TEORIA GERAL DA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA AS PESSOAS COLECTIVAS PBLICAS 58.

Conceito de Organizao A organizao pblica um grupo humano estruturado pelos representantes de uma comunidade com vista satisfao de necessidades colectivas predeterminadas desta. O conceito de organizao pblica integra quatro elementos: a) Um grupo humano; b) Uma estrutura, isto , um modo peculiar de relacionamento dos vrios elementos da organizao entre si e com o meio social em que ela se insere; c) O papel determinante dos representantes da colectividade do modo como se estrutura a organizao; d) Uma finalidade, a satisfao de necessidades colectivas predeterminadas. 59. Preliminares Importa fazer trs observaes prvias. A primeira consiste em sublinhar que as expresses pessoa colectiva pblica e pessoa colectiva de Direito Pblico so sinnimas, tal como o so igualmente entre si pessoa colectiva privada e pessoa colectiva de Direito Privado. Em segundo lugar, convm sublinhar desde j a enorme importncia da categoria das pessoas colectivas pblicas e da sua anlise em Direito Administrativo. que, na fase actual da evoluo deste ramo de Direito e da Cincia que o estuda, em pases como o nosso e em geral nos da famlia Romano-germnica, a Administrao Pblica sempre representada, nas suas relaes com os particulares, por pessoas colectivas pblicas: na relao jurdico-administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, em regra uma pessoa colectiva. Enfim, cumpre deixar claro que, ao fazer-se a distino entre pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas privadas, no se pretende de modo nenhum inculcar que as primeiras so as que actuam, sempre e apenas, sob a gide do Direito Pblico e as segundas as que agem, apenas e sempre, luz do Direito Privado; nem to-pouco se quer significar que umas s tm capacidade jurdica pblica e que outras possuem unicamente capacidade jurdica privada. 60. Conceito Pessoas colectivas pblicas so entes colectivos criados por iniciativa pblica para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos, dispondo de poderes polticos e estando submetidos a deveres pblicos. Vejamos em que consistem os vrios elementos desta definio: a) Trata-se de entidades criadas por iniciativa pblica. O que significa que as pessoas colectivas pblicas nascem sempre de uma deciso pblica, tomada pela colectividade nacional, ou por comunidades regionais ou locais autnomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas colectivas

pblicas j existentes: a iniciativa privada no pode criar pessoas colectivas pblicas. As pessoas colectivas pblicas so criadas por iniciativa pblica, expresso ampla que cobre todas as hipteses e acautela os vrios aspectos relevantes: b) As pessoas colectivas pblicas so criadas para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos. Daqui decorre que as pessoas colectivas pblicas, diferentemente das privadas, existem para prosseguir o interesse pblico e no quaisquer outros fins. O interesse pblico no algo que possa deixar de estar includo nas atribuies de uma pessoa colectiva pblica: algo de essencial, pois ela criada e existe para esse fim. c) As pessoas colectivas pblicas so titulares, em nome prprio, de poderes e deveres pblicos. A referncia titularidade em nome prprio serve para distinguir as pessoas colectivas pblicas das pessoas colectivas privadas que se dediquem ao exerccio privado de funes pblicas: estas podem exercer poderes pblicos, mesmo poderes de autoridade, mas fazem-no em nome da Administrao Pblica, nunca em nome prprio. 61. Espcies As categorias de pessoas colectivas pblicas no Direito portugus actual, so seis: a) O Estado; b) Os institutos pblicos; c) As empresas pblicas; d) As associaes pblicas; e) As autarquias locais; f) As regies autnomas. Quais so os tipos de pessoas colectivas pblicas a que essas categorias se reconduzem? So trs: a) Pessoas colectivas de populao e territrio, ou de tipo territorial onde se incluem o Estado, as regies autnomas e as autarquias locais; b) As pessoas colectivas de tipo institucional a que correspondem as diversas espcies de institutos pblicos que estudmos, bem como as empresas pblicas; c) As pessoas de tipo associativo a que correspondem as associaes pblicas. 62. Regime Jurdico O regime jurdico das pessoas colectivas pblicas no um regime uniforme, no igual para todas elas: depende da legislao aplicvel. No caso das autarquias locais, todas as espcies deste gnero tm o mesmo regime, definindo basicamente na Constituio, na LAL e no CA. Mas j quanto aos institutos pblicos e associaes pblicas, o regime varia muitas vezes de entidade para entidade, conforme a respectiva lei orgnica. Da anlise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas pblicas, podemos concluir que os aspectos predominantes do seu regime so os seguintes: 1) Criao e extino so criadas por acto do poder central; mas h casos de criao por iniciativa pblica local. Elas no se podem extinguir

a si prprias, ao contrrio do que acontece com as pessoas colectivas privadas, uma pessoa colectiva pblica no pode ser extinta por iniciativa dos respectivos credores s por deciso pblica; 2) Capacidade jurdica de Direito Privado e patrimnio prprio todas as pessoas colectivas pblicas possuem estas caractersticas, cuja a importncia se salienta principalmente no desenvolvimento de actividade de gesto privada. 3) Capacidade de Direito Pblico as pessoas colectivas pblicas so titulares de poderes e deveres pblicos. Entre eles, assumem especial relevncia os poderes de autoridade, aqueles que denotam supremacia das pessoas colectivas pblicas sobre os particulares e, nomeadamente, consistem no direito que essas pessoas tm de definir a sua prpria conduta alheia em termos obrigatrios para terceiros, independentemente da vontade destes, o que naturalmente no acontece com as pessoas colectivas privadas. 4) Autonomia administrativa e financeira as pessoas colectivas pblicas dispem de autonomia administrativa e financeira. 5) Isenes fiscais um trao caracterstico e da maior importncia. 6) Direito de celebrar contractos administrativos as pessoas colectivas privadas no possuem, em regra, o direito de fazer contractos administrativos com particulares. 7) Bens do domnio pblico as pessoas colectivas so ou podem ser, titulares do domnio pblico e no apenas de bens domnio privado. 8) Funcionrios pblicos o pessoal das pessoas colectivas pblicas est submetido ao regime da funo pblica, e no ao do contracto individual de trabalho. Isto por via de regra: as empresas pblicas constituem importante excepo a tal princpio. 9) Sujeio a um regime administrativo de responsabilidade civil pelos prejuzos que causarem a outrem, as pessoas colectivas pblicas respondem nos termos da legislao prpria do Direito Administrativo, e no nos termos da responsabilidade regulada pelo Cdigo Civil. 10) Sujeio da tutela administrativa a actuao destas pessoas colectivas est sujeita tutela administrativa do Estado. 11) Sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas as contas das pessoas colectivas pblicas esto sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas, tambm aqui com a excepo das empresas pblicas. 12) Foro administrativo as questes surgidas da actividade destas pessoas colectivas pertencem competncia dos Tribunais do contencioso administrativo, e no dos Tribunais Judiciais. 63. rgos A estes cabe tomar decises em nome da pessoa colectiva ou, noutra terminologia, manifestar a vontade imputvel pessoa colectiva (art. 2/2 CPA). So centros de imputao de poderes funcionais. A respeito da natureza dos rgos das pessoas colectivas debatem-se duas grandes concepes: a) A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que os rgos so instituies, e no indivduos.

A segunda, que foi designadamente defendida entre ns por Afonso Queir e Marques Guedes, considera que os rgos so os indivduos, e no as instituies. H fundamentalmente trs grandes perspectivas na teoria geral do Direito Administrativo a da organizao administrativa, e da actividade administrativa, e das garantias dos particulares. Ora, pondo de lado a terceira, que no tem a ver com a questo que se est a analisar, tudo depende de nos situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas. Se nos colocarmos na perspectiva da organizao administrativa isto , na perspectiva em que se analisa a estrutura da Administrao Pblica evidente que os rgos tm de ser concebidos como instituies. O que se analisa a natureza de um rgo, a sua composio, o seu funcionamento, o modo de designao dos seus titulares, o estatuto desses titulares, os poderes funcionais atribudos a cada rgo, etc. Por conseguinte, quando se estuda estas matrias na perspectiva da organizao administrativa, o rgo uma instituio; o indivduo irrelevante. Mas, se mudar de posio e nos colocarmos na perspectiva da actividade administrativa isto , na perspectiva da Administrao a actuar, a tomar decises, nomeadamente a praticar actos, ou seja, por outras palavras, se deixar-mos a anlise esttica da Administrao e passar-se anlise dinmica , ento veremos que o que a interessa ao Direito o rgo como indivduo: quem decide, quem delibera, so os indivduos, no so centros institucionalizados de poderes funcionais. Para ns, os rgos da Administrao (isto , das pessoas colectivas pblicas que integram a Administrao) devem ser concebidos como instituies para efeitos de teoria da organizao administrativa, e como indivduos para efeitos de teoria da actividade administrativa. 64. Classificao dos rgos Podem-se classificar de vrias maneiras, mas as mais importantes so: a) rgos singulares e colegiais: so rgos singulares aqueles que tm apenas um titular; so colegiais os rgos compostos por dois ou mais titulares. O rgo colegial na actualidade tem, no mnimo, trs titulares, e deve em regra ser composto por nmero mpar de membros. b) rgos centrais e locais: rgos centrais so aqueles que tm competncia sobre todo o territrio nacional; rgos locais so os que tm a sua competncia limitada a uma circunscrio administrativa, ou seja, apenas a uma parcela do territrio nacional. c) rgos primrios, secundrios e vicrios: rgos primrios so aqueles que dispem de uma competncia prpria para decidir as matrias que lhes esto confiadas; rgos secundrios so os que apenas dispem de uma competncia delegada; e rgos vicrios so aqueles que s exercem competncia por substituio de outros rgos. d) rgos representativos e rgos no representativos: rgos representativos so aqueles cujos titulares so livremente designados por eleio. Os restantes so rgos no representativos. e) rgos activos, consultivos e de controle: rgos activos so aqueles a quem compete tomar decises ou execut-las. rgos consultivos so aqueles cuja funo esclarecer os rgos

b)

activos antes de estes tomarem uma deciso, nomeadamente atravs da emisso de pareceres. rgos de controle so aqueles que tm por misso fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros rgos. f) rgos decisrios e executivo: os rgos activos, podem por sua vez classificar-se em decisrios e executivos. So rgos decisrios aqueles a quem compete tomar decises. So rgos executivos aqueles a quem compete executar tais decises, isto , p-las em prtica. Dentro dos rgos decisrios, costuma-se reservarse a designao de rgos deliberativos aos que tenham carcter geral. g) rgos permanentes e temporrios: so rgos permanentes aqueles que segundo a lei tm durao indefinida; so rgos temporrios os que so criados para actuar apenas durante um certo perodo. h) rgos simples e rgos complexos: os rgos simples so os rgos cuja a estrutura unitria, a saber, os rgos singulares e os rgos colegiais cujos os titulares s podem actuar colectivamente quando reunidos em conselho. Os rgos complexos so aqueles cuja estrutura diferenciada, isto , aqueles que so constitudos por titulares que exercem tambm competncias prprias a ttulo individual e so em regra auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos. 65. Dos rgos Colegiais em Especial H no Cdigo do Procedimento Administrativo toda uma seco que se ocupa desta matria seco II do cap. I da Parte II, intitulada Dos rgos colegiais, que integra os arts. 14 a 28 do CPA. Principais regras em vigor no Direito portugus sobre a constituio e funcionamento dos rgos colegiais. a) Composio do rgo (art. 14/1 CPA) e sua composio; b) Reunies (arts. 16 e 17 CPA) e s sesses; c) Marcao e convocao das reunies (arts. 17 e 21 CPA) e ordem do dia (arts. 18 e 19 CPA); d) Deliberao e votao; e) Qurum da reunio (art. 22 CPA) e ao qurum da votao; f) Formas de votao (art. 24 CPA); g) Formao de maiorias (art. 25 CPA); h) Voto de qualidade (art. 26 CPA) e voto de desempate; i) Demisso, dissoluo e perda de mandato (art. 9 e 13 da Lei n. 87/89, de 9 de Setembro). 66. Atribuies e Competncia Os fins das pessoas colectivas pblicas chamam-se atribuies. Estas so por conseguinte, os fins e interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas pblicas de prosseguir. Competncia o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecuo das atribuies das pessoas colectivas pblicas. Qualquer rgo da Administrao, ao agir, conhece e encontra pela frente uma dupla limitao: pois por um lado, est limitado pela sua prpria competncia no podendo, nomeadamente, invadir a esfera de competncia dos outros rgos da mesma pessoa colectiva ; e, por outro lado, est limitado pelas atribuies da pessoa colectiva em cujo o nome actua no

podendo, designadamente, praticar quaisquer actos sobre matria estranha s atribuies da pessoa colectiva a que pertence. Os actos praticados fora das atribuies so actos nulos, os praticados apenas fora da competncia do rgo que os pratica so actos anulveis. Tudo depende de a lei ter repartido, entre os vrios rgos da mesma pessoa colectiva, apenas competncia para prosseguir as atribuies desta, ou as prprias atribuies com a competncia inerente. 67. Da Competncia em Especial O primeiro princpio que cumpre sublinhar desde j o de que a competncia s pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei: sempre a lei que fixa a competncia dos rgos da Administrao Pblica (art. 29/1 CPA). o princpio da legalidade da competncia, tambm expresso s vezes, pela ideia de que a competncia de ordem pblica. Deste princpio decorrem alguns corolrios da maior importncia: 1) A competncia no se presume: isto quer dizer que s h competncia quando a lei inequivocamente a confere a um dado rgo. 2) A competncia imodificvel: nem a Administrao nem os particulares podem alterar o contedo ou a repartio da competncia estabelecidos por lei. 3) A competncia irrenuncivel e inalienvel: os rgos administrativos no podem em caso algum praticar actos pelos quais renunciem os seus poderes ou os transmitam para outros rgos da Administrao ou para entidades privadas. Esta regra no obsta a que possa haver hipteses de transferncia do exerccio da competncia designadamente, a delegao de poderes e a concesso , nos casos e dentro dos limites em que a lei o permitir (art. 29/1/2 CPA). 68. Critrios de Delimitao da Competncia A distribuio de competncias pelos vrios rgos de uma pessoa colectiva pode ser feita em funo de quatro critrios: 1) Em razo da matria; 2) Em razo da hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei efectua uma repartio vertical de poderes, conferindo alguns ao superior e outros ao subalterno, estamos perante uma delimitao da competncia em razo da hierarquia; 3) Em razo do territrio: a repartio de poderes entre rgos centrais e rgos locais, ou a distribuio de poderes por rgos locais diferentes em funo das respectivas reas ou circunscries, uma delimitao da competncia em razo do territrio; 4) Em razo do tempo: em princpio, s h competncia administrativa em relao ao presente: a competncia no pode ser exercida nem em relao ao passado, nem em relao ao futuro. Um acto administrativo praticado por certo rgo da Administrao contra as regras que delimitam a competncia dir-se- ferido de incompetncia. Estes quatro critrios so cumulveis e todos tm de actuar em simultneo. 69. Espcies de Competncias a) Quanto ao modo de atribuio da competncia: segundo este critrio, a competncia pode ser explcita ou implcita. Diz-se que a

competncia explcita quando a lei confere por forma clara e directa; pelo contrrio, implcita a competncia que apenas deduzida de outras determinaes legais ou de certos princpios gerais do Direito Pblico. b) Quando aos termos de exerccio da competncia: a competncia pode ser condicionada ou livre, conforme o seu exerccio esteja ou no dependente de limitaes especficas impostas por lei ou ao abrigo da lei. c) Quanto substncia e efeitos da competncia: luz deste terceiro preceito, fala-se habitualmente em competncia dispositiva e em competncia revogatria. Acompetncia dispositiva o poder de emanar um dado acto administrativo sobre uma matria, pondo e dispondo acerca do assunto; a competncia revogatria o poder de revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente. d) Quanto titularidade dos poderes exercidos: se os poderes exercidos por um rgo da Administrao so poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo rgo, diz-se que a sua competncia uma competncia prpria; se, diferentemente, o rgo administrativo exerce nos termos da lei uma parte da competncia de outro rgo, cujo o exerccio lhe foi transferido por delegao ou por concesso, dir-se- que essa uma competncia delegada ou uma competncia concedida. e) Quanto ao nmero de rgos a que a competncia pertence: quando a competncia pertence a um nico rgo, que a exerce sozinho, temos uma competncia singular; a competncia conjunta a que pertence simultaneamente os dois ou mais rgos diferentes, tendo de ser exercida por todos eles em acto nico. f) Quanto insero da competncia nas relaes interorgnicas: sob esta ptica, a competncia pode ser dependente ou independente, conforme o rgo seu titular esteja ou no integrado numa hierarquia e, por consequncia, se ache ou no sujeito ao poder de direco de outro rgo e ao correspondente dever de obedincia. Dentro da competncia dependente h a considerar os casos de competncia comum e de competncia prpria: diz-se que h competncia comum quando tanto o superior como o subalterno podem tomar decises sobre o mesmo assunto, valendo como vontade manifestada; e h competncia prpria, pelo contrrio, quando o poder de praticar um certo acto administrativo atribudo directamente por lei ao rgo subalterno. Por seu turno, dentro da competncia prpria, h ainda a considerar trs sub-hipteses: Competncia separada; Competncia reservada; Competncia exclusiva. g) Competncia objectiva e subjectiva: esta distino aparece feita no art. 112/8 da CRP. Conjunto de poderes funcionais para decidir sobre certas matrias. Ecompetncia subjectiva uma expresso sem sentido, que pretende significar a indicao do rgo a quem dada uma certa competncia.

70. Relaes Inter-orgnicas e Relaes Intersubjectivas Relaes inter-orgnicas so as que se estabelecem no mbito de uma pessoa colectiva pblica (entre rgos de uma mesma pessoa colectiva); relaes intersubjectivas so as que ligam (rgos de) duas pessoas colectivas pblicas. 71. Regras Legais Sobre a Competncia O Cdigo do Procedimento Administrativo trouxe algumas regras inovadoras em matria de competncia dos rgos administrativos. Assim: A competncia fixa-se no momento em que se inicia o procedimento, sendo irrelevantes as modificaes de direito que ocorram posteriormente (art. 30/1/2 CPA). Quando o rgo competente em razo do territrio passar a ser outro, o processo deve ser-lhe remetido oficiosamente (n. 3). Se a deciso final de um procedimento depender de uma questo que seja da competncia de outro rgo administrativo ou dos Tribunais (questo prejudicial), deve o rgo competente suspender a sua actuao at que aqueles se pronunciem, salvo se da no resoluo imediata do assunto resultarem graves prejuzos (art. 31/1/2 CPA). Antes de qualquer deciso, o rgo administrativo deve certificar-se de que competente para conhecer da questo que vai decidir (art. 33/1 CPA): o auto-controle da competncia (art. 42 CPA). Quando o particular, por erro desculpvel e dentro do prazo legal, dirigir um requerimento a um rgo que se considere a si mesmo incompetente para tratar do assunto, a lei manda proceder de uma das formas seguintes (art. 34/1 CPA): a) Se o rgo competente pertencer mesma pessoa colectiva incompetncia relativa , o requerimento ser-lhe- enviado oficiosamente (por iniciativa da prpria administrao), e disso se notificar o particular; b) Se o rgo considerado competente pertencer a outra pessoa colectiva incompetncia absoluta , o requerimento devolvido ao seu autor, acompanhado da indicao da entidade a quem se dever dirigir. H um prazo idntico ao inicial para apresentar o requerimento entidade competente (n. 2); c) Se o erro do particular for qualificado como indesculpvel, o requerimento no ser apreciado, nem oficiosamente remetido entidade competente, disto se notificando o particular no prazo mximo de 48 horas (n. 3 e 34/4 CPA). 72. Conflitos de Atribuies e de Competncia Disputas ou litgios entre rgos da Administrao acerca das atribuies ou competncias que lhes cabe prosseguir ou exercer. Uns e outros, por sua vez, podem serpositivos ou negativos. Assim, diz-se que h um conflito positivo quando dois ou mais rgos da Administrao reivindicam para si a prossecuo da mesma competncia; e que h conflito negativoquando dois ou mais rgos consideram simultaneamente que lhes faltam as atribuies ou a competncia para decidir um dado caso concreto.

Por outro lado, entende-se por conflito de competncia aquele que se traduz numa disputa acerca da existncia ou do exerccio de um determinado poder funcional; e porconflito de atribuies aquele em que a disputa versa sobre a existncia ou a prossecuo de um determinado interesse pblico. Refira-se ainda que costume falar em conflito de jurisdio quando o litgio ope rgos administrativos e rgo judiciais, ou rgos administrativos e rgos legislativos. O Cdigo do Procedimento Administrativo veio trazer critrios gerais de soluo: Se envolvem rgos de pessoas colectivas diferentes, os conflitos so resolvidos pelos Tribunais Administrativos, mediante recurso contencioso, na falta de acordo entre os rgos em conflito (art. 42/2-a); Se envolverem rgos de ministrios diferentes, na falta de acordo os conflitos sero resolvidos pelo Primeiro-ministro, porque ele que constitucionalmente compete a coordenao inter-ministrial (art. 204/1-a CRP, art. 42/2-b CPA); se envolverem rgos do mesmo ministrio ou pessoas colectivas autnomas sujeitas ao poder de superintendncia do mesmo Ministro, na falta de acordo os conflitos so resolvidos pelo respectivo Ministro (art. 42/2-c CPA); Se os conflitos envolverem rgos subalternos integrados na mesma hierarquia, sero resolvidos pelo seu comum superior de menos categoria hierrquica (art. 42/3 CPA). Embora o Cdigo do Procedimento Administrativo no diga expressamente, est implcito no seu art. 43, que a Administrao Pblica deve dar preferncia resoluo administrativa dos conflitos sobre a sua resoluo judicial. A resoluo administrativa dos conflitos pode ser promovida por duas formas diversas (art. 43 CPA): a) Por iniciativa de qualquer particular interessado, isto , que esteja prejudicado pelo conflito; b) Oficiosamente, quer por iniciativa privada suscitada pelos rgos em conflito, logo que dele tenham conhecimento, quer pelo prprio rgos competente para a deciso, se for informado do conflito. OS SERVIOS PBLICOS 73. Preliminares Os servios pblicos constituem as clulas que compes internamente as pessoas colectivas pblicas. A pessoa colectiva pblica o sujeito de Direito, que trava relaes jurdicas com outros sujeitos de Direito, ao passo que o servio pblico uma organizao que, situada no interior da pessoa colectiva pblica e dirigida pelos respectivos rgos, desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins. 74. Conceito Os servios pblicos, so as organizaes humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pblica com o fim de desempenhar as atribuies desta, sob a direco dos respectivos rgos.

Os servios pblicos so organizaes humanas, isto , so estruturas administrativas accionadas por indivduos, que trabalham ao servio de certa entidade pblica; Os servios pblicos existem no seio de cada pessoa colectiva pblica: no esto fora dela, mas dentro; no gravitam em torno da pessoa colectiva, so as clulas que a integram; Os servios pblicos so criados para desempenhar as atribuies da pessoa colectiva pblica; Os servios pblicos actuam sob a direco dos rgos das pessoas colectivas pblicas: quem toma as decises que vinculam a pessoa colectiva pblica perante o exterior so os rgos dela; e quem dirige o funcionamento dos servios existentes no interior da pessoa colectiva so tambm os seus rgos. Os servios pblicos desenvolvem na sua actuao quer na fase preparatria da formao da vontade do rgo administrativo, quer na fase que se segue manifestao daquela vontade, cumprindo e fazendo cumprir aquilo que tiver sido determinado. Os servios pblicos so, pois, organizaes que levam a cabo as tarefas de preparao e execuo das decises dos rgos das pessoas colectivas, a par do desempenho das tarefas concretas em que se traduz a prossecuo das atribuies dessas pessoas colectivas. 75. Espcies Os servios pblicos podem ser classificados segundo duas perspectivas diferentes a perspectiva funcional e a perspectiva estrutural. a) Os servios pblicos como unidades funcionais: luz de uma considerao funcional, os servios pblicos distinguem-se de acordo com os seus fins. b) Os servios pblicos como unidades de trabalho: segundo uma perspectiva estrutural, os servios pblicos distinguem-se no j segundo os seus fins, mas antes segundo o tipo de actividades que desenvolvem. Como se relacionam entre si os departamentos e os servios pblicos enquanto unidades de trabalho? Em cada departamento tendero a existir unidades de trabalho diferenciadas, predominando em cada um aquelas cuja actividade se relacione mais intimamente com o objecto especfico de servio. 76. Regime Jurdico Os princpios fundamentais do regime jurdico dos servios pblicos so os seguintes: a) O servio releva sempre de uma pessoa colectiva pblica: qualquer servio pblico est sempre na dependncia directa de um rgo da Administrao, que sobre ele exerce o poder de direco e a cujas ordens e instrues, por isso mesmo, o servio pblico deve obedincia; b) O servio pblico est vinculado prossecuo do interesse pblico: os servios pblicos so elementos da organizao de uma pessoa colectiva pblica. Esto pois, vinculados prossecuo das atribuies que a lei pusera cargo dela;

c)

Compete lei criar ou extinguir servios pblicos: qualquer servio pblico, seja ele ministrio, direco-geral ou outro, s por lei (em sentido material) pode ser criado ou extinto. d) A organizao interna dos servios pblicos matria regulamentar: contudo, a prtica portuguesa no sentido de a organizao interna dos servios pblicos do Estado ser feita e modificada por decreto-lei, o que responsvel, pois devia ser usada para esse fim a forma de decreto regulamentar; e) O regime de organizao e funcionamento de qualquer servio pblico modificvel: porque s assim se pode corresponder natural variabilidade do interesse pblico, que pode exigir hoje o que ontem no exigia ou reprovava, ou deixar de impor o que anteriormente considerava essencial; f) A continuidade dos servios pblicos deve ser mantida: pode e deve ser assegurado o funcionamento regular dos servios pblicos, pelo menos essenciais, ainda que para tanto seja necessrio empregar meios de autoridade, como por exemplo a requisio civil; g) Os servios pblicos devem tratar e servir todos os particulares em p de igualdade: trata-se aqui de um corolrio do princpio da igualdade, constitucionalmente estabelecido (art. 13 CRP). Isto particularmente importante no que diz respeito s condies de acesso dos particulares aos bens, utilizados pelos servios pblicos ao pblico em geral; h) A utilizao dos servios pblicos pelos particulares em princpio onerosa: os utentes devero pois pagar uma taxa, como contrapartida do benefcio que obtm. Mas h servios pblicos que a lei, excepcionalmente, declara gratuitos. Os servios pblicos no tm fim lucrativo, excepto se se encontrarem integrados em empresas pblicas; i) Os servios pblicos podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrncia: tudo depende do que for determinado pela Constituio e pela lei. Quanto aos de mbito nacional, o assunto , em princpio, objecto de regulamentao genrica (art. 87/3 CRP, Lei n. 46/77, de 8 de Julho, e DL n. 406/83 de 19 de Novembro); j) Os servios pblicos podem actuar de acordo com o Direito Pblico quer com o Direito Privado: o que resulta do facto de, as pessoas colectivas pblicas disporem simultaneamente de capacidade de Direito Pblico e de capacidade de Direito Privado. A regra geral do nosso pas de que os servios pblicos actuam predominantemente segundo o Direito Pblico, excepto quando se achem integrados em empresas pblicas, caso em que agiro predominantemente segundo o Direito Privado; l) A lei adquire vrios modos de gesto dos servios pblicos: por via de regra, os servios pblicos so geridos por uma pessoa colectiva pblica; m) Os utentes do servio pblico ficam sujeitos a regras que os colocam numa situao jurdica especial: o que a doutrina alem, denomina como relaes especiais de poder. As relaes jurdicas que se estabelecem entre os utentes do servio pblico e a Administrao so diferentes das relaes gerais que todo o cidado trava com o Estado. Os utentes dos servios pblicos acham-se submetidos a uma

forma peculiar de subordinao aos rgos e agentes administrativos, que tem em vista criar e manter as melhores condies de organizao e funcionamento dos servios, e que se traduz no dever de obedincia em relao a vrios poderes de autoridade; n) Natureza jurdica do acto criador da relao de utilizao do servio pblico pelo particular: tem, regra geral, a natureza do contracto administrativo contracto, porque entende-se que a fonte dessa relao jurdica um acordo de vontades, um acto jurdico bilateral; e administrativo, porque o seu objecto a utilizao de um servio pblico e o seu principal efeito a criao de uma relao jurdica administrativa (art. 178/1 CPA). 77. Organizao dos Servios Pblicos Os Servios Pbicos, podem ser organizados segundo trs critrios organizao horizontal, territorial e vertical. No primeiro caso, os servios organizam-se em razo da matria ou do fim; no segundo, em razo do territrio; no ltimo em razo da hierarquia. A organizao horizontal, dos servios pblicos atende, por um lado, distribuio dos servios pelas pessoas colectivas pblicas e, dentro destas, especializao dos servios segundo o tipo de actividades a desempenhar. atravs da organizao horizontal que se chega considerao das diferentes unidades funcionais e dentro delas, das diferentes unidades de trabalho. A organizao territorial, remete-nos para a distino entre servios centrais e servios perifricos, consoante os mesmos tenham um mbito de actuao nacional ou meramente localizado em reas menores. Trata-se de uma organizao em profundidade dos servios pblicos, na qual o topo preenchido pelos servios centrais, e os diversos nveis, medida que se caminha para a base, por servios daqueles dependentes e actuando ao nvel de circunscries de mbito gradualmente menor. A terceira modalidade de organizao de servios pblicos a organizao vertical ou hierrquica, que genericamente, se traduz na estruturao dos servios em razo da sua distribuio por diversos graus ou escales do topo base, que se relacionam entre si em termos de supremacia e subordinao. 78. Conceito de Hierarquia Administrativa A hierarquia o modelo de organizao administrativa vertical, constitudo por dois ou mais rgos e agentes com atribuies comuns, ligados por um vnculo jurdico que confere ao superior o poder de direco e impe ao subalterno o dever de obedincia. E o tipo de relacionamento interorgnico que caracteriza a burocracia. O modelo hierrquico caracteriza-se pelos seguintes aspectos: a) Existncia de um vnculo entre dois ou mais rgos e agentes administrativos: para haver hierarquia indispensvel que existam, pelo menos, dois rgos administrativos ou um rgo e um agente (superior e subalterno) b) Comunidade de atribuies entre elementos da hierarquia: na hierarquia indispensvel que tanto o superior como o subalterno actuem para a prossecuo de atribuies comuns;

c)

Vnculo jurdico constitudo pelo poder de direco e pelo dever de obedincia: entre superior e subalterno h um vnculo jurdico tpico, chamado relao hierrquica.

79. Espcies A principal distino de modalidades de hierarquia a que distingue entre hierarquia interna e hierarquia externa. A hierarquia interna, um modelo de organizao da Administrao que tem por mbito natural o servio pblico. Consiste a hierarquia interna num modelo em que se toma a estrutura vertical como directriz, para estabelecer o ordenamento das actividades em que o servio se traduz: a hierarquia interna uma hierarquia de agentes. No est em causa, directamente, o exerccio da competncia de uma pessoa colectiva pblica, mas o desempenho regular das tarefas de um servio pblico: prossecuo de actividades, portanto, e no prtica de actos jurdicos. A hierarquia interna vem a ser, pois, aquele modelo vertical de organizao interna dos servios pblicos que assenta na diferenciao entre superiores e subalternos. A hierarquia externa, toma a estrutura vertical como directriz, mas desta feita para estabelecer o ordenamento dos poderes jurdicos em que a competncia consiste: a hierarquia externa uma hierarquia de rgos. Os vnculos de superioridade e subordinao estabelecem-se entre rgos da Administrao. J no est em causa a diviso do trabalho entre agentes, mas a repartio das competncias entre aqueles a quem est confiado o poder de tomar decises em nome da pessoa colectiva. 80. Contedo. Os Poderes do Superior So basicamente trs: o poder de direco, o poder de superviso e o poder disciplinar. Deles o primeiro o principal poder da relao hierrquica. a) O poder de direco consiste na faculdade de o superior dar ordens e instrues, em matria de servio, ao subalterno. As ordens traduzem-se em comandos individuais e concretos: atravs delas o superior impe aos subalternos a adopo de uma determinada conduta especfica. Podem ser dadas verbalmente ou por escrito. As instrues traduzem-se em comandos gerais e abstractos: atravs delas o superior impe aos subalternos a adopo, para futuro, de certas condutas sempre que se verifiquem as situaes previstas. Denominamse circulares as instrues transmitidas por escrito e por igual a todos os subalternos. De salientar que o poder de direco no carece de consagrao legal expressa, tratando-se de um poder inerente ao desempenho das funes de chefia. As manifestaes do poder de direco se esgotam no mbito da relao hierrquica, no produzindo efeitos jurdicos externos. b) O poder de superviso, consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os actos administrativos praticados pelo subalterno. Este poder pode ser exercido por duas maneiras: por iniciativa do superior, que para o efeito evocar a resoluo do caso; ou em consequncia de recurso hierrquico perante ele interposto pelo interessado.

O poder disciplinar, por ltimo, consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, mediante a aplicao de sanes previstas na lei em consequncia das infraces disciplina da funo pblica cometidas. Outros poderes normalmente integrados na competncia dos superiores hierrquicos, ou que se discute se o so ou no, so os seguintes: a) O poder de inspeco, a faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos servios, a fim de providenciar como melhor entender e de, eventualmente, mandar proceder a inqurito ou a processo disciplinar. b) O poder de decidir recursos, consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos, podendo confirmar ou revogar (e eventualmente substituir) os actos impugnados. A este meio de impugnao dos actos do subalterno perante o respectivo superior chama-se recurso hierrquico. c) O poder de decidir conflitos de competncia, a faculdade de o superior declarar, em casos de conflito positivo ou negativo entre subalternos seus, a qual deles pertence a competncia conferida por lei. Este poder pode ser exercido por iniciativa do superior, a pedido de um dos subalternos envolvidos no conflito ou de todos eles, ou mediante requerimento de qualquer particular interessado (arts. 42 43 CPA). d) O poder de substituio, a faculdade de o superior exercer legitimamente competncias conferidas, por lei ou delegao de poderes, ao subalterno. c) 81. Em Especial, o Dever de Obedincia O dever de obedincia consiste na obrigao de o subalterno cumprir as ordens e instrues dos seus legtimos superiores hierrquicos, dadas em objecto de servio e sob a forma legal. Da noo enunciada, resultam os requisitos deste dever. a) Que a ordem ou as instrues provenham de legtimo superior hierrquico do subalterno em causa; b) Que a ordem ou as instrues sejam dadas em matria de servio; c) E que a ordem ou as instrues revistam a forma legalmente prescrita. Consequentemente, no existe dever de obedincia quando, por hiptese, o comando emane de quem no seja legtimo superior do subalterno por no ser rgo da Administrao, ou por no pertencer cadeia hierrquica em que o subalterno est inserido; quando uma ordem respeite a um assunto da vida particular do superior ou do subalterno; ou quando tenha sido verbalmente se a lei exigia que fosse escrita. Para a corrente hierrquica, existe, sempre o dever de obedincia, no assistindo ao subalterno o direito de interpretar ou questionar a legalidade das determinaes do superior. Admitir o contrrio, seria subverso de razo de ser da hierarquia. J para a corrente legalista, no existe dever de obedincia em relao a ordens julgadas ilegais. Numa primeira formulao, mais restritiva, aquele dever cessa apenas se a ordem implicar a prtica de um acto criminoso. Numa outra opinio intermdia, o dever de obedincia cessa se a ordem for patente e inequivocamente ilegal, por ser contrria letra ou ao esprito da lei: consequentemente, h que obedecer se houver mera divergncia de entendimento ou interpretao quanto formulao legal do comando. Por fim,

uma terceira formulao, ampliativa, advoga que no devida obedincia ordem ilegal, seja qual for o motivo da ilegalidade: acima do superior est a lei, e entre o cumprimento da ordem e o cumprimento da lei o subalterno deve optar pelo respeito segunda. O sistema que prevalece um sistema legalista mitigado, que resulta do art. 271/2/3 CRP e do Estatuto Disciplinar de 1984, art. 10, assim: a) Casos em que no h dever de obedincia: No h dever de obedincia seno em relao s ordens ou instrues emanadas do legtimo superior hierrquico, em objecto de servio e com a forma legal (art. 271/2 CRP e art. 3/7 Estatuto); No h dever de obedincia sempre que o cumprimento das ordens ou instrues implique a prtica de qualquer crime (art. 271/3 CRP) ou quando as ordens ou instrues provenham de acto nulo (art. 134/1 CPA). b) Casos em que h dever de obedincia: Todas as restantes ordens ou instrues, isto , as que emanarem de legtimo superior hierrquico, em objecto de servio, com a forma legal, e no implicarem a prtica de um crime nem resultarem de um acto nulo, devem ser cumpridas pelo subalterno; Contudo, se forem dadas ordens ou instrues ilegais, o funcionrio ou agente que lhes der cumprimento s ficar excludo da responsabilidade pelas consequncias da execuo da ordem se antes da execuo tiver reclamado ou tiver exigido a transmisso ou confirmao delas por escrito, fazendo expressa meno de que considera ilegais as ordens ou instrues recebidas. A execuo da ordem pode ser demorada sem prejuzo para o interesse pblico: neste caso, o funcionrio ou agente pode legitimamente retardar a execuo at receber a resposta do superior sem que por esse motivo incorra em desobedincia; A demora na execuo da ordem pode causar prejuzo ao interesse pblico: neste caso, o funcionrio ou agente subalterno deve comunicar logo por escrito ao seu imediato superior hierrquico os termos exactos da ordem recebida e do pedido formulado, bem como a no satisfao deste, e logo a seguir executar a ordem, sem que por esse motivo possa ser responsabilizado. As leis ordinrias que imponham o dever de obedincia a ordens ilegais s sero legtimas se, e na medida em que, puderem ser consideradas conformes Constituio. Ora, esta clarssima ao exigir a subordinao dos rgos e agentes administrativos lei princpio da legalidade (art. 266/2). H no entanto, um preceito constitucional que expressamente legtima o dever de obedincia s ordens ilegais que no impliquem a prtica de um crime (art. 271/3 CRP). O dever de obedincia a ordens ilegais , na verdade, uma excepo do princpio da legalidade, mas uma excepo que legitimada pela prpria Constituio. Isso no significa, porm, que haja uma especial legalidade interna: uma ordem ilegal, mesmo quando tenha de ser acatada, sempre uma ordem ilegal que responsabiliza nomeadamente, o seu autor e, eventualmente, tambm a prpria Administrao.