcerias, promoo

territorial, vantagens competitivas.

O Planeamento Estratgico na busca de potenciar o territrio Fonseca, Fernando P.; Ramos, Rui A. R. Introduo
As rpidas e contnuas mutaes que os territrios sofrem na actualidade tm originado novos problemas scio-urbansticos, que exigem novas formas de pensar e de agir, especialmente nas cidades. Por outro lado, a adaptao dos sistemas urbanos e territoriais nova ordem econmica, marcada pela internacionalizao, pela globalizao das relaes econmicas e pela evoluo dos transportes e das telecomunicaes efectua-se num contexto de maior incerteza e de permanente mudana. A resoluo destes problemas obriga cada vez mais conjugao de esforos por parte de todos os agentes que interagem no territrio urbano, sejam eles institucionais, sociais ou econmicos, para se conseguirem resultados mais favorveis, criando sinergias das respectivas intervenes. A incapacidade do planeamento tradicional que est subjacente s principais figuras de ordenamento territorial em vigor, de carcter normativo, rgido e regulador em responder a estas novas solicitaes, que exigem uma maior flexibilidade metodolgica e um maior pragmatismo, abriu caminho afirmao dos Planos Estratgicos. Embora de implementao ainda incipiente no nosso pas, a virtude destes planos assenta na perspectiva mais dinmica e interactiva, no apelo que fazem participao e ao dilogo de todos os agentes intervenientes no palco urbano, de forma a constiturem-se como uma ferramenta importante de diagnstico dos problemas, na formulao de objectivos e orientaes, que permitam tomar decises em torno de projectos estruturantes e sustentados. A presente comunicao tem por objectivo evidenciar o papel que o planeamento estratgico tem como modelo de operacionalizao dessa nova poltica territorial.

O planeamento estratgico dos territrios a procura de um conceito

No h uma definio universal de planeamento estratgico, embora haja um trao comum relativamente aos seus objectivos e pressupostos. CABRAL e MARQUES (1996) defendem que o planeamento estratgico promove uma viso para o territrio fundamentada num diagnstico prospectivo e numa gesto de longo prazo(...), constri uma ideia de planeamento como lugar de convergncia da sociedade civil, do Estado e dos mercados, promovendo a participao, as iniciativas em parceria e a descentralizao do processo de deliberao, deciso e implementao. Assim, o

conceito de planeamento estratgico contm implicitamente a noo de permanente avaliao das mudanas para que, em cada momento, sejam formuladas as melhores estratgias de interveno, concebendo assim o territrio como um meio inovador. Isto revelador do seu carcter pragmtico. Procura-se ento que um territrio se possa tornar atractivo a novos recursos (pessoas, investimentos, equipamentos, turistas, etc.) pela sua capacidade de criar ou de aproveitar recursos e de gerar processos de inovao. Nesta nova prtica de planificao, os planos tm de ir alm da repartio e compartimentao do uso do solo e da correspondente programao financeira, da perspectiva tradicional. A abordagem estratgica procura atenuar a planificao centralizada (e imperativa), dando uma maior importncia s entidades descentralizadas, que conhecem melhor a realidade local e que podem agir mais rapidamente. Isto significa que para enfrentar a rpida evoluo da realidade territorial, num contexto de mudanas e de incertezas, o planeamento no pode basear-se em morosas e pesadas anlises conducentes a rigorosos diagnsticos, que levem definio de intervenes rgidas e infalveis. Ao fazer uma permanente reavaliao das metas a atingir e ao definir um quadro de intervenes a implementar (aces e medidas concertadas em grupos alargados), o planeamento estratgico supera aquelas dificuldades e reveste-se de uma maior legitimidade de actuao.

As grandes linhas metodolgicas do planeamento estratgico

A alterao dos pressupostos e dos objectivos que esta planificao provoca, acarreta consigo uma mudana dos mtodos e das tcnicas de aco. Desenvolveram-se, em conformidade, novas tcnicas de previso e de deciso, aprofundaram-se formas de anlise das dinmicas sociais at aqui inexploradas, relacionadas com a participao dos actores locais. A multiplicidade de todas estas contingncias origina diversas formas de colocar em prtica os postulados do planeamento estratgico territorial, pelo que este est sujeito a diversas interpretaes e modos de implementao que, todavia, do ponto de vista metodolgico, recobrem de forma articulada trs ordens de pensamento e de formalizao.

a) Uma abordagem prospectiva

O planeamento estratgico ao assumir que o futuro incerto e que as intervenes tm um carcter duradouro, obriga ao recurso a instrumentos de prospectiva que suportem as aces a implementar. A descrena numa previso resultante do prolongamento de tendncias do passado, d lugar a uma ideia de indeterminao, da existncia de um leque de possveis evolues, dependentes das escolhas que se

fazem no presente e de factores conjunturais externos. O cepticismo quanto capacidade de efectuar previses abriu caminho afirmao da prospectiva. Planear, como se observa na figura1, deixa de ser uma atitude que perspectiva a evoluo rumo a um fim desejado e previsvel e passa ao favorecimento de um entre os muito outros possveis (PERESTRELO, 2002).
Indicadores

Tempo Passado Presente Futuro

Figura 1 O Futuro previsvel incerto e mltiplo (Baseado em GODET, 1993) A simples consciencializao desta realidade marca uma divisria profunda face aos planos reguladores do uso do solo em vigor, nos quais se executam avaliaes estanques rumo a objectivos pr-determinados. No planeamento estratgico existe uma metodologia interactiva, o processo de planeamento entendido como um percurso de aprendizagem. Assim, ao longo do processo necessrio, por vezes, ter que relocalizar o ponto de chegada e ter que redefinir os caminhos para o alcanar. Por isso que se fala de um processo adaptativo e em progressivo reajustamento. CIDRAIS (1998) avana mesmo que ao limite, o planeamento estratgico nunca est completo. Reformula-se constantemente. Nele intervm no apenas os decisores pblicos e os executantes (como no passado), mas tambm o conjunto de actores nele implicado, geradores de coligaes de interesses e que partilham um conjunto de convices comuns sobre o desenvolvimento futuro. A anlise prospectiva procura identificar cenrios possveis e a relao de dependncia entre esses cenrios e a estratgia dos actores sociais, bem como as variveis, os conflitos e as consequncias a ponderar no exerccio das escolhas. Por oposio s tcnicas do planeamento tradicional tpicas dos anos Setenta, de matematizao de todos os fenmenos, em busca de uma previso perfeita e de decises ptimas, a anlise prospectiva confere igualmente relevncia a factores no mensurveis. No obstante a dificuldade em proceder a anlises qualitativas, desenvolveram-se algumas tcnicas e metodologias prospectivas, que permitem

ponderar os prs e os contras das decises e antecipar os possveis cenrios de evoluo futura. As tcnicas mais vulgares so o mtodo Delphi e o mtodo dos cenrios desenvolvido pelo grupo de Michel Godet (GELL, 2000).

b) Uma verdadeira cultura de avaliao do processo

No mbito de uma nova concepo de urbanismo, o planeamento estratgico apoia-se numa metodologia de projecto e de avaliao de resultados. Esta ideia metodolgica de projecto pressupe que esta planificao se submeta a princpios de multidisciplinaridade e de evoluo, que resultam, como se realou, da indefinio referente evoluo futura, o que faz com que o planeamento estratgico valorize mais os procedimentos em vez de metas pr-estabelecidas e que os procedimentos tenham um carcter de contnuo reajustamento (o ciclo estratgico). Como se pode concluir da figura 2, o planeamento estratgico tambm se demarca dos demais instrumentos de planificao pelo seu carcter mais flexvel. Enquanto os documentos reguladores do uso do solo agem com extrema rigidez ao regulamentar normas de ocupao, de construo, de materiais a utilizar, etc. (contidas, por exemplo, em planos de pormenor), o planeamento estratgico adopta uma maior tolerncia (isto , flexibilidade), porque os objectivos definidos so ajustados evoluo da realidade. Isso permite que o plano seja mais eficaz e que no se torne obsoleto ao fim de algum tempo, quando se detecta que est desarticulado com a realidade (o processo de reviso na terminologia tradicional), podendo inclusivamente constituir um entrave ao desenvolvimento.
Planeamento do uso do solo Rigor

Planeamento Municipal Planeamento dos agentes privados

Planeamento da cidade Planeamento estratgico A B C Flexibilidade

Figura 2 A flexibilidade no planeamento (Baseado em DGOTDU, 1996) Em relao reformulao da cultura de avaliao, ela encontra-se em estreita articulao com a noo dinmica do planeamento estratgico. Isto porque tambm tem por objectivo a avaliao contnua dos resultados da execuo, as alteraes da estratgia de actores ou a redefinio dos objectivos considerados. Este tipo de

avaliao no diz respeito apenas ao decisor ou equipa, mas sim ao conjunto dos actores trata-se de uma avaliao plural e interdisciplinar. PERESTRELO (2002) fala mesmo numa avaliao interactiva que funciona como um mecanismo de controlo/avaliao dos resultados. Esta abordagem veio, assim, incentivar a participao e o debate no planeamento, rompendo com uma tradio que se restringia a verificar o cumprimento da legislao, sem preocupaes especiais de avaliao construtiva atempada. Na opinio de QUINTA (2002), a prtica mais corrente era a de se fazerem crticas ao plano (...) que no geravam feed-backs positivos no processo.

c) Uma gesto estratgica participada e pragmtica

A adopo de uma gesto estratgica do territrio remete-nos mais para a ascendncia do planeamento estratgico: a gesto empresarial, cuja aplicao acarreta um lxico at h pouco hbrido s polticas de planificao. Termos como vantagens competitivas, marketing territorial, externalidades, ou promoo territorial tornaram-se correntes nestes documentos. Tal como numa empresa, o planeamento estratgico visa que um territrio descole para o desenvolvimento e se afaste dos seus competidores, aproveitando e estimulando os recursos e os actores endgenos. A ideia de gesto estratgica reflecte-se num projecto global de desenvolvimento para o territrio a longo prazo, suficientemente ambicioso e exigente, a tal ponto que permita no s superar as limitaes diagnosticadas, mas tambm antecipar e promover mudanas estruturantes. Para levar a bom porto estes objectivos, o processo de planeamento estratgico exige um levantamento exaustivo de informao sobre o territrio (um diagnstico multi-sectorial), que seja esclarecedor sobre os principais problemas que o afectam e seus motivos, bem como acerca das suas potencialidades de desenvolvimento. Esse diagnstico centra-se numa anlise aos factores internos e externos, conhecido usualmente por anlise SWOT (do ingls, Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats), ou seja, as foras, fraquezas, oportunidades e ameaas que se deparam evoluo do territrio. As oportunidades e as ameaas, apesar de serem factores exgenos, influenciam de forma determinante o desenvolvimento dos territrios, embora no estejam sobre a sua alada directa. De um modo geral, as oportunidades configuram uma boa chance para um territrio afirmar uma vantagem competitiva; as ameaas assumem-se como um desafio colocado por uma turbulncia externa desfavorvel, que poder debilitar a sua situao. Por outro lado, as foras e as fraquezas so factores intrnsecos ao

territrio que necessrio potenciar, no caso das primeiras e de corrigir, no caso das ltimas, atravs de medidas adequadas e de sinergias locais. No seguimento do que foi dito, a principal especificidade da gesto estratgica no processo de planeamento baseia-se na sua interveno ao nvel das prprias condies de desenvolvimento do territrio, em projectos sustentados de mdio e longo prazo. NUNES (1999), aponta quatro efeitos que devem ser estimulados por um plano estratgico: melhorar o aproveitamento dos recursos endgenos (naturais, humanos, histricos...); reforar as condies de atractividade e de recepo de iniciativas de investimentos provenientes do exterior; criar, qualificar e diversificar o emprego; fixar a populao, qualificando os recursos humanos.

Enquadramento da aplicao em Portugal

Em Portugal, as primeiras iniciativas de aplicao do planeamento estratgico territorial foram implementadas em Lisboa e em vora: na capital fruto de uma deciso poltica que culminou na apresentao de um documento em 1992; em vora, na sequncia do envolvimento da cidade no Projecto Speyer, ao abrigo do programa RECITE (Regies e Cidades Europeias), o Plano viria a ser apresentado em 1994. A regulamentao da figura de Plano Estratgico ocorreu em 1994 no mbito do PROSIURB Programa de Consolidao do Sistema Urbano Nacional. Os objectivos especficos deste programa pretendiam o desenvolvimento de centros urbanos com um papel estratgico na organizao do territrio nacional, dotando-os de equipamentos e de infra-estruturas de apoio ao seu dinamismo econmico e social. Estas intervenes privilegiaram os centros urbanos de mdia dimenso, localizados fora das reas metropolitanas, entregando aos municpios o papel nuclear na execuo dos planos estratgicos (embora tambm fossem contempladas as associaes de municpios e instituies privadas sem fins lucrativos). A formalizao deste programa verificou-se com a publicao dos Despachos do Ministrio do Planeamento e da Administrao do Territrio 6/94 e 7/94, de 26 de Janeiro. Para aceder aos fundos, o Despacho 6/94 impunha como condio de acesso a existncia de um PDM e de um Plano Estratgico, que contemplasse as aces a desenvolver no mbito dos diversos domnios de actuao previstos. O diploma obrigava a que a elaborao do plano estratgico fosse acompanhada por um Gabinete de Cidade, integrado pelas entidades que a autarquia entendesse como as mais representativas e intervenientes na vivncia e na dinmica do centro urbano.

Os termos para a elaborao dos planos estratgicos das cidades mdias foram regulados pelo Despacho 7/94, onde o Plano definido como um documento da responsabilidade municipal que visa definir um quadro coerente de interveno que viabilize uma estratgia de desenvolvimento de mdio e longo prazos. O domnio de aces comparticipveis abarcava projectos eminentemente materiais (construo de infra-estruturas bsicas, de equipamentos, aces de qualificao urbana...), que deviam estar devidamente aprovados e consignados no plano de actividades municipal. Para a prossecuo destas intenes, sugeria-se o recurso sistemtico a situaes de colaborao e de contratos entre diferentes instituies e agentes, sendo as condies de apoio s cidades mdias expressas num contrato de cidade, celebrado a partir das propostas presentes nos planos.

Os resultados da experincia em Portugal

Em Portugal h diversas fragilidades que se colocam ao planeamento estratgico de base territorial. Desde logo, a limitada tradio de participao dos agentes privados no processo de planeamento. Participao em Portugal tem significado, sobretudo, a formulao de sugestes a jusante e no um trabalho real de envolvimento dos privados. A falta de participao dos actores locais deve-se tambm debilidade das suas competncias e estruturas tcnicas, na maioria dos casos incapazes de se afirmarem como verdadeiros dinamizadores de aces de desenvolvimento local e de assumirem a responsabilidade de executar ou de criar programas de investimentos nos territrios. BABO et al. (1997) alinham neste pensamento ao argumentarem que o nosso pas no possui uma tradio de participao e de aco conjugada suficientemente consolidadas, que nos permitam obter um elevado grau de sucesso em projectos deste tipo. Uma outra questo relacionada com a participao das esferas privadas prende-se com as motivaes verdadeiramente envolvidas nas parcerias pblico/privado, podendo estar subjacente a estas interrogaes sobre interesses mobilirios, fundirios, etc.. Embora nos planos estratgicos elaborados ao abrigo do PROSIURB no se coloque a dvida de GUERRA (2002) sobre qual o papel do Estado, se um actor entre os demais actores, porque chamou a si a direco do processo, o Poder Pblico tambm no pode demitir-se do papel de arbtrio e de fiscalizao do cumprimento da legalidade. Uma outra dificuldade que tem colidido com a implementao do planeamento estratgico tem a ver com a centralizao do poder decisrio que atribui

Administrao (Central ou Local) a competncia para conduzir as polticas de desenvolvimento, que impede um maior envolvimento dos actores locais e uma maior rapidez na execuo das medidas. De facto, esta planificao requer uma certa inovao institucional e uma regulamentao jurdico-administrativa adequada para levar por diante os seus pressupostos. H uma grande inexperincia por parte das administraes municipais (a quem foi entregue maioritariamente a formulao dos planos) na operacionalizao de aces e de medidas concertadas com os privados. O PROSIURB foi a mola que despoletou a realizao mais alargada destes planos. Contribuiu para a sua institucionalizao, difundiu uma nova filosofia e metodologia de actuao, que devia apoiar-se em princpios de desenvolvimento sustentado, de concertao e de descentralizao (MAOT, 2000). Como foi notrio, sobressaem vrias dissonncias entre o processo de planeamento estratgico aprofundado nos pontos iniciais com a prtica imposta pela legislao que instituiu o PROSIURB, facto que poder explicar-se parcialmente pelo carcter ainda precoce deste instrumento em Portugal. Por isso, os planos estratgicos elaborados ao abrigo deste Programa enfermaram devido a vrios problemas, entre os quais, se salientam os seguintes: a) a iniciativa de elaborar e de pr em prtica um plano estratgico no resulta de uma motivao interna, mas da existncia de um programa de investimentos que, para ser tangvel, obriga execuo daquele plano; b) os municpios foram os destinatrios quase exclusivos dos financiamentos, afastando outras entidades e limitando a participao dos actores locais; c) a urgncia revelada pelas autarquias em candidatar-se ao PROSIURB, fez com que os planos fossem elaborados em perodos demasiado curtos, para permitirem uma adequada auscultao e participao dos actores privados; d) na maioria dos casos, no houve projectos de cidades, mas sim aces pontuais, focalizadas, sem que tenha existido uma articulao entre si; e) os planos estratgicos foram confinados a verbas relativamente diminutas; f) a legislao de suporte foi uma espcie de molde que se aplicou a todas as cidades, razo pela qual, no final, se obteve documentos muito idnticos; g) a legislao ps o acento tnico na competitividade interurbana e na afirmao exterior, escamoteando a coeso social e a sustentabilidade dos recursos; h) o diploma previa o desaparecimento legal dos Gabinetes de Cidade aps a aprovao dos planos, o que constitui um forte revs metodologia do planeamento estratgico onde aquele rgo detm um papel central na participao e discusso

dos objectivos estratgicos, na concertao das medidas comungadas e no acompanhamento da sua formalizao.

Concluso
Num perodo em que se apela reformulao da actividade do planeamento devido s debilidades que os planos de mera regulao fsica do uso do solo acarretam e em que os cenrios de evoluo futura so cada vez mais uma incgnita, o planeamento estratgico traz valores acrescentados para enfrentar estes desafios. Importa actuar segundo uma gesto activa que se vai empreendendo ao longo do tempo; interessa envolver os actores locais nas decises sobre o desenvolvimento das medidas a adoptar; necessrio atribuir novas competncias, mediante a celebrao de parcerias, a agentes privados na prossecuo de aces de interesse comum; fundamental saber posicionar os territrios em redes de fluxos maleveis, tirando proveito de oportunidades de desenvolvimento e das expectativas dos envolvidos; precisa-se de mobilizar os recursos endgenos e de os visualizar no exterior para captar recursos capazes de gerar crescimento e sinergias. Estes pressupostos encontram-se cabea das prioridades do planeamento estratgico. Porm, em Portugal h ainda um longo percurso a trilhar tal como se procurou sinteticamente demonstrar. Embora a cultura de planeamento estratgico esteja a crescer, tal como o comprovam os diversos documentos elaborados para autarquias, associaes de municpios, regies de turismo, etc., no perodo ps-PROSIURB, a verdade exige que se reconhea que h dois aspectos sem os quais os resultados podero continuar a ser exguos. A necessidade de fomentar a participao dos actores locais nos processos de discusso e de tomada de deciso; e, relacionado com este, a cultura de descentralizao e de governao urbana, muito centrada nos poderes pblicos. A inverterem-se estas tendncias, o planeamento estratgico pode assumir-se como um precioso instrumento de construo sustentada dos territrios.

REFERNCIAS
BABO, P.; FERNANDES, P.; MARQUES, T (1997): Planeamento estratgico de cidades: uma experincia ao Norte, in Sociedade e Territrio, n24. CABRAL, Joo; MARQUES, Teresa (1996): Do planeamento estratgico ao desenvolvimento sustentvel: experincia em Portugal. In: Inforgeo, n11.

CIDRAIS, lvaro (1998): O marketing territorial aplicado s cidades mdias portuguesas os casos de vora e de Portalegre, FLUL, Lisboa. DIRIO DA REPBLICA (1994): n21, II Srie, 26-01-1994. DGOTDU (1996) Guia para a elaborao de planos estratgicos para as cidades mdias, Lisboa. GODET, Michel (1993): Manual de prospectiva estratgica, da antecipao aco, Publicaes D. Quixote, Lisboa. GUERRA, Isabel (2002): O planeamento estratgico das cidades organizao do espao e aco colectiva, in Cidades, Comunidades e Territrio, ISCTE. GELL, Jos (2000) Planificacin estratgica de ciudades; Editorial Gustavo Gili, Barcelona. MAOT (2000): Avaliao Global do PROSIURB Objectivos estratgicos, concertao, parcerias e domnios de interveno. NUNES, Flvio (1999): Processo de planeamento de marketing territorial estratgico um instrumento Margarida de operacionalizao de estratgias estratgico e para a rea Metropolitana do Porto; FAUP/FEUP, Porto. PERESTRELO, n4. QUINTA, Fernanda (2002): A cultura da avaliao no planeamento estratgico, Centro de Estudos de Morfologia Urbana e Patrimnio, ISCIA. Fernando Pereira da Fonseca
Tcnico Superior Urbanista Cmara Municipal de Almeida Aluno do Mestrado em Engenharia Municipal da Universidade do Minho ferfonseca@portugalmail.pt Tel. 962356243

(2002):

Planeamento

avaliao

metodologias de anlise prospectiva, in Cidades, Comunidades e Territrios,

Rui Antnio Rodrigues Ramos

Universidade do Minho Departamento de Engenharia Civil Campus de Gualtar - Escola de Engenharia 4710-057 Braga Portugal Tel: (+ 351) 253 604 720 Fax: (+ 351) 253 604 721 rui.ramos@civil.uminho.pt www.civil.uminho.pt

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