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HACIENDA PUBLICA
TEORA MLTIPLE DE LA HACIENDA PUBLICA Richard A. Musgrave

La obra fundamental de Musgrave es la Teora de la Hacienda Publica, por vez primera plantea el anlisis del sector pblico como el de un sistema complejo interdependiente en el que deben distinguirse y tratarse de forma independiente las funciones bsicas de asignacin de recursos, redistribucin de renta y riqueza y estabilizacin econmica. El capitalismo moderno es un sistema econmico mixto. La mayor parte de la produccin nacional es adquirida por los consumidores e inversores privados, y la mayor parte es ofertada por empresas privadas. A la vez un porcentaje importante del producto nacional se emplea en la satisfaccin de necesidades pblicas; un porcentaje sustancial de la renta privada tiene su origen en el presupuesto pblico; y los impuestos y pagos de transferencia modifican de forma significativa la distribucin privada. Adems la poltica presupuestaria influye sobre el nivel de empleo y sobre los precios del sector privado. I. INTRODUCCIN. Por Hacienda pblica se designa al conjunto de problemas referidos a los ingresos y gastos del sector pblico. Teoras de la economa pblica Nos centraremos sobre todo en el enfoque normativo, que establece las reglas y principios necesarios para que la actuacin de la economa publica sea eficiente. Debemos saber como reaccionar el mercado a las diversas polticas de gastos e ingresos. Este enfoque depende de los valores polticos y sociales de la sociedad a la que sirve. Otro enfoque es el de la sociologa poltica de la hacienda pblica, que pretende explicar porque se estn aplicando unas polticas y cuales se van a aplicar en el futuro.

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Tres objetivos de la poltica presupuestaria En un Estado imaginario donde priman los criterios de eficiencia en la planificacin fiscal se debe: 1- garantizar ajustes en la asignacin de recursos. 2- garantizar ajustes en la distribucin de la renta y la riqueza. 3- garantizar la estabilidad econmica. Estas funciones pueden ser llamadas respectivamente de asignacin, de distribucin y de estabilizacin. Cada gestor de dichas funciones debe planificar su trabajo desde la idea de que los otros dos organismos actuarn adecuadamente. La poltica presupuestaria es por tanto resultado de tres planes interdependientes que deben quedar consolidados en un slo presupuesto neto. II. LA FUNCIN DE ASIGNACIN. Se encarga de garantizar los ajustes necesarios a la asignacin de recursos realizada por el mercado. Situaciones en las que son precisos los ajustes. En los casos en que las fuerzas del mercado no pueden garantizar resultados ptimos: -. Donde por motivos institucionales, la organizacin de la industria impide la libre entrada (caso del monopolio). -. En el caso de existencia de factores y produccin con costes decrecientes. (hace falta subvencin para conseguir la produccin ptima). -. Situaciones con economas o deseconomas externas, por la actuacin de determinadas personas o empresas. (ferrocarril que hace mejorar la zona, o fbrica que contamina una zona turstica). Se considerara la conveniencia de una accin correctora, pero esta accin debe ser marginal. Si el mecanismo de mercado falla completamente, caso de las necesidades sociales (aquellas satisfechas mediante servicios que deben ser consumidos por todos en igual medida, ej. defensa nacional), se debe proveer por el presupuesto pblico. Las dificultades son la dificultad de conocer las preferencias de la gente, y que no existe una nica solucin para satisfacer las necesidades sociales.

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Necesidades sociales. No se pueden satisfacer por el mercado, pues no se puede aplicar un sistema de precios. La satisfaccin que cada consumidor obtiene es independiente de su contribucin. Ya que imposible conocer las preferencias de la gente, esto es sustituido por el proceso poltico de toma de decisiones. Los impuestos requeridos para la funcin de asignacin de las necesidades sociales sern regresivos, proporcionales o progresivos, dependiendo de la elasticidad-renta de las necesidades sociales: E = 1 proporcionales E < 1 regresivos E > 1 progresivos Necesidades preferentes. Son las ofrecidas a travs del presupuesto pblico en cantidad mayor que la ofrecida por el mercado (Viviendas subvencionadas, educacin gratuita). Las necesidades preferentes se diferencian de las sociales en que su consumo por parte de una persona s excluye el consumo por parte de otra. La satisfaccin de las necesidades pblicas. La satisfaccin de las necesidades pblicas (sociales o preferentes) que deben pagarse con ingresos pblicos, no es preciso que sean producidas bajo la gestin o supervisin directa del gobierno, sino que pueden ser producidas por el sector privado (subcontratas). Gastos e impuestos en la funcin de asignacin. El mecanismo de impuesto-compra permite una asignacin de los costes independiente de la distribucin de los recursos a transferir, es decir el coste no es soportado por los beneficiarios directamente, sino por toda la sociedad. El requisito del equilibrio presupuestario. El presupuesto del organismo de asignacin debe ser equilibrado, en el sentido de equilibrio entre los beneficios que se obtienen con la satisfaccin de las necesidades pblicas y el coste de oportunidad de retirar recursos de las necesidades privadas.

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III. LA FUNCIN DE DISTRIBUCIN. La misin del organismo de distribucin es determinar y garantizar la distribucin adecuada de la renta. El proceso de transferencia fiscal de la funcin de distribucin. La distribucin de la renta y la riqueza en una economa de mercado dependen de numerosos factores (derecho de sucesiones, talento innato, oportunidades de educacin, movilidad social, estructura de los mercados). Se deben efectuar correcciones en la distribucin causando el menor dao posible al funcionamiento eficiente de la economa. Los impuestos y transferencias desplazan recursos de unas personas a otras, ms eficientemente que por ejemplo los aranceles o poltica de defensa de la competencia, ya que alcanzan a todos los miembros de un determinado grupo y no slo a los que tienen una ocupacin especfica (agricultores, etc.). El presupuesto debe estar de nuevo en equilibrio en trminos reales. La distribucin adecuada. Es difcil determinar cual es la distribucin adecuada, esto requiere un proceso poltico de toma de decisiones. En las sociedades democrticas prima el concepto de igualdad, pero al contrario que en la igualdad jurdica no hay dificultad, en la igualdad econmica hay varias interpretaciones, para lo cual hacen falta emitir juicios de valor: -. Igualdad real en el bienestar econmico. -. Igualdad de oportunidades (de educacin, de contratacin, etc.). -. Igualdad en trminos de mximo bienestar para todos los miembros de la sociedad. Adems hay que tener en cuenta los posibles problemas polticos, sociales, ticos, econmicos, y tcnicos de la aplicacin de la poltica distributiva. Relacin con los impuestos en la funcin de asignacin. Los impuestos y transferencias en la funcin de distribucin pueden ser progresivos o regresivos en funcin del tipo de distribucin deseada. La distribucin adecuada, determinada por el organismo de distribucin se definir en trminos de la renta obtenida menos los impuestos o ms las subvenciones que el organismo de distribucin establezca. Los impuestos sern neutrales desde el punto de vista distributivo, y el organismo de distribucin no tomar en cuenta los impuestos recaudados por el de asignacin.

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IV. LA FUNCIN DE ESTABILIZACIN. Difiere sustancialmente de las otras dos, se ocupa de mantener un nivel elevado en la utilizacin de recursos y el valor estable del dinero. La cuestin de la hacienda compensatoria se plante por primera vez a partir de la gran depresin, y ms tarde en la 2 guerra mundial. La poltica pblica debe realizar una funcin de estabilizacin para mantener dentro de lmites tolerables las desviaciones de la situacin de pleno empleo y estabilidad de precios. Principios bsicos. 1.- Si prevalece el paro involuntario, aumentar el nivel de la demanda de modo que los gastos totales crezcan hasta alcanzar el valor de la produccin de pleno empleo. El sector pblico puede aumentar el gasto pblico o tomar medidas para que aumente el consumo privado. Es muy posible que el nivel de precios empiece a crecer antes de alcanzar el nivel de pleno empleo.

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2.- Si prevalece la inflacin, reducir el nivel de demanda de modo que los gastos totales se reduzcan hasta alcanzar el nivel de la produccin medida en precios corrientes. Se reduce el gasto pblico, se aumentan los impuestos. Pueden surgir dificultades que hagan el control de la inflacin ms difcil que el control de la depresin.

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3.- Si prevalecen el pleno empleo y la estabilidad de precios, mantener el nivel agregado de gastos monetarios para evitar el paro y la inflacin. Se debe de facilitar una expansin de la demanda adecuada al crecimiento de la capacidad de produccin. Naturaleza del plan presupuestario.

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El administrador del organismo de estabilizacin debe evaluar el nivel de gasto agregado que se producira en ausencia de presupuesto de estabilizacin. Debe estimar el nivel de demanda agregada preciso para mantener el nivel de pleno empleo al nivel actual de precios, y establecer los impuestos y transferencias necesarias para compensar la diferencia. El presupuesto del organismo de estabilizacin, si existe, ser un presupuesto con supervit o con dficit. La funcin de los impuestos en el presupuesto del organismo de estabilizacin es solamente evitar la inflacin, y la de las transferencias evitar la deflacin. Poltica monetaria y de deuda pblica. Ofrece una alternativa a la estabilizacin mediante el presupuesto. Se basan en la creacin y destruccin de dinero, as como en la asuncin de deuda por parte del estado. Siempre que lo financiado tenga unos beneficiarios y una vida til apropiada al medio de financiacin este estar bien aplicado.

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LA CRISIS DEL ESTADO FISCAL Joseph A. Schumpeter

Joseph A. Schumpeter, Ministro de Hacienda Pblica de Austria a finales de la 1 GM escribi esta obra, mucho tiempo ignorada, en la cual ofrece soluciones a la crisis de la Hacienda Pblica tras la 1 GM y derivando en un agudo anlisis sobre la actividad financiera del sector pblico dentro del proceso econmico, criticando las teoras marxistas sobre le crisis del moderno Estado fiscal. I. PLANTEAMIENTO. Los problemas fiscales que han quedado en la estela de la guerra (1 GM) no pueden resolverse con arreglo a la estructura del orden econmico anterior a la guerra. II. SOCIOLOGA FISCAL. La sangra econmica que provocan las necesidades del estado influye enormemente en el destino de los pases. Las medidas fiscales han creado y destruido industrias, formas industriales y regiones industriales incluso donde no era ste su propsito, y as han contribuido a la construccin del edificio de la economa moderna. El espritu de un pueblo, su nivel cultural, su estructura social, los hechos que puede preparar su poltica, esta escrito en su historia fiscal. La hacienda pblica es uno de los mejores puntos de partida para realizar una investigacin de la sociedad. Este enfoque es lo que llamamos sociologa fiscal.

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III. LA NATURALEZA Y LMITES DEL ESTADO FISCAL. El Estado penetr en las economas domsticas y fue obteniendo un dominio creciente sobre ellas. El tipo y cuanta de los impuestos vienen determinados por la estructura social, pero una vez que los impuestos existen, se convierten en un asidero que los poderes sociales pueden empuar para cambiar la estructura. Es una parte de la naturaleza del Estado fiscal el oponerse al egosmo individual como representante del fin comn. Entonces es una entidad social separada que se puede distinguir. Las demandas fiscales constituyen el primer signo de vida del Estado moderno. Una vez que el Estado existe como realidad y como institucin social, muy pronto se convierte en algo cuya naturaleza ya no puede ser entendida meramente desde el punto de vista fiscal, y para el que las finanzas se convierten en un instrumento a su servicio. Al principio el dueo del Estado sola ser el prncipe, de cuyas manos la moderna democracia del continente ha recibido el Estado. En cualquier caso el Estado tiene sus lmites definidos, lmites a su potencia fiscal, que varan de acuerdo a la riqueza del pas, su estructura social, y la naturaleza de la riqueza. En la sociedad burguesa cada uno trabaja y ahorra para si mismo y para su familia. La fuerza propulsora es el inters individual, el estado vive como un parsito econmico. Pero puede retirar de la economa privada slo aquello que es compatible con la existencia continuada de ese inters individual. Considerando los impuestos indirectos, hay un nivel de carga impositiva determinado por encima del cual mayores aumentos del impuesto no suponen un aumento, sino una disminucin del rendimiento. Con los impuestos directos las cosas son, en la prctica, menos claras, pero slo en apariencia diferentes. El beneficio empresarial es el premio que el capitalismo concede a la innovacin, si este beneficio fuera totalmente arrebatado por el impuesto, faltara el elemento del proceso econmico que es el motivo individual que empuja a trabajar para lograr el progreso industrial. Existe un lmite a la imposicin sobre el beneficio del empresario pasado el cual la presin fiscal no puede continuar sin daar primero y destruir despus el objeto de la imposicin. Esto no es vlido para el beneficio del monopolio y la renta de la tierra. El beneficio del monopolista de un crtel, puede ser objeto de una casi total imposicin sin que se produzcan repercusiones desfavorables. Lo mismo sucede con la renta pura de la tierra, que existe aunque la renta de la tierra est sujeta a una imposicin exhaustiva. En todo caso tenemos objetos de imposicin ideales, siempre que podamos reconocerlos en todo momento sin lugar a dudas, separarlos de los dems que son semejantes en apariencia, pero que difieren mucho de ellos, y siempre que se pueda establecer una tcnica fiscal para tratarlos. En los casos de intereses y salarios, el tributo no puede penetrar muy profundamente en el objeto sometido a tributacin.

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El Estado fiscal no est completamente limitado a ingresos derivados, sino que puede convertirse en un empresario. La capacidad fiscal del estado tiene sus lmites. Si la voluntad del pueblo pide gastos pblicos cada vez ms elevados, el Estado fiscal no podr sobrevivir, y por lo tanto puede llegar a derrumbarse. IV. TIENE QUE DERRUMBARSE EL ESTADO FISCAL? El sistema del Estado fiscal ha hecho frente hasta ahora a todos los desafos, y cuando en casos especiales no lo ha hecho as, se pueden encontrar causas especiales que no son inherentes a su naturaleza. La economa libre es el complemento del estado fiscal. El Estado fiscal puede fomentar la reconstruccin de las consecuencias de la guerra (1 GM), de la manera ms efectiva si en su poltica fiscal se hace cargo de la necesidad de ahorrar y se abstiene en general de perturbar. Y si toma medidas para solucionar el suministro de materias primas. Una economa privada puede hacerlo tambin rpidamente si la burocracia no se pone en su camino y levanta una montaa de papeles entre nosotros y las materias primas necesarias. Por tanto podemos decir finalmente que no hay crisis del Estado fiscal.

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ECONOMA Y POLTICA James M. Buchanan

I. LA TEORA ECONMICA DE LA POLTICA. Un individuo es un conjunto de preferencias o funcin de utilidad, el resto de individuos puede o no tener las mismas preferencias. La teora econmica de la poltica surge por si sola, como respuesta a como se concilian las diferencias en las instituciones polticas que observamos. Esta conciliacin no tiene nada que ver con la bsqueda de la verdad, sino que simplemente se llega a un acuerdo. La paradoja del voto. Segn DUNCAN BLACK el resultado de una votacin depende del punto en que se detenga la votacin, de la manipulacin del orden del da, y de las reglas que se adopten en la votacin. La paradoja de la eleccin social (colectiva), de Arrow. ARROW trat de construir la funcin de bienestar social, pero descubri que no se poda construir, pues la satisfaccin de condiciones secundarias lo hacia imposible por lgica. BLACK propuso la nocin de las preferencias unimodales o de un slo pico o mximo, que significa que si todas la preferencias individuales entre las diversas alternativas pueden ordenarse en funcin de una sla dimensin, de forma que haya un slo mximo para cada votante, existir una sla eleccin mayoritaria. El voto mayoritario produce un resultado definido y, al hacerlo, satisface a los votantes del centro ms que a cualquiera de los extremos. II. LA TEORA DE LAS CONSTITUCIONES. No tiene sentido analizar los impuestos y gastos pblicos sin tener en cuenta el proceso poltico a travs del que se han tomado las decisiones. La teora de la hacienda pblica no puede separarse por completo de la T poltica. Los resultados polticos se derivan en el que participan muchas personas y no una misteriosa mente de grupo. Eleccin pblica positiva. Analizamos como funcionan las reglas de la mayora, y encontramos un mecanismo por el cual se poda pasar del inters personal, al inters pblico. Las reglas de los juegos
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comunes de saln se establecen antes de que se distribuyan las cartas. La incertidumbre sobre dnde estar su inters en una serie de juegos o de bazas del juego har que una persona racional prefiera por su propia conveniencia, reglas o acuerdos o constituciones que parezcan justos, con independencia de la posicin final que pueda ocupar. III. LA OFERTA DE BIENES PBLICOS. Orgenes del anlisis de la oferta de bienes pblicos. Desde las ideas de MAQUIAVELO, hasta SCHUMPETER se ha tratado el tema del Estado como monopolio, con intereses propios. Segn DOWNS los partidos hacen lo posible por maximizar votos, RIKER sostuvo por contra que los partidos slo buscan los votos suficientes para asegurarse coaliciones vencedoras por un margen mnimo. Se ha hecho obligatorio el estudio de la estructura burocrtica y el comportamiento individual dentro de esa estructura, para poder ver como son cumplidas las rdenes que vienen desde arriba. Derechos de propiedad y comportamiento burocrtico. El estudio del la influencia de la recompensa y el castigo en el comportamiento burocrtico, sirve para poder prever el comportamiento de los individuos dentro del entramado burocrtico. WILLIAM NISKANER desarrollo la T del crecimiento burocrtico, segn la cual los departamentos y subdepartamentos de desarrollan hasta maximizar el presupuesto. As llega un punto en el que el contribuyente est igual de como estara sin ningn servicio pblico, ya que todo su beneficio neto le es chupado por los burcratas. IV. BSQUEDA DE RENTAS. Que es la bsqueda de rentas? La teora de los precios nos dice que los beneficios tienden a ser nivelados por el flujo de las inversiones entre las diversas posibilidades. La existencia de una posibilidad de altos beneficios diferenciales atrae las inversiones hasta que las ganancias vuelven al nivel de las que normalmente se encuentran en la economa. Si a las madres con hijos a su cargo se les conceden subvenciones por el hecho de ser madres, podemos prever que enseguida habr un nmero ms elevado de tales madres. A medida que la expansin del Estado ofrece ms oportunidades de rentas, debemos esperar que el comportamiento de maximizacin de la utilidad de los individuos les llevar a derrochar cada vez mayor nmero de recursos en la tentativa de asegurarse las rentas y los beneficios prometidos por el gobierno. V. LA ELECCIN PUBLICA EXPERIMENTAL.
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Para el grupo de CHICAGO, las ideas anteriores no significan nada hasta que sean probadas. Ellos se han centrado en la regulacin econmica de industrias como el transporte, la radiodifusin y la electricidad. El modelo econmico de comportamiento de los que establecen las reglas y el organismo regulador segn STIGLER sirve los intereses de las industrias que pretenden ser reguladas. Otros piensan que sirve al sistema burocrtico. Los ciclos polticos de la economa. Habla de la tentativa de los polticos en funciones de crear determinadas condiciones econmicas, eligiendo el momento justo para mejorar sus posibilidades electorales. VI. IMPLICACIONES NORMATIVAS DE LA ELECCIN PUBLICA. El fallo constitucional: el Estado Leviatn. La observacin del deterioro de la Constitucin americana, la expansin incontrolada del gobierno, han creado como deca HOBBES el Estado Leviatn de nuestro tiempo. La constitucin fiscal americana ha sido destruida por la aceptacin de la poltica Keynesiana. Se ha presumido ingenuamente que se podran crear a voluntad supervits pblicos con la misma facilidad que se crean los dficits. Como solucin se exige la restauracin del equilibrio presupuestario como imperativo constitucional. Es posible vincular a un gobierno? Los gobiernos pueden ser controlados por medio de las constituciones. Por ello y puesto que las personas son maximizadoras de la utilidad, las instituciones deben elaborar la forma de que el comportamiento individual favorezca los intereses del grupo. VII. LA SABIDURA DE LOS SIGLOS. La disciplina de la eleccin pblica es relativamente joven. Ahora hay ms excepticismo sobre la capacidad o intencin del Gobierno de satisfacer las necesidades de los ciudadanos. La eleccin pblica no es ms que la elaboracin de la sabidura de los siglos XVIII y XIX, y sobre todo la sabidura convencional que informaba la economa poltica clsica.

TEORA ECONMICA DE LA DEMOCRACIA Juan F. Corona

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I. EL MODELO COMPETITIVO DE LA POLTICA DE ANTHONY DOWNS. Los votantes son seres humanos racionales que tratan de maximizar su utilidad. El poltico o representante segn DOWNS maximiza los votos. Los partidos elaboran sus polticas con el fin de ganar las elecciones, en lugar de ganar las elecciones para poder aplicar las polticas adecuadas. En el modelo de DOWNS se habla de un sistema poltico democrtico como de aquel que cumple: 1.- El gobierno es ejercido por un partido o coalicin designados mediante eleccin pblica peridica entre dos o ms partidos. 2.- El partido con el apoyo de la mayora gobierna hasta las siguientes elecciones. 3.- Los partidos no impedirn por la fuerza o medios ilegales ejercer el poder, o perjudicar a otros partidos. 4.- Derecho de voto de los residentes no incapacitados. Los partidos polticos segn DOWNS: 1.- Los componen individuos que desean disfrutar de la renta, el prestigio y el poder de pertenecer al partido en el gobierno. 2.- El poder econmico del gobierno es ilimitado. 3.- La nica limitacin al poder del partido en el gobierno es no restringir la libertad de poltica de los dems partidos y de los ciudadanos. 4.- Cada agente se comporta racionalmente. El comportamiento del poltico en una democracia tiende a maximizar el nmero de votos, comportndose por tanto como un empresario que vende su poltica a cambio de votos, para cuya obtencin debe competir con otros partidos, conformando entre todos un mercado de tipo oligopolstico. Las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos votantes sern: 1.- La actuacin del gobierno ser en funcin de lo esperado por los votantes y la estrategia de la oposicin. 2.- El gobierno espera que la conducta de los votantes est determinada por las variaciones en su renta como consecuencia de la poltica del gobierno y de la estrategia de la oposicin. 3.- Los votantes actan de acuerdo a las variaciones en su renta como consecuencia de la poltica del gobierno y de la estrategia de la oposicin. Si la informacin es perfecta actuarn de acuerdo a lo esperado por el gobierno. 4.- La renta o utilidad obtenida por los votantes por la actuacin del gobierno depende de las acciones realizadas por ste durante su mandato. 5.- Las estrategias de la oposicin dependern de sus previsiones sobre las rentas que obtendrn los votantes a partir de las decisiones del gobierno. La informacin nunca es perfecta, nadie conoce perfectamente lo que hacen unos y otros y los deseos de los votantes. II. LA CONDUCTA DE LOS PARTIDOS.
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La informacin imperfecta provoca que haya votantes indecisos a la hora de elegir un partido poltico. Adems el gobierno desconoce lo que quieren los votantes lo que lo transforma de democrtico a representativo. La influencia del voto individual en el resultado electoral es poco importante, por lo que el votante no est incentivado a buscar informacin completa. Los partidos tienden a tener posiciones parecidas en los temas generales y a ser deliberadamente ambiguos, por miedo a perder votos. Por otro lado se tiende a dar ventajas a determinados colectivos para ganarse sus votos (pensionistas). Desde el punto de vista econmico se puede ver el parecido de la campaa electoral con una campaa publicitaria de cualquier producto. Existe una relacin entre los gastos electorales y los resultados, por lo que al ser el poltico un ser racional tiende a gastar ms, adems gasta ms cuando la eleccin es para un perodo mayor y no hay lmite a la reeleccin. En sntesis los partidos se comportan segn DOWNS: -. Los partidos pretenden el poder por lo que pondrn todos los medios necesarios para ello. -. El nmero de partidos condiciona el funcionamiento del sistema democrtico. En el sistema bipartidista los programas se parecen mucho. En el sistema multipartidista las coaliciones hacen que las decisiones sean menos decididas y efectivas. -. Pueden aparecer nuevos partidos por: - Variaciones en las leyes electorales. - Cambios sociales de gran relevancia. - Por escisin de las alas radicales de los partidos existentes. -. Los partidos polticos una vez elegidos tratan de cumplir lo prometido, manteniendo su ideologa, salvo derrotas fuertes ya que entonces intentaran adaptar su ideologa a las ideas mayoritarias. III. LA CONDUCTA DE LOS VOTANTES. La cantidad y calidad de la informacin es lo ms relevante para conocer el comportamiento de los votantes. La cantidad de informacin ptima a obtener por el votante ser aquella que una unidad adicional de informacin tuviera mayor coste que beneficio. La funcin tpica de decisin del votante es: R=B*P-C+D R = la accin del votante. B = beneficio esperado.
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P = probabilidad de obtener dicho beneficio. C = costes esperados. D = beneficios privados complementarios. Si dicho valor es positivo ejercitar el derecho al voto, si es negativo se abstendr de votar. Por otro lado se ha comprobado que los grupos con mejor educacin y renta participan ms. Adems en las elecciones con gran proximidad entre las diversas alternativas se ve aumentada la afluencia de votantes pues estos sienten que sus votos pueden ser decisivos. El votante racional no tratar de obtener informacin poltica para decidir su voto ya que sabe que su voto no es importante, por lo tanto adoptar una actitud pasiva. Los beneficios de un programa poltico afectarn a las personas afectadas con independencia de si lo han votado. Por tanto es racional intentar conseguir el beneficio sin coste alguno. Pero hay votantes que si pueden buscar informacin, como por ejemplo: -. Por motivos puramente individuales. -. En casos de elecciones muy igualadas. -. Aun sabiendo la poca importancia de su voto, cree que puede ayudar. -. Por motivos propagandsticos. -. Por formar parte de un grupo de presin. Parece claro que si una mayora de votantes estuvieran bien informados y actuaran colectivamente de forma racional, los polticos defenderan mejor sus intereses, con lo cual obtendran un beneficio evidente. Sin embargo la racionalidad individual de todos los votantes produce justamente los efectos contrarios a los que seran deseables para la comunidad. IV. EL FUNCIONAMIENTO DE LOS SISTEMAS MULTIPARTIDISTAS. El procedimiento de votacin aplicado condiciona mucho el funcionamiento y la estructura del sistema poltico. Un sistema que da como resultado un nico partido o candidato en un determinado distrito, har que exista una parte de los votantes que sern representados por alguien a quien no han votado. Es posible que el partido ganador adopte una conducta que no esperaban sus votantes. Este sistema tiene una fuerte tendencia a la formacin de un sistema bipartidista. En los sistemas de representacin mltiple aumentan las posibilidades de existencia de varios candidatos, con distintos programas que permite que la mayora de los votantes estn representados. En la ciencia poltica existen dos tipos de sistemas electorales, aunque nunca se dan en su estado puro: - El mayoritario, circunscripcin electoral determinada, lmite del x% para obtener representacin parlamentaria, puede ser a dos vueltas. El resultado es pocos partidos con

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tendencia al bipartidismo. Favorece a los partidos grandes. Tcnicamente su mtodo electoral el DHONT. (pases donde existe: U.K., EE.UU. Espaa) - El proporcional, circunscripcin electoral nacional, sin lmite excepto el nmero de escaos, a una vuelta. Es proporcional y el resultado son muchos partidos y dificultad para gobernar (pases donde existe: Italia, Israel). V. GRUPOS DE PRESIN Y COALICIONES POLTICAS. Unos individuos con intereses comunes unen sus fuerzas para influir a los votantes a los polticos y a la administracin pblica. Para existir deben: - Ser un grupo pequeo de personas con intereses comunes. - Existencia de incentivos selectivos, slo ellos se benefician. - Hay factores que les agrupan para defenderse. La pertenencia a un grupo de presin requiere mucha informacin, pero los beneficios pueden ser importantes. Los grupos de presin son importantes por: - Poseen gran informacin sobre el sector. - Pueden influir sobre los votantes. - Pueden influir sobre los polticos dndoles apoyo financiero. Los grupos se dedican al intercambio de votos, lo cual hacen en el mximo secreto. Los grupos de presin suelen ser productores y aunque son menos que los consumidores tienen ms influencia, pues los consumidores saben que no pueden influir. Los partidos polticos tienden a formar coaliciones o partidos ms grandes en funcin de los intereses comunes entre ellos. Esta teora es defendida por RIKER que se apoya en la T de los juegos, por la cual la poltica es un juego de suma cero (yo gano y tu pierdes). La estrategia ptima de un partido consiste en permitir que el partido o coalicin contraria sea tan grande como sea posible siempre que pierda. Esto har que los beneficios para el partido ganador sean mximos. Asimismo explica la formacin de coaliciones por fusin de distintos partidos y la desintegracin de los grandes partidos.

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LA TEORA ECONMICA DE LA BUROCRACIA William A. Niskaner

I. CONCEPTO Y FUNCIONES. Caractersticas principales de los organismos administrativos. Los organismos administrativos se definen como aquellas organizaciones no lucrativas financiadas al menos parcialmente, por una subvencin o asignacin peridica del gobierno. El producto Ofrecen aquellos bienes y servicios que la gente demanda ms que la cantidad ofrecida por el mercado. La gente elige su gobierno y de esta forma acepta el pago de impuestos para aportar los recursos necesarios que aumenten la oferta de estos bienes y servicios. Las organizaciones colectivas publicas se diferencian de las privadas, no en que es voluntario asociarse a ellas y en los medios coercitivos para la contribucin de recursos, sino en que en las pblicas (los gobiernos) sus miembros slo pueden cambiarse trasladndose. Otras caractersticas. Los bienes y servicios ofrecidos se caracterizan por los altos costes fijos de produccin y por la dificultad de cobro. Por qu existe la oferta burocrtica? Existe por la dificultad de definir con precisin las caractersticas del output para su contratacin. ticamente no est bien beneficiarse de suministrar servicios educativos, hospitalarios y militares. Los problemas a la hora de dar instrucciones al burcrata pueden llevar a una sustancial diferencia entre el output conseguido y el deseado.

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El burcrata El trmino es casi sinnimo de funcionario, pueden ser profesionales o nominados directamente por el ejecutivo electo. El trmino se utiliza en sentido descriptivo y no tiene connotaciones peyorativas. Si los organismos administrativos recompensan diferencialmente un tipo de comportamiento que la gente considera no deseable, las connotaciones peyorativas del trmino burcrata no seran errneas. La burocracia Es el conjunto de organismos administrativos y su relacin con el medio exterior. Originariamente el trmino era utilizado para hacer referencia a una tela que cubra la mesa de trabajo (bur) de los funcionarios franceses del siglo XVIII, y pronto se utiliz para designar un tipo de gobierno dirigido por funcionarios. II. LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS Y SU MEDIO: El Matrimonio El medio exterior del organismo administrativo viene definido por sus relaciones con tres grupos distintos: - La organizacin colectiva que los subvenciona. - Sus proveedores de trabajo y factores de produccin. - Los compradores a un precio por unidad de servicio dado. El patrocinador Los organismos administrativos estn financiados por una organizacin colectiva nica o dominante (ministerio del gobierno) que a su vez est financiado por ingresos impositivos o contribuciones obligatorias, Los dirigentes de la organizacin colectiva son elegidos por un grupo grande de electores, normalmente se autoperpetuan en sus cargos. Estos dirigentes revisan el presupuesto y las actividades propuestas por los organismos administrativos, aprueban el presupuesto, controlan los mtodos y actuacin del organismo administrativo y, normalmente dan el visto bueno a la nominacin de sus altos cargos. En lenguaje econmico, la relacin entre el organismo administrativo y su patrocinador es de monopolio bilateral (como el matrimonio convencional). La relacin es difcil y personal, de tira y afloja. El intercambio de actividades de los organismos administrativos. El organismo administrativo ofrece un proyecto de una serie de actividades a realizar y los outputs esperados de stas a cambio de un presupuesto. Mientras que una organizacin de mercado ofrece unidades de output a un precio determinado. Los burcratas y sus patrocinadores en la prctica no hablan mucho de la cantidad de output. La mayora de los procesos de revisin consisten en una discusin de la relacin entre presupuesto y nivel de actividad. La demanda de servicios de la poblacin nunca es revelada directamente al organismo administrativo, para el que lo importante es su influencia sobre las preferencias reveladas de su patrocinador.
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Caractersticas del patrocinador a) Las organizaciones colectivas no son lucrativas. b) Hay una gran disparidad entre la informacin disponible por parte del patrocinador y del organismo administrativo. c) Un burcrata tiene un incentivo ms fuerte y puede dedicar ms tiempo a obtener la informacin relevante para su posicin y para oscurecer informacin importante para el patrocinador. El papel pasivo del patrocinador Conoce el presupuesto que se le presenta para su aprobacin en base a una cantidad de servicios, pero no tiene los incentivos o la oportunidad de informacin sobre el presupuesto mnimo necesario para su realizacin. El supuesto de patrocinadores pasivos y de organismos administrativos monopolistas se puede aplicar especialmente a los gobiernos centrales. Discriminacin de costes y salarios La mayora de los organismos administrativos contratan la fuerza de trabajo y los materiales en mercados competitivos. La legislacin laboral y los sindicatos han terminado con la mayora de los casos de discriminacin salarial en el mercado privado de trabajo. La razn principal para la discriminacin de salarios y precios de factores est en que a menudo los organismos administrativos son oferentes monopolistas de algunos servicios. Los organismos administrativos tienen a menudo el derecho a reclamar antes que nadie recursos considerados del dominio pblico. Los organismos administrativos aprovechan estas oportunidades de discriminacin monopsnica porque incrementan su presupuesto y output.

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Los clientes. Algunos organismos administrativos adems de estar subvencionados por una organizacin colectiva, reciben ingresos por la venta de output a individuos a un precio por unidad. (universidades, correos). Cuando un organismo administrativo depende en gran medida de los ingresos de la venta de sus servicios a un precio, sus relaciones con los clientes son similares a las de una empresa lucrativa. Un organismo administrativo cuyo patrocinador est dispuesto a compensar cualquier prdida de ingresos por venta, o que sea oferente monopolista de un servicio de demanda fija, normalmente ser indiferente al inters de los consumidores, incluso si una gran parte de su financiacin total depende de ingresos por ventas. Algunos organismos administrativos pueden vender el mismo servicio a diferentes precios a clientes distintos, si tienen poder monopolstico y los consumidores no pueden intercambiar el servicio entre ellos, (hospitales, universidades, museos, etc.). III. EL OBJETO A MAXIMIZAR POR EL BURCRATA. En primer lugar hay que reconocer que los burcratas son gente que no est por lo menos, enteramente motivada por el bienestar y el inters del estado. La teora de la empresa. La motivacin central del empresario es la maximizacin del beneficio o valor actual de la empresa.. esto es una propiedad de comportamiento racional y una forma apropiada de supervivencia. Por qu un burcrata maximiza su presupuesto. 1. El burcrata racional en la noria. Las motivaciones del burcrata son: - Salario. - Ventajas del puesto. - Reputacin pblica. - Poder. - Patronazgo. - Output del organismo administrativo. - Facilidad de introducir cambios. - Facilidad de dirigir el organismo administrativo. Todas menos las dos ltimas son funcin positiva del presupuesto. Las dos ltimas son mayores cuanto mayor es el nivel de presupuesto, pero se reducen al incrementar el presupuesto, esto es el efecto de noria. Ya que se pasa la carga de dirigir el organismo administrativo con un presupuesto estable alto a otro burcrata.

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Algunos burcratas tratan de servir al inters pblico, pero esto es imposible debido a los lmites de su informacin y al conflicto de intereses, sin tener en cuenta sus motivaciones personales. La maximizacin del presupuesto puede conducir a la oferta de un servicio valioso o a la expoliacin. 2. El deseo de supervivencia.

3. La restriccin en la maximizacin del presupuesto.

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ENRIQUE FUENTES QUINTANA

Teora de las reformas fiscales

I - Los acontecimientos condicionantes de la imposicin en los aos 80. Sector pblico, crisis econmica y poltica de ajustes a la crisis. - Los rasgos del sector pblico en los 80: Sobredimensionamiento del gasto, crecimiento de los impuestos y dficit pblico. Hay tres caractersticas: - Gran crecimiento del gasto pblico. - Subida de la presin fiscal que ha producido contestacin fiscal. - Generalizacin del dficit pblico. - La inevitable poltica de ajustes: sus escenarios. Los males de la economa se deben intentar eliminar con polticas de ajustes, hay dos escenarios: - Ajuste global --> Saneamiento econmico. - Ajuste positivo --> Flexibilidad de los mercados. - El papel del sector pblico en las polticas de ajuste. El sector pblico tiene un importante papel en los ajustes sobre todo en la poltica tributaria. II - Consideraciones actuales sobre el proceso de reforma tributaria. Los enfoques del proceso de reforma tributaria. - El enfoque purista del cambio en la imposicin. BIRD y OLDMAN parten de la distincin Fines-Restricciones-Medios Fines--> Valoraciones polticas. Restricciones--> Econmicas. Medios--> Impuestos. Las reformas vienen por no estar de acuerdo los fines con las restricciones y con los medios. Los fines: Cambio desde distribucin y equidad hacia eficiencia. Las restricciones: Cambios de costes (precio del petrleo), inflacin, etc. Los medios: Desarrollo de los medios informticos. - El mercado poltico como aproximacin al proceso de reforma fiscal.

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El sistema fiscal de un pas es fruto de una eleccin poltica. Para realizar cambios y reformas debe existir oferta y demanda fiscal. Demanda: - Partidos polticos--> Definen sus programas. - Burocracia fiscal--> Propios intereses. - Organismos internacionales--> Convergencias fiscales (C. E.). - Los ciudadanos--> MUSGRAVE destaca los grupos de inters fiscal, que actan segn su renta, sector productivo y regin, adems de segn su edad y sus gustos. Oferta: La realizan los hacendistas desde las universidades, centros de investigacin, organizaciones internacionales y administracin pblica. La oferta fiscal no crea su propia demanda. La gran diversidad de fuerzas que intervienen en el mercado poltico explica la gran cantidad de estructuras fiscales en los distintos pases. PEACOCK habla de la dificultad de crear un mercado poltico eficiente: - La demanda fiscal que debe realizar el gobierno traduciendo las preferencias sociales (impopularidad) hace que se aplacen estas decisiones y que se traspasen a comisiones tcnicas. - La oferta de soluciones fiscales no se ha abierto a la realidad, (tericas). Las ideas inspiradoras del cambio en la imposicin: tres orgenes encontrados. - El enfoque de la imposicin equitativa (IE) y las ideas dominantes para inspirar la reforma tributaria. Segn SIMMONS la reforma debe servir a tres valores, libertad individual, equidad, y rechazo de la sociedad esttica. Se rechaza el principio del beneficio (excepto el caso de los carburantes y las carreteras). Destaca un principio que es el de capacidad de pago que tiene dos aspectos: - Eleccin de la base para su reparto--> Renta extensiva es la suma algebraica del consumo individual y la acumulacin de riqueza conseguida en un periodo contable (se deben eliminar impuestos sobre sociedades y sobre el volumen de las ventas). -Eleccin de la progresividad impositiva. Los 4 puntos crticos fundamentales son: 1- Problemas de implantacin de la base extensiva (informe sobre la comisin Carter 1966): medicin de la renta, distincin de rentas acumuladas y realizadas, renta extensiva real y monetaria, rentas irregulares, tributacin separada y familiar. 2- No se define con precisin la estructura de tipos de gravamen. 3- No se integra el objetivo de eficiencia econmica.

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4- No se define el contenido de normas polticas que garanticen el concepto de renta extensiva. Es el enfoque ms importante, aunque el consenso de hace 20 aos se ha roto. - La Imposicin Optima (IO) : Su enfoque del cambio tributario. Se pretende reducir al mximo la perdida de utilidad o bienestar ocasionada por la imposicin, utilizando una funcin de utilidad social. Los costes de la imposicin son: - Costes de eficiencia (efectos renta y sustitucin). - Costes de administracin (recaudar). - Costes de cumplimiento (tiempo, asesoramiento). Los factores que influyen en la estructura impositiva ptima son: - La funcin de bienestar social. - Efectos renta y sustitucin. - Dotaciones iniciales de factores. - Las necesidades de ingresos pblicos. - La tasa social y privada de preferencia temporal. - La desigualdad interpersonal de la distribucin de la renta. Por ello es dificil llegar a una imposicin ptima. Adems existen las dificultades institucionales, no se pueden gravar determinados bienes (trabajo domstico), dificultad de conocer los tipos efectivos que gravan cada bien, complejidad del sistema fiscal ptimo. Para la aplicacin de un sistema ptimo se tiene: - Los resultados alcanzados hasta ahora son una gua para el diseo impositivo. - Se debe acudir a las reglas de la experiencia, la estructura tributaria debe reducir al mnimo las prdidas de eficacia por la imposicin. Otras ideas son: - Posible capitalizacin de determinados tratamientos tributarios. - Limitar el nmero de tipos distintos para cada actividad, con el fin de reducir la fuerza de los grupos de inters, haciendo normas muy sencillas y con un nmero limitado de excepciones.

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- El cambio fiscal voluntario (CFV): La reforma tributaria como problema constitucional. WICKSELL pretenda que los ingresos pblicos financiasen los gastos pblicos, pero ante la inexistencia de precios para revelar las preferencias individuales hace falta un mecanismo poltico de las votaciones basado en el principio de unanimidad relativa y correspondencia entre gasto pblico y mecanismo de financiacin. - Debe limitarse el poder impositivo del Estado? Dos respuestas: 1- Segn BUCHANAN se debe limitar el poder impositivo del Estado, que se comporta como un Leviathan. 2- Debe haber una limitacin constitucional al poder fiscal del Estado. - Se defienden bases tributarias estrechas para limitar los abusos del Leviathan. - Se prefieren bases tributarias elsticas pues los contribuyentes pueden reducir su carga ms que si fuesen rgidas. - Se debe hacer corresponsabilidad fiscal de cada Hacienda (evitar subvenciones entre Haciendas). - Las estructuras progresivas de los gravmenes limitan la dimensin del Estado. Este tipo de reforma fiscal basado en la limitacin constitucional hace necesario un consenso y una negociacin previa con muchos interlocutores que lo hace prcticamente imposible. Se ha tendido a una limitacin constitucional del gasto pblico por ser esto ms fcil. Los problemas de la racionalidad de las reformas tributarias parciales. Los tres enfoques anteriores (IE, IO y CFV) tienen un sentido de cambio total, pero es difcil su implantacin en la realidad. - Las reformas parciales de enfoque IE, segn HETTICH cualquier aproximacin a la renta extensiva es buena pero se olvida: - El efecto conjunto en el sistema impositivo. - Las comparacin de alternativas. - Las respuestas econmicas por alteraciones de las bases econmicas. - En las reformas parciales de enfoque IO, segn ZODROW los cambios fiscales provocan ganancias y prdidas de capital, stas dependern de las preferencias de la distribucin de la renta. - En las reformas parciales de enfoque CFV, cualquier reduccin del poder fiscal desde la constitucin es buena.

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Los tres enfoques normativos de la imposicin. Las ideas fiscales de los 80 tiene en comn: 1- La unanimidad de las ideas sobre reforma fiscal se ha roto, antes se miraba por la equidad, ahora por la optimizacin y por la limitacin del poder fiscal, adems las teoras son incompletas. Una teora completa de la imposicin debera contar con: - Fundamento filosfico. - Objetivos de la reforma y sus interrelaciones. - Anlisis de la eleccin pblica. - Enfoque sobre el funcionamiento del sistema econmico. - Tratamiento de la reforma tributaria parcial. 2- La preferencia es del enfoque equitativo por los siguientes motivos: - Predominio histrico. - Lenguaje operativo y aplicable. - Los polticos se educaron en ese enfoque. - Ya se han incorporado muchas medidas (IRPF). 3- El dominio del enfoque equitativo no es un monopolio, se ha exagerado los efectos negativos de la imposicin. 4- Todo enfoque de la imposicin tiene que disponer de una teora de la eleccin pblica. 5- Se han subestimado las dificultades de la instauracin prctica de las reformas fiscales.

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Dficit pblico y poltica macroeconmica

JAMES M. BUCHANAN y RICHARD E. WAGNER

1- Quienes fueron los Keynesianos? La economa keynesiana no vino en una alfombra mgica aventurera procedente de Cambridge y se instala en Washington de hecho y de derecho, sino que lleg pero a tontas y alocas al conocimiento de los polticos en los aos 60, a travs de los libros de texto, los discursos econmicos e intelectuales de los 50, y del periodismo econmico y financiero del periodo. La creencia dominante sobre el orden econmico se volvi keynesiana. Por tanto la crtica va ms hacia una generacin de economistas que hacia personas determinadas. 2- La teora de la Deuda pblica TOBIN en 1965 se preguntaba si la financiacin por la deuda colocaba una carga sobre las generaciones futuras, su respuesta es no, y slo puede afectar en la medida en que la acumulacin de capital se vea negativamente afectada por emisin de deuda pblica (por competencia entre acciones y letras del tesoro) La deuda comparada con la imposicin reduce las cargas sobre los contribuyentes, los votantes, los legisladores sensibles a los deseos de los votantes y aumenta las cargas sobre los votantes del futuro. RICARDO como nosotros afirma que la deuda de hoy aumenta la carga de los contribuyentes en le futuro, que sern los mismos de hoy ms viejos o sus hijos, BARRO seala que los contribuyentes actuales aumentarn su ahorro para poder amortizar la deuda cuando sea necesario, es decir que los contribuyentes son racionales, (discutible). Si se cree que la deuda tiene un menor coste que la imposicin Porqu se utilizan los impuestos? Nosotros creemos que el uso creciente de la financiacin mediante deuda disminuir el precio percibido del sector pblico y aumentar el presupuesto (con una elasticidad de 0,6, una sustitucin de 100$ de impuestos por deuda elevara el gasto pblico en 60$), por lo cual es necesario que existan disposiciones institucionalesconstitucionales que limiten las tendencias a la financiacin mediante deuda.

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3- Expectativas racionales y eleccin pblica: una crtica. BARRO establece la hiptesis de las expectativas racionales en la T de la poltica macroeconmica. Sin embargo no consideramos que la racionalidad sea la misma para la eleccin privada que para la pblica. La gente puede ser racional en todo su comportamiento, pero las elecciones sern distintas segn sea eleccin de mercado o eleccin pblica. No es que la gente sea menos racional sino que los fundamentos informativos de la conducta econmica son ms dbiles. Ejemplo Se debe votar entre dos alternativas financiacin con deuda o con impuestos, un 5% est informado de que ellos saben que ambas alternativas son equivalentes en trminos de valores actuales. El resto 95% no percibe la equivalencia. El votante medio probablemente se encontrara entre los desinformados en relacin a la eleccin pblica. Por tanto se debera actuar mediante restricciones constitucionales ya que los resultados de la eleccin de mercado son ms eficientes que los de la eleccin pblica. 4- Las dos hiptesis - Los dficit provocan inflacin a travs de la expansin monetaria, es decir el Banco de Espaa no es realmente independiente del Congreso. Esto lo sostiene NISKANER y nosotros. BARRO sin embargo cree que esta relacin slo existe hasta que introduce una variable para calcular el impacto de la diferencia entre los gastos actuales y los normales sobre la oferta de dinero. - Los dficit presupuestarios aumentan el crecimiento del sector pblico, excepto segn GOLDBERG en pocas de posguerra. Segn NISKANER la deuda reduce el precio percibido del sector pblico con lo que aumenta el gasto pblico. 5- El modelo del proceso poltico ROBERTS postula un modelo de gobierno monoltico que maximiza el sector pblico, segn l la economa keynesiana se utiliza para acaparar poder de forma racional. El objeto de los economistas debe ser progresar en lo posible y poder dar consejos de poltica normativa. Nosotros nos situamos entre el modelo de ROBERTS y el de TOBIN (los polticos son unos santos), no somos ni elitistas ni autoritarios y por tanto creemos que una constitucin fiscal explcita vigilara los excesos polticos mantenindolos dentro de unos lmites. Esta constitucin no resolver todas las dificultades pero puede influir sobre los polticos y as introducir elementos estabilizadores en la economa. 6- El problema de la perspectiva macroeconmica

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Son los polticos y no los economistas los que hacen poltica econmica. La ejecucin de la poltica econmica en el contexto institucional existente promueve la inestabilidad econmica. Las seales de los precios en la economa de mercado son falseadas por la poltica, lo cual produce descoordinacin econmica. Nuestros puntos de vista sobre macroeconoma nos facultan para describir los prejuicios de la poltica econmica keynesiana como algo peligroso y responsable del malestar econmico. 7- Conclusin Los EEUU han avanzado en los aos 70 en el dficit que es importante. Nuestro anlisis puede ser errneo, creemos que las normas influyen en los resultados, y estamos preocupados de que la evidencia necesaria para persuadir a los colegas profesionales pueda ser demasiado tarde para permitir las reformas constitucionales necesarias para ser eficaces.

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El control del dficit pblico

DANIEL TARSCHYS

Resumen La Hacienda Pblica en los pases de la OCDE ha entrado en los 70 en una crisis de tijera (divergencia entre ingresos pblicos y gasto pblico). En los 80 se puede dar la poca de los megadficits. Tambin se ha dado un canibalismo fiscal, con lo que el rendimiento del sistema fiscal ha disminuido, se debe por tanto reducir el gasto pblico, se han utilizado 6 lneas estratgicas: - Normas globales. - Nuevas tcnicas de indiciacin del gasto e impuestos. - Descentralizacin de decisiones. - Mejor gestin del efectivo por la administracin. - Medidas polticas equilibradas. - Incentivos para reduccin del gasto. 1- Introduccin La economa mundial est en crisis con tasas bajas de desarrollo y una inflacin alcista. El gasto pblico ha crecido mucho, su relacin con el PNB ha pasado de niveles autodestructores 12%PNB de BEAULIEU, 25%PNB de CLARK, y el 60%PNB de FRIEDMAN, que se han visto sobrepasadas. Se produce adems una rigidez de la sociedad y arteriosclerosis institucional donde las parcelas se defienden con pericia y energa, por tanto con este tema se intenta: - Describir la situacin financiera. - Mtodos de control presupuestario. - Comentar la relacin entre defensores y guardianes del presupuesto en poca de reduccin del gasto. Se observa empricamente: - Tendencia estructural a diferencias cada vez mayores entre ingreso y gasto pblico. - Fracaso de la estrategia presupuestaria hasta ahora y necesidad de defender el inters pblico sobre los especiales.

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2- Hacia una era de megadficit? En los 70 se produce una crisis de tijera, enmascarada en algunos pases por ingresos no fiscales por explotacin de gas o petrleo. La explicacin hay que buscarla en los dos lados u hojas de la tijera: - El ingreso pblico se ha estancado por el poco crecimiento econmico, por elementos estructurales, cambios de actitud de los contribuyentes respecto a sus deberes fiscales, tasa decreciente de rendimiento de los impuestos o canibalismo fiscal (alta presin fiscal), crecientes costes de control, proceso de aprendizaje de las tcnicas de elusin y evasin, menor incentivacin a trabajar por el alto tipo marginal en los niveles altos de renta, desarrollo de las retribuciones en especie que no deja rastros en las arcas pblicas, y una crisis de legitimacin del Estado moderno, atenuacin del control social (anonimato de las grandes ciudades), y por los recortes impositivos discrecionales otorgados como incentivos, y reducir o eliminar impuestos e incluso establecer limitaciones constitucionales a la imposicin. - El gasto pblico ha aumentado pese a la crisis econmica, existen los estabilizadores automticos, componentes de las decisiones tomadas en las ltimas 3 dcadas con efectos retrasados, medidas necesarias en la industrializacin y terciarizacin de la economa, los cambios en la poblacin (variaciones en la pirmide de edades, muchos jvenes y ancianos), la crisis econmica internacional, las nuevas naciones industrializadas, la crisis del petrleo ha afectados a la relacin real de intercambio y ha desestabilizado mercados estables, las medidas polticas para promover exportaciones y empleo traspasan los problemas de uno a otro pas, el efecto demostracin de mejores servicios, poca productividad del sector pblico. Como resultado los pases de la OCDE se han visto obligados a financiarse con deuda pblica. La deuda ha crecido y los pagos de sus intereses se han convertido en la partida ms importante por su cuanta y dinamismo al lado del presupuesto, aumentados por el aumento de los tipos de inters adems de por los dficit anuales. Existen diferencias entre los economistas acerca de la gravedad del dficit pblico: - Efectos del dficit sobre la inflacin. - Efectos de la deuda pblica masiva sobre el mercados de capitales y la expulsin del sector privado. - Aspectos de equidad de la deuda que beneficia a c/p al peor situado pero que a l/p no se sabe a quien perjudica. Se est dando importancia a las estrategias de control del gasto pblico, a las de tipo decreciente, de recortes efectivos en los organismos o programas, y se es menos optimista con los efectos prcticos de la racionalidad presupuestaria (presupuesto base cero). Se sabe que en el sector pblico moderno la reduccin del gasto pblico exige habilidad poltica, fuerza, aptitud y arduas negociaciones partida tras partida.

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3- Disminucin del gasto pblico: Algunos puntos de vista tradicionales Indiciacin Promueve la estabilidad y seguridad en los programas polticos y facilita la planificacin multianual, pero tambin ata a los tomadores de decisiones, una gran parte del gasto pblico es automtico, es peligroso para la estabilidad de los precios, por lo que en la actualidad existen reservas con respecto a la indiciacin. Algunas consideraciones: - Se deberan montar mecanismos automticos o semiautomticos en los programas polticos? - Se puede mejorar homogeneizando los mtodos de ajuste? - Cual es la base apropiada para la aplicacin del ndice?(Combinando precios y salarios, o eliminando partidas como impuestos indirectos, energa, etc.) - Que frecuencia es deseable para realizar los ajustes? - Se debera hacer compensacin de a justes parcial o total? Normas globales La revolucin keynesiana tiene una laguna en la presupuestacin, se busca una norma que sustituya al ideal de equilibrio entre gastos e ingresos pblicos para reforzar la disciplina presupuestaria comprometiendo al gobierno. Se puede ligar el dficit o el gasto al PNB, en el libro blanco de Canad Attack of inflation de 1976 se dice que el dficit no debe aumentar ms rpido que la tasa de crecimiento del PNB. Estas normas han establecido ms objetivos de los alcanzados; - Falta de fundamento cientfico para las normas globales. - Inclusin de variables incontrolables entre los objetivos. - Falta de coordinacin de las normas globales con los requisitos de una poltica estabilizadora, por su rigidez. Descentralizacin de decisiones difciles: estructuras , envolventes, topes, techos, lmites y rebanadores. El xito de los ministros de Hacienda depende de su capacidad para extender el espritu del tesoro, que deberan poseer las organizaciones financiadas por la administracin. - La estructura, es una suma finita de dinero consignada para un sector o serie de programas en particular en un compromiso multianual (Marina, Ejrcito de tierra, pero hay una falta de lmites naturales para programas diferentes). - El sistema envolvente de gasto pblico, se establecen objetivos de gasto pblico amplios a escala de gobierno para sectores polticos. - Topes, techos y lmites, lmites de efectivo o techos de personal. En N. Zelanda se aplica el Techo descendente, cada ao los departamentos se desprenden del 1,5% de su personal por asignacin o transferencia.

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- Rebanadores o reduccin lineal del gasto, es una reduccin general como porcentaje de los gastos del ltimo ao. A veces se compensan con la inflacin. El mtodo es popular por la ausencia de requisitos de informacin y costes de conflicto, parece justo, es simple y no condena unos programas u organismos, pero socava la moral del trabajador y la eficiencia operativa y deterioro gradual ya que se pueden eliminar gastos vitales para el correcto funcionamiento del programa u organismo, adems mantiene los programas establecidos, y se reduce la cantidad o calidad del producto del organismo. La combinacin bien equilibrada Los presupuestos son bloques de decisiones con los principios de unidad y comprensin. Los gastos se producen por separado por lo tanto hay una tensin ya que hay gastos urgentes que no se pueden retrasar. Se utiliza el nuevo bloque econmico, el minipresupuesto el freno de urgencia, el plan de recorte, el acuerdo de septiembre, de octubre, etc. Se renen las propuestas de gastos y se presentan al mismo tiempo, esto se da por dos razones: - Objetivo de masa crtica--> Gobierno ensea su musculacin. - Equilibrio poltico--> Las medidas negativas se neutralizan con las positivas. Gestin de efectivo. El mercado a c/p monetario y los nuevos incrementos de crdito se dan ahora ms por la turbulencia del sistema monetario internacional a raz del derrumbe de BRETTON WOODS. En la poltica fiscal se acelera la recaudacin de impuestos indirectos para evitar los efectos de la inflacin (IVA casa 3 meses). En el gasto se retrasan los pagos de transferencia o se cambian la periodicidad de los pagos (No es lo mismo una subvencin cada mes, cada trimestre, o anual, o que las pensiones se paguen el 25 o a final de mes).

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Incentivos para reducir gasto pblico Hay dificultad para lograr cooperacin para operaciones de recorte del gasto pblico, las razones de los funcionarios para que sus organismos y programas se extiendan a un ritmo constante van desde las idealistas hasta las egostas. Para aumentar la cooperacin se pueden hacer tres cosas: - Recompensas materiales, lo ahorrado se dara a beneficios in situ al personal (en especie), pero parte del ahorro puede ser por mala planificacin o ejecucin. - Estmulos morales, intentan lograr el acuerdo de los afectados mediante su espritu constructivo, para la reduccin participativa son importantes; una temprana informacin de los cambios previstos, y un esfuerzo conjunto para tratar nuevos objetivos a travs de grupos de trabajo. - Carreras pblicas, abrir nuevas perspectivas para los empleados afectados, mediante planes de carreras, reconversin, asistencia activa en la bsqueda, lo que mejora la movilidad voluntaria. 4- Guardianes y gastadores en una era de reducciones. Los dficit actuales tienen profundas races en los cambios econmicos subyacentes, que no pueden resolverse slo a travs de la poltica presupuestaria. Las tijeras de la Hacienda Pblica separan sus hojas de ingresos y gastos. Una de las causas es el desequilibrio entre guardianes y gastadores. Los polticos de presupuesto son menos y peor preparados que los del gasto. El ministerio de Hacienda debe discriminar en sus gastos y analizar bien los informes y presupuestos de cambios de polticas de gasto, para lograr as una reduccin de la actividad de los gastadores. Los presupuestos decrecientes deben utilizarse en aquellos departamentos en que puedan ser ms eficientes. La idea de presupuestacin por programas depende mucho de los principios presupuestarios de unidad y universalidad del presupuesto que estn amenazados por: - Numero creciente de decisiones ad hoc. - Prdida de control central, --> crecimiento de CCAA y Entes locales. - Instrumentos de gasto extrapresupuestario. La crisis de las tijeras de la Hacienda Pblica debe solucionarse para poder solucionar los males de las economas actuales. Si no triunfan los guardianes de hoy da en controlar el gasto pblico, los gastadores de maana tendrn poco que gastar.

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TEMA 21

Dficit y deuda pblica

NEIL A. STEVENS

El presupuesto equilibrado ha sido muchas veces criticado, actualmente se pretende institucionalizar por una enmienda constitucional. Esto da pie a estudiar la deuda versus imposicin como medio de financiar el gasto pblico. A la deuda pblica se le achacan un menor crecimiento econmico, una carga sobre las futuras generaciones, mayor inflacin, mayor sector pblico y mayores tipos de inters. 1- Crecimiento de la deuda federal. Hasta la 2 Guerra Mundial se contraa el dficit en pocas de guerra y con los supervit se reduca el tamao de la deuda. Tras la 2 Guerra Mundial, por influencia de KEYNES la deuda sirve para financiar el presupuesto, sin embargo en relacin al PNB ha disminuido desde el 98%PNB en 1944 hasta el 36%PNB en 1978 en EEUU. 2- Puntos de vista tradicionales sobre el tema deuda pblica versus impuestos. El gobierno puede financiar los gastos por impuestos o por deuda que rinde intereses (no se habla aqu de la posibilidad de crear dinero). - Inversin y crecimiento econmico. La deuda publica compite con la privada con lo que los tipos de inters suben, se produce un efecto desplazamiento (crowding out) de la inversin privada productiva.

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Al emitir deuda la curva de inversin se desplaza a la derecha y al reducirse los impuestos la renta disponible es mayor pero el ahorro slo aumenta un pequeo porcentaje con lo que la curva de ahorro se desplaza a la derecha un poco.

I X I,S

Para los keynesianos la deuda para financiar el gasto pblico sirve para lograr un nivel de DA compatible con el pleno empleo y la estabilidad de precios.

En el anlisis IS-LM se ve si se disminuyen los impuestos aumenta la renta y el consumo, la curva IS se desplaza a la derecha y aumenta la DA, para que los precios no aumenten se reduce la cantidad de dinero lo que provoca que la curva LM se desplace a la izquierda y disminuya la DA, el resultado final es un aumento del tipo de inters r y una modificacin de la distribucin entre consumo e inversin.

LM

IS Yp P Y SA

DA

Yp

Inflacin. - Los clsicos estimaban que la inflacin estaba directamente relacionada con la cantidad de dinero, no se ve afectada por la eleccin entre impuestos y deuda. - Los Keynesianos relacionan el dficit con la inflacin, as si se utiliza la deuda para el gasto pblico aumenta la DA, los precios y la renta nacional. - Los neoclsicos creen que los aumentos de deuda hacen aumentar el tipo de inters, si hay un inters lmite se financiar con creacin monetaria.

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LM

La deuda financia el gasto pblico, poltica fiscal expansiva, y por tanto la curva IS se desplaza a la derecha, entonces aumenta el tipo de inters y para evitarlo se crea dinero con un poltica monetaria expansiva, por tanto LM se desplaza a la derecha, por tanto el tipo de inters no vara, como consecuencia hay un doble efecto de aumento de la DA, los precios y la renta.

IS Yp P Y SA

DA

Yp

La carga de la deuda. Los keynesianos consideran que la deuda no impone una carga sobre las generaciones futuras. La deuda es una retirada de recursos del sistema y pagos de intereses, con lo cual es una trasferencia de rentas entre contribuyentes y tenedores de deuda pblica y no transferencias de una generacin a otra. BUCHANAN cree sin embargo que la financiacin por deuda poda desembocar en una carga para las generaciones futuras ya que el dficit afecta a la inversin privada y a un menor stock de capital. 3- El problema crtico del descuento impositivo Si los contribuyentes anticiparan totalmente los impuestos futuros derivados de una deuda pblica actual y de sus intereses se dara el descuento impositivo con lo que sera indiferente una financiacin con impuestos o con deuda para el consumo privado.

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Deuda privada versus pblica. En la deuda privada el prestatario gana poder de compra actual, pero incurre en una obligacin de restitucin en el futuro, por lo tanto la deuda no da percepcin de una riqueza mayor. En la deuda pblica si los contribuyentes no anticipan sus futuras obligaciones impositivas derivadas de una emisin de deuda pblica, se entiende que sta es aumento de riqueza. Se consideran los ttulos del Estado como riqueza neta? Desde RICARDO los economistas han admitido que si el contribuyente anticipa perfectamente los impuestos futuros por una mayor deuda, la financiacin mediante deuda o impuestos es equivalente. Pero para la existencia de un descuento total adems de la anticipacin se debe dar la condicin de no elusin de la obligacin por fallecimiento o eludiendo la jurisdiccin (en jurisdicciones locales). - En impuestos sobre la renta de la propiedad no hay problema, y la imposicin o la deuda son equivalentes. - En impuestos sobre la renta del trabajo no est tan claro ya que los pagos futuros se basan en la esperanza de vida y cuanto mayores sean las expectativas de vida menor ser la percepcin del efecto riqueza. Por tanto se crea riqueza con la emisin de deuda porque algunas obligaciones necesarias se trasladan a los miembros de generaciones venideras. BARRO sin embargo dice que siempre que las generaciones actuales estn relacionadas con las venideras por una cadena de transferencias intergeneracionales (educacin, legados, manutencin a los padres, etc.), se acta como si los contribuyentes fuesen inmortales y por tanto el equilibrio de la riqueza entre generaciones es ptimo, como si todos los gastos pblicos hubieran sido financiados con impuestos actuales. 4- La evidencia emprica sobre el descuento impositivo. Los modelos econmicos han establecido que el descuento impositivo no es total, sin embargo hay estudios empricos como los de: KOCHIN, observ que la tasa de ahorro y el dficit estaban relacionados positivamente, por tanto esta idea es consistente con la idea del descuento impositivo parcial. YAWITZ y MEYER critican del estudio de KOCHIN que no incluye la variable riqueza pblica. Interpretaron que no haba descuento impositivo ya que la deuda pblica actuaba sobre el consumo como cualquier otra riqueza privada, pero decan que sus propios estudios no eran convincentes por la variabilidad de la deuda.

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BUITER y TOBIN critican a KOCHIN y a su mtodo de anlisis y decan que no exist descuento impositivo. TANNER utiliz la funcin de consumo del tipo ciclo vital y cree que si existe un descuento impositivo total. 5- Implicaciones del descuento impositivo. Con descuento total, la sustitucin entre impuestos y deuda es equivalente con lo que el desarrollo econmico y la inversin privada no se detendran. Los efectos de las medidas fiscales desaparecen ya que no se desincentiva el consumo presente. Adems no existe entonces conexin entre dficit pblico e inflacin. Por otro lado el dficit pblico conduce a un sector pblico ms grande que si hubiera un presupuesto equilibrado. Esta parece ser la base de la enmienda constitucional de BUCHANAN y WAGNER ya que la deuda provoca que los servicios pblicos crezcan ms rpidamente de lo que desean los ciudadanos.

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