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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio

Auditoria em Obras Pblicas


Sumrio Executivo

Braslia, novembro de 2002.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO SAFS Quadra 4 Lote 1 70.042-900 - Braslia-DF http://www.tcu.gov.br

RESPONSABILIDADE EDITORIAL Secretrio-Geral de Controle Externo Luciano Carlos Batista Secretrio de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio Cludio Sarian Altounian Diretor da 1a. Diretoria Tcnica da SECOB Andr Luiz Mendes Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio - SECOB SAFS Quadra 4 Lote 1, Edifcio Anexo I, Sala 236 70.042-900 - Braslia-DF secob@tcu.gov.br

EDITORAO Instituto Serzedello Corra - ISC SEPN Qd 514 Bloco B Lote 07 70.760-527 - Braslia-DF isc@tcu.gov.br Diretor-Geral do Instituto Serzedello Corra Salvatore Palumbo Diretora Tcnica do Centro de Documentao Evelise Quadrado de Moraes Projeto Grfico e Editorao Eletrnica Marcello Augusto Cardoso dos Santos

Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Auditoria em obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio. - Braslia : TCU, SECOB, 2002. 18p.

1. Auditoria. 2.Obras pblicas. I. Ttulo.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Negcio: Controle Externo da Administrao Pblica e da gesto dos recursos pblicos federais. Misso: Assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos, em benefcio da sociedade. Viso: Ser instituio de excelncia no controle e contribuir para o aperfeioamento da Administrao Pblica.

Ministros Humberto Guimares Souto, Presidente Valmir Campelo, Vice-Presidente Marcos Vilaa Iram Saraiva Adylson Motta Walton Alencar Rodrigues Guilherme Palmeira Ubiratan Aguiar Benjamin Zymler Ministros-Substitutos Lincoln Magalhes da Rocha Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa Ministrio Pblico Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral Maria Alzira Ferreira, Procuradora Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora

Apresentao
O Tribunal de Contas da Unio vem aprimorando procedimentos e metodologia que tm auxiliado os gestores na aplicao de medidas corretivas e permitido evitar, com a eficaz participao do Congresso Nacional, o desperdcio de recursos pblicos. A adoo de providncias que possibilitam sustar a remessa de recursos para obras com indcios de irregularidade grave tem sido possvel graas pronta interveno do Congresso Nacional que, em perfeita sintonia com o Tribunal de Contas da Unio, tem vedado o repasse de dinheiro para obras em situao irregular. Este sumrio condensa as principais informaes ligadas aos procedimentos e metodologia de fiscalizao de obras pblicas utilizados pelo TCU no controle externo. Apresenta tambm uma viso sistmica do resultado das fiscalizaes realizadas no decorrer de 2002, cujas informaes detalhadas so encaminhadas ao Congresso Nacional para subsidiar o exame da convenincia do aporte de verba para obras com indcios de irregularidade grave, em cumprimento ao disposto na Lei n 10.524, de 25 de julho de 2002 - LDO/2003. Destina-se primordialmente aos Senhores Parlamentares Federais que aqui encontraro informaes sobre o trabalho do Tribunal de Contas da Unio na fiscalizao das obras pblicas para subsidiar o Congresso Nacional no exame e aprovao da Lei Oramentria.

Humberto Guimares Souto Presidente

Sumrio

Auditoria de Obras Pblicas


1. Importncia da Fiscalizao em Obras Pblicas
2. Principais Dispositivos Legais que Disciplinam os Trabalhos na rea

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9 10 11 12

3. Histrico dos Trabalhos em Obras 4. Tipos de Obras Auditadas 5. Critrios para a Seleo de Obras a Serem Auditadas 6. Valores Fiscalizados

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7. Estrutura do TCU para a Realizao dos Trabalhos 8. Metodologia Aplicada para a Fiscalizao 9. Resultados dos Trabalhos do TCU 10. Benefcios do Trabalho para a Sociedade 11. Divulgao das Informaes

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Auditoria de Obras Pblicas


1. Importncia da Fiscalizao em Obras Pblicas
Os investimentos em obras pblicas envolvem elevado volume de recursos e so responsveis pela gerao direta e indireta de significativo nmero de empregos. Caso a conduo gerencial desse tipo de empreendimento no se coadune com os dispositivos legais, existe alto risco de contratao de obras por valores superiores aos praticados no mercado, alm de outros problemas, tais como direcionamento de licitao, pagamento de servios indevidos e agresses ao meio ambiente. Alguns deles podem inclusive levar impossibilidade de concluso da obra. A questo vem sendo tratada de forma mais intensa pelo Congresso Nacional desde 1995. Naquele ano foi criada Comisso Temporria do Senado Federal para inventariar as obras inacabadas em todo o pas; analisar a situao dessas obras; estabelecer uma escala de prioridade para a sua retomada; apontar indcios de irregularidades graves para solicitao de auditorias ao Tribunal de Contas da Unio; propor legislao moralizadora na execuo de obras pblicas; instituir mecanismos de acompanhamento pelo Poder Legislativo e contribuir para o aperfeioamento do processo oramentrio. A referida Comisso produziu relatrio que mostrou grave quadro no gerenciamento de obras pblicas no pas: 2.214 obras inacabadas, cujo montante de investimento chegava a quase R$ 15 bilhes. Sobre as concluses do trabalho, o presidente da Comisso, Senador Carlos Wilson, destacou: Obra cara obra parada. Uma obra paralisada penaliza a populao duplamente: pela ausncia da obra e pelos recursos j aplicados, sem falar na riqueza que se deixa de produzir, em prejuzo do desenvolvimento econmico e social do pas.

Novembro de 2002

Tribunal de Contas da Unio

2. Principais Dispositivos Legais que Disciplinam os Trabalhos na rea


A partir de 1997, foram inseridos comandos nas Leis de Diretrizes Oramentrias que disciplinaram o controle externo na rea de obras pblicas, identificando prazos e responsveis para a realizao de fiscalizaes no mbito do processo oramentrio anual. As aludidas leis contm dispositivos que impem ao Tribunal de Contas da Unio a obrigao de remeter Comisso Mista Permanente de que trata o 1 do art. 166 da Constituio - CMO, informaes gerenciais sobre a execuo fsico-financeira dos subttulos mais relevantes constantes dos oramentos fiscal, de investimento e da seguridade social. Tais informaes, nos termos dos dispositivos inseridos nas LDOs recentes, tm sido remetidas quela Comisso at o dia 30 de setembro de cada exerccio. 10 Vale destacar que inovao trazida pela LDO para o exerccio de 2002 - Lei n. 10.266/2001 - determina ao Tribunal o encaminhamento ao Congresso Nacional de dados referentes a indcios de irregularidade grave identificados em procedimentos fiscalizatrios de contratos, convnios, parcelas ou subtrechos referentes a obras constantes do Oramento da Unio de 2002, em at 15 dias aps sua constatao. O encaminhamento de tais levantamentos tem-se revelado til ao Poder Legislativo, visto que servem como referencial para alocao de recursos oramentrios. As Leis Oramentrias Anuais estabelecem, com base nessas informaes, a vedao da execuo oramentria e financeira dos contratos, convnios, parcelas ou subtrechos relacionados com obras ou servios que apresentem indcios de irregularidade grave, apontados pelo Tribunal de Contas da Unio, at deliberao em contrrio da Comisso Mista do Oramento e do Congresso Nacional. A excluso de bloqueio oramentrio realizada por meio de Decreto Legislativo, aps informaes prestadas pelo Tribunal de Contas da Unio sobre o saneamento dos indcios de irregularidade antes apontados.

Auditoria em Obras Pblicas - Sumrio Executivo

3. Histrico dos Trabalhos em Obras


O Tribunal tem intensificado seu trabalho na rea de obras a partir de 1997, tendo, at o ano de 2002, um incremento de mais de 300% no nmero de empreendimentos fiscalizados, conforme demonstra grfico a seguir:
Nmero de Obras Fiscalizadas
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002

De igual modo, observa-se considervel aumento no volume de recursos fiscalizados no mesmo perodo, conforme grfico abaixo:
Volume de Recursos Anuais Fiscalizados em Obras
16,00 14,00 Bilhes de reais 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 1997 1998 1999 2000 2001 2002

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O mesmo grfico acima demonstra o expressivo volume de investimentos previstos para as obras fiscalizadas no exerccio de 2002, correspondente a cerca de R$ 15 bilhes. O considervel incremento no volume de fiscalizaes nesses ltimos cinco anos ocorreu em face da implementao de novas tcnicas e metodologia de fiscalizao.

Novembro de 2002

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4. Tipos de Obras Auditadas


O objeto das auditorias constitui-se de obras pblicas financiadas, integral ou parcialmente, com recursos do Oramento Geral da Unio (fiscal, de seguridade social e de investimento). So fiscalizados diversos tipos de obras, tais como, rodovias, edificaes, irrigao, linhas de transmisso e distribuio eltrica, portos, barragens, audes, ferrovias, trens, metrs, adutoras, usinas hidreltricas, usinas termeltricas, canais, aeroportos, hidrovias, dragagem, oleoduto e gasoduto. Em 2002, foram auditadas12 obras catalogadas como especiais, representadas por empreendimentos para beneficiamento de petrleo, que envolvem elevado nvel de complexidade e alto volume de investimentos. As 435 fiscalizaes realizadas em 2002 apresentam a seguinte subdiviso por tipo de obra:

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Tipo de Obra Rodovia construo Rodovia duplicao com restaurao Irrigao Edificao Edifcios administrativos Linha de transmisso de energia eltrica Porto Rodovia restaurao Barragem/Aude Ferrovia, metropolitano e trem urbano Adutora Obras Especiais Infra-estrutura urbana Rodovia conservao Usina termeltrica Edificao Hospitais Obras de arte especiais Edificao Escolas

Quantidade 60 44 33 28 28 19 19 18 18 17 16 13 13 13 12 11 10

Percentual 13,8% 10,1% 7,6% 6,4% 6,4% 4,4% 4,4% 4,1% 4,1% 3,9% 3,7% 3,0% 3,0% 3,0% 2,8% 2,5% 2,3%

Auditoria em Obras Pblicas - Sumrio Executivo

Edificao Presdios Hidreltrica Edificao Outros edifcios Linha de distribuio de energia eltrica Canal Aeroporto Subestaes Eltricas Hidrovia Dragagem e derrocamento Estao de tratamento de gua Oleoduto/Gasoduto Total

10 10 9 8 7 5 5 4 3 1 1 435

2,3% 2,3% 2,1% 1,8% 1,6% 1,1% 1,1% 0,9% 0,7% 0,2% 0,2% 100,0%

O grfico a seguir ilustra a distribuio das fiscalizaes por tipo de obra:

Demais 30%

Transporte Rodovirio 33%

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Transporte Hidrovirio 6% Irrigao 7% Energia Eltrica 15%

Recursos Hdricos 9%

5. Critrios para a Seleo de Obras a Serem Auditadas


A seleo das obras a serem fiscalizadas em cada exerccio considera diversos fatores, dentre os quais: materialidade, valor liquidado no exerccio anterior, regionalizao do gasto e histrico de irregularidades pendentes, obtido a partir de fiscalizaes anteriores do Tribunal. Novembro de 2002

Tribunal de Contas da Unio

Em relao regionalizao, o quadro a seguir demonstra o nmero de fiscalizaes realizadas no exerccio de 2002, por unidade da federao:

Unidade da Federao ACRE ALAGOAS AMAP AMAZONAS BAHIA CEAR DISTRITO FEDERAL ESPRITO SANTO GOIS MARANHO MATO GROSSO
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Fiscalizaes 8 15 10 21 25 15 21 11 25 16 9 10 21 15

Unidade da Federao PARABA PARAN PERNAMBUCO PIAU RIO DE JANEIRO RIO GRANDE DO NORTE RIO GRANDE DO SUL RONDNIA RORAIMA SANTA CATARINA SAO PAULO SERGIPE TOCANTINS -

Fiscalizaes 11 15 24 16 30 16 23 9 9 16 20 13 11 -

MATO GROSSO DO SUL MINAS GERAIS PAR

Total = 435 Obras

Destacam-se Rio de Janeiro (30), Gois (25), Bahia (25), Pernambuco (24) e Rio Grande do Sul (23), registrando-se, respectivamente, crescimentos de 150%, 67%, 92%, 60% e 64%, em relao quantidade de auditorias realizadas em 2001 nos mesmos Estados.

6. Valores Fiscalizados
Da amostra auditada pelo Tribunal de Contas da Unio no exerccio de 2002, destacam-se as obras realizadas nos setores de transporte rodovirio e hidrovirio, energia eltrica, recursos hdricos e irrigao, conforme detalhamento a seguir:

Auditoria em Obras Pblicas - Sumrio Executivo

Subfuno Transporte Rodovirio Energia Eltrica Recursos Hdricos Irrigao Transporte Hidrovirio Demais Total

N de subttulos 143 66 39 29 27 131 435

% (sobre 435) 32,9% 15,2% 9,0% 6,7% 6,2% 30,1% 100,0%

Dotao 2002 (R$) 2.485.360.961,00 3.274.542.989,00 435.847.162,00 266.746.555,00 365.378.880,00 7.474.134.139,00 14.302.010.686,00

7. Estrutura do TCU para a Realizao dos Trabalhos


Considerando a magnitude do trabalho, todas as Secretarias de Controle Externo do Tribunal (SECEXs) participam da realizao das auditorias: so vinte e seis unidades nos Estados e seis em Braslia. Os trabalhos so coordenados pela Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio SECOB, criada em 2001 para aprimorar a sistemtica de fiscalizao e fornecer apoio tcnico s SECEXs.

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8. Metodologia Aplicada para a Fiscalizao


As tarefas preliminares para a realizao das auditorias anuais em obras pblicas, visando a atender ao disposto nas LDOs, iniciam-se logo aps o encaminhamento da proposta de oramento do Poder Executivo ao Congresso Nacional (Projeto de Lei Oramentria - PLOA), at 30 de agosto de cada ano. Durante os meses de setembro a dezembro, realizada a pr-seleo das obras a serem auditadas, com base no Plano Plurianual (PPA) em vigor, nos critrios definidos pela LDO e no PLOA. Essa pr-seleo feita com antecedncia, porque a LOA geralmente s publicada em janeiro, e as auditorias so planejadas previamente para serem iniciadas ainda no comeo do ano. Com base na pr-seleo, aguarda-se a publicao da LOA, a fim de efetuar os devidos ajustes e elaborar a lista definitiva das obras a serem fiscalizadas no exerccio pelo Tribunal. Essa lista deve conter, obrigatoriamente, as obras constantes do quadro anexo LOA destinado quelas obras com restrio de fluxo oramentrio definida pelo Congresso Nacional. Novembro de 2002

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A partir de autorizao dada pelo Plenrio do Tribunal, so iniciadas as auditorias, geralmente em maro, com trmino em julho. medida que os levantamentos vo sendo concludos, os relatrios so analisados pela SECOB, de modo a assegurar a compatibilidade do contedo com os critrios de preenchimento definidos no Manual do Sistema Fiscobras WEB1 . Os relatrios so consolidados pela SECOB em agosto e enviados ao Ministro-Relator, que prepara o respectivo relatrio e voto e submete o processo ao Plenrio. At 30 de setembro, o relatrio encaminhado ao Congresso Nacional, fechando-se o ciclo.

9. Resultados dos Trabalhos do TCU


As constataes decorrentes das auditorias do Tribunal so classificadas em quatro grupos distintos: (1) com indcios de irregularidade grave, (2) outras irregularidades, (3) falhas e impropriedades e (4) sem ressalva (situaes em que no se apresentam indcios de irregularidades ou falhas). 16 No grupo indcios de irregularidade grave so includos os casos em que a concluso do trabalho de auditoria tenha ensejado proposta e/ou deciso pela audincia ou citao dos responsveis, bem como aqueles que sejam objeto de deliberao do Tribunal pela aplicao de multa ou imputao de dbito aos responsveis. Vale ressaltar que a LDO/2003 trouxe uma nova conceituao para esse tipo de indcio em seu art. 86, 2: so aqueles que tornem recomendvel a paralisao cautelar da obra ou servio, e que, sendo materialmente relevantes, tenham a potencialidade de, entre outros efeitos: ocasionar prejuzos significativos ao errio ou a terceiros; ou ensejar nulidade do procedimento licitatrio ou de contrato. So classificadas como outras irregularidades as constataes que, no sendo suficientemente graves para serem enquadradas na situao anterior, demandem a determinao de medidas corretivas imediatas. As falhas e impropriedades compreendem constataes consideradas de natureza formal.
1. O Sistema Fiscobras-WEB foi desenvolvido pela Secretaria de Tecnologia da Informao do TCU - Setec, em plataforma WEB, e destina-se a registrar as informaes alimentadas pelas equipes de auditoria. Esse sistema integra-se aos sistemas corporativos do Tribunal a ele correlatos.

Auditoria em Obras Pblicas - Sumrio Executivo

Neste ano, as informaes relativas aos levantamentos de auditoria foram consolidadas na Deciso n 1.239/2002 TCU - Plenrio. A ntegra dessa Deciso pode ser obtida na home-page do TCU (www.tcu.gov.br). No ano de 2002, at setembro, foram apontados indcios de irregularidades graves em 166 obras e indcios de outras irregularidades ou falhas/impropriedades em 107 obras. As restantes 162 obras foram consideradas sem ressalvas. Destacam-se dentre os principais indcios de irregularidades graves apontados: celebrao ou administrao irregular de contratos e convnios, irregularidades no processo licitatrio, superfaturamento, sobrepreo e alteraes indevidas em projetos e especificaes. Para as obras em que foram identificados indcios de irregularidades graves, aps as justificativas apresentadas pelo responsvel, o Tribunal determina a adoo das medidas corretivas a fim de que o empreendimento seja regularizado.

10. Benefcios do Trabalho para a Sociedade


17 A atuao de fiscalizao propicia diversos benefcios ao processo de execuo de obras pblicas: adoo de prontas providncias pelo gestor para sanear o problema e voltar a receber recursos; ausncia de pedidos excessivos de prorrogao para apresentao de justificativas; conscientizao por parte do gestor da necessidade do correto gerenciamento da obra pblica, com execuo de todas as etapas previstas em lei, notadamente a contratao de projeto bsico de qualidade; o exerccio do controle externo em sua plenitude pelo Congresso Nacional e pelo Tribunal de Contas da Unio, evitando tempestivamente a aplicao de recursos de difcil retorno, caso confirmadas as irregularidades diagnosticadas. A perfeita sintonia entre o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da Unio no controle de obras pblicas tem apresentado efeitos positivos, reconhecidos por diversos pases interessados em obter maiores detalhes sobre os procedimentos e metodologia empregados pelo Brasil sobre a matria. Ressalta-se, a propsito, o fato de o Ministro Humberto Souto, Presidente do Tribunal de Contas da Unio, ter sido convidado para proferir palestra sobre o tema na XII Assemblia Geral da Organizao Latino-Americana e do Caribe das Entidades Fiscalizadoras Superiores OLACEFS, realizada na cidade do Mxico no perodo de 24 a 28 de setembro.

Novembro de 2002

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11. Divulgao das Informaes


Com vistas a manter o Congresso Nacional e a sociedade brasileira informados do trmite dos processos que tratam das fiscalizaes em obras com indcios de irregularidade grave, e das decises proferidas pelo Plenrio do Tribunal de Contas da Unio sobre o assunto, encontram-se disponibilizadas na pgina do Tribunal na internet informaes atualizadas a respeito. Para a obteno das referidas informaes, deve ser acessado na home-page do TCU (www.tcu.gov.br), o ttulo Fiscalizao de Obras.

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