UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS PROGRAMA DE DOUTORADO EM SOCIOLOGIA

Sidartha Soria e Silva

INTERSECO DE CLASSES: FUNDOS DE PENSO E SINDICALISMO NO BRASIL

Campinas Maro de 2011

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS PROGRAMA DE DOUTORADO EM SOCIOLOGIA

Sidartha Soria e Silva

INTERSECO DE CLASSES: FUNDOS DE PENSO E SINDICALISMO NO BRASIL

Tese de Doutorado apresentada ao Departamento de Sociologia do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas sob a orientao do Prof. Dr. Ricardo Luiz Coltro Antunes rea temtica: Trabalho, Cultura e Ambiente Linha de pesquisa: Sociologia do Trabalho

Campinas Maro de 2011

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FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA DO IFCH - UNICAMP Bibliotecria: Ceclia Maria Jorge Nicolau CRB n 3387

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Soria e Silva, Sidartha Interseco de classes: fundos de penso e sindicalismo no Brasil / Sidartha Soria e Silva. - - Campinas, SP : [s. n.], 2011.

Orientador: Ricardo Antunes Tese (doutorado) - Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas.

1. Sindicalismo - Brasil. 2. Fundos de penso. 3. Previdncia social. 4. Estado. 5. Governana corporativa. I. Antunes, Ricardo, 1953- II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. III.Ttulo.

Ttulo em ingls: Classes intersection: pension funds and unionism in Brazil Palavras chaves em ingls (keywords): Syndicalism - Brazil Pension funds Social security State Corporate governance

rea de Concentrao: Sociologia do Trabalho Titulao: Doutor em Sociologia Banca examinadora: Ricardo Antunes, Maria Aparecida Chaves Jardim, Dari Krein, Edilson Graciolli, Andreia Galvo

Data da defesa: 02-03-2011 Programa de Ps-Graduao: Sociologia

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Agradecimentos e pedidos de desculpas Esta tese expressou um esforo solitrio e desgastante. Apesar de solitrio, contou com o apoio imprescindvel de algumas pessoas. Por ser desgastante, envolveu uma elevada dose de afastamento, sempre doloroso, de outras tantas, referente ao tempo em que se deveria estar com elas, mas que foi despendido na feitura da tese. Num e no outro caso, tratam-se de pessoas queridas e amadas, que merecem um agradecimento ou um pedido de desculpas. Assim, peo desculpas primeiramente aos meus filhos. Miguel, meu homenzinho, que tantas vezes ia minha mesa me puxar pra brincar, e se irritava com os impedimentos do pai. E Samantha, moa feita, mas que nem por isso deixar de ser minha eterna perolazinha brilhante. Entendia minhas ausncias, embora no as aceitasse, e nem deveria. Como os filhos so, de longe, o que de melhor existe na vida, e como no valeu a pena perder um s minuto em que poderia estar brincando com eles para fazer uma tese, devo-lhes muitas desculpas, alm da promessa de recuperar o tempo perdido. Minha esposinha querida, Darcilene, a quem peo desculpas pelo sumio, mas a quem tambm devo muitos agradecimentos pela ajuda inestimvel. Como pesquisador, nunca cheguei aos ps dela, sempre detentora das melhores idias, das melhores sacadas e da melhor crtica, o que foi vital para este autor. Amo voc, docinho. Agradeo minha sogrinha, Erizete. Na verdade, no existiria tese se no fosse por ela. Generosa e maternal, ela veio aqui e segurou as pontas com o Miguelzinho (alm, claro, de tirar muitas casquinhas com o netinho amado, porque ningum de ferro) e com a casa, nos abraando a todos com seu corao de me. Seu apoio foi decisivo, tal como os reforos que chegam no momento exato para virar a sorte da batalha. Todos os agradecimentos do mundo seriam poucos para retribuir a sua ajuda. Agradeo minha famlia, que sempre me apoiou em minhas escolhas. Minha me, minha av, meu pai, meu irmo, meu sobrinho novinho. Amo vocs. Agradeo ao meu orientador, Ricardo Antunes, que me deu toda a liberdade para desenvolver a pesquisa, mesmo que no raro tenhamos chegado a concluses distintas, o que apenas demonstra a sua grandeza de esprito, de carter e o seu apreo genuno pelo debate livre. Alm disso, dono de humildade e simplicidade absolutamente incomuns em

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um pesquisador de prestgio internacional. No por acaso to estimado por seus muitos orientandos, ex-orientandos e admiradores, entre os quais me incluo. Agradeo a alguns em particular, por considerar que tiveram um papel neste trajeto pessoal/intelectual. Entre os socilogos, Leonardo, Dany, Edilson e Adalberto, o primeiro pelas afinidades e o segundo pelas divertidas divergncias tericas, os ltimos pelos primeiros ensinamentos nas cincias sociais, e todos pela amizade. Entre os filsofos, meu amigo Edson Gil, por tantas conversas que me ajudaram a ver outros aspectos da realidade. Entre os economistas, Claudio e Cris, pela amizade, pelos papos, pelo interesse em comum no debate, ofcio dos cientistas sociais. Entre os sindicalistas, meu companheiro Dmerson; entre os jornalistas, Laerte; entre as poetizas, Eliana; entre os mdicos sanitaristas, Ricardo, todos socialistas de razo e humanistas de corao. Por fim, gostaria de agradecer a este ser que, no obstante sua imaterialidade essencial, manifesta sua onipresena, e com o qual conversei continuamente, embora tenha me limitado principalmente a ouvi-lo, dada a sua condio de fonte infinita de saberes contidos. Um ser sem o qual este estudo teria sido impossvel e que, portanto, teve o milagroso poder de tornar possvel o impossvel. Agradeo, portanto, Internet.

Resumo

Esta tese discute as relaes existentes entre os fundos de penso e o meio sindical, concentrandose no perodo em que vigorou o Governo Lula (2003-2010), por se tratar de um momento histrico especialmente relevante, em que as foras polticas principais do governo tm suas bases sociais no sindicalismo-CUT e h um forte interesse destes sujeitos na temtica dos fundos de penso. A pesquisa foi estruturada metodologicamente em dois grandes eixos. Por um lado, considerou-se necessrio apreender o objeto realizando-se a uma investigao das experincias internacionais envolvendo as relaes entre sindicatos e fundos de penso, a fim de realizar estudos comparados com a experincia brasileira. Por outro lado, as relaes entre sindicalismo e fundos foram entendidas como uma realidade composta por trs dimenses, denominadas aqui como: 1) econmica (o papel dos fundos de penso no desenvolvimento econmico e social nacional); 2) poltica (os fundos de penso como fator de fortalecimento do poder sindical); e 3) social (o papel dos fundos de penso na proviso de direitos previdencirios). Perpassando estes dois eixos metodolgicos esto estudos e levantamentos historiogrficos, que iniciam a tese descrevendo o processo de reorganizao do capitalismo nas ltimas dcadas, em que a flexibilizao produtiva, a liberalizao e a financeirizao enfraquecem os pilares do Estado forte e do trabalho organizado, enquanto cresce a importncia e o poder do mercado livre. Neste contexto, em que a finana hegemoniza o sistema econmico, inserem-se a emergncia e o fortalecimento dos fundos de penso e o enfraquecimento e recuo do movimento sindical. Assediados pela conjuntura adversa e pela ofensiva cultural-ideolgica que d cobertura ao avano liberal, os sindicatos buscam alternativas concretas de atuao, em substituio ou adio s suas prticas tradicionais. Neste caminho, encontram os fundos de penso. Como os fundos so investidores institucionais, aparentemente eles seriam uma via de acesso a outros campos de interveno, como a gesto das empresas e a promoo do desenvolvimento econmico. Na especificidade brasileira, a opo das foras dirigentes da CUT, do PT e do Governo Lula pelos fundos de penso pode ser tributria tambm de uma cultura poltica reticente ou dbia em relao ao Estado republicano forte e interventor, e favorvel valorizao da autonomia dos sujeitos situados na sociedade civil. Isso abriria um espao de legitimao de entes no estatais e compostos com recursos dos trabalhadores, os fundos de penso.

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Abstract

This thesis discusses the relationship between pension funds and the unions, focusing on the period of Lulas Government (2003-2010), because its a historic moment particularly relevant, in which the main politic forces sustaining the government have their bases in social unionism-CUT, which have strong interests in the pension funds issue. The research was methodologically structured in two parts. On the one hand, it was considered necessary to apprehend the object by performing an investigation of international experiences involving the relationship between unions and pension funds in order to make comparative studies with the Brazilian experience. On the other hand, relations between unions and pension funds have been understood as a reality composed of three dimensions, known here as 1) economic (the role of pension funds in economic and social development), 2) politic (pension funds for the strengthening of union power), and 3) social (the role of pension funds in the provision of welfare rights). Running along these two methodological axes are historiography studies, which initiate the theses describing the reorganization of capitalism in recent decades, in which the productive flexibility, deregulation and financialization weaken the pillars of Strong State and organized labor, while growing importance and power of free market. In this context, in which finance dominates economic system, occurs the emergence and strengthening of pension funds and the weakening and retreat of the labor movement. Harassed by the adverse economic and cultural-ideological offensive which provides coverage to advance of liberalism, unions seek concrete alternatives for action, replacing or adding to their traditional practices. In this way, they find the pension funds. Because the funds are institutional investors, apparently they would be an access to other fields of intervention, such as corporate management and promotion of economic development. Specificity in Brazil, the option of driving forces of CUT, PT and Lulas Government for the pension funds may also be caused by a reticent or dubious political culture about the State, and favorable valuation of the autonomy of the social subjects situated in civil society. This would open a space of legitimating for non-state institutions, which are composed with workers resources.

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SUMRIO
LISTA DE GRFICOS, QUADROS E TABELAS.................................................................................... 5 INTRODUO ................................................................................................................................ 7 CAPTULO 1 AS TRANSFORMAES DO CAPITALISMO CONTEMPORNEO ...............................17 INTRODUO ...................................................................................................................................17 1. BREVE PANORAMA DO CONTEXTO ECONMICO E POLTICO NO FIM DOS ANOS DOURADOS .......................18 2. OS PILARES DA NOVA ORDEM CAPITALISTA: FLEXIBILIZAO, LIBERALIZAO E FINANCEIRIZAO ..............21 3. O PAPEL DA POLTICA NAS MUTAES DA ECONOMIA MUNDIAL, E A SIMBIOSE EXISTENTE ENTRE LIBERALIZAO, FINANCEIRIZAO E FLEXIBILIZAO......................................................................................................28 3.1 O COMPONENTE POLTICO DAS TRANSFORMAES ECONMICO-INSTITUCIONAIS 28 3.1.1 A questo fabril 28 3.1.2 A questo do Estado-providncia 30 3.1.3 A questo do pleno emprego 31 3.1.4 A questo da cidadania no capitalismo 33 3.2 O PAPEL DAS DIMENSES ESPECULATIVO-FINANCEIRA, DA FLEXIBILIZAO E DA LIBERALIZAO: A PACIFICAO DO TRABALHO E O RESTABELECIMENTO PLENO DA VIGNCIA DA ORDEM DO CAPITAL NAS SOCIEDADES CONTEMPORNEAS 36 4. A IMPORTNCIA PARTICULAR DO PILAR DA FINANCEIRIZAO E A POLMICA EM TORNO DO CAPITAL ESPECULATIVO-FINANCEIRO: ENTE FUNCIONAL OU PREJUDICIAL DINMICA ECONMICA? .............................42 CONCLUSES ...................................................................................................................................47 CAPTULO 2 FUNDOS DE PENSO: ORIGEM E IMPORTNCIA NO CAPITALISMO CONTEMPORNEO .......................................................................................................................49 INTRODUO ...................................................................................................................................49 1. OS INVESTIDORES INSTITUCIONAIS: FATORES DE CRESCIMENTO E SUA IMPORTNCIA NO CAPITALISMO CONTEMPORNEO ............................................................................................................................50 2. OS FUNDOS DE PENSO: DEFINIES BSICAS .....................................................................................59 2.1 FUNDOS DE PENSO SINDICAIS 62 3. OS FUNDOS DE PENSO AO REDOR DO MUNDO INDUSTRIALIZADO ..........................................................63 4. OS DIFERENTES SISTEMAS DE FINANCIAMENTO E VARIEDADES DE CAPITALISMO .........................................68 5. FUNDOS DE PENSO E A QUESTO DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO...................................................77 5.1 O CIRCUITO FINANCE-INVESTIMENTO-POUPANA-FUNDING 78 5.2 MODELOS DE CAPITALISMO E MODELOS DE FUNDING 81 5.3 FUNDOS DE PENSO E O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 83 CONCLUSES ...................................................................................................................................90

CAPTULO 3 SISTEMAS PREVIDENCIRIOS, REFORMAS E SINDICALISMO: A EXPERINCIA INTERNACIONAL ...........................................................................................................................93 INTRODUO ...................................................................................................................................93 1. NOTAS SOBRE O WELFARE STATE .....................................................................................................95 1.1 DEFINIES, ENFOQUES TERICOS E TIPOS DE WELFARE STATE 95 1.1.1 Definies de Welfare State 95 1.1.2 Correntes tericas de interpretao do Welfare State como fenmeno 96 1.1.3 Tipologias e condies histricas gerais para o surgimento de Welfare States 101 1.2 SOCIEDADE SALARIAL, REGIME DE RECURSOS E DIREITOS SOBRE OS RECURSOS 104 1.2.1 O sistema previdencirio sob a tica do regime de recursos 107 2. O CICLO DE REFORMAS PREVIDENCIRIAS.........................................................................................109 2.1 VISO GERAL DOS ARGUMENTOS DOS REFORMADORES 109 2.2 FRANA 115 2.3 ALEMANHA 119 2.4 ITLIA 123 2.5 SUCIA 127 2.6 ESTADOS UNIDOS 132 2.7 CHILE 138 3. REFORMA PREVIDENCIRIA, FUNDOS DE PENSO E PERSPECTIVAS DO SINDICALISMO: UM BALANO ............146 3.1 O DEBATE SOBRE A REFORMA PREVIDENCIRIA: FATOS E MITOS 146 3.2 TEORIZANDO SOBRE O PAPEL DO SINDICALISMO NAS REFORMAS PREVIDENCIRIAS: POTNCIA E IDEOLOGIA DO MOVIMENTO SINDICAL 149 CONCLUSES .................................................................................................................................153 CAPTULO 4 GOVERNANA CORPORATIVA, ATIVISMO ACIONARIAL E SINDICALISMO ........157 INTRODUO .................................................................................................................................157 1. GOVERNANA CORPORATIVA .....................................................................................................158 1.1 DEFINIES E ENFOQUES CONCEITUAIS 159 1.2 SISTEMAS NACIONAIS DE GOVERNANA CORPORATIVA 161 1.2.1 O sistema anglo-saxo de governana corporativa 162 1.2.2 O sistema germnico de governana corporativa 167 1.2.3 O sistema latino de governana corporativa 170 1.2.4 O sistema japons de governana corporativa 172 1.3 FUNDOS DE PENSO E SISTEMAS DE GOVERNANA CORPORATIVA DE TIPO CONTROLE EXTERNO/EQUITY E CONTROLE INTERNO/DBITO: EFEITOS SOBRE OS TRABALHADORES E O MEIO SINDICAL 175 2. ATIVISMO ACIONARIAL.................................................................................................................178 2.1 DEFINIO E BREVE HISTRICO 178 2.2 PERFIL GERAL DE ATUAO DO ATIVISMO ACIONARIAL 180 3. ATIVISMO ACIONARIAL SINDICAL ....................................................................................................182 3.1 CASOS EMPRICOS DE ATIVISMO ACIONARIAL SINDICAL 184 3.2 TIPOS DE ATIVISMO ACIONARIAL SINDICAL 189 4. NOTAS CRTICAS SOBRE O MODELO ANGLO-SAXO DE GOVERNANA CORPORATIVA..............................197 4.1 GOVERNANA CORPORATIVA E SOCIEDADE POR AES EM UMA PERSPECTIVA NO-MARXISTA 197 4.2 GOVERNANA CORPORATIVA E SOCIEDADE POR AES EM UMA PERSPECTIVA MARXISTA 200 CONCLUSES .................................................................................................................................206

PARTE II FUNDOS DE PENSO E SINDICALISMO NO BRASIL.....................................................211 CAPTULO 5 HISTRICO DOS FUNDOS DE PENSO: DO SURGIMENTO S REFORMAS PREVIDENCIRIAS ......................................................................................................................213 INTRODUO .................................................................................................................................213 1. DOS MONTEPIOS AOS FUNDOS DE PENSO NA DCADA DE 1990 ..........................................................215 1.1 MONTEPIOS, CAPS E IAPS 215 1.2 O REGIME MILITAR E A UNIFICAO DA PREVIDNCIA 216 1.3 OS FUNDOS DE PENSO NA DCADA DE 1990 219 2. AS REFORMAS DO SISTEMA PREVIDENCIRIO BRASILEIRO: GOVERNOS FHC E LULA ..................................222 3. OS FUNDOS DE PENSO NO GOVERNO LULA .....................................................................................229 3.1 O SINDICALISMO BRASILEIRO E OS FUNDOS DE PENSO 229 3.2 A ELITE SINDICAL DOS FUNDOS DE PENSO 234 3.3 O GOVERNO LULA E SUA ESTRATGIA GERAL RELATIVA AOS FUNDOS DE PENSO 238 3.3.1 Fundos de penso como promotores do desenvolvimento 238 3.3.2 Parcerias Pblico-Privadas 242 3.3.3 Microcrdito e Economia Solidria 243 3.3.4 Bolsa Popular e FGTS 245 4. QUEM O PROPRIETRIO DA PREVIDNCIA PRIVATIZADA? ............................................................247 5. O FENMENO DA INTERSECO DE CLASSES .....................................................................................248 6. A SOCIALIZAO DO CAPITALISMO E SUAS CONTRADIES ...............................................................253 CONCLUSES .................................................................................................................................255 CAPTULO 6 OS FUNDOS DE PENSO BRASILEIROS EM TRS DIMENSES: ECONMICA, POLTICA E SOCIAL ......................................................................................................................259 INTRODUO .................................................................................................................................259 1. FUNDOS DE PENSO E DINMICA ECONMICA ..................................................................................260 1.1. OS FUNDOS DE PENSO BRASILEIROS NA ATUALIDADE: ALGUNS NMEROS 260 1.2. A REGULAO DOS INVESTIMENTOS DOS FUNDOS DE PENSO 266 1.3 O MODELO BRASILEIRO DE CAPITALISMO E SEU PADRO DE FINANCIAMENTO 269 1.4 LIBERALIZAO E DESENVOLVIMENTO DO MERCADO DE CAPITAIS 278 2. FUNDOS DE PENSO E PODER SINDICAL: GOVERNANA CORPORATIVA E ATIVISMO ACIONARIAL ..............288 2.1 A GOVERNANA CORPORATIVA NO BRASIL 288 2.2 SINDICALISMO, FUNDOS DE PENSO E GOVERNANA CORPORATIVA 293 3. FUNDOS DE PENSO E O CONTEXTO PREVIDENCIRIO BRASILEIRO .........................................................299 3.1 O SISTEMA PREVIDENCIRIO BRASILEIRO: ALGUNS NMEROS 299 3.2 O PERFIL SOCIOECONMICO DO PARTICIPANTE DA PREVIDNCIA PRIVADA 307 CONCLUSES .................................................................................................................................315

CAPTULO 7 GOVERNO LULA, MUDANAS NO MODELO DE CAPITALISMO BRASILEIRO E OS POSSVEIS PAPIS DOS FUNDOS DE PENSO ..............................................................................319 INTRODUO .................................................................................................................................319 1. A QUESTO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E ECONMICO: MERCADO LIBERAL VERSUS MERCADO COORDENADO ..............................................................................................................................320 2. O GOVERNO LULA COMO ALTERNATIVA LIBERALIZAO: POSSIBILIDADES E LIMITES ...............................328 2.1 GOVERNO LULA, MERCADO E HIERARQUIA 328 2.2 AS ORIGENS HISTRICAS E TERICAS DO ANTI-ESTATISMO CUTISTA/PETISTA 331 2.3 O NOVO SINDICALISMO NO PODER: NEOCORPORATIVISMO E DESESTATIZAO DO ESTADO 342 2.4 ANATOMIA DO GOVERNO LULA: BREVE NOTA 345 3. AS MUDANAS NO CONTEXTO ECONMICO E OS INVESTIMENTOS SOCIALMENTE RELEVANTES DOS FUNDOS DE PENSO SOB O GOVERNO LULA .........................................................................................................348 3.1 A FACE HETERODOXA DA GESTO MACROECONMICA NO GOVERNO LULA: UMA NOVA FASE? 348 3.2 FUNDOS DE PENSO E INVESTIMENTOS SOCIAL E PRODUTIVAMENTE DIRECIONADOS 357 3.3 OS INVESTIMENTOS SOCIAIS DOS FUNDOS DE PENSO: ALGUNS CONTRA-EXEMPLOS 360 4. FUNDOS DE PENSO E PREVIDNCIA: ENTRE A SEGURANA DO ESTADO E A APOSTA NO MERCADO ..............363 4.1 A QUESTO DAS INFLEXES DO SINDICALISMO-CUT E DO GOVERNO LULA RELATIVAMENTE QUESTO PREVIDENCIRIA: UMA REFLEXO SOBRE O DEBATE 363 4.2 DISPUTAS NO INTERIOR DO UNIVERSO DOS FUNDOS DE PENSO: CASOS DA PETROS E PREVI 371 4.2.1 Tipos de planos previdencirios e o Ministrio da Previdncia 372 4.2.2 O caso da Petros: benefcio definido versus contribuio definida 373 4.2.3 O caso da Previ: a disputa pelo supervit 377 4.2.4 Os fundos de penso e a inverso entre fins e meios 380 CONSIDERAES FINAIS .............................................................................................................383 BIBLIOGRAFIA.............................................................................................................................397

Lista de Grficos, Quadros e Tabelas

GRFICO 1 - ALOCAO DE ATIVOS FINANCEIROS DOS FUNDOS DE PENSO EM 2008 EM % ............................................ 67 GRFICO 2 ATIVOS TOTAIS DE EFPCS EM BILHES DE REAIS ................................................................................ 261 GRFICO 3 ATIVOS DE INVESTIMENTO DE EFPCS EM MILHES DE REAIS ................................................................. 262 GRFICO 4 EVOLUO DOS ATIVOS POR TIPO DE INVESTIMENTO EM % .................................................................. 263 GRFICO 5 TAXA SELIC NO GOVERNO LULA (MDIA ANUAL EM %) ....................................................................... 265 GRFICO 6 VALORIZAO DO NDICE BOVESPA (EM PONTOS) ................................................................................ 265 GRFICO 7 NMERO DE EMPRESAS COM CAPITAL ABERTO NA BOVESPA .................................................................... 283 GRFICO 8 PARTICIPAO DOS INVESTIDORES NO TOTAL DE ATIVOS NEGOCIADOS NA BOVESPA EM % ........................... 285 GRFICO 9 PORCENTAGEM DE OCUPADOS (16 A 59 ANOS) COM COBERTURA PREVIDENCIRIA EM % ............................ 301 GRFICO 10 EVOLUO DO VALOR MDIO DOS BENEFCIOS DO RGPS EMITIDOS PELA PREVIDNCIA SOCIAL ENTRE 2003 E 2010, MDIA DE JANEIRO A JUNHO EM R$ DE JUNHO DE 2010 (INPC) ................................................................... 302 GRFICO 11 BENEFCIOS CONCEDIDOS SEGUNDO AS FAIXAS DE VALOR EM PISOS PREVIDENCIRIOS EM % ....................... 302 GRFICO 12 FAIXA ETRIA DOS PARTICIPANTES DE FUNDOS DE PENSO EM %.......................................................... 308 GRFICO 13 SEXO DOS PARTICIPANTES DE FUNDOS DE PENSO EM % .................................................................... 309 GRFICO 14 SETOR DO EMPREGO DOS PARTICIPANTES DE FUNDOS DE PENSO EM % ................................................ 310 GRFICO 15 NMERO DE ANOS DE ESTUDO DOS PARTICIPANTES DE FUNDOS DE PENSO EM %.................................... 311 GRFICO 16 NATUREZA DA POSIO NA OCUPAO DOS PARTICIPANTES DE FUNDOS DE PENSO EM % ......................... 312 GRFICO 17 RENDIMENTO MENSAL FAMILIAR MDIO DOS PARTICIPANTES DE FUNDOS DE PENSO EM REAIS ................... 312 GRFICO 18 PERCENTUAL DE SINDICALIZAO ENTRE OS PARTICIPANTES DE FUNDOS DE PENSO EM % ......................... 313 GRFICO 19 TAXA SELIC ENTRE 1996 E 2009 (MDIAS ANUAIS EM %) ................................................................. 349 GRFICO 20 JUROS NOMINAIS EM RELAO AO PIB* - EM % ................................................................................ 350 GRFICO 21 DESPESA TOTAL E SUPERVIT PRIMRIO DO GOVERNO EM % DO PIB .................................................... 351 GRFICO 22 EVOLUO DO DESEMBOLSO DO BNDES EM BILHES DE REAIS ........................................................... 352 GRFICO 23 FORMAO BRUTA DE CAPITAL FIXO NO BRASIL EM % DO PIB ............................................................ 353 GRFICO 24 INVESTIMENTOS DAS EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS TOTALIZADAS NO ANO, 1995-2009 EM BILHES DE REAIS 354 GRFICO 25 NMERO DE SERVIDORES ATIVOS DO EXECUTIVO FEDERAL .................................................................... 355 GRFICO 26 EVOLUO DO SALRIO MNIMO REAL EM REAIS .............................................................................. 356 GRFICO 27 EVOLUO DO VALOR DE REPASSE DOS BENEFCIOS DE PROGRAMAS FEDERAIS DE TRANSFERNCIA DE RENDA EM BILHES DE REAIS ................................................................................................................................. 357 QUADRO 1 - SISTEMAS DE FINANCIAMENTO EM PERSPECTIVA COMPARADA.................................................................... 71 QUADRO 2 - PADRES NACIONAIS DE FUNDING ....................................................................................................... 82 QUADRO 3 REGIMES PREVIDENCIRIOS EUROPEUS .............................................................................................. 113 QUADRO 4 - PROBABILIDADES DE ESTABELECIMENTO DE SISTEMAS PREVIDENCIRIOS PBLICO/ESTATAIS AMPLOS E ROBUSTOS, CONSIDERANDO-SE A IDEOLOGIA E A POTNCIA DO SINDICALISMO NACIONAL ....................................................... 151 QUADRO 5 A ELITE SINDICAL E POLTICA DOS FUNDOS DE PENSO, NOMES, ATUAO E TRAJETRIA POLTICA..................... 236 QUADRO 6 RANKING DOS INVESTIMENTOS DAS 10 MAIORES EFPCS........................................................................ 266 QUADRO 7 LIMITES LEGAIS DE APLICAO DE RECURSOS DOS FUNDOS DE PENSO EM % ........................................... 267 QUADRO 8 SITUAO DO RPPS E DO RGPS ANTES DA REFORMA DE 2003 .............................................................. 299 QUADRO 9 MODALIDADES NACIONAIS DE ORGANIZAO SOCIAL E ECONMICA DO CAPITALISMO ................................... 323 TABELA 1 - TAXAS MDIAS DE DESEMPREGO POR PERODO EM % .............................................................................. 38 TABELA 2 - MONTANTES DE ATIVOS DE FUNDOS DE PENSO E SEU PESO NO PIB EM 1999 E 2009 ................................... 64 TABELA 3 EMISSES PRIMRIAS E SECUNDRIAS REGISTRADAS EM BILHES DE REAIS ................................................. 281 TABELA 4 SALDOS PREVIDENCIRIO, OPERACIONAL E FINAL DO RGPS ENTRE JAN. E JUN. DE 2010 EM R$ ...................... 304 TABELA 5 TOTAL (ABSOLUTO E RELATIVO) DE CONTRIBUINTES DE FUNDOS DE PENSO EM 2002 E 2007 .......................... 308 TABELA 6 COR DOS PARTICIPANTES DE FUNDOS DE PENSO EM % ........................................................................ 310 TABELA 7 RAMO DE ATIVIDADE EM QUE ATUAM OS PARTICIPANTES DE FUNDOS DE PENSO EM % ................................ 311 TABELA 8 VALORES MDIOS DOS BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS PAGOS POR FUNDOS DE PENSO EM REAIS ...................... 314

Introduo
O tema de pesquisa deste trabalho so as relaes existentes entre os fundos de penso e o meio sindical, concentrando-se de modo mais detalhado no perodo correspondente ao Governo de Lus Incio Lula da Silva. A vitria de Lula nas eleies presidenciais de 2002 significou a ascenso, ao poder central, do Partido dos Trabalhadores (PT) e de sua principal base social e sindical, expressa pela Central nica dos Trabalhadores (CUT). O triunfo do PT e da CUT, por sua vez, ocorre em uma conjuntura internacional cujas caractersticas estruturais vm sendo estabelecidas a partir dos anos de 1970. Tais caractersticas ou pilares estruturais expressam um amplo e profundo processo de transformaes ocorridas no sistema capitalista mundial, as quais se desdobram em efeitos que impactam, de modos e graus diversos, o conjunto de economias e sociedades nacionais, bem como suas dimenses constitutivas (social, poltico-institucional, terico-ideolgica, cultural, econmica). Considera-se aqui que estes pilares estruturais so basicamente trs: a financeirizao da economia ou mundializao financeira; a liberalizao das relaes econmicoprodutivas ou de seus marcos legais ou regulatrios; e a flexibilizao do processo e das relaes de trabalho. Tomam-se os trs pilares como fenmenos que se condicionam mutuamente, e que em seu rastro produzem uma reinveno da dinmica geral capitalista, a qual, embora preserve sua essncia secular, assume um formato que pode ser tomado como perodo histrico particular. Como j fartamente analisado por perspectivas tericas diversas, este conjunto de transformaes parece ter tido incio na dcada de 70, a partir de uma crise geral do sistema capitalista composta por fatores estruturais e conjunturais. Em termos muito genricos, parece razovel afirmar que o capitalismo, entre 1945 e os anos 70, havia se notabilizado pela emergncia, em importncia e poder, da figura do Estado. Este, alm de garantir as condies mnimas de funcionamento do mercado o que caracterizaria uma interveno negativa sobre o mercado e a sociedade civil em seu entorno , assumiu a condio de interventor direto, na forma de investidor e dirigente (ainda que de formas e contedos 7

diversos, relativos s peculiaridades do capitalismo em suas conformaes nacionais) do processo econmico-produtivo, bem como de regulamentador ativo do conjunto de relaes sociais em mbito extra-mercado. Nesta tese assumem-se, como pressupostos das transformaes sociais, polticas, econmicas e terico-ideolgicas ocorridas a partir dos anos 70, a emergncia das classes trabalhadoras como fator de poder nas sociedades capitalistas, e problemas de reproduo do prprio capital em sua conformao geral estatista/planejada. Na verdade, ambos os fatores teriam provocado uma crise de hegemonia do capital1, que o sujeitou a questionamentos diversos de extensas parcelas de indivduos e grupos sociais que o reproduziam cotidianamente. O ciclo de transformaes supramencionadas se inscreveria em um movimento geral de recomposio da hegemonia capitalista, ainda que no expressem apenas os intentos dos representantes sociais do capital, pois tambm correspondem efervescncia da crtica e do inconformismo de outros grupos sociais (trabalhadores, mulheres, jovens, minorias diversas, movimentos sociais etc.) com o cotidiano a que se submeteram nos Trinta Gloriosos ou na Era de Ouro do capitalismo. importante fazer esta ressalva. Embora esta tese se debruce sobre a anlise das transformaes enfocando a perspectiva do capital, no se deve ignorar a importncia central da perspectiva de outros sujeitos sociais no processo. Tambm eles, alm dos representantes do status quo da sociedade da mercadoria, levantaram-se contra a ordem de ento. Este fato no pode ser ignorado, sob pena de se reduzir a infinidade de movimentos operados pelos diversos sujeitos a uma dinmica de natureza estrutural-funcionalista, pela qual ocorreria uma pura orquestrao operada a partir do alto, das classes dominantes fiis lgica da valorizao do valor. Ou seja, as transformaes aqui analisadas no se inscrevem apenas nos parmetros correspondentes ao imperativo do valor, ou da lgica da reproduo social da formamercadoria. Elas ultrapassam a condio de serem apenas decorrncia de imperativos de natureza econmica, pois incorporam tambm outras perspectivas e outras demandas

Entendendo-se, por hegemonia, simplesmente a capacidade que uma formao scio-histrica particular teria de garantir as condies materiais e ideolgicas para sua auto-reproduo. Daquelas deriva a organizao geral do processo produtivo, e destas derivam nveis gerais de consentimento ou de aceitao social da primeira, expressos pelas formas predominantes de conscincia cultural, poltica, terico-ideolgica etc.

(crtica dos costumes, inconformismo diante da asfixia determinada pela lgica da vida administrada, burocratizada, hierarquizada, etc.). A insistncia neste ponto justifica-se por conta da prpria necessidade de compreender ou interpretar mais adequadamente os fenmenos empricos da realidade observada. Ignor-lo implica o risco de se recair em interpretaes reducionistas entre as quais estaria, por exemplo, o entendimento de que as aes dos sujeitos nos contextos social, econmico e poltico seriam mera expresso de sua rendio aos valores e prticas socialmente dominantes. Feita esta ressalva, retomemos a exposio geral do contexto histrico e das maneiras pelas quais se pretende apreend-lo. No obstante as motivaes dos diversos sujeitos sociais presentes na evoluo histrica recente, consideraremos especialmente a ordem de transformaes correspondentes s aspiraes postas pela perspectiva do capital, inclusive por serem estas obviamente predominantes em uma dinmica tipicamente capitalista. Na esteira da financeirizao, da flexibilizao e da liberalizao, ganham relevo as formas de reproduo do capital que colocam em causa a posio do Estado neste processo. De sua crtica fundamental, ressurgem com fora valores e prticas alinhadas com o iderio liberal. O mercado deve ser realado condio de mecanismo scio-regulador por excelncia, devendo ser restringidas quaisquer modalidades de interveno extramercado. A organizao flexvel deve assumir o lugar do burocratismo engessante, a liberdade (econmica) do indivduo deve assumir o lugar das restries prprias das instncias coletivas. E as finanas livres, lquidas e hipertrofiadas devem irrigar este novo arranjo, fazendo florescer dele a prosperidade econmica e social. As formas concretas de reproduo do capitalismo mais prximas do ideal acima descrito so as do mundo anglo-saxo, com seus mercados de trabalho flexveis, Estados sociais restritos e poderosos sistemas financeiros privados, considerados ao mesmo tempo como termmetros da mquina produtora de riquezas e combustvel da mesma. Do mundo anglo-saxo vm os fundos de penso, que se pretendem uma sntese entre Estado de contas equilibradas, benefcios sociais e financiadores do desenvolvimento econmico. Paralelamente a isso, a deteriorao dos mercados de trabalho e dos mecanismos estatais de seguridade social coloca a classe assalariada e suas instncias representativas em posio defensiva. Com uma margem de manobra estreitada pela conjuntura adversa, e 9

tambm alvos do novo ambiente cultural e ideolgico que d cobertura aos avanos dos trs pilares, os sindicatos buscam alternativas concretas de atuao, em substituio ou adio s suas prticas tradicionais. Neste caminho, encontram os fundos de penso, reservatrios de recursos oriundos da classe trabalhadora e formalmente destinados garantia de sua vida aps o perodo laboral. Tendo os fundos de penso como pauta adicional em sua agenda, os sindicatos se vem diante de um conjunto de novas formas de atuao. Dada a caracterstica dos fundos de serem investidores institucionais, aparentemente eles seriam uma via de acesso a outros campos de interveno, como a gesto das empresas e a inverso de recursos para investimentos produtivos, e, portanto, interessantes para uma classe que vive do trabalho (Antunes, 1995, 2000) particularmente sensibilizada pela escassez de empregos e de renda. Na particularidade brasileira, o campo de poder majoritrio na Central nica dos Trabalhadores assumir a dianteira neste processo de aproximao dos fundos de penso, e da converso dos mesmos em bandeira de luta. J presentes nos conselhos de fundos pelo voto de seus participantes, a vitria do Partido dos Trabalhadores presidncia da Repblica oferece a oportunidade sem precedentes de se avanar naquele intento original, dadas as particularidades dos fundos de penso brasileiros.

Percurso metodolgico A pesquisa foi estruturada metodologicamente em dois grandes eixos. Por um lado, considerou-se necessrio apreender o objeto realizando-se a uma investigao das experincias internacionais envolvendo as relaes entre sindicatos e fundos de penso, a fim de realizar estudos comparados com a experincia brasileira. Por outro lado, as relaes entre sindicalismo e fundos foram entendidas como uma realidade composta por trs dimenses: 1) econmica (o papel dos fundos de penso no desenvolvimento econmico e social nacional); 2) poltica (os fundos de penso como fator de fortalecimento do poder sindical); e 3) social (o papel dos fundos de penso na proviso de direitos previdencirios). Perpassando os dois eixos estruturais do trabalho, foram realizados estudos e levantamentos historiogrficos, fundamentais no processo de elaborao de proposies tericas que objetivassem identificar e explicar aproximadamente a existncia de dinmicas de funcionamento relativas aos fenmenos aqui observados. 10

A tese estrutura-se em duas partes. Na primeira sero enfocadas as transformaes sociais, polticas e econmicas operadas no capitalismo contemporneo, a emergncia dos fundos de penso e as novas formas correspondentes de atuao do sindicalismo, em perspectiva internacional. E na segunda parte ser focado o tema dos fundos de penso e do sindicalismo no Brasil, tomando-se como corte temporal exatamente a conjuntura representada pelos dois governos de Lula. A primeira parte desdobra-se em quatro captulos. O primeiro discorre sobre as transformaes ocorridas no capitalismo ao longo dos ltimos trinta ou quarenta anos. Sero apresentados os pilares desta nova ordem, a saber, a flexibilizao, a liberalizao e a financeirizao. Tambm neste captulo ser feito um levantamento analtico relativo s motivaes das foras representativas do capital em impulsionar aqueles fenmenos, bem como as implicaes sobre os planos econmico-produtivo, laboral e poltico-institucional. Ao final deste captulo, uma reflexo devida particularmente importncia do pilar da financeirizao na dinmica macroeconmica. O segundo captulo discute, em mbito internacional, a origem e importncia dos fundos de penso no capitalismo contemporneo, apresentando seus fatores de crescimento e definies bsicas. Como, por outro lado, a emergncia dos fundos de penso caminha paralelamente expanso de uma determinada forma geral de organizao do capitalismo o modelo anglo-saxo , considerou-se necessrio incorporar tambm a discusso em torno das diversas variedades de capitalismo e correlatos sistemas nacionais de financiamento. Por fim, feita uma anlise sobre o papel dos fundos de penso na questo do desenvolvimento econmico. O terceiro captulo nos levar a outra ordem de questes postas pela emergncia dos fundos de penso: o tema da previdncia social. Em seu caminho, como ser visto, os fundos de penso correm em paralelo ao debate em torno da reforma dos sistemas de previdncia nacionais, os quais remetem, em ltima anlise, ao questionamento dos Estados de Bem-Estar Social. Foram selecionadas algumas experincias internacionais de reforma da previdncia, bem como as posturas do sindicalismo frente a elas, nos seguintes pases: Frana, Alemanha, Itlia, Sucia, Estados Unidos e Chile. Os quatro primeiros pases foram selecionados por exibirem amplos e generosos sistemas pblico-estatais de previdncia, ainda que difiram entre si quanto anatomia dos mesmos. No obstante, todos possuem 11

fortes movimentos sindicais, tendo sido interessante levantar como cada um deles se portou no processo de reformas. Tambm forte o movimento sindical norte-americano, embora dotado de um iderio poltico-ideolgico significativamente distinto de seus pares europeus, o que por sua vez leva existncia de uma outra ordem de coisas neste pas. E o Chile foi selecionado por apresentar uma experincia radical de reforma previdenciria, que ocorreu, no por acaso, em um contexto de fortssima represso governamental ao sindicalismo e aos demais movimentos sociais. O final do captulo traz uma reflexo terica de natureza geral acerca do papel do sindicalismo no apenas no contexto histrico de reformas do sistema, mas da prpria constituio do mesmo. O captulo 4 ocupa-se em discutir os novos campos de atuao do sindicalismo por intermdio de sua aproximao com os fundos de penso. Trata-se do universo empresarial, expresso nos campos da governana corporativa e dos mercados acionrios. Assim, conceitos o de governana corporativa e ativismo acionarial sindical, ao entrarem na agenda sindical por conta de seu envolvimento com os fundos de penso, mereceram um espao de anlise neste trabalho. Da a abordagem de modelos nacionais diversos de governana corporativa e como os fundos de penso interagem com os mesmos. E, na segunda metade do captulo colocada em foco a questo do ativismo acionarial sindical. O levantamento de experincias existentes no plano internacional, notadamente Estados Unidos e Austrlia (e em menor grau no Reino Unido), e a consequente descoberta de importantes diferenas entre elas, levou proposio de uma tipologia dos modelos de ativismo acionarial sindical. No captulo 5, j adentrando a segunda parte da tese, inicia-se a discusso dos fundos de penso e do sindicalismo no contexto brasileiro. A partir de um breve histrico dos fundos de penso nacionais, ser enfocado tambm o ciclo de reformas previdencirias promovido pelos governos FHC e Lula. Particularmente em relao a este ltimo, ser levantada a trajetria de envolvimento do sindicalismo nacional principalmente o sindicalismo-CUT com os fundos de penso. A seguir, apresenta-se a aparente estratgia geral do Governo Lula relativa aos fundos. Por fim, feita uma reflexo terica em torno da questo do proprietrio da previdncia privatizada, em cuja raiz estariam os fundos de penso, sugerindo-se a noo de interseco de classes como conceito capaz de se apreender analiticamente o fenmeno em destaque. 12

O captulo 6 traz uma apreenso da temtica dos fundos de penso nacionais em trs perspectivas ou dimenses: econmica, poltica e social. Na dimenso econmica ser descrita a situao atual dos fundos de penso brasileiros e temas correlatos: a regulao dos investimentos dos fundos; o modelo brasileiro de capitalismo e seus padres de financiamento; e a liberalizao e desenvolvimento do mercado de capitais nacional. Na dimenso poltica ser tratada a relao entre fundos de penso e campos de atuao do sindicalismo, fazendo-se necessria uma referncia ao tema da governana corporativa no Brasil e s possibilidades de ampliao da influncia sindical sobre os prprios fundos. Por dimenso social ser denominada a faceta propriamente previdenciria dos fundos de penso, tomados aqui em sua atividade-fim a proviso de benefcios previdencirios. Sero apresentadas estatsticas sobre o sistema previdencirio brasileiro, bem como um perfil socioeconmico dos participantes tpicos da previdncia complementar brasileira. Por fim, no ltimo captulo pretende-se a partir da recuperao de dados levantados e anlises realizadas nos captulos anteriores enfrentar a questo referente s mudanas potenciais do capitalismo brasileiro e os possveis papis a serem desempenhados pelos fundos de penso neste processo. Tratar-se- das possibilidades abertas pelo Governo Lula no uso dos fundos de penso para promover o desenvolvimento social e econmico. Para tanto, inicialmente feito um debate terico sobre as noes de mercado liberal e mercado coordenado, as quais apontariam para distintos modos de se conceber um projeto de desenvolvimento. A seguir, enfoca-se o Governo Lula e seus limites enquanto uma alternativa liberalizao, considerando-se conforme sustentado por esta pesquisa a existncia de uma cultura poltica anti-estatista recorrente nas direes cutistas e petistas. Tal caracterstica teria um papel importante no fato de inexistir um projeto estratgico capaz de integrar, de modo articulado e coeso, as aes do Estado, resultando em polticas contraditrias e na convivncia, no mesmo Governo, de orientaes terico-ideolgicas dspares. A partir do levantamento da face heterodoxa da gesto macroeconmica do Governo Lula, faz-se um levantamento dos investimentos social e produtivamente relevantes dos fundos de penso, bem como de contra-exemplos que demonstrariam a complexidade e as ambigidades presentes neste plano. O levantamento dos contra13

exemplos foi restrito s carteiras de investimentos dos dois maiores fundos brasileiros, Previ e Petros. E, no final do captulo, feita uma reflexo em torno do aspecto previdencirio dos fundos de penso, em que se discutem as implicaes potenciais trazidas pela introduo dos fundos de penso como complemento obrigatrio do sistema pblico de previdncia. Com o fundo de penso ocupando-se simultaneamente de prover recursos para a atividade econmica e benefcios previdencirios, discutem-se os riscos de se confundir ou de se inverter as prioridades a serem satisfeitas por um fundo de penso. Dado que os fundos de penso, observados por este prisma, ensejam perspectivas e interesses especficos a saber, do meio sindical, das empresas patrocinadoras, dos participantes e assistidos, e do governo , ser feita uma exposio do quadro de disputas existentes entre estes agentes, tomandose o caso emprico da Previ e da Petros. Para a realizao da pesquisa foram utilizados os seguintes recursos metodolgicos: 1) Pesquisa bibliogrfica. Trata-se do recurso produo de estudos historiogrficos, sociolgicos, econmicos e da cincia poltica referentes s temticas do sindicalismo, dos fundos de penso, do Estado de Bem-Estar Social contemporneo, da financeirizao da economia internacional e do

desenvolvimento econmico em contextos nacionais. 2) Pesquisa relativa ao objeto emprico mesmo. A coleta de dados constitutivos do objeto em questo compreende o levantamento de documentos referentes ao universo dos fundos de penso brasileiros, com dados estatsticos ou quantitativos referentes aos objetivos desta pesquisa. Tais documentos sero coletados nos bancos de dados de instituies ou agncias governamentais voltadas para o campo dos fundos de penso (ANAPAR2, ABRAPP3, SPC, MPS4, Ministrio da Fazenda etc.). Documentos produzidos pelo Partido dos Trabalhadores, Governo federal e Central nica dos Trabalhadores, alm de sindicatos envolvidos na temtica dos fundos, associaes de participantes e beneficiados (aposentados e pensionistas) dos fundos de penso, tambm sero incorporados ao material de anlise. No ltimo caso (sindicatos e associaes de participantes de fundos de
2 3

Associao Nacional dos Participantes de Fundos de Penso. Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar. 4 Ministrio da Previdncia Social.

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penso), optou-se por uma coleta restrita aos dois maiores fundos de penso nacionais, Previ (fundo de penso dos funcionrios do Banco do Brasil) e da Petros (fundo de penso dos funcionrios da Petrobras, empresas subsidirias e outras). Foram realizadas entrevistas com conselheiros da Petros e tambm de outro fundo, a Funcespe (fundo de penso dos funcionrios de empresas do setor energtico paulista), com o objetivo de comparar as impresses entre si e em relao s descobertas feitas na pesquisa documental.

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CAPTULO 1 As transformaes do capitalismo contemporneo

Introduo Os esforos

empreendidos

na

tentativa

de

compreenso

do

capitalismo

contemporneo produziram, nos campos da sociologia do trabalho, da economia e da cincia poltica, um amplo conjunto de anlises. Muitos destes trabalhos, ao fixarem, para tais anlises, um ponto de partida situado entre os anos 60 e 70 do sculo XX, desenvolveram-se em trs frentes, as quais corresponderiam aos trs grandes pilares em torno dos quais teria se estruturado a dinmica do capitalismo mundial na atualidade, quais sejam, os fenmenos da flexibilizao dos processos de trabalho, da liberalizao econmica e da financeirizao da economia mundial. No tendo qualquer pretenso em esgotar qualquer dos trs fenmenos, o objetivo deste captulo ser descrev-los, bem como sugerir a existncia de relaes necessrias entre eles, investigando as formas como os trs pilares comunicam-se entre si. Ser desenvolvida a hiptese segundo a qual financeirizao, flexibilizao e liberalizao estabeleceriam uma espcie de simbiose entre si, e, assim, tentar-se- descobrir como as dinmicas internas de cada fenmeno condicionam-se mutuamente, permitindo uma compreenso mais abrangente e completa do capitalismo atual e de seus efeitos. deste modo que se buscar caracterizar os trs fenmenos como constituintes do capitalismo nos ltimos 30 anos. Este captulo subdivide-se em quatro itens. Primeiramente ser feito um breve resgate do contexto histrico do fim dos anos dourados do capitalismo, considerado como ponto de partida das transformaes no mbito da organizao produtiva, da economia e da institucionalidade poltica. A segunda parte dissertar, tambm sucintamente, sobre o processo de constituio dos trs fenmenos. A terceira parte abordar a simbiose existente entre a ortodoxia liberalizante, os paradigmas produtivos flexveis e a dimenso especulativo-financeira. Esta simbiose ser enfocada em funo dos condicionantes e 17

implicaes polticas presentes nas transformaes econmica e poltico-institucional, visando-se o restabelecimento de uma normalidade social traduzida pelo fortalecimento da hegemonia dos valores e da lgica econmica capitalista. Por fim, far-se- um dilogo entre distintas concepes tericas acerca da presena do capital financeiro na dinmica econmica atual, aproveitando-se o ensejo para tecer uma reflexo acerca da utilidade (ou no) do capital especulativo/financeiro dinmica econmico-produtiva. 1. Breve panorama do contexto econmico e poltico no fim dos anos dourados O perodo compreendido entre o trmino da II Guerra Mundial e o fim dos anos 60 geralmente lembrado como o perodo dos anos dourados do capitalismo, dados a grande recuperao e expanso econmica que se irradiava dos pases centrais, a elevao da produtividade e da renda e os altos ndices de lucratividade e de acumulao de capital. Vigoravam, especialmente no mundo desenvolvido, formas diversas do binmio geral keynesianismo-fordismo, na conformao econmico-produtiva e poltico-estatal. O taylorismo-fordismo, como organizao determinada do processo de trabalho, predominava na indstria de montagem5, e seus princpios organizacionais espraiavam-se para dimenses diversas da sociedade. Como parte do modo de vida fordista, tornou-se igualmente importante o Estado interventor, resultado histrico tanto do fracasso do liberalismo econmico em definir a natureza das relaes entre Estado e mercado no que foi superado, ao longo das dcadas de 1930 e 1940, pelo pensamento econmico keynesiano , quanto do avano poltico das foras reformadoras do proletariado a socialdemocracia. Nestes termos, o Estado atuava nos moldes da teoria econmica keynesiana ou seja, em busca do fomento demanda efetiva, regulamentava a ao do capital de modo a permitir e garantir patamares de lucratividade seguros. Ao mesmo tempo, era um agente garantidor do acesso cada vez maior dos trabalhadores aos bens coletivos bsicos (educao, sade, etc.) e ao mercado de consumo, dada a elevao tendencial das rendas do trabalho. Por fim, reprimia a ao de

O termo indstria de montagem se refere aos setores em que o trabalho manual elemento central no processo produtivo. Utilizamos como sinnimo de processos produtivos de natureza discreta, entre os quais se destaca a indstria metal-mecnica (Moraes Neto, 1989).

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movimentos operrios anticapitalistas, reafirmando, a, seu compromisso original bsico de defesa da ordem social capitalista.6 A crise deste padro de acumulao ter incio no fim da dcada de 60, intensificada por fatores conjunturais as crises do petrleo , mas dada principalmente por fatores estruturais. Conforme Bihr (1999) h uma crise de acumulao do capital, no final dos anos 60 e incio dos anos 70, em que devem ser observados quatro fatores fundamentais: 1) a diminuio dos nveis de produtividade, para a qual contriburam fatores tcnicos o aprofundamento das tcnicas tayloristas-fordistas era cada vez mais difcil, limitando sobremaneira a fluidez e a flexibilidade do processo laboral quanto sociopolticos a ocorrncia de uma verdadeira revolta operria, na forma de faltas ao servio, greves, sabotagens, etc., contra a intensificao do trabalho; 2) a elevao da composio orgnica do capital, ou seja, da relao entre a massa do trabalho morto matrias-primas e meios de trabalho e a do trabalho vivo fora de trabalho que aquele mobiliza; 3) a saturao da norma social de consumo, na forma da saturao relativa do consumo de certos bens durveis, e da elevao dos custos dos bens e benefcios coletivos; 4) e o desenvolvimento do trabalho improdutivo, do conjunto de despesas devidas s condies sociais, institucionais e ideolgicas da reproduo do capital. O conjunto destes quatro fatores ir provocar uma reduo da taxa mdia de lucro, limitando a valorizao do capital. Polemizando com a viso que entende a crise do fordismo como expresso de uma crise de superproduo, para Lipietz (apud Druck, 1999) o final dos anos 60 assistiria, na verdade, a uma crise de rentabilidade. Esta se manifestaria na queda nos ndices de produtividade conjugada com os aumentos reais dos salrios, obtidos pela presso sindical, o que provoca a elevao nos custos de capital fixo. No entanto, ainda que tal fenmeno tenha ocorrido, no anula a possibilidade de ser ele prprio entendido como elemento agravante ou desdobramento de uma crise de superproduo, uma vez que esta argumentao de Lipietz no explica o que teria levado queda de produtividade, e sim
6

O binmio keynesianismo-fordismo, assim apresentado em linhas muito breves, domina no s o conjunto de pases centrais como tambm se manifesta, em variantes e com nfases diversas, em boa parte dos pases capitalistas existentes como demonstram a existncia de experincias como o nacional-desenvolvimentismo em alguns pases perifricos , e tambm em boa parte dos pases ento submetidos rbita da Unio Sovitica, em que chamam a ateno os processos de industrializao tipicamente fordistas, bem como a infalvel presena do Estado nas mais diversas instncias da vida scio-econmica. Em relao especificamente socialdemocracia, o captulo 3 trar um maior aprofundamento deste tema, quando for abordado o processo de tentativa de reforma dos sistemas estatais de bem-estar social europeus.

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parte desta constatao para identificar a crise de rentabilidade do capital. A produtividade do trabalho, obtida graas ao desenvolvimento tecnolgico e intensificao fordista prpria do Welfare State, propiciou um salto na produo, que, para ser acompanhado na ponta da realizao do valor de troca, exigiria um crescente mercado consumidor. Este crescimento, por sua vez, demandaria a incorporao do trabalho vivo, movimento este que, alm de ser contrrio tendncia histrica do capitalismo, encontrou limites nos fatores lembrados por Bihr, anteriormente mencionados. Como reao ao aumento dos custos, segundo o prprio Lipietz (apud Druck, 1999), a sada foi tentar elevar as margens de lucro atravs do aumento dos preos de venda, o que ocasionaria inflao. J nos anos 70, a elevao de preos ultrapassava a elevao dos salrios, e a conseqente queda do poder aquisitivo conduziu diminuio da demanda, desnudando, assim, a crise de superproduo. Para Harvey (1996), a rigidez que caracterizava o regime de acumulao fordista rigidez em investimentos, nos mercados, na alocao e nos contratos de trabalho, dos compromissos assumidos pelo Estado, que presumiam taxas estveis de crescimento e mercados e realidades macroeconmicas invariantes, elementos cada vez menos provveis com o aumento da crise , de condio para um crescimento estvel passou a ser um entrave ao movimento do capital. Europa e Japo, recuperados economicamente, atingiram a saturao de seus mercados internos e passaram a dar impulso extra s exportaes. A diferena entre os gastos estatais crescentes e sua captao de recursos em queda acabava provocando uma espiral inflacionria, pois o Estado era obrigado a emitir cada vez mais moeda a fim de cobrir seus dficits oramentrios. No obstante, a formao do Euromercado (mercado do eurodlar), bem como a industrializao fordista de diversos pases em desenvolvimento, acirrando a competio internacional, acabaram por colocar em xeque o poder de regulamentao do sistema financeiro mundial, ancorado no acordo de Bretton Woods. As corporaes viram-se com muita capacidade produtiva ociosa, e num momento em que a competio se intensificava, entraram num perodo de reestruturao e racionalizao da produo, bem como de intensificao do controle e explorao do trabalho. A mudana tecnolgica, o avano da automao, a busca de novas linhas de produto e nichos de mercado, a disperso geogrfica a fim de buscar um maior controle

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sobre o trabalho e as fuses de empresas firmam-se como estratgias vitais sobrevivncia das corporaes. 2. Os pilares da nova ordem capitalista: flexibilizao, liberalizao e financeirizao Ao destacar a emergncia da flexibilizao, da liberalizao e da financeirizao como sendo os pilares em torno dos quais se constitui a nova conformao do sistema capitalista mundial, no este o lugar para uma investigao exaustiva de cada um dos trs temas, o que fugiria aos propsitos mais modestos deste trabalho. Pretende-se, neste item, to somente destacar algumas caractersticas essenciais dos trs fenmenos, caractersticas estas que possam ser alinhavadas de modo a se apresentar, mais adiante, uma viso geral ou abrangente do capitalismo atual.

Flexibilizao Com a crise do fordismo inicia-se a era dos novos processos de trabalho, que, sempre em funo de melhor adequar a produo lgica econmica capitalista, buscam recuperar os antigos patamares de produtividade e lucratividade (Antunes, 2000). A flexibilizao dos processos de trabalho, ainda que no houvesse substitudo inteiramente o fordismo, expande-se em modos e graus diversos. Para Harvey (1996), a acumulao flexvel apresenta-se como uma contestao do capital rigidez que havia assumido quando se reproduzia segundo o modelo fordista, e caracteriza-se pela flexibilizao dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padres de consumo. Algumas reas industriais passam a funcionar segundo processos produtivos distintos dos moldes tradicionais fordistas-tayloristas, como as experincias da Terceira Itlia, do sul da Alemanha, do Vale do Silcio nos Estados Unidos, da regio sueca de Kalmar e do toyotismo japons. Estas, se no chegam a substituir completamente a experincia fordista-taylorista, retiram-lhe o carter de padro nico de organizao produtiva. Nestas regies ensaiam-se modalidades de

desconcentrao industrial e novos padres de gesto da fora de trabalho. Entre as experincias da acumulao flexvel, o toyotismo ou ohnosmo (elaborado em seus princpios originais por Taichi Ohno, engenheiro e vice-presidente da fbrica de automveis Toyota) foi a que causou o maior impacto, pela propagao de alguns de seus 21

pontos bsicos ou por sua expanso pura e simples em escala mundial. Antunes (1995) destaca alguns elementos fundamentais do toyotismo: produo orientada estritamente segundo a demanda, prevendo o estoque mnimo; o just in time garante o melhor aproveitamento possvel do tempo de produo; o kanban7 largamente utilizado; o trabalhador multifuncional, e o trabalho em equipe; e a horizontalizao origina as modalidades de trabalho terceirizadas, com custos salariais rebaixados. O salto tecnolgico, que invade o universo fabril, orientado tanto para eliminar postos de trabalho quanto para intensificar a explorao do trabalho daqueles que ainda permanecem na empresa. A intensificao do trabalho ultrapassava seus prprios limites anteriores. Exemplos disso so a substituio da relao um homem/uma mquina para a relao uma equipe/um sistema (no qual cada indivduo opera em mdia cinco mquinas) e o gerenciamento by stress, que fora uma elevao constante do ritmo de produo (Gounet, 1999). A poltica bsica sempre usar o mnimo de trabalhadores e o mximo de horas de trabalho por trabalhador. A flexibilizao dos processos de trabalho caminha paralelamente s tentativas de flexibilizao das relaes de trabalho, entre as quais a flexibilizao da remunerao, da alocao/contratao e da jornada de trabalho, o que se inscreve, no plano institucional, no retorno do liberalismo, o que ser abordado a seguir.

Liberalizao Ao lado das presses oriundas da dimenso produtiva que exigem maior flexibilizao dos processos e das relaes de trabalho, a emergncia do liberalismo se inscreve tambm no contexto de crise do keynesianismo e do sistema estatal, tipicamente socialdemocrata, de proteo social. Como se sabe, o iderio liberal caracteriza-se, em geral, por uma crtica agressiva interveno do Estado na economia, no que procura demonstrar a superioridade do mercado e do mecanismo concorrencial frente ao estatal. 8 A crise econmica mundial que se d
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Placas ou senhas de comando para reposio de peas e de estoques (Antunes, 2000, p. 54). Analisando o ressurgimento do pensamento liberal, Rosanvallon (1997) destaca que sua fora, tendo adquirido ares de uma doutrina de crtica social, adviria do fato de que os novos liberais (Friedrich Hayek, Milton Friedman, John Willianson, etc.) passaram a reconhecer o carter relativo de sua doutrina. No procuram mais descrever o mercado como perfeito ou ausente de falhas, e tampouco a gerncia concorrencial como absolutamente melhor do que a gerncia estatal. Buscam reiterar apenas que as falhas do mercado so

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no fim dos anos 60 e no incio dos 70 ser apresentada como decorrente de falhas inerentes ao Estado-providncia. Por um lado, argumentam os liberais, os sistemas estatais de bemestar teriam se constitudo como fatores desestimulantes aos que vivem do trabalho, pois estes, tendo garantido o acesso a mecanismos estatais de proteo social, no veriam razo para intensificar seu ritmo de trabalho e reafirmarem sua laboriosidade. Por outro lado, a interveno estatal na economia, ao tentar substituir o mercado como agente alocador, teria promovido uma alocao de recursos ruim, permitindo o funcionamento de capitais de baixa rentabilidade. A crtica liberal ao Estado-providncia sintetizada nos seguintes termos por Gomes (2000):
Nega-se o intervencionismo estatal sancionado na poltica econmica keynesiana e nas instituies de bem-estar. Essa negao parte da argumentao que o intervencionismo negativo por vrios motivos: por provocar crise fiscal, por desestimular o capital a investir e o trabalhador a trabalhar, de levar a um monoplio estatal e defesa dos interesses de grupos produtivos organizados. O intervencionismo tambm passou a ser apontado como ineficiente por no eliminar a pobreza e at mesmo agrav-la atravs da abolio das tradicionais formas de proteo social (Gomes, 2000, p. 53).

Dentro deste esprito de recuperao dos princpios originais do liberalismo, abre-se um leque de crticas aos direitos sociais e trabalhistas existentes. Os altos custos do trabalho, representados por encargos sociais e trabalhistas, devem ser diminudos ou eliminados em nome da eficincia e da produtividade. De acordo com Antunes (1999, p. 72), as novas formas de produo trazem desdobramentos no que diz respeito aos direitos do trabalho, os quais seriam desregulamentados, flexibilizados, de modo a dotar o capital do instrumental necessrio sua nova fase. Direitos e conquistas histricas do mundo do trabalho so substitudos e eliminados do mundo da produo. Igualmente, o Estado, tido como ente muito dispendioso, o que oneraria em demasia a produo e o lucro, deve sofrer um ajuste fiscal. O ajuste, de acordo com os princpios da ortodoxia econmica neoclssica, seria uma importante evidncia de que o Estado estaria se empenhando em manter-se dentro de suas atribuies por excelncia (segurana, estabelecimento e vigilncia de regras jurdico-legais em mbitos determinados, etc.), favorecendo ao mximo o livre curso do mercado na alocao dos recursos produtivos.
menores que as da burocracia, e que ele seria um alocador melhor das informaes, conhecimentos e recursos, do que o Estado.

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Analisando o pensamento liberal, h autores que o concebem como uma doutrina que seria anti-estatista apenas em fatores e situaes convenientes intensificao das taxas de rentabilidade e acumulao, como Boito Jr. (1999). E h autores para os quais o pensamento liberal, em sua reflexo sobre as relaes entre Estado e economia, mesmo paradoxal e insustentvel, como Pierre Rosanvallon9. A nosso ver, a militncia acadmicointelectual liberal, buscando combinar seus princpios com tendncias observadas na evoluo do capitalismo no ltimo quartel do sculo passado, possui motivaes e aspectos polticos, os quais sero abordados no item trs deste captulo.

Financeirizao A crise de acumulao do capital, que no mbito da organizao produtiva levou crise do fordismo, e que no mbito poltico-institucional viu o keynesianismo sofrer o assalto das polticas liberalizantes, tambm estar no cerne do fenmeno da financeirizao da economia capitalista nas ltimas dcadas do sculo XX. O fenmeno da financeirizao da economia capitalista descrito, nos termos de Chesnais (1998, p. 12), pela expresso mundializao financeira. Por mundializao financeira define-se a rede de interligaes entre os sistemas monetrios e os mercados financeiros nacionais, que resultou da liberalizao e desregulamentao adotadas inicialmente pelos Estados Unidos e pelo Reino Unido, no fim da dcada de 70 e at meados dos anos 80, que foram acompanhadas pelos demais pases industrializados nos anos seguintes. A abertura interna e externa dos sistemas nacionais promoveu a emergncia de um espao financeiro mundial. Contudo, tal abertura no eliminou os sistemas financeiros nacionais, e tampouco os dissolveu em um todo homogneo. Pelo contrrio, persistiu um carter fortemente hierarquizado neste todo, com a praa financeira norte-

Para este autor, o liberalismo clssico (Smith, Bentham, Burke, Humboldt) incorre em um paradoxo: ao elaborarem uma teoria econmica da auto-regulao do social pelo mercado, no conseguem escapar da necessidade de se instituir um Estado-protetor, que, a despeito de seu carter de mnimo, contm em si mesmo o germe da regulao poltica e da expanso de si mesma, em um movimento contraditrio com o princpio da auto-regulao pelo mercado. Por outro lado, os neo liberais, como Nozick, Buchanan e John Rawls, s conseguem escapar quela contradio do liberalismo clssico ao produzirem uma teoria do noEstado mnimo, dissolvendo totalmente o fator poltico e a subjetividade no clculo racional ou em uma lgica mecnica. Sua concepo a-sociolgica da sociedade, ao negar o social em sua dinmica contraditria e conflituosa, implicaria a supremacia plena de uma razo econmica, o que o autor v, seno como uma iluso perigosa (a utopia da razo), como uma tentativa praticamente destinada ao fracasso. Para maiores detalhes, ver Rosanvallon (1997).

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americana dominando as demais. Tambm se manteve e at se acentuou, o desenvolvimento desigual dos pases. Finalmente lembrando a terceira peculiaridade deste sistema financeiro mundial , a unidade dos mercados financeiros assegurada pelos operadores financeiros, revelando o carter econmico e institucional do fenmeno 10. Discutindo a gnese da mundializao financeira, Guttmann (1998) destaca a questo da moeda e da atividade bancria em sua caracterizao da crise econmica que levou ao incio da financeirizao. O fim da hegemonia do padro-ouro, no incio dos anos 30, levou a moeda a se libertar de seu limite metlico o lastro em ouro que impunha aos agentes econmicos uma disciplina monetria automtica , e instituiu-se a moeda de crdito, mais flexvel, e j integrada expanso do crdito no sistema bancrio. O sistema monetrio seguinte, baseado na moeda de crdito, na estruturao do sistema bancrio e na administrao/regulao direta e indireta das autoridades monetrias do Estado, foi um dos responsveis pela expanso econmica sem precedentes nos anos 50 e 60, ao orientar o crdito bancrio produtivamente, de modo a financiar dficits estatais, investimentos produtivos e as normas sociais de consumo. Este sistema de equilbrios administrados pelo Estado (Guttmann, 1998, p. 65), contudo, desgasta-se em fins da dcada de 60. A rentabilidade das empresas baixa repentinamente, causando a estagnao relativa de lucros e salrios. Novos emprstimos bancrios e reajustes de preos intensificam uma contnua criao monetria, ocasionando inflao. O processo inflacionrio, ainda que custa de uma depreciao gradativa do valor da moeda, impede a macia destruio de capital, mas dar origem a conflitos na relao entre capital industrial e capital financeiro. Enquanto os preos dos produtos industrializados aumentavam, caam os preos dos ativos financeiros. Alm disso, a inflao prejudicava particularmente aqueles que concediam emprstimos, agravando as perdas potenciais dos credores. Plihon (1998) tambm destaca a derrocada dos mecanismos de regulao das economias industriais como causa da ruptura do regime de crescimento baseado na relao salarial fordista, nas polticas de estabilizao macroeconmicas e nos sistemas financeiros administrados pelas autoridades monetrias. Tal transformao seria, em grande medida, endgena s economias industrializadas, segundo o paradoxo da tranqilidade de
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Seria errneo, portanto, derivar esta unidade do desenvolvimento tecnolgico em reas como telecomunicaes e informtica. Tais inovaes tecnolgicas so antes efeito do que causa da integrao financeira mundial (Chesnais, 1998).

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Minsky (apud Plihon, 1998). De acordo com tal raciocnio, as economias capitalistas acabam necessariamente por se autodesequilibrar economias em perodos de crescimento regular (a fase da tranqilidade) levam os agentes econmicos a adquirirem confiana, o que leva ao aumento de emprstimos e investimentos; os preos elevam-se, assim como os endividamentos. As avaliaes pessimistas aparecem e as empresas reduzem suas atividades, caracterizando a estagflao. Em sentido semelhante, alis, situa-se Michal Kalecki, para quem um dos notveis paradoxos da economia capitalista est justamente no fato de que a ampliao dos nveis de investimentos e de equipamentos de capital, responsvel pela recuperao econmica, contm a semente de uma depresso (Kalecki, 1983, p. 27). Aqui, importante reter dois elementos importantes. Um deles a existncia de uma inequvoca crise econmica que se manifesta tambm como uma crise do sistema financeiro orientado pelos marcos do binmio keynesianismo-fordismo. Esta crise funcionar como elemento motivador inicial de determinadas aes do Estado, como o crescimento das operaes com ttulos do governo, uma forma de financiar os crescentes dficits pblicos. E o outro elemento que tal crise traz prejuzos maiores particularmente para o setor financeiro e para os credores. A estabilidade monetria ser, doravante, o objetivo prioritrio, e os preceitos do liberalismo e do monetarismo os meios utilizados para atingi-lo. Este segundo fator evidencia a responsabilidade das polticas pblicas nas mutaes que desestabilizaro a economia mundial (Plihon, 1998). A relao salarial fordista foi sacrificada em favor de uma regulao salarial concorrencial. A poltica keynesiana de sustentao de juros baixos deu lugar a polticas monetaristas com eixo na elevao de juros e na progressiva eliminao de tetos para transaes bancrias e emprstimos, o que originou uma maior instabilidade financeira. Tambm contriburam de modo decisivo para a instabilidade do sistema o crescimento da finana direta e a conseqente transformao dos bancos. A desregulamentao dos mercados financeiros conduz, nos anos 80, ao crescimento intenso da finana direta, atravs da prtica da securitizao. Por securitizao entende-se a operao de financiamento pela qual o emprstimo/dvida convertido em ttulos negociveis, os quais so lanados com determinada garantia de pagamento aos seus compradores os quais se tornam emprestadores/credores. A emisso de tais papis, que 26

podem ser negociados em mercado, se d com lastro em um ativo ou em uma carteira de ativos, que gerar receitas baseadas em fluxos de caixa correspondentes queles. Tal operao tem o objetivo de diluir o risco do negcio ao diversificar as fontes originrias do crdito , ao se comparar com uma operao no securitizada, em que h uma nica origem do crdito (um banco ou um pequeno nmero de investidores). Com a securitizao vo sendo substitudas as fontes de fundos captados externamente pelas corporaes dos tradicionais emprstimos bancrios para a colocao de ttulos transacionveis (securities), cujo valor lastreado em fluxos de caixa de ativos especficos (Raimundo, 2002). A securitizao abre caminho para o fenmeno da desintermediao bancria, o que fora os bancos a tambm mudarem sua forma de atuao. Sua posio de agente canalizador de financiamento se esgara, mas eles ainda mantm o papel de medidores, administradores e redutores de riscos dos agentes envolvidos nas transaes. Para tanto, eles diversificam suas fontes de receita passando tambm a atuar como os demais agentes financeiros (Raimundo, 2002). Em suma, a concorrncia com os agentes da finana direta tirou dos bancos a sua tradicional exclusividade como agentes responsveis pelo financiamento, forando-os a diversificarem suas atividades, e passando a fazer concorrncia com os novos atores financeiros em seu prprio campo. Tal confuso de atribuies responde pela proliferao de formas de moeda e de servios de pagamento relativamente pouco regulamentados. Isso refora a dimenso da moeda como mercadoria privada, crescendo a sua orientao pelas motivaes de lucro dos bancos, investidores institucionais e credores/rentistas em geral (Guttmann, 1998). Farnetti (1998) destaca, neste contexto, a posio central a que so alados gigantescos fundos de penso e outros fundos de investimento. A converso progressiva das grandes corporaes em grupos financeiros (Serfati, 1998, Braga, 1993) explicada por uma prevalncia cada vez maior da lgica especulativa sobre a lgica da produo, com a ampliao da natureza financeira e fictcia da riqueza no capitalismo central (Braga, 1993, p. 34), convivendo ao lado do declnio da expanso das atividades produtivas e da elevao do desemprego no conjunto dos pases capitalistas industrializados (Pochmann, 2001). A elevao crnica do desemprego e do trabalho precarizado ter um papel-chave na

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reorganizao do sistema econmico e produtivo, conforme ser visto mais adiante (item 3.2). Mencionadas as principais caractersticas em torno das quais passou a se estruturar o capitalismo a partir das ltimas dcadas do sculo XX at hoje, faz-se necessria uma reflexo sobre os propsitos e interesses objetivos que so atendidos pela confluncia dos trs pilares acima descritos, bem como estes se relacionam entre si. 3. O papel da poltica nas mutaes da economia mundial, e a simbiose existente entre liberalizao, financeirizao e flexibilizao A importncia da reflexo que se prope a seguir justifica-se pela crena na hiptese de que os interesses e motivaes polticas oriundas de determinadas foras e/ou classes sociais guardam uma decisiva relao com o conjunto de mutaes experimentadas no mbito produtivo e econmico mundiais, mutaes essas referenciadas aqui como classificveis na ressurreio do liberalismo, na hipertrofia financeira e na flexibilizao dos processos de trabalho. 3.1 O componente poltico das transformaes econmico-institucionais 3.1.1 A questo fabril Em fins dos anos 60 o sistema produtivo engendrado pelo paradigma fordista d fortes sinais de crise. Conforme assinalado anteriormente, constata-se uma queda da produtividade no trabalho, para a qual contribui, sobremaneira, a revolta dos trabalhadores contra o despotismo fabril instaurado pela organizao taylorista-fordista. Druck (1999) destaca que, no mbito do processo de trabalho, assiste-se a um movimento generalizado de lutas e resistncias nos locais de trabalho. Seria evidncia disso a elevao dos ndices de absentesmo, de turn over, dos defeitos de fabricao e a quebra de ritmo na produo. Antagonismos como este, que atuavam no cenrio produtivo fordista, acirravam-se. O trabalhador, despertando para o componente intelectual, 11 se sentia mais confiante para

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O regime produtivo taylorista-fordista condicionou um perfil particular de trabalhador, chamado por Bihr (1999) de operrio-massa o trabalhador tpico do perodo fordista, cujas caractersticas essenciais seriam a sua concentrao elevada no espao scio-produtivo, sua relativa homogeneizao e, por fim, sua rigidez e atomizao em funo da organizao fordista do trabalho e realizava, como j observado, uma expropriao intensificada da fora de trabalho, buscando privar-lhe de qualquer participao na organizao/concepo do processo de trabalho. Contraditoriamente, porm, chamava constantemente este mesmo operrio a corrigir os defeitos e os enganos cometidos pela gerncia cientfica taylorista (Antunes, 2000).

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administrar sistemas produtivos, bem como para orientar e conduzir as suas prprias lutas, prescindindo cada vez mais de representaes sindicais. Estas, ento grandemente permeadas pelo iderio do compromisso fordista, ignoravam quaisquer pretenses polticas das classes trabalhadoras que transcendessem os limites da ordem social capitalista. Houve um grande aumento nos conflitos e nas mobilizaes dos trabalhadores no final dos anos 60 (Bernardo, 1997; Bihr, 1999). Sintomtico neste sentido o apelido com o qual as instncias patronais, sindicais e governamentais referiam-se a tal movimento de contestao greves selvagens. De fato, pelo fato destas serem decididas quase sempre exteriormente aos sindicatos, tais lutas s poderiam ser consideradas brbaras pela civilizao patronal, sindical e estatal. Assim, no centro do sistema capitalista, as greves selvagens assustavam governantes, empresrios e sindicatos socialdemocratas, expressando a revolta de extensas parcelas de trabalhadores contra os pilares do compromisso fordista 12. Por colocar em questo o controle capitalista dos meios de produo, inegvel o carter poltico adquirido pelos movimentos rebeldes. Entretanto, estas aes encontraram limites que no conseguiram superar. Primeiramente, era difcil se contrapor ao iderio de perfil socialdemocrata, consolidado durante dcadas na subjetividade proletria. Alm disso, a luta dos trabalhadores, denunciando o despotismo fabril taylorista-fordista, no conseguiu se estender efetivamente para as esferas sociais fora do trabalho, tampouco se articular com os novos movimentos sociais que emergiam, como as lutas ecolgica, urbana, feminista, racial, etc. O refluxo da mar revolucionria deu tempo aos representantes polticos do capital de reorganizarem suas foras. No tendo sido vencido pela luta operria, o capital busca se fortalecer apropriando-se de atributos recm-descobertos nos trabalhadores, como sua inteligncia, iniciativa, versatilidade e capacidade de gesto, intensificando seu carter manipulatrio sobre eles (Bernardo, 1997). Ser o incio do processo de reestruturao no mbito dos processos de trabalho.

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Druck (1998) lembra que o esprito de contestao no se circunscrevia ao mbito fabril, com suas greves, manifestaes de rua, ocupaes de fbricas, etc. Havia outros focos de rebeldia, que variaram de pas para pas, como o Maio francs, a Primavera de Praga, a luta contra a guerra no Vietn, o movimento hippie. Tal rebeldia, cujo ponto alto foi o ano de 1968, indicava uma recusa aos padres dominantes de organizao econmica e sociopoltica. Era uma luta contra formas institucionalizadas de poder e, centralmente, contra o autoritarismo presente nestas instituies, bem como as formas de controle social predominantes (Druck, 1999, p. 69).

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3.1.2 A questo do Estado-providncia Um legado fundamental do sindicalismo socialdemocrata e das lutas reformistas dos trabalhadores foi o chamado Estado-providncia. Bihr (1999) destaca que, durante todo o perodo fordista, a classe trabalhadora no parou de pressionar para melhorar, a seu favor, os termos do compromisso fordista. E, neste perodo, os gastos sociais do Estado, em que foram estruturadas as redes de proteo social e trabalhista e a universalizao do acesso aos bens coletivos fundamentais (sade, educao, etc.), cresceram incessantemente. Como j foi destacado no item 2, a presso dos argumentos liberalizantes pela flexibilizao dos direitos trabalhistas e pela diminuio dos gastos com o aparato de proteo social ou, no jargo liberal, a substituio do carter universal dos bens e servios pblicos pela focalizao dos gastos sociais , buscava se revestir de motivaes to somente econmicas e tcnicas. O Estado de Bem-Estar Social teria atingido um tamanho grau de gigantismo que isso teria causado a diminuio da eficcia econmica e social, e o conseqente prejuzo no desenvolvimento. Para fundamentar seu raciocnio, associavam a crise econmica ao fato de que o ritmo de crescimento das despesas pblicas ligadas ao aparato social era maior que o da produo nacional. 13 Contudo, ao analisar os fundamentos deste argumento, Rosanvallon (1998) chega a concluses diversas. Embora reconhea a eloqncia dos dados apresentados, ele sustenta que no se pode depreender da, necessariamente, que haja uma relao de causalidade entre elevao dos gastos sociais e crise econmica. Para o autor, a questo central saber se h um limite absoluto para o desenvolvimento do Estado-providncia, bem como para o grau de redistribuio que o seu financiamento implica. E ele mostra, ao longo da histria, a sucesso de economistas que viam os limites do Estado-providncia sendo supostamente atingidos, quando estes, de fato, no cessavam de se expandir. 14 Esta e outras evidncias
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Veja-se, por exemplo, a situao francesa, abordada por Rosanvallon (1998). Registra a elevao das cotizaes sociais entre 1959 e 1970 (de 9,7% para 20% do PIB), ainda que a presso fiscal permanecesse relativamente estvel no perodo (de 23,1% para 25%). No conjunto dos descontos obrigatrios (impostos + cotizaes sociais), estes passaram de 35% para 45% do PIB francs entre 1959 e 1970. O autor tambm traz, em anexo a esta obra, a evoluo das taxas de descontos obrigatrios em vrios pases desenvolvidos, constatando a elevao, em todos eles, das taxas. 14 Nas palavras de Rosanvallon (1998, p.16): Recordemos que, em 1926, Keynes escrevia uma carta aberta ao Ministrio das Finanas francs, na qual considerava impossvel, do ponto de vista poltico, que as despesas pblicas pudessem atingir um quarto do rendimento nacional [quando, em 1970, elas j batiam em 45% do PIB]. longa a lista de economistas que, de Lon Say, no sculo XIX, a Colin Clark, no sculo XX, consideravam estruturalmente insuportvel para o sistema um novo crescimento das despesas sociais. Por sinal, o autor tambm considera notvel o modo como a especulao liberal sobre os limites do Estado-

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permitiram a Rosanvallon (1998, p. 17) afirmar que, no se pode fixar a priori limites intransponveis para o Estado-providncia que se deduziriam de uma anlise estritamente econmica e financeira. Por outro lado, a existncia de uma rede de segurana, expressa no conjunto de auxlios-desemprego e demais programas de auxlio social existentes no marco do Estado-providncia, antes de representarem um fator negativo para a economia em crise, na verdade contriburam para atenuar sua intensidade, ao impedir o desmoronamento da demanda interna dos grandes pases capitalistas, como obrigado a reconhecer Lipietz (1991). Para Rosanvallon, se existem limites, estes s podem ser societais ou culturais (Idem, p. 17). Dentro destes, realaramos os limites polticos. Parece claro que, em certa altura do desenvolvimento do aparato estatal de proteo social e do trabalho, este se torna um importante fator desfavorvel para as classes proprietrias, na dinmica de suas relaes com a classe trabalhadora. medida que, atendendo ao cnone keynesiano da demanda efetiva, o Estado-providncia trabalha para a manuteno do nvel de vida e da segurana do assalariado, isso progressivamente se converte em um fator de relativa fora para a classe trabalhadora, j que diminui o grau de sua dependncia estrutural aos movimentos e decises da classe patronal. 3.1.3 A questo do pleno emprego precisamente neste contexto que se situa a questo do pleno emprego nas economias capitalistas. Na hiptese de um governo saber como atingir e manter o pleno emprego, ele necessariamente far isso? Kalecki taxativo: falsa a suposio de que um Governo manter o pleno emprego em uma economia capitalista se ele sabe como faz-lo. E a explicao para isso est na postura das classes patronais. 15 Tal atitude, como reconhece o autor, no fcil de explicar. Afinal, o aumento da produo e do emprego beneficiam, de um ponto de vista estritamente econmico, no apenas os trabalhadores, mas tambm os empresrios, porque seus lucros crescem. Alm do mais, a poltica de pleno emprego baseada na despesa governamental financiada por emprstimos no usurparia os lucros, uma vez que no envolve tributao adicional.
providncia aproxima-se dos impasses do discurso marxista clssico sobre as crises e as contradies do capitalismo: a maior parte das anlises marxistas do Estado-providncia baseia-se igualmente, com efeito, nesta idia de limite-ruptura (idem, p. 16). 15 Conforme Kalecki (1983, p. 54). A partir daqui, as referncias feitas basear-se-o nesta obra.

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Kalecki agrupa os motivos para a oposio dos lderes industriais ao pleno emprego decorrente da despesa governamental em trs categorias: 1) a reprovao interferncia pura e simples do governo no problema do emprego; 2) a reprovao direo da despesa governamental (para investimento pblico e subsdio ao consumo); e 3) a reprovao s mudanas sociais e polticas resultantes da manuteno do pleno emprego. A reprovao patronal interferncia do governo na questo do emprego relaciona-se com a questo do estado de confiana. Em um sistema regulado predominantemente pelo mecanismo concorrencial, o nvel de emprego depende, em boa medida, do estado de confiana. Se este cai, o investimento declina, e com ele o emprego. Tal estado de coisas funciona como um potente controle indireto dos capitalistas sobre a poltica governamental: o que quer que abale o estado de confiana deve ser evitado, da a funo da doutrina da finana sadia. Mas, uma vez que o governo aprenda a gerar emprego por meio de seus gastos, esse controle capitalista perde eficcia. A reprovao empresarial a uma poltica estatal de investimento e de subsdio ao consumo baseia-se em dois posicionamentos. No caso do investimento pblico, ainda que o governo o orientasse ou o limitasse a objetos que no concorressem com o capital privado para no enfraquecer a rentabilidade deste , haveria o risco de o Estado ser tentado a prosseguir em tal poltica, diversificando seus investimentos e o impulso nacionalizante de servios de utilidade pblica, etc. E no caso do subsdio ao consumo, este colocaria em questo um princpio fundamental da tica capitalista, qual seja, a do indivduo que deve ganhar o po com o suor do rosto, a menos que tenha meios privados. Consideramos que esta ltima crtica do patronato, no obstante a explicao sugerida por Kalecki, est intimamente relacionada com a terceira categoria de reprovaes patronais interveno do Estado no mercado de trabalho, qual seja, o das implicaes sociais quanto manuteno do pleno emprego. Nas palavras do autor,
De fato, sob um regime de permanente pleno emprego, a demisso de empregados deixaria de exercer sua funo de medida disciplinar. A posio social do patro estaria minada e cresceriam a autoconfiana e a conscincia da classe trabalhadora. As greves por aumentos salariais e melhoria nas condies de trabalho criariam tenso poltica. verdade que os lucros seriam mais elevados em um regime de pleno emprego (...); e mesmo o crescimento das taxas de salrio, resultante do mais forte poder de barganha dos trabalhadores, provavelmente causaria menos uma reduo dos lucros do que um aumento de preos, e assim afetaria adversamente apenas os interesses rentistas. Mas os lderes empresariais

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apreciam mais a disciplina nas fbricas e a estabilidade poltica do que os lucros. (Kalecki, 1983, p.56 [grifos nossos]).

Esta passagem particularmente interessante. Destaca-se, claro, o papel da demisso como medida disciplinar disposio do patro, medida esta praticamente incua em um regime de pleno emprego. Ou seja, os lderes empresariais, no podendo admitir a perda deste mecanismo de presso e controle sobre os trabalhadores, cedo ou tarde se oporiam veementemente manuteno do pleno emprego e o fim da relao salarial dos anos dourados comprovaria isso. J o outro trecho grifado, referente ao prejuzo dos interesses rentistas, se encaixa perfeitamente nas reflexes e anlises atuais (algumas delas exibidas anteriormente neste trabalho), que apontam para os prejuzos sofridos pelos setores financeiros do capital, os rentistas, como sendo uma das chaves para as reformas econmicas e institucionais que conduziriam grande financeirizao da economia mundial no fim do sculo passado. De fato, Kalecki, escrevendo em meados da dcada de 50, como se estivesse a predizer o futuro que aguardaria o capitalismo dos anos dourados, concluiria: nessa situao [de pleno emprego] provvel a formao de um poderoso bloco de grandes empresrios e rentistas, que encontraria mais de um economista para declarar que a situao claramente enferma (Kalecki, 1983, p. 60). Ao se recordarem as motivaes que levariam as grandes corporaes (os grandes empresrios) aliana com os rentistas, conclui-se que a previso revelou-se coroada de xito. 3.1.4 A questo da cidadania no capitalismo Discutidas as motivaes e implicaes scio-polticas presentes nas transformaes econmicas e do conjunto de instituies estatais aqui expressas na abordagem das questes fabril, do Estado-providncia e do pleno emprego , parece pertinente abrir um intervalo para fazer meno questo da cidadania no capitalismo, ou, mais precisamente, a uma anlise feita por Dcio Saes a respeito da concepo liberal de cidadania. Este autor afirma a impossibilidade de concretizao e manuteno de qualquer tipo de democracia econmica ou de democracia social sob a sociedade capitalista. 16 Saes chega a esta concluso ao fazer a crtica da concepo liberal de cidadania, partindo da anlise dos trs tipos de direitos que constituem o conceito de cidadania para
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Neste item, as referncias sero feitas a Saes (2003).

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Marshall direitos civis, polticos e sociais. Aps constatar que o capitalismo deve sua estruturao jurdica, ideolgica e material ao corpo de direitos civis, e que pode se desenvolver prescindindo dos direitos polticos e sociais, o autor destaca que a conquista destes direitos s pode vir por obra das lutas e mobilizaes populares e operrias. A progressiva (embora no necessariamente linear) conquista de direitos seria o prprio processo de construo da cidadania. Desde o incio deste processo histrico, porm, as classes proprietrias reagiram contrariamente dinmica da contnua de criao de direitos; tal compreenso dos perigos da cidadania foi se transmitindo aos aparelhos burocrticos mais poderosos. Bendix (apud Saes, 2003) mostra que houve, sempre, uma encarniada luta dos estratos sociais mais altos para barrarem o desenvolvimento de direitos. Assim, quando das revolues polticas burguesas as classes dominantes j comearam a se opor instaurao da igualdade poltica (como a adoo do sufrgio universal) reivindicada pelos estratos sociais mais baixos. Conquistados os direitos polticos e constatadas as limitaes destes na consecuo do bem-estar geral, os trabalhadores passam a lutar politicamente por alguns direitos sociais, e novamente enfrentam resistncias das classes dominantes. 17 Mas, ao longo deste processo, Saes destaca seus limites. A democratizao dos mecanismos de representao poltica, decorrentes das lutas das classes subalternas, estaria desvirtuada, e este desvirtuamento dever-se-ia a duas razes. A burocracia estatal, que
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Conforme Saes (2003, p. 16), De modo geral, pode-se dizer que a postura das classes trabalhadoras diante da cidadania, numa sociedade capitalista, tende a ser uma postura dinmica e progressiva (...). Em Construo nacional e cidadania, Bendix mostra que, uma vez conquistadas as liberdades de ir e vir e de contratar, era inevitvel que as classes trabalhadoras se lanassem, contra a vontade poltica da burocracia estatal e da classe capitalista, na luta pela conquista dos direitos de reunio e de associao. Os trabalhadores entendiam que essas prerrogativas se configuravam como instrumentos sem os quais no poderiam fazer as liberdades civis elementares funcionarem eficazmente a favor de seus interesses materiais. Foi por isso que se travou, ao longo do sculo XIX, uma intensa luta popular em prol da conquista de tais direitos, da resultado, no fim do sculo, o reconhecimento estatal da legitimidade das atividades sindicais e partidrias das classes trabalhadoras. O direito de organizar sindicatos e partidos polticos ser usado, por sua vez, como arma importante na luta popular pela supresso das restries censitrias e capacitrias ao exerccio do direito de voto, bem como pela conquista dos primeiros direitos sociais. Assim, na Alemanha, a Lei sobre Servios (1869) reconheceu o direito de associao para fins sindicais e, j em meados da dcada de 1870, o Partido Social Democrata Operrio Alemo, dotado de amplas bases nos meios sindicais, ser integrado ao jogo institucional, logrando acesso ao Parlamento (...). Na dcada seguinte, sob a presso dos sindicatos e do partido [a despeito da legislao anti-socialista de Bismarck], o governo Bismarck edita uma srie de leis de proteo social: proteo aos doentes (1882), proteo aos acidentados (1884), proteo aos velhos e invlidos (1889). Na Inglaterra, formou-se, em 1906 o primeiro partido da classe trabalhadora inglesa integrado ao jogo institucional: o Labour Party, de bases amplamente sindicais (...). E, imediatamente aps, j sob presso, o governo ingls tomar importantes medidas sociais, como a proteo velhice (1908) e o seguro nacional (1911).

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governa segundo o princpio da competncia, no teria razes para apoiar ou tomar parte em movimentos de desenvolvimento da representatividade do processo eleitoral, j que isso significaria a ampliao do princpio da representao poltica na organizao do aparelho estatal, em detrimento dos mpetos autonomistas da burocracia. E, em segundo lugar, os recursos polticos tendencialmente superiores das classes dominantes concorrem para a instrumentalizao da democracia, somando-se disposio da burocracia em confinar a representatividade democrtica em mecanismos tolhedores ou deformados das vontades polticas. Disso resultaria, para o autor, as ocorrncias, bastante analisadas pela cincia poltica, da apatia ou do conformismo poltico. Esta democratizao restrita ou limitada dos aparelhos de Estado, por sua vez, guardaria relaes com a estrutura de poder no mbito da esfera produtiva, e aqui que as consideraes de Saes parecem coincidir com as concluses de Kalecki lembradas no item anterior. Para Saes, a superioridade das classes dominantes quanto posse de recursos polticos tem, como fonte bsica, a propriedade ou o controle efetivo dos meios de produo.
A deteno da propriedade, por um lado, gera rendimentos superiores, que se metamorfoseiam em recursos polticos a serem utilizados na luta pela conquista dos cargos eletivos em qualquer nvel (municipal, regional, nacional) ou no exerccio de presses sobre os agentes burocrticos, tambm em qualquer nvel (Saes, 2003, p. 35).

Por outro lado, continua, a posse da propriedade resulta em controle do emprego, um elemento decisivo na correlao de foras existentes entre patres e assalariados. O controle do emprego pelo patro instaura uma assimetria fundamental de poderes, naturalmente desfavorvel aos que vivem do trabalho, e que se expressa na desigualdade poltica real, em contraste com a igualdade poltica formal. Como, ento, desarmar esta assimetria de poderes? Saes lembra a alternativa teoricamente mais plausvel, qual seja, a instaurao de uma situao de pleno emprego absoluto e durvel. Uma vez instaurada uma inflexibilidade total e permanente na alocao da fora de trabalho, a situao se inverteria, e os capitalistas que se tornariam praticamente refns dos trabalhadores, cedendo-lhes decises sobre a distribuio de rendimentos, o montante da produo, a organizao do processo de trabalho, etc. Por outro lado, esta hiptese de neutralizao sistmica do controle capitalista do emprego poderia repercutir em uma escalada participativa das massas populares/trabalhadoras, da base ao 35

topo da vida poltica, uma vez que a vida da empresa normalmente transcorre em um ritmo que deixa pouco tempo livre para o aprofundamento do debate e das iniciativas de organizao poltica no seio das classes assalariadas. No por outra razo que Saes conclui pela impossibilidade de constituio e perenidade de alguma variante de democracia econmica na sociedade capitalista, pois isso poderia colocar em questo o prprio modelo capitalista de sociedade. 3.2 O papel das dimenses especulativo-financeira, da flexibilizao e da liberalizao: a pacificao do trabalho e o restabelecimento pleno da vigncia da ordem do capital nas sociedades contemporneas s questes acima apresentadas, a resposta a ser dada pelos representantes polticoinstitucionais das classes proprietrias vai ser dada na forma da adoo deliberada de polticas governamentais que apontaro para uma guinada (ou retorno) do Estado e dos governos em direo liberalizao, fator que pavimentar e intensificar o processo de mundializao e hipertrofia da dimenso financeira, bem como as presses em mbito produtivo por maior flexibilizao dos processos laborais. A oportunidade para tanto ocorre quando da crise econmica internacional na dcada de 1970. A crise de rentabilidade e o processo inflacionrio ento existentes so interpretados como fundamentalmente gerados pelas polticas econmicas keynesianas. Em 1979 ocorre um encontro entre os dirigentes dos principais pases industrializados reunidos em Tquio o ento G-5 , e nesta ocasio decidem eleger como prioridade absoluta a luta contra a inflao. Conforme Plihon,
Essa mudana se traduz pelo abandono das prticas de inspirao keynesiana fundadas sobre a arbitragem entre pleno emprego e a estabilidade dos preos. Nesse novo quadro de referncia, o pleno emprego e a desinflao so considerados como dois objetivos complementares, no sentido de que a baixa do desemprego resulta, necessariamente, da estabilidade dos preos. (...) A estabilidade monetria , doravante, o objetivo prioritrio e a poltica monetria torna-se o principal instrumento de regulao macroeconmica, conforme os preceitos monetaristas. Impe-se, igualmente, uma concepo liberal do papel do Estado, que no deve intervir na gesto econmica, o que leva contestao da eficcia da poltica oramentria. Monetarismo e liberalismo tornam-se, assim, os novos princpios fundamentais da poltica econmica. (Plihon, 1998, p. 100).

Ou seja, em uma deciso conjunta dos dirigentes polticos e gestores econmicos dos pases industrializados, estabelecem-se as diretrizes fundamentais que orientaro um rol de polticas governamentais destinadas a atacar as questes da esfera produtiva, das protees 36

sociais e trabalhistas e do movimento administrado/regulado (pelos poderes pblicos) dos capitais e fluxos financeiros. Um ataque que atende, evidentemente, perspectiva das altas burguesias industriais e dos segmentos financistas/rentistas. Estas mesmas diretrizes de mudanas na gesto macroeconmica tambm tero forte influncia no sentido de impulsionar o crescimento dos investidores institucionais entre os quais os fundos de penso. Pois a adoo dos princpios do liberalismo e do monetarismo, a despeito de terem como meta a reverso das supostas insuficincias das polticas de perfil keynesiano, geraro novos desequilbrios como o desequilbrio das contas pblicas expresso no forte endividamento os quais sero terrenos frteis para o aumento da presena e fora dos investidores institucionais. Deve-se ressaltar, contudo, que, no obstante tal descrio dos efeitos do processo geral de crise do paradigma keynesiano e da entrada do liberal-monetarismo em campo, que a evoluo dos investidores institucionais, e especialmente dos fundos de penso, ir experimentar diferenas importantes em funo dos contextos institucionais em diferentes grupos de pases 18. Como resultado maior provocado pelas transformaes ocorridas na realidade econmico-produtiva dos pases industrializados tem-se a avassaladora onda de desemprego bem como a intensificao do processo de precarizao laboral e de conseqente fragilizao estrutural das classes assalariadas , que varreu o conjunto da economia mundial a partir do ltimo quartel do sculo passado. Pochmann (2001) destaca as baixas taxas mdias anuais de crescimento da economia mundial no perodo 1973-1998, em comparao com as dcadas de 50 e 70: entre 1960 e 1973, a economia mundial cresceu numa mdia anual de 5,3%, contra 2,9% no perodo 1973-1998 (Pochmann, 2001, p. 81). O desemprego mundial, embora no possa ser considerado como um fenmeno homogneo, pois respeita tambm as peculiaridades das naes ricas e pobres, 19 aumentou rapidamente. Se em 1975 a taxa de desemprego aberto foi estimada em 2,3% da Populao Economicamente Ativa mundial, 24 anos depois este
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Tal discusso ser vista no Captulo 2. O desemprego e a desigualdade de salrios e renda se mostraram crescentes entre naes ricas e pobres (...). Mas isso no tem resultado, ainda, na consolidao de um mercado mundial de trabalho, pois, ao contrrio dos demais componentes da produo, o trabalho parece ser cada vez mais uma varivel condicionada pelas circunstncias nacionais. Fecha-se o cerco aos movimentos migratrios de mo-de-obra nas ilhas mundiais de desenvolvimento, enquanto as fronteiras so abertas ao capital, ainda que sob determinadas condies (...) (Pochmann, 2001, p. 81). A respeito da heterogeneidade dos mercados de trabalho e do desemprego existente em diversos pases, ver Dedecca (1996).

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ndice atingiria 5,5% 2,4 vezes maior do que a taxa de 1975. A economia mundial passou a gerar um excedente de fora de trabalho cada vez maior. Segundo dados da Organizao Internacional do Trabalho, em 1999, para uma Populao Economicamente Ativa global estimada em 3 bilhes de pessoas, cerca de 1 bilho de trabalhadores viviam na condio de desemprego aberto 150 milhes ou de subemprego20 850 milhes (Pochmann, 2001). Na dcada de 2000 o desemprego recuou um pouco, mas, no obstante, continuou em nvel prximo ao da dcada anterior. Apenas a ttulo de comparao, foi selecionado um grupo de pases, entre as naes industrializadas, e suas taxas mdias de desemprego nas dcadas de 1990 e 2000, comparando-as com as taxas em um perodo ainda dentro dos Trinta Gloriosos (Tabela 1). Nas duas ltimas dcadas, como se pode notar, os nveis de desemprego permaneceram bastante prximos entre si, em relao ao perodo 1969-7421.
Tabela 1 - Taxas mdias de desemprego por perodo em % 1969-74 Alemanha Austrlia Brasil Canad Coria do Sul Espanha Estados Unidos Frana Itlia Japo Reino Unido Total 1,2 2,2 5,7 4,4 1,3 5,0 2,6 5,8 1,3 3,1 3,2 1989-98 9,0 8,6 7,1 9,5 2,8 19,9 5,9 11,3 11,2 2,8 8,2 8,8 1999-2008 9,2 5,6 9,1 6,9 3,9 11,1 5,0 8,5 8,4 4,6 5,1 7,1

Fonte: International Labour Organization. (http://laborsta.ilo.org/STP/guest. Acesso em 22/03/2010).

Se o desemprego e a precarizao do trabalho apresentam-se como fenmenos de massa no capitalismo em sua face atual, a hipertrofia da dimenso especulativo-financeira
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Segundo Pochmann (2002, p. 82), o subemprego condio disfarada de desemprego, j que caracteriza-se como o exerccio de atividades de sobrevivncia, com jornadas de trabalho insuficientes e remunerao muito comprimida. 21 Incio da srie disponvel no banco de dados da Organizao Internacional do Trabalho.

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cuidar para que a ocorrncia daqueles elementos possa se dar de modo a no provocar maiores traumas ao processo de valorizao do capital, ao mesmo tempo em que permitir uma relativa perpetuao do desemprego e do subemprego, que adquiriro a condio de fatores estruturantes da realidade fabril. Naturalmente, sabe-se que o desemprego um fenmeno inerente produo capitalista. O desemprego/subemprego combinado com um agigantado fluxo de capitais especulativos financeiros, porm, parece caracterizar um fenmeno novo. Um economista filiado doutrina keynesiana pensaria que o desemprego um mal, pois, como expresso do ciclo econmico, um fator potencialmente causador de declnio da atividade econmica e, conseqentemente, da lucratividade ou rentabilidade do capital. Por outro lado, j se mencionou a convenincia, por parte do bloco de grandes empresrios e rentistas para usar uma expresso kaleckiana , da existncia do desemprego. Na perspectiva patronal, o desemprego, apesar de ser um mal afinal, ningum gostaria de no lucrar num espao em que poderia estar lucrando , um mal necessrio, pois funcionaria como um eficiente mecanismo de poder e de controle sobre o trabalhador. Acontece que, sob a vigncia de um vasto fluxo de capitais especulativos financeiros, possvel ao capital manter altos nveis de rentabilidade ao mesmo tempo em que se aprofundam o desemprego e o subemprego. Como resultado da queda tendencial das taxas de crescimento econmico ao longo dos ltimos 30 anos, o desemprego eleva-se enormemente. Como, ento, o capital continua realizando grandes somas de valor? Direcionando os estoques de capitais para a esfera financeira. L, eles contam com as vantagens de se manterem em um grau relativo de liquidez, ao mesmo tempo em que se valorizam ficticiamente a uma velocidade muito maior do que a oferecida na dimenso produtiva. Em um ambiente marcado pela queda no ritmo de expanso da atividade econmica, os grandes grupos financeiros e industriais mantm seus patamares de rentabilidade sem criar novas capacidades (Chesnais, 1998). As grandes corporaes redimensionam e priorizam, cada vez mais, os seus departamentos financeiros, responsveis por aplicarem e captarem recursos nos mercados de capitais (Serfati, 1998, e Braga, 1993). Trata-se, assim, de um movimento concreto dos capitais no sentido de se valorizarem a uma velocidade que no pode ser oferecida pela esfera produtiva. Por outro lado, o capital 39

continua dependendo fundamentalmente desta, por ser a nica fonte criadora de valor novo real. O grande capital oligoplico, buscando ajustar seus volumes de produo e de lucratividade s tendncias de queda, envereda pela adoo dos paradigmas produtivos flexveis, que lhe permitem intensificar o ritmo de trabalho e aumentar a gerao de valor na esfera produtiva. Por sinal, tais paradigmas flexveis nascem justamente num ambiente de atividade econmica deprimida. Veja-se o toyotismo. Na definio de seu prprio fundador, Taiichi Ohno, o toyotismo adapta-se melhor [do que o fordismo] a uma economia em crescimento lento (Gounet, 1999, p. 32). Eis, portanto, o papel cumprido pela dimenso especulativo-financeira na recomposio da hegemonia do capital sobre o trabalho. Ela permite ao capital suportar por mais tempo um ambiente econmico hostil, de baixo crescimento ou de declnio da atividade produtiva. Mais do que isso, ela dota o capital de relativa liquidez e de um crescimento notvel. Se esta situao conduz ao desemprego e precarizao em massa e permanente, isso tambm aproveitvel pelo capital, que, em sua dimenso industrial/produtiva, sente-se mais vontade para impor rotinas de superexplorao do trabalho. Desemprego e subemprego passam a ser elementos condicionantes da realidade do trabalho no capitalismo atual, e estes so garantidos, em sua amplitude e durao, pelo fato de o capital ter encontrado, ao menos por algum tempo, outros meios de manter sua rentabilidade. Por fim, fechando o cerco, entra o papel da liberalizao do Estado. As polticas liberalizantes atuam em duas frentes. Uma delas beneficia diretamente o capital especulativo financeiro, pois consiste em, por um lado, desobstruir ao mximo as movimentaes de capital, facilitando o estabelecimento pleno dos circuitos financeiros. Por outro, o prprio Estado, ao elevar suas taxas de juros, ao capitalizar-se atravs do lanamento de ttulos resgatveis de sua dvida pblica e, finalmente, ao privatizar parcial ou inteiramente fundos pblicos (como o fundo previdencirio, por exemplo), abre novas e amplas possibilidades de ganhos especulativo-financeiros. A segunda frente atende ao movimento de intensificao da extrao de valor no espao produtivo a flexibilizao/precarizao do trabalho , ao retirar ou diminuir o aparato estatal de proteo social e trabalhista, abrindo caminho para o enfraquecimento do trabalho

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organizado (sindicatos) e para o conseqente restabelecimento de regimes laborais baseados no enquadramento e na mxima intensificao do ritmo de trabalho. Emerge, assim, o seguinte panorama. A queda inicial do nvel de atividade econmica interpretada como sendo causada pelo excesso de presena estatal na regulamentao da ao do capital e na proteo social/trabalhista. Assim sento, inicia-se o processo de liberalizao/desregulamentao, o qual abre caminho para a flexibilizao, que por sua vez tambm demandava por menos regulao pblica sobre o mundo do trabalho. A liberalizao/desregulamentao tambm d asas ao grande desenvolvimento do pilar da financeirizao. A financeirizao, por sua vez, introduz no sistema econmico uma dinmica instvel , em que a inovao e o investimento oscilam demais e de crescimento econmico vacilante. Este, por sua vez, leva a novos ciclos de liberalizao e flexibilizao, cuja lgica tambm aponta para uma situao tendencial de crescimento econmico dbil. O menor crescimento econmico produz maior desemprego, e, conseqentemente, maior fragilidade para a classe trabalhadora, e justamente no momento em que deve resistir ofensiva da precarizao no ambiente de trabalho. E o capital, que perde o ganho certo oriundo da relao salarial e econmica regulada, compensa tal perda com o acesso a um hipertrofiado universo de formas de valorizao na esfera especulativo-financeira. Dada, contudo, a natureza essencialmente fictcia da riqueza gerada em tal esfera fictcia do ponto de vista sistmico , o sistema econmico enfrenta recorrentes crises, com no raro grandes perdas de valor dos ativos. Por fim, o Estado, no incio tido como o grande causador da crise econmica, deve agora solucion-la, injetando recursos pblicos para impedir a generalizao da runa do sistema. Em suma, este seria o modo como a flexibilizao, a financeirizao e a liberalizao se entrelaam, influenciando-se mutuamente, e erigindo, como resultado de tal interao, um conjunto complexo de transformaes econmicas, polticas e sociais capazes de dar novo flego lgica do capital como princpio hegemnico de organizao societal. O prximo item vai se debruar de modo mais detalhado sobre a questo do capital especulativo-financeiro e do papel que este representa na dinmica capitalista contempornea. A importncia de tal questo se deve ao fato de ela ter implicaes em outra discusso (a ser abordada nos captulos seguintes), qual seja, a das opes disponveis a quem (como o movimento sindical) tem pretenses de promover reformas sociais pr41

labor atuando no interior do universo financeiro (pelo uso de fundos de penso, por exemplo). 4. A importncia particular do pilar da financeirizao e a polmica em torno do capital especulativo-financeiro: ente funcional ou prejudicial dinmica econmica? No obstante se haver feito meno aos trs pilares financeirizao, flexibilizao e liberalizao como sendo os principais sustentculos da nova ordem do capitalismo internacional que tomou forma no ltimo quartel do sc. XX e neste incio de sculo XXI, deve-se considerar agora a importncia particular do pilar da financeirizao, mais precisamente para o ator principal desta, o capital especulativo-financeiro. Justifica-se, aqui, a importncia especial devida ao pilar da financeirizao e do capital financeiro, sugerindo-se para isso algumas proposies. Primeiramente, quando se desce a um nvel menor de abstrao, quando j aparecem no horizonte os pases, com suas economias, sociedades nacionais e trajetrias histricas, tem-se que, enquanto os fenmenos da liberalizao e da flexibilizao esto mais fortemente relacionados correlao das foras polticas e sociais existentes em cada Estado ou nao, a financeirizao se d em um mbito marcadamente internacional. Dito de outro modo, flexibilizao e liberalizao dizem respeito a processos que se assentam sobre a dimenso econmico-produtiva e poltico institucional dos Estados-nao, enquanto a financeirizao expresso exatamente da rede de relaes postas pelo processo de integrao dos fluxos transnacionais de capitais, sendo o seu locus, portanto, a macroestrutura do capital mundializado. Desde j, deve-se esclarecer que a afirmao do carter mais notadamente internacional ou mundializado do fenmeno da financeirizao ou do fluxo de capitais especulativo-financeiros, que tal afirmao no elimina ou desconsidera a assimetria existente entre os plos economias nacionais a partir dos quais se encadeiam os circuitos financeiros mundiais. Tampouco devemos esquecer, como j visto no item 2 deste captulo, que esta macroestrutura transnacional dos fluxos de capitais financeiros estruturou-se a partir de determinadas regies ou pases componentes da Trade, bem como de decises tomadas no mbito de instituies polticas nestes pases, ainda que atendendo a presses de poderosos setores e interesses econmico-corporativos. O que se pretende, isso sim, lembrar que a financeirizao, dos trs pilares do capitalismo contemporneo, 42

aquele que no depende imediatamente das regies ou economias nacionais para se fazer valer como fenmeno. Assim, os Estados e economias nacionais introduzem graus diversos de liberalizao e de flexibilizao produtiva, e chegam mesmo a decidir o grau de sua integrao ao circuito financeiro mundializado. Mas, esta, exatamente por sua dimenso predominantemente internacional ou mundializada, deve ser sempre encarada como uma realidade objetiva que paira sobre os atores nacionais. neste contexto que se deve entender o movimento do capital especulativo pelas praas financeiras mundializadas. Como expresso maior do fenmeno da financeirizao, o capital especulativo financeiro conta com a relativa liberdade de circulao e autonomia prprias de uma macroestrutura que no se restringe aos limites de um ou mais Estados/economias nacionais. A questo que se prope discutir aqui : qual seria o papel deste fluxo de capitais especulativo-financeiros na dinmica econmica mundial ou do conjunto de pases que esto, em maior ou menor grau, integrados aos circuitos da riqueza financeira? O capital especulativo cumpre papel nocivo ou funcional ao processo de desenvolvimento industrial e econmico? Na vertente analtica dos que atribuem um papel nocivo do capital especulativo dinmica econmica em geral, esto Carcanholo e Nakatani (1998). Aps descreverem o processo pelo qual o capital industrial, em seu processo de autovalorizao, especializase em formas funcionais ao seu prprio desenvolvimento quais sejam, o capital comercial, o capital a juros e o capital produtivo , os autores buscam apreender o significado do capital fictcio. A partir da noo de capital a juros, desenvolvem-se formas de rendimento que, relativamente descoladas do processo de valorizao real, tm a estranha propriedade de serem, de certa maneira, reais e ao mesmo tempo ilusrias, fictcias. Ativos como ttulos da dvida pblica, por exemplo, decorrentes do pagamento, pelo Estado, de juros sobre o montante originalmente investido, tm valor do ponto de vista individual ele real para quem seu proprietrio , mas, do ponto de vista da totalidade do valor em processo, capital fictcio. Como simulao de valor, pode se duplicar, triplicar, etc., por razes independentes do processo produtivo real. O capital fictcio, por sua vez, pode ou no ser funcional ao capital industrial (isto , do complexo formado por capital a juros, capital produtivo e capital comercial). funcional enquanto toma a forma de capital a juros, o qual, no obstante ser tambm uma 43

iluso a iluso de ser capital e de produzir capital, quando na verdade produto, enquanto remunerao, do capital produtivo , importante para a produo de valor real, medida que, ao cumprir uma funo til na circulao e na concentrao de capitais, bem como no sistema de crdito, torna o processo (industrial, produtivo) de valorizao mais eficiente, alm de ampliar a magnitude da produo de mais-valia. Apesar de se apropriar de parte da mais-valia sem produzi-la, o capital a juros no parasitrio, uma vez que contribui efetivamente para que o capital seja mais eficiente (Carcanholo; Nakatani, 1998). Por sua vez, o capital especulativo parasitrio refere-se ao capital fictcio que, no cumprindo nenhuma funo necessria dentro da lgica do capital industrial, representa uma remunerao que seria puro nus para ele. Dentro de certos limites, a massa de capital fictcio no comprometeria a lgica da acumulao do capital industrial. Quando, porm, este capital fictcio ultrapassa em volume os limites suportados normalmente pela reproduo do capital industrial, tornar-se-ia parasitrio, pois que, sem ter qualquer funo na lgica do capital industrial, existiria apenas para sugar o excedente em magnitudes sempre crescentes. A partir da, o capital especulativo parasitrio contaminaria todo o capital industrial, tomando do capital produtivo o cetro da hegemonia. Tudo passa, ento, a se voltar cada vez mais para atender lgica do capital especulativo parasitrio o capital industrial converte-se em capital especulativo. Nestes termos, Carcanholo e Nakatani (1998, p. 315) sustentam que o capital especulativo no apresenta condies de sustentar uma nova era no capitalismo, que se mantenha por dcadas e que reorganize historicamente o mundo segundo seus interesses, estabelecendo uma nova e sustentvel diviso social do trabalho que garanta nveis de crescimento econmico aceitveis e condies de vida minimamente razoveis para grande parte da populao mundial. Profundas e recorrentes crises financeiras, bem como uma polarizao indita da riqueza na histria do capitalismo, seriam tudo que teria a oferecer o capitalismo hegemonizado pela lgica especulativa parasitria. Estas crises financeiras, por sua vez, prenunciariam o fim inevitvel do capital especulativo parasitrio, o qual se daria por obra de um Big One (Carcanholo; Nakatani, 1998, p. 316), uma depresso violenta e de grandes propores. No time daqueles que vem algum papel funcional do capital especulativo financeiro na reproduo do sistema econmico em geral, tem-se, por exemplo, Braga (1993, 2000). Em princpio, este autor reconheceria o carter estruturalmente turbulento e sujeito a 44

grandes oscilaes, como apontado por Carcanholo e Nakatani. Para Braga (1993), a valorizao dos diversos ativos financeiros valorizao esta cada vez mais arbitrria no entender do autor, uma vez que resultaria, em ltima instncia, do arbtrio dos Estados nacionais relevantes, da demarcao da elasticidade da capitalizao financeira dos ativos, das flutuaes das taxas de juros e cmbio, e do limite, nas crises do processo de desvalorizao (Braga, 2000, p. 290) numa velocidade superior expanso mundial da produo e do comrcio de bens e servios, teria levado o sistema econmico a uma instabilidade estrutural. Assim, o movimento conjuntural seria marcado constantemente por uma seqncia em que se alternariam recesso, recuperao e recesso. Estruturalmente, o movimento apresentar-se-ia como instabilidade-expanso-instabilidade. Os eventos variariam de pas para pas, de acordo com sua insero na economia internacional e de suas conjunturas prprias os nveis de endividamento interno e externo, a taxa de cmbio, peso das corporaes, etc. Seria inequvoco, portanto, que o capitalismo mundial abandonou de vez a sua idade de ouro, ingressando num perodo histrico de instabilidade estrutural aguda (Braga, 2000). Contudo, diferentemente de Carcanholo e Nakatani, para os quais as crises financeiras seriam pequenos abalos ssmicos que no fariam mais do que aliviar as tenses de um choque maior que estaria por vir um big crash , para Braga o moderno fenmeno da financeirizao, a ser entendido como expresso da existncia de uma macroestrutura financeira internacionalizada formada pelo conjunto das corporaes privadas e dos bancos centrais , contaria com determinados mecanismos de proteo, que, diante das crises que se avizinhassem, promoveriam repetidas vezes uma desvalorizao regulada da riqueza (Braga, 2000, p. 320), impedindo, desta forma, o colapso anrquico do sistema. Assim, enquanto, para Carcanholo e Nakatani, as seguidas crises financeiras seriam manifestaes preliminares de um inescapvel colapso de grandes propores, para Braga tais crises bem como o modo relativamente rpido como so debeladas pelos agentes da macroestrutura financeira serviriam como formas de o sistema promover seguidas descompresses de si mesmo, evitando, assim, a sua prpria dbcle. A liderana dos bancos centrais em especial os BCs dos pases mais ricos e poderosos , coadjuvados pelas corporaes, os grandes bancos e os fundos de investimentos, e o seu papel na descompresso do sistema financeiro e minimizao dos 45

riscos de depresses profundas e generalizadas, seriam um trao distintivo do sistema financeiro capitalista em relao a outros perodos de sua prpria histria. Mas h mais. A atual macroestrutura financeira, combinando as atuaes do Estado (bancos centrais) e mercado, bem como das corporaes e instituies financeiras, seria expresso tambm de uma dinmica na qual as circulaes financeira e industrial articulam-se entre si, ainda que de maneira paradoxal. Descartada a possibilidade de uma revoluo industrial, entendida aqui como o processo pelo qual o progresso tcnico engendraria uma expanso capitalista de longo prazo, as inovaes tcnico-produtivas, no obstante serem grandes, caracterizamse por ciclos curtos e rpidos, e em determinados setores produtivos de cada vez. Isso decorreria de uma institucionalizao do rentismo pelos grupos empresariais, a qual se combinaria com o investimento inovador. Da deriva a hiptese de que a financeirizao no impede o progresso tcnico, embora limite sua propagao plena por entre as bases tcnicas da reproduo ampliada (Braga, 1993, p. 45). A j mencionada desvalorizao regulada da riqueza, operada pela macroestrutura financeira, ao mesmo tempo em que impede um colapso anrquico do sistema, abre espao para um gradualismo na introduo de inovaes tcnicas que, se no suficiente para nova expanso duradoura de longo prazo, capaz de evitar o aprofundamento da crise (Braga, 2000, p. 320). Deste modo conclui-se que, para este autor,
O processo industrial-reprodutivo obviamente permanece e crucial para a reproduo ampliada, porm o novo no capitalismo atual que o capitalismo industrial est subsumido no movimento mais geral de gesto e realizao da riqueza (lato sensu) sob dominncia financeira; movimento em que o capital e a tecnologia no s tornam o velho trabalho, e o prprio trabalhador, redundantes, como abarrotam o mundo no apenas de mercadorias, como antes, mas, preponderantemente, de ativos financeiros (...). Constitui-se assim uma especfica interao dinmica entre moeda, crdito e patrimnio, distinta daquela do capitalismo pretrito (Braga, 1993, p. 47).

Diante de duas concepes que trazem tanto pontos de similaridade quanto de oposio ao analisarem o capital especulativo financeiro, arriscam-se algumas ponderaes. De fato, parece ter razo Braga ao sugerir que as circulaes financeira e industrial muitas vezes se confundem entre si, integrando-se num complexo produtivo-financeiro que j no admite a possibilidade de se analisar capital produtivo e capital especulativo como entes formalmente distintos. Desta forma, o capital especulativo no seria um puro nus para a dinmica de valorizao, como sugerem Carcanholo e Nakatani. Mais do que isso, 46

conforme a proposio contida no item 3.2 deste captulo, a esfera especulativo-financeira, ao se constituir como uma fonte de liquidez a um capital vido por rentabilidade em um contexto de atividade econmica cronicamente deprimida, de decisiva importncia no processo pelo qual as corporaes buscam rebaixar os custos salariais, produzindo quantidades crescentes de mais valia da esfera produtiva. Sendo assim, os circuitos especulativo-financeiros seriam, sim, funcionais ao capital industrial, mesmo que isso signifique a pior situao possvel para grande parte das massas assalariadas, ao implicar a perenidade de condies cada vez mais degradantes de vida e de trabalho. Por outro lado, a nfase de Braga no fato de que a evoluo da riqueza cada vez mais arbitrria e autnoma em relao esfera produtiva de modo que o trabalhador mesmo entendido como sujeito redundante no processo de valorizao , parece discutvel. Se de fato a dominncia financeira tornasse redundante o papel do trabalhador no processo de valorizao, no haveria razo nos contnuos esforos do capital em intensificar o ritmo de trabalho e rebaixar ao mximo os custos salariais. Tais esforos, longe de serem apenas expresso de uma veleidade do capital ou da disposio em se manter meramente como uma forma de controle social, evidenciam o fato de que o trabalho vivo ainda fonte essencial e ineliminvel que alimenta o processo de valorizao, e que o controle dos processos de trabalho continua sendo prioridade mxima para o capital. Concluses Dada a tese marxiana segundo a qual o capital uma relao social ou seja, um ente cuja natureza econmica deriva de uma determinada organizao do trabalho e da estrutura da propriedade, o que remete ao componente poltico das perspectivas dos indivduos e suas respectivas posies no processo de trabalho (proprietrios versus produtores diretos) , a anlise das transformaes do capitalismo no pode prescindir jamais de uma busca pela presena dos fatores polticos e ideolgicos em tal processo. Assim, o arranjo econmico, social e poltico estabelecido em diversos pases capitalistas centrais ao final da Segunda Guerra Mundial, embora atendesse as prerrogativas postas pela lgica do capital entre as quais a subordinao estrutural da classe trabalhadora , acabou favorecendo, de modos e graus diversos (no raro imprevistos pelos promotores originais do pacto fordista), as classes assalariadas. Seu fortalecimento objetivo, que se manifestava em movimentos de crtica sua prpria condio no mundo do 47

trabalho, de luta por expanso de direitos ou pelo alargamento das estruturas do Estado de Bem-Estar Social, tornou-se um fator crescentemente desestabilizador nas sociedades capitalistas industrializadas. Sobrevm, por fora de fatores estruturais e conjunturais, a crise econmica, que tambm uma oportunidade para os representantes sociais e polticos do capital reagruparem foras a fim de deter e reverter a aglutinao de foras por parte dos segmentos assalariados. As transformaes operadas na dinmica geral do capitalismo a partir da dcada de 1970 foram manifestaes diversas do desejo das foras sociopolticas burguesas em reafirmarem a plena validade dos valores sociais e da lgica de funcionamento capitalistas. Embora a flexibilizao, a financeirizao e a liberalizao sejam fenmenos distintos, sugere-se aqui uma hiptese pela qual estes trs fenmenos podem ser combinados entre si, influenciando-se mutuamente, como componentes de uma ampla reorganizao do sistema capitalista. Nesta, so favorecidos entes que se originam ou so mais familiares s diretrizes da viso do mercado como instncia mxima ou suprema de organizao econmica e social como os investidores institucionais, entre os quais os fundos de penso. Assim, feita uma descrio geral do conjunto de transformaes pelas quais passou o capitalismo contemporneo, o captulo seguinte tratar da discusso daqueles atores, de como operam e de suas potencialidades diversas.

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Captulo 2 Fundos de penso: origem e importncia no capitalismo contemporneo

Introduo Na esteira da expanso de uma modalidade de capitalismo centrada principalmente na dinmica financeira e da liberdade de movimento dos fluxos de capitais, inscrevem-se os investidores institucionais, entre os quais os fundos de penso. A se tom-los estritamente como atores que se movem no plano da dinmica econmica, discute-se qual seria o papel (ou os papis) que poderiam desempenhar no que diz respeito ao suporte da atividade econmica e de seu desenvolvimento. Neste captulo pretende-se abordar o tema dos investidores institucionais em geral e os fundos de penso em particular. Tidos como agentes centrais do capitalismo contemporneo, faz-se necessrio levantar, na literatura especializada, os motivos de seu crescimento e de sua relevncia no contexto atual do capitalismo contemporneo. Para tanto, caber passar pelos fatores que levaram ao crescimento dos fundos de penso, entre os quais figuram a crise econmica recorrente na dcada de 1970 no conjunto de pases capitalistas industrializados, e a necessidade dos Estados em contarem como novas maneiras de neutralizarem ou de minimizarem os seus dficits. A existncia dos investidores institucionais, dados tanto a alternativa de financiamento que representam quanto a importncia que conferem a determinadas instncias do sistema capitalista, tambm traz implicaes para a prpria forma de reproduo do capitalismo. Ou melhor, remetem questo das diversas maneiras com que a lgica capitalista se manifesta nos diferentes contextos nacionais e suas especificidades poltico-institucionais, socioculturais, etc. O captulo vem dividido em 5 partes. Primeiramente, tratar-se- da importncia que os investidores institucionais possuem no capitalismo contemporneo, e tambm sero revistos alguns fatores fundamentais que permitem ou favorecem o seu crescimento. A seguir, j entrando especificamente nos fundos de penso, o item 2 destaca algumas

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definies bsicas referentes aos mesmos, bem como algumas especificidades dos fundos de penso sindicais (isso para o caso norte-americano). O item 3 traz um levantamento dos fundos de penso nos principais pases industrializados, destacando os montantes envolvidos e os perfis de investimento dos fundos nestes pases. No item 4 feita uma discusso em torno dos fundos de penso e dos modelos de capitalismo existentes, debruando-se sobre a questo de quais modalidades de organizao nacional da dinmica capitalista so mais favorveis existncia dos fundos de penso. So discutidas tambm as relaes existentes entre modelos de capitalismo e regimes previdencirios. Finalmente, no item 5 feito um debate em torno dos fundos de penso e da questo do desenvolvimento econmico. Neste debate ser enfocada, na perspectiva da teoria econmica, as questes do financiamento do desenvolvimento ou o circuito investimentofinance-poupana-funding , de modelos de capitalismo e respectivos sistemas de financiamento e os fundos de penso como financiadores potenciais do desenvolvimento. 1. Os investidores institucionais: fatores de crescimento e sua importncia no capitalismo contemporneo Em princpio, um investidor institucional uma instituio financeira, privada ou estatal, que investe no mercado de capitais. A partir dessa definio preliminar poderiam ser considerados como investidores institucionais os bancos, seguradoras, instituies pblicas, fundos de investimento, fundos de penses ou qualquer entidade que invista no mercado de capitais comprando e vendendo grandes quantidades de valores mobilirios 22. Segundo Raimundo (2002), comum apontar-se o crescimento demogrfico e a falncia dos sistemas de seguridade social nos pases centrais como fatores responsveis pelo crescimento vertiginoso dos fundos de investidores institucionais. Contudo, tais fatores parecem insuficientes para se compreender tal fenmeno, uma vez que os investidores institucionais no se desenvolveram de modo homogneo por entre os pases centrais, e sim de modo acentuado nos pases anglo-saxes.
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Valores imobilirios so documentos emitidos por organizaes privadas ou entes pblicos que representam um conjunto de direitos e deveres por parte de seus titulares, os quais podem compr-los e vend-los na praa financeira. Para seus emissores, tais ttulos so vistos em geral como uma forma de financiamento alternativa, enquanto para os titulares so formas de aplicao de poupanas, as quais variam em nveis de risco e rentabilidade. So exemplos de valores imobilirios as aes, obrigaes, ttulos de participao, warrants autnomos, unidades de participao em fundos de investimento etc.

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Os investidores institucionais renem fundos de investimento, seguradoras e fundos de penso. Para Clark (apud Raimundo, 2002), as condies que determinam o crescimento dos investidores institucionais poderiam ser dispostas em trs ordens de fatores. Os fatores de primeira ordem relacionam-se promoo do instituto da seguridade para algumas categorias de servidores pblicos e trabalhadores na iniciativa privada. As sociedades capitalistas, que caminhavam rapidamente em direo ao consumo de massa, ao desenvolvimento da democracia representativa e ao crescimento de relaes de trabalho de longa durao, do-se conta da questo da seguridade. Na verdade, o crescimento e fortalecimento dos movimentos polticos de trabalhadores se refletem em expanso de conquistas sociais e trabalhistas. Paralelamente a isso, ou tambm em funo disso, os Estados assistem a um setor pblico de trabalho que se expande, o que ajuda a consolidar as noes de relao de trabalho estvel (ou de longa durao) e de proteo social depois de vivido o perodo de atividade. Tais noes se convertem em parmetros para o estabelecimento de sistemas de benefcios de seguridade tambm no setor privado o qual tambm compete com o setor pblico pela fora de trabalho disponvel. Finalmente, a atuao de sindicatos importantes tem como resultado o aumento da prtica de oferecimento de benefcios colaterais relacionados seguridade (Raimundo, 2002). No obstante, o grande poder exibido pelas corporaes anglo-saxnicas, mais a inclinao cultural nestes pases por solues de mercado, acabaram por restringir a ampliao do sistema de seguridade pblica, abrindo caminho para a busca de garantias complementares disponveis no mercado 23. Como fatores de segunda ordem esto o crescimento demogrfico e econmico observado nos Trinta Gloriosos, assim como a expanso da cobertura da populao por planos de aposentadoria e penso nos setores pblico e privado. E os fatores de terceira ordem explicam mais exatamente o crescimento dos investidores institucionais no mundo anglo-saxo. A exigncia legal de que os fundos de penso passassem a ser fully funded (ou seja, que seus ativos, mediante a sua capitalizao, deveriam ser iguais ou superiores ao montante de passivos) levou a uma ampliao do volume de ingressos decorrentes de contribuies de empregados e de empregadores.
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A questo do sistema previdencirio ser vista no prximo captulo.

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Consolidam-se os fundos, pelos quais milhares de participantes ficam reunidos sob um mesmo agente. Abre-se tambm o caminho para a instituio de fundos de aposentadoria complementar para categorias profissionais e para servidores pblicos (Raimundo, 2002). E foi precisamente a grande expanso dos fundos de penso que determinou o crescimento geral dos investidores institucionais. Isso se deu por conta da presso exercida pelos fundos de penso por ativos que possibilitassem uma diversificao do portflio e a busca por maior rentabilidade. Ou seja, a partir do crescimento dos fundos de penso e de sua demanda por produtos financeiros que dilussem os riscos de portflio que os fundos de investidores institucionais se desenvolveram (Raimundo, 2002). A questo do crescimento particular dos fundos de penso, embora envolva os fatores de primeira, segunda e terceira ordens acima elencados e que abarcam o conjunto dos investidores institucionais, tambm guardam relao ntima com os tipos de sistemas financeiros e com os modelos de capitalismo, os quais variam em funo das caractersticas institucionais e culturais dos pases. Tal discusso ser aprofundada mais adiante neste captulo. Ainda em relao ao crescimento dos investidores institucionais, necessrio retomar o debate iniciado no Captulo 1 acerca da deciso (poltica) dos gestores das principais economias do mundo em alterar a conduo geral das polticas macroeconmicas. Como j mencionado no captulo anterior (Plihon, 1998), a inflao de ativos e a crise econmica permitiram o retorno de postulados monetaristas e liberais como fontes de remdios com os quais se tentaria retomar a sade da economia. A poltica oramentria passa a ser alvo de crticas a crtica da excessiva interveno estatal, via investimentos produtivos, na dinmica econmica , assim como a relao salarial fordista a manuteno de salrios reais elevados o suficiente para permitir o consumo de massa, manuteno esta levada a cabo pela garantia de direitos sociais e trabalhistas, a socializao de parte dos gastos de reproduo da fora de trabalho, e o desenvolvimento de negociaes coletivas (Aglietta apud Pichler, 1988). A relao salarial fordista d lugar, crescentemente, a uma relao salarial concorrencial, e deste modo cortava-se o vnculo entre aumento de salrios e evoluo da produtividade e dos preos. Tal medida torna-se central no processo de desinflao (Plihon, 1998).

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As polticas restritivas da demanda conseguiram deter a inflao. No obstante, levaram as empresas e os assalariados a uma situao de incerteza, abalando o consumo e os investimentos, o que se reflete em instabilidade crescente do crescimento. O endurecimento da poltica monetria, por sua vez, desencadeou uma alta brutal das taxas de juros nominais ao redor do mundo. Estas, ao mesmo tempo em que consagravam a primazia dos credores sobre os devedores favorecendo, portanto, os detentores de capital financeiro , geram diminuio crnica do crescimento econmico. O aumento dos juros e a queda do crescimento econmico geram a deteriorao das finanas pblicas. A exploso das dvidas pblicas fora os Estados a contarem com novas instituies para financiarem o dficit crescente. Apela-se aos investidores institucionais para que estes passem a adquirir ttulos pblicos. Paralelamente, as autoridades governamentais liberalizam os sistemas financeiros para satisfazer suas prprias necessidades de financiamento (Plihon, 1998). Tendo sido descritos os fatores responsveis pela expanso dos investidores institucionais, apresentaremos agora uma breve descrio dos tipos e caractersticas gerais dos mesmos. So estes os fundos de penso, as companhias de seguro e os fundos mtuos (mutual funds, tambm chamados de investment companies). Alm destes, tambm merecem destaque os hedge funds (as definies foram extradas de Bravo, 1999). Os fundos de penso caracterizam-se por serem instituies que inicialmente captam contribuies de um determinado conjunto de indivduos com o objetivo de oferecer um rendimento no perodo posterior vida ativa. Tais contribuies tm origem em geral no beneficirio e em outra entidade (empresas, sindicatos), e sua gesto pode ser feita diretamente pela entidade associada ou por uma instituio especializada. Podem ter dois formatos, o de benefcio definido e o de contribuio definida. No primeiro formato definese desde o incio o que o beneficirio receber (por exemplo, 70% ou 80% do valor de seu salrio no momento da aposentadoria). J no segundo a contribuio o valor definido em princpio, e o benefcio a ser percebido no perodo de inatividade corresponder rentabilidade obtida pela entidade gestora com a aplicao das quantias recebidas24. As companhias de seguros caracterizam-se normalmente por terem um

enquadramento legal prprio, com restries diversas relativas colocao de seus ativos
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Os fundos de penso merecero uma anlise mais detalhada de sua dinmica nos itens seguintes.

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financeiros. Oferecem produtos de natureza semelhante aos dos fundos de penso (no caso de seguros cujo ramo a vida), contando com as contribuies do indivduo valorizadas segundo capitalizao de mercado e correspondentes a um benefcio quando da inatividade. As companhias de seguros, em alguns pases (Japo, Escandinvia), podem atuar como gestoras de fundos de penso. Os fundos mtuos, ou fundos de investimento coletivo, so entidades que renem poupanas individuais de pequenos investidores para fazer diversos tipos de aplicaes em um portflio que abrange aes, ttulos de crdito, moeda etc. Normalmente apresentam uma exigncia de montante mnimo de participao bastante reduzida, e possuem um quadro regulamentar definido e estvel. Um fundo mtuo possui um gerente de investimentos responsvel pelas operaes financeiras, e cada investidor no fundo um acionista da companhia: quando esta d lucros o investidor colhe dividendos, e em caso de prejuzo ele v suas aes perderem valor. Ainda sobre os fundos mtuos, h trs categorias destes: 1) fundos de equidade, feitos com investimentos apenas em aes ordinrias, e normalmente so de maior risco (e mais ganhos); 2) fundos de renda fixa, feitos de valores mobilirios corporativos ou governamentais, que fornecem ganhos fixos e riscos mais baixos; e os 3) fundos balanceados, que combinam aes e ttulos de crdito dos fundos de investimento e oferecem risco moderado ou baixo. Finalmente, os hedge funds caracterizam-se como sendo entidades privadas e normalmente com um nmero bastante restrito de participantes tal condio se deve tanto ao fato de que o valor mnimo a ser depositado no fundo pelo investidor no menos de um milho de dlares25, quanto pela natureza tpica das operaes financeiras que promovem, em geral envolvendo altssima volatilidade ou risco de exposio de capitais , gesto profissional e remunerada segundo o desempenho do fundo. Dado que so objetos de pouca normatizao legal e no raro esto baseados em espaos off-shore com impostos e regulamentao mnimos , tais fundos podem fazer quase todo tipo de operao financeira, a qualquer momento, em todos os mercados e sem restrio quanto a volumes de recursos

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Embora nos maiores hedge funds existentes o investimento mnimo seja de 5 milhes de dlares (Edwards, 1999).

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empregados. Em geral esto empregados segundo estratgias de curto prazo com vista maior rentabilidade possvel. Entre as dcadas de 1990 e 2000 os investidores institucionais obtiveram um crescimento notvel. Em 1990, o trio formado por fundos mtuos, fundos de penso e companhias de seguro gerenciavam, no conjunto das economias avanadas 26, cerca de 11 trilhes de dlares. Em 2005, este total passaria a 53 trilhes de dlares, em um crescimento de 381,8% (Goswami; Pazarbaolu; Ree, 2007). Em relao aos hedge funds, o crescimento ainda mais espetacular, ainda que em termos absolutos no seja comparvel aos montantes controlados pelos investidores institucionais. De aproximadamente 50 bilhes de dlares em ativos investidos em fundos de hedge, este total passa a um trilho de dlares no final de 2004 (Malkiel; Saha, s/d) um crescimento de 1900%27. Apenas para se ter uma idia da magnitude destes valores e do seu ritmo de crescimento, observe-se que o PIB mundial foi de 21,6 trilhes de dlares em 1990, passando a 44,2 trilhes de dlares em 2005 28 um crescimento de 104,3%, mais de 3,5 vezes menor do que o crescimento registrado pela soma de fundos mtuos, fundos de penso e companhias de seguro. De acordo com Raimundo (2002), quatro fatores expressam a relevncia dos investidores institucionais no capitalismo contemporneo. Em primeiro lugar, eles renem as poupanas individuais de um grande nmero de pessoas (particularmente nos pases centrais), e tais montantes de recursos passam, assim, a circular na esfera financeira e especulativa mundiais. As poupanas individuais destinadas aposentadoria, ao circularem, via fundos de penso, estabelecem uma relao polmica entre a renda futura esperada de milhes de cidados s oscilaes prprias dos mercados financeiros. O segundo ponto que os investidores institucionais tm a possibilidade manifesta especialmente em perodos de tenso nos mercados de gerar imensos movimentos nos preos dos mercados de securities em todo o mundo, ao entrarem ou sarem maciamente destes mercados. Ou seja, so um fator de desestabilizao e de ampliao da volatilidade
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Conforme o entendimento do Fundo Monetrio Internacional, o conjunto das economias avanadas abrangeria Alemanha, Austrlia, Benelux, Canad, Espanha, Estados Unidos, Frana, Itlia, Japo, Sucia, Sua e Reino Unido. 27 E de acordo com os dados mais atuais, de janeiro de 2010, um total de 3.580 hedge funds administrava nada menos que 2,1 trilhes de dlares em ativos (Laurelli, 2010). 28 http://www.nationmaster.com/graph/eco_gdp-economy-gdp&date=2000 (Acesso em 16/03/2010).

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dos preos de ativos transacionados nos mercados. Seu comportamento de manada ocorre em geral pelo fato de que tais agentes usam basicamente os mesmos modelos de comportamento econmico, a mesma tecnologia de informao, se baseiam nas mesmas notcias e informaes, e adotam uma estratgia de portflio similar (Blommestein e Biltoft apud Raimundo, 2002). O terceiro ponto consiste no fato de que os investidores institucionais impulsionaram um processo de criao de inmeros novos instrumentos financeiros nas ltimas dcadas. Antes formados principalmente por ttulos corporativos (bonds, papis ofertados pelas corporaes e que tm como garantia os crditos ou ativos das mesmas), ttulos pblicos e aes, os mercados financeiros passaram a ofertar uma grande quantidade de opes para investidores, destacando-se em particular os mercados de derivativos e mercados OTC (over-the-counter)29 (Raimundo, 2002). Os contratos de derivativos negociados em mercados organizados ou em mercados OTC atingem cifras astronmicas. Dados divulgados pelo BIS (Bank for International Settlements) mostram que at junho de 2009 os mercados de derivativos (considerando-se como tais tambm os mercados OTC) movimentaram a fabulosa quantia de 605 trilhes de dlares mais de dez vezes o valor do PIB mundial no ano anterior, que foi de U$D 60,5
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Derivativos, por definio, so instrumentos financeiros destinados a gerenciarem o risco inerente a um ativo-objeto referenciado. Este instrumento um contrato ou ttulo cujo valor deriva (da seu nome) do preo de mercado de um ativo/bem ou outro instrumento financeiro que lhe sirva de referncia. Eles devem prover uma cobertura (hedge) aos investidores interessados em se prevenir quanto a riscos oriundos da variao de preos, de taxas de juros, do cmbio etc. Os derivativos representam uma forma de negociar a oscilao de preos dos ativos sem haver, necessariamente, a negociao fsica do bem ou mercadoria. O mercado de derivativos o local onde so negociados tais ttulos ou contratos (por ex.: mercados futuros de commodities). Uma operao tpica que envolve derivativos a de um vendedor de uma mercadoria cujos preos podem oscilar, levando-o a se proteger da variao em um futuro determinado ao estabelecer, com o comprador (que tambm quer fugir ao risco de preo), um contrato pelo qual estabelecem para uma data futura a negociao com o preo presente, eliminando assim a incerteza. So quatro tipos de mercados de derivativos: mercado a termo, mercado futuro, mercado de swap e mercado de opes (http://www.bmfbovespa.com.br/home.aspx?idioma=pt-br. Acesso em 24/03/2010). Os mercados OTC so tambm conhecidos como mercados de balco. No h local fsico determinado para a realizao de transaes neste caso, de modo que elas podem ser feitas por telefone ou por meio de algum sistema eletrnico especfico para a negociao (http://www.bolsaseinvestimentos.com.br/m-mercado-debalcao.html Acesso em 23/03/2010). Os contratos so feitos em geral sem intermedirios e no se submetem s regras dos mercados organizados (ou seja, aqueles estruturados como sistemas de negociao de ttulos e valores mobilirios administrados pelas autoridades legais), permitindo assim uma maior flexibilidade dos termos dos contratos s necessidades especficas dos dealers (grandes instituies financeiras, em geral bancos) e os usurios finais (fundos de penso, companhias seguradoras etc) envolvidos. Ainda que possam existir agentes intermedirios (brokers) nos mercados OTC, sua funo nunca ultrapassa a de por em contato dealers e usurios finais, no assumindo riscos, e, portanto, no representando custo para as partes contratantes (Raimundo, 2002).

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trilhes30. E tal volume, que vem crescendo desde meados de 2008, quando se deu a crise financeira originada nos Estados Unidos, chegou a ser ainda maior s vsperas da crise, alcanou um valor algo prximo de 700 trilhes de dlares (BIS, 2009). Deve-se ressaltar que, a rigor, os derivativos no tm em si valor, pois so ativos que, como j foi dito, tm seu valor derivado de outros ativos financeiros, exatamente os ativos que, transacionados em mercado, levam os agentes (compradores e vendedores) a buscar se proteger do risco de preos. O total elevadssimo dos derivativos explica-se pelo fato de que em um contrato (por exemplo, de exportao de uma determinada mercadoria) pode-se identificar vrias partes que demandam, cada uma, uma proteo. Um derivativo para neutralizar o risco de elevao demasiada do cmbio, outro para proteo de uma queda demasiada, um terceiro para o risco de calote, um quarto relativo perdas ou ganhos em relao ao tempo de entrega/circulao do bem no mercado etc. Mas em cada um destes derivativos criados, o valor lanado o do total do contrato, da a multiplicao do valor, que , deste modo, simplesmente irreal (Rodrigues, 2008). Por sinal, os prprios operadores do mercado de derivativos reconhecem o carter fictcio do valor tanto que inventaram o termo valor nocional de referncia (reference notional amount) , bem como o fato de ele se referir a um montante a ser liquidado (notional amount outstanding). Os 605 trilhes no existem, referindo-se to somente a uma noo dos valores envolvidos em contratos de proteo (hedge) contra riscos (BIS, 2009). Alm do risco de preos, os derivativos so usados tambm como mecanismos financeiros de proteo contra a inadimplncia. O derivativo de crdito (CDS, Credit Default Swap) uma modalidade de derivativos que atuam neste sentido. Uma instituio financeira pode querer comprar uma proteo para a sua carteira de crdito, contratando uma seguradora de ttulos que vende essa proteo, assumindo o risco de no cumprimento das obrigaes devidas (default) instituio financeira (Rosa, s/d). No obstante tais atribuies, os derivativos representam um vasto e arriscado universo de ganhos financeiros por meio da especulao praticada por investidores e operadores. Neste momento a fronteira entre as noes de investimento e de aposta praticamente inexistente, e os investidores utilizam-se dos derivativos no mais como
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http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf. Acesso em 23/03/2010.

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instrumentos de hedge, mas como expresso de apostas feitas na subida ou na descida de valores de ativos diversos, buscando ganhos na diferena entre o valor do derivativo fixado e a evoluo real do preo do ativo referido pelo derivativo 31. A natureza essencialmente instvel do mercado de derivativos se funda em seus pressupostos. No h qualquer regra que limite ou discipline a multiplicao de derivativos sobre os ativos financeiros, e as apostas podem ser feitas sobre qualquer ativo. Por outro lado, as instituies financeiras utilizam seus derivativos como ativos financeiros que garantem novas operaes, disseminando e generalizando o processo de alavancagem o uso de valores (ou de expectativas de valores futuros) de terceiros em uma operao. Chega-se ao ponto em que os derivativos, ao pretenderem ser modalidades de neutralizao do risco para uma dada transao diluindo o risco por meio da gesto financeira do mesmo , promovem a disseminao do risco em nvel sistmico, enredando quase todos os agentes e instituies em uma teia de alavancagens de ativos (cada vez mais referentes a expectativas futuras de valor) em que basta a quebra contratual em um dos elos para que a cadeia toda se veja comprometida. Na ltima grande crise financeira, originada nos Estados Unidos em meados de 2008, a lgica dos derivativos e de seu poder destrutivo se revelou de forma clara e devastadora32.

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Rosa (s/d) cita o seguinte exemplo: suponha-se que algum resolva fechar um contrato a termo de caf como vendedor (ou seja, ele compra uma posio de venda de um ativo por um determinado valor) e apostou que, estando o valor atual do caf em R$ 14, vai custar R$ 12 em trinta dias (quando dever efetuar a venda). Passado esse prazo, se a cotao cair para apenas R$ 13, ele dever comprar a quantidade prevista de caf no mercado por R$ 13 para vender a R$ 12, e ter ento prejuzo. 32 Tal crise pode ser descrita em linhas gerais no modo como se segue. Dado o aquecimento do mercado imobilirio, bancos e financeiras expandiram o crdito para muturios, rebaixando exigncias relativas ao histrico de crdito das pessoas e passando, assim, a incluir indivduos com histrico bancrio duvidoso. Ao mesmo tempo, os bancos emprestavam com juros baixos nos primeiros anos de contrato e elevados nos anos seguintes (problema que diversos compradores de casas esperavam contornar por meio da revenda de casas, dado o mercado aquecido e a valorizao dos imveis). Tais emprstimos, chamados de subprime, ao financiarem hipotecas de maior risco, embutiam maiores juros. As carteiras dos bancos com tais ttulos subprime foram atreladas a derivativos de crdito e repassadas a outros bancos e instituies, que haviam sido atrados pelos juros mais altos devidos ao risco prprio da hipoteca subprime. A compra de tais ttulos por estes outros bancos e instituies dotou os primeiros bancos de um novo montante de dinheiro, logo utilizado para novos emprstimos. Enquanto isso, os ttulos, ento em processo de valorizao, eram comprados e vendidos, espalhando-se por todo o mercado. Todo esse gigantesco processo de expanso do crdito e negociao de ativos sustentava-se na expectativa de pagamento da dvida pelo tomador de emprstimo original. Dados no apenas o histrico de inadimplncia de muitos tomadores de emprstimo, mas tambm a elevao dos juros do Fed (a partir de 2004) e uma conseqente queda do preo dos imveis, a oferta de casas passou a superar a demanda e os preos seguiram em espiral descendente. Ao mesmo tempo, chega o momento dos muturios pagarem os juros altos nas parcelas que contraram originalmente, e a taxa de inadimplncia comeou a subir.

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Dos pontos precedentes tem-se que, neste novo universo financeiro excepcionalmente agigantado e complexo (embora no exatamente racional ou lgico, e tampouco regulado por leis ou regras disciplinadoras de sua exuberncia irracional, para lembrar o termo cunhado por Alan Greenspan), os investidores institucionais, alm de terem se firmado como seus agentes centrais, assumiram a funo bsica que os bancos cumpriam de forma exclusiva, qual seja, a de concentradores e canalizadores de capitais para investimentos produtivos ou aplicaes financeiras (Raimundo, 2002). Feito o levantamento do significado e papel ocupado pelos investidores institucionais em geral, os prximos itens afunilaro o estudo em direo aos fundos de penso, trazendo inicialmente algumas definies bsicas referentes temtica dos fundos, e a importncia particular dos mesmos no capitalismo contemporneo. 2. Os fundos de penso: definies bsicas Um plano ou fundo de penso a forma pela qual uma ou mais empresas promovem a acumulao de recursos destinados ao pagamento de aposentadorias ou penses aos seus empregados (Glat, 1975). Seu surgimento moderno 33 est relacionado presso exercida sobre governos e capitalistas pelo movimento sindical, preocupado com a extenso da pobreza nos centros urbano-industriais, manifesta na forma de trabalhadores acidentados e/ou em idade avanada. A partir das ltimas dcadas do sculo XIX, esta presso conseguiu fixar o tema da previdncia social na agenda governamental dos pases industrializados, de modo que surgiram os primeiros sistemas de proteo pecuniria ao trabalhador incapacitado para a atividade produtiva. Surgiram ento os primeiros sistemas estatais e privados os ltimos mantidos por entidades privadas, mas regulamentados pelo Estado de previdncia (Blackburn, 2002).

Uma vez que o tomador original dos emprstimos deixa de pagar, o efeito em cascata inevitvel. Desfazendo-se o pilar inicial sobre o qual se sustentava todo o edifcio formado por derivativos e outros ativos negociados por meio daqueles, a estrutura toda implodiu, expondo o componente fictcio de trilhes de dlares negociados, que assim rapidamente desapareceram. O temor de novos calotes assusta o restante do sistema financeiro, levando-o contrao do crdito, enxugando a liquidez e desaquecendo severamente a maior economia do planeta, com reflexos ao redor do mundo e das principais praas financeiras internacionais (http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u445011.shtml. Acesso em 26/03/2010). 33 Blackburn (2002) aponta a existncia de formas de remunerao ou benefcios concedidos por instituies sociais as mais diversas, como guildas, senhores feudais, monarcas absolutistas etc., como meios de obteno de prestgio e de gratido junto aos beneficiados. No sculo XVII, a partir de Lus XIV, surgia a noo de penso como compensao aos servios prestados e riscos corridos pelos militares em exerccio.

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O conjunto das diversas estruturas previdencirias existentes revela dois sistemas de previdncia: o sistema de repartio simples e o sistema de capitalizao. No primeiro, tambm chamado de sistema pay-as-you-go (PAYG), a populao ativa sustenta a populao inativa por meio de contribuies peridicas. a prtica do pacto intergeracional, em que os trabalhadores de hoje custeiam, atravs do depsito em um fundo nico, o benefcio dos aposentados atuais. Tal regime recebe influncia direta embora no nica das taxas de natalidade e de expectativa de vida dos habitantes de um pas 34. Como lembra Marinho (2004), neste tipo de sistema no h acumulao de recursos, ainda que, especialmente no incio o volume de contribuies exceda o volume de benefcios pagos. J o sistema de capitalizao consiste na determinao das contribuies necessrias e suficientes a serem vertidas pelo trabalhador a fim de custear a sua prpria aposentadoria. No h, evidentemente, pacto intergeracional, pois o benefcio pago a uma gerao ser o valor capitalizado de sua prpria contribuio. Como a busca pela capitalizao do volume de contribuies ensejar a administrao e o investimento do mesmo, neste sistema haver acumulao de recursos injetados (Marinho, 2004). Os sistemas pblicos tendem a funcionar na forma de repartio, enquanto os privados sob a forma de capitalizao. Em relao cobertura do sistema previdencirio, possvel descrev-la como um conjunto formado por (at) trs pilares: um primeiro prev uma cobertura bsica ou mnima de remunerao ao inativo, e deve cobrir as necessidades essenciais do idoso. Tal pilar geralmente pblico-estatal, e teria um carter redistributivo. J o segundo pilar garante benefcios acima e alm do mnimo garantido pelo primeiro pilar, e pode ser oferecido tanto pelo sistema estatal, normalmente por repartio, quanto pelo privado, normalmente por capitalizao. Os fundos de penso entram normalmente nesta segunda modalidade de cobertura, a qual pode contar com aporte de recursos dos trabalhadores e/ou empregadores. Ressalte-se que h pases em que o trabalhador pode contribuir tanto para um plano de previdncia privada quanto para um plano pblico, e no necessariamente um fundo de penso ser organizado no regime de capitalizao, podendo tambm ser do tipo PAYG.

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Fala-se em influncia direta mas no nica, uma vez que possvel se ter outras fontes de financiamento do sistema, como o caso brasileiro.

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Por fim, o terceiro pilar, necessariamente privado e regido pelo modelo de capitalizao, um plano de seguro ou previdncia individual, para aqueles que queiram receber um benefcio acima do assegurado pelo segundo pilar (Marinho, 2004). Neste ltimo caso, o indivduo contrata uma instituio e plano de sua preferncia 35. E em relao ao sistema de contribuio previdenciria, h trs tipos: benefcio definido (BD), contribuio definida (CD) e misto (CV, ou contribuio varivel). No primeiro, o beneficirio sabe de antemo o valor de sua aposentadoria quando da adeso ao plano (atravs de uma regra ou frmula pr-determinada ltimo salrio da ativa, mdia dos ltimos n salrios etc.), e as contribuies variam. No segundo, as contribuies so fixas e o benefcio varivel (em funo das contribuies e dos rendimentos obtidos pelas aplicaes feitas pelo fundo). E o terceiro mescla caractersticas dos dois anteriores. Em planos de previdncia de tipo BD, o benefcio garantido pela contribuio de todos os participantes, a qual forma um patrimnio comum (que pode ou no ser invertido em aplicaes financeiras, desde que se garanta uma reserva de contingncia) que a fonte daquele. Trata-se do mutualismo solidrio (Costa, 2004). J em planos CD e CV a fase de capitalizao toda estruturada em contas individuais, com cada participante ficando responsvel pela formao de sua reserva, a qual servir para custear o benefcio de aposentadoria. No lugar do mutualismo do primeiro, aqui o que impera o individualismo (Walter, 2010). Em planos do primeiro tipo cabe falar em supervit ou dficit do fundo pois se trata de uma massa de recursos considerada conjunta e indistintamente para todos os seus participantes , enquanto no segundo fala-se em saldo de conta do participante individual, que pode ser positivo ou negativo. Como nos planos BD o valor do benefcio certo, as contribuies podem variar para cima caso o fundo entre em dficit, e/ou a patrocinadora dever arcar com o risco de investimento (a depender da legislao). Todavia, um benefcio de valor determinado garantido. J nos planos CD, uma vantagem seria a no variao (especialmente para cima) nas parcelas de contribuio do participante. Todavia, no existe, a rigor, garantia de que seu saldo de conta corresponda ao benefcio esperado ou desejado. Em se tratando de
35

Esta descrio do sistema previdencirio em trs possveis pilares guarda relao com um documento do Banco Mundial de 1994, intitulado Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth (Prevenindo a Crise do Envelhecimento: Polticas para Proteger o Idoso e Promover o Crescimento), o qual ser discutido em maiores detalhes no captulo seguinte, em que sero apresentadas as justificativas para a reforma de sistemas previdencirios.

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fundos de penso operando em regime de capitalizao, contudo, as diferenas entre BD e CD do lugar ao fato de que, em ltima anlise, os benefcios previdencirios dependero da rentabilidade dos investimentos dos fundos. 2.1 Fundos de penso sindicais Schwab e Thomas (1998), embora discutam o contexto norte-americano dos fundos de penso, oferecem uma diferenciao til, em termos tericos, entre as noes de fundo de penso e fundo de penso sindical (union pension fund). Os fundos de penso podem ser divididos entre fundos pblico-estatais aqueles cujos trabalhadores/beneficirios so funcionrios pblicos e privados aqueles em que os beneficirios trabalham no setor privado. Embora os sindicatos no setor pblico algumas vezes exeram influncia sobre os fundos de penso de servidores pblicos, estes no so considerados fundos de penso sindicais. Quanto aos fundos de penso no setor privado, h dois tipos mais importantes. O primeiro, que inclui a maioria dos fundos, so planos corporativos de penso, nos quais as empresas apontam os administradores que gerenciaro o fundo (normalmente, tais gestores vem da prpria empresa patrocinadora). Muitos destes fundos surgem de negociaes coletivas com os sindicatos, mas o papel do sindicato restringe-se fixao de valores como a contribuio ou o benefcio. Estima-se que, na dcada de 90, cerca de dois teros de todos os fundos de penso deste tipo tenham sido originados de barganha coletiva com os sindicatos. Todavia, o sindicato no tem controle formal sobre os fundos. Finalmente, o outro tipo de fundo de penso no setor privado o fundo de penso sindical (Union pension fund). Ainda que conte com a participao de representantes das empresas a maioria destes tipos de fundos contam com um sindicato dominante e diversos empregadores , na prtica os sindicatos costumam dominar estes fundos (por no afetarem significativamente, seja qual for sua performance, os empregadores). No obstante, h determinaes legais que limitam o movimento de tais fundos em funo de interesses outros, pelo sindicato, que no o da garantia dos ganhos ou benefcios para os pensionistas (Schwab; Thomas, 1998).

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3. Os fundos de penso ao redor do mundo industrializado Com o advento, a partir dos anos de 1970, da liberalizao e mundializao financeira, em um contexto de crise do Estado-providncia, os fundos de penso adquirem uma caracterstica nova, a de agentes do capital monetrio concentrado. Neste sentido, eles so instituies originrias das economias norte-americana e britnica, e vo figurar entre as instituies mais decisivas do quadro das finanas mundializadas (Farnetti, 1998). Como mencionado anteriormente, o processo de desenvolvimento da financeirizao da economia est relacionado a determinadas decises tomadas no mbito dos pases capitalistas centrais, notadamente os Estados Unidos, como parte da estratgia de recomposio de sua condio hegemnica. Os sistemas financeiros foram crescentemente abertos e integrados, acelerando a velocidade dos fluxos financeiros. A elevao geral das taxas de juros conduziu ao fortalecimento dos credores, colocando os agentes endividados em uma constante corrida pelo financiamento das dvidas, revertendo-se em mais desenvolvimento da dinmica financeira. Os financiamentos e aplicaes internacionais passaram a ser feitos de modo direto, por grandes investidores institucionais (Plihon, 1998). Dentro deste contexto geral, os fundos de penso colocam-se como os investidores institucionais mais conhecidos e importantes. O seu peso no cenrio econmico internacional retratado por Judd e Yin (2010), ao analisarem os maiores mercados de fundos de penso. A Tabela 2 traz alguns dados sobre os ativos administrados em tais mercados.

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Tabela 2 - Montantes de ativos de fundos de penso e seu peso no PIB em 1999 e 2009 Total de ativos Bilhes de US$ 1999 Mercado (pas) Estados Unidos(1) Japo Reino Unido Canad Austrlia Pases Baixos Sua Alemanha Brasil(3) frica do Sul Frana Irlanda Hong Kong Total 10.195 2.630 1.385 652 271 400 310 188 70 76 70 49 23 16.318 13.196 3.152 1.791 1.213 996 990 583 411 392 201 178 102 85 23.290 62,5 16,1 8,5 4,0 1,7 2,5 1,9 1,2 0,4 0,5 0,4 0,3 0,1 100,0 56,7 13,5 7,7 5,2 4,3 4,2 2,5 1,8 1,7 0,9 0,8 0,4 0,4 100,0 109 54 92 96 67 103 123 9 12 57 5 54 14 76 93 61 80 84 93 120 113 12 22 63 6 43 41 70 2009 % do mercado 1999 2009 % do PIB 1999 2009 Taxas de crescimento (%) 1 ano(2) 31/12/08 a 31/12/09 12,2 6,1 13,6 12,7 8,5 14,2 12,8 6,8 54,3 12,1 13,8 12,2 23,3 15,6 10 anos 31/12/99 a 31/12/09 29,4 19,8 29,3 86 267,5 147,5 88,1 118,6 460 164,4 154,3 108,2 269,6 42,7

Fonte: Judd; Yin (2010), com adaptaes. (1) Inclui os chamados Individual Retirement Arrangements (IRAs) 36 (2) Corresponde ao ltimo ano anterior pesquisa. (3) Estimativa para 2009 feita a partir dos dados referentes a Dezembro de 2008.

A Tabela 2 permite algumas observaes. A elevao dos ativos registrada em todos os mercados indica a importncia cada vez maior dos fundos de penso no conjunto de naes industrializadas. A comear pelo total de ativos administrados por fundos de penso nos treze maiores mercados, que atingiu quase 23,3 trilhes de dlares ao final de 2009, representando um crescimento de 42,7% em relao a 1999. O mercado norte-americano detinha, sozinho, mais da metade do total de ativos em 2009, com 56,7% do mercado total. Alm da fatia norte-americana, deve-se observar tambm a grande concentrao de ativos nos sete maiores mercados EUA, Japo, Gr36

Os IRAs so planos individualizados de aposentadoria que conferem aos seus clientes (e/ou aos seus cnjuges) determinadas vantagens em termos de dedues de impostos. Para maiores informaes, ver http://www.irs.gov/taxtopics/tc451.html (Acesso em 21/03/2010).

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Bretanha, Canad, Austrlia, Pases Baixos e Sua , os quais agrupavam em torno de 94% dos ativos ao final de 2009. No obstante, os mercados mais antigos e consolidados EUA e Gr-Bretanha registraram uma queda de sua participao sobre o total. No que os mercados norteamericano e britnico no tivessem crescido nos ltimos dez anos ao contrrio, constatase que eles cresceram quase 30% no perodo. O que ocorreu aqui foi o crescimento ainda maior de outros mercados. Entre os pases com os sete maiores mercados, os que mais cresceram entre 1999 e 2009 foram Austrlia e Holanda. Contudo, neste quesito so os demais mercados fora do grupo dos sete maiores que registram as maiores taxas de crescimento. O destaque fica para o mercado brasileiro, com o maior crescimento do grupo. Alm dos mercados representantes do que se pode chamar de modelo anglo-saxo de capitalismo (Estados Unidos, Gr-Bretanha e Holanda), sintomtico da presena crescente dos fundos de penso no cenrio financeiro mundial o grande crescimento dos fundos em pases como a Alemanha e a Frana, nos quais o modelo de capitalismo continental ou germnico conheceu apenas tardiamente a emergncia do mercado de fundos de penso37. Ao se observar a evoluo do volume de ativos sobre o PIB, tem-se que no conjunto dos mercados levantados houve uma ligeira queda desta relao, para 70%. No obstante, embora tivesse cado a relao entre ativos e PIB em dois dos trs maiores mercados, ela permaneceu alta (93% nos Estados Unidos, 80% na Gr-Bretanha), ao mesmo tempo em que cresceu substancialmente em quase todos os demais. A exceo a Irlanda, com queda (de 54% para 43%), bem como uma relao ainda baixa na Alemanha (12%) e Frana (6%). Para Marinho (2004), a relao entre ativos dos fundos de penso e o PIB d uma medida razovel do grau de importncia dos mesmos na questo previdenciria. Em relao ao total de ativos do grupo dos treze maiores mercados, deve-se ressaltar o fato de que este total fora ainda maior no passado recente, pouco antes da crise econmico-financeira dos subprime nos Estados Unidos. Conforme o mesmo estudo, em 2007 o total de ativos dos treze maiores mercados batia em pouco mais de 25 trilhes de dlares. Em 2008 este total havia cado para 20 trilhes, e no ano seguinte comeou a subir novamente (Judd; Yin, 2010).
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Os modelos de capitalismo sero analisados no prximo item.

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Outro estudo, feito pela Watson Wyatt38, faz o levantamento dos 300 maiores fundos de penso do mundo no ano de 2006 (Watson Wyatt, 2007). Entre 2002 e 2006 tais instituies quase duplicaram o valora total de seus ativos, passando de 5,5 para cerca de 10,4 trilhes de dlares39. Neste perodo a tendncia observada foi a de concentrao neste mercado, com os 20 maiores fundos detendo mais de 1/3 do total de ativos. Os fundos norte-americanos concentravam 43% do total de ativos, sendo seguidos pelo Japo (15%), Reino Unido (7%), Holanda (6%) e Canad (5%). O maior fundo de penso do mundo at 2007 era o holands Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP), o fundo dos servidores civis holandeses, que detinha cerca de 274 bilhes de dlares em ativos, sendo seguido pelo California Public Employees Retirement System (CalPERS), com pouco mais de 218 bilhes. No so estes, contudo, os maiores fundos existentes, sendo suplantados pelos fundos soberanos dos governos noruegus (Government Pension Fund of Norway) e japons (Government Pension Investment Fund, GPIF), respectivamente detendo 285,6 e 935,5 bilhes de dlares (Watson Wyatt, 2007)40. Em relao carteira de investimentos dos fundos, o Grfico 1 traz a alocao de ativos para os pases da OCDE para o ano de 2008. Os tipos de ativos so: aes (shares, equities), formas diversas de participao no capital das empresas, cotadas ou no em aes, bem como outras participaes, sendo considerados ativos de maior risco; bonds, ttulos de renda fixa, considerados de menor risco 41; e cash, investimentos de maior liquidez, risco muito baixo e ganhos pequenos, porm seguros42.

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Uma empresa transnacional de consultoria financeira. Em janeiro de 2010 fundiu-se a outro gigante da consultoria mundial, a Towers Perrin, formando, desde ento, a Towers Watson (http://www.towerswatson.com/about/1443. Acesso em 25/06/2010). 39 A crise dos subprime nos EUA teria derretido, deste total dos 300 maiores, cerca de 1,5 trilhes de dlares (http://www.bloomberg.com/apps/news?pid=newsarchive&sid=aihUCYwYGays. Acesso em 26/06/2010). 40 Os fundos soberanos (sovereign wealth funds) so fundos de propriedade dos Estados nacionais, e possuem carteiras de investimentos similares s de outros investidores institucionais. A principal diferena entre os fundos soberanos e os fundos de penso (bem como outros fundos, como mutualistas, de hedge ou de private equity) se refere ausncia de obrigaes fiducirias por parte dos primeiros. Com isso se pretende dizer que os fundos soberanos no possuem constrangimentos quanto ao uso ou aplicao de seus recursos pelos governos (seus proprietrios), comparando-se com os fundos de penso, que so administrados em nome dos beneficirios e constrangidos pela necessidade de proteger os recursos destes. No estudo feito pela Watson Wyatt supracitado, o total de recursos sob controle de fundos soberanos era de 2,4 trilhes de dlares, 23,1% do total administrado pelos 300 maiores fundos. Para mais informaes sobre os fundos soberanos, ver Rose (2008). 41 Os bonds so ttulos similares s notas promissrias, obrigaes de renda fixa emitidas por governos, bancos ou empresas. Nestes certificados de dvidas que fazem, de seus possuidores, credores e no acionistas do ente emissor o emissor se compromete a pagar um montante especfico de juros em intervalos

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Grfico 1 - Alocao de ativos financeiros dos fundos de penso em 2008 em %

Austrlia Irlanda Estados Unidos Reino Unido Pases Baixos Finlndia Luxemburgo Blgica Canad Sucia Noruega Polnia Sua ustria Islndia Portugal Hungria Dinamarca Japo Mxico Espanha Itlia Turquia Grcia Alemanha Repblica Eslovaca Repblica Tcheca Coria 0% 20% 40% Aes Bonds 60% Cash Outros 80% 100%

Fonte: OECD (2009), com adaptaes. OBS: A categoria Outros inclui emprstimos, imveis, fundos de investimento privados, fundos mtuos (no investidos em cash, bonds e aes).

Na parte superior da relao de pases da Austrlia at os Pases Baixos, os chamados anglo-saxes percebe-se uma preferncia maior pelo investimento em equities nos mercado de capitais, com risco maior e, portanto, expectativa de maiores retornos assim como de perdas maiores. Nestes pases, por sinal, a alocao de ativos em equities

pr-determinados, durante um perodo de tempo, alm de pagar tambm o montante da emisso, ou seja, o principal da dvida, na data de vencimento. 42 Os investimentos em cash so facilmente resgatveis, com pequenas multas quando as prevm por resciso. So ttulos de renda fixa. Um exemplo de investimento em cash o Certificado de Depsito Bancrio (CDB). Ttulos de renda fixa so negociados em mercados de dinheiro (money markets), os quais so mercados atacadistas de baixo risco, elevada liquidez e instrumentos de curto prazo (Mendona, 1994).

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pelos fundos de penso sofreu um impacto significativo causado pela crise dos subprime nos Estados Unidos. Com efeito, em 2008, os fundos de penso australianos eram os mais expostos aos investimentos em equities, com 59% do total de ativos, sendo seguidos pela Irlanda (52%), Estados Unidos (46%) e Reino Unido (46%). Comparando-se com a relao de 2007, anterior crise, os fundos de penso irlandeses eram os mais expostos a investimentos em equities, com 66% do total, seguidos por australianos (61%) e Estados Unidos (57%) (OECD, 2009). Ou seja, a crise forou os fundos de penso a buscarem maior proteo, diminuindo a exposio a ativos mais arriscados. Nos demais pases h uma alocao maior em bonds, cujas taxas de retorno tendem a ser menores, porm mais estveis do que as do investimento em aes. Sobre as diferenas de aplicao entre os fundos de penso segmentados por pas, interessa aqui as existentes entre dois grupos de pases: os j citados anglo-saxes EUA, Gr-Bretanha e Austrlia , e pases como Alemanha e Japo. Segundo alguns autores, tais diferenas expressam a existncia tanto de marcos regulatrios quanto de sistemas de financiamento distintos os quais corresponderiam, de modo mais abrangente, a diferentes modelos de capitalismo. o que ser visto no item a seguir. 4. Os diferentes sistemas de financiamento e variedades de capitalismo No item anterior foi constatado que a importncia dos fundos de penso e a sua forma de atuao experimentam significativas diferenas de pas para pas, ou entre determinados grupos de pases. Isso significa que, a despeito da lgica comum do capital e de um aparente movimento de expanso mundial da importncia dos fundos que ocorre no contexto de desenvolvimento de um capitalismo liderado pela finana h fatores, situados no mbito das instituies poltico-jurdicas estatais e de referncias culturais ou ideolgicas na conformao dos sistemas econmicos locais, que tm um peso muito significativo na conformao dos fundos de penso como agentes econmicos. Assumindo tal pressuposto como vlido, urge abrir um espao para a discusso existente em torno de diferentes tipos, modelos ou variedades de capitalismo. H uma extensa literatura a respeito do tema, qual seja, o da anlise comparada de instituies em que o capitalismo se conforma como sistema econmico fundamental, conforme lembra

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Schneider (2004)43. A fim de trabalhar com a questo da relao entre os fundos de penso e seus respectivos contextos (institucional e econmico) nacionais, optou-se por abordar os estudos comparados de John Zysman sobre sistemas de financiamento, e a reflexo feita por alguns pesquisadores na perspectiva das variedades de capitalismo (Varieties of Capitalism - VoC) inaugurada por Peter Hall e David Soskice 44. Analisando a dinmica de algumas economias de pases desenvolvidos, Zysman (1983) aponta diferenas fundamentais no tocante aos sistemas financeiros nacionais. Este autor prope trs modelos/paradigmas de sistema financeiro, correspondentes a determinados padres ou mecanismos de financiamento: os Sistemas de Mercados de Capitais (SMC), os Sistemas de Crdito Privado (SCP) e os Sistemas de Crdito Governamental ou pblico (SCG). O modelo de SMC, desenvolvido nos pases anglo-saxes (EUA, Inglaterra), caracteriza-se pela importncia do mercado de capitais, expresso do financiamento direto no processo de captao de recursos pelas firmas. Tal processo se d pela emisso de ttulos de propriedade (aes) ou de dvida (debntures, notas promissrias etc.) diretamente voltada para o pblico poupador, e no para os bancos. Este pblico poupador composto pelos poupadores individuais e instituies financeiras no bancrias, e os ttulos adquiridos so classificados como aplicaes de longo prazo. Os bancos, neste sistema, atuam no crdito de curto prazo (capital de giro, crdito direto ao consumidor). Em suma, do mercado de capitais o papel de financiador da atividade econmica. J no modelo de Sistema de Crdito Privado, em que a Alemanha seria o caso exemplar, o financiamento do investimento apia-se em emprstimos de longo prazo providos por bancos privados de grande porte, os quais respondem tanto pelo fornecimento de crdito de curto quanto de longo prazos. um sistema financeiro concentrado, com

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Em pases desenvolvidos, destacam-se os trabalhos de Gerschenkron e Katzenstein (apud Schneider, 2004), Zysman (1983) e Piore e Sabel (1984), enquanto nos pases em desenvolvimento h estudos como os de Cardoso e Faletto (2004), Evans (1979, 1995), Guilln (2001) e Schneider (2004). 44 A proposta de anlise comparada de capitalismos proposta por Hall e Soskice coloca o plano das empresas como centro da anlise, explorando as relaes (com foco na empresa) entre empresas e o ambiente externo no qual entram o contexto institucional/regulatrio e a dinmica macroeconmica (Hall; Soskice, 2001). O foco principal na empresa, ocupando o Estado uma posio menor na anlise. No obstante, h uma preocupao dos autores em relao ao quadro institucional nacional, bem como em como o comportamento e organizao da dimenso corporativa em funo daquele. Por fim, acredita-se que a tal perspectiva possam ser incorporadas reflexes que se debrucem mais propriamente sobre o papel central do Estado na dinmica econmica reflexes que, como destaca Delgado (2008), esto ausentes na perspectiva do VoC.

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poucos grandes bancos atuando como bancos universais (atuam simultaneamente em diversos segmentos do mercado financeiro). Dada a concentrao da poupana financeira nas instituies bancrias, elas seriam as principais compradoras potenciais de ttulos e aes, o que tende a ocorrer pouco o mercado de capitais acaba tendo pouca importncia , dado que o negcio principal a concesso de emprstimos (Marinho, 2004). Finalmente, o modelo de Sistema de Crdito Governamental, em que seriam exemplos a Frana e o Japo, assemelha-se ao SCP em termos instrumentais o crdito bancrio o meio tpico de financiamento da formao de capital. Mas tal modelo operacionalizado de modo diverso, pois so instituies pblico-estatais, e no bancos privados, que lideram o processo de financiamento. Tais instituies se organizam como bancos de desenvolvimento, e tais bancos pblicos atuam em setores diversos (indstria, agricultura, construo civil etc.), como provedores de fundos de longo prazo. Assim como o caso alemo, o mercado de capitais aqui dbil, e predomina o financiamento indireto. Comparando-se os trs tipos de sistema de financiamento, tem-se que o modelo anglo-saxo prev um financiamento direto, por meio de ttulos lanados no mercado de capitais e tendo, as instituies financeiras, uma natureza privada e segmentada ou pulverizada. J o modelo alemo, em comum com os anglo-saxes, tem as instituies financeiras privadas, mas o financiamento se d de modo indireto, por meio de emprstimos, e tem natureza concentrada. E o modelo francs/japons, finalmente, possui, tal como o modelo alemo, sistema de financiamento indireto (emprstimos) e natureza concentrada, mas, diferentemente dos alemes, feito por instituies estatais (Hermann; Studart apud Marinho, 2004). Marinho (2004) resume as diferenas entre os trs tipos de sistemas financeiros em quatro aspectos: 1) quanto mecnica da operao (financiamento direto versus indireto/bancrio); 2) quanto ao instrumento financeiro bsico (emprstimos versus ttulos de capital ou de dvida); 3) quanto natureza das instituies financeiras intermedirias (privada versus pblica); e 4) quanto estrutura do sistema financeiro (segmentada versus concentrada). O Quadro 1 apresenta tais diferenas de modo sinttico.

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Quadro 1 - Sistemas de financiamento em perspectiva comparada Aspectos SMC SCP Financiamento Direto Indireto

SCG Indireto

Instrumento

Ttulos

Emprstimos

Emprstimos

Natureza da instituio financeira

Privada

Privada

Pblica

Estrutura do sistema financeiro Fonte: Marinho (2004).

Segmentada

Concentrada

Concentrada

Frise-se tambm que a formao histrica dos sistemas anglo-saxo e alemo acompanhou de modo espontneo o desenvolvimento econmico local, sendo que a atuao regulamentadora do Estado veio aps a constituio do sistema, seja para disciplin-lo (caso de EUA e Reino Unido), seja para induzi-lo a determinados comportamentos (caso alemo). J os SCGs foram criados quase inteiramente pelo planejamento estatal, sendo caractersticos de pases em que o Estado assumiu a responsabilidade de comandar o esforo de industrializao tardia em curto espao de tempo, no dispondo poca de estrutura financeira privada capaz de captar e alocar recursos para a atividade econmica (Marinho, 2004, p. 64). O modelo de sistema de mercado de capitais (SMC) facilitaria a atuao dos fundos de penso, o que explicaria o desenvolvimento primeiro e maior deles nos EUA e Inglaterra. A afluncia tanto de empresas (em busca de financiamento de longo prazo) quanto de poupadores/investidores ao mercado de capitais geram um ambiente de alocao de recursos extremamente segmentado e diversificado, o que leva os fundos de penso a exercerem uma maior liberdade na aplicao de recursos, somando-se extrema liquidez e dinamismo (assim como instabilidade potencial) do mercado de capitais. Por outro lado, os modelos de sistema de crdito privado (SCP) e sistema de crdito governamental (SCG), ao estabelecerem uma forte relao entre as indstrias locais e grandes bancos, levaram formao de grandes conglomerados financeiros muito prximos ao setor industrial e com ampla participao nele. A liberdade na aplicao de recursos menor, limitando a atuao dos fundos de penso, cujo comportamento acaba mais direcionado a aplicaes em ativos de longo prazo com liquidez menor e maior segurana. 71

A partir dos estudos de Peter Hall e David Soskice em torno da noo de variedades de capitalismo (VoC), desenvolveu-se uma tipologia especfica de sistemas econmicos no interior do capitalismo. A perspectiva das VoCs tida como uma economia poltica centrada na empresa, embora sua concepo de economia poltica preveja um terreno ocupado por atores diversos em busca de seus interesses e interagindo estrategicamente com outros. So atores os indivduos, empresas ou conglomerados econmicos (produo/finana), e governos. A concepo de empresa relacional, pela qual h cinco dimenses nas quais as corporaes desenvolvem relaes, a serem coordenadas entre si para viabilizar suas competncias essenciais: 1) relaes industriais (relaes laborais, com sindicatos, e se relacionam com variveis macroeconmicas tais como taxa de inflao e nvel de desemprego); 2) educao e qualificao (da fora de trabalho, tendo em vista o nvel de competitividade da empresa no mercado); 3) governana corporativa (mbito em que se cruzam empresas atrs de acesso a financiamento e investidores em busca de retornos seguros para seus investimentos); 4) relaes inter-firmas (fornecedores, clientes, que viabilize demanda estvel para seus produtos, insumos apropriados e acesso a tecnologias); e 5) relaes com seus trabalhadores (assegurar-se de que os funcionrios possuem as competncias necessrias e nvel de cooperao, entre si e com a direo, suficiente para avanar em direo aos objetivos da firma (Hall; Soskice, 2001). Segundo tal perspectiva, as economias capitalistas desenvolvidas poderiam ser agrupadas em dois grupos: economias de mercado liberal (liberal market economies) e economias de mercado coordenado (coordinated market economies) (Idem, 2001). As economias de mercado liberal com sistemas financeiros do tipo market-based so representadas por pases como Estados Unidos, Reino Unido, Austrlia, Canad e Irlanda. Neles, predominam mecanismos de mercado (concorrncia, sistema de preos) nas relaes entre as firmas, destas com o trabalho e com a dimenso financeira. O sistema concorrencial de preos define o processo de organizao econmica, com pouco espao para arranjos cooperativos. As relaes inter-firmas so basicamente concorrenciais, as relaes de trabalho conflituosas, informais e atomizadas, e o financiamento das empresas obtido no mercado de capitais. Atividades referentes qualificao da mo-de-obra desenrolam-se margem das empresas. E o processo de desenvolvimento e transferncia de 72

tecnologia se d principalmente pelo mercado, em torno de negociaes baseadas firmemente nos direitos de propriedade, da a importncia de institutos como o das patentes e licenciamentos para uso de tecnologias (Idem, 2001). J as economias de mercado coordenado e com sistemas financeiros do tipo bankbased corresponderiam a pases como Alemanha, Japo e pases escandinavos. Nestes, h um desenho institucional que condiciona arranjos cooperativos estes, obtidos em espaos de deliberao, resultam da nfase na colaborao e confiana recprocas. esta a natureza das relaes entre entes financiadores (bancos) e empresas. Mais do que resultados de curto prazo ou expectativas de ganhos imediatos, a reputao das empresas que baseiam as relaes com os bancos, permitindo investimentos de longo prazo. As estruturas de comando nas empresas e as relaes inter-firmas contam com a existncia de entes colegiados e de relaes mais firmes com acionistas, fornecedores e clientes. As relaes de trabalho so feitas por associaes de trabalhadores e de empresas, e possuem poder para engendrar iniciativas de formao e qualificao profissional, alm da negociao salarial (Idem, 2001). Para Delgado (2008), a abordagem sobre as variedades de capitalismo no exclui o Estado de seu marco analtico. Ocorre que os casos paradigmticos dos Estados Unidos e da Alemanha economias em que o processo de interao estratgica das empresas realizase, respectivamente, atravs do mercado e de prticas de concertao num espao nacional federativo podem ter levado a reflexo original das VoCs a retirar o Estado do centro de sua abordagem. E Delgado prope trazer o Estado para o centro da reflexo. Para este autor, o Estado seria central em qualquer uma das variedades de capitalismo. O poder do Estado relevante para o enforcement das condies em que se processa a interao estratgica das empresas.
Seu peso na estrutura econmica de pases com diferentes configuraes institucionais e o papel que seu poder regulatrio e a magnitude do gasto pblico desempenham na determinao da prpria dinmica do mercado no autoriza, a nosso juzo, seu confinamento condio de uma entidade, entre outras, que participa do processo de interao. No Estado, e em seus diferentes lugares, por seu turno, forjam-se atores cuja presena e atuao afetam de forma decisiva o comportamento de outros autores relevantes. (Delgado, 2008, p. 3-4).

Assim, tanto na economia de mercado coordenado quanto na economia de mercado liberal, o Estado foi central na conformao de ambas as situaes. Polanyi (apud Delgado, 73

2008) demonstra que o advento da economia de mercado de qualquer economia de mercado ocorre paralelamente atuao do Estado em dissolver formas de interao social no mercantis. Offe e Ronge (apud Delgado, 2008), por sua vez, afirmam ser a estratgia geral do Estado a garantia de incluso de todos os cidados nas relaes de troca, interditando alternativas de sobrevivncia que se realizem sua margem. As economias de mercado impem uma uniformizao do espao de interao dos indivduos. A diferena, entre as variantes de capitalismo, est nas caractersticas sociais e poltico-institucionais pelas quais se difunde a lgica mercantil. Em ordenamentos liberais, o Estado teria um perfil mais hobbesiano, ao perseguir, como objetivo fundamental, a segurana dos contratos e a limpeza do territrio para a livre operao dos indivduos em funo da lgica do mercado. A nfase deste Estado estaria em sua dimenso militar, a qual, alm de suas atribuies bvias, um fator decisivo para a gestao de inovaes tecnolgicas, e cujos gastos acabam sendo funcionais dinmica de sua economia. E, em ordenamentos socialdemocratas, boa parte do gasto pblico seria destinada manuteno de extensos aparatos de proteo social, sem o que parcerias, acordos ou pactos sociais dificilmente seriam possveis (Delgado, 2008). No que diz respeito s relaes existentes entre a perspectiva das VoCs e a realidade dos fundos de penso, Jackson e Vitols (2001) partem de tal perspectiva para sugerirem que a cada regime de previdncia corresponderia um determinado modelo de capitalismo e seu respectivo sistema de financiamento. Assim, regimes previdencirios baseados principalmente na previdncia pblicoestatal so mais adequados a sistemas financeiros do tipo bank-based ou seja, a modelos de capitalismo do tipo alemo e escandinavo. Em contrapartida, regimes previdencirios com peso forte ou predominante de fundos de penso tendem a ser mais adequados a sistemas financeiros do tipo market-based, como o caso dos modelos de capitalismo norte-americano, britnico e australiano (Jackson; Vitols, 2001). A previdncia pblica, normalmente organizada segundo o sistema de repartio simples (pay-as-you-go)45, aufere o montante de seus recursos normalmente pela

contribuio de empregados/empregadores e/ou taxas especficas, e, assim sendo, seus

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No sistema de repartio simples, os segurados (populao ativa) contribuem para um fundo nico, o qual remunerar todos os beneficirios (populao inativa) do sistema.

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ativos financeiros normalmente so pequenos. Se a previdncia pblica forte ou predominante no sistema previdencirio, os outros dois pilares potenciais do sistema previdencirio (previdncia complementar fechada planos por empresa, os fundos de penso e previdncia complementar aberta planos individuais) tendem a ser fracos ou inexistentes. Ora, os fundos de penso so grandes alocadores potenciais em ativos financeiros de risco, como aes em bolsa, enquanto o horizonte da previdncia pblicoestatal, sintonizado com o horizonte e interesse imediato do beneficirio, tender a alocar os recursos em ativos mais lquidos e com risco menor, como depsitos em poupana. Assim, o sistema previdencirio privado aumenta a oferta de financiamento aos mercados de capitais, enquanto o sistema pblico-estatal aumenta a oferta de financiamento ao sistema bancrio, por meio da poupana. Como exemplos paradigmticos de ambas as situaes, temos, respectivamente, os Estados Unidos (economia de mercado liberal) e a Alemanha (economia de mercado coordenado) (Jackson; Vitols, 2001). No obstante, o conjunto dos regimes de fundos de penso no homogneo, ao menos relativamente no que tange ao relacionamento ou adequao aos sistemas econmico/financeiros. Em outras palavras, para Jackson e Vitols (2001), os sistemas financeiros market-based teriam preferncia por determinados tipos de regimes previdencirios privados. No caso, regimes previdencirios de fundos de penso extensos, externamente administrados e/ou do tipo contribuio definida so mais adequados aos sistemas financeiros market-based, e o contrrio se d em se tratando de fundos de penso pequenos, internamente administrados e/ou do tipo benefcio definido. A explicao simples. Grandes fundos de penso acumulam mais ativos e os direcionam em maior grau para mercados de equity, sendo preferveis, portanto, aos pequenos fundos, os quais tendero a ser mais conservadores em seus investimentos. A administrao externa dos fundos (por instituies independentes) os leva a um portflio mais amplo e diversificado do que a administrao interna, feita pela prpria empresa patrocinadora, na qual esquemas do tipo book reserve46 podem gerar modalidades exclusivas ou fechadas de financiamento, que favorecem a empresa em detrimento do

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O sistema de book reserve um tipo de previdncia complementar fechada em que as reservas financeiras destinadas pelos patrocinados garantia de benefcios previdencirios so compreendidas como ativos disposio da empresa para auto-investimento. Pode ser entendido como uma forma de financiamento da empresa.

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mercado de capitais. Finalmente, fundos de penso do tipo contribuio definida tendem a destinar mais recursos para ativos de alto risco, como aes, do que fundos do tipo benefcio definido, que buscam investimentos mais conservadores, seguros e com retornos pequenos (Jackson; Vitols, 2001). Como se pode perceber, os fundos de penso, massas colossais de recursos em princpio destinadas garantia de sustento das populaes de trabalhadores inativos, so encarados crescentemente e de modo mais explcito como fatores fundamentais de concentrao e gerao de recursos destinados ao financiamento da atividade econmica, a ponto de serem objeto de modelao, pelos agentes do universo econmico-financeiro, visando a melhor satisfao de tais agentes. No obstante, constata-se que as variedades de capitalismo e respectivos sistemas de financiamento esto longe de uma padronizao no trato da questo da proviso previdenciria. Enquanto em alguns pases, ou variedades de capitalismo, a previdncia hegemonizada pela lgica dos fundos de penso, em outros pases isso no ocorre mas pode estar em vias de ocorrer. Para Mgge (2005), fatores externos ou estruturais a globalizao financeira , atuantes em nvel sistmico, e internos ou conjunturais os imperativos competitivos defendidos por provedores de servios financeiros , presentes no mbito dos interesses particulares de atores individuais, atuariam como foras que buscariam dissolver os fundamentos do modelo de capitalismo coordenado em favor da adoo do modelo de capitalismo liberal/competitivo tpico dos pases anglo-saxes. Os fatores condicionantes estruturais e externos, embora presentes, no seriam bem sucedidos caso no houvesse, no interior da sociedade organizada segundo determinado modelo, a existncia de foras sociais interessadas em impulsionar reformas do modelo. Em posio distinta se coloca, por exemplo, Vitols (2003), ao analisar justamente a reforma previdenciria alem de 2002. Para ele, os efeitos de tal reforma que buscou abrir caminho para a expanso dos fundos de penso naquele pas tendem a ser limitados, dada a natureza do sistema poltico-institucional alemo, bem como da cultura que impera entre

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os grandes atores do sistema econmico. Tais fatores tenderiam a limitar o alcance pretendido pela reforma47. O debate em torno da dissoluo (ou no) dos modelos de capitalismo alternativos em virtude da concorrncia com o modelo anglo-saxo importante, para os propsitos deste trabalho, na medida em que presta subsdios questo do desenvolvimento econmico (e social), questo esta cada vez mais presente na agenda do movimento sindical contemporneo, dada a pretenso deste em se constituir como plo de poder poltico e institucional gabaritado para a proposio de polticas pblicas em favor dos setores sociais de quem se assumem representantes, as classes assalariadas. Com efeito, se o movimento sindical contemporneo pretende fazer dos fundos de penso um mecanismo ou uma frente de atuao no mercado financeiro declaradamente para defender, neste meio, a adoo de medidas ou prticas que redundem em benefcios ou na melhoria das condies de vida da classe assalariada , deve haver uma reflexo que relacione modelos de capitalismo (por exemplo, um modelo que se aproxime mais ou que permita a socializao de ganhos ou da riqueza gerada no sistema um capitalismo social, por assim dizer) e a questo do desenvolvimento econmico, ou de um desenvolvimento econmico que, eis a pretenso, gere ganhos para a coletividade. Considera-se pertinente, portanto, incluir um item de levantamento e investigao desta relao proposta entre fundos de penso e desenvolvimento econmico. o que ser feito a seguir. 5. Fundos de penso e a questo do desenvolvimento econmico Neste item ser apresentada a discusso que envolve o papel potencial dos fundos de penso no que se refere busca pelo desenvolvimento econmico. Contudo, no possvel falar em desenvolvimento sem se passar pela questo do financiamento do desenvolvimento, questo esta em que incide exatamente o papel dos fundos de penso. Portanto, neste item sero discutidos a macroeconomia do financiamento do desenvolvimento dentro da perspectiva ps-keynesiana , e os papis em potencial e na prtica assumidos pelos fundos de penso em determinados contextos econmicos.

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A questo da reforma dos sistemas previdencirios embora cruzada com a questo dos fundos de penso e dos interesses do movimento sindical ser vista no captulo 3.

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5.1 O circuito finance-investimento-poupana-funding A teoria keynesiana do financiamento do investimento polemiza com a perspectiva clssica ou ortodoxa (presente em autores como Ricardo), ao inverter a relao de causalidade existente entre as variveis da poupana e do investimento. Studart (1993), ao comentar a viso dos clssicos, que o autor chama de viso convencional, lembra que a distino entre poupar e investir no relevante do ponto de vista terico, e deste modo o financiamento do investimento identifica-se diretamente com a soma das poupanas individuais (Chick apud Studart, 1993)48. Na viso clssica, portanto, a poupana deve existir antes do investimento (que no poderia ser feito de outro modo, seno contando com a poupana prvia), ainda que isso implique sugestes como a da supresso do consumo das famlias e dos gastos do governo, como forma de elevar a poupana, e, portanto, o investimento. Sobre a taxa de juros, os clssicos acreditam em uma taxa natural, que surgiria livremente no mercado como resultado do cruzamento entre a oferta e a demanda de emprstimos, governando a alocao de recursos ao determinar o que ser direcionado para consumo presente e o que ser poupado e direcionado para investimentos futuros refletindo, supostamente, os fundamentos reais da economia 49. Quanto ao sistema financeiro, ele seria apenas um provedor de meios de pagamento e intermediador de poupanas, ofertando os fundos emprestveis50 51.
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Esta viso dos clssicos seria compatvel com um estgio de desenvolvimento do sistema monetriofinanceiro em que a moeda-mercadoria seria o meio de pagamento por excelncia. Neste estgio o crdito representaria nada mais do que uma transferncia de saldo de moeda-mercadoria de agentes superavitrios (os detentores de poupana) para agentes deficitrios (os demandantes de poupana para investir). Contudo, no estgio da economia em que impera o sistema bancrio moderno, esta perspectiva se torna menos plausvel, dado que o crdito agora pode se simplesmente se converter simultaneamente em emprstimo (ativo) e depsitos (passivo) numa operao contbil. Ou seja, neste ambiente, os bancos podem alterar a oferta monetria de capital sem que seja necessrio aumento na poupana agregada, que deixaria de ser, como acreditam os clssicos, um limite superior ao financiamento do investimento (Studart, 1993; Marinho, 2004). 49 Segundo tal literatura, polticas governamentais de taxas de juros subsidiadas ou abaixo da taxa natural seriam responsveis por uma carncia de poupana, e conseqentemente de nveis de investimento abaixo do potencial, alm de ineficincia na alocao dos investimentos (porque seriam alocados por instrumentos outros polticas artificiais de crdito seletivo na alocao de uma poupana escasseada pela taxa de juros abaixo da taxa natural que no o mecanismo de preos) e presses inflacionrias. em linhas gerais a tese da represso financeira formulada por clssicos como Shaw e McKinnon (Studart, 1993). 50 A Teoria dos Fundos Emprestveis busca compatibilizar a viso neoclssica tradicional com o moderno sistema bancrio. Tal teoria tenta mostrar que mesmo em uma economia em que a moeda bancria representa a maior parte dos meios de pagamento, o crdito continua a se comportar como se a economia fosse totalmente dominada por moeda-mercadoria (Studart, 1993). 51 Neste contexto que se insere a defesa, feita pelos liberais, da liberalizao financeira. Em seu mundo econmico perfeito (e totalmente idealizado por seus autores), os dficits governamentais deveriam ser

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Keynes apresentar uma concepo diametralmente oposta dos clssicos, ao propor a vigncia do circuito finance-investimento-poupana-funding. A crtica keynesiana viso clssica estruturada por Studart (1993) em trs pilares que se relacionam entre si: 1) Sobre o papel do sistema bancrio no processo de financiamento da acumulao: em pases com sistema bancrio desenvolvido o financiamento do investimento independe de poupana prvia; pelo contrrio, o financiamento do investimento que possibilita a criao posterior de poupana (agregada), a qual representa um subproduto do efeito multiplicador52. Contrariamente ao que pensam os clssicos, os bancos no tornam disponveis apenas recursos captados anteriormente (por depsito de poupanas), mas podem disponibilizar recursos oriundos de depsitos apoiados apenas na criao de obrigaes contra eles prprios 53. 2) Sobre a taxa de juros: ela no representa uma varivel de ajuste na relao entre investimento e poupana, mas sim o resultado das foras que afetam a demanda de moeda a preferncia pela liquidez dos possuidores de riqueza na forma financeira e a oferta de moeda as decises dos bancos; dada a

violentamente contidos, qui zerados, e as taxas de juros deveriam subir (ou flutuar) at o nvel adequado eliminao do dficit de poupana interna (que existiria por causa de taxas de juros artificialmente baixas). O aumento das taxas de juros elevaria os depsitos bancrios permitindo o aumento do crdito e dos fundos para investimento , alm de aumentar a eficincia na alocao dos recursos ao liberar a poupana de usos inferiores/ineficientes. A desregulamentao financeira tambm tiraria do ar os aparatos institucionais que levam ou produzem polticas de crdito seletivas e artificiais, em desacordo com as tendncias naturais da economia de mercado e seu mecanismo de preos. Tal receiturio, presente no discurso de agncias como o FMI e o Banco Mundial por vrios anos, orientou polticas de liberalizao financeira em diversos pases (Marinho, 2004). 52 O investimento, em Keynes, nasce da expectativa de que o mesmo seja rentvel, expectativa esta baseada em previses otimistas (no obstante precrias) sobre o futuro. O efeito multiplicador do investimento decorre do fato de que, uma vez sendo este um gasto autnomo, ele provoca tanto um aumento da demanda agregada como uma elevao da renda atravs da propenso a consumir ou seja, ele cria oportunidades para outros investimentos, ampliando lucros e, com isso, a expectativa otimista original. 53 Uma vez que o banco disponha de horizontes de pagamentos relativamente estveis, com isso ele pode saldar suas demandas dirias por retiradas de depsitos (que normalmente correspondem a uma frao do total de depsitos operados pelo banco) e disponibilizar o restante na forma de moeda bancria, ou crdito disposio dos tomadores resguardadas determinadas margens de segurana, reservas em espcie mantidas de acordo com o grau de concentrao do sistema bancrio, com o nvel de utilizao das notas bancrias como meios de pagamento e com a averso ao risco por parte do banqueiro. Tais margens podem ser flexibilizadas e recompostas pela obra de instituies pblicas e privadas, como bancos centrais, mercados organizados de ativos financeiros e mercados interbancrios (Studart, 1993). Tratam-se das promessas de entrega de meio circulante. A emisso de tais promessas estaria limitada apenas pela capacidade do banco em saldar as demandas dirias de retiradas de depsitos, as quais normalmente representam uma frao do total de depsitos operados pelo banco.

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perspectiva empresarial, a taxa de investimento inversamente relacionada ao nvel da taxa de juros. 3) Sobre o papel do mercado de capitais na alocao das poupanas individuais: a alocao das poupanas individuais determinar a

disponibilidade de fundos para a consolidao financeira (funding) dos passivos das empresas endividadas e do sistema bancrio.

Resende (2007) sintetiza o financiamento do investimento segundo o circuito financefunding. Na primeira etapa, d-se o investimento planejado (quando no h ainda poupana criada via multiplicador). Tal investimento corresponde ao crdito de curto prazo demandado pelas firmas no intervalo de tempo entre a deciso do investimento e sua implementao, visando financiar a produo de bens de capital o que Keynes chamou de finance motive. Na segunda etapa h o investimento propriamente dito, ao qual corresponder uma poupana agregada que surge via multiplicador dos gastos. O financiamento de curto prazo finance usado para estimular a atividade na indstria de bens de investimento, gerando, em tal processo, uma renda atravs do multiplicador keynesiano. Parte de tal renda, no sendo consumida, retorna ao sistema financeiro, constituindo-se como poupana. Ao final do processo, a poupana, resultante da despesa de investimento, usada para transformar a dvida de curto prazo dos investidores junto ao sistema bancrio em passivo de longo prazo. O funding (consolidao financeira) corresponde exatamente a esse processo de converso da dvida de curto prazo em uma relao de longo prazo, atravs da emisso de aes e ttulos de propriedade (aes, debntures etc.) (Resende, 2007). Marinho (2004), discutindo a diferena entre finance e funding, lembra que o primeiro leva ao investimento sem necessidade de poupana prvia, e sim apenas da disposio dos bancos em aumentar o grau de exposio financeira ao concederem crdito via criao de moeda creditcia. J o segundo est relacionado transformao da poupana criada no processo de investimento em obrigaes de longa maturao capazes de permitir a consolidao financeira do investimento. O investimento um compromisso de longo prazo para o empresrio, um produto no disponvel para consumo e um ativo ilquido para o ente financiador (Marinho, 2004, p. 80

34). Se no houvesse a consolidao financeira, os bancos deveriam reduzir suas margens de segurana ou os investidores teriam que rolar seu passivo de longo prazo at a maturao e o retorno do investimento. Em ambos os casos, a natureza incerta do comportamento de variveis macroeconmicas elevaria muito o risco para ambos os agentes. O finance sozinho no pode sustentar o investimento, dado que o retorno deste geralmente tem longa maturao. Eis ento o papel do funding, pelo qual se compatibilizam, via alongamento dos prazos de pagamento, as expectativas do investidor e do tomador. Mas, para que exista a possibilidade da consolidao financeira, necessrio que o pblico esteja disposto a adquirir ttulos de longo prazo, e neste ponto que entra o papel da infra-estrutura institucional financeira (outros empresrios, bancos de investimento e outras instituies atuantes no mercado de capitais), que prover uma diversificao de ativos colocados disposio dos entes superavitrios e a gesto de passivos e ativos com diferentes horizontes de maturao. Neste sentido, h um papel do ambiente institucional na mobilizao da poupana interna gerada por um processo de investimento para a consolidao financeira do investimento (Marinho, 2004, p.35). O desenvolvimento das economias pressupe, em suma, a consolidao financeira dos investimentos (funding), pois esta diminui a fragilidade financeira da economia. Discutidos, ainda que sucintamente, os aspectos tericos do circuito finance-investimento-poupanafunding, ser relacionada esta temtica com a dos modelos de capitalismo vistos no item anterior. 5.2 Modelos de capitalismo e modelos de funding Retomando a discusso em torno de modelos de capitalismo, agora a relacionando com questo estrita do funding, tem-se que a caracterizao dos sistemas de financiamento de Zysman (1983), qual seja, a dos Sistemas de Mercado de Capitais (SMC), Sistemas de Crdito Privado (SCP) e Sistemas de Crdito Governamental (SCG), admite duas categorias de sistemas de funding: funding calcado no crdito (credit based) e funding calcado no mercado de capitais (market based), conforme lembra Raimundo (2002). No primeiro (credit based) se enquadrariam tanto o SCP quanto o SCG, enquanto o segundo (market based) abrangeria o SMC. Para Raimundo (2002), estaria ocorrendo um processo de aproximao entre os dois paradigmas. A partir da dcada de 1990, o sistema 81

de funding baseado no crdito estaria se transformando no padro de crdito alicerado no mercado de capitais. Ou seja, o mercado de capitais vem sendo cada vez mais utilizado e crescendo, assim, em importncia em pases que at ento no tinham este ambiente to desenvolvido quanto o mundo anglo-saxo. A fim de aclarar o entendimento dos padres de funding existentes, Raimundo oferece o seguinte quadro descritivo dos mesmos (Quadro 2). Os dois padres de funding, no caso, so decompostos em trs modelos: o anglo-saxo, o alemo e o latino (no qual entrariam pases como Frana, Espanha etc.), em que os dois ltimos so modalidades diferentes dentro do mesmo padro de funding baseado no crdito (Raimundo, 2002).
Ambiente institucional
Papel do Estado

Quadro 2 - padres nacionais de funding Modelo market-based Modelo credit-based (anglo-saxo) (alemo)
Mudana rpida e aprofundada para o modelo de Estado mnimo desde o incio dos anos 80 Participao em sindicatos alta at os anos 80. Organizao fragmentada nos anos 90 Sistemas fragmentados Estado regulador mais do que intervencionista

Modelo credit-based (latino)

Presena extensiva do Estado como grande proprietrio (em declnio desde os anos 90) Participao baixa em sindicatos que no os de empregados do setor pblico Baixo grau de participao em sistemas fragmentados Baixa

Organizao trabalhista Educao e treinamento Flexibilidade do mercado de trabalho Financiamento para venture capital54

Alta

Alta participao em sindicatos, por sua vez altamente centralizados Alto grau de participao e integrao em treinamento profissional Baixa

Forte venture capital; exploso das companhias de venture capital

Fraco venture capital; acesso ao crdito de pequenas firmas feito atravs de bancos regionais

Fraco venture capital; acesso ao crdito de pequenas firmas feito atravs de bancos regionais

Fonte: Raimundo (2002)

De um lado, o modelo anglo-saxo radicalizou suas caractersticas nos pases em que j era soberano, isso a partir dos anos 80, em que se aproveita do desmantelamento das organizaes trabalhistas e de sistemas pblicos de treinamento, educao e inovao. Atravs dos mercados de capitais, os grandes investidores institucionais foram tomando tais lugares aos poderes pblicos (nacional, regionais), que encolhiam em importncia.

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Venture capital consiste em formas de investimento em novos empreendimentos, produtos ou servios. Investe-se em empresas jovens (atravs de aquisio de aes ou debntures) consideradas com elevado potencial de crescimento. Trata-se de um investimento que promete rentabilidade bastante acima das alternativas disponveis no mercado financeiro, mas em contrapartida considerada uma aplicao de alto risco, dada a natureza do objeto em que se investe (empresas novas, portanto sem tradio ou consolidao no mercado). H empresas ou sociedades especializadas em capital de risco, que buscam encontrar empresas de tecnologia de ponta necessitando de recursos para se desenvolver (http://www.venturecapital.gov.br, acesso em 29/04/2010).

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E quanto ao modelo de funding baseado no crdito, este sofre, a partir dos anos 90, uma oposio crescente em seus pilares sociais. A maior presena dos investidores institucionais anglo-saxes nas praas financeiras da Europa continental eles chegam j nos anos 70, mas acentuam sua participao na dcada de 90 acaba por impor aos pases europeus uma menor regulao dos fluxos de capitais em seus espaos nacionais, ao mesmo tempo em que aumentam as presses por transformaes nos modelos de relaes trabalhistas, de educao/treinamento profissional e de inovao tecnolgica (Raimundo, 2002). Ou seja, nas ltimas dcadas encontra-se em ofensiva o modelo de capitalismo anglosaxo, bem como seu respectivo modelo de financiamento/funding, o que traz implicaes inequvocas para a realidade econmica, produtiva e social das regies que sofrem o assdio da concorrncia representada pela lgica econmica ditada pelos investidores institucionais. Neste sentido, parece ter razo Mgge (2005), ao lembrar o impacto da globalizao (anglo-saxnica) sobre coraes e mentes dos atores sociais at ento conformados em formas de capitalismo coordenado, fazendo-os se insurgir contra tais formas, inspirados pelo modelo anglo-saxo. No obstante, conforme destaca Vitols (2003), tal processo dada a sua natureza no apenas econmica, mas fundamentalmente poltica e ideolgica no se d sem encontrar resistncia, a qual mais forte quanto mais consolidadas forem as foras sociais beneficiadas pelo modelo vigente. Todavia, a convergncia plena entre os sistemas de funding quais sejam, o calcado no mercado de capitais e o calcado no crdito ainda estaria distante de ocorrer. Afinal, ela implicaria uma dissoluo de trajetrias histricas, percorridas por cada pas em seu desenvolvimento capitalista especfico, o que de modo algum pode ser considerada uma tarefa simples ou rpida de ocorrer. Alm disso, em determinados setores econmicoprodutivos e, por conseqncia, nos pases que detm posio de excelncia nos mesmos , o sistema credit-based apresenta vantagens em relao ao modelo market-based (Raimundo, 2002). o caso de setores como o metal-mecnico, o qumico e petroqumico, farmacutico, etc. 5.3 Fundos de penso e o financiamento do desenvolvimento Como visto, a questo do financiamento do investimento experimenta duas operaes. A primeira, em que o crdito bancrio recursos de curto prazo (finance) permite o incio 83

do processo, e a segunda, em que se d a converso do passivo de curto prazo em passivo de longo prazo, compatvel com a longa maturao do investimento (funding). Que papel poderia ser desempenhado pelos fundos de penso? Para Marinho (2004), os fundos de penso poderiam ter um importante papel, pois administram recursos de poupanas individuais com perfil que podem ser aplicados em longo prazo, exatamente no sentido da consolidao financeira (funding) do investimento. Contudo, o mesmo autor se adianta ao lembrar que, em princpio, nada garante que os recursos administrados por tais instituies estariam disponveis para a realizao da operao de funding de investimento. Assim, os fundos de penso so entendidos como fornecedores potenciais de recursos de funding. Raimundo (2002) tambm lembra que, dada a natureza dos fundos de penso (no que toca relao entre contribuinte/beneficirio e a instituio) qual seja, o aporte financeiro de cada contribuinte se estende por dcadas at que seja necessrio efetuar o primeiro desembolso (penso ou aposentadoria), e prazo de incio dos pagamentos ser conhecido a priori na maior parte dos casos (excetuando-se os benefcios em caso de invalidez ou morte precoce) , seriam agentes privilegiados para a participao em arranjos de suporte a operaes de financiamento de projetos de investimentos (por definio, projetos com longo prazo de maturao) 55. Contudo, os estudos aqui abordados vo todos no sentido de lembrar que, no tocante discusso em torno dos fundos de penso e do funding, no h nenhuma relao natural ou necessria entre ambos. No h nenhuma garantia de que os recursos administrados pelos fundos de penso pendam espontaneamente para a realizao da operao de funding. Polemizando com o argumento segundo o qual os fundos de penso (na modalidade capitalizao) levariam a um aumento da poupana agregada e, conseqentemente, do investimento, Marinho (2004) destaca que no h nenhuma evidncia emprica que comprove a existncia de uma correlao significativa entre a existncia (e expanso) de fundos de penso capitalizados e o volume da poupana. Em relao ao volume da
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Porm, para os fundos de penso tambm esto presentes incertezas, relacionadas valorizao futura e manuteno de um grau desejvel de liquidez dos ativos componentes de sua carteira. E tais incertezas se agravam medida que os fundos (formados pelo regime de capitalizao) deixam a condio de imaturos e vo atingindo nveis de maior maturidade. Fundos de penso imaturos so aqueles em que o valor dos ingressos relativos contribuio maior ou muito maior do que os desembolsos relativos ao pagamento de benefcios (Raimundo, 2002).

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poupana, Freitas (1998) lembra que a adeso a um plano de penso no significa ampliao do nvel de poupana corrente, mas apenas a opo por uma entre vrias outras formas de poupana. A existncia de fundos de penso no afeta, portanto, o volume da poupana, mas sim sua alocao 56. Orszag e Stiglitz (1999) desenvolvem a reflexo neste sentido, argumentando que h uma confuso entre as noes de poupana em sentido estrito caso dos ativos detidos por fundos de penso, correspondentes ao montante de contribuies ao plano e a poupana em sentido amplo, que a poupana nacional, e que tal confuso est presente no argumento segundo o qual a existncia de fundos de penso eleva o nvel de poupana em sentido amplo. A poupana representada pelos fundos de penso no tem implicaes macroeconmicas, de modo que a privatizao (de sistemas previdencirios) no necessria e nem suficiente para elevar o nvel da poupana agregada. Inclusive, perfeitamente possvel que um sistema no privatizado (estatal) atue no sentido de elevar a poupana geral. Estes autores destacam, por exemplo, o movimento de gestores pblicos nos Estados Unidos, no sentido de defender os supervits existentes no Social Security57 de demandas do resto do oramento, justamente para assegurar a existncia de poupana. Em relao questo do investimento, a questo a ser debatida a seguinte: os fundos de penso podem contribuir para investimentos produtivos? Ou, por outra, os fundos de penso podem tomar parte, como entes financiadores, de um propsito desenvolvimentista? Para autores como Lobo e Filgueiras (2005), um engano acreditar que os fundos de penso tm algum compromisso com o financiamento de investimentos produtivos. Afinal, eles teriam uma essncia inequivocamente reflexa das caractersticas gerais da atual configurao do sistema capitalista qual seja, a que gira em torno da lgica especulativa e curto-prazista, visando ganhos mximos em perodos mnimos de tempo. J Raimundo (2002) assevera que, de fato, os fundos de penso, tendo sob seu comando massas enormes de capital, no direcionaro tais recursos espontaneamente ao financiamento do investimento produtivo. Afinal, no seria da natureza do capital comportar-se dessa forma, e sim de acordo com o imperativo de se valorizar da forma mais
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Por esta razo no teria cabimento a argumentao segundo a qual reformas previdencirias de natureza capitalizada (em lugar da natureza da repartio simples) so justificveis pelo fato de conduzirem a uma ampliao da poupana, e por conseqncia do volume de investimentos produtivos etc. Como lembra Freitas (1998), a deciso de investir motivada pela busca do lucro e no pela existncia de poupana prvia. 57 A dimenso pblico-estatal do sistema previdencirio norte-americano. Esta ser vista no Captulo 3.

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imediata e com menos risco possvel. Em posio similar, para Marinho (2004) a mera potencialidade dos fundos de penso em serem aplicadores em ativos de longo prazo tambm est longe de ser suficiente para convert-los em agentes do financiamento de investimentos produtivos. Freitas (1998) afirma que no h, na literatura, uma referncia sobre a existncia de regulamentao da aplicao de ativos geridos por fundos de penso com propsitos declarada ou explicitamente desenvolvimentistas, com exceo de alguns fundos de penso de servidores pblicos patrocinados por governos estaduais e locais nos Estados Unidos. Ou seja, a rigor no existe esta exigncia de os fundos de penso investirem compulsoriamente em ativos associados ao financiamento de atividades ou setores econmicos prioritrios. No obstante, nos pases da Europa continental predominam os investimentos dos fundos de penso em bnus, que equivalem a concesses de emprstimos e aquisies de ttulos de emisso direta, o que significa um aporte de recursos importante no financiamento do investimento produtivo (Freitas, 1998). Para Raimundo (2002), os fundos de penso estrangeiros fazem uma alocao de portflio nos chamados Investimentos Economicamente Direcionados (IEDs). Os IEDs so investimentos que oferecem uma taxa de retorno competitiva, mas que tambm geram benefcios colaterais para trabalhadores e comunidades sob a forma de infra-estrutura, habitao, criao de empregos e desenvolvimento de negcios produtivos. Em termos relativos, o montante de recursos dos fundos de penso de outros pases compe uma parcela diminuta do total de seus investimentos em 1995, por exemplo, entre os fundos de penso norte-americanos e canadenses, 5,5% foram destinados a investimentos deste tipo. Embora seja um percentual baixo, em termos absolutos tal montante no pode ser desprezado foi o equivalente a 70 bilhes de dlares. Entre os IEDs, situam-se investimentos em habitao, outros imveis, financiamento de pequenas empresas, venture capital e outros tipos (Raimundo, 2002). Em pases como Estados Unidos, Reino Unido, Irlanda e Dinamarca, os fundos de penso respondiam, respectivamente, por 47%, 30%, 36% e 32% do financiamento de empresas emergentes. Em outros pases europeus, contudo, este papel cumprido em maior

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grau por bancos comerciais, com os fundos de penso no tendo mais do que 20% dos recursos levantados para projetos desta natureza (Freitas, 1998). Tanto Freitas (1998) quanto Raimundo (2002) e Lobo e Filgueiras (2005), observando a condio atual do capitalismo contemporneo, bem como alguns contextos empricos especficos Freitas comenta, por exemplo, a experincia norte-americana , constatam que os fundos de penso, expressando nitidamente uma preferncia pela liquidez, comportam-se geralmente como investidores em busca por altos rendimentos correntes, em vez de retornos sustentados para investimentos estveis. Tal comportamento, dada a colossal massa de recursos que manejam, contribui decisivamente para um grande aumento da volatilidade e instabilidade dos mercados financeiros. No caso norte-americano, a preferncia pelo curto prazo e pela liquidez acaba por dificultar o financiamento dos investimentos de longo prazo, pois um nmero cada vez maior de empresas acaba por sucumbir enorme atrao gravitacional exercida pela gigantesca massa de ativos empregada, pelos fundos, em operaes de curto prazo, e tambm passam a adotar um horizonte curto-prazista (Freitas, 1998). Sacrifica-se, portanto, o crescimento no longo prazo o qual demanda investimentos com pesquisa, desenvolvimento e inovao, os quais, por definio, exigem um tempo de maturao maior para dar retorno em detrimento de apostas altas em transaes financeiras de risco elevado, consideradas o caminho mais rpido para a gerao de riqueza. No Chile, um importante argumento utilizado pelos defensores da reforma previdenciria de 198158 foi que os fundos privados contribuiriam decisivamente para a formao e consolidao de um mercado de capitais no pas que gerasse fundos para investimentos produtivos (Gripp, 2009). De fato, passados mais de vinte anos desde a reforma, e dado que o nmero de contribuintes ao sistema elevado em relao aos aposentados, os fundos de penso chilenos cresceram muito e adquiriram grande importncia no mercado financeiro, servindo como uma das mais importantes fontes de liquidez. Eles ajudaram a sedimentar a confiana (interna e externa) no mercado de capitais, estimularam o crescimento de companhias seguradoras e foram fundamentais no processo de troca da dvida externa por dvida

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Que transformar o sistema previdencirio, de pblico e organizado sob o regime de repartio simples, em privado e organizado em regime de capitalizao. Tal discusso ser feita no Captulo 3.

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interna. As AFPs59 tornaram-se as maiores investidoras no mercado financeiro e credoras das dvidas imobilirias (Uthoff apud Gripp, 2009). De indiscutvel importncia no desenvolvimento do mercado de capitais do pas, o efeito direto dos fundos de penso chilenos sobre o investimento produtivo nacional j de mais difcil avaliao, j que grande parte dos investimentos dos fundos feita em aes ou outros instrumentos financeiros, cuja valorizao no provm necessariamente da criao material de riqueza. Alm disso, mais de dos investimentos das AFPs foi feito no exterior, o que levou o Banco Mundial a considerar o Chile um grande exportador de capitais (Gripp, 2009). Tal situao leva Ghillarducci e Libana (2000) a constatar que os gestores dos fundos no tm como objetivo a promoo do desenvolvimento econmico em nvel regional ou nacional. H muito poucas iniciativas em frentes neste sentido, como real estate, projetos de desenvolvimento local e venture capital. Para Gripp (2009), num primeiro momento o portflio das AFPs era majoritariamente composto por instrumentos indexados (ttulos do Banco Central, letras hipotecrias e depsitos pr-fixados). Posteriormente foram autorizadas a comprar aes e bnus de empresas privadas, e logo a seguir a participao de instrumentos estrangeiros. Em todo caso, preservou-se em geral a opo pelo curto prazo e pela liquidez. Contudo, a despeito da argumentao de Lobo e Filgueiras (2005, p. 23), discutvel a hiptese segundo a qual os fundos de penso teriam uma real natureza, ou uma essncia, irredutvel ou imutvel. Tal hiptese parece sugerir que os fundos de penso seriam um fenmeno cujas tendncias estruturais seriam na verdade determinaes oriundas de uma lgica objetiva, impessoal e irrefrevel em seu movimento. Estes mesmos autores, comentando a atuao dos fundos de penso no Brasil, reconhecem que, no obstante as condies estruturais atuais da economia brasileira (taxas de juros elevadas, a fim de manter a economia nacional, liberalizada segundo os cnones da ortodoxia liberal, aberta e em contato com os fluxos de capitais externos), h a possibilidade de reverso destas condies atravs de mudana no modelo de desenvolvimento do pas (idem, p. 24). Ou seja, se os fundos de penso operam em funo

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Administradoras de Fondos de Pensiones, resultantes da privatizao do sistema previdencirio chileno. Sobre elas se falar no Captulo 3.

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de um determinado modelo macroeconmico, perde fora a hiptese de que aqueles teriam uma essncia ou natureza, a qual seria, por definio, invarivel. O prprio fato de que os fundos de penso experimentam diferenas em sua atuao tanto ao longo do tempo quanto nos diversos pases em que existem, j deveria ser suficiente para tornar discutvel quaisquer juzos taxativos acerca do que eles so. Davis (1988), analisando a trajetria dos fundos de penso em cinco pases (EUA, Reino Unido, Canad, Alemanha e Japo) entre 1966 e 1985, constata que h importantes diferenas entre os fundos de penso, relativas ao modo como selecionam os ativos componentes de suas respectivas carteiras. Isso se explicaria, segundo o autor, por diferenas nas condies dos mercados de capitais, nos objetivos estratgicos das instituies e na existncia de regulamentaes e controles diferenciados. No mesmo sentido, para Blome, Fachinger, Franzen, Scheuenstuhl e Yermo (2007), a regulao atua em diferentes nveis, mudando o perfil das contribuies e do financiamento dos fundos e assim afetando a liquidez e a estratgia de investimento do patrocinador. Para Raimundo (2002), h de considerar que a deciso de como alocar os recursos administrados pelos fundos de penso leva em conta o peso de fatores subjetivos, do ambiente institucional, do conhecimento (informao) e, principalmente, do cenrio macroeconmico. Se, por exemplo, h um ambiente caracterizado por estabilidade monetria e crescimento econmico, mais a presena de instituies slidas portanto, um ambiente com baixa volatilidade de preos os agentes podem se permitir uma menor preferncia pela liquidez e uma maior disposio para o risco, alocando recursos em outras modalidades de investimentos (infra-estrutura, produtivos, jovens empresas etc.). Por outro lado, segue o autor, ao se priorizar a lgica de mercado como mecanismo alocador de recursos, a tendncia ser a opo, pelos administradores dos fundos de penso, de aplicaes nos mercados financeiros e securities de alta liquidez e baixo risco (como ttulos do governo ou aes de grandes corporaes, em geral e posies minoritrias), em detrimento do direcionamento mais efetivo de recursos a arranjos direta ou indiretamente ligados ao investimento produtivo. Por isso, conclui Raimundo, dado que no haver direcionamento espontneo dos recursos dos fundos de penso para investimentos em infra-estrutura e produtivos, tal realidade s ser possvel se for levada a tanto por um projeto estratgico comandado pelo 89

Estado, que desta forma deve reassumir o seu papel como ente articulador central e principal fomentador do desenvolvimento econmico. Em posio similar se coloca Vitols (1995), para quem o Estado, no que tange capacidade de regulamentar o sistema financeiro nacional, ainda retm autonomia regulatria significativa. Por fim, Freitas (1998) sugere que caberia s polticas pblicas a definio de metas para as prticas de investimento dos fundos e para uma funo apropriada no mercado de capitais nacional. O Estado poderia tanto regulamentar prticas de investimento dos fundos como interferir em sua atuao mediante polticas tributrias por exemplo, um maior tributo a ganhos de capital em ativos conservados em carteira por menos de um ano, e um menor tributo (ou iseno) para ganhos obtidos em ativos conservados por cinco anos ou mais (idem, p. 93). Concluses Dentro do contexto geral de transformaes do capitalismo contemporneo, e como uma das foras-motrizes de tal processo, os investidores institucionais foram se expandindo e se disseminando paralelamente ao processo de mundializao financeira. Sua importncia no capitalismo contemporneo se deve ao papel central que ocupam na nova ordem sistmica do capital. A liberalizao, mais a financeirizao, deslocam o eixo de comando ou de determinao geral da dinmica econmica, eixo este que passar a ser a esfera financeira hipertrofiada mundialmente. E, dada a sua condio de aglutinadores de imensas quantidades de recursos monetrios, os fundos de penso (entre outros investidores institucionais) pressionam no sentido de ampliar ainda mais o universo de modalidades ou mecanismos de ganhos financeiros, e tratam de, ao mesmo tempo, aplicar volumes gigantescos de recursos neste mesmo circuito financeiro. Dado o tamanho dos fundos, mais o processo geral de desregulamentao dos movimentos de capitais especulativo-financeiros, o resultado produzido foi um ambiente econmico extremamente instvel, embora correspondente tendncia das economias capitalistas ao desequilbrio e crise. No obstante a existncia de um movimento mais geral de tentativa de reordenao da economia capitalista mundial segundo os moldes do liberalismo e do imprio das finanas, h de se considerar a questo da permanncia de modelos ou de variedades de capitalismo. Estes, em seus respectivos pases ou regies de origem, se apresentam como 90

formas distintas de organizar as sociedades capitalistas e suas respectivas formas de relacionamento entre as classes, parques produtivos e sistemas de financiamento. Tal diversidade de modos de capitalismo deve ser considerada ao se discutir a questo dos fundos de penso e de seu (s) papel (is) relativos aos seus beneficirios diretos e ao estado geral da economia (e da produo). Esta discusso, por sua vez, faz sentido na perspectiva de um movimento sindical j disposto a focar sua ateno aos direitos e benefcios de trabalhadores inativos, bem como ao estado geral da economia (o que interessa aos trabalhadores ativos). Os fundos de penso ganharam fora e expresso sob a gide de um capitalismo crescentemente liberalizado e (hiper) financeirizado. Mas, ao contrrio do que se pode supor, os fundos no necessariamente expressam uma nica ou invarivel condio, como a de reflexos de um capitalismo liderado pela finana e (des) estruturado pelos princpios do liberalismo. At por que o prprio capitalismo admite variaes de forma, com implicaes no desprezveis em seu contedo. Assim, desde que integrados a um projeto estratgico de Estado que os direcione para o desenvolvimento econmico e social, os fundos de penso poderiam adquirir um perfil diferenciado do que o que possuem na vigncia e expanso de modalidades de capitalismo engendradas pelo liberalismo e pela supremacia da finana. no sentido mais geral de uma interveno poltica visando ganhos diversos para as classes assalariadas no interior do atual sistema econmico, que se inscreve parcela crescente do movimento sindical, tanto internacionalmente quanto no Brasil. Da a busca, pelo sindicalismo, em penetrar o universo econmico-financeiro em que habitam os fundos de penso. Por fim, deve-se destacar o fato de que os fundos de penso inscrevem-se no apenas no plano estrito da interveno na dinmica macroeconmica, mas tambm (ou primariamente) na dimenso dos direitos, de trabalhadores ou cidados, relativos seguridade social, a condies de vida dignas aps a idade ativa etc. O captulo seguinte tratar, portanto, das experincias internacionais de reforma dos sistemas previdencirios ocorrida em diversos pases e da participao do sindicalismo neste processo.

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CAPTULO 3 Sistemas Previdencirios, reformas e sindicalismo: a experincia internacional

Introduo Os fundos de penso, no obstante a sua emergncia, expanso e consolidao como agentes centrais na nova arquitetura econmico-financeira capitalista, caracterizam-se primariamente por serem reservatrios de recursos que expressam a existncia de direitos previdencirios de seus beneficirios. Esta dimenso dos fundos de penso os coloca, em princpio, em rota de coliso com os sistemas previdencirios pblico-estatais. O objetivo deste captulo ser, portanto, levantar e discutir o ciclo de reformas dos sistemas previdencirios ocorrido em diversos pases, como parte da meta de se abrir o caminho para a expanso dos fundos de penso. Dado o contexto de alguns pases, especialmente na Europa continental, em que h amplos e generosos sistemas de previdncia pblico-estatal, a ocorrncia de reformas previdencirias parte do movimento geral de crtica liberalizante do Estado de Bem-Estar Social (como visto no primeiro captulo deste trabalho), bem como da tentativa de remoo ou de restrio da abrangncia e poder do Welfare State. Dada uma conjuntura econmica e poltico-ideolgica adversa existncia do Estado de Bem-Estar Social e de amplos direitos trabalhistas, ganha impulso a ofensiva liberal-conservadora. Esta mesma conjuntura adversa atinge, tambm como visto anteriormente, a classe trabalhadora, na forma de crises econmicas que elevam os nveis de desemprego e de precarizao do trabalho, correndo assim as bases sobre as quais se estruturam os sindicatos, que desta forma entram em um longo perodo de crise. Conforme lembra Antunes (1995, 2000), diversos pases industrializados, que ento contavam com movimentos sindicais fortes, enfrentam uma tendncia de dessindicalizao (ainda que, como ressalva o autor, tal processo no deva ser visto de modo homogneo para o sindicalismo no conjunto de pases observados). A fragmentao, heterogeneizao e complexificao da classe-que-vive-do-trabalho tem dificuldades para se adequar nova 93

realidade laboral-produtiva. No contexto geral da crise do sindicalismo ocorrem tendncias tais como a da individualizao crescente das relaes de trabalho, da desregulamentao e flexibilizao do mercado de trabalho, do recuo geral do sindicalismo para a posio da participao ou legitimao de aspectos da nova ordem hostis aos trabalhadores etc. A crise do sindicalismo leva alguns autores a sugerirem que a suposta emergncia de uma sociedade ps-industrial ou em processo de desindustrializao tornaria praticamente impossvel a sobrevivncia dos sindicatos fundamentados na perspectivada sociedade industrial, da a tendncia geral de dessindicalizao (Rodrigues, 2002). Em contraste a posicionamentos deste tipo, h posicionamentos que afirmam que o sindicalismo, quando visto em um conjunto mais amplo de pases, bem como em outros setores econmicos que no apenas o industrial, passa por mutaes, mas que no autorizam a concluso de que estariam em processo generalizado ou inexorvel de decadncia histrica. o caso de Boito Jr. (2003a), para quem, em regies recentemente industrializadas, como o exemplo de alguns pases asiticos, e em setores como o de servios, no mbito da classe mdia ou no setor pblico, o sindicalismo segue vivo, e at em expanso. No obstante, h uma quase unanimidade da literatura especializada quanto ao perodo de crise em que o sindicalismo entrou, por obra do conjunto de transformaes ocorridas nas sociedades capitalistas nas ltimas dcadas. Enfraquecido em suas bases e relativamente desorientado em funo do avano liberalizante e da consolidao do capitalismo liderado pela finana, os sindicatos devem encarar o cerco montado contra os direitos sociais e trabalhistas e, no que interessa especificamente a este trabalho, s conquistas cristalizadas nos sistemas de previdncia pblico-estatal, um ambiente que contou, de modos e graus diversos, com a participao do movimento sindical, e do qual no raro ele participa, direta ou indiretamente. Da a necessidade de se fazer um levantamento das experincias de reformulao almejada ou concretizada de instituies estatais previdencirias, componentes dos sistemas pblicos de bem-estar social em diversas sociedades, bem como se situou o movimento sindical em relao a tais experincias. Trs itens compem o captulo. No primeiro, sero tecidas consideraes gerais sobre o Welfare State, sua estrutura geral, variaes histrico-concretas e a questo da sua crise. 94

Neste item tambm haver uma discusso em torno da noo de regime de recursos e de direitos sobre recursos, a fim de abarcar com mais propriedade as particularidades dos direitos previdencirios. No segundo item sero resenhados estudos referentes a diversos sistemas previdencirios nacionais, suas caractersticas gerais e os processos de reforma ocorridos nos mesmos em favor da expanso dos fundos de penso. Finalmente, ser abordada a questo dos direitos sociais e do papel do sindicalismo neste sentido, discutindo-se a questo dos pr-requisitos e implicaes polticos e institucionais a serem considerados no processo da reforma. 1. Notas sobre o Welfare State No captulo 1 o tema do Estado de Bem-Estar Social foi abordado de maneira preliminar, tanto para compor um retrato sucinto da fase do capitalismo comumente chamada de Anos Dourados ou Era Dourada, quanto para lembrar as motivaes e implicaes polticas presentes nas transformaes ocorridas na dinmica de reproduo do sistema capitalista. Aqui, o objetivo deter-se um pouco mais sobre a natureza do Welfare State enquanto fenmeno histrico-social, a fim de aclarar as relaes existentes entre tal conformao poltico-institucional e as classes sociais, notadamente a classe trabalhadora e o movimento sindical. Com isso, pretende-se descrever com mais propriedade o cenrio em que se daro as tentativas de reforma orientadas pelos princpios da nova ordem capitalista, quais sejam, o ressurgimento do liberalismo, a flexibilizao e o imprio da finana, princpios que, como j analisado, constituem um desenho laboral-corporativo e socioeconmico em que os fundos de penso so hegemnicos. 1.1 Definies, enfoques tericos e tipos de Welfare State 1.1.1 Definies de Welfare State A respeito do Welfare State, Marta Arretche o descreve como um fenmeno do sculo XX, expresso pela generalizao, no ps-II Guerra em quase todos os pases capitalistas desenvolvidos, de conjuntos articulados de programas de proteo social, assegurando direitos como a aposentadoria, habitao, educao, sade etc. (Arretche, 1996).

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No incio de sua resenha sobre teorias e tipologias acerca da emergncia e desenvolvimento do Welfare State, Liana Aureliano e Sonia Draibe trazem algumas definies correntes, antes de entrarem na discusso em torno das distintas correntes tericas que se debruam sobre o tema. Em Briggs, por exemplo, o Welfare State consiste no uso deliberado do poder organizado (poltico e administrativo) num esforo de modificao do jogo das foras do mercado em trs direes: garantindo aos indivduos e famlias uma renda mnima, independentemente do valor de mercado de sal trabalho ou de sua propriedade; restringindo o arco de insegurana, colocando os indivduos e famlias em condies de fazer frente a contingncias como a doena, a velhice e a desocupao; e a garantia, estendida a todos os cidados os mais altos padres de uma gama reconhecida de servios sociais (apud Aureliano; Draibe, 1989). Wilenski (apud Aureliano; Draibe, 1989) lembra o carter da poltica social como direito, em vez de como caridade, em sua definio, pela qual o Welfare State possui como essncia um padro mnimo, garantido pelo Estado, de renda, alimentao, sade, alojamento e instruo, a qualquer cidado. Do conjunto de definies exibidas por tais autoras, os elementos que valeria a pena sublinhar so, em referncia ao tema do Welfare State: 1) a proviso estatal das polticas; 2) uma determinada relao entre Estado e mercado, em que o primeiro se incumbir de alterar o livre movimento e os resultados socialmente adversos do segundo; 3) a presena da noo de substituio de renda, quando esta perdida (temporria ou permanentemente) em virtude dos riscos normais prprios em uma sociedade e sua economia de mercado, incluindo-se aqueles que esto fora do mercado. Nos modernos Estados de Bem-Estar Social, portanto, as polticas tm como referencial o conjunto dos cidados (e no apenas o trabalhador contributivo), os quais tero naquelas a garantia do exerccio de um direito, e no de uma expresso de benevolncia do Estado. E os direitos sociais incluem a alimentao, a habitao, a sade e a educao como seu ncleo duro, j na concepo sugerida por Titmus (apud Aureliano; Draibe, 1989). 1.1.2 Correntes tericas de interpretao do Welfare State como fenmeno A imensa literatura produzida a respeito do Welfare State no poderia sequer ser condensada no espao deste trabalho. Deste modo, prope-se apenas realizar uma descrio 96

das grandes correntes terico-interpretativas da gnese, das tipologias consagradas e, no final, das condies histricas gerais que estariam na raiz da emergncia e consolidao do Welfare State. Para Jens Alber, caberia falar em quatro grandes correntes tericas de interpretao do Welfare State, dispostas em duas linhas de demarcao. A principal linha de demarcao ope os modelos pluralistas e os modelos marxistas, e a segunda linha subdivide cada uma destas orientaes em dois tipos de abordagem, a funcionalista e a conflitualista (teorias de conflito) (Alber apud Aureliano; Draibe, 1989). Os pluralistas concebem a instituio do Welfare como um produto geral dos processos de crescimento e diferenciao que acompanham a modernizao da sociedade. Em sua variante funcionalista, as polticas sociais so relacionadas s exigncias impostas pelo aumento e generalizao dos riscos gerados pelos processos de industrializao e urbanizao, os quais so, por sua vez, alimentados e alimentadores de um alargamento e complexificao das instncias organizacionais ou burocrticas (pblicas e privadas). E em sua vertente conflitualista, o Welfare expressa demandas crescentes, alimentadas pelos processos de mobilizao social e poltica que so acompanhadas pelos direitos de associao e pela democratizao do direito ao voto. Os marxistas enxergam a poltica social como um produto especfico do desenvolvimento capitalista, indispensvel para garantir a acumulao de capital, assim como para regular os conflitos de classe. Em sua verso funcionalista, a poltica social entendida como exigncia do desenvolvimento econmico, dada a ameaa que a exacerbao da explorao capitalista impe sobre a reproduo da fora de trabalho. E em sua variante conflitualista, embora considere as transformaes de ordem estrutural, remete o desenvolvimento da poltica social aos protestos coletivos e luta de classes (Aureliano; Draibe, 1989). Na tradio do conflito, tanto marxistas quanto pluralistas podem privilegiar tanto as demandas originadas de baixo as reivindicaes do movimento operrio e seu poder de persuaso , quanto as iniciativas do alto o movimento das elites ou setores dominantes em defesa de seu prprio poder. Em comum (ainda que no de modo idntico, evidentemente), os conflitualistas marxistas e pluralistas tambm compartilham a idia de

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que no possvel deduzir direta ou absolutamente a reao do Estado no plano de sua ao social da estrutura socioeconmica, embora esta deva ser considerada. E, no quadro analtico funcionalista, tanto pluralistas quanto marxistas no negam que os conflitos polticos atravessam o desenvolvimento das polticas sociais. Entretanto, tais polticas so entendidas sobretudo como aes preventivas, quase uma necessidade sistmica para a conservao e desenvolvimento da sociedade (Aureliano; Draibe, 1989). Buscando explicitar os argumentos explicativos do surgimento do Welfare State, mais do que propriamente a filiao terico-ideolgica dos autores, Arretche (1996) subdivide os diversos argumentos em duas grandes ordens: 1) a dos argumentos pelos quais so predominantemente de ordem econmica os condicionantes da emergncia e

desenvolvimento do Welfare State; e 2) a dos argumentos segundo os quais so de ordem predominantemente poltica os condicionantes da emergncia e desenvolvimento do mesmo. A primeira ordem de argumentos, por sua vez, subdivide-se em duas vertentes. Em uma delas, o Welfare State um desdobramento necessrio das mudanas postas em marcha pela industrializao das sociedades. Arretche agrupa aqui nomes como Titmuss, Wilensky, Lebeaux e Marshall. Para autores como H. Wilensky e C. Lebeaux, claramente o processo de industrializao que, sobrepondo-se a outras dimenses sociais (culturais, poltico-ideolgicas etc.), gera uma dinmica que necessariamente leva ao surgimento do Welfare State (Arretche, 1996). Em suma, afirmam que a industrializao leva ao crescimento demogrfico e elevao da produo da riqueza aquele fator de demanda da industrializao e ao mesmo tempo um problema social, enquanto esta resultado da industrializao e financiadora das polticas estatais de combate ao problema social. Para Aureliano e Draibe (1989), baseadas em Jens Alber, Wilenski e Lebeaux pertencem a uma tradio durkheiminiana/funcionalista, na vertente pluralista. Na segunda vertente da primeira ordem, o Welfare State entendido como uma resposta s necessidades de acumulao e legitimao da ordem capitalista. Arretche rene aqui autores como Claus Offe e James OConnor. Tais autores estabelecem uma relao direta entre as necessidades postas pelo processo de acumulao capitalista e funes desempenhadas pelo Estado, ainda que no passem pela demonstrao de por quais razes

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o Estado capitalista desempenha tais funes, ou como estas, atendendo quelas necessidades, transformam-se em polticas. Assim, para Offe, o Welfare State funcional s exigncias da reproduo ampliada do capital na medida em que o capitalismo destri, em seu avano, formas anteriores de vida social, gera problemas sociais especficos, os quais devem ser compensados pela existncia do Welfare. Offe nega explicitamente determinantes de ordem poltica na emergncia dos programas sociais a lgica do Welfare State no a da realizao de objetivos humanos em si mesmos vlidos, e sim uma preveno, tecnocrtica e apoltica, de problemas sociais potencialmente desastrosos, uma reao necessria a presses sociais60. Em OConnor, o Estado capitalista tem que desempenhar duas funes bsicas manter ou criar as condies para que seja possvel a expanso do regime de acumulao de capital; e manter ou criar condies de harmonia social. As duas funes correspondem s necessidades de o Estado garantir as fontes de sua prpria sustentao (capacidade de produo de excedentes econmicos, ou os impostos incidentes sobre tais excedentes) e a sua legitimidade (base de suas lealdades e apoios) (Arretche, 1996). Aureliano e Draibe (1989) concordam com o enquadramento de autores como OConnor e Offe na vertente marxista/funcionalista. Quanto aos argumentos de segunda ordem sugeridos por Arretche quais sejam, os que afirmam que os condicionantes da emergncia e desenvolvimento do Welfare State so principalmente de ordem poltica , eles tambm admitiriam dois subgrupos. O primeiro traz o argumento de que o Welfare State o resultado de uma ampliao progressiva de direitos, dos civis aos polticos, dos polticos aos sociais. T. H. Marshall seria o nome mais conhecido nesta vertente, que propugna a ampliao crescente do contedo da cidadania. Em sentido similar, e derivando o moderno Estado de Bem-Estar do Estado-protetor liberal clssico aquele seria uma espcie de radicalizao deste (sob o efeito do movimento democrtico e igualitrio) , est Pierre Rosanvallon. De acordo com o esquema classificatrio de Alber destacado por Aureliano e Draibe (1989), tais autores estariam no campo do conflitualismo pluralista.

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Arretche lembra que o pensamento de Offe no fcil de analisar, dada a sua heterogeneidade ao longo do tempo. Aqui pinamos as notas de Offe mais propriamente preocupadas s questes relativas s condies de emergncia dos programas sociais estatais.

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Outra variante nesta segunda ordem de argumentos afirmar geralmente que o Welfare State resultado de um acordo entre capital e trabalho organizado. Arretche (1996) destaca aqui o trabalho de Ian Gough. Embora inicialmente se aproxime da abordagem de OConnor quanto possibilidade (para OConnor, necessidade) de as polticas sociais desempenharem funes relativas garantia da acumulao de capital, reproduo da fora de trabalho e legitimao social, Gough recusa o pressuposto de que o Estado essencialmente uma criatura do capitalismo, e, portanto, inteiramente submissa perspectiva da classe dominante e da dinmica de acumulao do capital. Em Gough h uma separao entre esferas poltica e econmica que permite uma autonomia relativa do Estado e uma significativa margem de manobra no campo decisrio estatal. No obstante, sua concordncia inicial com OConnor repele aproximaes com o campo pluralista, o qual v o campo estatal como essencialmente neutro. Para Gough, no interior do aparelho de Estado h espao para que a luta de classes origine programas ou polticas de melhoria das condies de vida da classe assalariada. A presso da classe trabalhadora (por massa extraparlamentar, por representantes no parlamento etc.), em formas e graus diversos, implica em modalidades igualmente diversas de prestao de servios sociais. Para ele, os fatores que influenciam o desenvolvimento de polticas sociais seriam, portanto, a luta/presso da classe trabalhadora, a centralizao do Estado e a influncia daquela sobre este. Conforme Arretche:
Neste sentido, mesmo a reformulao do Estado em direo a formas mais centralizadas de formulao de polticas ainda que a gesto possa ser delegada a instncias locais foi essencialmente uma reao da classe capitalista, ameaada em sua reproduo pela fora do movimento social organizado. No caso do Welfare State, isto implicou, no perodo do ps-guerra, a coincidncia de interesses entre capital e trabalho, ainda que por diferentes razes. (...) A classe trabalhadora, porque qualquer poltica que atenue as dificuldades e modifique o jogo cego das foras de mercado bem-vinda. A classe capitalista, porque isto reduz o descontentamento da classe trabalhadora, prov novas modalidades de integrao e controle sobre esta classe e oferece ainda benefcios ideolgicos e econmicos (Arretche, 1996, p. 43).

Em linhas muito gerais seria esta a descrio das duas ordens de argumentos sobre o surgimento e desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social. Quanto diversidade de Welfare States existentes, ambas as ordens de argumentos oferecem modalidades de classificao daqueles, sendo as mais conhecidas as formulaes de Titmuss e EspingAndersen. 100

1.1.3 Tipologias e condies histricas gerais para o surgimento de Welfare States No campo dos estudos comparados dos vrios tipos e padres de poltica social, o esquema de Titmuss delineia trs modelos de Welfare State: o modelo residual, o modelo meritocrtico e o modelo institucional-distributivo. No modelo residual, a poltica social intervm ex-post, quando os canais naturais e tradicionais de satisfao das necessidades (famlia, rede de parentesco, mercado) no esto em condies de resolver exigncias determinadas do indivduo. Neste sentido, a interveno tem carter temporrio, devendo cessar assim que eliminado o estado de emergncia que a provocou inicialmente. um modelo seletivo, pois que dirigido a grupos particulares de indivduos. Os Estados Unidos seriam uma aproximao emprica adequada a tal tipo (Aureliano; Draibe, 1989). O modelo meritocrtico-particularista, por sua vez, baseia-se na premissa de que cada indivduo deve estar em condies de resolver suas prprias necessidades, baseado em seu trabalho, mrito, desempenho profissional ou produtividade. A poltica social intervm apenas parcialmente, num movimento de correo da dinmica do mercado, e sendo, portanto, complementar instituio econmica. Tanto este modelo quanto o anterior se curvam premissa de que o papel fundamental o realizado pelo mercado. No primeiro, a poltica social tem um espao marginal, e dirige-se aos estratos mais empobrecidos ou miserveis, incapazes de resolver suas necessidades atravs dos mecanismos do mercado (seguros, sistema bancrio, previdncia e sade, etc.). J no segundo modelo cuja aproximao emprica poderia ser a Alemanha , embora esteja presente tambm a nfase nas virtudes e possibilidades do mercado, reconhece-se em grau maior a necessidade de aes corretivas e complementares do Estado, justificando a instituio de um sistema mais extenso de Welfare (Aureliano; Draibe, 1989). E o terceiro modelo institucional-redistributivo considera o sistema de Welfare como elemento importante e constitutivo da sociedade contempornea, atuando na produo e distribuio de bens e servios sociais extra-mercado, os quais so garantidos a todos os cidados, que deste modo encontram-se universalmente cobertos e protegidos. A partir de uma noo historicamente definida de mnimos de necessidades e condies de vida, este modelo remete instituio da renda mnima e dos mecanismos de integrao de renda, bem como a constituio de sistemas pblicos gratuitos na prestao de servios essenciais, particularmente os de sade. Pases escandinavos seriam descritos por tal tipo,

101

cuja premissa a de que o mercado incapaz de alocar, por si prprio, recursos de modo a eliminar a pobreza, atual ou futura (Aureliano; Draibe, 1989). Aureliano e Draibe lembram que um ponto fraco da tipologia seu natural esquematismo, alm de uma dificuldade em diferenciar praticamente os dois primeiros tipos. A tipologia de Esping-Andersen feita a partir da noo segundo a qual a capacidade de mobilizao de poder da classe trabalhadora no interior de diferentes matrizes de poder leva a diferentes Welfare States. Para ele, a defesa das polticas sociais fez parte do prprio processo de constituio da classe trabalhadora para si.
Dito de outro modo, a classe trabalhadora tem objetivos histricos de emancipao, quais sejam, a desmercadorizao da fora de trabalho e do consumo, a reestratificao da sociedade de acordo com o princpio da solidariedade, correes redistributivas das desigualdades produzidas pelo mercado e a institucionalizao do pleno emprego. O debate em torno da possibilidade de que a adoo das polticas sociais viesse a constituir-se em um instrumento da construo e do fortalecimento destes objetivos fez parte da formao mesma dos movimentos operrios. Progressivamente, a concepo socialdemocrata de que a reforma social contribuiria para o fortalecimento da capacidade de presso da classe trabalhadora viabilizou-se como uma alternativa real de poltica (Arretche, 1996, p. 46).

Para Esping-Andersen,

as

variveis

analticas a

serem

consideradas so

principalmente de ordem poltica e institucional: a capacidade de presso da classe trabalhadora na defesa de interesses histricos e as caractersticas institucionais do Welfare State. Nos 18 pases que ele analisa, tal correlao altamente positiva. E os recursos de poder poltico da classe trabalhadora avaliados so o grau de sindicalizao e a fora da esquerda no parlamento, o que justifica o uso de indicadores como o tempo de durao de governos socialistas e a proporo de socialistas nos parlamentos. Por outro lado, dado o carter relacional do poder, Esping-Andersen leva em conta tambm a tendncia ao fracionamento da direita, o que corresponde a uma maior ou menor capacidade de mobilizao contrria s iniciativas do governo socialista (Arretche, 1996). Os trs modelos de Welfare State identificados por Esping-Andersen seriam o modelo liberal, o modelo conservador-corporativista e o modelo socialdemocrata. No regime liberal imperante em pases como EUA, Austrlia, Canad e Sua incluem-se pases em que os movimentos operrios so fracos eleitoralmente e o impulso burgus foi especialmente forte na constituio da sociedade. Ainda que existam princpios universalistas em tais regimes, eles se referem mais universalizao das oportunidades do que dos resultados, 102

educando o indivduo desde cedo busca pela autoproteo. So estreitos os limites para a interveno estatal e mximo o escopo para o mercado na distribuio dos servios. As polticas sociais so desenhadas de modo a maximizar o status de mercadoria do trabalhador individual, e orientadas segundo critrios de mrito, que seleciona e focaliza os beneficirios. Financiam-se basicamente na contribuio individual (Arretche, 1996). O sistema pblico/estatal, baseado em recursos fiscais e cobertura universal, limitam-se preveno da extrema pobreza, com baixa transferncia de recursos e benefcios do tipo means tested (teste de meios) ou seja, subsdios bsicos destinados a indivduos ou famlias que satisfaam determinados critrios para receberem o benefcio (Drger, 2003). O regime ou modelo conservador-corporativista prevaleceria em pases como Alemanha, Frana, ustria, Blgica, Itlia e Japo. Pases em que as instituies religiosas (a Igreja Catlica, principalmente) teve poderoso papel nas reformas sociais, com um histrico de absolutismo forte e lentamente abolido, e nos quais a revoluo ideolgica burguesa foi fraca, incompleta ou praticamente ausente. A marca o forte intervencionismo estatal, destinado a promover lealdade e obedincia ao Estado, para bloquear influncias socialistas ou liberais. Os sistemas de proteo possuem um forte trao corporativista, baseando-se principalmente no seguro social sob a forma de contribuies dos trabalhadores, embora prevejam tambm uma renda mnima para os que no podem ou no conseguem se integrar ao mercado de trabalho, que possuem renda muito baixa etc. (Drger, 2003). Finalmente, o regime socialdemocrata desenvolveu-se no norte da Europa, nos pases escandinavos. Neles o movimento operrio conseguiu expressar-se politicamente atravs de partidos socialdemocratas e manter o controle parlamentar por significativos perodos de tempo, traduzindo seus objetivos histricos em um sistema de proteo social abrangente, com cobertura universal e benefcios desvinculados do montante de contribuio efetuado pelo beneficirio potencial. O princpio dominante o de assegurar os mnimos sociais, segundo critrios de equalizao, e no de mrito (Arretche, 1996). O sistema de seguridade, baseado principalmente em recursos fiscais, universal e generoso, embora tambm possa contar com recursos suplementares oriundos de seguros sociais na forma contributiva (Drger, 2003).

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Jos Luis Fiori, ao tomar em conjunto as anlises feitas por autores como Claus Offe, Gosta Esping-Andersen, Ramesh Mirsha e T.H. Marshall, entre outros, identifica quatro grandes pilares sobre os quais se assentam a viabilidade e o sucesso dos Welfare contemporneos, em uma perspectiva histrica e societal. O primeiro pilar se refere a fatores materiais e econmicos, os quais se manifestam na forma: A) da generalizao do paradigma fordista; B) da existncia de consensos suprapartidrios em torno de valores como o crescimento e o pleno emprego; C) de consensos paralelos em torno das polticas keynesianas; D) da manuteno de um ritmo de crescimento econmico constante e sem precedentes na histria capitalista; e E) da canalizao dos ganhos fiscais crescentes por coalizes polticas socialmente orientadas, mesmo quando estas no eram lideradas pelos socialdemocratas (Fiori, 1997). O segundo pilar diz respeito ao ambiente econmico criado pelos acordos de Bretton Woods, o qual abria espao para uma composio entre o desenvolvimento dos Welfare States e a estabilidade econmica internacional. O terceiro pilar seria constitudo pelo clima de solidariedade nacional existente no ps-guerra em pases vencedores e vencidos, o qual daria lugar a uma forma de solidariedade supranacional gerada pelo novo quadro geopoltico internacional. A polarizao da Guerra Fria teria criado estmulos ou receios necessrios para a consolidao de convices socialmente orientadas em todos os governos, incluindo conservadores, democratas cristos e liberais. E o quarto pilar,

finalmente, consistiu no avano das democracias partidrias e de massa, as quais, nos pases centrais em que de fato pode-se falar de Welfare. A concorrncia eleitoral deu vazo s reivindicaes dos trabalhadores e de suas instncias representativas (partidos, sindicatos), bem como de outros setores sociais interessados no desenvolvimento de sistemas de seguridade social (Fiori, 1997). 1.2 Sociedade salarial, regime de recursos e direitos sobre os recursos Em relao a estudos e tipologias desenvolvidos sobre o Welfare State, pode-se argumentar que aqueles tenderiam a atribuir um papel central aos atores governamentais e estatais, acabando por deixar de lado o papel desempenhado pelos atores da relao salarial mesma. Estudos como o de Esping-Andersen, no obstante serem referncia obrigatria no tema do Welfare State, focalizariam a dinmica das relaes entre os partidos polticos

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representantes dos vrios grupos sociais existentes, mais do que a dinmica das relaes entre os atores sociais mesmos (Clasquin, 2004). Em contrapartida a tal entendimento, alguns autores propem o estudo das relaes existentes entre os planos da proteo social e da relao salarial, partindo da noo de salrio como elemento central em um regime de recursos, o qual expressaria a integrao de elementos mercantis e no-mercantis que constituiriam um sistema pblico de bem-estar social.
O quadro de um regime de recursos no estudo das ligaes entre emprego e proteo social baseia-se na centralidade do salrio e recursos que fluem atravs do mesmo em uma construo inter-relacionada da moderna relao salarial e dos sistemas de Welfare (Clasquin; Moncel, 2003, p. 3).

Em termos metodolgicos, tal enfoque privilegia as causas do fenmeno, bem como suas variaes, em vez dos resultados do mesmo, os quais ensejam classificaes como a de Esping-Andersen (Harvey, 2004). Mesmo reconhecendo a proteo social como fundamentalmente uma questo poltica, os estudos sobre o Welfare freqentemente reduzem a esfera poltica que caracteriza o Welfare State como um resultado da relao dinmica entre as classes sociais e os partidos polticos. O espao da ao sindical e das formas concretas de poder sobre a fonte do financiamento, o nvel e a natureza dos benefcios e dos direitos usualmente no so considerados como parte do estudo das polticas sociais. Enquanto isso, no campo das relaes industriais, os estudos realizados normalmente se concentram sobre tpicos como a sindicalizao, formas e nveis de conflito e negociao coletiva, enquanto o mercado de trabalho normalmente considerado como fundamentalmente governado por foras econmicas existentes fora do escopo da poltica (Clasquin, 2004, Clasquin; Moncel, 2003). Neste sentido, a perspectiva do regime de recursos pretende aproximar as duas realidades, levando as formas concretas dos conflitos de interesses relativos regulao tanto do salrio direto quanto indireto para o interior do estudo dos Estados de Bem-Estar Social e de sua evoluo histrica 61. Alm disso, o estudo das relaes entre Welfare e
61

Bernardette Clasquin chega a lembrar a existncia de tentativas ocorridas neste sentido, como a de Crouch que busca afinidades eletivas entre a tipologia de Esping-Andersen e a sua prpria tipologia de sistemas de relaes industriais , ou a de Carpenter e Jeffreys, que estabelecem uma conexo entre Welfare e relaes industriais em pases europeus ocidentais, enquanto estudam a influncia do modelo norte-americano sobre tal ordem de coisas. No obstante, o campo dos direitos sociais integrados relao salarial ainda permanece bastante aberto para a investigao (Clasquin, 2004).

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relaes laboral/produtivas se ocupa tambm do exame das relaes entre situaes prprias do trabalho e do no-trabalho. Benefcios sociais, como auxlios-doena, maternidade, aposentadoria e seguros-desemprego, em vez de serem interpretados como elementos funcionais reproduo do trabalho nas sociedades capitalistas, so tomados como direitos pelos quais o trabalho deve sustentar as situaes sociais de no-trabalho. Assim, a questo de quem paga pelos direitos sociais de importncia crucial, e, em alguma medida, expressa em termos monetrios a correlao de poder entre trabalhadores, empregadores e governos (Clasquin; Moncel, 2003). Finalmente, as relaes de poder institudas sobre os recursos quais sejam, o mbito dos poderes legislativo e executivo, mais as relaes trabalhistas so consideradas como lugares em que ocorrem as tenses entre capital e trabalho, e so organizadas dependendo das caractersticas sociais/culturais que condicionam sua dinmica. A construo (ou desconstruo) de direitos sobre os recursos resultam de alteraes nas alianas e na balana de poder, expressas nas deliberaes envolvendo governo, empregadores e trabalhadores, assim como no interior dos partidos polticos, da esfera sindical e das organizaes patronais (Clasquin, 2004). O conceito de salrio engloba tanto o que geralmente chamado de salrio direto quanto os direitos sociais ou, dito de outro modo, um complexo institucional que combina elementos mercantis e no-mercantis em sua constituio. Historicamente, a relao salarial como forma dominante de emprego da fora de trabalho na Europa, foi sendo progressivamente estabelecida como um entrelaamento do trabalho com regulaes relativas ao Welfare. E seja qual for o modelo de Welfare existente, a institucionalizao do fluxo de recursos que financia a proteo social, na forma de contribuies sobre o salrio ou do imposto de renda, constituiu-se como o principal componente da renda pessoal/individual. A natureza do salrio recursos, bancados pelo patro, correspondentes remunerao por uma atividade produtiva e s transferncias que financiam a proteo social estabelece uma dimenso distintiva do emprego em comparao com outras formas de trabalho, como o auto-emprego, o contrato temporrio ou por experincia, por servio etc. (Clasquin; Moncel, 2003). A partir deste conceito de salrio chega-se noo de regime de recursos o conjunto dos recursos percebidos na forma monetria direta e na forma de sustentculos 106

do sistema de proteo social e na noo de direitos sobre os recursos, os quais esto cristalizados nas formas institucionais que compe um Estado de Bem-Estar Social. Os processos de mudana nas formas institucionais dos fluxos de recursos sero alvo dos estudos comparados entre os diversos arranjos nacionais pelos quais se integram as polticas sociais e o plano das classes sociais ou do mundo laboral-econmico (Clasquin; Moncel, 2003). A natureza dos direitos sobre os recursos pode ser descrita em quatro variveis: a(s) fonte(s) dos fluxos, seu modo de distribuio, as ligaes entre fontes e benefcios e as formas de poder sobre os recursos. As diferentes combinaes destas quatro dimenses identificam os diferentes sistemas scio-institucionais existentes. Em termos empricos, a circulao dos recursos pode ser analisada a partir da observao de quatro esferas: os sistemas de relaes industriais, a estrutura da poltica pblica, a estrutura do emprego e as hierarquias sociais existentes. No interior de cada uma destas esferas as tenses existentes conduzem a transformaes no quadro geral (Welfare State e as condies concretas das classes sociais) ou seja, na distribuio dos direitos sobre os recursos , o que expressa mudanas na correlao de foras sociopolticas existentes (Clasquin, 2004). Sendo o Estado considerado no apenas como o Welfare State, mas como um ator decisivo em suas relaes com outros atores empregadores, sindicatos e movimentos sociais a disputa e determinao salarial envolve diretamente a presena dos atores sociais na forma de presso nas ruas, conflitos no local de trabalho etc. e, indiretamente, seus corpos representativos sindicatos, organizaes patronais, partidos polticos (Clasquin; Moncel, 2003). 1.2.1 O sistema previdencirio sob a tica do regime de recursos Sob o prisma do regime de recursos ou dos direitos sobre recursos, a questo previdenciria ocupa um lugar peculiar. Em seus diversos formatos institucionais histrica e socialmente existentes, a noo de aposentadoria desafiaria uma rgida diferenciao entre formas mercantis e no-mercantis de proviso social. Aos que advogam ser o sistema previdencirio uma forma de desmercantilizao, Harvey (2004) afirma que a funo primordial da aposentadoria ou penso prover seu beneficirio com poder de compra, integrando-o ao mercado de consumo.

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Alm disso, sistemas previdencirios no so necessariamente redistributivos o que seria outra forma social de desmercantilizao, podendo inclusive reproduzir situaes de desigualdade vistas socialmente ou no mbito do mercado de trabalho. Para Natali e Rhodes (2003), os sistemas previdencirios europeus trazem casos diversos de problemas relativos equidade, que consiste em uma distribuio desigual de proteo e custos entre grupos sociais e ocupacionais, bem como grandes diferenas relativas disposio de recursos financeiros para diferentes programas sociais. As dimenses pelas quais se manifestam problemas de equidade seriam: A) desigualdade inter-geracional (quando benefcios e custos se distribuem diferencialmente entre geraes); B) desigualdade intrageracional (quando h provises diferentes para diferentes grupos ocupacionais ou socioeconmicos casos, por exemplo, de modalidades atpicas de trabalho, de diferenas entre homens e mulheres etc.); e C) desigualdade de cobertura de riscos (quando, pela confuso de critrios, alguns indivduos so superprotegidos em face de determinados riscos, enquanto outros so pouco protegidos em face de outros riscos). J em favor do entendimento da penso/aposentadoria como uma forma desmercantilizada estaria Bernar Friot. Ele sustenta que penses e aposentadorias seriam uma socializao do salrio, no apenas por serem um direito intergeracional sobre recursos, mas por integrarem um sistema de empregos e salrio no mais entendidos como um simples preo de mercado para o trabalho, mas como recursos politicamente negociados. Nesta viso, penses no seriam apenas um meio social de consumir, mas expresses da criao de um direito sobre o tempo livre a aposentadoria seria um ganho contra o capital , alm de um componente integrado ao sistema salarial vigente, e que, portanto, teria a sua dinmica (e transformaes eventuais) necessariamente ligada ao plano salarial/trabalhista (Friot apud Harvey, 2004).
A emergncia histrica destes direitos sobre recursos requerem tanto o desenvolvimento de um sistema salarial unificado e que abrange toda a fora de trabalho assalariada, quanto um seguro que submete todos os empregadores e os trabalhadores em uma estrutura subscrita pelo Estado. (...) Em suma, a explanao de Friot integra o pagamento durante o emprego com o pagamento fora do emprego, argumentando que a transformao de um no pode ocorrer sem a transformao do outro. Salrios, nestes termos, so tambm uma diferente forma de direito de propriedade assim como penses: a socializao de um no pode ocorrer sem a socializao do outro (Harvey, 2004, p. 19).

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A noo de aposentadoria tambm como um direito sobre recursos ou como um direito de propriedade til para orientar a anlise dos processos de reforma dos sistemas previdencirios por outra razo. A despeito de dizerem respeito a um direito de toda a classe trabalhadora, aposentadorias e penses correspondem sempre manifestao concreta de um direito a um grupo especfico os trabalhadores aposentados e pensionistas , o que pode ser considerado um fator potencial de ciso no interior da classe trabalhadora, uma ciso de natureza intergeracional, o que influenciaria o curso das decises tomadas nos meios sindicais em tempos de reforma. No item seguinte, ser apresentada uma viso geral dos argumentos em prol da reforma previdenciria, e sero levantadas algumas experincias empricas de reformas almejadas ou realizadas sobre os sistemas previdencirios em alguns pases selecionados, bem como o modo como se comportaram os meios sindicais neste contexto. 2. O ciclo de reformas previdencirias 2.1 Viso geral dos argumentos dos reformadores A partir da dcada de 1970 comeam as presses sobre a estrutura de proteo social existente em diversos pases europeus. Para Natali e Rhodes (2004), tais presses expressam-se como desafios aos fundamentos dos sistemas de proteo social, nomeadamente um forte e constante crescimento econmico, o pleno emprego, a estabilidade familiar e a menor participao relativa da mulher no mercado de trabalho. Atuando como vigilantes da conservao dos sistemas de Welfare se colocaram os sindicatos, oferecendo, no incio, forte resistncia a quaisquer iniciativas que propusessem a reforma do sistema de previdncia pblica (Natali; Rhodes, 2004). Nos anos 80, como uma ante-sala da onda de reformas que varreria a Europa na dcada seguinte, ocorreram as reformas de Reagan e Thatcher, que fortaleceram os fundos de penso em detrimento da seguridade social em seus pases. Contudo, no restante da Europa neste perodo, prevaleceu a posio geral de se aliviar o fardo representado pelos sistemas previdencirios, e so propostas medidas como o aumento da idade de aposentadoria e a elevao do perodo de contribuio (Drger, 2003). Nos anos 90 que ganharo corpo propostas de reforma em mbito mais profundo ou sistmico. Drger (2003) sugere haver trs principais grupos de argumentaes prreforma: 1) os argumentos em torno da bomba-relgio demogrfica o aumento da 109

longevidade e a diminuio do nmero de nascimentos (e, por conseguinte, do nmero de contribuintes para a previdncia) tornaria o sistema financeiramente insustentvel; 2) os argumentos em torno dos custos do trabalho e competitividade as altas contribuies previdencirias elevariam os custos do trabalho, derrubando a competitividade e a gerao de empregos ; e 3) os argumentos referentes justia intergeracional os mais jovens, em nome da sustentabilidade de um nmero crescente de aposentados, deveriam aumentar suas contribuies, sobrecarregando-se em detrimento das geraes mais velhas, levando a conflitos ou mesmo colocando em causa o sistema de penso. Segundo Natali e Rhodes (2004), o debate que se desenvolve em torno dos sistemas previdencirios de tipo PAYG 62 divide-se em quatro elementos: viabilidade financeira (a questo demogrfica, o problema dos desequilbrios enfrentados pelos sistemas previdencirios pblico/estatais, decorrentes do dficit entre contribuintes e beneficiados pelo sistema); competitividade econmica (a crise financeira e econmica pela qual passam diversas naes, para a qual o alto custo trabalhista e previdencirio contribuiriam); equidade (os sistemas previdencirios teriam gerado desiguais distribuies de proteo, referentes s faixas etrias, entre ncleo e periferia do mercado de trabalho, entre trabalhadores e outras categorias sociais, como pensionistas etc.); e eficincia (a questo da administrao mais eficaz possvel do sistema, que deve prevenir ou corrigir desequilbrios, calibrar a cobertura para diferentes situaes de risco etc.). Deste modo, nos Welfare States da Europa continental a questo dos fundos de penso se d em um contexto alegado de amplos sistemas pblicos de previdncia em situao de crise. Esta seria motivada pela questo demogrfica, pelo desemprego elevado e pela exposio aos parmetros internacionais de competitividade ou de eficincia econmica impostos pela dinmica capitalista mundializada e financeirizada. E sobre tal ordem de coisas que deve se debruar o sindicalismo daqueles pases. No corao das propostas reformadoras do sistema previdencirio parece figurar um documento, elaborado pelo Banco Mundial em 1994, intitulado Averting Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth (Evitar a Crise do Envelhecimento: Polticas para proteger o Idoso e promover o Crescimento, em traduo livre). Conforme

62

Pay-as-you-go, fundado em contribuies compulsrias e no capitalizadas, as quais devem cobrir imediatamente os pagamentos efetuados para pensionistas e aposentados.

110

destacam Orszag e Stiglitz (1999), a fora das propostas contidas neste que ficou conhecido como o modelo do Banco Mundial a despeito de seu contedo discutvel63 se revela no fato de estarem presentes, no todo ou em parte, na quase totalidade das discusses sobre reformas nos sistemas previdencirios existentes ao redor do mundo industrializado. No documento do Banco Mundial afirma-se que qualquer estratgia de proviso da seguridade aos idosos deveria ter como metas bsicas ajudar tanto o idoso quanto a economia: Programas para os idosos deveriam ser uma rede de segurana social e um instrumento para o crescimento [econmico] (World Bank, 1994, p. 233). O desenho do sistema previdencirio deve equilibrar, portanto, as funes redistributiva, seguradora e de poupana. O Banco Mundial faz uma anlise de formas teoricamente simples de estruturao dos sistemas previdencirios existentes ou de sistemas sustentados em um nico pilar , criticando tanto desenhos que propem um pilar pblico-estatal dominante ou exclusivo, quanto os que sugerem uma privatizao total que leve a um nico pilar na forma de fundos de penso privados. Aqueles tenderiam inviabilidade financeira e produo de distores no mercado de trabalho (ao onerarem e privilegiarem desigualmente as primeiras e as ltimas geraes contribuintes e beneficirias), ao mesmo tempo em que ocupam, de modo improdutivo, um espao que poderia ser utilizado para o desenvolvimento do mercado de capitais. E o pilar privado seria incapaz de resolver o problema da pobreza, pois estaria fora do alcance dos trabalhadores de renda mais baixa, e, portanto, com capacidade pequena ou nula de contribuio (World Bank, 1994). A soluo apresentada pelo documento seria, ento, um sistema multipilar:
Este estudo recomenda separar as funes de poupana e redistributiva, colocandoas sob diferentes arranjos financeiros e gerenciais, em dois pilares distintos um pblico e financiado com recursos fiscais, o outro privado e financiado por capitalizao , suplementados por um pilar voluntrio para aqueles que queiram mais (World Bank, 1994, p. 238).

A proposta do Banco Mundial seria, ento, a de um sistema com trs pilares. O primeiro seria pblico-estatal, para reduzir ou aliviar a pobreza dos idosos nesta condio. O segundo, na forma de fundos de penso administrados privadamente, mas com regulamentao pblica, em geral com contribuio definida, complementaria o primeiro ao
63

No prximo item ser reproduzida a crtica de Orszag e Stiglitz aos mitos sobre o sistema de seguridade social que acabaram derivando do escrito do Banco Mundial.

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mesmo tempo em que permitiria a formao de estoques de capital para investimento etc. E o terceiro, voluntrio, aos que quisessem uma renda suplementar, na forma de fundos de penso privados, seguros, planos de poupana individuais etc. Ressalte-se o fato de que para o Banco Mundial o primeiro pilar (pblico) pode assumir quatro formas diferentes, de acordo com as especificidades da sociedade, do nvel e caractersticas da renda e do estgio de desenvolvimento econmico de um pas (pases desenvolvidos, emergentes etc.). Duas destas formas seriam de tipo universal, e as outras duas seriam de tipo contributivo (compostas por contribuies de indivduos em idade ativa e inseridas no mercado de trabalho). O primeiro tipo de pilar pblico seria aquele constitudo por teste de meios (means tested plan). De cunho assistencial, eleger-se-ia um critrio pelo qual se avaliaria o quo insuficiente seria a capacidade do idoso em se auto-sustentar, e ele teria direito, ento, ao benefcio, o qual variaria em funo do grau das necessidades etc. universal porque qualquer indivduo, desde que se enquadre no critrio estabelecido pelo poder pblico (por exemplo, ter ganhos abaixo de uma linha de pobreza estabelecida), pode acessar o benefcio (World Bank, 1994). O segundo tipo de pilar pblico o plano de benefcio fixo universal (universal flat benefit). Este dado para todo e qualquer indivduo em idade de se aposentar, independentemente de seu nvel de renda, riqueza ou histrico laboral. Entrariam aqui as aposentadorias bsicas pagas em pases nrdicos. A terceira alternativa para o pilar pblico o plano de benefcios relativo ao emprego (employment-related flat benefit), que cobriria aqueles inseridos no mercado formal de trabalho. Finalmente, o quarto tipo de primeiro pilar seria o plano de garantia de aposentadoria mnima (top-up scheme ou minimum pension guarantee). Este ltimo consiste num complemento de renda, feito pelo Estado, ao valor da aposentadoria obtida pelo indivduo em um regime privado, caso este no alcance um determinado valor mnimo. na verdade um tipo de teste de meios, em que o meio testado, no caso, o valor desta aposentadoria particular (World Bank, 1994). Todas estas frmulas de construo do primeiro pilar pblico teriam vantagens e desvantagens segundo o estudo, relativas a fatores como estigmatizao, mecanismos de controle, custos, cobertura etc. Todavia, nenhum deles, uma vez adotados, devem admitir 112

um valor do benefcio grande o suficiente para inibir o desenvolvimento dos outros dois pilares (World Bank, 1994). Diante dos reformadores inspirados pela perspectiva do Banco Mundial, erguia-se uma Europa com sistemas previdencirios estatais diversificados em sua arquitetura. Natali e Rhodes (2003), combinando as caracterizaes ou tipologias dos sistemas de Welfare feitas por autores diversos (Bonoli, Ferrera, Marier e Esping-Andersen), identificam quatro grandes regimes previdencirios europeus, dentro dos quais distribuem diversos pases e seus respectivos sistemas. o que aparece no Quadro 3. Ressalte-se que tais caracterizaes precedem de modo geral a onda de reformas.
Quadro 3 Regimes previdencirios europeus
Origem Bismarckiana Modelo conservador-corporativista Administrao social Seguro Social Alemanha Frana Itlia PAYG No PAYG PAYG Sim (PAYG) PAYG PAYG No Origem Beveridgeana Modelo Modelo SocialLiberal Democrata Administrao estatal Multipilar Seguro Social Holanda GrSucia Bretanha PAYG PAYG PAYG

ustria 1 pilar Benefcio bsico universal Benefcio ocupacional Aposentadoria ocupacional obrigatria ou quase obrigatria Plano previdencirio individual/ voluntrio PAYG No

Espanha PAYG PAYG No

2 pilar

Sim (funded)

Sim (funded)

Sim (PAYG)

3 pilar

Subdesenvolvidos

Subdesenvolvidos

Desenvolvidos

Subdesenvolvido

Sistemas puramente ocupacionais

Sistemas ocupacionais e focalizados (risco de pobreza)

Sistemas universais e ocupacionais

Sistema puramente universal

Fonte: Nathali; Rhodes (2003).

A caracterizao acima disposta permite uma observao dos principais sistemas previdencirios europeus em uma perspectiva comparada. Uma primeira diferenciao se refere s origens bismarckiana e beveridgeana do sistema. O primeiro perfil pioneiro na tentativa de estabelecimento de polticas de proteo social tem como caractersticas fundamentais o seletivismo e o corporativismo, dado que se direcionam fundamentalmente para as classes trabalhadoras (e no para o conjunto da populao). Neste sentido, este modelo fia-se no princpio do mrito trabalhadores que contribuem para o sistema tm direito ao benefcio, que expressa assim o esforo individual do

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contribuinte. Um problema desse modelo a excluso das camadas no inseridas no mercado de trabalho formal (Zimmermann; Andrade, 2008), embora ele historicamente tenha se originado em sociedades maciamente salariais. Por sua vez, o modelo beveridgeano, cujo nome se deve s reformas do sistema de proteo social britnico empreendidas por Willian Beveridge, caracteriza-se por iniciativas mais amplas que as medidas bismarckianas, acarretando a expanso dos benefcios sociais para um conjunto maior de indivduos mais propriamente para o conjunto da populao, entendida enquanto coletivo de cidados (e no apenas trabalhadores) (Zimmermann; Andrade, 2008). No obstante, os sistemas beveridgeanos podem ser desagregados em subtipos especficos, particularmente ao se observar o modo como estruturam seus sistemas previdencirios. Como mostra a Tabela, no modelo beveridgeano liberal, em que entrariam Holanda e Reino Unido, combinam um benefcio mnimo universal garantido pelo Estado, e benefcios complementares mas decorrentes de contribuies individuais e submetidos ao regime de capitalizao, com o desenvolvimento de fundos de penso e planos de seguro individuais. E no modelo socialdemocrata, caso da Sucia, a noo de seguro social expressa a combinao de benefcios universais e de benefcios ocupacionais igualmente baseados no sistema de repartio simples, dispensando o recurso a esquemas complementares privados e/ou capitalizados de renda (Natali; Rhodes, 2003). Outra diferenciao entre os modelos bismarckiano e beveridgeano se refere ao controle ou participao de atores sociais na estrutura institucional do sistema previdencirio. Da a oposio entre administrao social e estatal. Na primeira os atores sociais, principalmente sindicatos, possuem significativa ingerncia ou participao direta sobre o cotidiano dos sistemas, o que no ocorre na ltima. Na descrio dos trs pilares e de sua presena nos sistemas previdencirios observados, observa-se que o esquema de repartio simples (PAYG) predominava, ressalvados os sistemas do mundo anglo-saxo (Reino Unido e Holanda), em que existem esquemas de fundos de penso bastante fortes, bem como o terceiro pilar, dos planos de seguro individuais e voluntrios (Natali; Rhodes, 2003). Finalmente, como sntese das descries acima feitas, descrevem-se os quatro tipos de regime previdencirio: 1) os sistemas puramente ocupacionais (ustria, Alemanha), 2) os 114

sistemas ocupacionais com benefcios focalizados (Frana, Itlia, Espanha), 3) os sistemas universais e ocupacionais (Holanda, Reino Unido), e 4) os sistemas puramente universais (Sucia). O primeiro tipo de sistema fundamentalmente bismarckiano (trabalhadorcontribuinte/seguro social) e estatal (repartio simples, embora ocupacional). O segundo tipo prximo do primeiro, mas tem elementos de universalidade, pois cobre tambm as parcelas da populao mais vulnerveis ou excludas do mercado formal de trabalho, desde que estas correspondam aos critrios de elegibilidade para usufruir do benefcio bsico. O terceiro tipo combina universalidade (embora tal cobertura universal verse apenas sobre o mnimo necessrio para se prevenir a pobreza) e esquemas privados/capitalizados de previdncia. Finalmente, o quarto tipo puramente universal, pois se fundamenta na garantia, pelo Estado, de benefcios estendidos ao conjunto da populao, indistintamente, ainda que inclua formas ocupacionais de proventos previdencirios (os quais, no obstante, esto distantes da lgica mercantilizada prpria dos fundos de penso capitalizados) (Natali; Rhodes, 2003). A seguir sero trazidas algumas experincias nacionais de reforma do sistema previdencirio, buscando-se destacar o modo como o movimento sindical se posicionou nestes processos. 2.2 Frana O sistema previdencirio francs entraria no tipo conservador-corporativista de Esping-Andersen, sendo principalmente financiado por contribuies de empregados e empregadores, as quais so gerenciadas por conselhos compostos por representantes dos mesmos. A aposentadoria generosa, correspondendo, em mdia, a 70% do ltimo salrio (Mandin; Palier, 2005). O sistema do tipo PAYG, embora em geral fragmentado por categorias profissionais, cada qual com seu prprio fundo previdencirio (Palier, 2003). A fragmentao ou descentralizao do sistema previdencirio francs teria a ver com a evoluo histria do sindicalismo naquele pas. Durante muito tempo o sindicalismo francs assumiu uma postura fortemente conflituosa em suas relaes com o Estado, geralmente referido como um poder centralizado e autoritrio representativo da burguesia. E por muito tempo desconfiaram de coisas como seguro social ou penso pblica, por entenderem ser uma interferncia do Estado no sentido de restringir a autonomia do 115

trabalho. No ps-II Guerra retomou-se a discusso em torno da fundao de um sistema universal e centralizado. Os defensores de tal proposta no venceram a resistncia dos grupos ocupacionais (fazendeiros, servidores, trabalhadores em ramos especficos da indstria, white collars etc.). Assim, alm do rgime gnral, esquemas separados (rgimes spciaux) foram estabelecidos para os grupos ocupacionais que j eram cobertos por esquemas similares antes de 1945 (Bland, 2001). A arquitetura do sistema varia em funo do setor de atividade (pblico ou privado). No setor privado, os trabalhadores so cobertos por um esquema com dois pilares. O primeiro (rgime gnral), geral e organizado por lei, abrange todos os trabalhadores, embora exista principalmente para proteger os trabalhadores empregados em modalidades atpicas ou carreiras fragmentadas (incluindo-se a os intervalos para criao de filhos). E o segundo (rgimes spciaux), tambm compulsrio, refere-se s categorias profissionais e regulado por acordos coletivos. No setor pblico, um nico pilar garante 75% do ltimo salrio (Jeger; Lelievre, 2005). H ainda um sistema assistencial para o idoso que no contribuiu, uma renda mnima destinada aos muito pobres (Mandin; Palier, 2005). A despeito de ser compulsria, a maior parte do volume de recursos do sistema os fundos previdencirios relativos a categorias profissionais no administrada pelo Estado, e sim pelos referidos conselhos bipartites. Penses suplementares, de tipo fully funded, podem ser adicionadas penso compulsria, e so oferecidas em determinados setores e empresas, contando com a adeso voluntria do trabalhador. Neste sentido, o debate sobre a estrutura previdenciria francesa no gira necessariamente em torno da oposio entre sistema pblico e sistema privado, mas entre sistema compulsrio e opcional, bem como entre sistemas PAYG e capitalizado (Palier, 2003). O sistema previdencirio francs seguiu se expandindo durante as dcadas de 1970 e at o incio dos anos 80 a idade de ouro da previdncia francesa (Mandin; Palier, 2005) , com a elevao do piso do valor bsico e a diminuio da idade mnima para a aposentadoria, esta sendo obtida em reforma realizada pelo governo socialista em 1982. A partir da, contudo, o movimento sindical francs comeou a se enfraquecer, enquanto se fortalecia a posio dos que queriam reformar a previdncia de modo a diminuir ou restringir seus benefcios (Bland, 2001).

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Em 1993, com a vitria da direita nas eleies gerais, o governo Balladur lanou uma proposta de reforma. Sabendo que enfrentaria forte resistncia se tentasse fazer uma reforma contrariamente aos sindicatos, Balladur ofereceu uma troca. Ele props separar os benefcios previdencirios contributivos dos no-contributivos, o que atenderia uma antiga reivindicao dos meios sindicais que no queriam financiar, mediante contribuies sobre o salrio do trabalhador, os benefcios bsicos de combate pobreza (destinados aos indivduos sem renda suficiente para constiturem seus prprios fundos previdencirios). Os sindicatos aceitaram a oferta, e em troca permitiram a elevao do tempo de contribuio e a diminuio potencial do valor bsico da aposentadoria (aumentando o nmero de melhores anos a serem considerados na mdia calculada para o valor). (Bland, 2001, Jeger; Lelievre, 2005). Em 1995, sob o governo de Jupp, tentou-se nova reforma, agora sobre o principal componente do sistema, os regimes especiais. Diferentemente de Balladur, porm, o governo optou por tentar aprovar a reforma ignorando os sindicatos. Em resposta, os sindicatos promoveram a maior onda de greves desde 1968, literalmente parando o pas paralisou-se o sistema de transporte, enquanto dois milhes de trabalhadores cruzavam os braos, contando com amplo apoio popular. O governo foi obrigado a retirar a proposta. A partir de ento os dirigentes governamentais ficaram mais cautelosos em relao ao tema da reforma da previdncia. Em fins dos anos 90 uma nova organizao empresarial, a MEDEF (Movement des Enterprises de France), assumiu o papel de levar adiante propostas de reforma, que buscavam disseminar a idia de formar fundos de penso atravs de reformas dos fundos dos regimes especiais. E igualmente foram fortemente repudiados pelos sindicatos. (Bland, 2001). Com a vitria de Chirac nas eleies presidenciais de 2002, este designou Jean-Pierre Raffarin como primeiro-ministro, o qual tinha a reforma previdenciria em sua agenda. A proposta do governo era aproximar as condies reinantes no setor pblico, mais generosas, para as existentes no setor privado. Propunham-se medidas como a elevao do tempo de contribuio, incentivos para quem se aposentasse alm da idade legal, sanes em caso contrrio etc. E novamente as centrais sindicais se puseram em marcha, mais uma vez levando cerca de dois milhes de trabalhadores paralisao (Jeger; Lelievre, 2005). Contudo, nesta ocasio o movimento sindical se dividiu entre centrais que aceitaram 117

barganhar e centrais que mantiveram o veto incondicional reforma. Assim, no setor pblico acabou-se por elevar um pouco mais o tempo de contribuio, alm de haver mecanismos de reduo do valor da aposentadoria em caso de menor tempo de contribuio. Embora o governo tenha anunciado a criao de novos fundos voluntrios regidos pelo princpio da capitalizao, as reformas feitas no tocaram a natureza PAYG do sistema francs. Mas o meio sindical, ou pelo menos algumas de suas principais centrais, comea a considerar a possibilidade de concordar com o desenvolvimento de fundos de penso, desde que como forma complementar do sistema PAYG e desde que participem ativamente da gesto dos mesmos. Ganham fora tambm argumentaes no sentido de se utilizar tais novos fundos de penso como instrumento de vigor econmico (investimentos etc.) e como forma de compensar a perda relativa de poder dos sindicatos em seu campo habitual, relativo negociao coletiva etc. O resultado seria um sistema misto (Mandin; Palier, 2005). Recentemente, o governo francs liderado por Nicolas Sarkozy apresentou uma nova proposta de reforma do sistema previdencirio do pas. Optando, a exemplo do Governo Jupp, pela no negociao com os sindicatos franceses, o governo de Sarkozy passou a enfrentar uma onda extensa de greves mais de meio milho de trabalhadores teriam cruzado os braos64 e de confrontos de rua entre manifestantes (especialmente jovens estudantes) e as foras policiais. Os grevistas, contando com apoio popular 65, conseguiram paralisar boa parte dos servios areo, ferrovirio, rodovirio e de abastecimento de combustveis a propsito, todas as 12 refinarias francesas foram paralisadas, e os produtos derivados do petrleo estavam saindo apenas para suprir servios emergenciais, conforme informou a Confederao Geral do Trabalho (CGT) 66. No obstante, em setembro de 2010 a proposta de reforma havia sido aprovada pela Assemblia Nacional (maioria de 329 votos contra 233 das legendas de esquerda) 67, e em 22 de outubro do
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http://articles.cnn.com/2010-11-10/world/france.pension.reform_1_pension-reform-bill-pension-rulesretirement-age?_s=PM:WORLD. Acesso em 16/12/2010. 65 Segundo pesquisa publicada pelo jornal Le Parisien, 70% dos franceses apiam os grevistas (http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,entenda-a-onda-de-greves-na-franca,626457,0.htm. Acesso em 16/12/2010). 66 http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,sarkozy-promete-acao-contra-manifestantes-erefinarias,626753,0.htm. Acesso em 16/12/2010. 67 http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-11317138. Acesso em 16/12/2010.

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mesmo ano a proposta do governo tambm foi aprovada pelo Senado francs (177 votos governistas contra 153 da oposio)68. Por fim, no incio de novembro, aps o parecer favorvel dado pelo Tribunal Constitucional (constatando no haver vcio de natureza constitucional no texto da proposta), Sarkozy transformou em lei a proposta 69. A reforma Sarkozy tem um carter paramtrico (ou seja, no promove alteraes estruturais no sistema, e sim ajustes de parmetros no mesmo). Sob as antigas regras, tanto homens quanto mulheres podiam se aposentar com a idade mnima de 60 anos (com 40,5 anos de contribuio), e requerer aposentadoria integral a partir de 65 anos. A nova regra eleva tais idades para 62 e 67 anos (a partir de 2018), alm de elevar o percentual da contribuio para a seguridade social70. 2.3 Alemanha O moderno sistema previdencirio alemo teve incio em 1957. At ento, e a despeito de ser formalmente o primeiro sistema previdencirio fundado (em 1889, por Otto Von Bismarck), o sistema era virtualmente embrionrio, com benefcios de baixo valor, com mdia correspondendo a no mais do que 25% da remunerao dos trabalhadores blue collar, e 40% da remunerao dos white collars. A partir da reforma de 1957, com a adoo de um sistema mais dinmico de reajuste os valores dos benefcios eram atrelados ao crescimento bruto dos salrios , o valor cresceu para 70%, configurando-se como um substituto adequado do salrio (Hinrichs, 2005). O sistema alemo considerado o Estado do seguro social por excelncia: conforme Hinrichs (2005), em nenhum outro pas da OECD o montante de contribuies ocupa um percentual do PIB maior do que na Alemanha. Tanto que o sistema alemo nem referido popularmente pelo termo seguridade social, mas sim seguro para a aposentadoria. Sua fora revela-se tambm no fato de ser uma entidade parte do oramento governamental, a qual subsidiada pelo governo federal. A partir da reforma de 1957 o sistema passou a ser puramente do tipo PAYG. A reforma de 1972 tornou o sistema ainda mais generoso, ao

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http://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/internacional/2010/10/22/senado-da-franca-aprova-reforma-daprevidencia.jhtm. Acesso em 16/12/2010. 69 http://articles.cnn.com/2010-11-10/world/france.pension.reform_1_pension-reform-bill-pension-rulesretirement-age?_s=PM:WORLD. Acesso em 16/12/2010. 70 http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-11317138. Acesso em 16/12/2010.

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abolir a idade mnima de 65 anos para a aposentadoria, colocando em seu lugar uma janela entre 60 e 65 anos. (Brsch-Supan; Wilke, 2003). A reforma de 1957 marcou o incio do sistema de monoltico na Alemanha dado o alto valor bsico mdio da aposentadoria (70% do rendimento mdio, e at 80% ao se inclurem os servidores pblicos), no havia necessidade de se buscar uma fonte de renda complementar. Ele fortemente baseado em contribuies sobre os salrios (Hinrichs, 2003). At o ano 2000, a previdncia pblica referente ao setor privado, organizada segundo o regime PAYG, englobava 84% da fora de trabalho alem. Outros 9%, compostos por autnomos, podiam participar do sistema pblico ou optar por seguros individuais. Os restantes 7% eram servidores civis, e tinham o seu prprio regime PAYG. H trabalhadores no setor pblico que no so servidores, fazendo parte do percentual maior acima referido (Brsch-Supan; Wilke, 2003). As reformas feitas a partir de 1992, por sua vez, tero outra ordem de motivaes. Os argumentos dos reformadores afirmam que a crise do sistema previdencirio entendendo por isso a queda do nmero de contribuintes, o aumento do nmero de beneficiados e a elevao da participao dos recursos fiscais para cobrir a diferena gerada se baseia em trs fatores: o envelhecimento da populao (queda do nmero de nascimentos, elevao da expectativa de vida), o peso representado pelos que se aposentam cedo e a elevao da taxa de desemprego, derrubando o nmero de contribuintes (empregados e empregadores) do sistema. Alm disso, um objetivo secundrio seria o de criar uma nova fonte de funding e de liquidez para o mercado de capitais alemo (Vitols, 2003). As reformas ocorridas em 1992 e 1999 buscaram restringir os benefcios com medidas pontuais, como o fato de o benefcio ser referido ao rendimento lquido em vez de bruto, a elevao das contribuies obrigatrias e introduo de mecanismos (como o fator demogrfico) que objetivavam a elevao da idade normal para a aposentadoria. J a reforma de 2001 (Reforma Riester, encabeada pelo ministro do trabalho socialdemocrata, Walter Riester, no governo Schrder) introduziu mudanas essenciais no sistema, levando-o a adquirir uma estrutura multipilar (Schmhl, 2007). O aspecto central desta reforma a substituio parcial (ainda que progressiva, a ser alcanada por meio de incentivos diversos) do sistema PAYG por fundos de penso (Hinrichs, 2003). 120

H quem considere a reforma Riester ainda tmida ou de efeitos limitados. A meta da taxa de reposio salarial caiu de 70% para 67%, e foram criados ainda mecanismos para proteger as famlias de renda mais baixa, como contribuies do prprio Estado para a incluso destes em fundos de penso (Vitols, 2003). A adoo de fundos de penso como forma complementar de benefcio previdencirio permaneceu opcional. A lei passou a permitir a converso de parte do salrio em contribuies para planos privados (ocupacionais, caso dos fundos de penso, ou individuais, caso de seguros). Contudo, tal converso s pode existir se prevista nos acordos coletivos firmados pelos sindicatos (Brsch-Supan; Wilke, 2003, Vitols, 2003). Vitols (2003) aponta que a regulamentao dos fundos de penso limita bastante a sua natureza normal, como vista no mundo anglo-saxo. Porque a lei exige retornos garantidos, minimizando, assim, o risco que habitualmente recai sobre os

participantes/beneficirios. Alm disso, tambm limita a parcela da renda elegvel para a aposentadoria via fundos. No caso do portflio potencial dos fundos, este tambm prev restries por exemplo, os investimentos em equities, que normalmente so muito expressivos na realidade norte-americana, so limitados a 35% do total de ativos. Para este autor, portanto, os efeitos da reforma Riester tendem a ser limitados, no logrando uma mudana essencial no modelo alemo. Anderson e Meyer (2003) sugerem que o insucesso relativo s expectativas dos reformadores das reformas pr-fundos de penso tem a ver com as relaes existentes entre governo e o sindicalismo alemo. Os sindicatos alemes se opuseram, na verdade, aos planos de reformas, inclusive os propostos pela coalizo verde-vermelha o governo Schrder, formado pelo SPD (partido socialdemocrata) e pelos verdes , e aceitaram, somente aps muito conflito, uma alternativa considerada apenas tmida pelos idelogos das reformas. Na Alemanha, a despeito da histrica relao existente entre o sindicalismo e o partido socialdemocrata, esta relao no correspondeu a uma aproximao de fato entre o sindicalismo e o universo poltico-institucional. Por um lado, isso significa que os sindicatos alemes no tm tanta influncia direta sobre as instituies poltico-estatais (em comparao, por exemplo, com seus colegas escandinavos, especialmente suecos). E o

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outro lado da moeda que tambm o SPD tem pouca influncia sobre suas bases sindicais (igualmente em comparao com os socialdemocratas suecos) (Anderson; Meyer, 2003). Coalizes liberal-conservadoras governaram a Alemanha (Ocidental) de 1949 a 1965, e entre 1982 e 1998. Mesmo assim, avanou-se na construo, expanso e consolidao dos pilares do sistema previdencirio alemo (ainda que estes longos perodos de governos conservadores certamente estejam relacionados com a natureza do sistema ser mais prxima da lgica do seguro social, atrelado ao trabalho e profisso, do que da lgica da seguridade social, mais abrangente, operando com a noo de cidadania). As reformas de expanso do sistema contavam com amplos acordos realizados entre os partidos polticos, os empregadores e os sindicatos. Sindicatos e patres participam ativamente da administrao do sistema previdencirio, atravs da Associao dos Provedores da Previdncia Alem (VDR), rgo este que seria de fato o nico canal institucionalizado entre governo e sindicalismo. Este elemento particular de poder atribudo ao meio sindicato tambm responderia em parte pela natureza conservadora-corporativista do sistema alemo (Anderson; Meyer, 2003). Nos anos 90, como o processo de unificao alem tinha elevado os gastos do sistema (que foi estendido ex-Alemanha Oriental), e com o desemprego subindo, os conservadores do Partido Democrata-Cristo propuseram reformas no sentido de diminuir o valor mdio da aposentadoria e restringir benefcios nos casos de invalidez e de aposentadoria. Em 1989 j haviam feito uma reforma neste sentido. O Partido SocialDemocrata se ops fortemente lei e venceu as eleies de 1998 com a promessa de repelir tais reformas. Foram revertidas as medidas tomadas pelos conservadores, mas havia obstculos diversos no caminho. O primeiro eram os problemas financeiros do sistema previdencirio. O segundo, uma elevada expectativa dos eleitores e dos sindicatos de uma reforma menos dolorosa. Por fim, a no-cooperao com os conservadores no governo anterior certamente seria devolvida na mesma moeda (Anderson; Meyer, 2003). A sada de Schrder foi retirar das mos dos tradicionalistas (os socialdemocratas inflexveis a alteraes essenciais no sistema previdencirio) a gesto da reforma, entregando-a a um quadro tido como modernizador (Walter Riester, ex-presidente do sindicato dos metalrgicos) (Hinrichs, 2003).

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Diante da proposta original do governo socialdemocrata, a primeira estratgia da Federao dos Sindicatos Alemes (DGB, a maior central sindical do pas, que possui outras 4 centrais) foi tentar bloquear a proposta. No encontrando apoio suficiente para tanto, e no tendo uma proposta prpria de reforma, assumiu uma postura defensiva, buscando minimizar a diminuio dos benefcios e atribuir aos sindicatos um papel maior na gesto dos futuros fundos de penso. A proposta final, para ser votada, teve que contemplar as exigncias dos sindicatos, dos verdes e da esquerda do SPD, que diminuiu o impacto da reforma (Anderson; Meyer, 2003). 2.4 Itlia Aps a II Guerra Mundial, o sistema previdencirio italiano adotou a forma de repartio simples. Para os trabalhadores do setor privado, em que os homens se aposentavam com 60 anos e as mulheres com 55 anos, o clculo da aposentadoria levava em considerao o tempo de contribuio e uma mdia do salrio nos ltimos cinco anos, alm de um coeficiente de retorno interno (0,02). Foi introduzida tambm a possibilidade de se aposentar com 35 anos de contribuio, independentemente da idade. Para os servidores pblicos o sistema era mais generoso, trazendo um coeficiente e valor um pouco maior e considerava apenas o salrio final no clculo. Alm disso, estes podiam se aposentar com 20 anos de contribuio (e as mulheres que tivessem tido dois filhos, 14 anos, seis meses e um dia) (Baldini; Mazzaferro; Onofri, 2002). Entre 1957 e 1965, o sistema expandiu-se, incluindo todos os autnomos. Artesos, fazendeiros e profissionais liberais podiam se aposentar com a idade mnima de 65 anos, desde que tivessem contribudo por pelo menos um ano. Estes contribuam com 12% de sua renda bruta, contra 27,4% dos demais trabalhadores (tal parcela era dividida entre empregados e empregadores, na proporo de 1/3 para os primeiros e 2/3 para os ltimos) (Baldini; Mazzaferro; Onofri, 2002). A partir de 1965 a aposentadoria por tempo de servio foi estendida aos trabalhadores do setor privado e autnomos, que podiam se aposentar aps 35 anos de trabalho, independentemente da idade. No incio dos anos 80 o sistema italiano era constitudo, em sua maior parte, por cinco grandes partes: um esquema prprio para os servidores pblicos, outro para os assalariados do setor privado e trs outros regimes, voltados respectivamente para autnomos, fazendeiros e artesos juntamente com comercirios (Ferrera; Jessoula, 2005). Entre 1971 e 1992, o valor das penses foi indexado 123

aos reajustes de preos e ao crescimento do salrio mdio real (Baldini; Mazzaferro; Onofri, 2002). O valor mximo da aposentadoria podia chegar em 80% do salrio final, e, no caso dos servidores pblicos, 100% (Cackley; Moscovitch; Pfeiffer, 2006). Sob as justificativas de que o sistema era crescentemente deficitrio o que exigia crescente aporte de recursos fiscais para cobrir a diferena , e injusto servidores pblicos seriam beneficiados em relao aos trabalhadores da iniciativa privada, os autnomos receberiam mais (em relao aos demais trabalhadores) benefcios proporcionalmente ao que contribuam etc. (Cioccia; Turcio; Calza-Bini, 2001) , iniciou-se uma sucesso de reformas nos anos de 1990 no sistema italiano. Alm disso, havia a presso existente pelo fato de que o pas deveria se enquadrar nos limites fiscais prescritos pelo Tratado de Maastricht (1992) (Cackley; Moscovitch; Pfeiffer, 2006) 71. O primeiro governo Amato introduziu, na reforma de 1992, novas diretrizes gerais, que implicavam a conteno do sistema. O clculo da aposentadoria passou a ser feito com base na mdia dos 10 ltimos anos (em vez de 5), e estas foram desindexadas da evoluo dos salrios reais. Comeou-se a diminuir a distncia entre servidores e trabalhadores do setor privado (aumentando-se a exigncia para a aposentadoria por tempo de servio). Elevaram-se as idades mnimas para a solicitao da aposentadoria, bem como o tempo mnimo de contribuio. Finalmente, introduziu-se o esquema de previdncia

complementar na forma de fundos de penso ocupacionais, embora os incentivos fiscais neste sentido no tivessem sido suficientes para estimular o crescimento dos mesmos (Baldini; Mazzaferro; Onofri, 2002). As reformas prosseguiram nos governos seguintes. Em 1995, o governo Dini ampliou as contribuies para o sistema (32,7% dos salrios cobertos 8,89% pagos pelo trabalhador, 23,81% pelo empregador). Reduziu a idade mnima para a aposentadoria (57 anos, para homens e mulheres), mas adicionou mecanismos que implicavam uma diminuio do valor do benefcio aos que se aposentassem mais cedo (Cackley; Moscovitch; Pfeiffer, 2006). Tambm sedimentou o benefcio baseado no tempo de contribuio, em vez do tempo de carreira. Por fim, e mais importante, deu ao sistema o seu

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Os rigores impostos pelo tratado, que consistiam em limites para dficits fiscais, ndices inflacionrios etc., so, por sinal, um espectro que ronda o conjunto de pases-membros da Unio Europia.

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formato atual em termos dos fundos de penso, alm de introduzir a noo de sistema nocional de contribuio definida (Baldini; Mazzaferro; Onofri, 2002) 72. O sistema italiano atual possui trs pilares. O primeiro o pblico-estatal, obrigatrio e universal, cobrindo tambm benefcios por invalidez e penses por viuvez. O segundo pilar o dos fundos de penso, suplementares ao primeiro e de adeso voluntria. E o terceiro o dos planos privado-individuais de seguro. A reforma de 2004 prev novos aumentos da idade mnima para a aposentadoria (60 anos at 2010, 61 anos em 2010 e 62 anos em 2014). Trabalhadores com 40 anos de contribuio podem se aposentar em qualquer idade. E tomaram-se medidas para fortalecer os fundos de penso ao se permitir aos trabalhadores redirecionarem suas contribuies ao Trattamento di Fine Rapporto (um fundo de indenizao em caso de resciso contratual, equivalente a 7,41% do rendimento bruto anual, que pode ser sacado de uma s vez) para fundos de penso (Cackley; Moscovitch; Pfeiffer, 2006). No que diz respeito s posturas assumidas pelo sindicalismo italiano no tema da reforma do sistema previdencirio, ao que parece elas foram sempre decisivas, fosse para viabilizar propostas de reforma, fosse para impedi-las (Natali, 2003). E, em comparao com outras experincias de reforma ocorridas na Europa envolvendo o papel dos sindicatos, o sindicalismo italiano contribuiu decisivamente no desenho do novo sistema (Lapadula; Patriarca apud Baccaro, 2002). Na reforma do governo Amato no chegou a haver um acordo formal entre governo e sindicatos. Mesmo assim, os sindicatos no se opuseram maior parte dos itens da reforma as trs maiores confederaes sindicais no organizaram greves nacionais, a despeito do desagrado que itens da reforma provocavam entre os trabalhadores, o que havia levado a algumas greves espontneas e localizadas no norte do pas. Os sindicatos, contudo,

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O plano de contribuio definida nocional foi desenhado originalmente pelos suecos, embora tenha sido a Letnia o primeiro pas a adot-lo, sendo, logo aps, seguida por italianos e poloneses. Este modelo teria o objetivo de mimetizar algumas vantagens do sistema capitalizado. Cada trabalhador possui uma conta onde so creditadas as suas contribuies mais uma remunerao fixada pelo governo (crescimento dos salrios nominais, crescimento do PIB nominal, da base de contribuio da previdncia social etc.). A capitalizao nominal/escritural, e no real, j que os recursos no so aplicados, e sim utilizados para o pagamento de benefcios correntes. Uma vantagem suposta do modelo a de estabelecer uma correspondncia estrita entre contribuies pagas e benefcios recebidos por cada trabalhador isso desestimula a aposentadoria precoce, pois, tal como ocorre em um sistema capitalizado, quanto mais cedo o indivduo se aposenta, menor a quantidade de recursos acumulados em sua conta e maior o perodo de sobrevida, diminuindo, assim, automaticamente o valor do benefcio a ser recebido (Holanda, 2000).

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ameaaram endurecer caso subisse a exigncia para concesso de aposentadorias por senioridade de 35 para 36 anos de contribuio (Baccaro, 2000). Por sua vez, Natali (2003) lembra que, a despeito de no ter havido entendimento formal entre governo e sindicatos, o governo buscou, junto a atores sociais diversos (sendo os principais o sindicalismo), elementos para a montagem de uma proposta que sensibilizasse a todos ou pelo menos a maioria dos atores. No caso especfico da concordncia dos sindicatos em relao aos fundos de penso suplementares, esta se deu juntamente com a possibilidade de os sindicatos participarem da administrao dos mesmos, o que passou a ser visto como uma forma potencial de democratizao do capitalismo italiano (Natali; Rhodes, 2004). A reforma Amato, pelo fato de no ter tocado em alguns pontos valorizados pelos trabalhadores, como a aposentadoria a qualquer tempo por tempo de contribuio, foi considerada insuficiente pelos conservadores. Em 1994, o governo conservador de Berlusconi, apoiado pela associao patronal italiana (Confindustria), tentou aprovar cortes no sistema previdencirio sem qualquer considerao aos sindicatos. Como resultado, as principais centrais sindicais italianas organizaram greves de massa que mobilizaram cerca de 3 milhes de trabalhadores. Berlusconi recuou, retirando a proposta, e no fim do mesmo ano o prprio governo caiu (Baccaro, 2002). Na reforma de 1995 (governo Dini) as relaes entre governo e sindicalismo estavam muito mais institucionalizadas. As centrais sindicais italianas solicitaram s suas bases um mandato para negociarem a reforma, e a proposta final seria objeto de um referendo entre os trabalhadores (Natali, 2003). Na barganha que se seguiu, os sindicatos consentiram com as propostas governamentais, mas desde que o efeito integral destas recasse apenas sobre futuras contrataes. Para as demais, havia regras mistas entre velhas e novas regras. Alm disso, aumentou-se o percentual de contribuies (a maior parte feita pelos empregadores). A Confindustria recusou-se a assinar a proposta final, que foi remetida ao parlamento para aprovao. Entre os trabalhadores tambm houve contestao proposta final, embora por uma parcela minoritria (Baccaro, 2002). Finalmente, em relao reforma de 2004 cujos pontos principais eram o ataque aposentadoria por senioridade, o aumento da permanncia no trabalho, maiores contribuies para os novos contratados e a consolidao definitiva dos fundos de penso , 126

ela foi recusada pelos sindicatos, que se mobilizaram contra ela. Por sua vez, a Confindustria, favorvel adoo integral do tempo de contribuio e dos incentivos aos fundos de penso, considerou a proposta do governo demasiado tmida para conter o alegado problema da sustentabilidade do sistema previdencirio 73. 2.5 Sucia At meados da dcada de 1990, o sistema previdencirio sueco, organizado segundo a lgica da repartio simples (PAYG), combinava um benefcio fixo bsico introduzido no incio do sculo XX e um benefcio baseado em contribuies sobre o salrio, institudo desde 1960 (Knberg; Palmer; Sundn, 2006). Includos no antigo sistema estavam tambm benefcios adicionais e auxlios habitacionais, estes para complementar os rendimentos dos que no tm o segundo benefcio (ocupacional, a das contribuies sobre salrios), ou que tm o mesmo em valor muito baixo (Scherman, 1999). De acordo com o antigo sistema, qualquer indivduo que tivesse vivido pelo menos 40 anos na Sucia, ou que tivesse trabalhado por pelo menos 30 anos, teria assegurado um rendimento previdencirio bsico e irredutvel, calculado sobre um determinado valor-base. Tal penso bsica era indexada variao do custo de vida. O clculo do benefcio complementar inclua a mdia dos 15 melhores anos (Scherman, 1999). Em 1987, o valor previdencirio bsico equivalia a 46% do salrio mdio pago na indstria, ou 73% se includos a penso ocupacional mais os benefcios adicionais (Overbye, 1992). Em relao ao financiamento do antigo sistema, originalmente se baseava em contribuies obrigatrias feitas pelo empregador, incidentes sobre a sua folha de salrios, e por receitas gerais. O sistema pagava benefcios contributivos e no-contributivos (os beneficirios por idade, invalidez, viuvez e filhos, todos eram partes do mesmo sistema). O benefcio bsico contava com uma taxa de contribuio de 6% mais 2% oriundos de receitas gerais. A penso ocupacional era financiada por uma taxa de contribuio de 13% (Knberg; Palmer; Sundn, 2006). Ressalte-se que at poucos anos antes da reforma o sistema era totalmente sustentado por contribuies dos empregadores, at que a penso ocupacional passou a contar com contribuies tambm dos trabalhadores. J o auxlio habitacional era sustentado por recursos fiscais. O sistema antigo tambm chegou a constituir um fundo de reserva
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http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2004/09/feature/it0409101f.htm. Acesso em 29/07/2010.

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administrado pelo Estado e investido (majoritariamente em ttulos de renda fixa) (Scherman, 1999). Em 1990, a contribuio previdenciria bsica correspondia a 7,45% da folha de pagamento e financiava 85% dos benefcios (para tanto, o Estado cobria o restante). J a contribuio complementar/ocupacional correspondia a 13,5% da folha de pagamento. Os benefcios eram indexados inflao (Anderson; Meyer, 2003). A posio favorvel promoo de reformas no sistema sueco foi favorecida por uma forte crise econmica e uma abrupta elevao do desemprego no pas no incio dos anos 90. Em apenas trs anos entre 1990 e 1993 a taxa de desemprego aberto deu um salto, passando de 1,6% para 8,2% somando-se o desemprego latente, a elevao foi ainda mais impressionante, de 2% para pouco mais de 12,5% (Holmlund, 2003; Lindbom, 2001)74. Neste perodo, as contas pblicas, antes superavitrias, conheceram um dficit correspondente a 12,3% do PIB. A recesso minou as pr-condies do modelo de Welfare sueco, o pleno emprego e o crescimento econmico estvel (Anderson; Meyer, 2003). O sistema sueco sofreu vrias acusaes, entre as quais: 1) a elevao dos custos previdencirios seria inversamente relacionada ao crescimento econmico, j que os benefcios e direitos eram indexados ao nvel dos preos em vez de ao nvel dos salrios, de modo que, como ocorreu no incio dos anos 90, um crescimento mais baixo gerava um custo proporcionalmente maior; 2) o sistema seria insensvel bomba-relgio demogrfica, o envelhecimento da populao e a diminuio de seu crescimento; 3) o sistema faria uma redistribuio perversa, penalizando os trabalhadores que comeavam a trabalhar mais cedo e em ocupaes de menor remunerao este seria um problema tpico de sistemas baseados na lgica do benefcio baseado no clculo dos melhores n anos de remunerao (Palmer, 2001); 4) o sistema geraria uma distoro no mercado de trabalho, ao no permitir que uma reduo da contribuio da fora de trabalho (dada a eventualidade de sua reduo, em caso de crise econmica) se traduzisse em uma reduo dos benefcios pagos; etc. Em suma, o sistema seria financeiramente instvel e insustentvel no longo prazo, geraria distores no tocante equidade e prejudicaria a dinmica econmica. (Knberg; Palmer; Sundn, 2006).

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A despeito dos temores de que esta alta taxa de desemprego se tornasse duradoura, j no final da dcada a recuperao econmica fez baixar tal ndice para algo em torno de 5% (Holmlund, 2003).

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J em meados dos anos 80 o governo havia formado uma comisso para estudar o sistema previdencirio. Em 1990 o relatrio foi concludo, e indicava problemas referentes viabilidade financeira do sistema, sugerindo indexar os benefcios ao crescimento econmico, bem como elevar a idade mnima para a aposentadoria, bem como o nmero de anos exigidos para o direito integral ao benefcio. Em princpio, o Partido SocialDemocrata se ops fortemente a reformas restritivas do sistema, mas foi derrotado nas eleies no incio dos anos 90, por uma coalizo de centro-direita (quatro partidos), que elegeu a reforma como prioritria. O Partido Conservador (segundo maior partido sueco, depois dos socialdemocratas) e o Partido Liberal (terceira fora) eram favorveis introduo de contas individuais capitalizadas. O Partido do Centro e os Democratas Cristos aceitavam tal suporte, desde que fosse mantido um forte benefcio fixo bsico. Derrotados eleitoralmente e impossibilitados de retirarem a reforma da agenda poltica nacional, os socialdemocratas passaram a lutar com a centro-direita pelo controle do processo. Como a coalizo governamental no-socialista tinha uma frgil base parlamentar, foi obrigada a buscar o apoio dos socialdemocratas para a causa da reforma, que deste modo no tinha como no se afastar das pretenses originais e mais ousadas (em direo privatizao e capitalizao) de empregadores e polticos centro-direitistas (Anderson; Meyer, 2003). Foi formado um grupo parlamentar que inclua representantes dos cinco partidos e especialistas no tema, para tentar elaborar uma proposta comum de reforma. Um acordo foi alcanado no incio de 1994, e a proposta foi aprovada no parlamento sueco em junho daquele ano, contando com 85% dos votos (Knberg; Palmer; Sundn, 2006). A reforma sueca contm cinco pontos: 1) os benefcios ocupacionais passam a se basear em todo tempo de trabalho, e no mais nos 15 melhores anos de 30; 2) as contribuies passam a ser divididas igualmente entre empregados e empregadores; 3) novos ndices entre benefcio, variao salarial e crescimento econmico baseariam o ajuste do benefcio; 4) direitos previdencirios podem ser divididos entre cnjuges, e pontos de penso (utilizados no clculo do benefcio, elevando-o) poderiam ser acumulados em atividades militares, criao de filhos e educao; finalmente, 5) do (novo) total de 18,5% da taxa de contribuio previdenciria, 2,5% seriam alocados em uma reserva destinada a financiar fundos individuais de investimento. A partir de 61 anos o benefcio previdencirio 129

pode ser requerido (antes a idade mnima era 60 anos). A transio para o novo sistema levaria 20 anos (Anderson; Meyer, 2003). Uma importante novidade trazida pela reforma foi a noo de contribuio definida nocional ou no financeira. Conforme j explicado por Holanda (2000), a contribuio nocional preserva o sistema de repartio simples (PAYG), mas trabalha com contas individuais virtuais (enquanto no sistema PAYG o montante de contribuies agregado sem especificar a origem individual da contribuio). Esta conta individual virtual a base para o clculo do benefcio previdencirio, sendo mais sensvel s variaes salariais (crescimento salarial per capita) (Knberg; Palmer; Sundn, 2006). Outra caracterstica da contribuio definida nocional que, na aposentadoria, o valor do benefcio dividido pela expectativa de vida remanescente. Ou seja, quanto mais tarde o benefcio comea, mais alto ser o seu valor, o que serve como incentivo para o adiamento da aposentadoria (Drger, 2003). O novo sistema previdencirio sueco resultou de um acordo firmado entre os socialdemocratas e os quatro principais partidos no-socialistas, pelo qual todos assinariam a proposta em troca da satisfao de algumas demandas. Democratas cristos e o Partido do Centro queriam dividir os direitos previdencirios entre os cnjuges; os socialdemocratas queriam manter o sistema compulsrio com altas taxas de reposio; liberais e conservadores queriam uma relao mais estreita entre contribuies e benefcios e os fundos de investimento. Analisando as razes pelas quais foi possvel uma reforma foi aprovada sem grandes atritos ou resistncia por parte do sindicalismo, Anderson e Meyer (2003) destacam que a central sindical que rene o conjunto de sindicatos de trabalhadores blue-collar, a LO, estreitamente integrada liderana do Partido Social Democrata, e outras formas institucionalizadas de cooperao existem em nveis inferiores. Isso teria facilitado a comunicao entre o partido e os sindicatos no tocante a potenciais pontos de conflito, afinando o discurso entre as instncias sindicais e partidrias. A coalizo centro-direitista, ciente da fora dos sindicatos, posicionou-se em geral de modo a no provocar a oposio sindical, o que implicava em cesses diversas, a despeito de tentarem encaixar, ao menos parcialmente, mudanas no sistema. A LO no abriria mo do sistema pblico/estatal previdencirio, mas teve que se comprometer com a diviso das 130

contribuies entre empregados e empregadores. A mudana da regra 15/30 no favorecia os trabalhadores de colarinho branco, os quais com suas prprias federaes sindicais, mas como a nova regra, alegava-se, beneficiaria os trabalhadores blue-collar, prevaleceu a posio destes (ou da LO, que os representava) no meio sindical. A idia de que o novo sistema elevaria o valor dos benefcios para a maioria dos trabalhadores com salrios mais baixos tambm ajudou a neutralizar a oposio inicial dos sindicatos paridade entre empregado e empregador no financiamento do sistema, bem como a adoo dos fundos capitalizados. No obstante, o Partido Social Democrata foi obrigado a rejeitar a presso da LO para que os fundos fossem de adeso voluntria. A centro-direita queria que fossem obrigatrios, mas acabou aceitando a introduo de um fundo publicamente administrado para competir com os fundos privados, e aos trabalhadores a opo de escolher por um ou outro (Anderson; Meyer, 2003). A reforma teria conseguido desmantelar, ou no mnimo restringir sensivelmente o modelo sueco de Welfare State? Lindbom (2001) levanta dvidas neste sentido. Ele traz dados que mostram que a universalizao da previdncia seguiu crescendo, e que as taxas de reposio mantiveram seu patamar pr-reforma, indicando a permanncia do princpio de desmercantilizao sugerido por Esping-Andersen. Embora destaque, em outros setores (sade, educao), tendncias liberalizao, a generosidade do sistema sueco no fim da dcada de 90 ainda era similar que havia no incio dos anos 80. Neste sentido, digno de nota que, diante da mais recente crise financeira originada nos Estados Unidos em 2008, o sistema sueco, em princpio adequado para se ajustar automaticamente s flutuaes econmicas de modo a manter o equilbrio financeiro, foi severamente testado. A desvalorizao geral dos ativos financeiros, mais a queda do crescimento econmico e do valor mdio dos salrios, afetariam os dois pilares do sistema o de contribuio definida nocional e o complementar capitalizado acabando por levar ao decrscimo do valor dos benefcios previdencirios. O sistema manteria o equilbrio financeiro, mas custa da corroso das aposentadorias. Em resposta, o governo, ou os partidos polticos que promoveram a reforma, foi obrigado a suavizar o processo de ajustamento dos benefcios previsto no perodo de transio. Na prtica, o Estado assumiu o dficit resultante da suavizao do ajuste automtico, impedindo que o crash do mercado financeiro afetasse o valor do benefcio bsico (Sundn, 2009). Tal episdio seria indicativo 131

que, no obstante a chegada dos ventos liberalizantes na Escandinvia sueca, o sistema pblico continuaria resistindo em seus aspectos institucionais e sociopolticos (resistncias do meio sindical e dos polticos socialdemocratas). 2.6 Estados Unidos O moderno sistema de previdncia pblica norte-americana nasceu na administrao Roosevelt. Em 1935, o Social Security Act inclua dois programas para os idosos: o Seguro para o Idoso (Old Age Insurance) e Assistncia para o Idoso (Old Age Assistance). No incio, o primeiro programa pagava poucos rendimentos aos trabalhadores, enquanto o benefcio assistencial era maior e mais popular. No obstante, rapidamente acelerou-se a expanso do sistema contributivo, e foram adicionados benefcios para dependentes de aposentados e para a viuvez. Em breve a vasta maioria dos trabalhadores, includos os autnomos, estava coberta pelo sistema. Em 1972 os benefcios contributivos foram indexados inflao. Este sistema permanece at hoje (Weaver, 2005). Atualmente chamado de Seguro Velhice e Sobrevivncia (Old Age and Survivors Insurance, OASI), ou popularmente de Seguro Social (Social Security75), organizado segundo o esquema PAYG, depende inteiramente de contribuies sobre os salrios, divididos igualmente entre trabalhadores e empregadores, de 12,4% (Weaver, 2005). Contudo, o valor dos benefcios fracamente influenciado ou relacionado ao histrico de rendimentos e, portanto, de contribuies do trabalhador, sendo que trabalhadores com salrios menores recebem um retorno sobre suas contribuies mais elevado do que os trabalhadores com salrios/contribuies mais elevados. A taxa de reposio expressa pelo valor da aposentadoria pblica decresce medida em se eleva o valor do salrio prvio de 90%, no caso dos salrios mais baixos at em torno de 25% no caso dos maiores salrios (Schwarze; Frick, 2000). Dadas estas caractersticas da dimenso pblico-estatal do sistema norte-americano baseado nos rendimentos do trabalho, contributivo mas com taxas de reposio muito baixas se comparado com os europeus Weaver (2005) o caracteriza como bismarckiano
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A traduo literal de Security Seguridade. Contudo, dado os sentidos que os termos seguridade e seguro possuem nos estudos sobre polticas sociais em lngua portuguesa qual seja, seguridade como uma forma mais abrangente de proteo social, remetendo ao plano da cidadania, enquanto seguro mais restrito ao indivduo entendido como trabalhador, inserido no mercado de trabalho etc. (Draibe, 2003) , optou-se por traduzir o Social Security (OASI) norte-americano como Seguro Social, dado que seu desenho prximo de modelos bismarckianos de proteo social pblico-estatal.

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leve. No por acaso, o sistema pblico norte-americano incentiva fortemente o recurso a esquemas privados de previdncia, de forma a complementar a renda da aposentadoria (Schwarze; Frick, 2000). Nos Estados Unidos h um leque complexo de incentivos fiscais para encorajar e estimular a criao de planos de previdncia privada, tanto no mbito das empresas quanto planos individuais (Hacker, 2004). Os fundos de penso patrocinados por empresas so desigualmente distribudos, porm, sendo mais comuns entre funcionrios pblicos e trabalhadores sindicalizados do que no restante dos trabalhadores (Weaver, 2005). Uma lei federal de 1974 (Employee Retirement Income Security Act, ou ERISA) estabelece padres mnimos para a maioria dos planos de previdncia voluntrios, alm de prever protees legais diversas aos participantes e beneficiados pelos planos. A lei estipula normas que exigem a divulgao e esclarecimento de informaes referentes aos planos, estabelece obrigaes fiducirias para os gestores de planos, exige que os planos tenham espaos prprios para colher reclamaes dos participantes e d a estes o direito de processo em busca de benefcios ou por violao das obrigaes fiducirias76. Os planos privados de aposentadoria (fundos de penso) podem ser na forma de contribuio definida ou de benefcio definido os ltimos so mais comuns entre servidores pblicos , e podem ser patrocinados por uma empresa ou por diversas (multiemployer plans), sendo os ltimos mais comuns entre trabalhadores sindicalizados (e o sindicato negocia com as diversas empresas). Em maro de 2010, 50% dos trabalhadores do setor privado norte-americano participavam de algum fundo de penso (acessveis, contudo, a 65% dos trabalhadores), enquanto no setor pblico 85% dos servidores eram participantes (com acesso a 90% deles). No setor privado, so significativas as diferenas existentes entre trabalhadores sindicalizados (82% participavam de algum plano de penso) e no sindicalizados (46%), bem como entre trabalhadores full-time (59%) e part-time (21%), e entre os que trabalham em estabelecimentos com mais de 500 funcionrios (75% com planos de penso) e com at 99 empregados (35%)77.

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United States Department of Labor. http://www.dol.gov/dol/topic/health-plans/erisa.htm. Acesso em 16/10/2010. 77 Bureau of Labor Statistics, U.S. Department of Labor (http://www.bls.gov/ncs/ebs/sp/ebnr0016.pdf. Acesso em 19/08/2010).

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A realidade dos planos de aposentadoria privados existentes nos Estados Unidos muito complexa para ser tratada em profundidade aqui, de modo que se far apenas uma meno de natureza geral mesma. Os planos de aposentadoria por contribuio definida so vrios: 401(k), Safe Harbor 401(k), Automatic Enrollment 401(k), Simple IRA, SEP, ESOP, Profit-sharing Plan78. Alm destes, h tambm os Keogh Plans (referncia ao nome do congressista que encaminhou tal lei no parlamento, em 1962), destinados aos trabalhadores autnomos, e os Multiemployer Plans, previstos para os casos de trabalhadores que se movem freqentemente de emprego entre empresas de um setor (por exemplo, ramos de minerao, construo civil, vesturio e transporte). Tambm h regras especficas para planos em que participam trabalhadores com rendimentos mais elevados (top-heavy plans), com rendimentos baixos (nondiscrimination rules), e para o tempo mnimo de participao num plano a fim de tornar o seu benefcio irrevogvel (vesting requirements, em que se prevem situaes em que o trabalhador pode perder total ou parcialmente o seu benefcio caso abandone o emprego etc.). Finalmente, h dispositivos, no universo dos planos de penso privados norteamericanos, que oferecem uma proteo aos participantes em caso de falncia da empresa patrocinadora. O ERISA estabelece que os recursos e a gesto do fundo de penso privado sejam mantidos separados dos ativos da empresa patrocinadora, e cobertos por um contrato
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Descrevamos os principais. O plano 401(k) que tem este nome devido ao ponto em que est localizado na principal lei tributria norte-americana (pargrafo 401, inciso k do Cdigo Interno da Receita) um dos mais populares. Consiste em uma conta individual para a qual vo descontos feitos sobre o salrio, e que forma um fundo de investimento (o trabalhador pode optar por aplicaes previstas no plano). Modalidades do 401(k) contam com contribuies feitas tambm pelos empregadores (e com descontos tributrios para estes, caso do 401(k) Safe Harbor). IRA (Individual Retirement Account) uma conta individual criada em uma instituio financeira (um banco ou companhia gestora de fundos mtuos), que serve como conta para um plano de previdncia, e para tanto conta com vantagens fiscais para estimular a poupana previdenciria. O 401(k) Automatic Enrollment so planos 401(k) em que os empregadores automaticamente inscrevem trabalhadores em um plano e estabelecem descontos em seus contracheques (a menos que o empregado declare no desejar o plano). O SIMPLE IRA (Savings Incentive Match Plan for Employees of Small Employers) destinado a pequenas empresas, e traz facilidades como reduo de custos do fundo (que so assumidos pelo banco ou instituio financeira que recebe os fundos). O SEP (Simplified Employee Pension Plan) um plano no qual o empregador faz contribuies livres de taxao (sob certas condies) para contas individuais de propriedade do funcionrio, criadas por este ou pelo prprio empregador. O ESOP (Employee Stock Ownership Plan) um plano de contribuio definida em que se investem os recursos primariamente em estoques de aes da empresa na qual o trabalhador atua. Finalmente, o Profit-sharing Plan um plano pelo qual o empregador pode determinar, anualmente, a quantia com a qual contribuir para o plano, com recursos de lucros ou de outras fontes disponveis, na forma de dinheiro vivo ou aes da empresa. Tal plano contm uma frmula que calcula a alocao de recursos provenientes das contribuies dos participantes. U.S. Department of Labor. http://www.dol.gov/ebsa/publications/wyskapr.html#401%28k%29Plan. Acesso em 16/08/2010.

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de seguro. Caso uma empresa declare falncia, os ativos dos fundos de penso podem ser assegurados contra os credores da companhia 79. Alm disso, o prprio governo federal pode atuar como segurador dos fundos. Se um plano finalizado porque um empregador no pode mais custear o fundo, uma agncia federal independente, a Corporao de Garantia do Benefcio Previdencirio (PBGC, na sigla em ingls), assume a responsabilidade pelo plano80. Tal rede de proteo, contudo, possui lacunas. Em relao proteo dos planos de previdncia em caso de falncia, a proteo ativada dependendo do tipo de falncia conforme previsto na Lei de Falncias norte-americana. A forma mais comum de falncia a prevista no Captulo 11 da Lei (Reorganizao), quando a empresa falida continua a funcionar, e neste caso no h cancelamento do plano de previdncia (o qual pode, no obstante, ser reduzido em relao s contribuies do empregador e pagamento de benefcios etc.)81. Este o caso mais comum de falncia no pas. Contudo, em caso de liquidao (Cap. 7 da Lei), a empresa fechada e o plano cancelado. Quanto proteo oferecida pelo PBGC, ela cobre apenas os planos tradicionais (benefcio definido), ficando de fora os planos de contribuio definida (como os 401(k), por exemplo) 82. Ocorre que os planos de benefcio definido esto em queda no pas, enquanto se expandem os planos de contribuio definida. Em 1978, havia quase 130 mil planos de benefcio definido, cobrindo 41% dos trabalhadores no setor privado. Em 2005, j haviam cado para 26 mil83, cobrindo 21% dos mesmos84. De acordo com o Bureau of Labor Statistics, do governo norte-americano, em maro de 2009 apenas 11% dos estabelecimentos no setor privado tinham planos de benefcio definido, contra quase 50% que ofereciam planos de contribuio definida 85.

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United States Department of Labor (http://www.dol.gov/ebsa/Newsroom/fsbankruptcy.html. Acesso em 18/08/2010). 80 Pension Benefit Guaranty Corporation (http://www.pbgc.gov/media/key-resources-for-thepress/content/page13542.html. Acesso em 20/08/2010). 81 U.S. Bankruptcy Code (http://uscode.house.gov/download/title_11.shtml. Acesso em 20/08/2010). 82 Pension Benefit Guaranty Corporation (http://www.pbgc.gov/workers-retirees/benefitsinformation/content/page14090.html. Acesso em 20/08/2010). 83 Dados disponveis pelo Pension Benefit Guaranty Corporation (PBGC) informavam um nmero de 29 mil fundos de penso segurados pelo governo federal em 2010. 84 AFL-CIO (http://www.aflcio.org/issues/retirementsecurity/definedbenefitpensions/. Acesso em 20/08/2010). 85 U.S. Bureau of Labor Statistics (http://www.bls.gov/ncs/ebs/benefits/2009/ebbl0044.pdf. Acesso em 20/08/2010).

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Historicamente, o modo como a questo previdenciria foi debatida pelo sindicalismo norte-americano parece ter tido significativa influncia sobre a configurao do sistema previdencirio estadunidense. No incio do sculo XX, o meio sindical norte-americano foi extremamente relutante, quando no simplesmente refratrio, a uma lgica de aposentadorias pblico-estatais. O primeiro presidente da American Federation of Labor (AFL), Samuel Gompers86, considerava penses pblicas e seguros sociais estatais em geral como ameaas autonomia do trabalho organizado (Bland, 2001). Esta atitude antiestatista, de acordo com alguns estudiosos, teria emergido como uma reao ao elevado grau de hostilidade manifestado pela Suprema Corte contra o sindicalismo (Forbath e Hattam apud Bland, 2001). Somente durante o New Deal a AFL passou a apoiar a existncia de penses pblicas. Quando do Social Security Act, de 1935, que inaugurou o sistema pblico de seguro e benefcios condio de velhice, os sindicatos no demonstraram muito interesse, alm do que o sistema foi concebido e implementado para ser administrado integralmente pela burocracia estatal. Quando muito, os sindicatos acabaram na condio de colaboradores polticos do SSA. Ao mesmo tempo, o grosso da energia do sindicalismo neste front foi canalizado para a expanso dos sistemas privados de penso e aposentadoria, os quais, a partir dos anos 50, passaram gradualmente a ser ponto de pauta nos processos de barganha coletiva. Neste sentido, os fundos de penso so considerados, pelo meio sindical norteamericano em geral, como uma conquista do sindicalismo estadunidense (Bland, 2001). Enquanto isso, o Social Security seguiu se expandindo, alcanando o auge no incio dos anos 70, com a elevao dos benefcios bem acima da inflao (entre 1969 e 1972), e indexao inflao a partir de 1972. A classe mdia tambm se tornou ator cada vez mais interessado neste direito, unindo-se aos sindicatos, que tambm pressionavam neste sentido (sem deixar de lado, como mencionado, a ateno aos planos privados de previdncia). A partir da segunda metade da dcada de 70, contudo, o enfraquecimento do sindicalismo e as crises econmicas fizeram diminuir o impulso em favor da expanso dos esquemas estatais/pblicos de bem-estar em geral, e os relativos previdncia em particular (Bland, 2001).

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Fundador e presidente da AFL por um extenso perodo, de 1886 a 1894 e de 1895 at a sua morte, em 1924 (http://en.wikipedia.org/wiki/Samuel_Gompers. Acesso em 20/08/2010).

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Com Reagan, a partir da dcada de 1980, tem incio o movimento de tentativa de aplicao de cortes nos benefcios. Um primeiro plano de cortes, previsto para o oramento de 1982, foi fortemente rechaado pelos sindicatos e pelos democratas, e o governo recuou, mudando de estratgia: lanou uma comisso sobre reforma do sistema, com participao bipartidria e plural (na verdade, a maioria composta por polticos, com apenas um representante do trabalho organizado, o presidente da AFL-CIO de ento). Mesmo assim no houve avanos no sentido desejado pelo governo republicano, e ento nova comisso, menor, foi formada, e acabou por propor a elevao da idade mnima (65 para 67 anos), bem como uma unificao das regras para os servidores pblicos. Desta vez, os sindicatos no conseguiram obstar a proposta, que contava com a participao de democratas na comisso. Bland (2001) conclui que, nos Estados Unidos, o sindicalismo nunca se identificou profundamente com o sistema pblico previdencirio e nunca teve participao formal no gerenciamento do sistema, de modo que sua posio institucional e ideolgica neste campo sempre foi frgil, no tendo um poder de veto (formal ou informal) similar ao observado nos meios sindicais europeus. A despeito da fragilidade do sindicalismo norte-americano neste terreno em particular, h outros fatores que atuam como obstculos busca pela mercadorizao da previdncia pblica nos Estados Unidos. A comear pelo fato de que os argumentos tradicionais utilizados para justificar a reforma no encontram evidncias empricas na atual situao do sistema. Ao contrrio de alguns pases europeus, nos EUA a taxa de fertilidade ainda mais elevada do que entre os europeus, e a imigrao supriu o mercado de trabalho com trabalhadores jovens. Alm disso, at por causa das taxas de reposio menores do que as existentes entre os europeus, o sistema superavitrio e as justificativas para a reforma s podem se basear em futuras (e supostas) crises de financiamento. E, alm do sindicalismo, h outras organizaes que se mobilizam em defesa da manuteno do Social Security, como a Associao Americana dos Aposentados, que afirma representar mais de 35 milhes de americanos com mais de 50 anos (Weaver, 2005).87
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Alm desta organizao, tambm se mobilizam no mesmo sentido a Organizao Nacional da Mulher, o Conselho Nacional de Cidados Idosos, o Justia para Todos e a Liga Urbana Nacional. Estes, juntamente com a AFL-CIO, formaram uma coalizo anti-privatizao em 1998 (Bland, 2001).

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Nos dois governos Clinton tambm houve ensaios de alterao no Social Security. No primeiro governo, uma comisso bipartidria foi feita para estudar o sistema e fazer recomendaes, mas no produziu nenhum consenso. E no segundo governo houve uma discusso em torno do ajuste da frmula de indexao dos benefcios inflao, de modo a reduzir os reajustes. Mas tambm no houve seguimento, o que permite a Weaver (2005) concluir que no houve, nas ltimas trs dcadas, qualquer reestruturao fundamental no sistema previdencirio pblico norte-americano. Mesmo no tendo ocorrido mudanas no sistema, isso no significa que ele no esteja gerando efeitos diferenciados ao longo do tempo. Dadas as transformaes ocorridas no mundo do trabalho estadunidense, como as diversas modalidades de trabalho e de remunerao (jornada e salrios flexveis, intensificao do ritmo de trabalho etc.), e os correspondentes riscos sociais que estas acarretam, o sistema previdencirio no foi atualizado de modo a cobrir tambm estes novos riscos, o que equivaleria, na prtica, a uma corroso do sistema. Ou, como resumiria Hacker (2004, p. 256), estaria em curso uma privatizao dos riscos [sociais] sem a privatizao do Welfare State. 2.7 Chile O caso chileno ser abordado principalmente por ter sido pioneiro no movimento de reformas previdencirias, e pelo fato de que o seu sistema, predominantemente capitalizado, funciona h mais de vinte anos, permitindo anlises referentes aos seus efeitos ou impactos. J no que diz respeito s relaes existentes entre o meio sindical e o processo da reforma, estas simplesmente no existiram no caso da reforma feita pelo governo ditatorial do general Augusto Pinochet, e existiram de forma aparentemente discreta no caso da reforma feita pelo governo Bachelet. No Chile, o sistema previdencirio comeou a se desenvolver nas primeiras duas dcadas do sculo XX, seguindo o modelo alemo bismarckiano de seguro social. Num primeiro momento criaram-se caixas de previdncia semipblicas para os trabalhadores em setores com maior poder de negociao. Ao final da dcada de 60 havia 35 caixas de aposentadoria e 150 regimes previdencirios distintos (dentro das caixas havia sub-regimes preferenciais, destinados a grupos diferenciados de trabalhadores Leys com Nombre e Apellido que pagavam benefcios mais elevados, embora no contassem com um financiamento diferenciado, expondo diversas caixas a fragilidades econmicas). Entre 138

estas instituies, as trs principais eram a Caja de Previsin de Empleados Particulares (EMPART), a Caja Nacional de Empleados Pblicos y Periodistas (CANAEMPU) e o Servicio de Seguro Social (SSS). No total das caixas, 65% das receitas vinham de contribuies de filiados, 30% de recursos fiscais e o restante de investimentos, pois apesar de funcionarem segundo a lgica PAYG (repartio simples), as caixas faziam alguns investimentos com os fundos previdencirios (Gripp, 2009). Todos os programas previdencirios operavam independentemente e possuam regras de funcionamento bastante diferentes entre si. Havia, por exemplo, aposentadoria por idade mnima de 65 anos (SSS), por tempo de servio 35 anos (EMPART), 30 anos (CANAEMPU), 24 anos (bancrios) e at 15 anos (parlamentares). Antes do regime militar, governos anteriores (Ibez, Alessandri, Frei, Allende) constataram caractersticas problemticas do sistema chileno, tais como custo elevado, administrao ineficiente, inexistncia de normas padronizadas, requisitos discriminatrios para a aposentadoria, cobertura parcial e decrescente relao entre ativos e passivos (Hormazbal apud Gripp, 2009). A soluo destes problemas apontava, segundo a avaliao destes governos, para a unificao, uniformizao e universalizao do sistema chileno. Contudo, a resistncia imposta pelos grupos de interesse ligados s diversas caixas impediu a consecuo de tais medidas. Somente no regime militar de Pinochet foram possveis reformas que estabeleceram a unificao dos regimes existentes. No obstante sua fragmentao, a cobertura atingia grande parte da populao 79% da fora de trabalho em 1973 (Gripp, 2009). A taxa de contribuio, por sua vez, era elevada em 1979, trabalhadores bluecollar pagavam 22,95% em contribuies, e os white-collars, 24,91% (os empregadores tambm contribuam em igual medida). Mas o sistema era considerado generoso (Ghillarducci; Libana, 2000). Dentro da viso liberal de organizao econmica do governo Pinochet, e sem resistncia ou oposio (garantida pela ditadura), foi pensada a reforma mais importante do sistema previdencirio, ocorrida em 1981. O novo sistema chileno promoveu a migrao de sistemas no-unificados, pblicos ou semi-pblicos e de tipo PAYG, para um sistema nico, compulsrio e de capitalizao individual. O novo sistema era compulsrio para trabalhadores com vnculo empregatcio formal e funcionrios pblicos, enquanto os 139

afiliados ao antigo sistema puderam afiliar-se voluntariamente no perodo de transio. Militares e polcia civil mantiveram seus sistemas prvios inalterados (Gripp, 2009). O regime passou a ser de capitalizao com contribuio definida, em que os trabalhadores pagavam 10% do seu salrio, por toda a vida laboral, e o montante iria para uma conta individual administrada por uma seguradora privada, as Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs). As contribuies e benefcios foram convertidos nas unidades de fomento (UF), indexadas mensalmente inflao. Alm disso, havia tambm uma contribuio de 3%, para custos administrativos e um seguro que cobriria tanto benefcios de penses quanto de acidentes de trabalho ou invalidez. A idade mnima foi elevada (65 anos para homens, 60 para mulheres). O Estado assumia uma funo principalmente regulatria atravs da Superintendencia de Administradoras de Fondos de pensiones , afastando-se completamente do recolhimento e aplicaes das contribuies (Najberg; Ikeda, 1999). Segundo Uthoff (apud Gripp, 2009), a reforma era uma tentativa de: a) encerrar as aposentadorias por tempo de contribuio ou de servio; b) estabelecer benefcios baseados na vida contributiva e no apenas nos ltimos anos de contribuio; c) estabelecer dispositivos de ajuste automtico s mudanas demogrficas e econmicas, perseguindo o equilbrio atuarial do sistema; d) reduzir presses ou ingerncias polticas sobre o uso dos fundos; e e) reduzir a carga administrativa do antigo sistema. Contudo, haveria outros interesses, qui predominantes, por trs da reforma, no se importando exatamente em corrigir as deficincias do antigo sistema. O grande apoio dos setores empresariais ao novo modelo dever-se-ia, por um lado, ao fato de que o novo sistema abolia as contribuies patronais, enquanto todas as medidas redistributivas (aposentadoria mnima, benefcios assistenciais) passaram a ser exgenas ao sistema privado. E, por outro, abrir uma ampla frente de explorao econmica, na forma da administrao de ativos por fundos de penso privados (Hormazbal apud Gripp, 2009). O novo sistema previdencirio chileno possui trs pilares (no que foi considerado uma referncia para o modelo defendido pelo Banco Mundial em seu Avert Old Age Crisis...). O primeiro pilar cria uma garantia de aposentadoria para os que no alcanassem o benefcio mnimo (80% do salrio mnimo) com os fundos acumulados, e que tivessem um mnimo de 20 anos de contribuio. Alm disso, aposentadorias assistenciais focalizadas, com 140

valores mais baixos, foram feitas para idosos em condies de extrema pobreza. O segundo pilar, compulsrio, o das contas individuais de capitalizao administradas pelo setor privado, em que as AFPs aplicam os recursos em instrumentos financeiros diversos, e os benefcios futuros sero pagos com os rendimentos de tais investimentos. E o terceiro pilar formado por planos individuais voluntrios oferecidos por companhias de seguros e tambm pelas AFPs (Gripp, 2009). Tal sistema, continua a autora, passou a ser administrado pelas seguintes entidades: INP (Instituto de Normalizacin Previsional), criado durante a reforma para unificar as caixas de aposentadorias existentes, e que administra a parte do sistema referente aos que no migraram para o sistema privado quando da transio (ou seja, ainda sob a lgica PAYG); AFPs, as sociedades annimas que administram os fundos privados; e a SAFP, que supervisiona e regula o sistema. Passadas trs dcadas com o novo sistema previdencirio, foi possvel literatura especializada realizar anlises referentes aos seus efeitos e, particularmente, aos problemas do sistema. Najberg e Ikeda (1999) sintetizam as principais questes abertas pelo novo modelo: a baixa cobertura; a reduo da relao contribuinte/filiado (de 76% em 1983 para 54% em 1996); as grandes diferenas entre os nveis de reposio dos homens e das mulheres; a concentrao das AFPs; os altos custos administrativos, superiores ao antigo sistema estatal; e o elevado e persistente dficit pblico causado pela transio. Teoricamente, a competio rigorosa deveria ser o nico mecanismo regulador do sistema a disputa de mercado deveria se traduzir em menores custos, melhores servios para os clientes e maximizao do retorno de capital. Enfim, deveria dotar o sistema de maior eficincia. Contudo, a maior competio acabou elevando significativamente os custos do sistema, em vez de diminu-los em busca dos trabalhadores, as AFPs foram aumentando seus custos com pessoal de venda e propaganda. Para efeito de comparao, em 1981 o sistema previdencirio estatal tinha 3,5 mil funcionrios (considerado uma das maiores burocracias chilenas). Em 1990 as AFPs tinham 8 mil funcionrios, sendo 2,4 mil (30%) atuantes como fora de vendas. Em 1997 os gastos com fora de vendas consumiam quase 40% dos gastos operacionais (Gripp, 2009). Entre 1992 e 1997, o pessoal de vendas contratado subiu para 18 mil. Por outro lado, a exigncia de ganhos em escala forou um crnico movimento de fuses entre as AFPs, 141

provocando a concentrao no setor. Em 1994 havia 21 AFPs; no fim de 1998, nove (Ghilarducci; Libana, 2000), e em 2008 j eram apenas cinco, com as trs maiores detendo 88% do mercado (Gripp, 2009). Tal concentrao favorece a elevao dos custos, medida que os fundos sentem-se mais seguros (dada a diminuio do nmero de escolhas do trabalhador) para reajustar seus preos. Gripp observa as falhas do modelo chileno em trs aspectos: efeitos

macroeconmicos (custos fiscais, gerao de poupana), efeitos microeconmicos (contribuies, competitividade, custos administrativos, diversificao de carteiras, retornos de capitais, desenvolvimento do setor financeiro, conhecimento sobre o sistema e influncia poltica das AFPs) e efeitos sociais (cobertura, densidade das contribuies, benefcios, taxa de reposio, redistribuio e equidade). No mbito macroeconmico, a transio para o novo sistema provocou um enorme aumento no dficit do sistema antigo, o que fez o papel do Estado no novo sistema aumentar, em vez de diminuir. Fatores como a permanncia dos beneficirios do sistema antigo (com a diminuio dos contribuintes), incentivos fiscais para estimular a migrao, pagamento de demandas judiciais e o dficit do sistema previdencirio mantido para policiais e militares, impactaram fortemente as contas pblicas, forando o Estado deixar de investir em outras reas (sociais, administrativas, infra-estruturais etc.) a fim de cobrir os dficits. Enquanto a mdia do dficit fiscal com o sistema previdencirio em outros pases latino-americanos, que tambm promoveram reformas, foi de 2,5% do PIB em 2001, o dficit chileno era de 6% (Gripp, 2009). Em relao afirmao dos reformadores de que o novo sistema ampliaria a poupana nacional, embora isso seja de difcil avaliao (dada a ausncia de dados para o perodo anterior reforma), o fato que as despesas dos cofres pblicos, passados vinte anos da reforma, no diminuram. At 2004, os custos fiscais mdios anuais foram maiores que a acumulao mdia anual dos fundos (respectivamente, 5,7% e 2,5% do PIB). Por sinal, um estudo do prprio Banco Mundial, citado por Gripp, afirma que, em 2050, o Chile (juntamente com Argentina, El Salvador, Mxico e Peru) ter custos fiscais maiores com os sistemas reformados do que tinham com os sistemas precedentes. No mbito microeconmico, Gripp (2009) elenca diversos autores que constatam ser o custo do sistema privado e as comisses cobradas pelas AFPs um dos maiores problemas 142

do sistema chileno. Orszag e Stiglitz (apud Gripp, 2009), em estudo, concluram que enquanto os custos administrativos em um esquema de gesto centralizada reduziriam a conta individual do beneficirio em 2% num lapso de 40 anos, no sistema descentralizado de contas individuais, com vrias entidades financeiras e opes amplas de inverso, a mesma conta individual seria reduzida em 20% no mesmo lapso de tempo. As comisses cobradas pelas AFPs, deduzidas dos salrios, podem ser variveis ou fixas. Tambm se cobram percentuais adicionais sobre benefcios pagos e sobre a transferncia de fundos entre beneficirios. As comisses fixas, claramente regressivas (oneram mais os menores salrios), foram muito criticadas, mas ainda subsistem, embora algumas AFPs tenham-nas eliminado, enquanto outras diminuram o seu valor. De acordo com o CENDA (Centro de Estudos Nacionales de Desarrollo Alternativo), entre 1981 e 2006, de cada 3 pesos depositados nas AFPs, um financiou comisses cobradas ou seja, aqueles que se aposentassem no INP poderiam faz-lo (sendo tudo mais constante) com um benefcio cerca de 30% maior (Gripp, 2009). Aps algumas restries legais migrao de filiados entre as AFPs o que justificava, para estas, os elevados custos operacionais (especialmente com fora de vendas) o gasto operacional caiu para 25,7% em 2004 (a rotatividade dos contribuintes, de um pico de 40% em 1994, caiu para 6% em 2004). Contudo, os custos menores para as AFPs no se traduziram em custos menores para os usurios. Para a AIOS (Asociacin Internacional de Organismos de Supervisin de Fondos de Pensiones), a margem de lucro das AFPs saltou de 19,2% para 38% entre 1998 e 2004. Para o Banco Mundial, o retorno anual mdio sobre o patrimnio das AFPs foi de 30% nos anos 2000 (Gripp, 2009). Quanto aos retornos sobre o capital investidos pelas AFPs, historicamente estes se mostram elevados (com exceo da recente crise financeira). Mas isso no se reflete exatamente em retornos dos quais se beneficiam os trabalhadores contribuintes, dado que a rentabilidade lquida menor aps o pagamento de taxas e comisses s administradoras sem falar que a rentabilidade lquida discrimina segurados de renda mais baixa, devido s comisses fixas e seu carter regressivo. Em suma, a rentabilidade elevada dos fundos alta, mas menor e regressiva para os trabalhadores, acentuando as desigualdades do mercado de trabalho.

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Ainda no que diz respeito s contribuies, mencione-se a baixa transparncia do sistema ou de seu funcionamento para os beneficirios, dada a confuso acarretada por uma estrutura complexa em que convivem a diversidade de taxas e as suas vrias formas de incidncia em 2008, apurou-se que apenas 52% dos homens e 46% das mulheres aposentadas sabiam qual era o saldo acumulado de seus fundos (Gripp, 2009). O sistema de arrecadao das contribuies tambm problemtico. Por lei, os empregadores devem reter as contribuies dos assalariados e abon-las em suas contas individuais junto a uma AFP. Ocorre que em diversos casos o empregador faz a reteno mas no o depsito, mantendo enormes dvidas com os fundos previdencirios, muitas das quais, se fossem cobradas poderiam gerar a falncia das prprias empresas. No mbito dos efeitos sociais, chama ateno a diminuio da cobertura do sistema previdencirio privado, relativamente ao sistema anterior. Ainda que a cobertura estivesse caindo antes da reforma, e que tenha subido aps a reforma, a cobertura mxima psreforma nunca alcanou o mximo de cobertura do modelo anterior. Em 2008 a cobertura do sistema privado era de 54,3% (contribuintes efetivos), e surpreende a diferena entre este nmero e o nmero de filiados (62,2%). A cobertura aos autnomos e empregadores consideravelmente menor, e, alm disso, decrescente entre 1986 e 2004, caiu de 12,2% para 5,4% neste grupo. Por fim, ao se observar a cobertura por quintis de renda, constata-se que no ltimo quintil (renda mais alta) a cobertura 10% maior que a mdia, enquanto no primeiro quintil 12% menor, at meados dos anos 2000 (Gripp, 2009). Em um sistema privado, os benefcios so em grande medida determinados pelo valor e tempo das contribuies, mas tambm por sua densidade (percentual da vida segurada em que de fato foram feitas contribuies). A densidade mdia das contribuies no Chile de 55% da vida segurada (2004), tendo subido em comparao com o passado. Contudo, entre os autnomos ela vem caindo, sendo de 22,6% da vida segurada, o que significa que sua insero no sistema previdencirio est se deteriorando. Por outro lado, ao se dividir os empregados por grupos de alta e baixa intensidade (sendo alta aquele que contribui em mais de 50% de seus anos de filiado, e baixa em menos de 50%), a densidade contributiva entre os primeiros de 74%, contra 24% dos ltimos. A baixa densidade compromete os benefcios futuros, arriscando mesmo no alcanar saldo suficiente para a obteno da aposentadoria mnima. A elevada rotatividade no emprego normalmente recorrente entre 144

empregados de mais baixa qualificao e sujeitos a postos de trabalho precrios pressiona pela diminuio da densidade das contribuies (Gripp, 2009). Finalmente, as taxas de reposio so relativamente baixas. Em 2006, equivaliam em mdia a 40% do salrio mdio, embora tambm aqui haja diferenas grandes entre os filiados com renda mais elevada e os com baixa renda. No por acaso, em 2004, 44% dos aposentados continuavam trabalhando, 64,5% destes alegando a necessidade econmica como principal razo (Gripp, 2009). Diante de projees que chegavam a apontar que, mantendo-se o atual sistema, em um futuro prximo mais da metade dos idosos estariam fora do sistema previdencirio, o governo de Michelle Bachelet (que assumiu em 2006) declarou sua inteno em reformar o sistema, de modo a fortalecer o pilar solidrio do mesmo, ainda que mantendo suas caractersticas principais. Uma comisso de especialistas foi formada, e foram ouvidas as contribuies ao debate feitas por entidades diversas da sociedade civil, incluindo os sindicatos. A CAT (Central Autnoma de Trabajadores) chegou a propor mudanas na natureza do sistema (como a reviso do segundo pilar), assim como a ampliao do primeiro pilar e a reintroduo das contribuies patronais. Por sua vez, representantes do empresariado e das AFPs faziam lobby pela manuteno e at ampliao da liberdade de investimentos dos fundos. Ao relatrio final da reforma proposta, de contedo geral moderado no que se refere crtica do sistema, foi encaminhado ao governo. A reforma aprovada pelo Congresso Nacional, em grande medida equivalente ao relatrio da comisso, efetivou medidas como: aumento da cobertura pela extenso do primeiro pilar (proviso de benefcio para os 40% e depois 60% mais pobres da populao, e proviso de aporte complementar aos que no alcancem um benefcio mnimo no sistema privado); aumento da cobertura e densidade no segundo pilar (entre as medidas neste setor, esto a obrigatoriedade de contribuio dos autnomos, subsdios s contribuies de jovens de baixa renda, aportes patronais e adicionais para mulheres); aumento da cobertura pela extenso do terceiro pilar (incentivos etc.); incentivos equidade (bnus por filhos, auxlio no cuidado a dependentes, simetria para homens e mulheres etc.); aumento da competio entre as AFPs; regras de investimento dos fundos (maior flexibilidade para investimentos e rentabilidade, mas limites mais altos para investimentos no exterior); aumento da transparncia e informao 145

(comit de usurios, fundo de educao previdenciria, figura do conselheiro previdencirio); e reformas institucionais (Gripp, 2009). Neste contexto, as intervenes do sindicalismo no se distinguiram das de outras organizaes civis (no tocante capacidade de presso e abrangncia). No fim dos anos 90 portanto, antes da reforma feita no governo Bachelet, mas j sob um regime poltico democrtico uma iniciativa digna de nota envolvendo o sindicalismo chileno e a temtica dos fundos de penso foi a realizao de um projeto de formao de educadores sindicais capacitados para intervenes nos temas dos fundos de penso e seguro social. Tal projeto, patrocinado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), incluiu o meio sindical argentino, tambm interessado em um maior envolvimento nas questes relativas aos fundos, seu gerenciamento e polticas de reforma no setor previdencirio em seu pas (Ghilarducci; Libana, 2000). Feito o levantamento de algumas reformas de sistemas previdencirios e o modo como o sindicalismo interagiu com este processo, pretende-se a seguir trazer algumas reflexes a respeito do ideal da reforma aplicado realidade dos Welfare States e das implicaes da decorrentes. 3. Reforma previdenciria, fundos de penso e perspectivas do sindicalismo: um balano 3.1 O debate sobre a reforma previdenciria: fatos e mitos A partir do debate sobre a suposta necessidade de se promover uma reforma dos sistemas previdencirios, e polemizando com os principais argumentos dos defensores da reforma, Orszag e Stiglitz (1999) sugerem haver dez mitos em torno desta questo, ou principalmente em relao defesa da necessidade de se ter um pilar do sistema constitudo no modelo de contribuio definida, individual e capitalizada (o que corresponderia ao segundo pilar sugerido pelo estudo do Banco Mundial acima referido). Os quatro primeiros mitos situam-se em uma perspectiva macroeconmica. O primeiro mito afirma que, as contas individuais elevam a poupana nacional. Para os autores, esta assertiva est incorreta, porque a rigor no existe uma relao necessria entre a poupana privada oriunda de contas individuais e a poupana nacional. Em sentido estrito, a elevao da poupana prvia expressa pelas contas individuais no implica a elevao da poupana em sentido amplo ou macroeconmico (poupana nacional). E, se a 146

poupana individual no tem efeitos sobre a poupana nacional, em sentido macroeconmico no faz diferena se a natureza dela pblica (repartio simples) ou privada (capitalizada). Inclusive, a poupana nacional pode ser realizada sem privatizao. Os supervits do Social Security norte-americano seriam um exemplo disso. O segundo mito sugere que, as taxas de retorno so mais elevadas sob contas individuais. O que tambm no se sustenta as incertezas inerentes ao regime de capitalizao refutam teoricamente, e tambm empiricamente, o mito. O terceiro mito afirma que, taxas declinantes de retorno nos sistemas de repartio simples refletem problemas estruturais ou fundamentais destes sistemas, tendo impactos macroeconmicos. Na verdade, nunca houve qualquer confirmao ou demonstrao de que o sistema previdencirio de repartio gerava efeitos deletrios sobre a dinmica econmica, e tampouco que sua substituio por um sistema de capitalizao resolveria o problema da desacelerao da economia. O quarto mito: os investimentos dos fundos fiducirios pblicos em aes no tm efeitos macroeconmicos e, portanto, deveriam dar lugar aos fundos privados. O problema aqui est em assentar no mercado de aes a base para o desenvolvimento econmico, quando eles trazem uma inequvoca tendncia instabilidade. O quinto, sexto e stimo mitos referem-se a uma perspectiva microeconmica. O quinto mito afirma que, incentivos ao mercado de trabalho so maiores sob contas individuais. Novamente, no h base emprica para afirmar que um regime previdencirio de contas individuais teria o condo de alavancar o mercado de trabalho, seja induzindo a gerao de empregos, seja incorporando autnomos. O sexto mito: planos de benefcio definido necessariamente incentivam a aposentadoria precoce. No necessariamente, pois h pases que esto reduzindo potenciais incentivos aposentadoria precoce dentro de seus sistemas de benefcio definido / repartio simples. O stimo mito: a competio pelas contas individuais [gerada pela concorrncia entre planos privados de previdncia] assegura baixos custos administrativos ao sistema. O exemplo chileno refuta espetacularmente esta afirmao. Por fim, os trs ltimos mitos incidiriam sobre o plano da economia poltica. O oitavo mito: a corrupo e a ineficincia governamentais fornecem uma base racional para 147

[a adoo de] contas individuais. Novamente, no h nenhuma comprovao emprica de que haja uma relao necessria entre proviso pblico-estatal da previdncia e maior nvel de corrupo e ineficincia. E, tampouco, de que sistemas privados de previdncia sejam necessariamente mais eficientes ou menos sujeitos a irregularidades. O nono mito diz que, as polticas de auxlio ou ajuda estatais so piores sob os planos de benefcio definido. Tal mito decorre da validade terica do anterior, e igualmente no encontraria respaldo na realidade. O mais razovel acreditar que governos so muito mais confiveis na proviso de polticas previdencirias do que sistemas privados. E o dcimo mito, por fim, seria: os investimentos feitos pelos fundos fiducirios pblicos so sempre desperdiados ou mal geridos (Orszag; Stiglitz, 1999). Em suma, Orszag e Stiglitz chegam a reconhecer problemas diversos nos sistemas previdencirios existentes, mas isso no os autoriza a considerarem que o segundo pilar privado seja necessariamente a panacia a retirar os sistemas de suas crises. Drger (2003) submete crtica outros argumentos pr-reforma previdenciria, buscando mostrar sua inconsistncia. Ao argumento da bomba relgio demogrfica, ele registra, primeiramente, a existncia de grandes variaes nas projees dos diversos estudos referentes bomba demogrfica para o contexto europeu, as diferenas na projeo do envelhecimento futuro chegam a diferir em at 60%, o que levanta dvidas quanto sua confiabilidade. Este autor lembra tambm que, mais importante do que a razo de dependncia demogrfica (aposentados sobre jovens) seria a razo de dependncia econmica (aposentados sobre assalariados), sugerindo que a prioridade deveria ser a elevao mxima da taxa de emprego existente. Finalmente, h de se considerar a questo da produtividade do trabalho: elevando-se a taxa de produtividade e a eficincia econmica, o nmero de indivduos ativos poderia sustentar um nmero crescente de inativos. Este ltimo argumento neutralizaria tambm a perspectiva pr-reforma que ataca o sistema previdencirio pblico por ele acarretar custos crescentes ao trabalho, reduzindo a competitividade das empresas e economias nacionais. Por fim, refutando o argumento que afirma ser a reforma necessria para se lograr uma justia intergeracional, ele lembra que, na verdade, as reformas acarretam uma maior carga de contribuies sobre os jovens, para

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no fim receberem benefcios menores do que os que desfrutam os atuais aposentados (Drger, 2003). Por sua vez, os debates em torno da reforma previdenciria referem-se tambm ao que consideramos alguns fatos que deveriam, de fato, ser enfrentados. Um deles seria a existncia de diferentes regimes previdencirios para categorias diversas (como o exemplo italiano), ou entre trabalhadores do setor pblico e da iniciativa privada. No se deveriam fechar os olhos para a possibilidade de haver, de fato, situaes em que configurariam excessos ou diferenas injustificveis do ponto de vista da equidade ou da justia. Outro fato seria a idade mnima para a aposentadoria. Seno para todos os tipos de atividade profissional, ao menos para algumas atividades de natureza intelectual, por exemplo, como a pesquisa acadmica, o professorado universitrio, gesto/administrao etc. no parece razovel a possibilidade de se aposentar com a mesma idade de outras modalidades de trabalho. Um acadmico, por exemplo, normalmente alcana os seus cinqenta ou sessenta anos no auge de seu desempenho, de modo que no parece justificvel que valha para ele as mesmas regras de aposentadoria que vigoram para um trabalhador rural, ou submetido a elevado grau de esforo fsico etc. Tomando os dois fatos acima discutidos em conjunto, pode parecer contraditrio que o primeiro acuse problemas na existncia de diferentes regimes previdencirios (funcionrios pblicos, categorias profissionais diversas etc.), e o que segundo acuse problemas na existncia de iguais regimes previdencirios (para atividades de natureza intelectual, para servios braais etc.). Em nosso entender a contradio seria apenas aparente. Porque estaria em questo a necessidade de no se tratar desigualmente os que mereceriam igual tratamento (o que valeria para o primeiro caso), e de no se tratar igualmente os que mereceriam diferentes tratamentos (o segundo caso). 3.2 Teorizando sobre o papel do sindicalismo nas reformas previdencirias: potncia e ideologia do movimento sindical Debruando-se sobre o contexto europeu, para Hyman (2006), a questo das reformas previdencirias (e dos Welfare States em geral) naquela regio ocorre sob a existncia de um gap existente entre os contextos nacionais europeus o local em que subsistem sistemas de proteo social conquistados e defendidos pelo sindicalismo e um projeto de integrao europeu de perfil geral liberalizante. Neste sentido, faria parte da integrao 149

europia um processo de converso do welfare em workfare, expresso pela mercantilizao da cidadania mediante uma remercadorizao do trabalho. A crise econmica leva a crescentes presses por maior competitividade em mbito internacional, constrangendo os sindicatos a fazerem concesses que restringiriam a autonomia das relaes laborais. Neste embate, a globalizao utilizada como arma ideolgica, subsidiando projetos polticos favorveis desregulamentao. Os sindicatos europeus enfrentariam uma situao desfavorvel tambm no mbito das instituies formais da Unio Europia (Parlamento, Comisso Europia): estas seriam frgeis ou limitadas enquanto instncias de poder o que deve ser considerado para o caso de o sindicalismo europeu optar por conquistar posies nestas instituies , ou simplesmente ambguos em seus propsitos ou diretrizes estratgicas (Hyman, 2006)88. Para Drger (2003), instituies como a Comisso Europia so francamente favorveis a reformas dos sistemas de seguridade social que os aproximem do modelo norte-americano. Este autor cita documentos oficiais da Comisso sobre este tema, os quais renem uma coleo de argumentos e razes favorveis s reformas, sempre recorrentes s teses de que a previdncia complementar privada pode alavancar os negcios (o que geraria mais empregos) ao mesmo tempo em que diminuiria os custos o Estado, o que seria tambm benfico para a atividade econmica. E, debatendo com seus pares europeus favorveis s reformas liberalizantes, este autor alerta para o fato de que o nvel de pobreza nos pases anglo-saxes (EUA e Reino Unido) sempre maior do que nas naes europias continentais desenvolvidas, assim como o grau de desigualdade socioeconmica. Como visto nas diversas experincias nacionais levantadas, especialmente na Europa, o sindicalismo teve papel decisivo na viabilizao (ou no) de reformas. Considerando-se, alm das experincias europias, tambm os casos norte-americano e chileno, sugere-se que, na perspectiva do sindicalismo, duas seriam as variveis mais importantes a se
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Ainda para Hyman (2006), o desafio estaria em construir um modelo social europeu (Europa social), que superasse as perspectivas nacionais e fosse capaz de se contrapor ao projeto de integrao de carter liberalizante. O projeto europeu liberalizante manifesta-se, por exemplo, no Tratado de Roma (1957), que estabelece a competncia da comunidade primariamente relativa a questes de mercado. Ou no Tratado de Maastricht (1992), que, a despeito de ter um captulo social, reserva uma importncia muito maior para a convergncia dos Estados-membros em funo de critrios econmico-monetrios (unio monetria europia). O Pacto pela Estabilidade e Crescimento (1999) limita-se basicamente a reforar o compromisso dos Estados com a poltica de restries oramentrias. Finalmente, a nova Constituio europia reafirma os imperativos econmicos liberalizantes, enquanto difusa no tocante a metas sociais.

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considerar: a potncia dos sindicatos (entendida como fora, capacidade de mobilizao e de imposio de demandas ou interesses) e a ideologia (formas de conscincia, valores culturais, polticos, terico-ideolgicos) que subsidia ou inspira suas aes. E, em funo destas variveis ocorreriam diferentes probabilidades de constituio de um sistema previdencirio pblico/estatal amplo ou robusto. O quadro esquemtico abaixo prope o cruzamento destas variveis e das situaes probabilsticas resultantes de cada combinao.

Quadro 4 - Probabilidades de estabelecimento de sistemas previdencirios pblico/estatais amplos e robustos, considerando-se a ideologia e a potncia do sindicalismo nacional Ideologia Estatista Anti-estatista (socialista/socialdemocrata) (autonomista/ anrquica) Forte Potncia Fraca Fonte: Elaborao prpria. Probabilidade baixa Probabilidade baixa Probabilidade alta Probabilidade baixa

Uma explicao devida no que diz respeito s duas possibilidades de ideologia que animariam e motivariam os movimentos sindicais/operrios. No tipo estatista entrariam posturas socialistas/comunistas e socialdemocratas. Por tais termos, alis, estamos nos referindo ao significado que eles adquiriram em um determinado perodo histrico ou seja, principalmente entre as dcadas de 1930 e 1970. Neste perodo, os movimentos sindicais/operrios socialistas e socialdemocratas tinham uma forte referncia no Estado nacional, o qual era considerado uma via obrigatria para a consecuo dos interesses ou demandas das classes assalariadas. J o tipo anti-estatista englobaria posturas de movimentos sindicais, operrios ou sociais as quais seriam em geral avessas ou reticentes interferncia ou ingerncia estatal nos campos sociais em que aqueles atuam ou se baseiam. Da entrarem, aqui, movimentos sindicais no-socialistas ou no-comunistas, como seriam os casos de movimentos inspirados ideologicamente por valores ou princpios autonomistas, libertrios ou anarquistas. Nossa caracterizao de ideologia estatista poderia perfeitamente se apoiar na noo de modelo do movimento operrio de Bihr (1999). Para este autor, no referido modelo entrariam tanto a variante reformista (socialdemocrata no sentido corrente do 151

termo) quanto a variante revolucionria (leninista/bolchevista). Ambos os casos, a despeito de suas diferenas de meios, possuem um fundamento comum: [propor] ao proletariado emancipar-se do capitalismo de Estado, emancipando-se o Estado do capitalismo (Bihr, 1999, p. 20). O poder do Estado deve ser tomado ( burguesia) e exercido pelo proletariado de modo a conquistar sua emancipao social. Tanto para os moderados reformistas quanto para os radicais revolucionrios, o modelo do movimento operrio apresentar sempre e por toda a parte o Estado como via obrigatria e inevitvel da emancipao do proletariado (Idem, ibidem). Esta seria uma explicao muito exata do que chamamos de ideologia estatista do movimento sindical. E, por contraste negativo, tambm do que chamamos de ideologia anti-estatista do sindicalismo. Por esta ltima, entrariam iderios de movimentos sindicais ou operrios que no tm como prioridade estratgica a tomada de poder do Estado, uma direo efetiva deste etc. Teoricamente, portanto, tem-se que, a depender do papel desempenhado pelo sindicalismo (j que certamente haver outros fatores tambm relevantes ou mesmo decisivos neste processo), a probabilidade de constituio de um sistema previdencirio pblico/estatal amplo e generoso maior somente quando se tem um meio sindical ao mesmo tempo poderoso e orientado ideologicamente por valores prprios do estatismo, ou seja, que apontem para os iderios socialista ou socialdemocrata. Por outro lado, se o movimento sindical no possui referncias ideolgicas fortes de tipo socialista ou socialdemocrata, mesmo se for poderoso, a depender dele a probabilidade de constituio de uma previdncia pblica/estatal robusta ser menor. Finalmente, se o movimento sindical for frgil, independentemente de sua ideologia, tambm a probabilidade de formao da previdncia pblico-estatal generosa ser pequena. Em suma, a existncia de um sindicalismo poderoso seria uma condio necessria, porm insuficiente, para a constituio de um sistema previdencirio pblico-estatal universal e generoso. Havendo potncia e um iderio estatizante, pelo lado do sindicalismo nada impediria a construo de uma robusta previdncia pblico-estatal, e a realizao desta passaria a depender de outros fatores, como o nvel de desenvolvimento econmico/produtivo da sociedade, o contexto poltico-institucional vigente (instituies estatais mais ou menos democrticas, insuladas/profissionalizadas etc.), a cultura poltica 152

das elites ou classes sociais dominantes (maior ou menor disposio em ceder parcelas de poder poltico e de renda/riqueza) etc. Considera-se que este esquema terico deriva das realidades histrico-empricas aqui observadas. Com efeito, em diversos pases da Europa continental (Frana, Itlia, Alemanha, Escandinvia), a existncia de movimentos sindicais poderosos e com perfil ideolgico estatizante concorreu para a formao de sistemas de proteo social ou previdenciria generosos, no obstante as diferenas existentes entre os mesmos. J nos Estados Unidos, a despeito de se ter um movimento sindical forte (embora possivelmente no to forte quanto seus congneres europeus continentais), a predominncia de um iderio anti-estatista explicaria o menor empenho em impulsionar o processo de construo de um amplo e robusto sistema pblico/estatal previdencirio. O caso norte-americano poderia inclusive sugerir que a varivel do iderio estatista seria decisiva, inclusive relativamente a variveis extra-sindicais, como o nvel de riqueza econmica e a cultura poltica geral da sociedade. Pois os EUA so um pas capitalista desenvolvido, com elevadssima produtividade e instituies poltico-estatais no exatamente autoritrias (ainda que permeadas por restries ao acesso de natureza socioeconmica caso de um sistema partidrio mais restritivo, elitizado ou plutocrtico etc., sem falar em uma aguda presena do iderio liberal em uma ampla parcela dos sujeitos sociopolticos). Mas nem por isso logrou-se construir um Welfare State norte-americano remotamente capaz de rivalizar com os europeus. Finalmente, entre as experincias nacionais por ns selecionadas, no caso do Chile, quando da reforma previdenciria empreendida pelo regime ditatorial, a primeira condio a ser cumprida pelo meio sindical local sua potncia no foi cumprida. Dada a asfixia geral imposta pela ditadura pinochetista s liberdades e direitos civis e polticos, o fato que, neste caso, a potncia do sindicalismo foi reduzida a zero. E a anulao completa do poder sindical certamente foi um fator necessrio (embora no nico) para o sucesso da mais radical experincia de reforma liberalizante de um sistema previdencirio nacional. Concluses O contexto dos sistemas previdencirios nacionais vistos neste captulo, assim como as posturas do sindicalismo relativas queles e as posturas que tinham ou assumiram quando dos processos de reforma ocorridos permitem as seguintes consideraes: em 153

primeiro lugar, a importncia do sindicalismo central, tanto na fase histrica de construo dos sistemas previdencirios quanto nos perodos em que aquela construo primeira submetida crtica e s tentativas de reformulao. A fora do sindicalismo repousa sobre o vigor das classes assalariadas (e estas, sobre contextos de forte atividade econmica e desenvolvimento), bem como sobre as formas de conscincia polticas, tericas e ideolgicas predominantes nestes sujeitos. Num contexto de crise econmica forte ou duradoura, aos poucos vai decaindo o poderio do sindicalismo, e este fica crescentemente sujeito ao assalto que se d tambm sobre o seu iderio poltico, terico e ideolgico, no que cede no apenas em termos materiais, como tambm simblicos (a luta ideolgica, no plano das subjetividades). Em movimento de recuo histrico, os movimentos dos trabalhadores ou se deixam convencer pelo iderio liberalizante, ou tentam, numa postura realista, auferir ganhos ou minimizar perdas na nova sistemtica que busca se estabelecer. No mbito estrito da questo previdenciria, o enfraquecimento geral dos sujeitos defensores dos sistemas pblico-estatais de seguridade abre espao para a ocorrncia de potenciais disputas de natureza intergeracional. Na perspectiva do regime de recursos, na medida em que o iderio liberalizante avana apoiado nos reveses gerados pelo menor dinamismo econmico , enfraquece-se a concepo das aposentadorias como socializao dos salrios decorrente de um pacto de solidariedade intergeracional da classe assalariada, e o coletivo comea a se fragmentar, opondo, por exemplo, trabalhadores da ativa aos inativos, e mesmo aos trabalhadores que nem existem ainda (as futuras geraes), em uma disputa pelos recursos cada vez mais (supostamente) escassos. Enquanto isso, segue em marcha o discurso e/ou as prticas liberalizantes, como fatores corrosivos da estrutura do sistema pblico-estatal de seguridade corroso esta cujos efeitos sero mais sensveis quanto menos extensas forem tais estruturas, e quanto menor for a capacidade de manuteno (resistncia) das mesmas. A crtica contnua de tudo que lembre a seguridade pblico-estatal postula a remercadorizao de aspectos da vida social ento pertencentes ou incorporados esfera da cidadania. Especialmente no contexto de Welfare States desenvolvidos, os fundos de penso so expresso da crtica liberalizante, no mbito dos direitos relativos previdncia. Os fundos impem a mercadorizao de (pelo menos) uma parcela de tais direitos, ao submet-los 154

parcialmente dinmica prpria do mercado e de seus traos fundamentais em que pese o fato de que em um sistema previdencirio pblico-estatal no deixa de existir a perspectiva de garantia, aos inativos, a continuidade de sua condio de membros do mercado de consumo, constatao redundante dado o fato de vivermos todos em sociedades de mercado. Mas, sob a lgica dos fundos de penso d-se um passo alm, ao se conceber o contribuinte da previdncia como uma espcie de investidor, ainda que com pouco ou nenhum controle sobre os seus ativos. Entre o contribuinte e o seu investimento os sindicatos veriam uma janela de oportunidades, ao se auto-atribuem a condio de gestores e protetores do trabalhador-investidor. Neste momento se est a um passo da entrada do sindicalismo no universo prprio dos investidores e gestores de ativos em uma economia financeirizada. Como forma de compensar os reveses enfrentados nas frentes tradicionais de luta, a aproximao ou encampao da esfera dos fundos de penso teria aberto uma nova frente de debates e de interveno para o movimento sindical expressas, como ser visto no prximo captulo, na forma do ativismo acionarial sindical e na incluso de temas prprios da governana corporativa na agenda sindical.

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Captulo 4 Governana Corporativa, Ativismo Acionarial e Sindicalismo

Introduo Na esteira da consolidao de um capitalismo mais liberalizado, flexvel e governado pela lgica da finana, se d a expanso dos fundos de penso. A expanso do nmero, do poder e do alcance dos fundos de penso ao redor do mundo expressaria, como j foi dito no captulo anterior, um movimento geral de redesenho da dinmica capitalista em diversas naes tendo como referncia maior o modelo anglo-saxo (Dore, 2002). O avano dos trs pilares supracitados, tendo como ponta-de-lana a atuao dos investidores institucionais e, entre estes, dos fundos de penso promove alteraes significativas na forma de organizao da corporao capitalista, para alm daquelas que, em nvel geral, geram a corroso da classe trabalhadora, a desestruturao do mundo do trabalho e uma crise do sindicalismo. A presena dos grandes investidores institucionais, operando sob a lgica intensificada da financeirizao amalgamada ao modelo anglo-saxo do mercado de capitais, vai impondo um padro de gesto em que se intensifica a presso por resultados imediatos, a serem obtidos no prazo mais curto possvel. E neste novo contexto tentaro operar os sindicatos. Enfraquecidos em suas modalidades de atuao tradicionais, em um contexto socioeconmico em que se destaca a posio dos fundos de penso no plano da chamada governana corporativa das empresas, buscaro os sindicatos exercer influncia sobre as decises estratgicas tomadas pelos fundos, objetivando melhorar a sorte dos segmentos assalariados. Estudando o interesse crescente do sindicalismo pelos fundos de penso, Sauviat (apud Jardim, 2007) que tal interesse teria sido mais agudo nos pases onde houve um declnio mais acentuado na capacidade de interveno dos sindicatos em suas frentes tradicionais de luta, declnio este manifesto concretamente na queda do nmero de greves, das taxas de sindicalizao e das negociaes coletivas. Ser um movimento defensivo? Ou a subjetividade do movimento sindical teria sido envolvida pelos novos parmetros sobre os quais se reorganiza a dinmica capitalista? E, 157

afinal, quais seriam os (possveis) resultados positivos para a perspectiva do trabalho a serem colhidos pela opo, feita pelo movimento sindical, em operar/lutar em tal arena? O objetivo neste captulo lanar algumas luzes sobre os novos espaos de atuao do movimento sindical, que surgiram quando de sua guinada em direo aos fundos de penso. O captulo composto por 04 itens, alm desta introduo e da concluso. No primeiro, ser feita uma apresentao geral sobre a noo de governana corporativa, trazendo algumas definies, enfoques conceituais e a descrio dos principais sistemas nacionais de governana. Desdobrando-se do tema da governana corporativa (ou principalmente de sua vertente anglo-saxnica), o ativismo dos acionistas (ou acionarial) ser objeto do segundo item. No terceiro, discutir-se- o ingresso do sindicalismo no ativismo acionarial, constituindo-se a modalidade do ativismo acionarial sindical. Estes trs itens se justificam pelo fato de que as mudanas tendenciais na governana corporativa das empresas esto ligadas presena e atuao dos investidores institucionais, particularmente dos fundos de penso. E, sendo que os fundos so compostos pela poupana dos trabalhadores, os sindicatos se vem instados a intervir nesta seara, objetivando (alm, claro, de representar o interesse dos trabalhadores inativos) influenciar a conduo das empresas. A atuao dos investidores institucionais como os fundos de penso relaciona-se diretamente com as estruturas de financiamento, controle e propriedade das corporaes (Marinho, 2004), expressando-se concretamente no ativismo dos acionistas. E no quarto item, finalmente, far-se-, a partir de um enfoque marxista, um exerccio de reflexo terica sobre a questo que pressupe os temas da governana corporativa e do ativismo acionarial, a saber, a discusso em torno da separao entre propriedade e controle do capital no capitalismo, cristalizada na figura das sociedades por aes. Para tanto, sero trazidos alguns comentrios de Marx sobre a sociedade por aes, contidos no Livro III de O Capital. 1. Governana corporativa De acordo com o Cdigo das Melhores Prticas de governana corporativa, editado pelo Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC), governana corporativa : o sistema pelo qual as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietrios, conselho de administrao, diretoria e rgos de 158

controle [estes seriam os agentes de governana] (IBGC, 2009, p. 19). Tendo a finalidade, tal sistema, de preservar e otimizar o valor da organizao, seus princpios seriam: transparncia (de informaes corporativas aos agentes de governana); equidade (tratamento justo de todos os scios e demais partes interessadas); accountability (prestao de contas pelos agentes de governana) e responsabilidade corporativa (zelo dos agentes de governana pela sustentabilidade e longevidade das organizaes, incorporando consideraes de ordem social e ambiental na definio dos negcios etc.) (IBGC, 2009). A seguir, sero apresentadas algumas definies ou enfoques conceituais para o termo governana corporativa, a partir da literatura acadmica que se ocupa deste tema. A definio acima apresentada, contudo, no deve nos fazer esquecer que, na perspectiva dos agentes do mercado, o termo governana corporativa em geral remete suposta faculdade do mercado em se auto-regular, estabelecendo por si s normatizaes (tambm chamadas de boas prticas de governana corporativa) e a obrigatoriedade em seguilas, sob pena de sofrerem sanes do prprio mercado, entre as quais estariam a perda de participao no mercado, ou a perda de consumidores, de lucratividade/rentabilidade, a desvalorizao de ativos corporativos etc. Neste sentido, o termo governana corporativa possui uma inequvoca carga ideolgica, qual seja, a apologia liberal das capacidades e virtudes auto-regulatrias do mercado livre, implicando naturalmente na restrio de controles ou da presena do Estado na dimenso econmica. 1.1 Definies e enfoques conceituais Roberto Grn apresenta uma descrio sinttica do conceito de governana corporativa:
[governana corporativa] engloba um conjunto de dispositivos (...), todos concorrendo para estabelecer ou manter uma relao entre acionistas e dirigentes das empresas, considerada satisfatria para os primeiros. Num nvel alto de generalidade, os chamados pilares da governana corporativa so: 1) respeito aos direitos dos acionistas minoritrios; 2) transparncia nos procedimentos das empresas; 3) possibilidade de aquisio do controle acionrio das empresas atravs da compra de suas aes nos mercados financeiros (Grn, 2005a, p. 68).

Em princpio, a governana corporativa diz respeito s formas pelas quais os provedores de financiamento s corporaes podem assegurar o retorno aos seus investimentos (Shleifer; Vishny, 1997). Este seria um conceito ortodoxo de governana corporativa, e foca exclusivamente os meios pelos quais os financiadores podem controlar 159

ou monitorar os gastos das empresas de modo a garantirem a maior remunerao possvel para os seus investimentos (Scherer, 2003). Em outra definio, Rabelo e Silveira (1999) definem governana corporativa como sendo o sistema pelo qual o exerccio e monitoramento do controle na corporao se vinculam intimamente estrutura da propriedade, s caractersticas do sistema financeiro, densidade e profundidade do mercado de capitais e ao arcabouo legal da economia. A primeira definio, de Shleifer e Vishny, estaria de acordo com a teoria da agncia, enfoque este que prevalece, segundo Rabelo e Silveira, na literatura econmica. Em tal perspectiva, o sistema de governana corporativa nasce justamente para tentar resolver o problema oriundo da separao entre propriedade e controle das corporaes. Em uma corporao com sua estrutura de propriedade pulverizada e seu controle entregue a executivos no proprietrios, aparece o problema de como garantir que o comportamento destes executivos esteja afinado com a maximizao do valor para os acionistas.
O gerente corporativo precisa dos recursos do agente financiador, seja por no ter capital prprio suficiente para investir, seja para financiar dbitos. Mas como os financiadores podem ter certeza de que, uma vez aplicados os seus recursos, eles no tero de volta to somente um papel sem valor da gerncia? O problema do agente neste contexto se refere s dificuldades que os financiadores tm em assegurar que seus investimentos no sejam expropriados ou perdidos em projetos mal sucedidos (Shleifer; Vishny, 1997, p. 740-741).

A perspectiva da agncia, ao se fixar na relao entre financiador/proprietrio (acionista) e executivo/no-proprietrio, sugere um sistema ancorado em dois pilares, o da soberania dos acionistas e o de um mecanismo avaliador do desempenho das empresas j que este ltimo seria o indicador mais adequado ao acompanhamento da empresa pelo investidor (Rabelo; Silveira, 1999). Em relao a tal referencial, Rabelo e Silveira trazem outros autores, que o problematizam, afirmando que o mesmo no seria adequado para analisar a maioria das economias capitalistas desenvolvidas, e que este modelo seria basicamente voltado para os casos ingls e norte-americano. Aoki (apud Rabelo; Silveira, 1999) ressalta mesmo a inadequao de se aplicar de modo mecnico de tal modelo a outras economias, pois estas, tendo outros condicionamentos histricos, levariam a incompatibilidades que inutilizariam o modelo.

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Diferentemente da perspectiva da agncia, o enfoque neo-institucionalista (Kester apud Rabelo; Silveira, 1999) argumenta que os problemas de coordenao e controle no se resumiriam questo da separao entre propriedade e controle. Um sistema de governana corporativa mantm relaes de complementaridade com outros arranjos institucionais da economia, como o mercado de trabalho, a organizao do trabalho no interior das empresas etc. Prxima a esta perspectiva, outros autores explicam as diferentes formas de governana corporativa a partir dos ambientes institucional/legal, socioeconmico, cultural etc. Franks e Mayer (apud Rabelo; Silveira, 1999), por exemplo, partem do modo como a propriedade e o controle esto organizados nas economias nacionais para apresentar uma classificao de sistemas de governana corporativa, qual seja, os sistemas de controle corporativo interno e os sistemas de controle corporativo externo. Seus aspectos tericos sero apresentados mais adiante, a partir do levantamento dos principais modelos nacionais de governana corporativa que se pretende fazer a seguir. 1.2 Sistemas nacionais de governana corporativa Uma ampla discusso acerca das diferenas entre os sistemas nacionais de governana corporativa foi feita por Weimer e Pape (1999). A partir da noo de governana corporativa ao nvel dos pases ou seja, dos sistemas nacionais/legais de governana corporativa , e do estabelecimento de critrios de comparao dos diferentes sistemas89, estes autores propuseram uma taxonomia de sistemas de governana corporativa na qual prevem a seguinte classificao de sistemas: 1) Anglo-saxo; 2) Germnico; 3) Latino; e 4) Japons. O sistema anglo-saxo predomina nos Estados Unidos, Reino Unido, Canad e Austrlia. O sistema germnico abrange a Alemanha, Holanda, Sua, Sucia, ustria, Dinamarca, Noruega e Finlndia. O sistema latino existe na Frana, Itlia, Espanha e Blgica. E o Japo constitui-se como um caso isolado de sistema de governana

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As oito caractersticas observadas pelos autores para realizarem a comparao foram: 1) a concepo predominante de firma; 2) o sistema de comando empresarial; 3) os stakeholders que mais se destacam no processo decisrio gerencial; 4) a importncia do mercado de aes na economia nacional; 5) a presena (ou no) de um mercado externo para controle corporativo; 6) a estrutura de propriedade; 7) na medida em que os ganhos dos executivos (chairmans) dependem da performance das companhias; 8) o horizonte temporal predominante com o qual trabalham as relaes econmico-produtivas (Weimer; Pape, 1999).

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corporativa90. A seguir sero apresentados alguns resultados da taxonomia de sistemas nacionais de governana corporativa sugeridos por Weimer e Paper. 1.2.1 O sistema anglo-saxo de governana corporativa No sistema anglo-saxo de governana corporativa, diferentemente dos outros trs sistemas nacionais, o papel dos acionistas (shareholders) o mais destacado entre todos os stakeholders91, sendo fortemente institucionalizado. No sistema anglo-saxo a empresa concebida essencialmente como uma combinao de decises gerenciais que operam prioritariamente tendo em vista o benefcio dos acionistas ou seja, a empresa um instrumento de criao de riqueza para os acionistas. No por acaso, a lei protege fortemente os direitos dos acionistas, e, fiel a este princpio, deve assegurar o acesso igual s informaes e proteo tambm aos pequenos investidores, protegendo-os em relao aos acionistas dominantes (Weimer; Pape, 1999). A valorizao excessiva da perspectiva dos acionistas no se faz sem prejuzo dos interesses dos trabalhadores. Uma vez assumida a perspectiva segundo a qual as empresas so estritamente uma propriedade dos acionistas ignorando, por exemplo vises que lembrariam o carter social de uma empresa, ou a existncia/relevncia de outros atores e circunstncias que a constituem (como os trabalhadores, a comunidade em que reside a empresa, fatores ambientais etc.) , todos os demais interesses devem se subordinar ao imperativo da maximizao da riqueza do acionista (OConnor, 2005). No caso norte-americano, conforme Scherer (2003), nem sempre foi assim. A partir do New Deal e at meados dos anos de 1960, a perspectiva corporativa dominante era a do managerialism, refletindo o controle da alocao de recursos pelos gestores, sem a
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Para autores como Shleifer e Vishny (1997), pases como Itlia e Espanha no teriam, em comparao com os anglo-saxes, alemes e japoneses, sistemas desenvolvidos de governana corporativa. Na perspectiva dos mesmos, norte-americanos, britnicos, alemes e japoneses teriam, no obstante suas diferenas entre si, os melhores sistemas de governana corporativa do mundo, em forte contraste com outros pases desenvolvidos (como a Itlia) e com pases menos desenvolvidos ou em desenvolvimento (como a Rssia). Nestes ltimos, haveria uma ausncia importante de mecanismos de proteo legal aos investidores, com um deficiente acesso ao fluxo de capitais externos (bem como mercados de capitais domsticos deficientes) pelas corporaes. 91 O termo stakeholder corresponde ao conjunto de participantes interessados em uma determinada empresa. Normalmente pode incluir os acionistas (shareholders), o corpo administrativo/executivo da empresa, os empregados, fornecedores, clientes, consumidores e at a comunidade em que se localiza a companhia. A viso stakeholder da corporao diz respeito necessidade de se administrar levando em considerao a participao e as conseqncias das decises da empresa para todos aqueles que so, direta ou indiretamente, afetados por estas decises (de empregados a fornecedores). Por sua vez, a viso shareholder reconhece somente o acionista aquele que toma o risco como merecedor da preocupao dos gerentes (Scherer, 2003, p. 433).

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interferncia dos acionistas (e tampouco dos trabalhadores) em suas decises estratgicas. Tal modelo mais afinado com a perspectiva stakeholder do que shareholder entrar em crise na dcada de 60, quando as corporaes norte-americanas, j diante de poderosos concorrentes no plano internacional, experimentam uma reduo de seus lucros, e conseqentemente dos acionistas. Ao mesmo tempo desenvolve-se a teoria da agncia aplicada ao mercado financeiro, fornecendo a justificativa terica para a reformulao da concepo de corporao na qual o corpo de gerentes deve ser disciplinado prioritariamente em funo da maior proteo e da maior remunerao possveis aos detentores de aes. Paralelamente a isso, o desenvolvimento das inovaes financeiras e da desregulamentao dos mercados financeiros abrindo caminho para a expanso dos investidores institucionais (Scherer, 2003) termina por consolidar, no mundo corporativo norteamericano, o imprio dos acionistas 92. O fato de todo o modelo de governana corporativa se fundamentar na idia da criao de valor no menor tempo possvel para o acionista possui conseqncias diversas. Sendo a empresa entendida como nada mais do que um ativo financeiro, o seu desempenho de curto prazo passar a ser o fator determinante de seu sucesso (ou no). Progressivamente o modus operandi e os objetivos da finana so internalizados pelo corpo executivo/gerencial em suas decises. Os resultados da empresa so tornados pblicos a cada trimestre (no exemplo estadunidense), e, no caso de resultados decepcionantes, segue-se forte presso pelo anncio de medidas que revertam a situao no trimestre seguinte. As duas medidas ou o mero anncio das mesmas, no raro suficiente como recurso de seduo do investidor prediletas da comunidade financeira so a venda ou encerramento de atividades ou unidades que no criam valor como esperado, e a demisso de trabalhadores (Scherer, 2003). O mantra da criao de valor para os acionistas tambm fora o aumento do montante distribudo como dividendo, ainda que custa do lucro retido e do investimento
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Sobre este processo, digno de nota que no caso norte-americano a pulverizao do capital, provocada pelo funcionamento de um mercado de capitais desenvolvido e dinmico, levou, especialmente nos anos 80, ao fortalecimento da figura do Chief Executive Officer (CEO), de modo a dotar a direo da companhia com maior celeridade ou agilidade na tomada de decises gerenciais ou administrativas. Isso teria levado a um novo impulso da teoria da agncia, agora particularmente interessante aos investidores institucionais (que cresciam enquanto proprietrios de aes), no sentido de se fortalecer a reflexo em torno da idia de governana, de modo a levar o CEO a partilhar o seu poder (Vieira; Mendes, 2006).

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com fundos prprios das empresas, inclusive em P&D 93. Finalmente, a dificuldade de os executivos em realizar os nveis de retorno demandados pelos investidores os levar a estratgias no convencionais de valorizao acionria, como o recurso s fraudes contbeis, que passam a crescer significativamente e ocupando, de tempos em tempos, o noticirio miditico nas ltimas duas dcadas (Scherer, 2003). O sistema de administrao no mundo corporativo anglo-saxo monista: conselho administrativo e conselho fiscal so condensados em uma entidade decisria, responsvel pela gesto da companhia. No obstante, entre os membros da diretoria h membros noexecutivos (outside board members), alinhados com a perspectiva dos acionistas, e que aconselham os membros executivos quanto conduo dos negcios da firma. Alm disso, a superviso da gesto seria levada a cabo por um mercado de controle corporativo expresso na existncia do mercado de aes. O mercado de aes no sistema anglo-saxo mais importante do que em qualquer dos outros sistemas nacionais de governana corporativa. A caracterstica mais conhecida do sistema anglo-saxo de governana corporativa a existncia de um ativo mercado externo (ao plano da empresa) de controle corporativo, normalmente referido como mercado de takeover94. O takeover e em especial a modalidade da aquisio hostil pode ser visto como um fator disciplinador sobre as firmas, ao permitir a transferncia de controle de uma gesto ineficiente a uma gesto eficiente e encorajando uma convergncia de interesses entre a gesto corporativa e os acionistas. Neste sentido, as aquisies so consideradas, em pases como Estados Unidos e Gr-Bretanha, como uma funo central do
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Scherer (2003), observando as empresas de setores intensivos em tecnologia, constata o impacto de tal lgica no trabalho dos prprios pesquisadores. Cita o caso de um bioqumico francs que denunciou o fato de que pesquisadores eram obrigados a anunciar perspectivas de aplicaes de curto prazo para certas pesquisas que eles prprios consideravam irrealistas, como nica forma de obterem financiamento (Joliot apud Scherer, 2003). 94 Takeover (aquisio) refere-se ao procedimento pelo qual uma companhia assume o controle, a administrao ou responsabilidades em mos de outra empresa, equivalendo assim a uma tomada de poder da companhia adquirida. Se a empresa-alvo possui aes negociadas em bolsa, a aquisio ser feita mediante uma oferta, pela empresa adquirente, das aes em circulao no mercado. O takeover pode ser amigvel quando ambas as companhias concordam com o procedimento, por julgarem que ele ser positivo para ambos os lados , ou hostil neste caso, a proposta de aquisio de uma empresa contar com a oposio de seus gestores, os quais recomendaro aos seus acionistas que no vendam as suas aes, alm de elaborarem estratgias de obstruo da tentativa. Como lembram Weimer e Pape (1999), as tcnicas mais recorrentes de takeover so as fuses e aquisies, proxy fights (disputa por procuraes, procedimento no qual os acionistas, insatisfeitos com algum aspecto da governana corporativa vigente na companhia, so persuadidos a unirem foras para vencer votaes corporativas, instalar nova gesto etc.) e leveraged buy-outs (compras com financiamento: quando a aquisio de outra companhia feita com capital emprestado bonds ou emprstimos , e na qual os ativos da companhia adquirida so usados como garantia para os emprstimos).

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mercado de aes. Em contrapartida a tal entendimento do papel do mercado de aes, Rabelo e Silveira (1999) trazem estudos que sugerem haver pouca evidncia de que as mudanas de controle corporativo seriam resultantes do mau desempenho dos executivos. O mercado de controle corporativo refletiria muito mais estratgias corporativas em conflito do que um mecanismo corretor de maus desempenhos passados. Afinal, podem ocorrer ofertas hostis de aquisio na ausncia de qualquer evidncia de mau desempenho da corporao no passado. Em relao estrutura da propriedade, pode-se avaliar o sistema anglo-saxo a partir de duas perspectivas: o grau de concentrao da propriedade e a identidade dos acionistas. Em geral, no mundo corporativo anglo-saxo h uma baixa concentrao os cinco maiores acionistas de uma corporao nunca possuem mais do que 20% ou 25% das aes circulantes. Relativamente identidade dos acionistas, o sistema anglo-saxo tem uma alta participao de investidores individuais (principalmente nos EUA) e de investidores institucionais (com forte presena nos EUA e maior ainda no Reino Unido), e uma participao reduzida dos bancos e de corporaes no-financeiras, se comparado a pases como Sucia, Alemanha e Japo (Weimer; Paper, 1999, p. 156)95.
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Os autores lembram que nos Estados Unidos a legislao vigente chegou a proibir a participao de bancos comerciais na participao do capital de outras corporaes ou de assumirem a perspectiva formal de investidores. Citam leis como o Glass-Steagall Act, de 1933, e o Banking Holding Company Act, de 1956. interessante assinalar que a primeira lei, aprovada em plena Depresso como parte do New Deal de Roosevelt , foi elaborada justamente para recuperar a credibilidade dos bancos e de suas prticas, que havia se esfumaado por ocasio do crash da Bolsa de Nova Iorque em 1929 os bancos, profundamente envolvidos em operaes especulativas envolvendo altssimas somas em ativos financeiros, teriam tido um papel fundamental na multiplicao dos valores artificiais/fictcios circulantes, e, portanto, na exploso do sistema financeiro de ento (New York Times, Times Topics: Glass-Steagall Act (1933). http://topics.nytimes.com/topics/reference/timestopics/subjects/g/glass_steagall_act_1933/index.html. Acesso em 12/06/2010). Em linhas gerais, a almejada recuperao da credibilidade do sistema financeiro proposta pela lei consistia na separao entre bancos (fornecedores de crdito) e brokers (indivduos ou firmas especializados em intermediar e securitizar movimentos de compra e venda de ativos financeiros no mercado), visando com isso reduzir a possibilidade de conflitos de interesse, os quais, acreditava-se, foram em boa medida responsveis pelo frenesi especulativo de ativos que culminou na Grande Depresso. Com a revogao da lei, em 1999, abriu-se caminho para a confuso ou a aglutinao de funes: revogao do Ato Glass-Steagall se seguiu uma cascata de conseqncias negativas: desregulamentao, constituio de oligarquias financeiras, crescimento de empresas com capital aberto e maior velocidade de circulao de aes, conflitos entre agncias avaliadoras de crdito, obscuras transaes com derivativos, distores contbeis etc. tudo contribuindo para (...) a volatilidade do mercado, formao de bolhas especulativas, fraudes, esquemas ponzi, crises de endividamento e o colapso do sistema financeiro (Wilcox, s/d). Por ocasio da revogao da lei, em novembro de 1999, um senador (Byron Dorgan) chegou a declarar, em tom virtualmente proftico: Penso que em dez anos olharemos para trs e diremos que deveramos no ter feito isso, mas fizemos porque esquecemos as lies do passado, e que o que era verdade em 1930 verdade em 2010. Hoje, em nome da modernizao decidimos esquecer as lies do passado, de segurana e de

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Na viso dos autores, este nvel de concentrao (disperso) e de perfil do acionista explica em boa parte a coincidncia entre a noo de mercado de controle corporativo e o mercado de capitais. Porque, sendo menos concentradas em sua estrutura patrimonial, menor a capacidade dos acionistas influenciarem (diretamente) a tomada de decises gerenciais. Ser o mercado acionrio, portanto, a instncia capaz de influenciar (indiretamente, portanto) tais decises, atravs da mo invisvel do mercado em sua determinao do preo das aes. A importncia central do mercado de capitais no sistema de governana corporativa anglo-saxo torna este modelo mais adequado existncia e interesses dos investidores institucionais, como os fundos de penso. Afinal, estes so gigantescas concentraes de recursos interessados em sua prpria e rpida autovalorizao, enquanto os mercados de capitais so instncias naturalmente voltadas para a captao de recursos de investidores em troca da promessa da maximizao do valor acionrio. A estrutura de tipo market-oriented do sistema anglo-saxo tambm responde questo dos ganhos auferidos pelos executivos. Como forma de manter o controle sobre as atividades exercidas pelos gestores, configura-se um sistema de remuneraes dos executivos atrelado ao desempenho das corporaes. A lgica simples: quanto melhor o desempenho das empresas, e conseqentemente superiores forem os ganhos dos acionistas, maior ser a remunerao dos executivos, favorecendo, assim, um alinhamento de interesses entre acionistas e gestores. Fiel ideologia da maximizao do valor do acionista caracterstica do modelo anglo-saxo de governana corporativa, a questo da remunerao dos escales superiores da gerncia seria a forma de forar, como j dito, a convergncia entre os interesses dos gestores com os interesses dos acionistas/proprietrios conduz a um processo de aumento significativo das desigualdades salariais dentro das corporaes (Raimundo; Fracalanza, 2009). Assim, se em 1965 os altos executivos das corporaes estadunidenses ganhavam em mdia 44 vezes mais do que os trabalhadores do cho-defbrica, no fim da dcada de 90 estes ganhos alcanaram a marca de 419 vezes o do salrio

solidez (The New York Times, 05/11/1999. Disponvel em http://www.nytimes.com/1999/11/05/business/congress-passes-wide-ranging-bill-easing-bank-laws.html. Acesso em 16/06/2010).

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dos trabalhadores blue-collars (Lazonick; OSullivan apud Raimundo; Fracalanza, 2009, p. 11). Finalmente, em relao questo do horizonte temporal, o sistema anglo-saxo de governana corporativa caracterizado por relaes de curto prazo nas relaes econmicas. Os fatores de produo devem se ajustar rapidamente s circunstncias do momento econmico, em detrimento, portanto, de relaes de longo prazo e/ou mais estveis. Enquanto alguns autores, como Shleifer e Vishny (1997), consideram que no h maiores prejuzos na priorizao do curto prazo em relao ao longo prazo, para outros, como Porter e Prodhan (apud Weimer; Paper, 1999) e Freitas (1998), seria possvel sugerir uma tendncia em se transferir investimentos em ativos de longo prazo como P&D para aplicaes curto-prazistas, fazendo assim diminuir a capacidade de inovao e de sustentabilidade da atividade econmica no longo prazo. 1.2.2 O sistema germnico de governana corporativa O sistema germnico de governana corporativa possui uma concepo de empresa bastante distinta dos anglo-saxes. A corporao no vista como um mero dispositivo de criao de valor para o acionista, e sim como uma entidade economicamente autnoma constituda por uma coalizo de vrios participantes, como os acionistas, a gesto corporativa, os empregados, os fornecedores de bens e servios, os fornecedores de crdito e os clientes (Weimer; Paper, 1999). O sistema de administrao corporativo no sistema germnico dualista. O corpo administrativo-gerencial composto por um conselho de administrao e por um conselho fiscal, o que significa uma separao entre as dimenses da gerncia e de sua superviso. O conselho de administrao composto (e dispensado) pelo conselho fiscal, que atua, assim, como instncia monitoradora da competncia do corpo executivo. A composio do conselho fiscal nos sistemas germnicos de GC, segundo os autores, reflete o peso ou a importncia que no apenas os acionistas possuem (como no sistema anglo-saxo), mas tambm que os empregados detm, enquanto influenciadores do processo decisrio. Na Alemanha, corporaes com mais de 2 mil trabalhadores devem ter metade dos assentos de seu conselho fiscal ocupados por representantes dos trabalhadores (em corporaes menores, a ocupao seria de 1/3). Os sindicatos tm direito a assumir posies no conselho fiscal, e, no cotidiano do processo decisrio da empresa, passam 167

tambm por eles decises relativas jornada de trabalho, feriados, contrataes e demisses. Os demais membros do conselho fiscal so escolhidos por assemblia de acionistas. E, a despeito da presena sindical no conselho, os acionistas elegem o presidente da companhia, com direito de voto duplo. A influncia dos acionistas limitada, entretanto. O princpio do one share, one vote, perseguido no mundo corporativo anglo-saxo, no prevalece no sistema de tipo germnico. Pases como Alemanha, Sucia, Sua, Dinamarca e Holanda h diversas modalidades de medidas que restringem o poder do acionista individual, como a existncia de aes sem direito a voto, ou com um peso menor, restries participao de acionistas estrangeiros etc. (Weimer; Paper, 1999, p. 157). Alm disso, so os grandes bancos se destacam no meio dos acionistas em contraste com o sistema anglo-saxo, em que prevalecem os investidores particulares e os investidores institucionais no bancrios, como fundos de penso, seguradoras e fundos mtuos. Os bancos no sistema germnico detm grandes estoques de aes nas mesmas. Alm dos montantes de aes que detm diretamente, os bancos contam ainda com dispositivos legais (como o Depotstimmrecht alemo) que ampliam a sua participao no processo decisrio, ao conferirem a eles direitos de voto sobre o portflio de seus correntistas. Deve-se ressaltar que tal presena dos bancos no mundo das corporaes nofinanceiras no autoriza a concluso de que o universo corporativo germnico seria governado por uma lgica das finanas. Pelo contrrio, a participao dos bancos expressaria uma forte influncia da lgica industrial-produtiva sobre o prprio sistema bancrio. No obstante, a expanso dos investidores institucionais entre as praas econmicas dos pases da Europa continental sugere a existncia de presses no sentido de se adotar cada vez mais o modelo de governana corporativa de tipo norte-americano (Scherer, 2003). Dada tal natureza da composio dos conselhos de administrao das corporaes germnicas ou seja, com forte participao de bancos-acionistas e de representantes laborais, e menor autonomia dos shareholders tpicos (investidores individuais, investidores institucionais) , o controle das atividades da corporao pouco influenciado pela existncia dos mercados de capitais (Weimer; Paper, 1999). 168

Outro fator desfavorvel ao mercado de capitais enquanto mercado de controle corporativo, diz respeito ao grau de concentrao patrimonial. Especialmente na Alemanha, os estoques de aes esto bem mais concentrados do que, comparando, nos Estados Unidos96. Isso diminui significativamente o papel do mercado de aes como instncia indireta de alinhamento entre os interesses dos proprietrios e o corpo

gerencial/administrativo das empresas. E, relativamente ao perfil do investidor/acionista, h, no sistema germnico, uma participao dos bancos e de outras corporaes empresariais na prtica conhecida como mutual cross-shareholdings97. Tal orientao em rede do sistema de governana germnico leva seus participantes a negociarem e discutirem diretamente entre si o processo de tomada de decises corporativas, dispensando em grande medida o mercado de aes e tornando o mercado de controle corporativo praticamente inexistente.
Em geral, nos pases germnicos a influncia sobre o sistema decisrio gerencial no exercida pela via da mo invisvel dos mercados de aes, mas pela via visvel do dilogo entre conselhos de administrao e conselhos fiscais, em torno da mesa de negociaes. (Weimer; Paper, 1999, p. 158).

Esta organizao do mundo corporativo de tipo germnico tambm dispensa o recurso da necessidade de se atrelar os ganhos de executivos ao desempenho da firma e seu respectivo valor de mercado e, ao contrrio dos executivos anglo-saxes, os ganhos dos gestores germnicos so bem mais limitados. E, finalmente, no tocante questo do horizonte temporal de referncia s relaes corporativas, trabalha-se com o horizonte de longo prazo. No caso alemo, autores como Hpner (2001) destacam a ocorrncia, no meio empresarial daquele pas, de prticas de governana corporativa do modelo norteamericano. No por acaso, empresas com maior participao dos investidores institucionais em seu capital so as que mais se ajustam aos princpios da governana corporativa estadunidense. O autor lembra que nos meios executivos alemes o modelo norte-

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No mesmo sentido que Weimer e Paper segue Wjcik (2001), embora este ltimo sugira estar havendo um lento processo de desconcentrao, seno nas corporaes mais antigas ou tradicionais, nas mais jovens. 97 Trata-se da posse cruzada de aes. Uma corporao (no caso germnico, em geral no-financeira) ou banco detm estoques significativos de aes de outra e vice-versa. Neste arranjo h um acordo tcito por meio do qual a posse de aes da outra companhia no seja usada para movimentos de tomada hostil (hostile takeover) de controle acionrio/patrimonial (Weimer; Paper, 1999).

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americano goza de uma reputao crescente at porque tal modelo prev bnus e outras formas de remunerao varivel extra ao desempenho da companhia. Contudo, para Vitols (2004) no estaria ocorrendo um processo de substituio do modelo alemo pelo anglo-americano (e tampouco de conservao essencial do modelo alemo), mas sim de incorporao progressiva, pela governana corporativa alem, da lgica do shareholder value impulsionada pelos investidores institucionais. Esta incorporao no se d, porm, sem modificao na prpria lgica do sistema de shareholder ele passa a ser, na verso alem, negotiated shareholder value (Vitols, 2004, p. 372). Ou seja, no sistema predominantemente stakeholder alemo, ocorre a entrada de um grupo a mais na coalizo de stakeholders os investidores institucionais, por meio do crescimento do mercado de shares e de uma maior relevncia figura do acionista minoritrio. Mas, diferentemente do modelo norte-americano ou britnico, no h tanta liberdade para o shareholder se mover de uma posio no mercado para outra o carter negotiated do valor da ao se refere negociao no no plano do mercado, mas com os demais stakeholders componentes da corporao. Finalmente, para Wjcik (2001), embora seja possvel ver a desconcentrao em alguns setores, bem como a adoo de alguns traos da governana corporativa anglosaxnica, isso no pode ser generalizado. Ele destaca que fatores como a idade da companhia, o seu tamanho, setor de atuao e localizao influenciam bastante as caractersticas da GC alem, revelando uma diversidade neste campo 98. 1.2.3 O sistema latino de governana corporativa A concepo de firma, entre os sistemas de tipo latino, mescla elementos da concepo anglo-saxnica e germnica, embora penda mais para a ltima. Na Frana, os sistemas de administrao das corporaes podem ser monistas ou dualistas na organizao de seus rgos de gesto. Os acionistas so mais influentes, no sistema latino, se comparados ao mundo corporativo germnico, embora no sejam decisivos como no sistema anglo-saxo. Os acionistas podem, por exemplo, remover a direo administrativa da corporao, e os trabalhadores, como contraparte, no tm sua participao to institucionalizada quanto nos
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No sul da Alemanha mesmo, por exemplo, este autor encontra um processo de concentrao e de bloqueios a tentativas de controle externo das companhias locais, privilegiando o controle local.

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pases de tipo germnico. Contudo, os acionistas independentes possuem pequena influncia na tomada de decises gerenciais da corporao. Distante dos anglo-saxes e prximo dos germnicos, tambm entre os pases latinos no vale o princpio do one share, one vote. Sobre ao perfil dos acionistas, o sistema latino caracteriza-se em geral pela existncia de holdings financeiras, da prtica (por meio destas) da posse cruzada de aes, do controle governamental e da presena (ainda) de corporaes encabeadas por famlias proprietrias (as famlias fundadoras das companhias). Neste ltimo caso entram a Frana e (principalmente) a Itlia. A presena dos bancos na aquisio de aes como existente no sistema germnico importante na Frana e Espanha. J na Itlia e na Blgica os bancos no possuem tal possibilidade (ou ela restringida), aproximando-se do sistema anglo-saxo. Na Frana, holdings financeiras participam de esquemas diversos de posse cruzada de aes. No caso francs, como o sistema bancrio experimentou um amplo processo de nacionalizao no incio dos anos 80, o governo havia se tornado um importante acionista em diversas grandes corporaes, mas tal presena foi diminuda com as privatizaes ocorridas poucos anos depois99. No obstante, a influncia exercida pelo governo francs teria continuado, e seriam evidncias disso os seguidos casos de atraso ou de impedimento de tomadas hostis de companhias francesas, julgadas como contrrias ao interesse nacional (Weimer; Paper, 1999, p. 159). O mercado de aes tem um papel muito menor nos pases de sistema corporativo latino, se comparado com o sistema anglo-saxo. No h um ativo mercado de controle corporativo, embora os casos de tomada hostil de companhias sejam mais altos do que, por exemplo, na Alemanha. A exemplo dos pases germnicos, nos pases latinos h uma
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Recm-empossado em 1981, o governo socialista tentou reaquecer a economia, em parte atravs de um maior controle do sistema financeiro, por meio da nacionalizao de importantes bancos privados remanescentes. Em poucos anos, entretanto, os socialistas comearam a desmantelar o sistema de alocao seletiva que eles tinham fortalecido. O ataque especulativo contra o franco e a capacidade das multinacionais em operar fundos alm das fronteiras nacionais foraram o Estado a abandonar abandon o controle sobre o movimento do capital, a criar mercados de dinheiro [Money market, mercados de transao de ativos de curto prazo e elevada liquidez], a abrir a bolsa de valores ao capital estrangeiro e a privatizar bancos estatais (Goodman; Pauly apud Vitols, 1995, e Loriaux apud Vitols, 1995, p. 4). A respeito da viso de Loriaux, contudo, Vitols ressalva que este autor desenvolve a tese segundo a qual tais medidas, a despeito de seu contedo privatista, teriam sido desenhadas dentro de uma estruturao institucional-legal em que se preservava a influncia do Estado sobre o sistema financeiro, em uma forma adequada s novas condies prevalecentes na ordem monetria ps-Bretton Woods.

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concentrao patrimonial/acionria elevada, em especial na Frana, Itlia e Espanha. No caso italiano, a forte concentrao acionria fica nas mos principalmente das famlias fundadoras. No caso francs, o desenvolvimento do mercado de controle corporativo desfavorecido pela existncia de restries legais relativas transferncia de aes. Embora num grau menor que o alemo pois que limitada legalmente , a posse cruzada de aes por corporaes no-financeiras existe na Frana. A possibilidade de takeover tambm maior na Frana do que entre os pases germnicos, embora bem menor do que no mundo corporativo anglo-saxo. A prtica da remunerao varivel dos gestores/executivos ou seja da remunerao relativa ao desempenho da companhia no comum entre os latinos, em contraste com seus pares norte-americanos e britnicos. A exceo aqui a Frana, em que tal expediente se aproxima da realidade do Reino Unido ou do Canad. Finalmente, em relao natureza temporal das relaes corporativas, o sistema latino pende para a preferncia ao longo prazo (Weimer; Paper, 1999). 1.2.4 O sistema japons de governana corporativa De todos os pases analisados por Weimer e Paper, o Japo parece ser a nao em que a dimenso cultural do pas parece ser o fator mais forte na constituio do seu sistema de governana corporativa. Noes como a de famlia e da necessidade permanente de se alcanar consensos permeiam todas as caractersticas do sistema japons. O familianismo japons lembra o de alguns pases latinos, mas transcende o elemento do trao de sangue, pois tende a ser um valor cultural voltado para a integrao de indivduos em um mesmo, coeso e verticalizado ente corporativo. No obstante, h tambm diversos traos da GC de tipo anglo-saxo, os quais podem ser um legado da ocupao norte-americana ocorrida entre 1945 e 1952 (Harrison apud Weimer; Paper, 1999). O conceito de firma como instituio resultante de uma rede que envolve diversos atores anlogo ao germnico muito forte no Japo os chamados keiretsu correspondem a gigantescos conglomerados industrial/produtivos, com mltiplas ramificaes (por setores produtivos diversos) mas ao mesmo tempo uma robusta verticalizao corporativa 100.
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Os autores citam o exemplo da Mitsubishi. Tendo surgido em 1870 no ramo de minerao, espalhou suas operaes em ramos os mais diversos, como comrcio, seguros contra acidentes, armazenamento, construo

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O sistema de administrao nipnico parece mais complexo do que os sistemas ocidentais. Normalmente constitui-se por um conselho de administrao, um escritrio de administrao e um gabinete de auditores, cada qual com atribuies e responsabilidades diferentes. Alm disso, freqentemente as corporaes japonesas criam uma espcie de subestrutura paralela ao conselho de administrao. No obstante, a existncia de membros do conselho externos e internos corporao lembra o monismo anglo-saxo. E, tambm como este, o conselho eleito e demissvel por assemblia geral de acionistas. Por outro lado, no sistema japons, a exemplo do alemo, tanto acionistas quanto funcionrios tm capacidade para influenciar a tomada de decises gerenciais. Com efeito, no quadro desenhado por Masahiko Aoki a empresa japonesa seria o resultado de uma coalizo entre o corpo de funcionrios e o corpo de acionistas, integrado e mediado pela instncia gerencial/administrativa, que atuaria como uma referncia neutra, buscando equilbrio entre os interesses de ambos os lados. A influncia dos trabalhadores estaria relacionada tradio cultural do familianismo, e teria na figura do emprego vitalcio uma expresso concreta de sua existncia. Alm disso, os trabalhadores teriam voz considervel na negociao em torno de questes como salrios, organizao do trabalho e outras similares, enquanto fatores que afetam as vidas dos funcionrios (Aoki, 1984) 101.

civil, bancrio/financeiro etc., sem falar nos mais conhecidos, como a montadora automobilstica e a produo de artigos eletroeletrnicos (Weimer; Paper, 1999). 101 Em relao a este modo culturalista de se compreender e explicar as relaes de trabalho no mundo corporativo japons, e dada a importncia para a discusso do capitalismo contemporneo , do modelo japons, no se pode deixar de registrar uma viso alternativa de alguns elementos constitutivos da mesma realidade. Kamata Satoshi apresenta a outra face do milagre japons, expondo a ocorrncia de um processo histrico bastante conflituoso no mundo do trabalho nipnico e que normalmente passa despercebido s anlises do mundo corporativo feitas pela perspectiva empresarial. O ataque ao sindicalismo combativo, que faz parte da histria japonesa moderna, foi feito de modo sistemtico pela administrao militar norte-americana. Nos primeiros anos houve proibio de greves, perseguio a dirigentes sindicais comunistas e fortalecimento de foras conservadoras no lado do trabalho, foram medidas impostas pela administrao do Gen. MacArthur, como parte do processo de converso do Japo em uma cabea-de-ponte norte-americana contra os soviticos. Os zaibatsu, em nmero de 20 grandes conglomerados industriais, incorporaro diferentes etapas do processo produtivo, e so integrados por uma cabea financeira que permite um protecionismo de fato do mercado interno. O sindicato por empresa obrigatrio institudo, enfraquecendo o sindicalismo de perfil classista ou socialista e inspirado em seus pares europeus. Em fins dos anos de 1950 ocorre uma onda de milhares de demisses de supostos perturbadores da ordem (processo que se repetir nos anos 70, j com a ocorrncia da racionalizao toyotista (Satoshi, 1985). A ocorrncia em grande medida de falncias e de aposentadorias antecipadas tambm cumprem um papel importante, ao forarem uma maior flexibilizao dos institutos do emprego vitalcio e do salrio por antiguidade. Assim, configura-se o carter dual do mundo do trabalho japons: de um lado, h um ncleo industrial altamente concentrado, em que h o emprego estvel para at 1/3 da populao ativa; de outro, uma multido de pequenas e mdias empresas fornecedoras/subcontratadas do ncleo industrial, empregando o

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Em relao importncia dos acionistas, a legislao os considera uma parte importante dentre os demais stakeholders. Entretanto, por razes culturais seu papel seria diferente do existente na maioria dos sistemas de GC ocidentais. Como um grupo, os acionistas desenvolvem um compromisso de longo prazo com o keiretsu no qual participam (Zielinski; Holloway apud Weimer; Paper 1999). A exemplo da Alemanha, os bancos japoneses possuem grande espao no conjunto dos stakeholders. Na verdade, ocupam uma posio nuclear nas redes corporativas dos keiretsu, revelando o poder das tradies culturais do pas em conformar a estrutura corporativa nacional102. O sistema bancrio se integra ao mundo corporativo de trs formas: como financiador de dbitos, como membros (shareholders) dos keiretsu e, por fim, como fornecedores de quadros (executivos e no-executivos) que ocupam postos na gesto das corporaes ou as monitoram/aconselham. A participao dos grandes bancos no mercado acionrio acabou por fazer dele uma instncia de significativa importncia, em contraste com o sistema corporativo germnico. Todavia, no h um mercado ativo de controle corporativo no Japo. No incio dos anos 60 o pas at empreendeu um processo de liberalizao de seu mercado de capitais, o que tornou a concentrao patrimonial menor do que na Alemanha, embora ainda distante da grande disperso existente nos Estados Unidos. Finalizando a descrio do modelo de GC nipnico, tem-se que, na questo dos ganhos do corpo executivo, h pouca disseminao do modelo de ganhos variveis em funo da performance. E, mais do que em qualquer outro sistema nacional de governana corporativa, os japoneses preferem as relaes corporativas de longo prazo, dadas as caractersticas gerais do sistema: forte integrao/adensamento dos grupos industriais e entre estes e os bancos, comprometimento dos acionistas com as empresas de que detm

restante em ocupaes temporrias, como diaristas e trabalhadores a domiclio, incluindo-se a tambm os dekasseguis (Vale, 1986). 102 Aps a II Guerra a administrao militar norte-americana no Japo procurou desmantelar os gigantescos zaibatsu atravs da venda de aes detidas pelos mesmos ao pblico em geral, e estabelecendo limites mximos para a posse individual de aes das companhias. Em 1947 o parlamento japons aprovou uma lei anti-monoplio, alm de tentar, ao modo americano, manter distantes os bancos da posse de aes de corporaes no-financeiras. Contudo, as firmas japonesas foram lentamente recuperando seus laos, em um processo de recompra de aes que acabou por derrubar a legislao vigente. Os bancos e braos financeiros das grandes corporaes foram se reaproximando, revivendo, deste modo, os zaibatsu (Zielinski; Holloway apud Weimer; Paper, 1999).

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ttulos, e um preponderante senso de familianismo presente no meio corporativo (Weimer; Paper, 1999, p. 161). 1.3 Fundos de penso e sistemas de governana corporativa de tipo controle externo/equity e controle interno/dbito: efeitos sobre os trabalhadores e o meio sindical Dentro do enfoque neo-institucionalista, outra ordem de classificaes dos sistemas de GC poderia agrupar os sistemas nacionais acima descritos: governana corporativa de tipo controle externo e de controle interno. Os sistemas de controle externo caracterizam-se por possurem elevado nmero de empresas listadas em bolsa, pouca propriedade cruzada de aes entre as corporaes e mercados de capitais amplos e lquidos, onde se d continuamente a negociao do direito e do controle da propriedade. Em contrapartida, os sistemas de controle interno caracterizam-se por nmero relativamente pequeno de companhias listadas em bolsa de valores, amplos e complexos arranjos de propriedade cruzada de aes entre as firmas e mercados de capitais com pouca liquidez, nos quais o controle e a propriedade so dificilmente negociados. Entre os sistemas de controle externo estariam Estados Unidos e Reino Unido, enquanto os sistemas de controle interno incluiriam Alemanha e Japo. Nos sistemas de controle externo a legislao que rege os mercados favorece o acionista minoritrio. As grandes corporaes, por sua vez, possuem um poder limitado de ao relativamente aos investidores, permitindo-se ento uma maior atuao destes, como os fundos de penso. J nos sistemas de controle interno a legislao de proteo do acionista minoritrio no desenvolvida, e as grandes corporaes so os principais atores do mercado. Aqui, a atuao de investidores institucionais, como os fundos de penso, bastante limitado, dado que o papel do mercado de capitais como ente de alavancagem de capital muito reduzido (Marinho, 2004). Davis (2000) traz ainda outra classificao, em sentido prximo a anterior, na perspectiva da origem do capital levantado pelas empresas e do impacto que isso traz sobre o controle corporativo. Trata-se de uma comparao feita tambm por Prowse (apud Rabelo; Silveira, 1999) , relativa origem de tais modelos de governana corporativa, entre os sistemas regulatrio e legal dos diferentes pases. Para estes autores, o ambiente legal/regulatrio afetaria o grau em que possvel manter a posse concentrada das 175

obrigaes financeiras de uma firma. Determinaria, pois, o grau em que as empresas so (des)encorajadas a acessar fontes de financiamento externo no bancrio, refletindo diretamente no desenvolvimento (maior ou menor) dos mercados de capitais. Neste sentido, os sistemas de governana corporativa diferenciar-se-iam em relao aos mecanismos legais utilizados para o exerccio do controle. Enquanto nos pases anglosaxes predominaria um controle de mercado via equity, na Europa continental e Japo vigoraria um controle direto via dbito bancrio. Em pases como Alemanha e Japo as corporaes desenvolvem um relacionamento de longo prazo com um pequeno nmero de credores e de detentores de equity, sendo que os bancos aparecem como instrumento de coordenao e monitoramento mais importantes, na qualidade tanto de acionistas quanto de credores. Neste contexto, o papel de outros investidores institucionais, como os fundos de penso, muito limitado (Davis apud Rabello; Silveira, 1999). Assim, o sistema de controle direto via dbito aquele em que o relacionamento entre banco e empresa constitui o fundamento da estrutura de controle. Os sistemas de GC japons e europeus continentais (Alemanha, Frana, Sucia etc.) se enquadrariam neste tipo. Por ele, as empresas estabelecem relacionamentos de longo prazo com um pequeno nmero de credores e acionistas e os bancos assumem papel central neste processo, como credor ou acionista (indireto, como procuradores de investidores com ativos administrados pelo banco). A posse cruzada de aes entre corporaes tambm recorrente, e serve para consolidar parcerias, mais do que para exercer controle. O Estado tambm possui uma significativa presena, supervisionando os relacionamentos e orientando a alocao de recursos. Os investidores institucionais possuem pouco espao neste sistema, por diversas razes: restries de voto e de acesso a informaes financeiras, pequena influncia diante dos acionistas corporativos, os quais possuem uma forte concentrao de propriedade. Neste sentido, os fundos de penso acabam dominados pela lgica da relao entre corporaes e sistema bancrio. J no sistema de controle de mercado via equity, predominante no modelo anglosaxo de GC, a interao entre administrao da empresa e investidores, mediada pelo mercado de capitais e a prtica de aquisies hostis (takeovers), o elemento central. A ameaa da aquisio hostil atua como mecanismo controlador dos gestores pelos acionistas, os quais, uma vez descontentes com os rumos dados pela administrao, podem negociar 176

suas aes. Neste sistema os investidores institucionais tm amplo espao para agir (Davis, 2000). Este breve levantamento buscou apresentar a governana corporativa em seus formatos e enfoques diversos. A governana corporativa, embora seja uma noo que diga respeito questo geral da separao entre propriedade e gesto do capital, manifestase de modos diversos, na medida em que a anlise aproxima-se da realidade histricoconcreta das naes e de suas especificidades socioculturais, polticas e econmicas, o que se expressa nas modalidades distintas de governana corporativa existentes. Para Marinho (2004), os fundos de penso podem ter papis distintos, em funo dos diferentes tipos de governana corporativa existentes.
Nos sistemas de controle externo/mercado via equity, como nos Estados Unidos e Inglaterra, os fundos de penso tm mais liberdade de aplicao e maiores possibilidades de valorizao do capital (...). Os sistemas de controle interno/direto via dbito, presentes na Alemanha e Japo, so onde os fundos de penso tm mais restrio na sua atuao. Em contrapartida, nesse grupo que quantidades maiores de recursos so direcionados para o financiamento do investimento (Marinho, 2004, p. 61, grifos nossos).

Raimundo (2002) traz ainda outra importante reflexo ao enfocar, no caso europeu continental, os esforos destinados a melhorar as prticas de governana corporativa em benefcio dos shareholders. Para ele, tal processo que interessa vivamente aos fundos de penso enquanto instituies pode levar, paradoxalmente, ao enfraquecimento dos prprios trabalhadores, como stakeholders. Ele destaca que a transio ainda que incompleta para o modelo de tipo market-based teria concorrido para uma maior flexibilizao do mercado de trabalho, com maior rotatividade da fora de trabalho. Alm disso, uma maior fragmentao da organizao trabalhista teria ocorrido.
Depreende-se desta transio que os prprios fundos de penso esto contribuindo decisivamente para a destruio de uma forma de organizao do trabalho que lhe era benfica em prol de uma nova organizao que, a despeito de atender os desgnios do capital, lhe menos favorvel. H claramente um movimento no qual as contribuies acumuladas dos milhes de trabalhadores que compem a massa de recursos dos fundos de penso esto conduzindo o ambiente institucional a uma transformao que se ope aos interesses desses mesmos trabalhadores. Flagrantemente contraditrio, tal posicionamento dos fundos de penso torna clara a necessidade de uma transformao na forma de direcionar os recursos que esto sob seu comando. Tal transformao, no entanto, s pode partir da ao daqueles agentes que hoje so prejudicados pela fora de seus prprios recursos (Raimundo, 2002, p. 76-77).

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Tais consideraes deveriam ser ponderadas pelos meios sindicais interessados na temtica dos fundos de penso. Afinal, quando se fala na questo das atenes voltadas pelo sindicalismo, em diversos pases industrializados, ao tema da governana corporativa e do ativismo acionarial, a modalidade de GC de que se est falando genericamente mesmo a norte-americana ou anglo-saxnica, e a razo disso est na crena, manifestada pelos meios sindicais, do uso dos fundos previdencirios para se alcanar, via mercado acionrio, os centros de tomada de deciso das empresas e tentar encaixar a propostas de gesto favorveis aos segmentos assalariados. Uma anlise desta pretenso, bem como dos levantamentos anteriores feitos sobre o tema da GC, ser feita no item 3 deste captulo. A discusso a seguir ter foco justamente na questo do ativismo acionarial e de sua (tentativa de) apropriao pelo meio sindical, na forma do ativismo acionarial sindical. 2. Ativismo acionarial 2.1 Definio e breve histrico Em princpio, o conceito de ativismo de acionistas ou, conforme o neologismo bastante utilizado, ativismo acionarial define uma postura ativa destes na imposio de suas demandas direo da empresa (Crisstomo; Gonzlez, 2006). Para Gillan e Starks (2007), os acionistas ativistas normalmente so vistos como investidores que, insatisfeitos com algum aspecto das operaes ou gerenciamento da companhia, tentam influenciar no sentido de promover mudanas no interior da empresa, sem necessariamente mudar o seu controle. Para Smith (1996, p. 227), o ativismo acionarial define-se como a prtica do monitoramento e da tentativa de acarretar mudanas na estrutura de controle organizacional de empresas que no esto perseguindo o objetivo da maximizao do valor do acionista. A compra e venda de aes no mercado tambm funcionam como instrumentos disciplinadores das instncias gerencial-executivas das corporaes. Mas o carter ativista do termo refere-se mesmo expresso da insatisfao do acionista atravs do uso de determinados dispositivos de atuao na corporao mesma (Gillan; Starks, 2007). O ativismo acionarial no exatamente uma novidade nos Estados Unidos, o pas em que tal instituto se encontra mais desenvolvido. No incio do sculo XX, grandes instituies financeiras norte-americanas, como companhias de seguros, fundos mtuos e bancos foram ativos participantes na governana corporativa estadunidense. Contudo, nas 178

trs dcadas seguintes (especialmente nos anos 30), surgiram leis buscando limitar o poder destas instituies financeiras em desempenhar um papel ativo na governana corporativa das empresas. O Glass-Steagall Act, de 1933, proibiu bancos norte-americanos de terem a propriedade direta de aes corporativas. Como conseqncia desta e de outras regulamentaes houve um alargamento da distncia entre propriedade e controle nas grandes companhias estadunidenses. Tal gap teria continuado at os anos de 1980 (Gillan; Starks, 2007). No obstante, o atual movimento do ativismo acionarial norte-americano teve seu incio em 1942, com a introduo, pela SEC 103, de uma regra que permitia aos acionistas submeterem propostas a serem includas em cdulas corporativas. Desde ento, a identidade dos ativistas vem se alterando, bem como o foco de seus esforos em acarretar mudanas nas corporaes. De 1942 at o fim da dcada de 1970 o ativismo acionarial era dominado por acionistas individuais. Nos anos 80, em contraste, comeou a crescer a participao dos investidores institucionais, destacando-se os fundos de penso, que submetiam propostas e tambm pressionavam, nos bastidores, por reformas corporativas, enquanto usavam tambm a imprensa para enquadrar conselhos de gesto de companhias com desempenho inferior. A dcada de 80 foi tambm, em grande medida, o tempo dos corporate raiders, que usavam o mercado de controle corporativo para imporem-se sobre suas gerncias104. Nos anos 90 os investidores institucionais incluindo-se a fundos de penso controlados por organizaes sindicais voltaram condio de principais acionistas. O perfil dos ativistas acionariais segue mudando, com a entrada de outros tipos de investidores, hedge funds, fundos de private equity etc. (Gillan; Starks, 2007). Com o crescimento de sua participao no controle acionrio das companhias norteamericanas, os investidores institucionais acabaram forados a desempenhar um papel mais ativo no plano da governana corporativa. Tal crescimento foi substancial: em 1953 os

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Securities and Exchange Comission (SEC), o organismo regulador dos mercados financeiros nos EUA. O corporate raider, por sua condio de investidor que, diante de uma empresa com problemas, adquire rapidamente vastos lotes de aes da mesma preparando-se, assim, para uma tomada hostil da companhia de modo a control-la e convert-la em uma fonte lucrativa para ele (ainda que, para isso, ele mude todo o corpo gerencial ou mesmo despedace a empresa, decompondo-a em partes que possam ser mais rapidamente vendidas, em favor de ganhos imediatos), poderia ser traduzido como aventureiro ou saqueador corporativo. Um indivduo que, a exemplo dos corsrios (outra traduo possvel para raider), no tem compromisso algum com o ativo que adquire, seno o de obter, do modo mais rpido e maior possvel, ganhos significativos.

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investidores institucionais no detinham mais do que 10% do estoque de aes disponvel, total que passou a mais de 60% no final de 2005 (Gillan; Starks, 2007, p. 48). O incio do ativismo acionarial dos investidores institucionais nos EUA poderia ser identificado com a formao, em 1985, do Conselho de Investidores Institucionais. Este conselho foi formado em resposta a uma situao em que dois fundos de penso californianos, que tinham aes da Texaco, foram deixados de lado em um movimento de recompra de aes que beneficiou um acionista em particular (um banco de investimento)105. O propsito do Conselho era o de agir como lobista dos interesses dos acionistas. Embora tenha nascido como uma organizao voltada para fundos de penso pblico/estatais, ele agregava, em 2005, mais de 140 fundos, estatais, sindicais e corporativos. 2.2 Perfil geral de atuao do ativismo acionarial O estudo de Stuart Gillan e Laura Starks faz a resenha de um vasto nmero de pesquisas realizadas sobre a natureza da interveno dos ativistas e dos efeitos concretos (sobre as empresas) de tal interveno 106. Esta sntese da literatura sobre o tema til para destacar os fatores mais recorrentes na prtica do ativismo acionarial dos investidores institucionais, que aquele que interessa presente pesquisa, dada a relao entre estes e o meio sindical. Entre os anos 80 e 90, quando os investidores institucionais cresciam em nmero e tamanho, os contedos mais comuns de suas propostas como acionistas j eram (e nunca deixaram de ser, em grande medida) a remoo de dispositivos anti-takeover, a adoo do voto cumulativo e uma maior independncia da administrao em relao aos demais stakeholders internos corporao (Gillan; Starks, 2007). O voto cumulativo valoriza os acionistas minoritrios, ao aumentar o peso de seus votos na proporo do nmero de cadeiras na direo gerencial/executiva (board). Tal instituto era interessante para os investidores institucionais quando ainda estavam apenas a
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Este banco, o Bass Brothers, adquiriu 9,8% das aes da Texaco, revendendo-as para a prpria companhia com um prmio significativo sobre o valor corrente. Uma oferta de recompra que no foi estendida aos demais acionistas, incluindo-se dois fundos de penso, o CalPERS (California Public Employees Retirement System) e o CalSTRS (California State Teachers Retirement System) (Gillan; Starks, 2007, p. 8). 106 Um total de 39 estudos, feitos entre 1993 e 2006, foi levantado por Gillan e Starks, abordando tipos diversos de ativismo (referentes a propostas sobre governana, aes sociais etc.) e de patrocinador (fundos de penso pblico/estatais, sindicais, privados). Milhares de propostas de acionistas em centenas de empresas foram analisadas em tais estudos (a Tabela completa est em Gillan; Starks, 2007, p. 44-47).

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caminho de se tornarem grandes proprietrios de aes, mas tambm continuou importante quando eles alcanaram esta condio, exatamente por causa de seus portflios altamente diversificados em muitas corporaes. A maior independncia da diretoria se referia, na verdade, a desvencilh-la ao mximo do restante da empresa, aproximando-o da perspectiva dos acionistas. Por sua vez, a remoo ou enfraquecimento de dispositivos anti-takeover atendia necessidade de ampliar os meios de aquisio de lotes substanciais de aes, e tambm de dotar com maior fluidez o processo de transao de aes e recomposio de carteiras. Trata-se, em suma, de eliminar dispositivos pelos quais a administrao aumenta o seu controle sobre a corporao. Da a recorrncia de propostas de remoo de dispositivos como poison pills, classified boards e supermajority amendments107. No que diz respeito a uma hipottica relao causal entre a existncia do ativismo dos acionistas e o desempenho das empresas, os diversos estudos existentes no autorizam uma posio conclusiva. A maior parte das pesquisas realizadas no encontra uma relao entre a variao do valor das companhias e o ativismo dos acionistas, questionando a idia de que o ativismo acionarial seria um mecanismo efetivo e eficaz de melhora na performance das corporaes (Gillan; Starks, 2007). Igualmente, no h evidncias empricas de que o ativismo acionarial tenha efeito sobre as operaes de longo prazo das companhias, ou que as tenha levado a dar maior relevncia ao horizonte temporal de longo prazo.

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Poison Pills (plulas de veneno) so um dispositivo correspondente a uma estratgia defensiva usada por uma corporao para desencorajar tomadas hostis por outra corporao. Ela visa tornar a companhia-alvo (target company) menos atraente para a adquirente, de duas formas diferentes: ou permitindo aos demais acionistas comprar (a preos menores) mais aes da companhia (diminuindo a proporo das mesmas detida pela adquirente), ou permitindo aos stockholders da companhia adquirida a compra de aes da empresa invasora com um desconto, aps a fuso. Classified Boards (conselhos divididos em classes) so conselhos compostos por diretores subdivididos por classes, cada qual correspondente a um perodo diferente de comeo e trmino de mandato ou seja, em vez de receberem seus mandatos a um s tempo (podendo tambm ser removidos todos ao mesmo tempo), so segmentados por classes, cada qual eleito em uma fase diferente do outro, e correspondente a um perodo distinto de incio e fim de mandato. So considerados um dispositivo anti-takeover por obrigarem a companhia adquirente a mover diversas proxy fights (lutas por procurao), em sucessivas reunies de acionistas, at conseguir obter o controle da companhia. Tal estrutura de diretoria confere firma uma continuidade de direo, valorizando o insulamento da mesma, favorecendo gestes com foco no mdio/longo prazo etc. Supermajority Amendments (alteraes absolutas), finalmente, so normas corporativas que exigem maiorias substanciais (entre 70% e 90% dos votos) dos stockholders para a aprovao de determinadas transaes, como fuses e aquisies (http://www.sec.gov/answers.shtml; http://financialdictionary.thefreedictionary.com/; http://www.investopedia.com/. Acesso em 19/06/2010).

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Relativamente ao tipo de proposta mais recorrente pelo ativismo acionarial, a pesquisa mostra que propostas tipicamente voltadas para assuntos de governana corporativa possuem uma incidncia e uma ateno muito maior do que aquelas referentes a questes sociais (responsabilidade social pelas firmas etc.) (Gillan; Starks, 2007). O que sugere uma fragilidade no argumento segundo o qual a atuao por meio do ativismo acionarial eficiente mecanismo de constrangimento das companhias em assumir pautas sociais de modo significativo. Longe disso, os autores lembram que o principal motivo que justifica o monitoramento das corporaes pelos acionistas institucionais mesmo o de verificar se seus investimentos esto se valorizando. Em geral, falar no ativismo dos acionistas remete, obviamente, ao atendimento dos interesses dos investidores capitalistas, entre os quais os investidores institucionais, custa de modificaes na estrutura (de propriedade e controle/gerncia) das corporaes. Uma questo importante que emerge aqui a de saber se a mudana na estrutura corporativa mudana favorvel perspectiva dos acionistas desfavorvel classe assalariada. Em princpio a resposta a esta questo seria positiva, ao se ter em mente uma gerncia empresarial crescentemente alinhada aos interesses de acionistas-proprietrios, sobretudo o interesse da mxima valorizao de seus ttulos de propriedade. Mas o que ocorre quando entre os investidores institucionais esto fundos controlados ou influenciados por sindicatos? Um ativismo acionarial sindical conseguiria sair da paradoxal situao de ser proprietrio-acionista e, ao mesmo tempo, de agir em defesa dos interesses dos trabalhadores, mesmo quando estes divergissem das perspectivas da gerncia capitalista e dos demais acionistas-proprietrios? 3. Ativismo acionarial sindical A partir de meados da dcada de 1990, os fundos sindicais passaram a responder por uma proporo maior de propostas de acionistas nos Estados Unidos, enquanto os fundos estatais experimentavam uma queda neste nmero. A despeito de sua suposta condio de representantes do proletariado ou de seus interesses, as metas, objetivos e posturas dos fundos de penso laborais parecem no muito distantes dos demais investidores institucionais, pelo menos na realidade norte-americana (Gillan; Starks, 2007). Em seu trabalho sobre o ativismo acionarial exercido pelos sindicatos de trabalhadores nos Estados Unidos, Schwab e Thomas (1998) iniciam lembrando a 182

existncia de trs stakeholders fundamentais no mbito da empresa acionistas, gerncia e trabalhadores , e como foi se alterando as composies existentes entre estes. Em princpio, seria ingenuidade, segundo os autores, considerar os interesses de acionistas e gerncia como necessariamente convergentes ou idnticos, a despeito de suas posies teoricamente muito prximas, enquanto proprietrios e administradores do capital, respectivamente. No raro, constatam estes autores, existiram disputas diversas entre ambos. No que diz respeito perspectiva dos trabalhadores das corporaes (e suas correspondentes representaes sindicais), at os anos 80 teria prevalecido um alinhamento entre trabalhadores/sindicalistas e gerentes, contra os acionistas. Os sindicatos se aliavam ao corpo gerencial/executivo para barrar iniciativas vindas do meio dos acionistas, como a flexibilizao das regras corporativas que tornasse possvel a ocorrncia de tomadas hostis da companhia (hostile takeovers), ou que facilitasse a substituio e a recomposio do corpo gerencial. Temia-se, por exemplo, que a mudana de proprietrios e de controladores pudesse colocar em risco os empregos dos trabalhadores (Schwab; Thomas, 1998). E nos anos 90 teria havido uma mudana de posio do sindicalismo. Em vez de fecharem em geral com as gerncias das companhias, eles se aproximaram da perspectiva dos acionistas, medida que passavam de uma postura passiva em que apenas detinham aes, as vendo somente como um puro investimento (quando muito, investiam em companhias amigveis em termos de tolerncia atividade sindical) para uma postura ativa, usando de modo mais efetivo os seus direitos como acionistas, buscando intervir nos rumos gerenciais da empresa como acionistas-proprietrios etc. (Schwab; Thomas, 1998). Diante do fato cada vez mais recorrente em alguns pases, notadamente no mundo anglo-saxo de se ter sindicatos atuando nos cenrios do mercado de aes e da governana corporativa das empresas -, autores como Prevost, Rao e Williams (2006), Schwab e Thomas (1998) e Anderson e Ramsay (2006) se deparam com a questo do conflito de interesses potencialmente existente no fato de o sindicato assumir simultaneamente as posies de acionista-proprietrio e de representante dos trabalhadores. Mais adiante retornaremos a esta questo.

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3.1 Casos empricos de ativismo acionarial sindical interessante observar que esta entrada do sindicalismo no mundo do ativismo acionista no foi bem recebida pelos quadros que atuam tradicionalmente neste campo, caso de investidores particulares e executivos/gerentes. Schwab e Thomas (1998) lembram, por exemplo, a acusao, feita por representantes tpicos do capital, de que a entrada dos sindicatos no meio dos acionistas e, por extenso, da governana corporativa no passaria de um estratagema novo com o fim de perseguir os interesses de sempre dos trabalhadores preservao de empregos, aumentos salariais, benefcios etc. custa dos demais acionistas e da prpria sade econmica da corporao que tivesse aes apropriadas pelo movimento sindical ou por seus fundos. Temem, em suma, que o meio sindical use sua posio como acionista/proprietrio meramente para aumentar seu poder no processo de negociao coletiva com a prpria empresa. Haveria exemplos empricos para justificar tais temores. Em 1996 houve, no estado norte-americano do Arizona, um confronto entre uma grande rede varejista, a Albertsons108, e o sindicato dos comercirios e trabalhadores de alimentao, o UFCW109. O UFCW tinha filiados cerca de 40% dos empregados da companhia, e estava entre os sindicatos mais bem sucedidos no uso da modalidade de cartes de autorizao para filiar trabalhadores em uma empresa 110. Contudo, no Arizona, a empresa resistiu campanha de sindicalizao nas 26 lojas recm-instaladas no estado.
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Rede esta concentrada nos estados do oeste estadunidense, proprietria de mais de 800 estabelecimentos comerciais nos anos 90 (Schwab; Thomas, 1998). 109 United Food and Commercial Workers. A UFCW representa os trabalhadores na indstria de alimentao dos Estados Unidos e Canad. De acordo com dados do prprio sindicato, ele representa atualmente 1,3 milhes de trabalhadores em setores como supermercados, processamento e embalagem de alimentos, granjas industriais etc. (http://www.ufcw.org/. Acesso em 26/06/2010). 110 Nos Estados Unidos, o National Labor Relations Act (NLRA Ato das Relaes Nacionais de Trabalho) a lei federal que organiza as relaes de trabalho entre trabalhadores e empregadores no setor privado. Ela garante os direitos dos empregados de organizar sindicatos e estabelecer negociaes coletivas com seus empregadores. O NLRS prev duas formas pelas quais um sindicato certificado ou reconhecido como representante legal dos funcionrios em uma determinada empresa: o carto de autorizao (card check) e a eleio com voto secreto (secret ballot election). O primeiro processo mais amigvel, e conta com a voluntria aceitao do empregador em distribuir cartes de autorizao (fornecidos pelo sindicato) aos seus empregados uma maioria simples (50% mais um) de trabalhadores que assine o carto levar o National Labor Relations Board (NLRB - Conselho Nacional de Relaes de Trabalho) a certificar o sindicato como representante e negociador oficial da categoria. J a modalidade da votao secreta ocorre quando o empregador recusa o processo de reconhecimento por meio dos cartes de autorizao. Neste caso, o sindicato continuar buscando assinaturas de empregados (evidentemente, sob condies mais duras, dada a posio hostil do empregador), e, uma vez tendo completada uma petio de eleio, a submete ao NLRB, que ento intervir, limitando as aes do empregador, o qual pode ser acusado de prticas trabalhistas ilegais. Observe-se que mesmo se o empregador

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A resposta do sindicato foi, alm dos tradicionais piquetes, uma srie de processos judiciais mas a novidade foi a compra, pelo sindicato, de aes da companhia, as quais davam direito aos seus proprietrios de submeter propostas de resoluo no encontro dos acionistas. Como o conselho de administrao da empresa era composto por executivos vindos de outras empresas, e para ampliar a frente de presso contra eles, o sindicato tambm comprou aes destas empresas e tambm inseriu propostas de resoluo em seus respectivos encontros de acionistas. As propostas buscavam enfraquecer o poder da administrao. Para isso, consistiam em restrio dos ganhos dos executivos, sua desclassificao (fragmentao e fragilizao de sua posio no conselho de administrao) e retirada da plula de veneno, abrindo a empresa a processos de takeover. Conforme Schwab e Thomas (1998), os efeitos de tal ativismo acionarial do sindicato foram discutveis. Embora as propostas apresentadas pelos sindicatos tivessem tido um percentual bem maior do que a sua prpria presena proporcional entre os acionistas, elas no conseguiram maioria. A campanha no conseguiu seu objetivo, que era o de sindicalizar os trabalhadores nas novas unidades (boa parte dos estabelecimentos comerciais da companhia no Arizona continuou no sindicalizada). No obstante, a presso do sindicato continuou, alvejando a Albertsons e as empresas com as quais aquela tinha diretorias cruzadas com as propostas de governana corporativa supracitadas. OConnor (2005), ainda no cenrio laboral/corporativo norte-americano, lembra a disputa, ocorrida em 1997, entre o United Steelworkers (USW) 111 e a companhia

tiver aceitado voluntariamente o primeiro processo, ele ainda pode demandar, junto ao NLRB, o dispositivo da eleio secreta (http://www.hrhero.com/topics/union.html. Acesso em 29/06/2010). neste sentido que, os sindicatos tm pressionado o Congresso norte-americano a aprovar o Employee Free Choice Act (EFCA - Ato da Livre Escolha do Empregado), que emendaria o NLRA. Por tal emenda, apresentada por congressistas do Partido Democrata, no haveria mais a possibilidade de o empregador demandar a eleio secreta, e haveria penalidades maiores e mais duras aos empregadores que desrespeitassem a lei. Para maiores informaes sobre o EFCA, ver http://www.aflcio.org/joinaunion/voiceatwork/efca/ (acesso em 29/06/2010). A despeito das esperanas depositadas pelo movimento sindical na eleio de Barack Obama, que se manifestava favoravelmente medida, e no fato de o Partido Democrata possuir uma ampla maioria no Senado americano ( proporo de 60-40), a maioria de senadores moderados na prpria bancada democrata retirou da lei justamente o seu dispositivo essencial o que reconhecia automaticamente a representao sindical no local de trabalho pelos cartes de autorizao, retirando do empregador a possibilidade de truncar o processo ao demandar o processo de eleio secreta. Para mais informaes, ver http://www.nytimes.com/2009/07/17/business/17union.html?_r=1&scp=1&sq=employee%20free%20choice %20act&st=cse (acesso em 29/06/2010). 111 o maior sindicato industrial dos Estados Unidos, com mais de 700 mil filiados e 500 mil aposentados e pensionistas. Presente nas indstrias do complexo metalrgico, alm de farmacuticas e at call centers.

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metalrgica Wheeling-Pittsburgh Steel. Como uma greve estivesse em curso, o sindicato persuadiu o maior acionista da empresa a pressionar a gerncia em recuar de sua posio, at ento inflexvel, e sentar-se mesa de negociao coletiva com o sindicato. Tal persuaso foi possvel porque este acionista tinha laos com uma empresa de gesto de ativos que administrava uma parte significativa dos recursos do fundo de penso dos trabalhadores. Outros estudos de caso foram coletados na Austrlia, por Anderson e Ramsay (2006) em seu estudo sobre o ativismo acionarial sindical de sindicatos australianos. Um deles surgiu da disputa, iniciada no ano 2000, entre o sindicato dos trabalhadores da construo, extrativismo e energia 112, e a corporao Rio Tinto, uma das gigantes mundiais no setor de minerao. A campanha acionarial movida pelo sindicato contra a Rio Tinto teria sido um desdobramento de uma encarniada luta, iniciada em 1993, entre sindicalistas e a companhia, que decidiu partir para uma agressiva poltica de dessindicalizao. Alegando baixos nveis de produtividade em algumas unidades produtivas, a empresa impunha contratos individuais de trabalho aos funcionrios, enquanto bloqueava fortemente quaisquer iniciativas de se estabelecer formas de negociao coletiva. Representantes da empresa declaravam abertamente sua averso ao movimento sindical declarando que o sindicalismo no tinha lugar no espao de trabalho (Anderson; Ramsay, 2006, p. 11). Naturalmente, os litgios judiciais se seguiam, alm das prticas de greves e piquetes em diversas unidades produtivas por toda a Austrlia. Aps avaliarem que as modalidades tradicionais de luta no estavam obtendo os resultados esperados a Rio Tinto se planejou de modo a possuir um estoque de recursos com os quais suportava extensos perodos de greve , a direo do sindicato optou por tentar outras formas de atuao. O sindicato montou uma coalizo de aliados, que reunia a maior central sindical australiana (Australian Council of Trade Unions, ACTU), o TUC113, a AFL-CIO114, e a
Representa trabalhadores no apenas nos Estados Unidos, mas tambm no Canad e Caribe (http://www.usw.org/. Acesso em 01/07/2010). 112 Construction, Forestry, Mining and Energy Union (CFMEU). Representa atualmente 140 mil trabalhadores nos ramos da extrao mineral, construo civil e energia no continente australiano (http://cfmeu.asn.au/. Acesso em 26/06/2010). 113 Trades Union Congress, a central sindical britnica. 114 American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations, a central sindical norteamericana.

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Federao Internacional de Sindicatos de Trabalhadores nas Indstrias Qumicas, de Minerao e Energia. Compraram um lote de 100 aes da Rio Tinto e interpuseram duas propostas de resoluo nos encontros anuais de acionistas ocorridos em Londres e Brisbane115. Nelas, propunham a incluso de diretores no-executivos independentes no conselho de administrao e uma srie de medidas cujo foco era o reconhecimento da atividade sindical e do sindicato como representante dos trabalhadores em campanhas de negociao coletiva, alm da concordncia e respeito a convenes diversas da Organizao Internacional do Trabalho (Anderson; Ramsay, 2006). Alm da atuao direta por meio de sua condio de acionistas, o sindicato, amparado pela coalizo formada, incitou investidores institucionais (como fundos de penso) na Austrlia, Gr-Bretanha e Estados Unidos no sentido de votar favoravelmente s propostas feitas pelos acionistas sindicais. O sindicato no esperava, contudo, conseguir as maiorias necessrias para aprovar suas propostas e de fato no teve os 50% necessrios (alcanaram 20%). Seu objetivo era abrir outra frente de presso contra a direo da empresa. E, com efeito, seis meses depois da votao das propostas no encontro anual de acionistas, a Rio Tinto concordou em negociar novos acordos coletivos em todos os locais de trabalho da empresa na Austrlia, isso aps anos de seguidas recusas por parte da corporao neste sentido. Na avaliao dos sindicalistas australianos envolvidos na empreitada, o ativismo acionarial forou a administrao a despender tempo e recursos considerveis para conter a ofensiva da coalizo na arena dos acionistas, a qual, aliada (indesejvel, pela companhia) visibilidade do episdio na imprensa e mdia, teria arranhado a reputao da empresa, desgastando sua imagem perante o pblico em geral. Neste sentido, o rpido encaminhamento, pela empresa, da retomada das negociaes coletivas seria expresso de um esforo visando controlar ou minimizar tal ordem de prejuzos (Anderson; Ramsay, 2006). O estudo de Anderson e Ramsay (2006) traz mais sete outros casos envolvendo disputas entre sindicatos e grandes corporaes na Austrlia, ocorridos entre os anos 2000 e 2004116. Em todas elas, a exemplo da primeira, a deciso dos sindicatos em abrir a frente do
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A Rio Tinto uma empresa listada em dois mercados acionrios, na Austrlia e Gr-Bretanha. Quais sejam, as disputas entre o Transport Workers Union (TWU, sindicato de trabalhadores no ramo de transportes) contra a Boral, uma multinacional do ramo de materiais de construo (Boral); Financial Sector

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ativismo acionarial esteve relacionada a impasses existentes nos processos habituais de negociao coletiva. Assim, temas como disputa e/ou diminuio salarial, diminuio do nmero de empregos, posturas anti-sindicais e negociaes emperradas foram fatores motivadores em todos os casos levantados pelos autores. Tambm apareceram, como fatores motivadores em dois dos casos, as questes da sade do trabalhador e da segurana no local de trabalho. Em todos os casos, segundo as informaes levantadas, os sindicatos, embora tivessem se empenhado fortemente em seu ativismo acionarial, no tinham maiores esperanas quanto possibilidade de terem suas propostas de resoluo aprovadas pela maioria dos acionistas embora algumas propostas tenham sido aprovadas, em especial as que se referiam a temas com mais forte apelo e comoo popular e que, naturalmente, poderiam atingir a imagem e reputao das corporaes. Foi o caso da disputa entre a central sindical australiana (ACTU) e a James Hardie Industries 117. Neste e em outros casos, ao lado das campanhas junto aos acionistas, havia tambm iniciativas em levar mdia o contedo das posies defendidas pelo sindicalismo (Anderson; Ramsay, 2006). Num destes casos analisados, o que opunha os metalrgicos filiados ao Australian Workers Union (AWU) e a metalrgica BlueScope Steel, muito embora estivesse presente a negociao coletiva dificultada pela postura anti-sindical da companhia e, portanto, um motivo situado no mbito do cho-de-fbrica como justificativa para o ativismo acionarial sindical , o sindicato alegava se interessar pela melhor governana corporativa da empresa, por considerar que representava uma parte especialmente interessada no melhor desempenho da corporao, os trabalhadores (Anderson; Ramsay, 2006). Tal perspectiva se aproxima da encontrada em outro caso relatado por Schwab e Thomas (1998), referente atuao dos Teamsters na Fleming Companies.
Union (FSU, sindicato dos trabalhadores do setor financeiro) contra o Australia and New Zealand Banking Group (ANZ Bank); FSU contra o Commonwealth Bank of Australia (CBA); Australian Workers Union (que abarca trabalhadores nos setores metalrgico, alimentcio e de transportes; o mais antigo sindicato australiano, fundado em 1886) contra a metalrgica BlueScope Steel; Australian Service Union (sindicato do setor de servios) contra a corporao Qantas (empresa de transporte areo de passageiros); Australian Council of Trade Unions (ACTU, central sindical) contra a James Hardie Industries (empresa especializada na fabricao de materiais de construo, mas que atuou por muitas dcadas na minerao de asbesto e fabricao de fibras de amianto); e Australian Manufacturing Workers Union (AMWU, ) contra a National Roads and Motorists Association Ltd (NRMA, uma seguradora especializada em seguros de automveis etc.). Para uma descrio mais detalhada de todos eles, ver Anderson e Ramsay (2006). 117 A empresa manobrou no sentido de tentar minimizar suas responsabilidades relativas s doenas causadas em seus trabalhadores por conta da exposio destes ao asbesto/amianto (Anderson; Ramsay, 2006, p. 37).

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A Fleming a maior atacadista no ramo alimentcio dos Estados Unidos. Em 1996 chegava ao fim o perodo de dez anos de durao de uma poison pill que impedia possveis takeovers da companhia. Pouco antes, na condio de investidores, o CalPERS, mais o Conselho de Investidores Institucionais 118, haviam listado a empresa em sua lista anual de piores companhias, um indicador de que a empresa no tinha um desempenho timo. No mesmo ano, o fundo geral da International Brotherhood of Teamsters (IBT), o clebre sindicato dos caminhoneiros norte-americanos, props uma resoluo recomendando a remoo do dispositivo do poison pill da companhia. Aps um curto combate (em que a gerncia tentou manter o dispositivo), a proposta recebeu ampla votao dos acionistas e foi aprovada (Schwab; Thomas, 1998, p. 1028). Assim retornamos questo terica do significado (ou dos significados) da atitude do sindicalismo como proprietrio de aes, bem como de sua atuao como acionista ativista. Como classificar ou definir o exerccio de tal atividade pelos sindicatos? 3.2 Tipos de ativismo acionarial sindical Para Schwab e Thomas (1998), a questo chave saber se os sindicatos usam seus direitos como acionistas meramente como uma nova ttica para perseguir velhos objetivos (fortalecimento dos sindicatos, defesa de empregos, salrios e benefcios), ou se haveria a forja de um novo papel desempenhado pelos sindicatos. Para os mesmos autores, possvel encontrar tanto novos quanto velhos objetivos quanto velhos, como demonstram os dois casos por eles registrados e acima citados. Em termos tericos, a velha postura seria oriunda da tradicional concepo que sugere haver interesses estruturalmente antagnicos entre a classe trabalhadora e a classe proprietria. E a nova postura representaria um fenmeno de alinhamento ou de convergncia entre as perspectivas e interesses de trabalhadores e proprietrios. bem verdade que esta nova postura no tem, essencialmente, nada de novo. Talvez to antiga quanto a formulao (de inspirao em geral marxista) do antagonismo estrutural entre as classes sociais a crena (terica, ideolgica) na possibilidade de entendimento, colaborao ou cooperao entre as classes. Apenas a forma desta convergncia entre as classes a forma dos trabalhadores no apenas como co-proprietrios
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O CII (Councel of Institutional Investors) uma entidade de consultoria e pesquisa formada pela associao de mais de 250 fundos de penso norte-americanos. Fornece cursos de formao em governana corporativa e consultoria jurdica para seus membros (http://www.cii.org/. Acesso em 30/06/2010).

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mas tambm como co-gestores do capital, na modalidade do ativismo acionarial sindical que encerraria uma novidade. No obstante, a literatura consultada sobre o tema no chega a fechar a questo, ao que seria possvel distinguir algumas modalidades de ativismo acionarial sindical, ainda que elas dialoguem entre si no processo histrico real. Assim, nos Estados Unidos, o ativismo acionarial sindical, apoiado principalmente por grandes fundos de penso sindicais que, a rigor, devem ser distinguidos dos sindicatos mesmos ou de fundos controlados por eles foca suas campanhas em geral em questes tipicamente restritas a problemas de governana corporativa (ou seja, da superao de supostos obstculos existentes entre a gesto das empresas e a priorizao do princpio da maximizao do valor em posse dos acionistas), e neste sentido servem muito mais causa do ativismo acionarial geral do que a interesses especficos da classe assalariada (Schwab; Thomas, 1998). Autores como Schwab e Thomas (1998) e Gillan e Starks (2007) se surpreendem com o carter idntico das propostas feitas por acionistas do trabalho e das propostas oriundas dos demais investidores. Em vrios casos, a perspectiva dos ativistas acionistas do trabalho segue o comportamento padro da busca pela remoo de obstculos como o custo de agncia e pela submisso das companhias ao princpio da maximizao do valor dos acionistas. Em concluso similar chegam Martin e Thomas (1998), os quais constatam que as propostas patrocinadas pelos acionistas trabalhadores recebiam em mdia o mesmo percentual de votao que propostas feitas por outros investidores. Por outro lado, OConnor (2005) lembra que, embora as medidas tomadas pelos sindicatos no vo alm daquelas referentes s prticas da boa governana corporativa, a motivao dos mesmos no sempre clara ou nica. Alm da motivao que torna o ativismo acionarial sindical igual aos demais investidores (valorizao de seus ativos no curto prazo etc.), tambm existem casos em que o uso do ativismo acionarial motivado pela necessidade de fortalecer ou de desbloquear negociaes coletivas ou campanhas de sindicalizao. A respeito do conflito de interesses potencial existente na condio dupla do sindicato, este conflito fica claramente configurado quando trabalhadores e a companhia possuem um histrico de relaes conflituosas, quando os sindicatos esto engajados em negociaes coletivas ou em campanhas de sindicalizao. Nestes casos, a posio de 190

shareholder do sindicato tende a se afastar do comportamento padro dos acionistas, e ser desvirtuada em funo dos interesses dos trabalhadores (Schwab; Thomas, 1998). No obstante, haveria foras poderosas que constrangeriam ou minimizariam o potencial conflito de interesses na realidade corporativo/laboral estadunidense ou melhor, foras que limitariam a tentao, pelo sindicalismo, do uso de sua condio de acionista em favor dos interesses apenas dos trabalhadores custa dos demais acionistas 119. Seriam elas: 1) as obrigaes fiducirias dos administradores de fundos de penso; 2) a necessidade de os representantes do trabalho persuadirem outros acionistas para votarem em suas propostas; e 3) a existncia do mercado de capitais e do mercado de controle corporativo (Schwab; Thomas, 1998, p. 1075). Em relao ao primeiro fator, lembram o fato de que poucos fundos de penso so efetivamente controlados pelos sindicatos120. Os gigantescos fundos de penso de funcionrios pblicos como o CalPERS e o NYCERS, dos servidores municipais novaiorquinos , por exemplo, embora possam ser influenciados pelos sindicatos, so autnomos enquanto instituies, possuem administradores profissionais etc., e devem gerir as contas previdencirias dos beneficirios livres de condicionamentos polticos etc. Tais fundos do setor pblico, os maiores do pas, so administrados conjuntamente por representantes do Estado e dos trabalhadores (eleitos). No setor privado, fundos de penso corporativos possuem idntico perfil, ainda que tenham sido originados de negociaes coletivas com o sindicalismo, o qual pode, no mximo, interferir em definies em torno do volume de contribuio e do tipo de benefcio. Os fundos de penso sindicais so organizados em torno do sindicato e reunindo contribuies de empregados distribudos por diversos empregadores de pequena escala. Nestes os sindicatos detm um controle maior, mas os volumes que administram so pequenos relativamente aos anteriores. E, alm destes, resta aos sindicatos o controle sobre fundos de penso formados pelas contribuies de seus prprios funcionrios, e ainda assim devem respeitar as determinaes legais que visam proteger as contas previdencirias dos

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A perspectiva dos referidos autores , evidentemente, a dos acionistas, da o fato de estarem alertas ameaa do uso oportunista, pelo sindicato, da sua condio de acionista. 120 O que torna discutvel, por exemplo, a afirmao de autores como Bernardo e Pereira (2008, p. 36), para quem os sindicatos detm uma posio hegemnica nos fundos de penso.

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mesmos121. Em suma, as obrigaes decorrentes da prpria natureza dos fundos de penso a gesto responsvel dos recursos que financiaro as aposentadorias dos contribuintes atuam como limite aos usos que os sindicatos possam querer fazer deles (Schwab; Thomas, 1998). Sobre o segundo fator, ele consiste na idia de que, como os sindicalistas acionistas precisam sempre convencer outros acionistas a votar em suas propostas de resoluo, isso acaba atuando como um fator que restringir possveis excessos pr-trabalho no contedo das propostas. Finalmente, o terceiro fator se refere disciplina do mercado: propostas feitas por acionistas sindicais excessivamente distantes do interesse mdio dos shareholders podero ter conseqncias negativas em relao ao desempenho de mercado da corporao (Schwab; Thomas, 1998) por exemplo, uma hipottica proposta que exija um grande reajuste salarial, benefcios trabalhistas ou o que quer que possa ser enquadrado como custo ou nus sade financeira da companhia. Assim, nos Estados Unidos, o ativismo acionarial sindical significou uma mudana de forma na postura dos sindicatos de investidores passivos para investidores interessados sobretudo em reformas no plano da governana corporativa. O contedo de sua postura, contudo, no se alterou: o objetivo garantir e maximizar o valor de seus investimentos, no que no se diferem de outros investidores capitalistas. A noo de um sindicalismo ativista acionarial seria inclusive pertinente ao processo de aperfeioamento das empresas, possuindo uma vantagem em relao aos demais investidores. O sindicalismo ou o trabalhador acionista seria, em princpio, mais motivado para monitorar as companhias e seu gerenciamento do que outros acionistas porque, ao contrrio destes, que possuem portflios diversificados (e, portanto, um menor interesse por determinada empresa), possuiriam suas bases de trabalhadores fixadas (locked) empresa, na forma de capital humano investido. O monitoramento da companhia nos marcos da governana corporativa seria, assim, uma forma de proteger sua dupla condio de investidor: investidor enquanto proprietrio/acionista e como capital humano (Schwab; Thomas, 1998).

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Leis como o Taft-Hartley Act (1947), que regulamenta as atividades dos sindicatos, e, especialmente, o Employee Retirement Income Act (ERISA), que estabelece padres mnimos de conduta dos fundos de penso no setor privado, so os marcos legais mais citados neste sentido.

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Por sinal, assim que seria resolvido o conflito potencial de interesses. No se trata exatamente de uma convergncia de interesses entre trabalhadores e capitalistas, mas sim da adoo pura e simples, por aqueles, da perspectiva que anima estes. Ao que nos parece, no h, a despeito do que pensam alguns autores, alinhamento de interesses, mas simplesmente a anulao de alguns interesses (os do trabalho) em funo de outros (os do capital). Na Austrlia o fenmeno do ativismo acionarial sindical se d de maneira distinta da observada nos Estados Unidos. Uma primeira diferena o fato de que, enquanto nos EUA o ativismo acionarial sindical tem como centro de gravidade os fundos de penso (em sua maioria apenas indiretamente influenciados pelos sindicatos), na Austrlia foram os sindicatos que tiveram a iniciativa de praticar o ativismo acionarial, tendo ou no o suporte dos fundos previdencirios (Anderson; Ramsay, 2006). Esta distino leva a outra: enquanto nos EUA os movimentos dos acionistas do trabalho quase sempre redundam em posies que no os diferenciam de outros investidores ou seja, seu ativismo em grande medida se limita a propostas e medidas que servem lgica da maximizao do valor do acionista , na Austrlia os sindicatos usam os seus direitos de acionista para pressionar pela resoluo de conflitos trabalhistas. O ativismo acionarial sindical, aqui, atua como um componente de estratgias que continuam sendo predominantemente sindicais, voltadas para a satisfao de demandas e interesses da classe assalariada. So demandas de ordem fabril (negociao coletiva, sindicalizao, condies de trabalho, salrios, benefcios, sade e segurana no trabalho etc.), num contexto em que as corporaes assumem uma postura mais agressiva contra o trabalho organizado, que motivam o sindicalismo a abrir uma nova frente, buscando alcanar a gerncia da companhia e pression-la (Anderson; Ramsay, 2006). Uma perspectiva, portanto, diferente da que mais recorrente nos Estados Unidos.
Parece, portanto, que os sindicatos na Austrlia esto engajados no ativismo acionarial como um novo meio para um velho fim (um novo frum pelo qual perseguir interesses econmicos, como reajustes salariais), em vez de um novo fim (qual seja, monitorar e promover, como acionistas, o bem-estar financeiro da companhia) (Anderson; Ramsay, 2006, p. 73).

Sendo animado por tal perspectiva, o ativismo acionarial do sindicalismo australiano visa pressionar as corporaes ameaando sua imagem e reputao. Usam sua condio 193

como acionistas para expor publicamente contradies da companhia relativas a questes sociais, trabalhistas, ambientais etc. E, em tempos nos quais a busca por investidores se faz tambm pela venda de uma imagem da empresa como tendo responsabilidade social, apreo pela preservao do meio ambiente, por direitos humanos etc. , a exposio miditica de esqueletos corporativos serve como um fator de constrangimento e de desgaste poltico das gerncias executivas. Alm disso, mesmo quando apresentam propostas tradicionais de reforma visando as boas prticas de governana corporativa, os sindicatos australianos tm em mente objetivos tipicamente trabalhistas. o caso, por exemplo, da apresentao de uma proposta que vise limitar ganhos dos executivos, quando estes se propem reajustes de vencimentos muito superiores aos que esto dispostos a dar para os trabalhadores. Propostas relativas diminuio do insulamento das gerncias tornando-as menos autnomas em relao aos acionistas , embora tipicamente voltadas s boas prticas, tambm so utilizadas pelos sindicatos como forma de pressionar seus adversrios (Anderson; Ramsay, 2006). No ativismo acionarial sindical australiano, ainda conforme estes autores, a questo do conflito de interesses potencial parece ter o seguinte encaminhamento geral: o alinhamento de interesses entre trabalhadores e shareholders se d a partir da idia de que prticas da gerncia corporativa que sejam prejudiciais aos trabalhadores impactam negativamente o bem estar da companhia no longo prazo. Tal idia tambm apresentada como argumento para sensibilizar fundos de penso australianos a apoiar cada vez mais o ativismo acionarial dos sindicatos (Anderson; Ramsay, 2006). Para Rawling (2006), dado um contexto de crescente constrangimento das foras sindicais por conta de reformas legais regressivas e pela hostilidade cada vez maior das grandes companhias, o ativismo acionarial seria uma forma de tentar romper o cerco imposto aos sindicatos e trabalhadores na Austrlia, alm de uma tentativa de aproximao em direo ao ideal de um ambiente corporativo mais democrtico. Comparando-se com a situao (mais recorrente) no sindicalismo norte-americano, ter-se-ia que, enquanto nos Estados Unidos o alinhamento de interesses se daria pelo deslocamento do interesse econmico laboral em direo ao interesse econmico do investidor/proprietrio, o ativismo sindical australiano tentaria forar o interesse econmico do acionista em geral a se aproximar da perspectiva econmica dos trabalhadores em suas 194

corporaes. Com efeito, as prprias intenes declaradas das lideranas sindicais revelavam o objetivo, no de conseguir de fato votaes vitoriosas para as suas propostas, mas de adicionar uma frente nova de presso sobre as companhias Na Gr-Bretanha, o perfil de atuao do sindicalismo como acionista considerado relativamente recente, e segue os casos de ativismo acionarial sindical mais recorrentes nos Estados Unidos (Anderson; Ramsay, 2006). As shareholder campaigns promovidas por iniciativa do movimento sindical tm como foco usual questes tpicas de governana corporativa, como valor da remunerao dos executivos e independncia/insulamento da gerncia perante os acionistas (TUC, 2003). Em um documento de 2003, o TUC, a central sindical inglesa, reconhecia, na AFLCIO, uma referncia fundamental e uma pioneira no tocante iniciativa do movimento sindical adentrar por intermdio dos fundos de penso o universo da governana corporativa e dos acionistas, buscando assim participar da gesto das empresas (TUC, 2003). O TUC tambm mantm o Trade Union Investor Group, frum permanente para sindicalistas interessados em se aprimorarem na temtica de investimentos do capital dos trabalhadores122. No obstante, os lderes sindicais britnicos expressam uma inteno em fazer o ativismo sindical avanar para alm (embora no muito) de temas de governana, como investimentos socialmente responsveis (TUC, 2003). Apostariam, assim, no uso do ativismo acionarial para fazer as companhias a adotarem sob pena de prejuzos em sua reputao a noo de responsabilidade social corporativa, inserindo em sua agenda demandas de ordem tica, ambiental, de transparncia etc. (Barber, 2003). No Canad, finalmente, a situao no muito diferente, sob alguns aspectos, das realidades britnica e norte-americana: a experincia canadense de ativismo acionarial sindical tambm se concentrou em coordenar o investimento do capital do trabalhador em companhias de modo a aprimorar as prticas corporativas e a performance (Anderson; Ramsay, 2006, p. 68). No obstante a semelhana entre canadenses e norte-americanos no tocante ao perfil de seu ativismo acionarial, os sindicatos canadenses possuiriam mais poder e influncia

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http://www.tuc.org.uk/pensions/index.cfm?mins=439. Acesso em 01/12/2006.

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sobre os fundos de penso do que nos Estados Unidos, o que se reflete em diferenas, seno em seu ativismo acionarial, em outros aspectos da relao entre os fundos e o mundo empresarial/econmico. Em especial no Estado de Quebec, o Fundo de Solidariedade de Quebec (FSQ), criado originalmente pelos sindicatos mas recebendo apoio do Estado, a presena dos sindicalismo central, e se reflete num perfil de investimentos diferenciado, ao priorizar, por exemplo, a criao de empregos e a permanncia dos investimentos no territrio nacional (Sauviat apud Jardim, 2007).
O diferencial entre os fundos canadenses e os norte-americanos justamente a capacidade de conciliar, de forma equilibrada, a rentabilidade e o investimento sustentvel. Mostrando que possvel conciliar rentabilidade financeira e preocupaes sociais, o movimento sindical de Quebec buscou e busca uma convergncia na negociao de uma aposentadoria razovel e a interveno sobre o mercado de capitais, tentando colocar em prtica uma viso holstica de desenvolvimento e globalizao (Jardim, 2007, p. 119).

A respeito do ativismo acionarial sindical, os casos empricos registrados pela literatura visitada nos levam a sugerir, ainda que de modo precrio e provisrio, a manifestao de pelo menos trs formas (tpicas?) de ativismo acionarial sindical. Em uma delas os sindicatos assumem uma perspectiva em geral indistinguvel de outros proprietrios/acionistas, limitando-se a atuarem eles tambm como investidores e administradores de ativos fiis mxima da maximizao do valor do acionista se fssemos falar em termos da noo de convergncia ou de alinhamento de interesses, neste primeiro tipo a convergncia se daria pela converso plena do trabalho organizado perspectiva estrita do shareholder. Neste primeiro tipo a convergncia de interesses se d em direo ao interesse do capital, sendo este o centro em torno do qual orbita capturado pela gravidade daquele o trabalho. Um segundo tipo se caracterizaria pela busca do meio sindical em equilibrar demandas dos capitalistas-acionistas e da classe trabalhadora, buscando-se encaixar propostas que atendam tanto aos mpetos da valorizao dos ativos quanto satisfao de interesses dos trabalhadores no tocante ao seu cotidiano etc. Aqui, portanto, a convergncia de interesses se d pela coexistncia de interesses tpicos do capital e do trabalho. Ambos so centros com igual poder de atrao um sobre o outro ou seja, o ativismo feito partindo-se do pressuposto de que a ateno perspectiva do acionista (e da corporao) e perspectiva do trabalhador mutuamente benfica. 196

Por fim, um terceiro tipo de ativismo acionarial sindical consistiria em um uso ttico do ativismo acionarial pelo sindicalismo, o qual, sem abrir mo de uma defesa prioritria das demandas do trabalhador no cho da empresa, utiliza o ativismo acionarial sobretudo como um novo instrumento de presso servio da negociao coletiva. Neste ltimo caso, a convergncia de interesses se daria em direo ao interesse do trabalho, sendo este o centro em torno do qual devem girar ou se submeter os interesses tipicamente capitalistas (como necessariamente o do acionista, e em geral o do administrador corporativo). At aqui, foram feitos levantamentos a respeito das temticas da governana corporativa e do ativismo acionarial, bem como da aproximao efetuada pelo sindicalismo a estes temas. Uma vez que tais temas se inserem na realidade de um capitalismo existente sob a forma do capital social ou das sociedades por aes, um resgate da anlise marxista sobre os mesmos pode ser um interessante exerccio de reflexo. 4. Notas crticas sobre o modelo anglo-saxo de governana corporativa 4.1 governana corporativa e sociedade por aes em uma perspectiva no-marxista Em princpio, a condio de acionista permitiria aos sindicatos participarem das assemblias de acionistas, colocando na agenda de discusses corporativa temas e interesses prprios dos trabalhadores. No entanto, um primeiro problema estaria no fato de os representantes do trabalho no bloco acionista terem que equacionar duas posies aparentemente dspares: de um lado, defender ativamente a perspectiva do cho de fbrica; de outro, cooperar com os demais acionistas em prol da empresa o que, especialmente em conjunturas de mercado adversas para a companhia, pode implicar em decises corporativas que preguem ajustes dolorosos para os prprios empregados (como, por exemplo, a necessidade de cortes de pessoal, de benefcios ou conteno salarial como meios de dotar a empresa de maior vigor de caixa etc.). Um problema maior se deve adoo, pelos sindicalistas-acionistas, dos pressupostos que fundamentam a prpria noo (anglo-saxnica) de governana corporativa. Conforme Jardim,
importante lembrar que, apoiado no conceito de governana corporativa, o novo capitalismo se auto-proclama responsvel pela sua [prpria] regulao, tal

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qual a mo invisvel proposta pela economia clssica de Adam Smith. (...) Com inspirao na Sociologia Econmica [que procura desconstruir a noo clssica da economia ortodoxa expressa no homo oeconomicus, do ator racional como operador por excelncia do mercado], a pesquisa questiona a governana corporativa enquanto ferramenta organizacional que por si s capaz de promover a democracia acionista, constituindo uma das formas de regulao do mercado. (Jardim, 2007, p. 103).

A incapacidade do mercado se auto-regular seria atestada, conforme Belluzzo (apud Jardim, 2007), nos sucessivos escndalos que ocorreram no mundo corporativo americano no incio dos anos 2000, perodo em que as prticas favorveis auto-regulao do mercado encontravam-se em seu auge: a promiscuidade entre empresas de auditoria, seus auditores, a conivncia dos bancos de investimento (Belluzzo apud Jardim, 2007, p. 104) estaria na raiz das falncias de companhias e processos fraudulentos que culminaram na perda no s de empregos mas tambm da poupana da aposentadoria de milhares de trabalhadores, como foi o caso Enron123. Finalmente, os estudos de Mark Roe a respeito do modelo de governana corporativa assentado sobre as sociedades por aes nos do conta de uma ltima ordem de consideraes. Para Roe (2000), a questo da governana corporativa qual seja em seu entender, a separao entre propriedade e controle corporativo , ou de sua adoo (no formato geral anglo-saxo) no pode ser corretamente apreendida sem que sejam consideradas o que ele chama de pr-condies polticas que estariam presentes em tal processo.
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No contexto brasileiro, o episdio da fuso entre a cervejaria brasileira AmBev e a cervejaria belga Interbrew (para alguns, simples aquisio da primeira pela ltima) episdio, que, por sinal, envolveu o maior fundo de penso nacional (a Previ, dos funcionrios do Banco do Brasil) poderia servir como exemplo dos problemas que cercam a aposta ou crena na governana corporativa como mecanismo de proteo dos trabalhadores. Ento tida como corporao com padres significativos de GC, a AmBev (ou melhor, seus trs maiores acionistas) iniciou discretas negociaes com os belgas no sentido de formarem a maior cervejaria do mundo. Quando da concluso do negcio avaliado em 11 bilhes de dlares , as aes ordinrias da companhia brasileira se valorizaram em 20%, mas as aes preferenciais caram mais de 30%. Os acionistas minoritrios em geral perderam dinheiro com a transao. A Previ, ento maior acionista minoritria da empresa, com 15% das aes preferenciais, teria perdido entre 600 e 900 milhes de reais, entrando com uma representao na Comisso de Valores Imobilirios, reclamando do carter lesivo do empreendimento e de supostas irregularidades ou erros administrativos, como o uso de informaes privilegiadas por seus principais acionistas para obteno de ganhos prprios (um deles vendeu suas aes preferenciais meses antes da associao com os belgas, tendo lucro na venda) (http://www.istoedinheiro.com.br/noticias/7586_A+GUERRA+DAS+ACOES+DA+AMBEV. Acesso em 11/11/2010). Todavia, a operao Ambev-Interbrew, que formou a InBev, prosseguiu, enquanto os trs fundadores da AmBev colheram ganhos bilionrios. Recentemente, o trio de magnatas concordou em pagar 18,6 milhes de reais CVM em troca do encerramento dos processos administrativos movidos contra eles (ver em http://www.estadao.com.br/noticias/economia,trio-da-ambev-paga-r186-mi-a-cvm-para-por-fim-aprocessos,486761,0.htm. Acesso em 13/11/2010).

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Numa comparao entre Estados Unidos e pases da Europa continental, Roe estabeleceu, de um lado, uma linha na qual disps formas de governo variveis em funo de sua orientao poltico-ideolgica de governos mais esquerda (ou socialdemocratas) a governos mais direita (ou liberais). Ao lado desta linha foi disposta outra, em que as estruturas de propriedade corporativa foram dispostas entre dois extremos propriedade mais difusa/aberta e propriedade mais concentrada/fechada, sendo que o primeiro extremo requer um modelo de governana corporativa de tipo norte-americano, enquanto o segundo extremo dispensa e at impede a adoo deste modelo. Existiria uma correlao entre a estrutura poltico-estatal e a estrutura da propriedade, e conseqentemente sobre o modelo de governana corporativa existente. Em socialdemocracias ou formas similares de governo, as presses existentes sobre a gesto corporativa esto mais prximas da perspectiva dos diversos stockholders do que dos shareholders, os quais, a propsito, possuem pouca influncia sobre a gesto corporativa. As corporaes, em contextos institucional-polticos determinados por uma predominncia da socialdemocracia, esto mais subordinadas aos imperativos do bem-estar social (social welfare) do que seus similares anglo-saxnicos, em que prevalece a viso da corporao submissa lgica da mxima valorizao do patrimnio em mos dos acionistas. Em suma, o pr-requisito poltico-institucional para um sistema corporativo como o norte-americano seria a fraqueza das presses socialdemocratas: o crescimento e persistncia da forma dominante da organizao corporativa nos Estados Unidos []: a ausncia histrica de uma socialdemocracia forte (Roe, 2000, p. 603). Tais consideraes deveriam ser consideradas por aqueles que, no meio sindical, planejam reforar o sistema de governana corporativa mais afeito atuao dos fundos de penso qual seja, o modelo da public firm com a correlata primazia do mercado de aes e do interesse dos acionistas na expectativa de ampliarem o seu poder de interveno. Deveriam se debruar sobre a questo de saber at que ponto esta estratgia no implica perdas e o prprio enfraquecimento da classe trabalhadora.

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4.2 governana corporativa e sociedade por aes em uma perspectiva marxista O processo que culminar no surgimento das gigantescas sociedades por aes iniciase quando, no desenvolvimento da produo capitalista, as diversas formas funcionais nas quais o capital se metamorfoseia crescem e se autonomizam, elevando sua eficincia. Assim, em um nvel mais elevado de abstrao, tem-se o capital industrial como sntese de um processo de reproduo decomposto em trs formas autnomas, o capital produtivo, o capital comercial e o capital a juros (Carcanholo e Nakatani, 1998). A maisvalia, como descreve Marx, gerada no mbito da produo. Mas, para ser realizada a converso de capital-mercadoria em dinheiro , necessrio um momento o da circulao comercial que, especializado em comerciar, converte o capital-mercadoria em capitaldinheiro, em troca de uma parcela do lucro produzido (Marx, 1974, cap. XVI). E, para ser maximizada, a produo de mais-valia conta com o desenvolvimento do capital a juros. A diviso do capitalista em capitalista financeiro e capitalista ativo funcional para a reproduo do capital, pois permite a pronta disposio, pelo prestamista financeiro, de estoques de capital necessrios ao investimento e continuidade. O crescimento do sistema de crdito, expresso da forma especializada do capital a juros, impulsiona enormemente o desenvolvimento da produo capitalista 124. No obstante, no capital a juros a relao capitalista atinge sua forma mais fetichista, incluindo-se a a porta de entrada no mundo do capital fictcio 125. O desenvolvimento da sociedade por aes decorre do grande desenvolvimento capitalista ocasionado pelo amadurecimento do sistema de crdito. Dado o agigantamento da produo e de sua complexidade, no capitalismo avanado no mais possvel que capitais ou capitalistas individuais/isolados sigam controlando o processo produtivo. O aprofundamento da lgica de especializao de tarefas e respectivos responsveis no

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[1] Um dos custos principais da circulao o prprio dinheiro enquanto valor de per si. O crdito poupao de trs maneiras: a) suprimindo-o em grande parte das transaes; b) acelerando o movimento dos meios de circulao; [e] c) substituindo o dinheiro-ouro por papel. [2] O crdito acelera as diversas fases da circulao ou da metamorfose das mercadorias e ainda da metamorfose do capital; em conseqncia, acelera o processo de reproduo em geral (Marx, 1974, cap. XXVII, p. 504). 125 No capital produtor de juros est perfeita e acabada a representao fetichista do capital, a idia que atribui ao produto acumulado do trabalho e por cima configurado em dinheiro, a fora de produzir automaticamente mais-valia em progresso geomtrica em virtude de qualidade inata e oculta. (...) A, o produto de trabalho passado, de per si est fecundado por uma poro de trabalho excedente, presente ou futuro (Marx, 1974, cap. XXIV, p. 459).

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sistema da valorizao do valor conduz separao entre propriedade do capital e gesto do mesmo.
[A] expanso imensa da escala de produo e das empresas [torna] impossvel de ser atingida por capitais isolados. (...) O capital que, por natureza, assenta sobre modo social de produo e supe concentrao social de meios de produo e de foras de trabalho, assume ento diretamente a forma de capital social (capital de indivduos diretamente associados) em oposio ao capital privado, e as empresas passa a ser sociais em contraste com as empresas privadas. [D-se a] transformao do capitalista realmente ativo em mero dirigente, administrador do capital alheio, e dos proprietrios de capital em puros proprietrios, simples capitalistas financeiros. Mesmo quando os dividendos que recebem englobam o juro e o lucro de empresrio, isto , o lucro total (...), este lucro total percebido to-s na forma de juro, isto , como recompensa propriedade do capital (...). Nas sociedades por aes dissociam-se a funo e a propriedade do capital (...). (Marx, 1974, cap. XXVII, p. 505).

Com a separao caracterstica das sociedades por aes entre as dimenses da propriedade e da administrao do capital, todo proprietrio pertencente a esta situao acaba deslocado, na prtica, para uma posio de rentista, cujo lucro assegurado pela posse da mercadoria capital do capital visto, em si mesmo, como mercadoria: o prprio capital se revela mercadoria, ao ser oferecido no mercado e ao ser de fato cedido o valor de uso do dinheiro como capital. E seu valor de uso produzir lucro (Marx, 1974, cap. XXI, p. 410). Ao mesmo tempo, o capitalista ativo, que realmente exerce o trabalho de direo da companhia, deixa de existir: A produo capitalista chegou a tal ponto em que freqentes vezes se v o trabalho de direo por inteiro dissociado da propriedade do capital. Assim, no mais necessrio que o capitalista exera esse trabalho de direo (Marx, 1974, cap. XXIII, p. 445). Perderia o capitalista, com isso, em alguma medida o controle de seu capital? A passagem de Marx parece indicar uma subtrao de poder ao capitalista/acionista, uma vez que a gesto passa a ser feita por executivos profissionais assalariados. Hilferding chega a ser mais enftico, ao analisar a bolsa de valores e a sociedade por aes:
A propriedade dos meios de produo transferida dos indivduos para uma entidade legal que , com efeito, constituda pela totalidade desses indivduos, mas na qual o indivduo enquanto tal no tem direito sobre os bens. O indivduo possui apenas um direito sobre o rendimento, (...) subtraindo-lhe o controle sobre a produo (Hilferding apud Alves Pinto, 1997, p. 22).

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Alves Pinto (1997) argumenta, por sua vez, que a ao (ou ttulo financeiro) no pode ser entendida como apenas um simples direito sobre um rendimento futuro. O gestor ou administrador das empresas que atue sob o nome de seus proprietrios necessariamente responder a estes, que ainda decidiriam (por intermdio de seus movimentos no mercado de aes) pelo investimento, e, portanto, pela acumulao. A substituio do gerenteproprietrio pelo executivo assalariado no implica em mudana essencial do sistema.
A transformao de um empreendimento econmico familiar numa sociedade por aes no pode ser vista como um rompimento do monoplio de uma parte da sociedade sobre os meios de produo. O trabalho humano se mantm to alienado quanto antes e a acumulao privada continua sendo a raison dtre da atividade produtiva. Os mecanismos de subordinao da atividade produtiva aos interesses privados se tornam certamente mais complexos e menos transparentes, quando comparados ao controle pessoal exercito pelo antigo gerente-proprietrio. Mas (...) no h porque assumir que o (...) comportamento [dos administradores assalariados] seja fundamentalmente distinto dos gerentes-proprietrios que os precederam (Alves Pinto, 1997, os. 19-20).

Este ltimo autor pode estar correto relativamente s linhas gerais da administrao de empresas por definio a gesto de uma corporao deve conduzir elevao de seu desempenho e lucratividade, sendo estes os parmetros de avaliao de seu sucesso. Mas isso no significa que, em situaes ou circunstncias diversas, tal orientao geral se verifique (ou se verifique conforme a estrita demanda dos proprietrios acionistas). No por outra razo, alis, que existem movimentos de reformas em sistemas de governana corporativa de modo a garantir ou fortalecer o alinhamento da atuao das gerncias com o interesse do acionista/proprietrio. A passagem, experimentada pela empresa capitalista, de sua condio de propriedade individual para a de propriedade social (capital social), alvo de outra interessante reflexo de Marx.
O capital (...) assume ento diretamente a forma de capital social (capital de indivduos diretamente associados) em anttese ao capital privado, e as empresas passam a ser sociais em anttese s empresas privadas. a abolio [superao] do capital como propriedade privada dentro dos limites do prprio modo capitalista de produo126. (...)

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Alves Pinto (1997) discute esta passagem em particular chamando ateno para o problema da traduo do termo original em alemo, aufheben bem como sua derivao, aufhebung. Dependendo da edio, este termo traduzido como abolio ou superao. No entanto, conforme as notas de tradutores citadas pelo autor, o termo contm um sentido dialtico que exprimiria um duplo e concomitante movimento de supresso e preservao.

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Este resultado do desenvolvimento mximo da produo capitalista uma fase transitria que levar o capital necessariamente a reverter propriedade dos produtores no mais, porm, como propriedade privada de produtores individuais e sim como propriedade dos produtores na qualidade de associados, propriedade diretamente social. (...) a negao do modo capitalista de produo dentro dele mesmo, por conseguinte uma contradio que se elimina a ela mesma, e logo se evidencia que fase de transio para nova forma de produo. Esta fase assume assim aspecto contraditrio. Estabelece o monoplio em certos ramos, provocando a interveno do Estado. Reproduz nova aristocracia financeira, nova espcie de parasitas, na figura (...) de fundadores e diretores puramente nominais. (...) No sistema de aes existe j oposio antiga forma em que o meio social de produo se apresenta como propriedade individual; mas, a mudana para a forma de aes ainda no se liberta das barreiras capitalistas, e em vez de superar a contradio entre o carter social e o carter privado da riqueza, limita-se a desenvolv-la em nova configurao. (Marx, 1974, cap. XXVII, ps. 505-509).

bastante evidente que a converso da empresa privada (familiar) para a empresa por aes (capital social) no altera essencialmente o carter fundamental da produo capitalista. Conforme Alves Pinto (1997, p. 23), no se trata de uma simples abolio/superao (...), mas de um processo de transcendncia atravs do qual o capitalismo supera algumas de suas contradies a acumulao individual versus a produo associada sem perder suas caractersticas essenciais. A superao de algumas contradies, conforme interpretamos, refere-se expropriao de capitalistas por outros capitalistas a expropriao agora vai alm dos produtores diretos, estendendo-se aos prprios capitalistas pequenos e mdios (Marx, 1974, p. 508). O adjetivo de transitria fase referida se d pela presena de um movimento de cessao do carter privado/particular/individual da propriedade privada em favor de um carter social da mesma, na forma das unidades produtivas como sendo empresas sociais, expresso da posse de indivduos diretamente associados. A sociedade por aes j apontaria, portanto, para a situao em que o carter social da produo corresponderia a uma apropriao tambm social da mesma, situao concreta fundamental de uma sociedade socialista. Mas, no capitalismo, este processo se apresenta de maneira antinmica, a saber, poucos se apropriando da propriedade social; e o crdito [dando] cada vez mais a esses poucos... (Marx, 1974, p. 509). Assim, se no sistema de aes j existe uma oposio antiga forma em que a produo social percebida como propriedade individual, ela ainda no se liberta, ainda no rompe os limites do sistema capitalista, limitando-se a uma nova configurao do mesmo.

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Agora podemos nos deparar com a seguinte questo: o que ocorreria, em termos tericos, se os trabalhadores, organizados em suas instncias representativas, os sindicatos, constitussem fundos de recursos, entrassem neste universo e adquirissem aes ttulo de propriedade sobre proporo da mais-valia futura (Marx, 1974, cap. XXIX, p. 537)? Em princpio, se partirmos de um nvel de abstrao mais elevado, no caberia falar em uma expropriao do trabalho pelo trabalho. No haveria contradio no fato de o trabalhador ter acesso ao seu prprio produto pela propriedade do mesmo. O problema no estaria, pois, no movimento do trabalhador rumo condio de ser proprietrio do valor excedente gerado por ele mesmo concretizando paulatinamente, assim, a noo de propriedade social ou coletiva dos meios de produo, ou a produo sob comando dos produtores associados. Haveria quem objetasse lembrando que esta condio de (co)proprietrio do trabalhador se daria ainda em uma sociedade capitalista, e, portanto, submetida lgica da acumulao privada o sobretrabalho continuaria sendo realizado por intermdio de um capital e orientado segundo o imperativo de sua prpria valorizao. Seria correta tal objeo. Contudo, esta situao no deveria ser considerada desanimadora, uma vez que, em uma transio histrica para o modo de produo associado, ser comum a existncia de elementos prprios da velha sociedade, conforme a clebre passagem de Marx na Crtica ao Programa de Gotha.
Do que se trata aqui no de uma sociedade comunista que se desenvolveu sobre sua prpria base, mas de uma que acaba de sair precisamente da sociedade capitalista e que, portanto, apresenta ainda em todos os seus aspectos, no econmico, no moral e no intelectual, o selo da velha sociedade de cujas entranhas procede (Marx, 1975, p. 231).

Alm do mais, aquela objeo poderia servir tambm para as fbricas ou empresas organizadas pelos trabalhadores em regime de cooperativa, mas ainda no interior do sistema capitalista (ou seja, teriam os trabalhadores-proprietrios ainda que gerar mais-valia e atuar no mercado, conforme parmetros ainda capitalistas etc.). E seria igualmente refutvel pela constatao, feita por Marx, quanto ao carter ainda impregnado de capitalismo de tais rupturas embrionrias ou pioneiras rumo a outro modo de produo. Na verdade, Marx considera tanto as fbricas de cooperativas de trabalhadores quanto as sociedades por aes como formas de transio entre o modo capitalista de produo e 204

o modo associado (1974, cap. XXVII, p. 509). A diferena seria que as cooperativas representariam uma superao da contradio de maneira positiva, enquanto as sociedades por aes superariam a contradio negativamente. Em nosso entender, para Marx a superao negativa da contradio significa apenas a reposio da mesma em nova configurao por sua prpria dinmica e evoluo, o modo capitalista de produo nega-se a si prprio; mas, impossibilitado de se autoextinguir, obrigado a se reinventar, ainda que tais reinvenes o coloquem mais prximo da situao histrica em que a lgica da autovalorizao do valor se torna cada vez mais suprflua, quando no contraproducente, ao desenvolvimento das foras produtivas. O surgimento das sociedades por aes, assim, seria uma superao negativa porque nega a lgica capitalista sem, contudo, super-la. Mas e se os trabalhadores entrassem como proprietrios de aes, por exemplo, da companhia em que trabalham? Similarmente aos trabalhadores-proprietrios de suas empresas cooperativas, no caso do trabalhador-acionista haveria a dupla condio do trabalhador, qual seja, a de ser simultaneamente gerador do produto e (co) proprietrio dele. Ou seja, a possibilidade de os trabalhadores organizados se apropriarem majoritariamente de aes das companhias em que trabalham poderia dotar a sociedade por aes da condio de ser uma forma de transio que supera a contradio positivamente, e no mais de maneira negativa. Contudo, esta inverso de plo encontra srios obstculos para a sua efetivao. Um deles a impossibilidade latente de o movimento de tomada de aes pelo trabalho organizado ser generalizado. Aqui, um primeiro obstculo a concorrncia francamente desleal manifesta no fato de o trabalhador ir disputar com o capitalista financeiro no terreno deste a compra/negociao de aes. Os investidores tipicamente capitalistas tero quase sempre volumes superiores de capitais e de recursos para investimento do que o trabalho organizado, podendo bloquear possveis tentativas de tomada hostil da corporao por seus trabalhadores investidores. Talvez outra fosse a situao no caso em que o trabalho organizado controlasse os gigantescos fundos de penso existentes. Para tanto, contudo, deveriam subjugar as fortalezas jurdico-legais que estabelecem constrangimentos diversos direo dos fundos e alocao de seus recursos. Em geral, a presena do sindicato de trabalhadores na direo 205

dos fundos no nica (quando existe); alm disso, dispositivos normativos costumam fixar um comportamento-padro dos fundos, a saber, o de protegerem prioritariamente o investimento de seus participantes/beneficirios, o que implica uma gesto profissionalizada de seus ativos. Finalmente, no se deve esquecer que, para Marx, nenhuma superao do sistema capitalista poder ser feita ou ser completa sem um processo de luta social que aponte para a ruptura revolucionria do atual sistema, diante do que as aes acima mencionadas (como as empresas cooperadas de trabalhadores) poderiam at ser entendidas como necessrias, porm no suficientes para a realizao de tal ruptura. Em suma, em uma perspectiva marxista ortodoxa, a mudana de fato ser alcanada por uma revoluo social, e no por sucessivas e paulatinas reformas, ainda que favorveis perspectiva das classes assalariadas. Concluses O uso, pelo meio sindical, dos fundos de penso em favor de interesses laborais coloca para o sindicalismo a condio de atuar em campos antes restritos aos representantes sociais do capital, a saber, proprietrios e gestores. Dada a conformao original dos fundos de penso e o momento histrico atual do capitalismo, que coincide com o avano de ideais e prtica liberalizantes, o modelo de capitalismo anglo-saxo, mais francamente orientado para a supremacia do mercado como instncia das decises macro e microeconmicas bem como de referncia culturalvalorativa ou ideolgica para a conformao de outras relaes sociais , buscou imprimir uma reestruturao sistmica em nvel mundial, para alm das fronteiras dos pases de origem daquele modelo. Neste sentido, os fundos de penso, como j discutido, so a ponta de lana, entre outros investidores institucionais, da expanso do capitalismo de tipo market-oriented. Com isso, vo para o centro do debate noes e conceitos prprios desta organizao especfica do capital enquanto sistema. Dada a afirmao da supremacia do mercado, tudo que remete a ele passa a ser valorizado, como o tema da governana corporativa e o ativismo dos acionistas. A governana corporativa nos termos do capitalismo anglo-saxo seria a expresso da veleidade auto-regulatria do mercado, a noo de que as empresas e 206

instituies tipicamente capitalistas, como mercados de papis etc., seriam capazes de instituir ou de representar mecanismos de autocontrole, dispensando ou minimizando interferncias polticas ou ideolgicas de fatores extra-mercado, como o Estado, alm de outros entes situados no plano da sociedade civil, como o trabalho organizado, movimentos sociais etc. Dada tal lgica, a forma de atuao ou de defesa de interesses admitida no poderia ser outra que no a dos prprios capitalistas, na forma do ativismo dos acionistas. Normalmente, os interesses defendidos no podem se afastar muito do nivelamento ao plano da maximizao do valor do acionista. Na perspectiva do sindicalismo, o fato de considerarem os fundos de penso como reservatrios de recursos dos trabalhadores serve como motivao para a aproximao entre sindicatos e fundos. Alm disso, as caractersticas gerais do sistema capitalista de tipo market-oriented e a percepo de perda relativa de poder ou de eficcia de seus expedientes tradicionais de mobilizao, pode ter influenciado o meio sindical a desenvolver a idia de operar no plano do ativismo acionarial. Sobre o ativismo acionarial sindical, ele se apresenta de diferentes modos ou pelo menos trs: ou subordinado perspectiva do capitalista acionrio; ou equilibrando interesses do acionista e do trabalhador; ou, finalmente, subordinado perspectiva do trabalhador no cho da empresa , como observado nos casos empricos levantados pela literatura existente. Tal diversidade de modos de atuao no autoriza, portanto, a concluso de que o sindicalismo seguir inevitavelmente um nico curso caso adote tal prtica. Conforme foi visto no captulo anterior, constata-se um crescimento, no meio sindical em pases diversos, do interesse por operar com ou por intermdio dos fundos de penso. Por um lado, tal interesse pode coincidir com o momento histrico em geral desfavorvel para a perspectiva do trabalho, em que ocorre o avano das foras liberalizantes, das finanas etc., e neste sentido poderia ser interpretado como uma posio defensiva e/ou resignada. Por outro lado, poderia expressar (tambm) uma disposio em reproduzir tal modelo norte-americano ou anglo-saxo, por se avaliar que ele seria, na atual conjuntura, um meio eficaz de fortalecimento do sindicalismo. Para tal perspectiva parece

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ser tentadora a idia de se ter o sindicalismo exercendo forte influncia (qui controle) sobre fundos que detm dezenas ou centenas de bilhes de dlares em ativos. Atrados ou inspirados pelo que vem, por exemplo, nos Estados Unidos, os movimentos sindicais de outras naes deveriam, contudo, fazer uma reflexo mais detida do que chega de l, antes de se decidirem por aceitar e tentar reproduzir tal perspectiva. A apresentao dos diversos tipos nacionais de governana corporativa se somando discusso, feita no captulo anterior, sobre modelos de capitalismo deveria servir para ressaltar que h diversas modalidades de relacionamento entre trabalhadores (e respectivos sindicatos) e corporaes. Isso deveria ser levado em conta pelo meio sindical antes de optar pelo ingresso na arena do ativismo dos acionistas, opo esta que pressupe, por sua vez, a legitimao de um ambiente laboral-corporativo favorvel ou mais prximo ao padro anglo-saxo de estruturao das relaes entre capital e trabalho. Em uma perspectiva crtica da realidade laboral-corporativa norte-americana, Marleen OConnor comea um de seus trabalhos perguntando-se justamente o motivo pelo qual os trabalhadores norte-americanos no tm um papel relevante como stakeholder no sistema de GC estadunidense (OConnor, 2005, p. 97). Ela lembra que, conforme os apologistas do livre mercado nos EUA, os trabalhadores no devem ter um papel maior ou adicional no desenho do sistema laboral-corporativo e muito menos deveria haver uma interveno estatal nas relaes laborais similar ao que ocorre nas socialdemocracias europias. Porque eles j possuiriam a ferramenta da barganha coletiva e dos contratos de trabalho resultantes da livre negociao entre capital e trabalho por mais incertos que estes sejam. Historicamente, nos Estados Unidos o meio sindical no se caracterizou por ter, em sua agenda de lutas, objetivos ou metas similares aos do sindicalismo alemo, por exemplo, que culminou no sistema nacional de governana corporativa naquele pas. Ao contrrio, em geral restringiam suas barganhas a temas como salrio e condies de trabalho. O sindicalismo norte-americano, ao contrrio de seus pares europeus, nunca perseguiu seriamente os interesses da classe trabalhadora como um todo, fragmentando-se em geral em reivindicaes economicistas por categorias ou setores produtivos (OConnor, 2005). Para alguns autores, tal evoluo histrica do sindicalismo e da classe trabalhadora estadunidense seria uma das razes da consolidao, naquele pas, da predominncia da ideologia do livre mercado como instncia de determinao das relaes trabalhistas e, 208

pelo lado estrito do capital, do grande desenvolvimento de institutos como o mercado de capitais, da perspectiva shareholder etc. Isso tudo em contraste com a organizao do capitalismo europeu, em que haveria uma presena substantiva de fatores extra-mercado em sua consolidao os quais favorecem significativamente a classe trabalhadora (Roe, 2000). Inclusive, em tom crtico que OConnor discute o movimento recente, em pases europeus, de convergncia de seus modelos de governana corporativa em direo ao modelo norte-americano. Para esta autora, os esforos no sentido da migrao da perspectiva stakeholder (europia) para a perspectiva shareholder (norte-americana) trazem conseqncias em geral negativas para os trabalhadores em seu entender, o movimento mais benfico para a classe trabalhadora seria no sentido contrrio (OConnor, 2005, p. 126). A reflexo feita ao longo deste trabalho at aqui levantou o movimento geral da dinmica capitalista contempornea (e seus impactos sobre a classe trabalhadora), os processos de reforma dos sistemas pblicos de previdncia e as novas frentes de atuao do sindicalismo (fundos de penso, governana corporativa e ativismo acionarial sindical). Tendo tais elementos em mente, os captulos que constituem a segunda parte da tese trataro de tais temas no contexto brasileiro, na particularidade do sindicalismo nacional e do Governo Lula.

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PARTE II FUNDOS DE PENSO E SINDICALISMO NO BRASIL

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Captulo 5 Histrico dos fundos de penso: do surgimento s reformas previdencirias

Introduo No Brasil, a histria dos fundos de penso se entrelaa com a trajetria do sindicalismo nacional e de outros movimentos ocorridos em mbito laboral como o de associaes profissionais praticamente desde o incio do processo de constituio do capitalismo no pas. Esta relao, por sua vez, ativamente influenciada ou condicionada pelas transformaes ocorridas nas instituies estatais brasileiras. Pretende-se, no presente captulo, lanar algumas luzes sobre este conjunto de variveis, a fim de situar, no contexto brasileiro, como se d o desenvolvimento histrico dos fundos de penso como instituio, e os papis desempenhados pelo sindicalismo neste processo. E o objetivo principal , a partir da contextualizao histrica acima referida, tecer uma caracterizao dos acontecimentos recentes nesta temtica, focando-se nas reformas que buscam introduzir de modo pleno os fundos de penso, e na relao entre sindicalismo-CUT e fundos, a qual atinge um pice no Governo Lula. Assim, ser feito um breve resgate do processo histrico de constituio dos fundos de penso a partir de seus antecessores, as sociedades de auxlio mtuo e os montepios, bem como a correspondncia dos mesmos a demandas ou interesses das classes trabalhadoras e entidades profissionais. Destaque-se, de modo preliminar, que esta relao ocorre no contexto de um Estado com notveis (embora no exclusivas) feies liberais, ou de no intervencionismo no tocante s condies de vida e de trabalho de segmentos assalariados nacionais diversos. Ainda dentro deste passeio histrico ser mencionado como, a partir da dcada de 1930, com a entrada do Estado de modo mais ativo (e no mais apenas em sua dimenso policial-repressiva) na conformao das relaes entre as classes, o sindicalismo estreita suas relaes com o universo previdencirio, assumindo posies de destaque nas caixas de aposentadoria j encampadas pela regulao estatal. E, como parte do golpe de Estado 213

conservador de 1964, a unificao estatal da previdncia se d de modo a atingir o poder sindical. Os modernos fundos de penso brasileiros, por sinal, so um desdobramento desta interveno do Estado autoritrio na questo previdenciria, a qual, ao estabelecer um benefcio previdencirio mnimo e na forma de seguro (restrito ao indivduo inserido no mercado de trabalho), abriu a possibilidade de instituio de fundos previdencirios complementares por empresas, em geral estatais ou privadas com maior peso ou presena na dinmica econmica nacional. A seguir, o captulo entrar no perodo histrico que se inicia na dcada de 1990, descrevendo as principais perspectivas poltico-ideolgicas presentes entre os sujeitos sociais de ento, e que impulsionaro as reformas previdencirias dos governos FHC e Lula. Desnecessrio lembrar que, a exemplo da realidade vivida pela classe trabalhadora em outros pases, tambm aqui o curso da liberalizao, flexibilizao e da financeirizao provocam seus efeitos, os quais se somam s caractersticas historicamente desfavorveis vividas pelos assalariados e suas instncias de representao sindical. Neste perodo j est presente, e de forma decisiva, a perspectiva do novo sindicalismo, e em particular das foras hegemnicas no sindicalismo-CUT, bem como de seu agudo interesse na temtica dos fundos de penso. Ser o momento de discutir, a partir da literatura disponvel, a realidade de uma elite sindical dos fundos de penso. Alm de situar sua perspectiva, a pesquisa pretende tecer uma reflexo, a partir de certos dados histrico/empricos, sobre as origens ou razes por que o sindicalismo-CUT teria determinadas vises de mundo poltico-ideolgicas que os levam a defender a necessidade de desenvolver os fundos de penso no pas. Esta parte se encerra trazendo o que seria a estratgia geral do Governo Lula relativamente s entidades privadas de previdncia complementar. E, no final do captulo, sero tecidas algumas notas tericas acerca da questo da privatizao da previdncia, propondo-se uma anlise que, pretende-se, seja mais adequada para apreender a questo, ao buscar deslindar dvidas e superar limitaes observadas em algumas abordagens recorrentes sobre este assunto.

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1. Dos montepios aos fundos de penso na dcada de 1990 1.1 Montepios, CAPs e IAPs medida que o capitalismo ia trilhando seus primeiros passos no pas, alguns de seus efeitos originrios caractersticos como as condies pssimas de vida e de trabalho, alm do processo de urbanizao, fatores que criam problemas sociais diversos conduzem, pelo lado das classes populares, formao de sociedades de auxlio mtuo, como formas de prestar socorro a trabalhadores afastados do processo produtivo (Luca apud Jardim, 2007). Lonzar (1996) destaca uma influncia parcial da Igreja, na forma de incentivos ou recomendaes, na constituio de fundos de reserva destinados ao amparo a trabalhadores acidentados, doentes e idosos. Ainda no Imprio, havia a noo de que tais fundos seriam tambm um fator de reforo da identidade das corporaes de ofcios que comeavam a se estabelecer. Entre as sociedades de auxlio mtuo situam-se os montepios, precursores dos fundos de penso brasileiros. Ao longo do sculo XIX somam-se, aos montepios privados, diversos montepios de iniciativa estatal, como o dos militares, dos servidores do Estado, dos empregados nos correios etc. A Repblica no alterou este quadro, fazendo surgir outras instituies da mesma natureza. Destaque-se, para os propsitos deste trabalho, o surgimento da Caixa Montepio dos Funcionrios do Banco do Brasil em 1904, por iniciativa de 51 funcionrios, considerada a antecessora da Previ, que ser criada em 1967, para aprimorar os servios deste montepio (Jardim, 2007). No incio do sculo XX (primeiras duas dcadas), as iniciativas de criao de fundos com carter previdencirio confundem-se com movimentos de trabalhadores voltados para a defesa de mecanismos de proteo social laboral. As principais categorias profissionais que se estabelecem neste perodo ferrovirios, porturios, trabalhadores em manufatura -, empenhavam-se neste sentido, como parte de um movimento geral de conquista de direitos trabalhistas bsicos, reconhecimento de suas profisses e de suas instncias sindicais (Lonzar, 1996). A Lei Eloy Chaves (1923) foi um marco na histria da previdncia social brasileira, dispondo sobre as primeiras caixas de aposentadorias e penses (Lonzar, 1996). Por ela so criadas as Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs), que so disseminadas primeiramente entre as companhias ferrovirias, e a seguir para as categorias profissionais 215

da Estiva e Marinha. Esta lei pode ser vista como expresso de uma inflexo na postura liberal ento existente do Estado, em que inexistiam preocupaes trabalhistas e sociais, e que quando muito legislava positivamente em relao aos seus prprios servidores. Tal inflexo tambm seria um reflexo da emergncia do operariado como ator poltico, o qual impulsiona movimentaes e lutas por demandas da classe trabalhadora. Por outro lado, em tal processo estaria presente tambm um componente (pelo lado de parcelas das classes dominantes) de constituio de mecanismos de controle social. Seja como for, de fato os sindicatos ajudaram a concretizar a idia de previdncia social no Brasil, e tomaram parte na configurao e gesto, a partir dos anos 30, dos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), criados j sob a gide direta do Estado. Os IAPs, criados nos anos Vargas, correspondiam inteno de arregimentar apoio da classe trabalhadora e de enquadrar os sindicatos (Jardim, 2007). As CAPs tinham uma concepo privada ancorada no acordo entre empregados e empregadores por empresa. O Estado, no obstante ficar distante da gesto dos mesmos, contribua com um aporte de recursos do tesouro, a ttulo de reforo de caixa. Com Vargas e os IAPs, tem-se um primeiro esvaziamento do carter privado das CAPs, pois agora os trabalhadores eram agregados no por empresa, mas por categoria a que pertenciam. Tambm se institua a figura de um presidente do instituto, designado pelo Governo, e o conselho administrativo, de composio paritria entre empregados e patres, passava a ser secretariado por um funcionrio do instituto designado pelo presidente. Caminhava-se, assim, rumo institucionalizao pblica dos fundos previdencirios. Durante algum tempo os IAPs (formato pblico) coexistiram com as CAPs e montepios (formato privado). O Governo destinava boa parte dos recursos colhidos pelos IAPs para investimentos em setores produtivos (Lonzar, 1996). Tais instituies eram regidas pelo modelo de repartio simples (PAYG), e existiram at 1966, quando a ditadura militar de ento unifica a previdncia e cria o INPS (Jardim, 2007). 1.2 O regime militar e a unificao da previdncia A unificao da previdncia respondia a problemas diversos. Em relao aos IAPs, havia questes como a deficincia tcnica em lidar com o seguro social, o agravamento das condies econmicas (inflao), a elevao de despesas sem adequada cobertura, dvidas da Unio e empregadores com os institutos e a prtica do empreguismo nos mesmos. J no 216

tocante s CAPs e montepios, por ineficincia ou m-f, as rendas prometidas eram feitas em termos nominais, sem reajustes adequados, o que levava diminuio dos benefcios (Lonzar, 1996). Alm disso, haveria tambm uma motivao em excluir a participao do trabalho (sindicatos) na gesto do sistema, como parte da estratgia conservadora de restringir ou eliminar o poder do sindicalismo auferido nos anos pr-ditadura. Em relao sua definio terica, o sistema previdencirio brasileiro foi constitudo segundo a lgica do seguro social, direcionado ao indivduo enquanto trabalhador. Neste sentido, se aproximaria do tipo conservador/corporativo de Esping-Andersen, em que o status de cidado resume-se insero do indivduo no mercado formal de trabalho. A situao brasileira levou Santos (1979) a formular o conceito de cidadania regulada, em que um sistema de estratificao social a raiz da cidadania, em vez de um cdigo de valores polticos. A unificao da previdncia estabelece o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), que uniformiza os benefcios embora preserve o seu carter de seguro social (contributivo, identificado com a condio de trabalhador). E somente a partir da Constituio de 1988 o sistema previdencirio teria dado um passo em direo noo de seguridade, para alm da lgica do seguro social (Matijascic, 2006). Formalmente, a previdncia privada no Brasil passou a existir com a Lei 6.435, em 1977, que institucionalizou as atividades de previdncia privada, que passaram a ser regulamentadas e controladas pelo Estado, como fundos complementares ao INPS (Grn, 2005a). Antes disso, porm, funcionrios das grandes empresas continuavam a pensar na criao de seus prprios fundos, como o caso do Petros, implantado em 1970, para os empregados da Petrobras (Lonzar, 1996). At 1977, contudo, elas funcionavam sem nenhuma normatizao ou fiscalizao estatais. Com a lei, o mercado de previdncia privada foi ampliado. Desde sua criao, os fundos so organizados a partir do princpio da capitalizao, contrariamente ao restante da previdncia social pblica, em que prevalece a lgica da repartio (Jardim, 2007). Assim, a previdncia complementar privada no Brasil se organizou a partir dos moldes estabelecidos pela Lei 6.435/1977, que a criou em dois tipos, o das Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPPs) e o das Entidades Abertas de Previdncia Privada (EAPPs). As EPPs abertas (EAPP) e fechadas (EFPP) foram definidas como

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instituies cujo objetivo era instituir planos privados de concesso de benefcios complementares aos da previdncia social (Beltro et. all., 2004). As primeiras so especficas dos empregados de determinada empresa ou grupo de empresas, enquanto as segundas so acessveis a qualquer um que subscreva e custeie um plano privado de benefcios. O Estado atua como rgo normativo, regulamentador e fiscalizador dos fundos. O controle executivo do sistema feito pela Secretaria de Previdncia Complementar (SPC), subordinada ao Ministrio da Previdncia, e pela Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), subordinada ao Ministrio da Fazenda. A SPC responde pelas entidades fechadas e a SUSEP pelas entidades abertas. Quatro anos aps a lei, um balano do Banco Central registrava a existncia de 119 fundos, 68% deles ligados a estatais, e 32% a empresas privadas, abrangendo pouco mais de 1,1 milho de trabalhadores, ou 2,5% da populao ocupada (Lonzar, 1996). H ainda dois rgos responsveis pelas funes normativas referentes aos fundos, o Conselho de Gesto da Previdncia Complementar (entidades fechadas), e o Conselho Nacional de Seguros Privados (entidades abertas). Finalmente, a alocao de recursos destes agentes regulamentada pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN), que define os limites para as aplicaes de suas reservas em determinados tipos de ativos (MPS, 2005). Lonzar (1996) considera que a regulamentao dos fundos brasileiros comeou bastante conservadora, para evitar repetir os casos desastrosos de gesto de fundos de penso norte-americanos e em pases europeus (sobre a questo da regulamentao e sua trajetria falaremos mais adiante). Mesmo assim, Jardim (2007) destaca que nos anos 70 e 80 os fundos repetiram erros e vcios existentes nos montepios, tendo sua imagem desgastada por escndalos corporativos em que se envolveram. Casos de corrupo e malversao de recursos, bem como incompetncia e falta de planejamento dos clculos (no havia, por exemplo, mecanismos de correo monetria), levaram vrias entidades falncia ou insolvncia. A falta de fiscalizao governamental efetiva, no obstante a legislao existente de proteo dos ativos, seria o principal problema (Lonzar, 1996, e Jardim, 2007). Lei 6.435/1977 seguiram-se alteraes a Lei 6.462/1977 e os Decretos 81.240 e 81.402, que regulamentam as disposies contidas na Lei 6.435 no tocante s Entidades de Previdncia Privadas (EPPs). Tais leis inspiraram-se fortemente no Employment Retirement 218

Security Act (ERISA) norte-americano de 1974 (Beltro et al., 2004). Jardim (2007) sintetiza as caractersticas com as quais surgiram os fundos de penso brasileiros no fim dos anos 70: fortemente inspirados nos fundos de penso norte-americanos; determinados em funo do interesse do Governo ditatorial e no dos trabalhadores; voltados para o fortalecimento do mercado de capital (bolsa de valores); fortemente calcados em empresas pblicas; e modelados conforme o sistema de benefcio definido. 1.3 Os fundos de penso na dcada de 1990 Para Grn (2005a), entre meados dos anos 70 e o incio do Governo Fernando Henrique, dois momentos podem ser distinguidos na trajetria dos fundos de penso. No primeiro momento (que ir at meados dos anos 80), os fundos so criados e desenvolvidos para complementar o INPS, modernizar a cultura do servio pblico direto e aprimorarem a sistemtica de gesto no sentido de renovar e fixar os quadros de pessoal. As diretrizes pareciam ser a da transformao das reparties pblicas em um formato mais empresarial, e a poltica de fixao de quadros qualificados nas empresas estatais atravs da promessa de aposentadorias mais atraentes. E o segundo momento seria o da consolidao de grupos de dirigentes de fundos que eram oriundos da direo das empresas estatais, e o do uso destes postos de mando como uma forma de atenuar os conflitos de poder existentes nas estatais para Grn, um exlio dourado que aplacava tenses nas quais o grupo ora dominante tinha fora suficiente para impor seu mando na administrao, mas no para demitir seus oponentes. A consolidao deste grupo de dirigentes de fundos de penso ser expressa em sua autodenominao (o sistema [dos fundos de penso]) e na organizao ou desenvolvimento da Associao Brasileira de Previdncia Privada (ABRAPP), a qual ir formar e representar o grupo. Neste momento ainda (que, como dito, ir at o incio do Governo FHC), o sistema ir construir a percepo da sua especificidade.
A idia a ser fixada a de que os fundos de penso devem ter uma lgica de investimentos distinta daquela seguida pelo mercado financeiro: enquanto este fixa o seu objetivo na lucratividade de curto prazo, implicitamente especulativa, os fundos devem ter um horizonte mais amplo, pautado pelo longo prazo do pagamento das aposentadorias e penses, implicitamente condizente com polticas virtuosas de desenvolvimento econmico e social. E os corolrios desta idia so trs: a gesto dos fundos de penso um ofcio diferente das funes bancrias ou do mercado financeiro em geral; eles devem ter seu funcionamento apoiado pelo Governo federal, em especial mediante um tratamento fiscal privilegiado; os fundos de penso

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so entidades independentes e portanto devem ser regidos por uma lgica prpria, desvinculada daquela que emana das empresas que os patrocinam e tambm do mercado financeiro, para onde se dirigem suas aplicaes. (Grn, 2005a, p. 25).

No Governo Collor ocorre um perodo de indefinio aberto com a crise do prprio Governo (Grn, 2003b) , e comeam os primeiros ataques fortaleza conceitual e institucional do sistema. Membros do Governo tentam se apropriar do controle de tais entidades, entendidas como provedoras de recursos para empreendimentos de qualidades diversas (Grn, 2005a), entre os quais as primeiras privatizaes no pas (Jardim, 2007). Com a decomposio do Governo Collor, os fundos de penso, considerados braos de um mal visto corporativismo, entram na linha de fogo aberta contra o Governo, dado que seriam peas componentes do esquema de corrupo que teria sido estabelecido no Governo central (Grn, 2003b). Para Grn e Jardim, o Governo FHC (dando seguimento ao que j havia se iniciado nos anos Collor) no representou uma situao favorvel ao desenvolvimento dos fundos de penso. A despeito de seu uso como scios capitalistas que forneciam solvncia aos lances feitos no processo de privatizao, seu poder de interveno nas empresas das quais se tornaram co-proprietrios era muito limitado. Alm disso, as deficincias de capitalizao que os fundos continuaram apresentando eram obstculos, ou simplesmente diminuam o valor de mercado das empresas que os patrocinavam. Assim, se por um lado os fundos tivessem sido indispensveis na privatizao das companhias estatais, por outro continuaram sendo acusados de constiturem instrumentos corporativos de preservao de privilgios vitalcios de grupos de trabalhadores j muito beneficiados pela estabilidade no emprego (Grn, 2003b, p. 10). Nos Governos de Fernando Henrique Cardoso (1995/2002) houve um recrudescimento do debate relativo previdncia privada. A partir das idias de crise ou de dficit da previdncia social, o Governo parte para reformas nesta instituio, buscando fortalecer a previdncia privada com ateno maior previdncia privada aberta como alternativa vivel e complementar previdncia pblica (Jardim, 2007). Conforme Grn (2003b; 2005a), o ataque ao sistema dos fundos de penso ser feito em dois fronts, que tentaro desqualific-lo ou deslegitim-lo. Uma destas frentes foi aberta por atores polticos ligados ao mercado financeiro (a perspectiva do mercado), que

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encontraro no Governo FHC uma retaguarda segura para o seu avano. E a outra frente aberta foi a dos dirigentes sindicais (a perspectiva do sindicalismo) 127. Pelo lado do mercado, passa-se a assediar os fundos a partir do argumento de que a formao tcnica de seus representantes os gabaritaria (no lugar dos tradicionais dirigentes do sistema) condio de dirigentes dos fundos de penso. Alm disso, havia a motivao dos agentes de mercado em fazer grandes negcios e obter comisses oriundas da administrao das enormes massas de investimentos que os fundos mantm. Finalmente, estava tambm presente a necessidade manifesta do Governo em contar com os capitais dos fundos para realizar as privatizaes do parque produtivo estatal (Grn, 2004a). Uma vez que um manto de suspeio fora colocado sobre os fundos (seriam ultrapassados, pois que corporativos), eles deveriam ser compelidos a se subordinar aos bancos de investimento, concebidos como expresso mais elevada da racionalidade econmica (Grn, 2004b). Ao mesmo tempo, com o apoio da imprensa nacional e do mercado previdencirio, o Governo tentou promover em maior grau as entidades de previdncia complementar aberta dado que os bancos tinham maior interesse nestas , ficando os fundos de penso em relativa estagnao (Jardim, 2007, p. 49). No obstante as reservas do Governo FHC relativas previdncia complementar fechada, a Emenda Constitucional 20, de 15/12/1998, introduz no texto constitucional os princpios bsicos que nortearo os regimes de previdncia: autonomia em relao ao Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), carter facultativo e garantias quanto constituio de reservas que assegurem o pagamento dos benefcios contratados. A regulamentao de tal dispositivo foi remetida para a legislao complementar. Em maio de 2001 foram aprovadas as Leis Complementares 108/01 (Projeto de Lei Complementar 8 PLC 8) e 109/01 (PLC 10) (Beltro et. all. 2004)128. digno de nota que, a despeito da preferncia dada pelo Governo FHC previdncia privada aberta, a existncia de lobbies no parlamento brasileiro teve como resultado a sano, pelo Governo, das LCs 108 e 109, leis vitais para o desenvolvimento do setor. E, frente desta movimentao parlamentar, figuravam deputados petistas (Jardim, 2007). O deputado Jos Pimentel (PT-CE) coordenou o PLC 8, enquanto Ricardo Berzoini (PT-SP)

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Esta frente ser detalhada no prximo item deste captulo. O significado de tais dispositivos legais ser apresentado a seguir.

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teve a mesma funo no PLC 10. Ambos, oriundos do movimento sindical dos bancrios, e que tero um papel central no encaminhamento das questes relativas aos fundos de penso no futuro Governo Lula, levam Jardim (2007, p. 57) a constatar que j sob o Governo FHC estaria em curso uma construo da temtica dos fundos pela elite [sindical] dos fundos de penso. Para ilustrar a existncia de grupos de presso que atuavam no Governo Fernando Henrique em favor do desenvolvimento dos fundos de penso, Jardim (2007) cita o Encontro de Dirigentes de Entidades Representativas de Participantes de Fundos de Penso. Neste evento, realizado em 2001, figurava tambm o Sindicato Nacional de Entidades Fechadas de Previdncia Social (SINDAPP). Dele resultou um documento (Carta de Braslia), encaminhado ao Presidente, que reivindicava a ampliao do segmento de previdncia complementar, entre setores da sociedade e no meio do funcionalismo pblico. Entre os signatrios do documento, apareciam nomes de petistas, Luiz Gushiken, Ricardo Berzoini e Jos Pimentel129. Como a disposio atual dos fundos de penso brasileiros est diretamente relacionada ao estado do sistema previdencirio nacional, o prximo item far um levantamento do atual estado do sistema, a partir das reformas previdencirias empreendidas pelos Governos Fernando Henrique e Lula. 2. As reformas do sistema previdencirio brasileiro: Governos FHC e Lula Em termos sumrios, pode-se descrever a Previdncia Social no Brasil como um sistema composto por trs regimes: o Regime Geral de Previdncia Social (INSS), os Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores Pblicos (servidores titulares de cargo efetivo) e o Regime de Previdncia Complementar. Os dois primeiros so operados por entidades pblicas (autarquias), possuem carter compulsrio para seus segurados e se ancoram normalmente no regime de caixa (uma gerao contribui para a outra). O Estado atua como rgo normativo, regulamentador e fiscalizador dos fundos 130.

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As relaes entre sindicalismo bem como o Governo Lula - e os fundos de penso sero apresentadas no item 3. 130 O controle executivo do sistema feito pela Secretaria de Previdncia Complementar (SPC), subordinada ao Ministrio da Previdncia, e pela Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), subordinada ao Ministrio da Fazenda. A SPC responde pelas entidades fechadas e a SUSEP pelas entidades abertas. H ainda dois rgos responsveis pelas funes normativas referentes aos fundos, o Conselho de Gesto da Previdncia Complementar, CGPC (entidades fechadas), e o Conselho Nacional de Seguros Privados

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Antes do ciclo de reformas previdencirias empreendido pelos Governos FHC e Lula, o perodo que vai de 1985 a 1991 descrito como palco de um processo em torno da discusso e efetivao da ampliao da cobertura e diminuio da desigualdade de tratamento entre trabalhadores (urbanos e rurais), bem como dos mecanismos de financiamento dos direitos fixados na Constituio de 1988 (Marques et. all., 2009). Embora continuassem separados os trabalhadores dos setores pblico e privado, eliminaram-se as diferenas entre trabalhadores rurais e urbanos no tocante aos tipos e valores de benefcios concedidos, bem como na criao de um piso de valor correspondente ao salrio mnimo. No Governo Collor iniciou-se a discusso favorvel conteno de custos e de restries de acesso aos benefcios. Chegou-se a propor a existncia de um plano geral obrigatrio de benefcios mnimos e de um plano complementar, com adeso voluntria, bem como contribuies de inativos. Resistncias em contrrio, no mbito parlamentar e sindical, mais a crise e ocaso do Governo Collor, impediram que tais discusses fossem adiante, e no Governo Itamar no houve movimentaes do Governo no sentido de encaminhar propostas de reforma. No obstante, estudos realizados por iniciativa do Governo seguiram tentando legitimar a necessidade de se reformar o sistema previdencirio junto aos formadores de opinio 131. Nos Governos FHC foram aprovadas duas reformas importantes no sistema de previdncia. A primeira foi a aprovao da Emenda Constitucional 20 (EC 20/1998). Relat ivamente ao RGPS que alcana os aposentados pelo INSS , houve a desconstitucionalizao da frmula de reajuste das aposentadorias. At ento, a Constituio determinava que o benefcio fosse calculado pela mdia aritmtica dos 36 salrios melhores entre os 48 ltimos existentes desprezando-se, portanto, o total do
(entidades fechadas). Finalmente, a alocao de recursos destes agentes regulamentada pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN), que define os limites para as aplicaes de suas reservas em determinados tipos de ativos (MPS, 2005). Em dezembro de 2009 o presidente Lula sancionou a lei que cria a Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (Previc), destinada a supervisionar e fiscalizar as atividades das EFPCs. A Previc ser uma autarquia com um nmero ampliado de servidores em relao Secretaria de Previdncia Complementar (SPC). Esta ter quase todo o seu pessoal incorporado Previc, e ser transformada em uma instituio responsvel por elaborar polticas pblicas para o setor (http://www.mpas.gov.br/vejaNoticia.php?id=36730. Acesso em 21/11/2010; http://oglobo.globo.com/pais/mat/2010/01/26/lula-nomeia-para-previc-novo-orgao-regulador-dos-fundos-depensao-diretores-apoiados-pelo-pt-pelo-pmdb-915714880.asp. Acesso em 21/11/2010). 131 Para maiores detalhes, ver Marques et. all. (2009).

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montante da contribuio para efeitos de clculo. Em relao ao funcionalismo pblico, os servidores da ativa teriam uma idade mnima para a aposentadoria 53 anos para homens, 48 para mulheres , a ser complementada por pedgios sobre o tempo faltante para a apo sent ador ia po r t empo de co nt r ibu i o ( AT C), int egr al e propor cio nal. E os futuros servidores estariam sujeitos a uma idade mnima para requerer a ATC 60 anos para homens, 55 para mulheres, mantendo-se a reduo de cinco anos para professores do primeiro e segundo graus, conforme a Constituio (Giambiagi et. all., 2004). A segunda reforma importante foi a aprovao do chamado fator previdencirio, que aparece na Lei 9.876, de 1999. Alcanando apenas os futuros beneficirios (pelo INSS), estipulava-se que o clculo da aposentadoria seria feita em funo da multiplicao de dois componentes: 1) a mdia dos 80% maiores salrios de contribuio (a partir de julho de 1994), no lugar dos 36 melhores/ltimos salrios; 2) e o fator previdencirio, um coeficiente cujo valor variava proporcionalmente ao tempo de contribuio e a idade de aposentadoria, sendo calculado a partir de uma frmula matemtica baseada nestes parmetros e na expectativa de sobrevida da pessoa (Giambiagi, et. all. 2004). Em suma, o fator previdencirio reduz o valor da aposentadoria de quem decide parar de trabalhar mais cedo. Em relao aos servidores pblicos, a reforma FHC aprovou medidas como: mudana de enfoque do tempo de servio para o tempo de contribuio; exigncia de idade mnima para a aposentadoria voluntria integral por tempo de contribuio; exigncia de tempo mnimo de exerccio no servio pblico e no cargo efetivo; fim da aposentadoria especial para professor universitrio; extino da aposentadoria proporcional por tempo de servio; reduo do valor da penso (igual ao provento do servidor falecido at o teto do RGPS, com desconto de 30% sobre o valor que exceder este teto); e fim da aposentadoria com tempo reduzido para magistrados, membros do Ministrio Pblico ou de Tribunal de Contas. Para Boschetti (2003) a reforma de 1998 reduziu a amplitude dos direitos conquistados na Constituio de 1988. Na reforma FHC, um dispositivo que no foi aprovado foi o do teto para o valor da aposentadoria dos servidores, impedido por iniciativas da Central nica dos Trabalhadores e do Partido dos Trabalhadores. Igualmente, a unificao entre os regimes do setor pblico e privado e o fim da integralidade tambm no foram logradas. 224

A reforma Lula concentrou-se principalmente no regime previdencirio dos servidores do Estado, embora contasse com dispositivos referentes tambm ao Regime Geral (INSS). Queiroz (2005) descreve as modificaes trazidas pelas Emendas Constitucionais 41 (EC 41/2003) e 47 (EC 47/2005 PEC Paralela), entre as quais destacamos as que se seguem. Em relao ao RGPS, as mudanas so: 1) aumento do teto de contribuio e benefcio para R$2.400, com reajustes de modo a preservar seu valor real 132; 2) reestatizao do seguro por acidente de trabalho (que, na EC 20/98, era administrado concorrentemente entre Estado e patronato privado); 3) previso de lei a dispor sobre um sistema especial de incluso previdenciria, com alquota e carncias diferenciadas, destinadas a pessoas de baixa renda, incluindo donas de casa, garantindo acesso a benefcio de um salrio mnimo; e 4) filiao ao INSS dos futuros servidores contratados pela CLT ou pelo regime de emprego pblico (Queiroz, 2005). Em relao aos servidores pblicos, as principais mudanas foram: A) Contribuio dos inativos (igual dos ativos, sobre a parcela do benefcio que superar 60% do teto do INSS 50% para servidores estaduais e municipais). B) Fixao de um teto igual ao do INSS para futuras aposentadorias, de quem ingressasse no setor pblico aps a reforma, e desde que trabalhassem em entidades que no tivessem institudo planos de previdncia complementar. C) Antecipao imediata da idade mnima de 60 anos para homens e 55 para mulheres, mantida a reduo de cinco anos para professores de primeiro e segundo graus. D) Aplicao de um redutor de 5% por ano para os que quisessem se aposentar em idade correspondente idade mnima anteriormente vigente, de 53 e 48 anos (tal redutor seria para os que completassem as condies de se aposentar aps 31/12/2005. Caso contrrio, o redutor de 3,5% por ano de antecipao). E) Aplicao de um redutor ao valor das novas penses, em relao ao valor do benefcio original, respeitado um limite de iseno, redutor este fixado em 30% sobre o valor que excedesse o teto do INSS.

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Aps sucessivos reajustes do salrio mnimo, o ltimo teto foi estabelecido pela Portaria Interministerial MPS/MF N. 333, de 29 de junho de 2010, equivalendo a R$3.467,40 (trs mil quatrocentos e sessenta e sete reais e quarenta centavos) (Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998. http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/65/MF-MPS/2010/333.htm. Acesso em 13/09/2010).

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F) Fim da integralidade, com a modificao do clculo do benefcio (sero consideradas as contribuies efetivamente feitas, em moldes similares ao que ocorre no INSS ps-reforma de FHC e no mais com base no final do salrio de carreira 133. G) Fim da paridade (a correo dos benefcios ser em funo da inflao para servidores que no cumprirem os requisitos para a aposentadoria integral 134, e paridade parcial para aposentadorias integrais com correo restrita ao salrio-base). H) Fixao de um teto para o montante total do benefcio (no plano federal, correspondente maior remunerao de um Ministro do Supremo Tribunal Federal), e subtetos nas esferas estaduais e municipais (Queiroz, 2005). I) Previso de instituio de regime de previdncia complementar por iniciativa de lei do respectivo poder executivo, por intermdio de entidades fechadas de previdncia complementar, de natureza pblica e que ofertem planos de benefcios somente na modalidade de contribuio definida (Souza, 2006). Falemos agora sobre os aspectos da reforma referentes previdncia complementar. Esta consiste em uma proteo adicional ao trabalhador, da o seu carter facultativo e sua administrao por Entidades Fechadas de Previdncia Complementar (EFPCs) ou Entidades Abertas de Previdncia Complementar (EAPCs). Seu regime financeiro necessariamente o de capitalizao (MPS, 2005). As entidades fechadas no podem ter fins lucrativos, sendo complementares ao sistema oficial de previdncia social e organizadas sob a forma de Fundaes. Em contraposio, as entidades abertas podem ou no auferir lucros, e, no primeiro caso, estruturam-se como Sociedade Annima. No que diz respeito aos fundos de penso, a EC 20/1998 abriu tambm a possibilidade de os entes federados criarem regimes prprios de previdncia complementar para seus
133

Os atuais servidores (que ingressaram no servio pblico at dezembro de 2003) podem ainda alcanar a integralidade, desde que tenham 60 anos (homem) e 55 (mulher), trinta e cinco anos de contribuio (trinta para mulheres), vinte anos de efetivo exerccio do servio pblico, dez anos na carreira e cinco de efetivo exerccio no cargo em que se dar a aposentadoria. Tambm tm direito integralidade os que forem casos de invalidez permanente (acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa e incurvel). Finalmente, a PEC Paralela permite a integralidade para ingressantes no servio pblico antes de dezembro de 1998, desde que tenham 35 anos de contribuio (30 para mulher), 25 anos de efetivo exerccio no servio pblico, 15 na carreira e 5 no cargo (Souza, 2006). 134 Quais sejam, conforme a EC 41/03, 35 anos de contribuio (30 anos para mulher), 20 anos de efetivo exerccio no servio pblico, dez anos de carreira e cinco no cargo, alm de idade mnima (60 anos para homens, 55 para mulheres). E, conforme a PEC Paralela (EC 47/05), com menos de 60 anos (menos de 55 anos para mulher), 35/30 anos de contribuio, 25 anos de exerccio efetivo, 15 na carreira e cinco no cargo neste ltimo caso, cada ano que exceder no tempo de contribuio, o servidor poder reduzir um ano na idade mnima (Queiroz, 2005).

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funcionrios, estabelecendo limites de aporte de recursos por parte das patrocinadoras do servio pblico, incluindo concessionrias de servio pblico que viessem a ser privatizadas. Permitiu-se, ainda, a instituio de fundos de penso para associados de entidades sindicais ou profissionais 135. J mencionadas anteriormente, as Leis Complementares 108/01 e 109/01 foram aprovadas para regulamentar os princpios da EC 20/98. A LC 108/01 regulamenta as relaes a relao entre entes pblicos (Unio, estados, Distrito Federal, municpios, autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e outras entidades) e suas Entidades Fechadas de Previdncia Complementar (EFPCs). Regulamenta tambm as EFPCs patrocinadas por empresas privadas concessionrias ou permissionrias de prestao de servios pblicos, e determina a natureza jurdica das EFPCs e sua estrutura organizacional. O custeio do plano de benefcios e a despesa administrativa correro por conta do patrocinador e participantes, inclusive assistidos (beneficirios), e prev paridade na contribuio (participantes podem fazer aportes adicionais, sem contrapartida do patrocinador, cuja contribuio no pode ser superior do participante) (Beltro, et. all. 2004).
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Art. 40 14 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, desde que instituam regime de previdncia complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, podero fixar, para o valor das aposentadorias e penses a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201. 15 Observado o disposto no art. 202, lei complementar dispor sobre as normas gerais para a instituio de regime de previdncia complementar pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, para atender aos seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo. Art. 202 O regime de previdncia privada, de carter complementar e organizado de forma autnoma em relao ao regime geral de previdncia social, ser facultativo, baseado na constituio de reservas que garantam o benefcio contratado, e regulado por lei complementar. (...) 2 As contribuies do empregador, os benefcios e as condies contratuais previstas nos estatutos, regulamentos e planos de benefcios das entidades de previdncia privada no integram o contrato de trabalho dos participantes, assim como, exceo dos benefcios concedidos, no integram a remunerao dos participantes, nos termos da lei. 4 Lei complementar disciplinar a relao entre a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios, inclusive suas autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de previdncia privada, e suas respectivas entidades fechadas de previdncia privada. 5 A lei complementar de que trata o pargrafo anterior aplicar-se-, no que couber, s empresas privadas permissionrias ou concessionrias de prestao de servios pblicos, quando patrocinadoras de entidades fechadas de previdncia privada. 6 A lei complementar a que se refere o 4 deste artigo estabelecer os requisitos para a designao dos membros das diretorias das entidades fechadas de previdncia privada e disciplinar a insero dos participantes nos colegiados e instncias de deciso em que seus interesses sejam objeto de discusso e deliberao. (Emenda Constitucional n. 20, de 15/12/1998. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc20.htm. Acesso em 17/11/2010).

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A LC 109/01 revoga as leis 6.435/77 e 6.462/77, e define as novas regras da previdncia complementar, tanto para as EFPCs quanto para as EAPCs. Como inovaes principais, a LC 109/01 traz: a criao da figura do instituidor (da EFPC); o direito participao dos trabalhadores nos conselhos das entidades; estrutura organizacional mnima ou padro; plano de benefcios na modalidade de contribuio definida; direito portabilidade (resgate, quando se rompe o vnculo empregatcio com o patrocinador ou associativo com o instituidor, os recursos acompanham o participante) e benefcio proporcional diferido (vesting, o benefcio proporcional assegurado ao

participante/associado que se desliga da patrocinadora/instituidora); e permisso para transferncia de recursos de entidades fechadas para abertas (Beltro, et. all. 2004). Para Matijascic (2002), as Leis Complementares 108 e 109 trazem importantes modificaes no arcabouo jurdico-institucional da previdncia complementar.

Possibilitam a substituio do regime previdencirio dos servidores da Administrao pblica direta por EFPCs. Sindicatos e associaes tambm podem criar EFPCs. A adeso aos fundos de penso previstos pela legislao facultativa. Observa-se, contudo, que quando (ou se) for institudo um regime de previdncia complementar para determinado ente governamental, seus servidores tero cobertura at o teto do INSS, e, para no verem seus rendimentos carem significativamente, provavelmente aderiro ao fundo de penso na parcela que exceder este valor. Atualmente, existe o Projeto de Lei 1.992/2007, de autoria do Governo, que institui o regime de previdncia complementar para os servidores federais, autorizando a criao da Fundao de Previdncia Complementar do Servio Pblico Federal (FUNPRESP). Analisando tal projeto, que est tramitando no Legislativo, Morais (2007) sugere haver grandes dificuldades a serem contornadas pelo mesmo entre as quais um fator que pode calar fundo ao Governo, que o do custo de transio, o qual tem chances razoveis de ser ainda maior do que o prprio custo de manuteno do atual sistema. possvel concluir, em concordncia com ampla literatura sobre o assunto, que a reforma Lula, no tocante aos seus pilares essenciais, completou a reforma FHC, efetivando medidas que j haviam sido propostas no Governo anterior. Em ambos os Governos, a poltica geral relativa previdncia social teve como diretriz fundamental a conteno de gastos pblicos nesta rea, aumentando o tempo de contribuio, dificultando o acesso 228

aposentadoria e diminuindo os valores de benefcios diversos. Por sinal, em que pesem as alteraes significativas representadas pelas reformas FHC e Lula sobre o sistema previdencirio, parece razovel sugerir que elas no chegaram a provocar mudanas estruturais, e sim apenas nos parmetros do sistema j existente. Debruando-se sobre as reformas efetuadas no Governo FHC, Matijascic lembra que
No [foi] criado um novo pilar ou camada com base em contas individuais, contribuies definidas e no regime de financeiro de capitalizao que obrigue ou estimule os segurados a se filiarem a um novo sistema. As opes se restringiram a dificultar o acesso aos benefcios, reduzir seu valor mediante a mudana na frmula de clculo e prever a constituio de fundos de reserva para auxiliar no financiamento de despesas (Matijascic, 2002, p. 140).

Embora tal constatao se refira reforma FHC, consideramos que possa ser estendida reforma Lula, at por esta ser um complemento da primeira. Por outro lado, verdade que tais reformas abrem o caminho para a expanso do pilar da previdncia complementar, o que leva alguns autores a afirmarem que estaria em curso um processo de privatizao da previdncia social brasileira (como Souza, 2006, e Granemann; Saldanha, 2003). Sobre esta questo, ela ser tratada teoricamente mais adiante. Dando seguimento trajetria percorrida pelos fundos de penso, ser abordado o captulo de tal histria referente ao perodo do Governo Lula. 3. Os fundos de penso no Governo Lula 3.1 O sindicalismo brasileiro e os fundos de penso O contexto em que se d a aproximao entre meios sindicais e a temtica dos fundos de penso o de um arrefecimento do movimento sindical brasileiro, relativamente s suas modalidades tradicionais de ao. O avano da reestruturao produtiva em alguns dos setores em que o sindicalismo cutista deitava suas razes mais profundas, e, principalmente, a situao econmica, que, nos anos de 1990, aprofunda o nvel e durao do desemprego e a precarizao dos empregos, acabam impondo uma postura defensiva. Como j fartamente relatado, o sindicalismo brasileiro passar a priorizar cada vez mais os canais do dilogo, do propositivismo e da moderao como norte das aes. Buscando sair das cordas, o movimento sindical tambm tentar atuar em outros espaos, como cmaras setoriais e instituies pblicas (como o oramento participativo).

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Neste ambiente floresce a disposio de lideranas sindicais em se envolver com o tema da previdncia social e dos fundos de penso. Para Grn (2003b), o interesse sindical pelos fundos de penso manifestava-se em uma tentativa por fazer passar como natural a extenso de seu mandato como representante dos trabalhadores da esfera sindical para a esfera previdenciria (privada). Este processo, que comea no setor bancrio, espalha-se para outras categorias. Para Jardim (2008), desde meados dos anos 90 determinados segmentos sindicais passam a se interessar pela criao e gesto de previdncia privada, sobretudo dos fundos de penso, inserindo tais preocupaes na pauta sindical. O mapeamento emprico realizado por esta autora revela que sindicatos nos setores bancrio, eletricitrio, telefnico, petroleiro e (parte do) metalrgico, alm das direes das trs maiores centrais sindicais (Central nica dos Trabalhadores, Fora Sindical e Confederao Geral dos Trabalhadores), passaro a reivindicar a criao de sistemas de previdncia complementar privada para seus associados. ilustrativo deste fenmeno o depoimento de uma entrevistada por Jardim, ligada Banesprev (fundo de penso dos funcionrios do Banespa), para quem, a cultura dos fundos de penso sempre esteve presente na agenda de uma pequena elite do PT (...). Foi o pessoal ligado ao PT que fincou esse debate na Cmara (Jardim, 2007, p. 58). Buscando sintetizar a evoluo do pensamento sindical brasileiro relativamente aos fundos de penso, Jardim (2007) prope as seguintes etapas. No primeiro governo Fernando Henrique (1995-1998), os fundos de penso comeam a ser vistos como um possvel campo de atuao sindical, que se preocupa tambm com os casos de corrupo e falncia enfrentados por alguns fundos. No segundo governo FHC (1999-2002), passa-se a considerar a necessidade de ampliao do mercado de FP e de possibilitar/criar de FP pelos sindicatos. Finalmente, no governo Lula (2003 em diante), os fundos de penso j so considerados como instrumentos de incluso social, e consagrados como forma de fortalecer os sindicatos.

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 possvel observar a evoluo do modo como o sindicalismo especificamente o sindicalismo-CUT concebe o tema da previdncia e dos fundos de penso atravs de seus documentos oficiais, como as resolues dos Congressos da CUT (CONCUTs)136. No 3 CONCUT (CUT, 1988) fala-se em ataques previdncia como parte de um processo de expropriao de riquezas de corte imperialista, imposto aos povos do Terceiro Mundo etc. No 4 CONCUT (CUT, 1991) menciona-se a debilidade financeira da previdncia pblica, causada por desvios de recursos. No 5 CONCUT (CUT, 1994), critica-se a possibilidade de privatizao da previdncia em favor de companhias de seguros privadas, e advoga-se por uma gesto quadripartite do sistema previdencirio pblico (trabalhadores da ativa representados pelas centrais sindicais, aposentados, governo e servidores da Previdncia). No 6 CONCUT (CUT, 1997) j surgem maiores consideraes sobre o tema. Em nome de uma previdncia pblica, solidria e com carter redistributivo de renda, criticamse mecanismos ou iniciativas que reduzam o valor dos benefcios como o fator previdencirio e denuncia-se o fato de fundos de penso e companhias de seguro operarem nos mercados financeiros sem intermediao das instituies financeiras oficiais, e alimentando os fluxos de capitais volteis e seu potencial de desestabilizao de economias etc. (p. 4). E aqui j se prope a formao de cooperativas de fundos de penso complementares (p. 55), que fortaleam as experincias de autogesto ao mesmo tempo em que impulsionem a gerao de empregos. No 7 CONCUT (CUT, 2000) no h meno ao tema dos fundos de penso, enquanto repete-se a crtica a reformas governamentais que impliquem a reduo de direitos previdencirios. No 8 CONCUT (CUT, 2003), j sob o governo Lula, prope-se uma reforma da previdncia que amplie direitos (p. 70). Entre outras propostas, defende-se um teto (20 salrios mnimos) para o benefcio previdencirio, bem como o combate a aposentadorias privilegiadas. importante ressaltar que neste documento a CUT reafirma a defesa por uma previdncia nica o que implica teoricamente na dissoluo do regime prprio dos servidores, ou no mnimo da diminuio das diferenas existentes entre o regime prprio e

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Tais documentos encontram-se em http://www.cut.org.br/documentos-oficiais/11/congressos. Acesso em 21/09/2010.

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o regime geral (INSS). E neste sentido que aparece a proposta de fundos de penso complementares, fechados, sem fins lucrativos e com gesto paritria. No 9 CONCUT (CUT, 2006), ao lado de propostas como a defesa de uma previdncia pblica universal (que contemple trabalhadores rurais, domsticos e donas de casa), do fim do fator previdencirio e da no desvinculao dos benefcios em relao ao salrio mnimo, reconhece-se que a reforma Lula manteve a lgica de retirada de direitos dos servidores pblicos, sem resolver problemas estruturais da Previdncia (p. 24). Em relao aos fundos de penso, defendem-se eleies diretas nas EFPCs. Ao mesmo tempo, porm, defende-se a idia de uma previdncia social nica e pblica (p. 58), aparentemente sem que se considere a existncia de fundos de penso fechados como contraditrios quele ideal. Para Jardim (2007, 2008), o tema dos fundos de penso trabalhado no meio sindical de modo a ser incorporado no iderio dos dirigentes, num processo de construo de justificativas poltica e moral da defesa dos fundos, de sua implementao etc. A educao ideolgica dos sindicalistas neste sentido conta com cursos de formao, como o curso Previdncia Complementar e Regime Prprio, oferecido pela CUT entre 2000 e 2003. Tal curso foi ministrado pela consultoria Globalprev, de Luis Gushiken, e, conforme a pesquisa emprica de Jardim, formou mais de mil sindicalistas por ano na temtica. A apostila de formao, de autoria de Gushiken e de Reinaldo Gonalves (professor da UFRJ), defende a necessidade da participao dos sindicatos nos fundos de penso, vistos como fonte de poder ou agentes de negociao. Por sinal, Gonalves, em outra obra, sustenta que os fundos de penso possam ter, em seu portflio, uma parcela de recursos destinada a investimentos ticos, como empresas de autogesto, cooperativas, estruturas produtivas familiares, assentamentos etc. (Gonalves, 2003, p. 121). Em sua pesquisa, Jardim rene diversos relatos de lideranas sindicais no sentido de promover um casamento entre capital e trabalho, entendendo por isso a interveno do sindicato no universo financeiro, via fundos, de modo a influenci-lo em favor dos interesses da classe assalariada. Este dilogo com o mercado sustentado por Gushiken e Gonalves (apud Jardim, 2007) como uma atuao estratgica voltada para o combate aos males da financeirizao ao defender o uso dos recursos previdencirios em favor da produo, da gerao de empregos etc. Trata-se, no entendimento de Jardim, de uma 232

ideologia de moralizao do capitalismo, expressa na aposta em se lutar contra o capitalismo [ou seus efeitos nefastos para o trabalho] utilizando as prprias armas do mercado (2007, p. 196). Neste momento, o processo de ressignificao de noes como capital e mercado est praticamente completo, levando a uma naturalizao da idia de se administrar o capitalismo favoravelmente ao trabalho. Ou, conforme as palavras de um entrevistado pela prpria autora: se voc no faz o socialismo, tem que administrar as coisas dentro do capitalismo (Informante do Banesprev, citado por Jardim, 2007, p. 199). Os sindicalistas que professam esta crena consideram-na uma forma de aproximao do sindicato em relao aos trabalhadores mais jovens, cujas referncias societais so as do mercado (a linguagem do dinheiro). Com um discurso mais sensvel a este jovem trabalhador (mais individualista, com valores mais marcadamente capitalistas), os dirigentes sindicais ouvidos pretendem inclusive sair do estado de crise de representatividade e de identidade dos sindicatos, ao atualiz-los em relao ao que realmente chama a ateno das geraes mais novas. Jardim ento constata:
O argumento que perpassa o discurso de todos os informantes dessa pesquisa, seja o sindicalista da CUT, da Fora Sindical ou da CGT, que o envolvimento com os fundos de penso e com o mercado financeiro uma forma de lutar contra a especulao e a financeirizao. A construo do argumento passa pela idia do reformismo via mercado. (...) Portanto, fazer uso do prprio capitalismo na luta contra a financeirizao e especulao da economia o novo ethos sindical; utilizar os fundos de penso como incluso social o ethos da moralizao do capitalismo; utilizar os fundos de penso como dispositivo de aposentadoria a nova solidariedade (Jardim, 2007, p. 201).

neste contexto que tomam forma propostas como a da formao de entidades de previdncia complementar fechada por centrais sindicais (CUT-Prev, Foraprev), a insero de representantes do trabalho organizado no Conselho Monetrio Nacional, no Conselho Administrativo da Bovespa, a formao de clubes de investimento (para investidores-trabalhadores) etc. (Jardim, 2007). A despeito de suas intenes, a capacidade de interveno ou o poder detido pelas instncias sindicais em tais ambientes seria limitada, o que faz Jardim elaborar a hiptese de que se trata de uma estratgia (a sindical) de efeitos maiores sobre o ambiente interno (o meio sindical) do que externo (o mercado), e com motivaes menos economicistas (busca por lucro ou ganho material pessoal) e mais polticas e morais (a crena de fato 233

em uma moralizao do capitalismo e das finanas, e no fortalecimento do trabalho organizado). Ou seja, tratar-se-ia de uma resposta crise de estratgias, de identidade e de representatividade/legitimidade pelo que passa o sindicalismo, buscando-se, com isso, recuperar nveis mais elevados de sindicalizao, de esprito associativo etc. (Jardim, 2007). Em suma, estas novas estratgias experimentadas pelo movimento sindical fazem com que o sindicalismo se debruce sobre as seguintes questes: 1) criao de fundos de penso para seus associados; 2) gesto de fundos de penso j existentes, por meio de Conselhos Deliberativos e Fiscais; 3) atuao no campo da governana corporativa, visando legitimar sua presena em espaos do mercado financeiro (conselhos dos fundos de penso, conselhos da Bovespa, CMN etc.); atuao na frente da responsabilidade social, ao defender o investimento dos recursos dos fundos de penso em atividades socialmente responsveis, sustentveis, ticas etc. (Jardim, 2007). 3.2 A elite sindical dos fundos de penso No Brasil, uma gama de lideranas e instituies sociopolticas 137, sindicais e empresariais 138 cumpre a funo de desenvolver o conjunto de idias e valores que sustentaro a defesa, divulgao, expanso e consolidao dos fundos de penso e de temas correlatos. No meio sindical, contudo, encontra-se a nata dos gurus dos fundos. Existe um segmento de sindicalistas que funcionaria como ncleo duro do processo de disseminao e popularizao da temtica dos fundos de penso. Realizando um trabalho cotidiano, e contando com o apoio do Governo e de instituies diversas atuantes no mercado de fundos de penso, tal elite sindical se encarregaria de, num primeiro momento, desenvolver a ideologia legitimadora dos fundos, e num segundo momento,

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Instituies como a ABRAPP (Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar, fundada em 1977 com o objetivo de formar, orientar e organizar politicamente as EFPCs), a ANAPAR (Associao Nacional dos Participantes de Fundos de Penso, nascida em 2001, para representar e defender interesses dos participantes dos fundos de penso, entre ativos e aposentados), o Sindapp (Sindicato Nacional das Entidades Fechadas de Previdncia Privada, criado em 1984, para a defesa legal das EFPCs, alm de para a promoo de estudos sobre o tema e coordenao de esforos das entidades), e o ICSS (Instituto Cultural de Seguridade Social, fundado em 1992 pela ABRAPP, para promover o desenvolvimento da cultura previdenciria no pas) (http://www.abrapp.com.br. Acesso em 20/09/2010). 138 Entre as quais estariam o Instituto Brasileiro de governana corporativa surgido em 1999 (antes era o Instituto Brasileiro de Conselheiros de Administrao), para difundir prticas de governana , e o Instituto Ethos nascido em 1998, para promover no meio corporativo prticas relativas responsabilidade social.

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partir para um trabalho de reconverso de lideranas sindicais ao novo corpo de idias estabelecido (Jardim, 2007). E quem comporia este ncleo duro? Em geral, so sindicalistas oriundos do setor bancrio de So Paulo, militantes histricos do Partido dos Trabalhadores, com formao na FGV/SP, e de classe mdia. A seguir e em menor grau, tm-se sindicalistas vindos de setores como o de telecomunicaes e urbanitrio. Trata-se de lideranas que passam a freqentar ambientes empresariais, a realizar leituras relacionadas ao mercado e a se convencerem (a si e a outrem) da necessidade de se ampliar o arco de aes a serem desempenhadas pelos sindicatos, em direo ao mundo financeiro. No obstante, seguem como militantes sindicais tradicionais, que vo s ruas, lideram greves, dirigem campanhas salariais etc. Jardim (2007) constri um quadro com os principais nomes desta elite sindical e poltica defensora dos fundos de penso, descrevendo sinteticamente sua origem e papis desempenhados. til reproduzi-lo aqui, como se segue (Quadro 5).

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Quadro 5 A elite sindical e poltica dos fundos de penso, nomes, atuao e trajetria poltica
Nome Lula Cargo* Presidente do Brasil Atuao em Previdncia Privada - Regulamentao das LCs 108 e 109/2001 - Prope que o movimento sindical repense comportamento / dilogo com mercado financeiro - Aprovao dos fundos de penso para servidores na reforma de 2003 - Relator da Comisso da Reforma da Previdncia Social de 2003 - Apoiou Chapa do PT nas eleies da Previ em 2002 - Atuou como Ministro da Previdncia durante a Reforma de 2003 - Atuou como deputado federal na aprovao das LCs 108 e 109 - Apoiou Chapa do PT nas eleies da Previ em 2002 - Tido como ala conservadora - Estimula dilogo com mercado financeiro - Organizador de livro sobre fundos de penso (2002) - Um dos criadores da Previg (setor energtico) - Realizou a reestruturao da SPC - Desde 1997 defende a implantao de FP - Ministra cursos sobre FP para a CUT - Proprietrio de consultoria em previdncia - Apoiou Chapa do PT nas eleies da Previ em 2002 - Defende a aplicao dos recursos dos fundos em PPP [parcerias pblicoprivadas] - FP como ferramenta da implantao de PPP Trajetria Ex-sindicalista (metalrgico do ABC); lder das greves de 1978-80

Jos Pimentel

Deputado (PT)

Federal

Ex-bancrio (BB); deputado federal

ex-sindicalista;

Ricardo Berzoini

Ministro da Previdncia Social Ministro do Trabalho Ministro da Previdncia Social

Foi presidente do sindicato dos bancrios de SP e presidente da Confederao Nacional dos Bancrios

Antonio Palocci Adacir Reis

Ministro da Fazenda Secretrio de Previdncia Complementar

Ex-presidente do bancrios de SP

sindicato

dos

Luiz Gushiken

Secretrio Comunicao (Secom)

da

Advogado, especialista em direito previdencirio e previdncia complementar; ex-assessor de Gushiken; atuante ativo nos FP; tido pelo sistema como guardio dos fundos Ex-sindicalista; Ex-presidente do sindicato dos bancrios de SP; grande interlocutor dos FP no governo Lula

Carlos Lessa

Presidente BNDES

do

Guido Mantega

Jos Dirceu

Ministro do Planejamento Presidente do BNDES Ministro da Fazenda Chefe da Casa Civil

Professor/economista; considerado representante da ala desenvolvimentista no governo Lula Professor/economista; Assessor econmico do Partido dos Trabalhadores e de Lula

Aloizio Mercadante

Senador

- Escreveu artigos na imprensa e participou de seminrios organizados pelo PT em defesa dos fundos de penso - Lder do Senado - Atuou na aprovao da Reforma de 2003 e na aprovao das PPPs - Apoiou Chapa do PT nas eleies da Previ em 2002

Atuou no movimento estudantil; exilado na ditadura; foi deputado estadual e federal; foi presidente do PT Professor de Economia (Unicamp); Assessor econmico do Partido dos Trabalhadores

Fonte: Jardim (2007), com adaptaes. * - Cargos ocupados nos dois mandatos de Lula.

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Alm destes nomes, na CUT destacam-se figuras como Joo Antonio Felcio (expresidente da CUT) e Gilmar Carneiro. O primeiro, ex-presidente da APEOESP (Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de So Paulo), escreve em jornais, revistas e livros, bem como ministra palestras sobre o tema dos fundos de penso. E Carneiro (expresidente do sindicato dos bancrios paulista, e quadro do secretariado cutista) um dos maiores responsveis pela articulao do plano de previdncia da CUT (CUT-Prev). A elite sindical brasileira dos fundos de penso tambm busca aprofundar seus contatos com o sindicalismo de outros pases em busca de apoio poltico e simblico e de know-how para o projeto de implementao dos fundos no pas. A busca de interlocuo se faz com meios sindicais franceses, norte-americanos e canadenses, principalmente, conforme o amplo e profundo levantamento feito por Jardim (2007). interessante notar que, enquanto o sindicalismo-CUT procura se referenciar mais nos exemplos francs e canadense, sindicalistas da Fora Sindical se apiam de modo mais declarado em seus pares norte-americanos. Jardim considera que provvel que todos busquem inspirao em geral nas mesmas fontes, indistintamente, mas que entre os meios sindicais cutistas haveria certo desconforto (um tabu da explicitao) em relao aos Estados Unidos. J o exemplo francs aparentemente confere um simbolismo de esquerda mais adequado aos propsitos de legitimao do iderio dos fundos de penso no Brasil (Jardim, 2007) 139. No obstante as reservas relativas experincia norte-americana (ou a reservas em explicitar tal fonte de inspirao), os meios cutistas realizam eventos diversos em parceria com entidades como a AFL-CIO norte-americana, e a Confederao dos Sindicatos Nacionais de Quebec (Canad), em que contam com a participao de dirigentes sindicais destes pases. Gushiken afirma no material de difuso dos fundos de penso no meio sindical que os sindicatos americanos participam ativamente e de forma paritria no controle dos fundos (Jardim, 2007). Um juzo que, a exemplo do cenrio francs, no exatamente corresponde realidade emprica daquele pas, conforme a literatura aqui visitada, sobre o envolvimento do sindicalismo norte-americano com os fundos de penso,

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Embora, como constate a prpria autora, bem como a descrio do cenrio previdencirio francs (feita anteriormente nesta tese), a Frana no seja o melhor exemplo de aproximao entre sindicalismo e mercado, dado que l existe muita resistncia do sindicalismo aos fundos de penso ou a frmulas de mercado similares como modalidades de interveno do trabalho organizado.

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o ativismo acionarial, governana corporativa etc. Mas que serve como potente vetor de legitimao ao tema. Ainda em relao ao intercmbio com o sindicalismo estrangeiro, h de se mencionar a reflexo sobre o modelo de fundos de penso brasileiro em perspectiva comparada. Os maiores fundos de penso nacionais, surgidos nos anos 70, foram planos fortemente inspirados nos fundos de penso norte-americanos, e criados claramente com o propsito de gerar poupana interna e buscar rentabilidade. Mas, com a entrada de dirigentes sindicais cutistas ou petistas na direo de fundos como Previ, Petros e Funcef, d-se uma hibridizao dos mesmos. Tais sindicalistas trazem influncias como a do sindicalismo de Quebec, que pretendem aliar proteo social, solidariedade e risco/especulao num mesmo desenho conceitual. Por outro lado, eles j viriam com a ideologia da moralizao ou humanizao do capitalismo, da canalizao dos investimentos para a produo, para o social etc. Para Jardim (2007), lembram o estado de coisas da poupana salarial francesa 140. Neste sentido, como convm natureza brasileira, o modelo de fundos de penso por aqui poderia ser considerado um hbrido, incorporando inspiraes francesas, norte-americanas e canadenses. 3.3 O Governo Lula e sua estratgia geral relativa aos fundos de penso 3.3.1 Fundos de penso como promotores do desenvolvimento Em seu programa de governo de 2002, a candidatura Lula mencionava os fundos de penso como elemento-chave para se promover o desenvolvimento econmico. Naturalmente, o desenvolvimento dos fundos implicava uma profunda reformulao do sistema previdencirio (PT, 2002, p. 18). Neste sentido o programa de governo da candidatura Lula declarava abertamente suas diretrizes para encaminhar a reforma previdenciria: por um lado, propunha-se a criao de um sistema bsico universal, pblico, compulsrio, para todos os trabalhadores brasileiros, do setor pblico e privado. Por outro lado, em complemento ao sistema pblico universalizado, aos trabalhadores
140

Conforme nossa interpretao acerca da descrio de Jardim (2007), a poupana salarial seria uma denominao que busca justificar a atuao e associao de trabalhadores no mundo financeiro como investidores, acionistas etc. revestindo-a com o manto do popular e do social, realando o seu carter originrio na figura do salrio e mantendo a sacralidade da noo de pblico na cultura poltica dos sujeitos sociais. Na prtica, pouco se diferiria de um fundo de penso.

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tanto do setor pblico como do privado, (...) haver o sistema de planos complementares de aposentadorias (PT, 2002, p. 18 [grifo nosso]). No item do programa de governo intitulado, O fortalecimento da economia nacional, os fundos de penso comporiam uma das trs frentes 141 propostas pelo governo para fortalecer a economia nacional, ou seja, a ampliao das fontes de financiamento internas, como meio de superar a dependncia de recursos externos (PT, 2002, p. 33). Os fundos de penso fariam parte do esforo do novo governo em ampliar a poupana domstica, somando-se existncia dos fundos de poupana compulsria (Fundo de Garantia por Tempo de Servio - FGTS e Fundo de Amparo ao Trabalhador, o FAT) no financiamento de longo prazo da economia nacional (PT, 2002). Tambm em 2002, no documento intitulado O mercado de capitais como instrumento do desenvolvimento econmico, firmado em conjunto por representantes da candidatura Lula e da Bovespa, o futuro governo petista uma vez mais lembraria a importncia dos fundos de penso em seus planos econmicos. Lembrando a necessidade de se desenvolver o mercado de capitais como parte da estratgia de

crescimento/desenvolvimento econmico, o documento reafirma o esforo a ser feito para se fortalecer a poupana voluntria nacional (fundos de penso, de investimento, previdncia aberta etc.), mobilizando recursos para o financiamento de investimentos privados. Em complemento ao sistema previdencirio pblico e universal, dever-se-ia incentivar a constituio e desenvolvimento dos fundos de penso, de modo que eles tivessem um papel relevante para o financiamento da atividade produtiva, por meio da participao relevante no mercado de capitais 142. Em 2003, ano da Emenda Constitucional 41, Ricardo Berzoini, ento Ministro da Previdncia Social, e Adacir Reis, Secretrio de Previdncia Complementar, reiteravam o apoio do novo governo poltica de constituio de novos fundos de penso. Destacavam seu papel na modernizao do sistema previdencirio brasileiro e de poupana interna de longo prazo para investimentos na atividade produtiva, na infra-estrutura e na ampliao do crdito143.

141

As outras duas frentes seriam a capacitao tecnolgica das empresas nacionais e a reconstruo da infraestrutura econmica do pas (PT, 2002). 142 http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u57382.shtml. Acesso em 25/10/2006. 143 A nova Previdncia Complementar. Folha de S. Paulo, 10/06/2003.

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Em outubro de 2006 o presidente da Petros144 Wagner Pinheiro, afirmava que os fundos de penso devem aumentar os investimentos em infra-estrutura145, reafirmando a idia dos fundos como fomentadores do desenvolvimento nas agendas do governo e dos dirigentes dos fundos. Neste sentido, dando continuidade ao movimento iniciado no primeiro Governo Lula, o programa de governo da candidatura Lula em 2006, embora no mencionasse diretamente os fundos de penso, propunha regulamentar a previdncia complementar de servidores pblicos instituda pela reforma de 2003 (PT, 2006). A reforma da previdncia, a propsito, foi apresentada, pelos seus defensores governistas (como Jos Genono e Jos Dirceu), como um movimento impulsionado simultaneamente por questes de equilbrio oramentrio ou auto-sustentao financeira, de correo de distores ou justia social, e de uso dos recursos para investimentos produtivos (Jardim, 2007, p. 166). A valorizao dos fundos de penso por Lula apareceu em seus primeiros discursos como presidente.
Estejam certos que nunca antes na histria deste pas se discutiu tanto sobre fundos de penso, como vamos discutir nos prximos anos. Primeiro, tentando incentivar as mais diferentes categorias de trabalhadores do nosso pas a criarem o seu prprio fundo. E isso um trabalho, eu diria, de uma grandeza incomensurvel. Segundo, discutindo mais seriamente com nossos parceiros de outros pases que tambm participam de fundos de penso, para que a gente possa fazer parcerias e muitos investimentos no nosso pas. Terceiro, para que a gente discuta, de uma vez por todas, como os fundos podem ajudar a resolver parte dos problemas que parecem insolveis no nosso pas (...). Os fundos de penso podem comear a pensar que o seu papel daqui para frente dever ser mais nobre, do ponto de vista social, do que foi at os dias de hoje (Lula apud Jardim, 2007, p. 160).

A disposio do Governo Lula em, conforme sugere Jardim, realizar uma moralizao ou humanizao do capitalismo por conta de sua apropriao pelos trabalhadores, aparece de modo cristalino no argumento de Leonardo Andr Paixo, Secretrio de Previdncia Complementar entre 2006 e 2008, acerca do papel a ser desempenhado pelos fundos previdencirios complementares.
A ampliao da previdncia complementar, em especial da previdncia associativa, poder significar, no longo prazo, a transformao de muitos brasileiros em investidores, fazendo surgir o fenmeno do capitalismo social. Com isso, o prprio pas pode mudar de caractersticas, deixando de ser uma nao de empregados e subempregados para se transformar em uma nao de investidores e empresrios
144 145

O Fundo de penso dos funcionrios da Petrobras. Revista Carta Capital, 25 de outubro de 2006.

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(ainda que apenas por intermdio de seus planos de benefcios de previdncia complementar). (...) Ora, o capitalismo social, por intermdio dos fundos de penso, um meio extremamente eficiente de superar o conflito (relativamente) anacrnico entre capital e trabalho. A superao se d pela conquista do capital pelos trabalhadores, por intermdio dos recursos acumulados em seus planos de benefcios. (Paixo, 2007, p. 18).

Tal declarao parece em sintonia com a posio de Lula em relao ao sindicalismo, quando, j como presidente, afirmou que o tempo de ser sindicato apenas de contestao j passou, e que a histria est a exigir tanto dos trabalhadores quanto dos empresrios outra cabea, outra forma de entendimento, pela qual o movimento sindical brasileiro deveria extrapolar os limites do corporativismo, possibilitando a construo de consensos 146. O corporativismo que Lula critica possivelmente se refere a posturas que, ao pressuporem uma diferenciao essencial entre as classes, impliquem um antagonismo estrutural entre elas. Consensos seriam possveis entre trabalhadores e empresrios, mesmo porque a diferena entre ambas as classes seria cada vez mais discutvel ou relativa. Afinal, num quadro de capitalismo social, humanizado ou moralizado, o capital trabalha ou seja, convocado a ser utilizado produtivamente, para gerar empregos, renda e prosperidade geral enquanto o trabalho investe ou seja, estimulado a se tornar capital, a adquirir parcela dos lucros. Trata-se de uma viso semelhante noo de capitalismo social de Paixo (2007), a qual, como este declara, est prxima de outro conceito, o de sociocapitalismo, de Paulo Rabello de Castro. Eis como Castro define o sociocapitalismo.
O capitalismo de (muitos) scios. Diferente do socialismo, que prope socializar os meios e as decises de produo, o Sociocapitalismo tenta socializar os lucros e a acumulao de capital. O Sociocapitalismo visceralmente distinto, portanto, da proposta de estatizar os processos produtivos, pois opta por compartilhar resultados, ao longo do tempo, por intermdio da acumulao entre muitos scios. (Castro apud Paixo, 2007, p. 3, grifos nossos).

Argumentando a favor dos fundos de penso, Lula declara: temos que discutir a utilizao social desse dinheiro [fundos] (Valor Econmico, 29/05/2003, citado por Jardim, 2007, p. 163, grifo nosso). E acrescenta que o trabalhador, em um mundo dominado por mercados invisveis, deve ter um instrumento maior que o direito indenizao ou greve. Ter dinheiro parte do poder no mundo globalizado e capitalista (Idem, p. 164).
146

Tais passagens, ditas por Lula quando do lanamento do Frum Nacional do Trabalho, foram registradas por Silveira, W. Lula critica sindicalismo de contestao. Folha de S. Paulo, 30/07/2003 (Caderno Dinheiro).

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Os grifos feitos so indicativos, em nosso entender, daquela postura realista, em direo ao mercado (em vez de ideolgica/em direo ao Estado), que caracterizaria o novo sindicalismo, inclusive j feito governo (ou seja, enquanto gestor do Estado). Ou seja, um governo que deve subsumir o Estado (o plano do pblico, ideolgico, generalista) ao mercado (o plano do privado, interessado, particularista), ambiente em que se localizam os sujeitos da sociedade civil, orgulhosos de sua autonomia. Na verdade, conforme aponta a pesquisa emprica realizada por Jardim (2007), a aproximao entre Governo Lula, suas bases sindicais e o mundo financeiro no se restringe aos fundos de penso. Existe, em vez disso, um amplo movimento de convergncia de interesses com diversas instncias do mercado das finanas, a ponto de a autora constatar uma quase impossibilidade, sob o Governo Lula, de se pensar a nao fora do mercado financeiro. A clebre Carta ao Povo Brasileiro, em que Lula, ento candidato nas eleies de 2002, se comprometia a cumprir as obrigaes dos governos anteriores relativas ao mercado (contratos etc.) e ao Fundo Monetrio Internacional, e a visita de Lula Bolsa de Valores naquele mesmo ano, foram eventos sintomticos da disposio em se promover uma popularizao do mercado de capitais. E, j como governante, a gesto Lula inaugurar medidas diversas neste sentido. Jardim (2007) cita programas ou polticas como as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs), o Programa Nacional de Microcrdito, o Banco Popular, o estmulo participao de trabalhadores no mercado acionrio e a clubes de investimento, e a criao da Bolsa de Valores Sociais, como um arco de aes que buscaram efetivar a inteno do governo em bancarizar as classes populares. Ou, em outras palavras, de se promover a incluso social pela via do mercado. 3.3.2 Parcerias Pblico-Privadas Em relao Parceria Pblico-Privada (PPP), esta foi concebida como alternativa deficincia do Estado em prover recursos para investimentos em infra-estrutura147. Os
147

Institudas no Brasil pela Lei 11.079/2004, as PPPs so uma forma de contratao pela qual o Governo transfere a uma empresa privada a atribuio de realizar um projeto de interesse pblico. O parceiro privado fica responsvel pelos investimentos e pela gesto do negcio, podendo ser remunerado por tarifas cobradas dos usurios ou por contraprestao pblica. uma espcie de concesso, prevista para empreendimentos de

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fundos de penso teriam o importante papel de atuarem como fonte de poupana para alavancar o processo de concentrao de recursos para investimento. Conforme a imprensa, a primeira PPP a ser firmada no Brasil iniciou-se em setembro de 2010, com a abertura, pelo governo, de envelopes com propostas econmicas e tcnicas para um projeto de irrigao em Petrolina (PE)148. De acordo com levantamento de Jardim (2007), os dirigentes dos trs maiores fundos do pas viram com entusiasmo a possibilidade de investimento em PPPs. Para a autora, a PPP pode ser interpretada como mais uma evidncia do movimento de moralizao dos recursos dos fundos, retirando-os de usos ilegtimos, como a especulao financeira, e canalizando-os para a atividade produtiva, geradora de empregos e renda etc. 3.3.3 Microcrdito e Economia Solidria Em relao ao microcrdito, Jardim (2007) destaca as iniciativas do governo Lula em estender linhas de crdito para trabalhadores rurais, pessoas de baixa renda e libertos do regime de escravido. Outras iniciativas, como a da Prefeitura de So Paulo (So Paulo Confia), buscavam estimular o empreendedorismo e a atividade econmica de pequenos empresrios (comerciantes, cabeleireiros, etc.). importante ressaltar as ligaes existentes entre a questo do microcrdito e a perspectiva da economia solidria, inclusive para compreender parte dos fundamentos terico-ideolgicos que animam esta frente de interveno do Governo Lula. Estudando as razes histricas da economia solidria e de seu aparecimento no Brasil, Lechat (2002) registra o aparecimento da noo de economia de solidariedade na literatura brasileira pela primeira vez em 1993. Em 1996, a proposta de economia solidria elaborada por Paul Singer constava no programa de governo do PT quando das eleies municipais na cidade de So Paulo. Neste sentido, Barbosa (2006) elenca uma srie de governos municipais e estaduais populares ou de esquerda, principalmente do PT, que implementaram programas de fomento ao empreendedorismo popular, destinados ao comrcio ambulante, pequenas
valor no menor que 20 milhes de reais, e por um tempo mnimo de 5 anos (e mximo de 35 anos) para realizao e explorao econmica, com posterior retorno do empreendimento ao Estado (STN, 2008). 148 http://ultimosegundo.ig.com.br/politica/governo+lula+deve+fechar+primeira+parceria+publicoprivada/n12 37779769442.html. Acesso em 24/09/2010.

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oficinas, servios autnomos, artesanato, confeces de costura etc., sob a forma de associaes, cooperativas ou pequenas empresas baseadas na auto-gesto. Programas de gerao de renda ganham impulso especial em 1993, a partir de discusses no interior do CODEFAT (Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador), que dirigiu recursos do FAT para o microcrdito, a financiar aes promotoras de renda e ocupao, sob a gide do PROGER (Programa de Gerao de Emprego e Renda, iniciado em 1994) e por intermdio de instituies financeiras federais (Banco do Brasil, BNDES etc.). No programa de governo da candidatura Lula em 2002 o tema tambm aparece: o apoio s formas de organizao da atividade econmica fundada nos pequenos e mdios empreendimentos e na economia solidria constitui uma dimenso central do novo modelo de desenvolvimento (...).. E defende-se, ali, o apoio do governo a tais formas de produo, propondo-se o acesso dos pequenos empreendimentos s tecnologias de produo, marketing e financiamento, atravs da capilarizao da rede bancria, com burocracia e taxas facilitadas (PT, 2002, p. 31). Esta frente de atuao, por sua vez, corresponde aos anseios de uma pequena multido de Organizaes No-Governamentais, Igreja e movimentos sociais, aliando os temas do microcrdito e do cooperativismo/associativismo (Gaiger, 2004). Igualmente, para Barbosa (2006) h uma verdadeira demanda por polticas pblicas de microcrdito ou fomentadoras da economia popular, apresentada por aquelas entidades, vrias das quais inclusive j haviam ensaiado experimentaes no mbito do pequeno empreendimento.
No tocante s experimentaes da sociedade elas ganham sentido no amplo processo reformista dos anos de 1990, que desqualificou o Estado enquanto instncia poltica e de proteo social, e no giro dos movimentos sociais na perspectiva de uma ao mais testemunhal mostrar pragmaticamente como se faz. Floresceram entidades, associaes e organizaes novas e reestruturadas, ocupadas com a prtica de gesto de programas sociais, velando pelo que se chamava fortalecimento da sociedade civil. (Barbosa, 2006, p. 105, grifos nossos).

Aqui se revela mais uma vez o que descrevemos como uma oposio geral, feita pelos novos movimentos sociais, entre os mbitos da sociedade civil (o suposto mundo das demandas imediatas, ancoradas por interesses reais) e do Estado (o plano de antigas e ideolgicas reivindicaes, formulaes doutrinrias, estratgias etc.). Sempre com aquele sendo o plo positivo, valorizado pelos sujeitos sociais, eclipsando o segundo (plo negativo). 244

Para Singer (2001, p. 126), os postos de trabalho (assalariados ou por conta prpria) exigem uma acumulao prvia de capital, no sentido vulgar de meios de produo e de subsistncia, produzidos antes que o trabalho em questo d algum fruto. A gerao de postos de trabalho no capitalismo contemporneo dever-se-ia basicamente a trs acumuladores: Estado, capital e o autnomo. A economia solidria deriva desta acumulao autnoma, a qual seria regida, conforme o autor, pela oferta da fora de trabalho. Como forma de combate ao desemprego, Singer destaca que os governos estariam destinando cada vez mais recursos para a reprofissionalizao de desempregados e proviso de capital inicial para que possam se estabelecer por conta prpria.
De uma forma geral, possvel e necessrio encontrar formas de quebrar o isolamento da pequena e microempresa e oferecer a elas possibilidades de cooperao e intercmbio que aumentem suas probabilidades de xito. O nome genrico que damos a esta nova forma de organizao econmica economia solidria. A idia bsica assegurar a cada um mercado para seus produtos e uma variedade de economias externas, de financiamento a orientao tcnica, legal, contbil etc., atravs da solidariedade entre produtores autnomos de todos os tamanhos e tipos (Singer, 2001, p. 132).

No por acaso, portanto, Singer assumiu a Secretaria Nacional de Economia Solidria, fundada pelo governo Lula em 2003, no mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego. verdade que a questo do microcrdito no se resume s polticas pblicas fomentadoras da economia solidria enquanto esta entraria no plano do microcrdito voltado para o pblico e para o cooperativismo, h o microcrdito situado no plano da competio ou do mercado (Bittencourt, 2005). Mas h uma relao indiscutvel entre ambos. Conforme uma apresentao sobre a poltica de microcrdito e microfinanas do Governo Lula, feita por Gilson Bittencourt (secretrio-adjunto de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda), est entre os objetivos desta poltica o fomento do cooperativismo e da incluso social e econmica (Bittencourt, 2005). 3.3.4 Bolsa Popular e FGTS Conforme a pesquisa de Jardim (2007), o dilogo entre esquerda e mercado financeiro tem tambm, como outras frentes, a aproximao entre as perspectivas do governo Lula e da Bolsa de Valores. A Bolsa Popular seria um programa destinado a ampliar a participao dos trabalhadores e pequenos investidores no mercado de capitais, popularizando a Bovespa.

245

Neste esforo poderia ser includa a proposta de uso dos recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio) para a compra de aes em bolsa. Sobre o uso de recursos do FGTS para aplicaes financeiras, a ANAPP (Associao Nacional de Previdncia Privada) prope, em 2005, o uso de parte do Fundo para a aquisio de planos de previdncia privada para os funcionrios. Desde 2003 a idia da compra de aes com recursos do FGTS bem sendo debatida no parlamento brasileiro 149. O projeto, que prev a aquisio de aes de empresas pelos trabalhadores atravs de linhas de crdito do BNDES e com recursos do FGTS, foi encaminhado pela Bovespa Cmara por intermdio do deputado Paulo Bernardo Silva (PT) (Jardim, 2009). Em maro de 2010, a Cmara havia aprovado uma emenda ao Projeto de Lei 5941/09, permitindo aos trabalhadores utilizarem at 30% do saldo de suas contas do FGTS para adquirir aes da Petrobras, por meio de Fundos Mtuos de Privatizao 150, como parte do processo de capitalizao da companhia 151. Mas aqui surgiram resistncias, do setor de construo e no seio do prprio governo, ou de gestores governamentais de bancos pblicos. Foi o caso de Jorge Mattoso, ento presidente da Caixa Econmica Federal, que criticou, em 2005, o possvel uso de recursos do FGTS em aplicaes na Bolsa. Lembrou que, em primeiro lugar, o fundo foi criado para desenvolver o saneamento e a habitao. E, em segundo lugar, que, dado o fato de a Bolsa de Valores ser um mercado de alto risco, os recursos dos trabalhadores podem simplesmente desaparecer, como normal em investimentos de risco elevado (Jardim, 2007). Tendo sido destacado o plano geral do Governo Lula e da elite sindical dos fundos de penso relativamente aos fundos e ao seu uso na aproximao com o universo financeiro, o prximo item enfrentar a questo terica da privatizao da previdncia, de que os fundos de penso seriam evidncia.

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Um precedente neste sentido ocorreu quando da abertura de capital da Petrobras, em 2000, em que o governo Fernando Henrique autorizou a compra de aes com o FGTS (Bone, 2004). E, no ano seguinte, processo similar se deu quando da venda de aes da companhia Vale do Rio Doce (Luquet; Rocco, 2005). 150 http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u701887.shtml. Acesso em 28/09/2010. 151 Sobre este processo, que ocorreu em setembro de 2010 e foi considerado o maior j ocorrido no Brasil e um dos maiores do mundo, destaque-se que a participao do governo federal na companhia foi ampliado, de 40% para 48% (http://oglobo.globo.com/pais/mat/2010/09/24/governo-aumenta-participacao-na-petrobrasentenda-capitalizacao-921109831.asp. Acesso em 28/09/2010).

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4. Quem o proprietrio da previdncia privatizada? De fato se pode falar, observando-se o caso das reformas FHC e Lula, em privatizao do sistema previdencirio brasileiro? A perspectiva aqui adotada entende que a questo pode ensejar uma complexidade bem maior do que aparenta ter primeira vista. No ser difcil encontrar opinies que sustentam a idia de que a reforma e os fundos de penso representam uma privatizao (ou um processo de privatizao) da previdncia (Souza, 2003; Souza, 2006; Lesbaupim, 2009; Granemann e Saldanha, 2003) 152. Contudo, estes autores oferecem escassos detalhes quanto natureza desta privatizao, tomando como dado aquilo que deveriam explicar: quando se fala em fundos de penso como prova ou resultado da privatizao da previdncia, do que de fato se est falando? Privatizao, em sentido estrito e tradicional, consiste no processo pelo qual o Estado vende (aliena) um ativo de sua propriedade para a iniciativa privada, que ser a nova proprietria do ativo, o qual ser explorado comercialmente, com o fim de gerar lucro. Por outro lado, pode-se alargar o sentido do termo, para faz-lo incluir, alm da privatizao estrita (alienao de um bem ou servio iniciativa privada), a concesso de servios pblicos, em que se delega (sob condies e controles diversos postos pelo Estado) iniciativa privada a administrao de um servio prestado tradicionalmente pelo Poder Pblico (Alvares, 2002). Perceba-se que, tanto num quanto no outro caso, a privatizao de uma atividade exercida pelo Estado requer a figura do proprietrio privado. A rigor, portanto, no se pode falar em privatizao de um ativo sem que exista a figura do proprietrio particular do mesmo. Assim, quem fala em privatizao total ou parcial da previdncia deveria apontar quem ou o que seria a figura do capitalista privado, que utilizaria total ou parcialmente o sistema previdencirio para sua explorao comercial visando o lucro. No caso chileno, por exemplo, seria fcil constatar a privatizao estrita ou tradicional do sistema previdencirio, pois l, como j relatado, fundos e entidades fundados e administrados pela
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Alguns autores parecem ser mais cautelosos neste sentido. Paulani (2003), por exemplo, sustenta que a reforma previdenciria no consiste em uma privatizao ao estilo convencional, mas sim, na constituio, para o setor privado, de uma espcie de reserva de mercado, a ser explorada pelos fundos de penso. No obstante, tambm aqui est presente a noo de que os fundos de penso representam uma incorporao, pelo setor privado, da administrao de parte do sistema previdencirio.

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iniciativa privada (AFPs) cumprem o papel do proprietrio privado. No Brasil, tal condio seria cumprida se a reforma preconizasse a transferncia total ou parcial do sistema para o pilar dos planos de previdncia abertos, fundados e geridos por bancos, companhias de seguros etc. Mas os fundos de penso no tm esta natureza, de serem ativos explorados comercialmente por um capitalista tpico (individual ou coletivo/annimo) com o fito de obter lucro lembre-se que se tratam de entidades sem fins lucrativos e sem um proprietrio formal tpico. Portanto, relativamente aos fundos de penso fechados previstos nas reformas FHC e Lula, incorreto se falar em privatizao do sistema previdencirio em sentido estrito ou tradicional. Por outro lado, se equivocado falar em privatizao do sistema previdencirio brasileiro como resultado das reformas (e mesmo das intenes originais) FHC e Lula, isso no impede a constatao de que as reformas previdencirias realizadas apontem para a direo da mercadorizao de pelo menos parte da res publica concernente ao sistema de aposentadorias e penses. Afinal, o que antes estava fora da lgica prpria do mercado, ou no mnimo dependente dele referimo-nos previdncia estatal pblica, em sua sistemtica de recolhimento de contribuies da sociedade e repartio simples de benefcios para esta mesma sociedade , agora se converte em elemento constitutivo do universo da finana e da mercantilizao. Assim, os defensores cutistas e petistas da reforma Lula, por exemplo, podem estar corretos quando afirmam que sua reforma no significa privatizao da previdncia em sentido estrito. Mas provavelmente sero incapazes de demonstrar que o pilar do sistema constitudo pelos fundos de penso no est inscrito em uma dinmica geral de mercadorizao de um direito antes inteiramente satisfeito por uma estrutura no-mercantil, o Estado republicano. 5. O fenmeno da interseco de classes Tendo como base a reflexo iniciada no item anterior, tem-se que, em princpio e estritamente, um fundo de penso no expressa a privatizao formal do sistema previdencirio pblico (ou de parte dele). Mas a inexistncia aparente da figura do proprietrio privado do fundo de penso autorizaria a concluso de que o fundo seria um ente pblico? 248

Granemann e Saldanha (2003) desenvolvem uma argumentao pertinente sobre esta questo, embora tentem subordin-la tese (como vimos, conceitualmente discutvel) da privatizao da previdncia. Eles comeam por criticar o termo fundo de penso pblico usado por aqueles que argumentam no haver privatizao do sistema 153. Para os autores, os fundos de penso no so pblicos, j que pblico remete ao que de todos, ao povo, coletividade, e aberto a quaisquer pessoas, e os recursos construdos pelo trabalho sero entregues, pelos fundos, ao uso do capital. Tambm quanto sua natureza, os recursos no so pblicos, pois que, independentemente de sua administrao (se pelo Estado, por sindicatos etc.), seus ganhos so obtidos pela extrao de mais-valia, o que implica a sua condio de vetores de explorao do trabalhador 154. Em nosso entender, esta argumentao vlida, mas no pode ser desenvolvida por conta de sua limitao a uma perspectiva marxista tradicional, que concebe uma oposio estrutural e absoluta entre capital (capitalista) e trabalho (trabalhador assalariado), relao cujos plos so inequivocamente distintos um do outro, fundamentando assim as categorias de classe social e de luta de classes. Esta limitao impede os autores de responderem a seguinte questo: quem seria o proprietrio privado da previdncia privatizada na forma de fundos de penso? Debruando-se sobre a anlise do que chama de ornitorrinco brasileiro, Francisco de Oliveira (2003, p. 149), aps afirmar que os fundos (os principais fundos de inverso e investimento) so propriedades de trabalhadores, prope, no que diz respeito direo/controle dos fundos de penso, a existncia de uma nova classe social. Esta se estruturaria sobre, de um lado, tcnicos e economistas doubls de banqueiros, ncleo duro do PSDB, e trabalhadores transformados em operadores de fundos de previdncia, ncleo

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Citando documento do Ministrio da Previdncia, Souza (2006, p. 147) descreve a opinio do Governo Lula: A reforma no significa a privatizao da Previdncia, em primeiro lugar, porque os fundos de previdncia complementar a serem criados pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios sero fechados, sem fins lucrativos e administrados paritariamente pelos servidores e pelo Governo. Os servidores no tm que se filiar a planos de previdncia abertos, comercializados pelos bancos e pelas seguradoras. Opinio idntica a de Joo Antnio Felcio, da CUT, reproduzido por Jardim (2009). 154 Ainda que os investimentos dos fundos se mantivessem estritamente no universo dos papis valorizados no universo financeiro, isso no negaria o fato de que, em algum momento do processo de valorizao, ter havido a extrao de mais-valia at porque, se no houver, cedo ou tarde o ativo correspondente revelar sua condio de expresso nominal de um valor inexistente, trazendo a runa para os seus possuidores, como comum quando do estouro de bolhas especulativo-financeiras.

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duro do PT, cuja identidade comum residiria no controle do acesso aos fundos pblicos (idem, p. 147). Pela reflexo aqui proposta, iniciada no item 4.2 do captulo 4, considera-se desnecessria esta proposio analtica a nova classe social no de fato uma classe. Em termos empricos, ela no passaria da condio, j observada por Marx, correspondente gesto/controle do capital, a despeito de no ser proprietria dele. Portanto, no h uma nova classe social, e sim apenas um desdobramento ou desenvolvimento em direo a segmentos de sindicalistas ou ex-sindicalistas da dimenso da gesto e controle do capital. Fenmeno mais interessante se desenvolve na base social sobre a qual se acomodam estes sindicalistas gestores de grandes fundos de penso. Sugere-se que os fundos de penso considerando-se os seus recursos no apenas em funo de como so utilizados, mas tambm em relao sua origem e finalidades expressariam um fenmeno que relativiza a distino formal entre as condies do trabalhador e do capitalista, entre os trabalhadores e suas instncias representativas sindicais, uma vez abarcadas por ele. Um fundo de penso composto, em princpio, por contribuies dos trabalhadores participantes (fraes dos salrios). Quando um fundo de penso investe, por exemplo, em aes de uma companhia, ele adquire os ttulos de propriedade sobre proporo da maisvalia futura (Marx). da rentabilidade destes investimentos em carteira que se retiram os recursos que remuneram as aposentadorias e penses dos beneficirios. Seria certo, portanto, falar que tais ganhos dos trabalhadores aposentados e pensionistas so oriundos da expropriao de outros trabalhadores. A renda dos beneficirios, sendo oriunda de parcelas de mais-valia (por exemplo, aes em que os fundos aplicam e das quais retiram seus ganhos), representa uma expropriao do trabalhador ativo. Neste sentido, na massa composta por trabalhadores que contribuem com parte de seus salrios para os fundos, o que se teria uma interseco entre capital e trabalho, em que se confundem, num mesmo sujeito, elementos pertencentes a ambas as classes sociais. Tal interseco se expressa no desenvolvimento, por um lado, de instncias gestoras ou controladoras do capital oriundas do trabalho organizado, e, por outro, em uma parcela da prpria classe trabalhadora gozando da paradoxal condio de serem trabalhadores e capitalistas financeiros ou rentistas. 250

A expropriao do trabalho pelo trabalho se daria em nvel intergeracional dos trabalhadores aposentados (gerao anterior) sobre os trabalhadores em idade ativa (gerao atual). Afinal, as fraes de salrios com as quais os participantes contribuem podem ser entendidas como capital e, como todo capital, um valor comprometido com sua prpria autovalorizao mediante apropriao de trabalho excedente alheio. Por sinal, Jardim (2007), ao discutir o fim do pacto de geraes do sistema previdencirio como efeito da adoo do sistema de fundos previdencirios com contas individuais e capitalizadas155 , traz diversos autores que nem chegam a considerar tal sistema como um plano de previdncia, e sim como um investimento financeiro. Neste sentido, no s o pacto de geraes seria extinto em um regime previdencirio do tipo capitalizado no lugar da solidariedade, entraria a expropriao intergeracional, ainda que parcial. Portanto, o trabalhador participante de um fundo de penso reuniria em si mesmo os papis de trabalhador assalariado e de capitalista (rentista). Agora, sim, parece haver condies para enfrentar a questo de a quem corresponderia a condio concreta de capitalista privado embora no ativo no mbito de fundos de penso capitalizados: tenham ou no conscincia disso, desejem ou no esta condio, trata-se do conjunto de trabalhadores participantes do fundo, os virtuais beneficirios dos ganhos gerados pela poltica de investimentos do fundo. De acordo com a descrio de Marx (mencionada no captulo anterior) referente especializao do capital-dinheiro em crdito e converso das empresas familiares em empresas sociais com administrao autnoma de seus ativos, a dinmica geral dos fundos de penso parece reproduzir de modo muito semelhante tal ordem de coisas. Lembrando Marx, o capitalista ativo converte-se em mero dirigente, administrador do capital alheio, enquanto os proprietrios de capital se tornam simples capitalistas financeiros. A gesto dissociada da propriedade do capital, de modo que no mais necessrio ao capitalista o exerccio deste trabalho de direo. No caso dos fundos de penso e seus beneficiados, temos a direo dos fundos atuando como gestora do capital creditcio, destinando somas de capital-dinheiro s

155

O pacto de geraes existiria no modelo previdencirio de repartio simples, em que impera o princpio da solidariedade ou da interdependncia entre as geraes.

251

corporaes, as quais tm suas respectivas direes administrativas, enquanto os beneficiados se convertem em capitalistas rentistas, ao lado dos rentistas tradicionais (proprietrios formais de ttulos, aes etc.), embora naturalmente sem se igualarem a estes em termos do valor auferido. E, assim como estes, os trabalhadores rentistas igualmente dispensam a necessidade de se dar ao trabalho de direo do capital, limitando-se a ser remunerados por ele. Observe-se que esta condio do trabalhador/contribuinte/beneficirio de um fundo de penso objetiva e concreta, e como tal independe de quaisquer posturas ou elementos de ordem subjetiva por parte dos que vivem tal condio. Um trabalhador que contribui para um fundo de penso pode perfeitamente no ter qualquer desejo em ser um capitalista rentista, pode nem mesmo ter noo do que isso significa. Nada disso tem importncia diante do fato de que sua condio concreta ou objetiva corresponde ao fenmeno da interseco de classes: ele trabalhador assalariado, gerador de mais-valia etc., e tambm rentista financeiro, cuja expectativa de ganhos futuros repousa na acumulao de um capital. Para Jardim (2007), a posse, pelo trabalhador, de aes na empresa ou de cotas individuais de fundos de penso faria parte da construo de uma nova identidade para o trabalhador construo esta de que inclusive ele toma parte , na qual sua subjetividade se v cada vez mais capturada ou colonizada pela lgica das finanas.
[O]s fundos de penso expressam a busca de proteo individual (...). Como parte dessa lgica individualizante, (...) as finanas, representadas pelo capitalismo acionrio, promovem uma dominao/colonizao que atinge inclusive a esfera da vida privada. Isso acontece na medida em que mesmo em atitudes banais e corriqueiras como fazer compras no supermercado, os indivduos so influenciados pelas finanas. (...) Como ilustrao do poder das finanas e de sua presena na esfera da vida privada, possvel citar a aquisio de produtos financeiros como planos de previdncia privada e de seguros de vida, a compra de aes ou a participao nos clubes de investimento, cuja dinmica mostra o envolvimento dos trabalhadores com o mercado financeiro. (...) Com grandes e pequenas prticas sociais, o indivduo dominado/colonizado pelas finanas, de cuja dominao ao mesmo tempo cmplice e vtima (...) (Jardim, 2007, p. 89-90).

Tal colonizao pelas finanas se faz presente, potencialmente, no fato de o trabalho organizado no conseguir manter mais do que enclaves no mundo dos ttulos de propriedade pois a acaba tendo que conviver com os demais proprietrios (capitalistas financeiros), e cedo ou tarde adotando os parmetros ou referncias destes.

252

6. A socializao do capitalismo e suas contradies Diante dos projetos do Governo Lula referentes aos fundos de penso, Jardim (2007) afirma seu ponto de vista, qual seja, o de que a humanizao, moralizao ou socializao do capitalismo almejada pelo governo e por suas bases sindicais passa necessariamente pela incluso dos trabalhadores no mundo financeiro. Ou, como diria a autora, pela bancarizao das classes populares (idem, p. 156). Estar-se-ia diante de um novo ethos sindical, a realizao de uma economia capitalista com concepo ou presena social. Tendo os fundos de penso como pilar central deste projeto governamental/sindical, o objetivo posto o da socializao do dinheiro. Os fundos de penso, de investimento financeiro que realmente so, passam a ser concebidos como expresses de uma lgica de solidariedade (a poupana dos trabalhadores) e generosidade (fundamento de uma economia social, como promotores do desenvolvimento econmico e social, com gerao de emprego, renda etc.). Mas, como no poderia deixar de ser, tal projeto no deixa de carregar consigo contradies ou ambigidades importantes. Muito embora sejam apresentados pelo discurso governamental e sindical como estimuladores da responsabilidade social, seus prprios defensores se adiantam em lembrar a prioridade mxima dos fundos, qual seja, sua rentabilidade em contextos de baixo risco. A ambigidade se revela claramente na fala de um dos entrevistados por Jardim, o representante dos trabalhadores no Conselho da Fundao CESP:
Defendo a melhor gesto dos fundos, e nem sempre a melhor gesto a dos interesses dos trabalhadores. Tenho que olhar custo, questo tcnica, aturia, investimento. Em geral, os fundos olham somente para o lado da patrocinadora, eu tento olhar para os dois lados (Informante da FunCESP apud Jardim, 2007, p. 241).

Em sentido similar seguem vrios depoimentos colhidos pela autora, de membros do governo e do meio sindical que participam dos conselhos nos fundos de penso. E, apesar do recorrente discurso da tica e da moral em detrimento da especulao financeira, os fundos de penso brasileiros so ainda os maiores compradores de ttulos da dvida pblica, o que os faz virtuais agiotas do Estado (Jardim, 2007) 156.

156

Neste sentido, a seguir sero trazidos dados mais atualizados sobre a estrutura de portflio dos fundos de penso brasileiros.

253

Outra contradio ou ambigidade importante se refere ao papel do crdito no sistema capitalista lembrado por Oliveira (apud Jardim, 2007), ou do envolvimento dos trabalhadores na lgica do (micro) crdito para empreendimentos etc. A ambigidade aqui se refere ao fato de que, ao mesmo tempo em que se viabiliza a idia de insero empreendedora, de incluso social e de democratizao dos mercados por parte dos trabalhadores, o crdito pode acarretar a dependncia do trabalhador dinmica financeira (dependncia financeira, conforme Jardim, 2007, p. 149). Finalmente, a via da incluso social dos trabalhadores por sua insero no mercado financeiro encerraria outro componente controverso. Dado o contexto de supremacia da finana, os promotores da incluso social por via do mercado consideram que seja necessrio um amplo movimento de educao financeira dos brasileiros em geral, dos trabalhadores etc. O argumento fundamental aqui, conforme Jardim (2007, p. 273), que, ignorar os cdigos do mercado se tornou outra forma de excluso social, de modo que, sem cultura financeira, os trabalhadores ficam refns do mercado de capitais. Insere-se a, portanto, toda uma gama de temas considerados necessrios formao do trabalhador. Gerenciamento de investimentos e retornos, educao/cultura previdenciria, educao acionria etc. (Jardim, 2007). Considerando-se que, a despeito da ideologia da cooperao entre as classes, ainda (e sempre) existem fatores estruturais e, portanto, ineliminveis que diferenciam as perspectivas do trabalho e do capital, e que seguem determinando em grande medida a dinmica geral de funcionamento do sistema capitalista, o risco aqui haver a perda de referenciais tericos, ideolgicos e polticos que permitam s classes assalariadas defenderem interesses fundamentais, mesmo os elementares. Tratam-se aqui de riscos inerentes ao fenmeno da interseco das classes, em que as perspectivas do trabalho e do capital se confundem na perspectiva dos sujeitos sociais. A imerso plena dos trabalhadores e de suas instncias representativas no universo simblico e terico-ideolgico do capitalismo financeiro pode levar como j leva a impasses, fragmentao e imobilismo polticos diante de crises econmicas que afetam as rendas e as condies do trabalho. O imobilismo se caracteriza diante, por exemplo, da situao em que o trabalhador/sindicalista fica sem saber como agir diante do fato de uma aplicao

254

financeira feita por um fundo de penso gerar perdas salariais ou piora nas condies de vida de determinados segmentos de trabalhadores. Em suma, a perda de referncias tericas e poltico-ideolgicas alternativas pode levar incompreenso, por parte dos sujeitos, acerca da natureza dos fenmenos econmicos e polticos em sociedades capitalistas, uma vez que estaro refns da viso de mundo (e das explicaes) e valores das classes (plenamente) proprietrias. E, incompreenso, seguemse impasses, fragmentao e imobilismo polticos, ou ento a aes desencontradas e ineficazes por parte do trabalho organizado. Concluses Foi possvel observar que os fundos de penso e seus antecessores (caixas de auxlio mtuo, montepios) estiveram presentes desde muito tempo no cotidiano de alguns segmentos assalariados no Brasil, notadamente categorias de trabalhadores mais organizadas e fortes. Inclusive, at o advento do golpe militar de 1964, as caixas e institutos de aposentadorias contaram com uma participao no desprezvel do movimento sindical e o golpe tratou justamente de buscar afastar tais ingerncias ou influncias sindicais sobre aquelas entidades, ao promover a posterior unificao do sistema previdencirio nacional. Tendo, a partir do final da dcada de 1970, se constitudo os primeiros fundos de penso modernos no Brasil, considera-se que sua existncia pode ter desempenhado um importante papel no sentido de serem naturalizados por segmentos assalariados determinados, bem como por suas respectivas instncias sindicais. O movimento sindical brasileiro, ressurgido na forma histrica do Novo sindicalismo, ir fornecer, mais tarde (j na dcada de 1990), quadros terico-ideolgicos e polticos que, imbudos de uma determinada concepo de previdncia social e dos fundos de penso, participaro do ciclo de reformas previdencirias objetivando (embora no necessariamente conseguindo) abrir espaos para a expanso dos fundos de penso no pas. As reformas previdencirias ocorridas nos governos FHC e Lula, embora no tenham ultrapassado a condio de serem reformas paramtricas (e no estruturais), so motivadas pelo entendimento geral segundo o qual o sistema previdencirio nacional no deve ser necessria ou totalmente pblico-estatal. Assim, so alterados os parmetros do atual sistema de modo a dificultar a obteno dos benefcios previdencirios, por meio do 255

aumento das exigncias e dos esforos a serem desempenhados pelos trabalhadores a fim de gozarem daqueles direitos. No difcil concluir que o endurecimento dos critrios de concesso de benefcios inspirado pelas teses que consideram insustentvel a existncia de um sistema inteiramente pblico-estatal justificando-se, pois, a adoo e proliferao de fundos de penso como modo de se complementar os benefcios restringidos pelas reformas. Em relao questo da privatizao do sistema previdencirio brasileiro, a investigao realizada constatou uma insuficincia analtica das vises que costumam denunciar a ocorrncia de um processo de privatizao cujo resultado seria o conjunto de fundos de penso. Por sua impreciso conceitual, a rigor elas no se sustentam, restando apenas como recurso de retrica na luta poltica entre as vertentes de sindicalismo e poltico-partidrias. Contudo, se no correto falar em privatizao da previdncia, tambm estar distante da verdade quem sustentar que a defesa dos fundos de penso no significa um processo de mercadorizao de pelo menos parte do sistema previdencirio. A despeito de no ser formalmente privatizado, o fundo de penso expressa a subsuno de um direito (ou de parte dele) ao universo do mercado, descaracterizando-o de sua dimenso republicana. Os fundos de penso expressariam, conforme a hiptese sugerida neste ponto da discusso, um fenmeno singular, chamado de interseco de classes. Porque, se h um proprietrio capitalista dos fundos de penso, este o conjunto de assistidos receptores de benefcios previdencirios. Mas, estes so tambm trabalhadores, sendo inclusive uma parcela da remunerao de sua fora de trabalho que forma o capital inicial guardado no fundo de penso. A interseco de classes, uma vez real, poderia ser um dos fatores que levam confuso e ambigidade aos dirigentes sindicais sensveis ao dilema de terem que velar pela valorizao dos fundos de penso ainda que isso implique a associao dos fundos a atividades econmico-produtivas necessariamente baseadas na forma do trabalho assalariado, com todos os efeitos de tipo capital X trabalho a que esto habituados. A fim de completar a discusso brasileira sobre fundos de penso e sindicalismo, o captulo seguinte tentar enfocar esta relao em trs frentes: econmica discutindo a 256

questo do desenvolvimento , poltica tratando do poder sindical e social discorrendo sobre a questo previdenciria.

257

Captulo 6 Os fundos de penso brasileiros em trs dimenses: econmica, poltica e social

Introduo O crescimento vertiginoso dos fundos de penso brasileiros nos ltimos vinte anos mais de 1.600% em termos absolutos fez deles instituies de presena e fora indiscutveis no cenrio nacional. E o apoio do Governo Lula e de suas bases sindicais aos fundos apenas concorre para elevar seu prestgio, ao eleg-los como entes capazes de oferecer solues para problemas os mais diversos, como a questo fiscal do Estado, a questo previdenciria, o financiamento do investimento ou desenvolvimento econmico e novas modalidades de ao/poder sindical. Este captulo tem o objetivo de oferecer maiores subsdios para o aprofundamento do debate acerca do envolvimento entre Governo Lula, sindicalismo-CUT e os fundos de penso, das posturas e medidas tomadas por aqueles sujeitos e de suas expectativas nutridas em relao a estas entidades. Para tanto, considera-se necessrio apresentar as especificidades brasileiras referentes dinmica e estruturao geral do capitalismo nacional discutindo-se suas caractersticas seculares e sua evoluo recente , incluindose a uma discusso sobre o seu meio corporativo e sobre a questo previdenciria, diretamente implicada pela presena dos fundos de penso. Para tanto, optou-se por estruturar o captulo em trs partes, correspondentes s trs dimenses ou planos em que os fundos de penso estariam presentes ou teriam algum papel a desempenhar: econmica, poltica e previdenciria. Na primeira parte (fundos de penso e dinmica econmica), inicia-se por apresentar alguns nmeros relativos ao tamanho e perfil de atuao econmica dos fundos, bem como a evoluo do marco legal que regula seus investimentos sob o Governo Lula, o que pode indicar as intenes do mesmo. A seguir, feita uma anlise acerca do que seria o modelo 259

brasileiro de capitalismo, bem como do modo como enfrenta os seus problemas de financiamento. Por fim, uma vez sendo o desenvolvimento do mercado de capitais (MC) nacional uma meta a ser cumprida pelos fundos, apresentado o processo de liberalizao financeira com o objetivo de expandir o MC brasileiro, e uma anlise crtica da opo por este caminho. A segunda parte (fundos de penso e poder sindical) pretende trazer os aspectos polticos, relativos s potenciais formas de poder e controle que os fundos de penso disponibilizariam aos seus patronos, caso das lideranas sindicais. A presena no controle/gesto dos fundos e a possibilidade do uso desta condio para influenciar o processo decisrio corporativo, so discutidas aqui. Para tanto, investigou-se o estado da governana corporativa no Brasil, e as possibilidades e limites impostos ao sindicalismo relativamente ao comando dos fundos. E a terceira parte (fundos de penso e previdncia) enfoca a dimenso dos fundos relativa ao seu papel como institutos voltados para a proviso de benefcios previdencirios. Aqui particularmente interessante observar as inflexes experimentadas no

posicionamento de quadros dirigentes do PT, CUT e Governo Lula sobre a questo previdenciria e a defesa que fazem dos fundos. Tais inflexes se dariam, sobretudo, em funo da conjuntura poltica e da necessidade de assumir distintos papis nos embates travados. Em uma perspectiva terico-ideolgica, contudo, no haveria inflexo de posturas, e sim continuidade, interpretada como tributria do iderio terico-ideolgico que estes sujeitos sociais trariam desde a sua gnese. Todavia, as inflexes de natureza conjuntural-poltica seriam causa de diversas disputas ocorridas no interior do meio sindical sobre os fundos de penso, o que foi investigado a partir do estudo de dois casos, dos fundos Previ e Petros. 1. Fundos de penso e dinmica econmica 1.1. Os fundos de penso brasileiros na atualidade: alguns nmeros Em dezembro de 2008, o Brasil contava com um total de 371 entidades de fechadas de previdncia complementar (EFPCs), sendo 288 entidades com patrocnio privado (2.223 patrocinadores) e 83 com patrocnio pblico (332 patrocinadores). Embora em menor nmero, os fundos com patrocnio pblico detinham 63,91% do patrimnio total das EFPCs, enquanto os fundos privados possuam 36,09% do total. Em relao distribuio 260

geogrfica, a grande maioria das EFPCs estava sediada na regio Sudeste (65,23% do total de entidades), sendo seguida pelas regies Sul (15,90%), Nordeste (9,16%), Centro-Oeste (8,62%) e Norte (1,07%) (MPS, 2008). Em relao aos ativos totais, os fundos de penso brasileiros experimentaram um crescimento notvel nos ltimos vinte anos. Enquanto em 1990 os ativos das EFPCs somavam o equivalente a pouco mais de 26 bilhes de reais, correspondendo a 3,3% do Produto Interno Bruto (Correa; Vieira, 2002), em 2002, j eram 168 bilhes de reais em ativos (12,8% do PIB) (Abrapp, 2006). A evoluo dos ativos totais dos fundos de penso durante o governo Lula (at dezembro de 2008) est no Grfico 2.
Grfico 2 Ativos totais de EFPCs em bilhes de reais

Fonte: MPS (2008).

Nos anos Lula (at 2009), a evoluo dos ativos de investimento geridos por fundos de penso est no Grfico 3. Observa-se que neste perodo o montante de ativos mais do que duplicou. Em relao ao PIB, os ativos de investimento passaram de 13,1% em 2003 para 15,7% em 2008, sendo que em 2007 ano anterior crise financeira norte-americana houve um pico de 17,6% (Abrapp, 2008). Um crescimento relevante, embora mantenha o Brasil ainda distante dos pases que lideram o mercado de fundos de penso no mundo. No obstante, o mercado brasileiro seria o nono maior do globo (Judd; Yin, 2010).

261

Grfico 3 Ativos de investimento de EFPCs em milhes de reais

Fonte: Abrapp (2009).

A queda registrada entre os anos de 2007 e 2008 est relacionada crise financeira originada nos Estados Unidos, a qual implicou em derretimento de ativos no conjunto das praas financeiras mundiais, incluindo-se, claro, o contexto em que operam os fundos de penso. Entre 2007 e 2008, conforme destaca o Consolidado Estatstico da Abrapp, a rentabilidade estimada para o ano de 2008 foi negativa (-1,62%). Embora a rentabilidade oferecida pela renda fixa tenha sido de 12,89%, a renda varivel experimentou uma rentabilidade de -27,05%. Tanto que as aplicaes feitas pelos fundos de penso migraram em maior grau para a renda fixa, conforme ser visto a seguir. O Grfico 4 traz, para o perodo entre 2003 e 2009, a evoluo da carteira consolidada das EFPCs por tipos de aplicao. A legislao sugere quatro segmentos de aplicao 157: renda fixa, renda varivel, imveis e emprstimos/financiamentos. A renda fixa compreende investimentos em tipos diversos de ttulos pblicos, depsitos a prazo158, cotas de fundos de investimento RF e debntures 159. A renda varivel consiste ativos como aes

157 158

A Resoluo CMN n 3.792/2009 instituir novos segmentos, como ser visto adiante. Como visto no captulo 2, depsitos a prazo, tambm conhecidos como Certificados de Depsitos Bancrios (CDBs), so emprstimos feitos por um investidor a um banco, pelos quais recebe juros. 159 Ttulos de renda fixa emitidos por empresas e que correspondem a emprstimos captados junto ao investidor, o qual adquire direitos contra a emissora, que pode oferecer como garantia algum ativo de sua propriedade.

262

negociadas em bolsa de valores, cotas de fundos de investimento RV, debntures de emisso de sociedades de propsito especfico (SPE)160 e certificados de depsito de valores mobilirios com lastro em aes. O segmento de imveis inclui carteiras de desenvolvimento (co-participao em empreendimentos imobilirios com vistas a ulterior alienao), aluguis e renda (investimento em imveis ou empreendimentos imobilirios visando obter rendimentos na forma de aluguel ou renda de participaes), carteira de fundos imobilirios (cotas de fundos de investimento imobilirio) e outros (inverses em imveis de uso prprio etc.). Finalmente, o segmento de emprstimos e financiamento das carteiras classifica-se em carteira de emprstimos a participantes e assistidos, e financiamentos imobilirios a participantes e assistidos.
Grfico 4 Evoluo dos ativos por tipo de investimento em %

Fonte: Abrapp (2009)

Observa-se que, durante o perodo do Governo Lula, a estrutura de portflio dos fundos de penso brasileiros permaneceu sem experimentar maiores variaes. Ela se concentra basicamente em ttulos de renda fixa no perodo, 60,4% em mdia e renda

160

Com a finalidade de viabilizar o financiamento de projetos.

263

varivel 31,5% em mdia161. No obstante as variaes (pequenas) existentes nos pesos de ambos os tipos de investimento, se somados eles quase sempre ocupam mais de 90% da carteira mdia de 91,7%. As outras frentes de investimento so ou declinantes ou estveis em um patamar muito baixo. Em relao aos investimentos em renda fixa e renda varivel, percebe-se uma aparente correlao entre ambos. Observe-se que at 2007 o percentual aplicado em renda fixa diminua, enquanto a renda varivel aumentava. Em 2008 houve uma abrupta interrupo em tal tendncia. Provavelmente provocados pela severa crise financeira originada nos Estados Unidos, os fundos de penso refugiaram-se fortemente em ativos de renda fixa, fazendo declinar, ao nvel mais baixo do perodo, as aplicaes em renda varivel. A grande atrao exercida pelos ativos de renda fixa se explica pela elevada remunerao que os mesmos passaram a oferecer, o que ocorre a partir do Plano Real. Observe-se, por exemplo, que em dezembro de 1993 os investimentos dos fundos de penso em renda fixa fundos de investimento, ttulos pblicos e depsitos a prazo, excluindo-se debntures no ultrapassavam 28,3% da carteira consolidada (Abrapp, 1997). Conforme lembra Biancareli (2003), o Plano Real foi uma estratgia de estabilizao em que se sustentou uma cotao da taxa de cmbio atravs da manuteno do preo da moeda estrangeira (ncora cambial), primeiro, pela queima do estoque de reservas internacionais. E, quando estas se esgotaram, para manter a cotao cambial utilizou-se a taxa de juros para atrair capitais ou deter a fuga dos mesmos. A taxa de juros Selic remunera os ttulos pblicos, de modo que quanto mais elevada, maior a remunerao que oferece ao investidor. A partir da, os juros elevados faro parte do ambiente macroeconmico nacional, cristalizando uma situao que se prolongar no Governo Lula, embora neste j se observe uma tendncia geral de queda das taxas de juros (Grfico 5). Sobre a questo das taxas de juros no Governo Lula, voltaremos a ela mais adiante.

161

A grande exceo entre os grandes fundos brasileiros a Previ, o fundo de penso dos funcionrios do Banco do Brasil, que possui a maior parte de sua carteira consolidada em ativos de renda varivel. Em 2009, a Previ tinha 63,41% de seus ativos alocados em renda varivel, contra 30,6% em renda fixa (http://www.previ.com.br/quemsomos/relatorio2009/. Acesso em 30/10/2010).

264

Grfico 5 Taxa Selic no Governo Lula (mdia anual em %)

Fonte: Ipeadata (Acesso em 19/10/2010).

Em relao aos ativos em renda varivel, a manuteno de elevados estoques de investimento em aes pelos fundos de penso acompanha o movimento de valorizao crescente experimentado pelas bolsas de valores no perodo, com exceo do momento em que ocorreu a crise financeira de 2008 (Grfico 6).
Grfico 6 Valorizao do ndice Bovespa (em pontos)

Fonte: http://www.dadosdabolsa.com/Ibovespa (acesso em 20/10/2010).

265

Ao se observar separadamente as EFPCs e seus ativos de investimento (Quadro 6), nota-se uma elevada concentrao no setor. Observe-se que os dez maiores fundos de penso brasileiros concentravam o equivalente a 61,3% do total dos ativos investidos em dezembro de 2008. As trs maiores EFPCs detinham 46,8% do total de ativos investidos. E a Previ, sozinha, representava quase 30% dos ativos de todos os fundos de penso.
Quadro 6 Ranking dos investimentos das 10 maiores EFPCs Fundo de penso Investimentos (em milhes de R$) Previ (funcionrios Banco do Brasil) 142.461.953 1 Petros (funcionrios Petrobras, subsidirias e outras162) 45.643.656 2 Funcef (funcionrios Caixa Econmica Federal) 38.744.212 3 Fundao Cesp (funcionrios empresas do setor energtico 16.482.498 4 de So Paulo) Valia (funcionrios Vale) 11.871.163 5 Itaubanco (funcionrios Ita) 10.634.230 6 Sistel (funcionrios empresas de telecomunicaes) 10.305.403 7 Banesprev (funcionrios do Banespa/Santander) 9.017.743 8 Centrus (funcionrios Banco Central) 8.605.207 9 Forluz (funcionrios Cemig e subsidirias) 8.122.509 10 484.611.851 TOTAL Fonte: MPS (2008). Colocao

1.2. A regulao dos investimentos dos fundos de penso Ainda em relao estrutura de portflio dos fundos de penso, necessrio considerar-se a evoluo do marco regulatrio que estabelece os nveis de investimento permitidos em cada setor. Paixo, Pinheiro e Chedeak (2005) fazem um levantamento da trajetria da legislao consolidada de investimentos dos fundos de penso entre 1978 e 2005, na forma de Resolues do Conselho Monetrio Nacional, que o rgo competente para tanto. At 1993 (primeira fase) a legislao trabalhava com limites mnimos e mximos. A partir de 1994 (segunda fase) a legislao estabelecer apenas limites mximos.

162

Inicialmente criada para administrar o fundo de penso dos funcionrios do sistema Petrobras, a Petros desenvolve, implanta e administra planos de previdncia complementar para diversas outras empresas, alm de associaes de classe, sindicatos e cooperativas, o que lhe daria, segundo a prpria EFPC, a posio de maior fundo de penso multipatrocinado do pas. A extensa relao de entidades est disponvel em: https://www.petros.com.br/portal/server.pt?open=512&objID=203&&PageID=129074&mode=2&in_hi_useri d=129059&cached=true. Acesso em 17/11/2010.

266

At o incio do Governo Lula, vigorava a Resoluo 2.829/2001163. Nos anos seguintes, o Conselho Monetrio Nacional emitiria outras trs Resolues referentes ao estabelecimento das diretrizes de aplicao dos recursos dos fundos de penso. So elas a Resoluo 3.121/2003, a Resoluo 3.456/2007 e a Resoluo 3.792/2009164. Uma descrio sinttica dessas diretrizes apresentada no Quadro 7.
Quadro 7 Limites legais de aplicao de recursos dos Fundos de Penso em % Renda Emprstimos/ Investimentos Renda fixa Imveis Exterior varivel financiamentos estruturados
60 - total CD 45 - total outros 20 (CD) participaes (10 - outros) 3 - debntures e outros 50 - total 20 participaes 3 - debntures e outros 50 - total 20 participaes 3 - debntures e outros 70 - total 20 participaes 3 debntures e outros 16 - 2001/02 14 - 2003/04 12 - 2005/06 10 - 2007/08 8 - a partir de 2009 14 - 2003 11 - a partir de 2006 8 - a partir de 2009 11 8 - a partir de 2009

Resoluo CMN n

2.829 100 total 30/mar/2001

10

3.121 100 total 25/set/2003

3.456 100 total 01/jun/2007 100 total 20 CCB, NCE, CCE, FIDC, CRI, CCI, CPR, CDCA, CRA, WA

15 - conjunto dos investimentos 10 - investimentos em financiamento imobilirio 15 - conjunto dos investimentos 10 - investimentos em financiamento imobilirio

3.792 24/set/2009

15

20 - total 10 - fundos de investimento imobilirio 10 fundos multimercado165

10

Fonte: Resolues CMN.

Obs.: CD (contribuio definida), CCB (cdulas de crdito bancrio), NCE (notas de crdito exportao), CCE (cdulas de crdito exportao), FIDC (fundos de investimentos em direitos creditrios), CRI (certificados de recebveis imobilirios), CCI (cdulas de crdito imobilirio), CPR (cdulas de produto rural), CDCA (certificados de direitos creditrios do agronegcio), CRA (certificados de recebveis do agronegcio), WA (warrant agropecurio).

163 164

http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/72/BACEN/2001/2829.htm (Acesso em 21/10/2010). Outras Resolues do CMN emitidas neste perodo, tambm referentes aos fundos de penso, limitam-se a corrigir a redao daquelas, ou a acrescentar detalhes que no alteram essencialmente as mesmas. Estas Resolues corretivas so a 3.305/2005 e a 3.846/2010. 165 Fundos multimercado so aqueles que diversificam a aplicao dos recursos dos cotistas em vrios mercados simultaneamente, podendo usar derivativos para alavancar seus rendimentos. Existem quatro tipos de fundos multimercado: sem renda varivel, com renda varivel, com alavancagem sem renda varivel e com alavancagem com renda varivel. Os dois primeiros diferenciam-se pelo fato de um admitir a alocao em aes e o outro no. Os dois ltimos diferenciam-se dos primeiros por admitirem um risco maior, podendo fazer operaes com contratos futuros. A alavancagem quase sempre dir respeito a operaes em que o investidor aplicar mais recursos do que efetivamente possui, o que aumenta as possibilidades de retorno, mas tambm de risco (http://www.igf.com.br/aprende/glossario/glo_Resp.aspx?id=1447. Acesso em 22/10/2010).

267

Sobre as Resolues do CMN aprovadas no perodo Lula, em princpio elas traduzem certa continuidade quanto s alteraes relativas aos limites de investimento permitidos aos fundos de penso. Estes limites apontam em geral para uma primazia dos investimentos em ativos de renda fixa. Em segundo lugar como alvo dos investimentos em renda varivel, e por fim os demais, reiterando-se o rebaixamento progressivo dos limites relativos ao segmento de imveis. Tais limites, ao que parece, mais refletem o contexto macroeconmico, com suas possibilidades de investimento e retorno, do que atuam no sentido de dirigir os investimentos dos fundos para finalidades previstas por projetos de governo (como o do governo Lula, que declara sua inteno em utilizar os fundos como reservatrio de poupana para o financiamento do desenvolvimento). Inclusive, membros da Secretaria de Previdncia Complementar, como Leonardo Paixo e Ricardo Pena, reconhecem que, a despeito de uma suposta vocao natural dos fundos para aplicaes de longo prazo, o fato de muitos fundos de penso j estarem maduros (com vrios participantes j em gozo de benefcios) deve lev-los a privilegiar aspectos de segurana e liquidez (Paixo; Pena, 2007). Considerando-se uma estratgia de desenvolvimento que aponte para a alocao de recursos em emprstimos ou empreendimentos imobilirios, ttulos de longo prazo de empresas (debntures) ou investimentos economicamente direcionados (FIPs, venture capital etc.), deve-se reconhecer que a legislao atua ainda de modo cauteloso na induo dos investimentos naquele sentido. A ltima Resoluo (3.792/2009) altera um pouco tal perfil. Esta resoluo aumenta o leque de investimentos dos fundos de penso. No segmento de renda fixa, a Resoluo 3.792/2009 aumenta para 20% o limite de aplicao em modalidades diversas de ttulos de crdito privado (ver Quadro 7), o que na prtica equivale a um montante maior de recursos destinados ao financiamento de exportaes, do agronegcio etc. Tambm amplia o nvel de recursos destinados a operaes de securitizao, buscando favorecer o aumento dos investimentos em setores e ativos econmicos diversos, via aumento da segurana e liquidez nos negcios. No segmento de renda varivel, o limite mximo foi aumentado, embora se conservando o limite para aplicaes em debntures. Outra alterao importante a introduo de novos segmentos, como investimentos estruturados e exportaes. Boa 268

parte destas modalidades de investimento j existia nas resolues anteriores, mas com a nova legislao eles foram agregados em segmentos prprios, o que equivale, na prtica, a uma expanso nos limites de investimento em tais modalidades166. Uma novidade importante o segmento dos investimentos estruturados (ou alternativos), que englobam fundos de investimento em participao (FIP, ou private equity), empresas emergentes, imobilirios e multimercado. A elevao do limite para investimentos neste segmento at 20% do patrimnio dos fundos pode ser um interessante caminho para o uso dos recursos dos fundos de penso, desde que a evoluo do contexto macroeconmico cumpra o seu papel ou seja, que se torne menos permissiva a ganhos no mercado de ttulos pblicos, e mais favorvel a investimentos produtivos. E o segmento de investimentos no exterior, por fim, agrupa modalidades antes pertencentes a outros segmentos (como aes de emisso de companhias estrangeiras sediadas no Mercosul e cotas de fundos de investimento classificados como dvida externa) e novas modalidades, como certificados representativos de aes de empresas nacionais negociadas em bolsas no exterior (Brazilian Depositary Receipts BDR). Para o Secretrio de Previdncia Complementar, Ricardo Pena, as alteraes legais sobre limites de investimento dos fundos de penso iriam no sentido de abrir novas possibilidades de investimento para os fundos, dado um contexto de queda das taxas de juros167. A questo das taxas de juros, por sua vez, se insere no debate referente ao padro de financiamento da economia nacional, o que ser tratado a seguir. 1.3 O modelo brasileiro de capitalismo e seu padro de financiamento Retomando a discusso feita no captulo 2, sobre modelos ou variedades de capitalismo e diferentes tipos de sistema de financiamento das economias nacionais, discutir-se- agora, a partir destes instrumentais tericos, o caso brasileiro. Recordando o pressuposto analtico que orienta esta parte do trabalho, sugere-se que o debate sobre os possveis papis dos fundos de penso na economia naturalmente, em esquemas de financiamento deve necessariamente levar em conta o padro de financiamento desta
166

Por exemplo, a modalidade de investimento em empresas emergentes, antes pertencente ao segmento de renda fixa e, portanto, tendo que dividir o investimento em outras modalidades pertencentes ao segmento, at o limite mximo do segmento , passa a estar em outro segmento com limite prprio, e potencialmente maior do que o que tinha quando estava no antigo segmento. 167 http://web.infomoney.com.br/templates/news/view.asp?codigo=1680554&path=/suasfinancas/ (Acesso em 25/10/2010).

269

economia. E, ao discutir tal tema, optou-se por recorrer tambm s contribuies oferecidas pela perspectiva terica dos modelos ou variantes de capitalismo, assumindo-se que estas encerram cada qual um determinado perfil de financiamento do investimento. Ben Ross Schneider prope uma caracterizao geral do capitalismo na Amrica Latina, denominando-a como uma variedade semi-articulada de capitalismo. No continente latino-americano, o desenvolvimento do capitalismo teria sido marcado pelas seguintes caractersticas: 1) conglomerados diversificados; 2) forte presena de corporaes multinacionais; 3) baixa formao educacional ou qualificao da fora de trabalho; 4) relaes entre capital e trabalho atomizadas (Schneider, 2004). Por conglomerados diversificados ou multissetoriais, este autor entende que o leque de atividades desenvolvidas pelas grandes firmas muito amplo, e os setores ou atividades no so interrelacionados (ao contrrio de conglomerados horizontais, verticais ou tecnolgicos). Tais conglomerados latino-americanos tendem a desenvolver mercados de capitais localizados, em seu interior, especialmente se alguns setores ou atividades estiverem no ramo de finanas, assim como mercados de trabalho igualmente internalizados. E neles predomina a propriedade familiar. A segunda caracterstica uma forte presena de corporaes multinacionais, que investem em infra-estrutura, servios pblicos e manufaturas fordistas. O carter semiarticulado explica-se pela associao entre formas de interao mercantis no mbito das relaes de trabalho e de atividades de qualificao, e formas no mercantis no modo como os conglomerados resolvem seus problemas relativos aquisio de capitais e tecnologia (Schneider, 2004). No limite, a interao entre conglomerados nacionais e multinacionais tende a desestimular as empresas a investirem em esforos de qualificao, e, de modo correlato, em P&D (Delgado, 2008). Isso ocorre porque as multinacionais se concentram em produtos onde j possuem, em suas matrizes, excelncia tecnolgica, trazendo tal expertise com elas. E, pelo lado dos conglomerados, h em geral pouco investimento em P&D, em parte porque a tecnologia est disponvel pelas multinacionais (sendo utilizadas sob licena destas), e, por outro lado, porque so to diversificados que no poderiam investir pesadamente em P&D em todos os setores em que atuam (Schneider, 2004). Neste contexto ocorrem as duas caractersticas seguintes do capitalismo latinoamericano, as relaes de trabalho atomizadas e o baixo nvel de qualificao da fora de 270

trabalho. Os vnculos entre trabalhadores e empresas so fracos e fluidos, as instncias sindicais no so poderosas como em pases desenvolvidos, e as taxas de turnover e de rotatividade no trabalho so elevadas. Mesmo onde as taxas de sindicalizao so altas, os sindicatos no so necessariamente veculos institucionais teis para a coordenao ou interao entre empregados e empregadores, devido a existncia de modalidades diversas de interveno estatal ou poltica nas relaes laborais, muitas vezes desfavorveis ao trabalho organizado. No obstante, os sindicatos vem se desenvolvendo enquanto agentes de negociao e obteno de benefcios diversos, mas ainda h forte resistncia contra a organizao sindical no local de trabalho. Finalmente, os nveis de educao e formao profissional so mais baixos do que nos pases desenvolvidos, e mesmo do que em economias asiticas (Schneider, 2004). Os aspectos acima apresentados reforam e so condicionados pela existncia de caractersticas histricas das economias latino-americanas, a saber: o predomnio das commodities nas exportaes latino-americanas; a volatilidade econmica e poltica da regio; a existncia de mercados de capitais dbeis ou restritos; a presena de um Estado intervencionista, mas, ao mesmo tempo, fraco, e elevadas divises tnicas ou socioeconmicas nas sociedades da regio (Schneider, 2004). A partir do carter semi-articulado indicado por Schneider, Delgado (2008) sugere a formulao economia liberal-corporativa para se referir ao modelo ou variedade brasileira de capitalismo, com destaque, em seu argumento, para a interao entre Estado e mundo empresarial/laboral. No Brasil ps-1930, as relaes industriais so estabelecidas pela imposio formal e oficial do corporativismo, e por um modelo de relaes de trabalho de tipo legislado. Enquanto ampliava o leque de direitos aos indivduos nas relaes de trabalho, o Estado mitigava as possibilidades de negociao coletiva, utilizando-se de artifcios diversos (estrutura sindical, limitao do alcance formal das entidades sindicais mais abrangentes, canalizando conflitos para a justia do trabalho). A industrializao por substituio de importaes, por sua vez, favorecia pouco a exigncia de formao da fora de trabalho. Formada on the job, ou atravs de agncias semi-pblicas (como o Sistema S), a formao da fora de trabalho brasileira, durante muito tempo, limitou-se em geral ao aprendizado de prticas rotineiras em um processo

271

produtivo determinado por tecnologias importadas, as quais vinham associadas a limitaes para o seu prprio desenvolvimento no espao nacional (Delgado, 2008). A articulao entre o Estado e o empresariado, modelada pelo corporativismo setorial, favoreceu o estabelecimento de polticas de investimento para setores diversos e a concesso de incentivos fiscais e subsdios, mas tiveram pouca repercusso para a adoo de iniciativas sistemticas orientadas para a elevao da produtividade. Os investimentos externos, conformando-se lgica da produo do similar nacional e da restrio presena estrangeira em atividades consideradas estratgicas, tiveram carter

fundamentalmente alocativo, o que assegurou uma presena forte das multinacionais no territrio brasileiro, mas sem efeitos relevantes para a inovao tecnolgica e para a formao ou aprimoramento da fora de trabalho nacional (Delgado, 2008). Na relao inter-firmas e destas com o ambiente social e econmico confirmando o carter latino-americano de semi-articulao sugerido por Schneider, bem como seus efeitos sobre a economia e a educao/formao dos trabalhadores seria possvel identificar a existncia de padres de coordenao de mercado e informais, em que convivem os grandes conglomerados familiares, empresas estatais fornecedoras de insumos diversos e um empresariado local dbil. Tudo isso sob a cobertura de um Estado de aes igualmente segmentadas, desarticuladas e incapazes de reformular a natureza geral do sistema.
A reduzida capacidade das entidades empresariais para a orquestrao de esquemas de colaborao, a transferncia de tecnologia processada atravs da relao entre as empresas e fornecedores externos, a incipiente formao e os vnculos precrios da fora de trabalho com as empresas, a desarticulao entre o sistema de cincia e tecnologia e o mundo da produo, a prevalncia de polticas alocativas nas aes do Estado sem exigncias de contrapartida junto s empresas, seja para a formao de trabalhadores, seja para a inovao circunscreveram as atividades de inovao incrementais e/ou radicais, tendencialmente concentradas em empresas pblicas, com fraco rebatimento no tecido industrial. Ademais, os nveis precrios de educao do conjunto da populao, combinados ausncia de estmulos para a formao de um mercado de inovaes no fomentou a constituio de uma massa crtica de indivduos inovadores, que pudessem dar suporte ao aparecimento continuado de novas empresas inovadoras, a exemplo dos EUA. Por fim, assentadas em estruturas de comando verticais, sob relaes industriais atomizadas e precrias, as empresas no forjaram atitudes de colaborao permanentes de seus empregados. De sua parte, a estrutura de proteo social, assentada, at 1988, nos mecanismos de cidadania regulada, tornou pouco relevante a percepo coletiva da existncia de um projeto nacional. (Delgado, 2008, p. 10-11).

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Finalmente, a variante de capitalismo brasileira seria caracterizada ainda por uma reduzida capacidade de enforcement do Estado, seja para incluir todos os cidados nas relaes de troca, seja para garantir processos de concertao, seja para estender os direitos de cidadania a todos os brasileiros, alm de estabelecer uma lgica de desenvolvimento (econmico, cientfico, tecnolgico) vacilante e no integrada.
O ponto a assinalar que, contrariamente a certa mitologia de grande repercusso, o Estado falta, e no excede no Brasil. Por outro lado, o que existe configurou-se como uma estrutura compsita e heterognea. Nossa economia de mercado liberalcorporativa expressa este dilema. O Estado se articula aos empresrios atravs do corporativismo setorial e bifronte para desenvolver polticas diversas de apoio indstria, puxa o desenvolvimento com suas inverses, cria um sistema cientfico e tecnolgico, mas no orquestra a colaborao para um projeto nacional de desenvolvimento que no seja a busca da industrializao tout court (Delgado, 2008, p. 11).

Apresentadas o que seriam as caractersticas gerais do modelo brasileiro de capitalismo, discute-se agora a estrutura de financiamento existente no pas. Marinho (2004) considera que, dos padres de financiamento existentes mercado de capitais, crdito privado e crdito governamental , o sistema brasileiro no corresponderia a nenhum deles em particular. O mercado de capitais no estaria plenamente desenvolvido, como tambm um sistema de crdito bancrio privado que atenda o financiamento de longo prazo. A alternativa existente para o financiamento em longo prazo so os bancos pblicos, o que sugeriria um padro de financiamento com base no crdito governamental. Contudo, este tambm no desenvolvido totalmente. A fim de descrever tais formas de financiamento da atividade produtiva brasileira, Raimundo (2002) faz um breve levantamento de sua constituio histrica. Historicamente, quatro vertentes dividiram entre si o financiamento: recursos prprios das empresas (lucros retidos - autofinanciamento), crdito bancrio privado de curto e mdio prazos, financiamento externo e crditos oficiais diretos ou indiretos do BNDES. O BNDES foi incumbido, desde a sua fundao, no incio da dcada de 50, de fornecer o financiamento de investimentos de maior risco e maior vulto, como os grandes projetos econmicos, essencialmente pblicos, levados a cabo a partir daquele perodo. Apoiou tambm o surgimento e consolidao das grandes empresas estatais, responsveis de fato pela remodelagem da estrutura industrial nacional. S nos anos 70 o banco passou a destinar recursos tambm ao setor privado nacional, ento tido como a perna fraca do 273

trip sobre o qual a ditadura promovera a industrializao (capital privado nacional, capital privado estrangeiro e Estado/empresas estatais). E nos anos 90 o BNDES atuou em conformidade com o projeto de desenvolvimento de ento, calcado na desestatizao e liberalizao, inclusive financiando empresas estrangeiras interessadas em participar do processo de privatizaes (Raimundo, 2002). Mas o BNDES, dada a instabilidade das fontes de recursos que constituam o funding do banco, correspondeu a um padro de financiamento de longo prazo no raro frgil e precrio168.
A ausncia de uma proviso mais slida de recursos nos 20 primeiros anos de vida do nico banco brasileiro voltado proviso de crdito de longo prazo no Brasil explicita a natureza do arranjo que subjaz ao padro de financiamento de longo prazo nacional. Frente deciso de aprofundar a indstria de bens durveis no pas, nos anos 50, coube ao Estado encontrar recursos que sustentassem os investimentos de maior prazo de maturao sem, no entanto, cri-los a partir de um rearranjo da base fiscal predominante. O BNDES nasce, desta feita, calcado em um esquema provisrio de funding, insuficientemente alicerado para dar suporte at mesmo aos prprios investimentos demandados pelo Plano de Metas. Ainda assim, o BNDES constitui-se no nico agente ofertante de recursos de longo prazo para investimentos no pas (Raimundo, 2002, p. 174-175).

Os recursos prprios das empresas nacionais, associados s linhas de crdito de curto e mdio prazo ofertadas por bancos privados, destacaram-se como as principais formas de financiamento da empresa privada nacional. Tais fontes eram suficientes para atividades econmicas em geral caracterizadas por baixo dinamismo, submetidas a poucas exigncias de escala produtiva e em geral protegidas (protees tarifrias e minidesvalorizaes cambiais) da concorrncia externa. O capital estrangeiro a terceira fonte de financiamento do investimento no pas. A empresa estrangeira, forjada em uma lgica concorrencial que excedia as fronteiras nacionais, quase sempre contou com um esquema de financiamento prprio, baseado em fontes externas, dispensando, assim, a exigncia de algum arranjo interno de financiamento de longo prazo (Raimundo, 2002). A partir de tais dados histricos, segundo o autor, no deveria haver espanto por no existir, no Brasil, um largo, profundo e lquido mercado de capitais.

168

De sua fundao at os anos 70, o banco contava com recursos oramentrios (parcelas da arrecadao do IR). A partir da passou a calcar-se em recursos providos por mecanismos geradores de poupana compulsria, como o Programa de Insero Social e o Programa de Assistncia ao Servidor Pblico (PISPASEP). Ultimamente, contou com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) (Raimundo, 2002).

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Os agentes envolvidos na constituio da trama da industrializao brasileira prescindiram de tal instituio, dado que: i) o capital nacional permaneceu sombra de qualquer presso concorrencial que o obrigasse a um movimento de centralizao e obteno de maiores escalas de operao. Sua protegida condio de parceiro menor no arranjo industrial o satisfazia por no interferir em sua estrutura patrimonial e em suas oportunidades de lucro, alis ampliadas com o advento do movimento industrializante que tomou corpo nos anos 50 at os anos 80; ii) o investimento de maior risco coube ao Estado, que buscou construir, ainda que de modo precrio, suportes financeiros prprios para cumprir com seu papel; iii) a empresa privada estrangeira podia contar com o acesso a fontes externas de recursos, de modo a tambm no necessitar de fontes internas de financiamento (Raimundo, 2002, p. 176).

A opo estratgica pelo uso de recursos externos para realizar o salto industrializante transformou o financiamento externo, de condio para o desenvolvimento industrial a um fator impeditivo de sua sustentabilidade. Na verdade, a dependncia dos recursos externos revelaria um padro de relao pblico-privada pelo qual o Estado virtualmente privatizado em funo dos interesses da alta classe proprietria nacional (Corra, 1996). Por obra desta relao, o setor privado nacional podia obter grandes lucros sem grandes riscos, pois o setor pblico assumia as garantias deste processo, alm do nus dos ajustes necessrios, e no assumia sozinho: na verdade, o nus recai tambm sobre os assalariados e o pequeno capital (Corra, 1996, p. 116). Seria parte desta relao pblico-privada a proteo indstria nacional e a transferncia para o Estado dos custos do ajuste (patrimonial e de risco) frente s restries de crdito que ocorreriam na dcada de 1980. Raimundo afirma que no foi por falta de engenhosidade tcnica ou poltica que no se logrou construir no Brasil um mercado de capitais forte169. O MC brasileiro no teria sido construdo adequadamente por causa das necessidades dos agentes envolvidos no processo de industrializao nacional. Tais agentes o capital privado nacional contentaram-se com o papel de scios menores do salto industrializante, e sua conseqente pequenez tcnica e de escala produtiva simplesmente no carecia de um mercado de capitais que pudesse suprir suas necessidades de financiamento. Deste modo,
[o] Estado podia seguir com arranjos oramentrios precrios e/ou com poupana forada, o capital privado nacional podia contar com seus lucros retidos (...) e com financiamentos de curto e mdio prazo ofertados pelos bancos comerciais nacionais e o capital privado estrangeiro podia contar com suas fontes externas de financiamento (Raimundo, 2002, p. 179).
169

As reformas financeiras de 1964-67 chegaram a lanar os pilares de um modelo de financiamento que contaria com a presena de um mercado de capitais ativo e dinmico. Este traria a vantagem de diluir riscos e ampliar a escala de recursos e condies de financiamento atividade econmica (Raimundo, 2002).

275

Tais descries da estrutura de financiamento da economia brasileira so similares ou vo ao encontro da caracterizao feita por Delgado a respeito da variante de capitalismo brasileira: Em boa medida, o financiamento dos investimentos no Brasil valeu-se da reinverso dos lucros das empresas com fraca relao com o sistema bancrio nacional , bem como joint ventures entre conglomerados nacionais e empresas multinacionais (Delgado, 2008, p. 10). E, quanto aos grandes projetos, que envolviam maior risco e volume de investimento, o financiamento era estatal (BNDES) que tambm favorecia setores eleitos pela poltica de substituio de importaes ou externo. Nos anos 80, a crise da dvida externa170 e a crise fiscal do Estado171 estrangularam boa parte das linhas de crdito disponveis. Nos anos 90 houve a retomada dos fluxos de financiamento externo, mas a situao j era diferente. O Estado, exaurido fiscalmente, no podia mais cumprir plenamente o seu papel habitual de absorvedor dos riscos de maior vulto no processo de desenvolvimento, e tampouco garantir a segurana patrimonial da grande empresa nacional. O Plano Real foi expresso de um novo projeto de desenvolvimento, pelo qual se buscava uma convergncia entre os planos do consumo e da produo, com o detalhe de que esta estava fortemente atrelada s estruturas industriais dos pases centrais (Raimundo, 2002). Deste modo, aprofunda-se a dependncia dos fatores externos enquanto fragiliza-se a estrutura produtiva nacional, e as crises do Mxico (1995), da sia (1997) e da Rssia (1998) demonstram isso de modo cabal, redundando na prpria crise brasileira de 1999.
170

O ajuste operado pelos pases capitalistas centrais, notadamente os Estados Unidos, para deter ou minimizar a sua crise consistiu em transferir parcelas amplas de seu nus para os pases em desenvolvimento. Decidida a restabelecer em sua plenitude a liderana norte-americana, a administrao Reagan faz significativas alteraes na poltica econmica do pas. Capitaneada pela linha terica do supply side economics (crena liberal pela qual se deve priorizar as condies de oferta, e no de demanda, como poltica econmica), adotam-se medidas liberalizantes, tais como a restrio do crdito, diminuio de impostos e enxugamento de gastos pblicos. Como a situao fiscal do governo piorasse ainda mais aps tais remdios, a busca de outras formas de financiamento do Tesouro faz com que se elevem violentamente as taxas de juros, transformando os Estados Unidos na grande mquina de suco da liquidez mundial. De uma hora para outra, o contexto internacional passa a ser de taxas de juros mais elevadas e de grandes dificuldades de se obter recursos. Para os pases em desenvolvimento que eram fundamentalmente dependentes de recursos externos para animarem suas economias, como o Brasil, a situao torna-se dramtica (Gremaud; Vasconcellos; Toneto Jr., 2002). 171 Causada, em boa medida, uma vez mais pela natureza privatizada do Estado, de sua submisso pequenez dos interesses do capital privado nacional: Em termos dos anos 80, preciso considerar que houve mudanas muito importantes na estrutura patrimonial das empresas nacionais, com srias conseqncias para o Estado, que assume o nus do ajuste (...). [O] governo aprofunda a estatizao da dvida externa, passando a assumir as dvidas do setor privado (Corra, 1996, p 195-197).

276

A onda de privatizaes efetuada na dcada de 1990 acabou remodelando a insero do Estado no que se refere sua atuao produtiva direta, alterando tambm sua forma de atuao como ente indutor do crescimento. Para Raimundo, a situao estabelecida nos anos 90 abertura comercial, exasperao fiscal e financeira do Estado, estabilizao monetria, mais a desestatizao patrimonial poderia se traduzir em uma possibilidade de reordenao dos capitais nacionais sob uma nova dinmica, pela qual finalmente pudessem surgir grandes grupos privados, os quais, a partir da estabilidade econmica e poltica interna, pudessem corresponder a uma coordenao do Estado voltada para a consecuo de estratgias de ampla gerao de emprego e renda (Raimundo, 2002, p. 182). A liberalizao da economia brasileira nos anos 90 minou alguns pilares do antigo padro de financiamento do desenvolvimento. O capital nacional privado se viu exposto concorrncia internacional, perdendo a cobertura dada pelo Estado, o qual tambm se transforma, deixando de ser investidor e gestor de grandes projetos, para ser leiloeiro do espao econmico, visando exclusivamente atrao, valorizao e acumulao dos capitais privados (Raimundo, 2002, p. 184). Tal situao, que poderia ser o ponto de partida de um novo padro de desenvolvimento nacional, traz, contudo, um problema. O Estado perde sua antiga capacidade de articulao do desenvolvimento econmico, ou de ente capaz de combinar os interesses privados setoriais com os interesses pblicos de conjunto. Alm disso, dado o arranjo macroeconmico ps-Real, a capacidade fiscal do Estado se v continuamente estrangulada pela exigncia de taxas de juros cronicamente elevadas. Ao mercado foi dado o papel de articulador antes pertencente ao Estado, o que temerrio em uma economia perifrica como a brasileira, a qual necessita, para sair da condio perifrica, de um entrelaamento estratgico entre um setor pblico forte e os vrios segmentos do setor privado.
necessrio que um esforo de articulao nacional seja empreendido para que a desarticulao do padro de relao pblico-privado anterior (ainda vigente) surja um novo padro, voltado construo de uma estrutura produtiva e de financiamento compatvel com a retomada do desenvolvimento perdida desde o incio dos anos 80 (Raimundo, 2002, p. 184-185).

Neste contexto, os fundos de penso poderiam desempenhar um papel-chave no mbito do financiamento do investimento capitalista no Brasil. No governo Lula, o 277

entendimento dos fundos de penso como potencial reservatrio de poupana para financiar o investimento se encaixa em seu movimento de aproximao com o sistema financeiro e com o mercado de capitais, os quais j experimentavam, desde os anos 90, uma trajetria significativa de ascenso. O item seguinte aborda tal processo. 1.4 Liberalizao e desenvolvimento do mercado de capitais Por ocasio da ltima Resoluo do CMN referente ao perfil de investimentos das EFPCs, o Secretrio da SPC, Ricardo Pena, afirmou que no caberia ao Estado tutelar entidades privadas, mas sim estabelecer regras prudenciais, pelas quais os gestores dos fundos tivesse liberdade de ao, embora exercessem tal liberdade com responsabilidade e diligncia172. Estamos aqui diante de uma expectativa cultivada por membros do governo Lula na gesto do sistema previdencirio , na passagem para uma fase da regulao dos investimentos dos fundos em funo de regras prudenciais (Paixo; Pinheiro; Chedeak, 2005). Esta terceira fase173, na caracterizao feita pelos autores, consistiria em maior flexibilidade, o que permitiria a adoo de uma regulao influenciada tambm pelo conceito de homem prudente. A noo de homem prudente deriva diretamente da tradio jurdica anglo-saxnica (EUA, Reino Unido), pela qual prevalece a liberdade de movimento dos gestores em selecionar investimentos e aplicar recursos para tanto (Paixo; Pena, 2007). Ainda a respeito desta terceira fase composta por regras prudenciais, Paixo, Pinheiro e Chedeak (2005, p. 10) acrescentam: os limites quantitativos perdem importncia, ganhando relevo, para seleo das opes de aplicao mais adequadas, as caractersticas prprias de cada plano de benefcios administrado por entidade fechada de previdncia complementar. Esta concepo sobre as EFPCs ou sobre este uso especfico das mesmas no front do desenvolvimento econmico parece bastante condicionada pela realidade dos fundos de penso no mundo anglo-saxo. Uma vez mais, indicando a opo por uma arquitetura institucional e do ambiente macroeconmico em que o mercado de capitais seria a instncia decisiva de promoo do desenvolvimento. Aos fundos de penso caberia o papel de fontes irrigadoras do mercado de capitais nacional, e este funcionaria como alocador dos recursos
172

http://www.jusbrasil.com.br/noticias/1909699/cmn-1-aumenta-leque-de-investimentos-dos-fundos-depensao (Acesso em 25/10/2010). 173 As duas fases anteriores foram discutidas no item 5.2 (regulao dos investimentos das EFPCs).

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produtivos, para o qual contribuiriam gestores cada vez mais formados pelo modus operandi prudencial. Ao que parece, a lgica que anima os gestores governamentais da previdncia complementar brasileira sugere que o desenvolvimento do lcus em que atua o homem prudencial, o mercado de capitais favorecido por uma regulamentao governamental capaz de estimular sua expanso (como o caso da regulamentao a que esto submetidos os fundos de penso) seria uma espcie de pr-condio para o crescimento ou o desenvolvimento econmico. Por sua vez, o desenvolvimento do mercado de capitais remete questo da liberalizao financeira. No Brasil, as polticas de liberalizao financeira tm incio em fins dos anos 80, e se norteia por duas diretrizes bsicas: a desregulamentao do setor financeiro, com maior relaxamento de controles legais sobre taxas de juros, alocao de crdito e reas de atuao das instituies financeiras; e a ampliao do grau de abertura do mercado, de modo a aumentar a captao de recursos para operaes financeiras ou investimentos de portflio (Hermann, 2010). Este modelo novo de poltica financeira nasceu das crticas poltica intervencionista do Estado brasileiro, a qual foi dominante no perodo 1950-70, especialmente. Tal intervencionismo, conforme seus crticos, promovia uma represso financeira, reprimindo o desenvolvimento financeiro em vez de estimul-lo 174. Como as polticas intervencionistas gerariam distores de preos relativos favorecendo artificialmente alguns setores em relao a outros e distores de ordem macroeconmica endividamento do Estado, elas deveriam dar lugar a uma poltica governamental de liberalizao, a qual estimulasse o desenvolvimento financeiro, promovendo a expanso e a diversificao do mercado de ativos mediante a poupana e as instituies financeiras privadas (Hermann, 2010). Este modelo de liberalizao, para ser completo, deveria efetivar trs condies: 1) liberalizao financeira e comercial, 2) ajuste fiscal (incluindo privatizaes), e 3)
174

A poltica financeira predominante no perodo intervencionista buscava geralmente baratear o financiamento dos investimentos, e para tanto utilizava-se de prticas como a fixao de tetos para os juros do crdito privado, polticas de crdito (privado ou pblico) direcionadas para setores considerados prioritrios, atuao direta dos bancos pblicos principalmente no crdito de longo prazo, e limitaes regulatrias s reas de atuao das instituies financeiras, para minimizar o risco sistmico do mercado financeiro (Hermann, 2010).

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estabilizao de preos e manuteno da estabilidade como princpio norteador da poltica macroeconmica: Em tese, essa combinao de poltica financeira e macroeconmica impulsionaria o desenvolvimento financeiro, expandindo, em especial, o crdito de longo prazo e o mercado de capitais e, atravs destes, o desenvolvimento econmico (Hermann, 2010, p. 259). No Brasil, como dito h pouco, o modelo de liberalizao iniciou-se na segunda metade do governo Sarney, com o incio da abertura do mercado de capitais nacional para investidores estrangeiros. Com Collor, estrangeiros no mais precisavam constituir pessoa jurdica no pas para adquirir ttulos de renda varivel negociados no mercado brasileiro. Desregulamentou-se a funo bancria, possibilitando-se a criao de bancos universais. Com Itamar, iniciou-se a prtica da elevao da taxa de juros para atrair capitais externos, e tambm o mercado de ttulos de renda fixa (pblicos e privados) foi aberto ao capital estrangeiro. J com Fernando Henrique Cardoso, aumentou-se o grau de abertura comercial (novas liberaes para a importao de produtos, reduo de tarifas) e iniciou-se o ajuste fiscal, com o programa de privatizaes e reformas administrativas para restringir o nmero de servidores. Tambm com FHC obteve-se a estabilizao monetria, ainda que o modelo adotado (ncora cambial) implicasse a manuteno da abertura comercial e financeira. E nos dois governos seguintes o segundo governo FHC e o primeiro governo Lula no houve mudanas qualitativas ou recuos na poltica de liberalizao financeira nacional. Pelo contrrio, ampliou-se o grau de abertura do mercado financeiro brasileiro, reduzindose entraves burocrticos e custos financeiros (basicamente tributos) do ingresso e sada de capitais (Hermann, 2010, p. 262). No governo Lula, ampliou-se a abertura financeira no mbito dos residentes (facilitou-se a estes manterem depsitos ou investimentos no exterior) e ofertaram-se incentivos fiscais para investidores estrangeiros adquirirem ttulos da dvida pblica nacional (Carneiro, 2006)175. O mercado de capitais nacional percorreu uma trajetria geral de crescimento ao longo das dcadas de 1990 e 2000. Apenas no perodo 1999-2003, por obra da crise cambial brasileira e seus desdobramentos, houve uma retrao geral nos indicadores do

175

Para este autor, tais medidas aumentam a oferta e a demanda potencial de divisas. Em um contexto de alta liquidez como o atual , tais medidas contribuem para a internalizao de recursos e apreciao da taxa de cmbio. Contudo, em uma conjuntura adversa podero exacerbar as desvalorizaes cambiais, aumentando a volatilidade da taxa de cmbio (Carneiro, 2006).

280

setor (nmero de companhias abertas, emisses primrias, volumes negociados na Bovespa etc.) outro momento adverso foi a crise financeira norte-americana, em que tambm houve uma interrupo na trajetria de valorizao dos ativos. Entre 2004 e 2006, a melhora no cenrio macroeconmico internacional e domstico fez retornar a trajetria de crescimento, com destaque para a participao estrangeira na Bovespa, que alcana nveis recordes. Por outro lado, houve diminuio no nmero de companhias abertas, embora isso deva ser compreendido como parte de um processo de concentrao do mercado (Hermann, 2010). De acordo com alguns autores, o mercado de capitais j seria, desde meados da dcada de 2000, o maior financiador das empresas brasileiras. Em 2006, por exemplo, o mercado de capitais teria financiado R$ 120 bilhes, contra R$ 52,3 bilhes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Magliano Filho, 2008). A Tabela 3 traz nmeros referentes evoluo do mercado de capitais brasileiro nos ltimos anos, exibindo os principais tipos de ttulos privados de renda fixa e varivel.
Tabela 3 Emisses primrias e secundrias registradas em bilhes de reais Aes Debntures Notas FIDIC176 Outros promissrias 2.425 15.043 13.053 2.296 2000 2.196 24.602 8.545 2.300 2001 1.583 22.056 5.841 301 2.390 2002 308 7.074 2.850 2.062 1.667 2003 5.541 11.780 2.746 6.291 3.656 2004 5.192 47.300 2.997 9.769 5.115 2005 15.313 74.840 5.687 13.766 9.087 2006 33.201 46.634 9.726 9.962 31.883 2007 34.003 37.458 25.907 10.020 23.267 2008 32.280 11.080 9.510 8.212 26.520 2009 132.042 297.867 86.862 60.383 108.181 Total Fontes: Santanna (2008), CVM (2009). Ano

Total 32.817 37.643 32.171 13.961 30.014 70.373 118.693 131.406 130.655 87.602 685.335

Para o desenvolvimento do mercado de capitais brasileiro nos ltimos anos teriam contribudo iniciativas da Bovespa, que buscou aperfeioar os sistemas de acesso ao
176

Um fundo de investimento em direitos creditrios (FDIC) um instrumento financeiro pelo qual se promove a securitizao de ativos financeiros ilquidos ou sem mercado secundrio ou seja, a converso destes em ttulos mobilirios passveis de negociao. Para a empresa, um instrumento de captao de recursos: o FDIC capta recursos de investidores vendendo a eles cotas, e com este dinheiro compra faturas da empresa. Assim que a empresa vende seus produtos, o pagamento remetido para o FDIC, que ento repassa aos investidores/cotistas os rendimentos devidos aos mesmos (http://web.infomoney.com.br/templates/news/view.asp?codigo=593335&path=/investimentos/noticias/. Acesso em 20/10/2010).

281

mercado por meio de maior informatizao e transparncia. o caso de iniciativas como a SOMA FIX (Sociedade Operadora de Mercado de Ativos mercado de balco organizado de ttulos de renda fixa)177 e o Bovespa Mais, idealizado para possibilitar o acesso a um nmero maior de empresas no mercado de aes, em especial as que desejassem fazer ofertas menores, mas com perspectiva positiva de crescimento e observando boas prticas de governana corporativa 178. Em relao ao estmulo governana corporativa, tambm se deve mencionar o surgimento do Novo Mercado, criado em 2000 179. O crescimento do mercado de capitais (MC) brasileiro nos ltimos anos pode ter servido como fator de motivao ou de confiana, por parte dos gestores governamentais da previdncia complementar brasileira, na estratgia de fortalecimento do MC com o objetivo de promover o crescimento ou o desenvolvimento econmico nacional. Contudo, algumas observaes devem ser feitas a este respeito. Primeiramente, deve-se discutir a maneira como o Estado deve priorizar o desenvolvimento do MC, na expectativa de que isso sirva como alavanca do crescimento/desenvolvimento. Conforme o argumento de Hermann (2010), a poltica de estabilizao monetria, ao se fundar em polticas monetrias e fiscais restritivas, tende a inibir o crescimento econmico. O crescimento econmico experimentado pela economia mundial a partir de 2004, para o qual contribuiu sobremaneira a gigantesca demanda chinesa por commodities, seria um fator causal importante da expanso do MC nacional, pois ajudou a realizar maiores taxas de crescimento da economia. Alm disso, tambm teriam contribudo para o crescimento econmico brasileiro nos ltimos anos polticas fiscais do governo menos restritivas, que estimularam a atividade econmica 180. Neste sentido, a poltica de

177

http://www.portaldoinvestidor.gov.br/Acad%C3%AAmico/EntendendooMercadodeValoresMobili%C3%A 1rios/Oque%C3%A9MercadodeBalc%C3%A3oOrganizado/tabid/188/Default.aspx. Acesso em 07/11/2010. 178 http://www.expomoney.com.br/newslet/glossario.asp. Acesso em 07/11/2010. 179 http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/a-bmfbovespa/download/Folder_NovoMercado.pdf. Acesso em 07/11/2010. 180 Noticiando a este respeito, uma matria do Estado de S. Paulo destacou ainda que o supervit primrio obtido nos ltimos anos teria sido garantido pelo aumento da arrecadao proporcionado pela elevao do PIB, e no por conteno de gastos governamentais (http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20100603/not_imp560910,0.php. Acesso em 09/11/2010). De fato, o PIB brasileiro experimenta uma trajetria de crescimento significativo. Excetuando-se os anos de 2003 e 2009, com taxas de crescimento de 1,1 e -0,2 pontos percentuais respectivamente, no perodo as taxas de crescimento foram razoveis ou significativas: 2004 5,7%; 2005 3,2%; 2006 4,0%; 2007 6,1%; 2008 5,1% (Relatrios anuais do Banco Central). E, no primeiro semestre de 2010, o IBGE registrou um

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liberalizao financeira, ao se basear em diretrizes macroeconmicas restritivas, pode ter na verdade impedido uma maior expanso do mercado financeiro. Em relao s caractersticas adquiridas por este mercado de capitais brasileiro em trajetria de expanso, Hermann agrega outras consideraes. A concentrao do mercado observada por ela leva constatao de que o acesso ao MC pelas empresas pode ter sido ampliado, mas no para as empresas de pequeno e mdio porte, o que seria desaconselhvel a economias de pases emergentes, ao limitar as inovaes ou avanos na atividade econmica. O Grfico 7 traz a evoluo do nmero de empresas listadas na Bovespa entre 1994 e 2009.
Grfico 7 nmero de empresas com capital aberto na Bovespa

Fonte: Bovespa (http://bmfbovespa.comunique-se.com.br/. Acesso em 05/11/2010

Tambm houve aumento da presena de pessoas fsicas e jurdicas (pequenos investidores e investidores institucionais) na compra de aes o que se traduz em relativa democratizao do MC , mas pelo lado da oferta, aumentou a concentrao em grandes operaes, o que tambm seria um fator de restrio ao acesso. Tambm houve, no perodo,

crescimento de 8,9% (http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20100603/not_imp560910,0.php. Acesso em 09/11/2010). A respeito do aumento da arrecadao destacado na matria do Estado, o secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, Nelson Barbosa, argumentou que todo o aumento de tributao foi devolvido sociedade por meio dos programas de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia, e por reajustes do Salrio Mnimo.

283

uma significativa elevao da participao de investidores estrangeiros no MC nacional, o que sugere uma maior dependncia de capitais externos. Na verdade, tal situao remonta aos primeiros anos da dcada de 90, com o processo de abertura financeira brasileira. Permitiu-se aos residentes transferir capital e deter ativos no exterior, assim como aos no residentes fazer o mesmo no mercado domstico. Isso atraiu o investimento de portflio (capitais altamente especulativos e de comportamento voltil), fazendo saltar a participao de investidores estrangeiros na bolsa de valores brasileira (Arienti, 2004). Neste sentido, dados levantados pela Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap)181 para os anos de 2007 a 2009, mostram que os investidores estrangeiros sempre ocuparam a primeira colocao em termos de participao relativa dos investidores da Bolsa de So Paulo, tendo sempre uma fatia correspondente a mais de 30% do volume negociado, com um pico de 36,2% em dezembro de 2008 (Fundap, 2009). O estudo conclui que o desempenho do mercado de capitais brasileiro fortemente condicionado pelos humores dos investidores estrangeiros182. O Grfico 8 traz a evoluo da participao de tais segmentos de investidores. Optouse por mostrar um perodo temporal maior (1994-2009), a fim de tornar visualmente mais claras as mudanas ocorridas. De fato, a participao de estrangeiros sempre foi elevada no perodo, e a partir de 2003 ascende at se fazer o maior segmento de investidores. O segmento de pessoas fsicas eleva-se bastante, passando de pouco menos de 10% em 1994 para pouco mais de 30% em 2009. Os investidores institucionais tambm elevam sua participao, embora em escala um pouco menor do que as pessoas fsicas, inclusive experimentando uma trajetria de queda a partir de 2007. Finalmente, instituies financeiras, antes as maiores participantes, caem continuamente ao longo do perodo, enquanto as participaes de empresas e de outros seguem constantes em sua reduzida participao.
181 182

Fundao vinculada Secretaria de Gesto Pblica do governo de So Paulo. Recentemente noticiou-se que em outubro de 2010 registrou-se a maior movimentao de negcios da histria da Bovespa, com um giro de mais de 155,5 bilhes de reais. Pois nesta ocasio manifestaram-se fenmenos como o peso dos capitais externos e a concentrao em grandes operaes. Os investidores estrangeiros lideraram o giro de negcios da Bolsa, respondendo por um tero de todo volume negociado neste ms, sendo seguido por investidores institucionais (32,5%) e pessoas fsicas (22,52%). E, do volume total, mais de 22% foi destinado apenas aquisio de aes preferenciais da Petrobras e da Vale. Dados extrados de http://www1.folha.uol.com.br/mercado/826326-bovespa-tem-giro-recorde-em-outubroestrangeiros-respondem-por-um-terco-dos-negocios.shtml. Acesso em 05/11/2010.

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Grfico 8 Participao dos investidores no total de ativos negociados na Bovespa em %

Fonte: Bovespa (http://bmfbovespa.comunique-se.com.br/. Acesso em 05/11/2010)

Finalmente, a poltica de liberalizao financeira, ao trazer uma maior oscilao potencial da atividade econmica pois significa transferir uma parcela maior de responsabilidade aos agentes de mercado no tocante conduo da economia, e o mercado em geral mais voltil ou incerto em sua dinmica normal de funcionamento -, pode concorrer na verdade para uma inibio do crescimento econmico, e conseqentemente do prprio mercado financeiro (Hermann, 2010). Em suma, a autora conclui que o desenvolvimento financeiro relevante para o desenvolvimento econmico, mas estaria longe de ser suficiente. O ambiente macroeconmico que favorece o desenvolvimento financeiro seria aquele que prima pelo crescimento econmico regular e substancial, e no pelo equilbrio monetrio/fiscal. E a liberalizao, por fim, seria ambgua para o desenvolvimento financeiro, porque por um lado poderia estimular novos negcios, mas, em contrapartida, tambm tenderia a elevar os riscos, produzindo um cenrio econmico mais sujeito a oscilaes agudas, prprias de um crescimento de tipo stop and go (Hermann, 2010), inibindo o crescimento do mercado de capitais nacional. Outra ordem de ressalvas levantadas acerca do crescimento em tamanho e importncia do mercado de capitais brasileiro estaria na prpria estruturao geral do mesmo. Perobelli (2007) considera que o MC nacional, a despeito de ser bem menos 285

restrito do que era at o incio dos anos 2000, ainda seria pouco atraente, por conta de um baixo dinamismo cujas causas seriam os altos custos diretos e indiretos do MC (tanto para empresas quanto para investidores) e a falta de proteo aos acionistas minoritrios. Em relao proteo dos acionistas minoritrios, Carvalho (2002) destaca a existncia de um conflito recorrente entre as perspectivas dos acionistas majoritrios e minoritrios. No cenrio corporativo brasileiro prevaleceria ainda uma cultura empresarial do donismo dado que a grande maioria das empresas de capital aberto possuiria controle familiar, o acionista controlador desenvolve um forte sentimento de posse sobre a empresa, postura que no se modifica, mesmo quando a empresa abre seu capital. Dada esta postura do controlador, ele admite que as empresas saiam em busca de financiamento atravs da abertura de capital, mas no admite abrir mo de continuarem impondo seus prprios interesses e perspectiva na conduo dos negcios, o que inibiria potenciais investidores183. Visando reverter essa situao, a nova lei das Sociedades Annimas (Lei 11.638/2007) foi aprovada tendo entre seus objetivos aumentar a proteo dos acionistas minoritrios. Tal proteo, por sinal, particularmente interessante aos fundos de penso, que pela legislao vigente so impedidos de assumir o controle acionrio das companhias de capital aberto184. Alm da nova lei, tambm o Novo Mercado da Bovespa/BM&F teria

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Prticas como a venda de ativos de uma empresa para outra empresa de propriedade do controlador por preo aviltado, a implementao de projetos ineficientes, mas que atendem a interesses particulares dos administradores, a fixao livre de salrios excessivamente altos para diretores e contratos desvantajosos firmados com empresas de propriedade dos diretores, seriam exemplos de medidas que prejudicam os minoritrios. Descontentes e inseguros diante de um acionista minoritrio que os ignora, possveis investidores tenderiam a se afastar do mercado de capitais (Carvalho, 2002). 184 De acordo com um de seus defensores, Antonio Kandir (ex-ministro do governo FHC), a reforma da lei das sociedades annimas fortalece o mercado de capitais por aumentar a proteo aos acionistas minoritrios em vrios aspectos. Ela prev o chamado tag along, o direito do minoritrio de vender suas aes em caso de mudana de controle, por meio de uma Oferta Pblica de Aquisio de aes (OPA) feita pelo adquirente das aes do chamado bloco de controle assegura-se aos minoritrios receber pela ao o equivalente a no mnimo 80% de valor pago ao majoritrio. O fechamento de capital, por sinal, s pode ocorrer mediante pagamento de preo justo pela totalidade das aes em circulao, possibilitando o pedido de reavaliao do valor por grupo de acionistas. Acionistas detentores de ao menos 10% do capital total ou 5% do capital votante (aes ordinrias) podero convocar assemblia geral para deliberar sobre conflitos de interesse. A lei ofereceria ainda a garantia de maior transparncia das companhias pelas novas normas de gesto e por uma maior padronizao contbil. A manipulao de mercado causada pelo uso indevido de informao privilegiada caracterizada como crime. Por fim, a Comisso de Valores Mobilirios (CVM) fortalecida, passando a ter estatuto de agncia reguladora, com papel fiscalizador (https://www2.psdb.org.br/index.php/agencia-tucana/noticias/lei-das-s-a-uma-conquista-a-comemorar/. Acesso em 06/11/2010). Para maiores informaes sobre a nova lei, ver http://www.cfc.fipecafi.org/faq/faq.pdf. Acesso em 09/11/2010.

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como funo tornar o mercado de capitais mais amigvel ao investidor minoritrio, atravs do fomento da governana corporativa. Sobre os custos do mercado de capitais para a empresa, Perobelli (2007) os deriva da baixa liquidez relativa de algumas aes e de quase todos os ttulos de dvida (debntures e commercial papers185). Esta baixa liquidez, por sua vez, se deve em parte ou indiretamente ao modelo de poltica de combate inflao ou de estabilizao monetria, que pressupe juros altos, atraindo investidores que de outro modo poderia alocar seus recursos no mercado acionrio. A taxa de retorno oferecida pelo mercado de ttulos pblicos, entre 1995 e 2006, foi superior taxa de retorno correspondente ao ndice Bovespa (Perobelli, 2007). A autora defende que o aperfeioamento do mercado de capitais brasileiro passaria pela ampliao do acesso ao mercado das pequenas empresas mediante a reduo das taxas de manuteno de empresa aberta e pela existncia de um mercado ativo de venture capital (capital de risco). O custo mais elevado tambm se deve ao carter concentrado do MC. Santanna (2008) lembra que o acesso ampliado ao mercado de capitais, ou seu aumento de escala nos anos recentes, no trouxe mudanas estruturais, de modo que, no caso das aes, os lanamentos no mercado acionrio continuaram limitados a um grupo pequeno de setores. O nmero de empresas emissoras de debntures tambm continua restrito, o que dificulta a satisfao das necessidades de financiamento para a constituio de ativos fixos na indstria e infra-estrutura. O autor conclui que, a despeito dos sinais de avano do MC nacional, ainda seria cedo para se consider-lo uma alternativa consistente de financiamento a investimentos de prazo mais longo. O desenvolvimento do mercado de capitais e do sistema financeiro em geral como um sustentculo do desenvolvimento social e econmico , como j visto, uma meta estratgica do governo Lula (ou pelo menos de boa parte de seu ncleo poltico, composto por quadros centrais tanto no partido do presidente quanto em sua base sindical). Parte fundamental dessa estratgia a incorporao, na agenda sindical, da temtica da governana corporativa das empresas e do ativismo acionarial sindical, o que ser discutido a seguir.
185

Notas promissrias emitidas por empresa para captao de recursos em curto prazo, gerando tambm uma dvida de curto prazo para a companhia (http://wiki.advfn.com/pt/Commercial_paper. Acesso em 04/11/2010).

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2. Fundos de Penso e poder sindical: governana corporativa e ativismo acionarial Retomamos aqui, para o contexto brasileiro, a discusso feita no captulo 4, a respeito das iniciativas sindicais no sentido de adentrarem, por intermdio de sua presena nos fundos de penso, o universo da propriedade e do controle do capital. 2.1 A governana corporativa no Brasil A literatura consultada sobre governana corporativa no Brasil parece coincidir na observao de que o meio corporativo brasileiro ainda padece com a falta de estruturas adequadas de GC, ou de que por aqui ainda estaramos aqum das chamadas boas prticas de governana corporativa186. Para Mattedi (2006), as prticas de governana corporativa no Brasil procuram se inspirar no modelo anglo-saxo, embora a configurao do mercado nacional de equity tenha acabado por levar, na prtica, a diferenas significativas. O governo militar, condicionado pela lgica norte-americana relativa ao mercado de capitais e estrutura de governana das empresas, institui a lei 6.404/1976, inaugurando praticamente a era das Sociedades Annimas no Brasil, substituindo a legislao anterior, de 1940, que era notadamente voltada para as empresas familiares da poca, com pouco espao para a ampliao do acesso ao capital. A lei de 1976 insere institutos como o conselho de administrao, a representao de votos e novas regras contbeis (Okimura, 2003). No obstante, para Gorga (2004), caractersticas culturais existentes historicamente na dinmica econmico-produtiva brasileira acabaram se impondo fortemente no processo de formao do meio empresarial nacional. A origem destas caractersticas remontaria colonizao e ao meio rural/agrcola. Os latifndios eram pequenas sociedades em que prevalecia uma hierarquia rgida, aristocrtica e patrimonialista, que desvalorizava o trabalho (atributo de escravos). Mesmo aps a abolio, tais estruturas sociais e econmicas persistiram. A falta de uma burguesia forte e autnoma levou reproduo da tica da aristocracia rural, amparando-se antes no poder poltico do que na inovao ou no empreendedorismo para construir suas empresas. De acordo com Motta e Caldas (apud Gorga, 2004), a burguesia dominante ainda retm valores aristocrticos e a mentalidade tradicional da casa-grande em suas
186

Entre os autores pesquisados esto Gorga (2004), Mattedi (2006), Marinelli (2005), Silveira (2002, 2004), Okimura (2003), Vieira; Mendes (2006) e Srour (2005).

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organizaes. E a necessidade de se adequar aos imperativos da modernizao econmica e da excelncia empresarial colocaria os empresrios brasileiros no dilema entre manter um rgido controle e maximizar o valor econmico.
Acionistas controladores evitam emitir aes em ofertas pblicas porque desejam maximizar o valor dos negcios, desde que isso no ameace o controle. Eles continuam a perceber suas empresas como propriedade pessoal a ser pessoalmente gerida. Os custos de mudanas nas prticas negociais so altos, devido a esse tipo de preferncia especfica dos agentes. Assim, empresrios opem-se a nveis maiores de transparncia (disclosure). (...) Como parte das percepes subjetivas dos agentes econmicos, os seguintes depoimentos so ilustrativos: enquanto eu for o dono desta companhia, no quero nenhum conselho me chateando, diz um proprietrio/executivo. A governana corporativa brasileira continua a demonstrar uma forte vocao para o autoritarismo, avalia um conselheiro de administrao. (...) A sobreposio entre propriedade e liderana executiva mostra que existem poucas estruturas formais nos processos decisrios das empresas (Gorga, 2004, p. 318-319).

Para esta autora ainda, os acionistas controladores brasileiros sentem-se donos exclusivos das empresas, mesmo que exista cada vez mais uma parcela significativa do capital nas mos de acionistas minoritrios. Tal postura cultural dificultaria o desenvolvimento de um mercado de capitais e das boas prticas de GC (Gorga, 2004). No mesmo sentido, para Marinelli (2005), a alta concentrao da propriedade (aes) e do controle (tomada de decises) leva a uma situao em que o principal conflito de agncia no pas ocorreria entre acionistas controladores e minoritrios, e no entre acionistas e gestores, como nos pases anglo-saxes de estrutura de propriedade pulverizada187. O temor ou a postura cultural do empresariado brasileiro em compartilhar o controle corporativo no teria sido atenuado nem mesmo com a introduo de uma clusula legal que permitia a elevao do limite de emisso de aes preferenciais, sem direito a voto, o que permitia (e ainda permite) a possibilidade de manuteno do controle com apenas 17% do capital social da empresa (Mattedi, 2006).

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A perspectiva da agncia foi mencionada no captulo 4. Reiterando: por conflito de agncia, entende-se a falta de alinhamento entre acionistas e gestores em funo do potencial de expropriao associado ao esforo cooperado na tomada de decises. Alm da difuso das decises, a separao das funes de ser dono e de gerir cria um potencial de expropriao em que o gestor pode no conduzir a operao no melhor interesse dos donos por estarem os ltimos ausentes do processo. Essa circunstncia constitui a separao entre propriedade e controle. Muitas vezes, quem tem o ativo e quer extrair-lhe benefcios sofre restries para controlar a operao e tem de delegar o controle quase total a outros indivduos (Monaco apud Marinelli, 2005, p. 66).

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A estrutura das sociedades annimas brasileiras dualista, em que a legislao exige, desde meados dos anos de 1970, que as companhias abertas tenham, alm da assemblia geral de acionistas, os conselhos de administrao, sendo facultativa a existncia de conselhos para empresas de capital fechado (Mamede, 2004). De acordo com Silveira (2004), o modelo de governana corporativa brasileira teria, no tocante estrutura da propriedade, as seguintes caractersticas: 1) alta concentrao de aes com direito a voto (ordinrias); 2) alto nvel de utilizao das aes sem direito a voto (preferenciais); 3) empresas fundamentalmente de controle familiar ou controladas por poucos acionistas; 4) no reconhecimento dos interesses dos acionistas minoritrios; 5) acionistas minoritrios pouco ativos; e 6) alta sobreposio entre propriedade e gesto. Para Leal e Valadares (apud Marinelli, 2005), o elevado nmero de aes ordinrias um fator distintivo do modelo de governana brasileiro. Atuando como principal mecanismo de separao entre propriedade e controle nas empresas, permite aos acionistas majoritrios manterem o controle com uma participao menor no capital da empresa. No conselho de administrao corporativa, os traos principais seriam: 1) pouca clareza na diviso dos papis entre conselho administrativo e diretoria executiva, principalmente nas empresas familiares; 2) estruturas informais dos conselhos (ausncia de comits); 3) maioria de conselheiros externos, embora no independentes; 4) escassez de conselheiros profissionais capacitados; e 5) remunerao como fator pouco relevante (Silveira, 2004). Marinelli (2005) destaca, em relao ao conselho de administrao, que este composto geralmente por membros indicados pelo acionista controlador, reduzindo a possibilidade de uma postura ativa e independente dos conselhos, sensvel aos interesses dos demais acionistas etc. De fato, a realidade corporativa brasileira parecem se adequar ao modelo latinoamericano, cujas caractersticas so enumeradas por Mattedi (2006): 1) concentrao patrimonial, 2) grandes grupos privados familiares, 3) baixa expresso do mercado de capitais, 4) tradio jurdica do cdigo civil latino-europeu. Em nosso entender, a caracterizao geral do meio corporativo brasileiro no seria de se admirar, no sentido de ensejar surpresa ou espanto. Parece, pelo contrrio, se adequar 290

bem, tanto como fator condicionante da, quanto como fator condicionado pela dinmica geral do modelo brasileiro de capitalismo: dirigido por uma classe proprietria histrica e culturalmente indisposta busca por um forte e autnomo impulso burgus nacional, da sua pouca afeio a qualidades como a inovao, a excelncia tcnica ou o empreendedorismo, alm de ser autoritria perante as classes subalternas, embora subserviente aos interesses do grande capital externo; moldado por relaes promscuas entre elites econmicas e instituies poltico-legais, em geral com estas sendo moldadas conforme as convenincias em geral mesquinhas daquelas; caracterizado pela concentrao de poder e pela hierarquizao paternalista, com excluso social e desvalorizao das classes trabalhadoras mesmo numa perspectiva estritamente econmica ou produtivista, o que, de outro modo, poderia permitir uma incluso do trabalho, seja como fonte de inovao, qualidade e produtividade (por via da formao educacional, cientficotecnolgica etc.), seja como mercado desenvolvido de consumidores assalariados. Com o desenvolvimento, nos ltimos dez ou quinze anos do mercado de capitais e uma maior abertura e integrao da economia brasileira com a dinmica econmica e financeira mundial, comearam a surgir iniciativas visando modernizar o universo corporativo nacional, de modo a aproxim-lo de referncias estrangeiras, minimizando suas caractersticas retrgradas. Rogers (2006) destaca iniciativas diversas no sentido acima colocado. No plano legal, a lei 10.303, de 2001 (Nova Lei das Sociedades Annimas), foi editada com o objetivo essencial de proporcionar maior proteo aos acionistas minoritrios. Alm disso, alguns cdigos de boas prticas de governana passaram a ser editados por agentes do mercado de capitais (IBGC, ANBID 188, Previ). Entre estas, a principal iniciativa foi a da Bovespa no final de 2000, que instituiu o Novo Mercado e os Nveis Diferenciados de governana corporativa. As empresas que se comprometessem, voluntariamente, a adotar padres superiores de GC, seriam indexadas pelo ndice de governana corporativa (IGC). O Novo Mercado e os Nveis de Governana foram inspirados no Neuer Markt alemo. Por um contrato privado voluntariamente firmado pela empresa, esta se compromete a adotar boas prticas de GC. A Bovespa administra o contrato de adeso, o qual funcionaria como um selo de qualidade. Como se considerou que as regras
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Associao Nacional dos Bancos de Desenvolvimento.

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estabelecidas para a empresa constar no Novo Mercado eram bastante rgidas, a Bovespa criou outros dois nveis de governana, Nvel 1 e Nvel 2, por meio dos quais a empresa que fosse subindo de nvel satisfaria um nmero maior de exigncias. Deste modo, a Bovespa consiste em quatro nveis: mercado tradicional, Nvel 1, Nvel 2 e Novo Mercado (Rogers, 2006)189. Finalmente, o governo federal tambm teve iniciativas no sentido de estimular a elevao dos padres de governana corporativa brasileiros. O BNDES incentiva as empresas com as quais tem parceria a entrarem no Novo Mercado, por meio de compra de ativos mobilirios. Por exemplo, em 2002, o banco adquiriu 15% em debntures da CCR (empresa concessionria de rodovias) no momento em que ela aderiu ao Novo Mercado. Outro estmulo estaria no fato de o banco considerar de menor risco empresas que adotarem boa GC, e que mereceriam financiamentos a juros menores. Mattedi (2006) observa que as mudanas globais iniciadas nos anos 80 e as polticas governamentais tomadas a partir dos anos 90 impactaram significativamente o ambiente corporativo nacional. Para este autor, o modelo corporativo fechado, orientado segundo concepes como soberania, segurana nacional, protecionismo e reservas de mercado, d lugar paulatinamente a outros princpios ordenadores, como integrao, abertura econmica, formao de blocos e reas de livre comrcio entre as naes. A seguir ser enfocada de modo mais detido a posio dos fundos de penso no processo de reforma ou de aprimoramento da governana corporativa brasileira.

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Para ser considerada Nvel 1, a empresa deve manter um mnimo de aes (25% do capital) circulando; fazer ofertas pblicas de aes usando mecanismos que favoream a disperso do capital; melhorar a qualidade dos balanos trimestrais; cumprir regras de transparncia envolvendo emisso de ativos por parte de acionistas controladores; divulgar acordos de acionistas; estabelecer publicamente um calendrio anual de eventos corporativos. Para subir ao Nvel 2, alm das exigncias anteriores a companhia deve estabelecer um mandato unificado de 1 ano para todo o conselho de administrao; disponibilizar balano anual seguindo normas do US GAAP ou IASB (padres de regras usados como referncia para elaborao de declaraes financeiras pelas corporaes); extenso para todos os donos de aes ordinrias do valor de venda das aes do controlador, em caso de venda do controle (e de no mnimo 70% desse valor para donos de aes preferenciais); direito de voto s aes preferenciais em algumas matrias (transformao, ciso, fuso, aquisio etc.); obrigatoriedade de realizar oferta de compra de todas as aes em circulao, por valor justo, em caso de fechamento do capital; e adeso Cmara de Arbitragem da Bovespa para resoluo de conflitos societrios. Finalmente, para alcanar o nvel Novo Mercado, alm das exigncias anteriores, as empresas devem emitir apenas aes ordinrias (Rogers, 2006, p. 61-63).

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2.2 Sindicalismo, fundos de penso e governana corporativa As privatizaes implicaram uma maior participao de grupos privados e fundos de penso no controle de grandes empresas (Bernardo; Pereira, 2008). Os fundos de penso comeam a participar mais ativamente dos conselhos de administrao das empresas, no apenas privatizadas (Usiminas, Acesita, CSN, Vale do Rio Doce etc.), mas tambm outras (Perdigo etc.). A formao dos consrcios destinados viabilizao das privatizaes acabaria por popularizar o modelo de controle compartilhado, baseado em acordos de acionistas etc. Isso teria sido positivo para aprimorar os padres de GC brasileiros. Por outro lado, o objetivo de viabilizar as privatizaes com a maximizao do controle das empresas estatais teria se feito valer de mecanismos negativos sobre a governana foram suprimidos da legislao, naquela ocasio, dispositivos que favoreciam os interesses dos acionistas minoritrios, como clusulas de tag along e direitos de recesso (do acionista minoritrio se retirar da sociedade em caso de mudana do bloco de controle) (Mattedi, 2006). Para Raimundo (2002), os fundos de penso, uma vez colocados na condio de acionistas, teriam se dado conta da importncia de terem um exerccio ativo no controle das companhias em que participavam, com o interesse de valorizar seu prprio patrimnio. Teriam passado a exigir, ento, uma conduta dessas empresas baseada em melhores prticas de governana corporativa; participao ampliada dos minoritrios no conselho administrativo e mesmo na direo das empresas; a incluso de clusulas estatutrias em favor dos interesses dos minoritrios, como dispositivos de tag along e poison pills (no caso, em ocorrncias de aquisio hostil que trouxessem prejuzos aos minoritrios). J um efeito negativo da maior participao dos fundos nos grandes conglomerados nacionais teria sido a proliferao de holdings cruzadas e, por conseqncia, o agravamento de problemas relativos a informaes privilegiadas de governana e problemas de agncia. Na perspectiva do marco regulatrio dos investimentos dos fundos de penso, o Banco Central estabelece incentivos aplicao em empresas com padres superiores de GC (Vieira; Corra apud Rogers, 2006). A mais recente Resoluo do Conselho Monetrio Nacional sobre o tema, a Resoluo 3.792/2009, ao elevar o limite para aplicaes das EFPCs em renda varivel, estabeleceu tambm novos limites diferenciados para aplicao em aes de companhias por nvel de governana: at 70% em aes de companhias

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classificadas como Novo Mercado, 60% nas classificadas como Nvel 2, 45% nas classificadas como Nvel 1 e at 35% em aes de companhias no classificadas em nenhum dos nveis anteriores. Segundo membros da Secretaria de Previdncia Complementar (SPC), os fundos de penso brasileiros, que deteriam participao acionria em mais de duzentas empresas, poderiam desempenhar um papel importante de incentivo a melhores prticas de governana corporativa, otimizando o desempenho da empresa, ao se orientarem pela busca de gerao de valor para os acionistas e pela contribuio ao crescimento econmico do Pas (Paixo; Pinheiro; Chedeak, 2005, p. 10). A Previ, maior fundo de penso brasileiro e, entre as EFPCs a que mais investe em aes de companhias abertas, tinha, em dezembro de 2003, 368 assentos em conselhos de administrao e fiscal, dispostos em 95 companhias sendo que participava do capital social de 165 empresas (Nogueira, 2003). Conforme assinalado no captulo 4, no h de fato evidncias empricas que sustentem, de modo inequvoco, a idia de que a melhoria das prticas de governana corporativa, mediante a presena e presso maiores dos acionistas ativistas sobre a administrao corporativa, trazem de fato ganhos de performance ou de valor das empresas (Gillan; Starks, 2007). Da mesma forma, tambm no pacfica a tese de que a presena dos fundos de penso como acionistas de corporaes conduz necessariamente elevao dos padres de GC. Neste sentido, foi realizado um estudo, por Punsuvo, Kayo e Barros (2007), sobre a relao entre a participao acionria dos fundos de penso e a qualidade da governana corporativa. A partir de uma amostra no probabilstica de empresas de capital aberto negociadas na Bovespa em 2004, os autores encontraram uma relao negativa entre participao acionria dos fundos de penso e qualidade da governana corporativa da empresa quanto maior a participao acionria dos fundos de penso na estrutura acionria da empresa, menor a qualidade da governana corporativa observada (Punsuvo; Kayo; Barros, 2007, p. 68). Tal dado foi interpretado da seguinte forma: quanto maior a participao dos investidores institucionais no capital das empresas, e tendo estas uma composio acionria concentrada (situao brasileira), a necessidade de monitoramento (ou seja, de GC) 294

diminuiria, j que existiria um maior alinhamento de interesses com os demais acionistas controladores. Ao contrrio, uma menor participao acionria poderia estimular a demanda por maior nvel de informao da empresa, gerando uma conseqente melhora no processo de monitoramento / governana corporativa. Dada a concentrao da estrutura de propriedade brasileira, o controle por parte dos fundos de penso pode acontecer mais facilmente, assim como mais facilmente poderiam participar ativamente do conselho de administrao das empresas. Ou seja, uma maior participao dos fundos de penso no controle acionrio das companhias poderia mesmo servir como um substituto ao mecanismo da governana corporativa (Punsuvo; Kayo; Barros, 2007). Num outro estudo, Crisstomo e Gonzlez (2006) investigam se haveria alguma estratgia de ativismo dos fundos de penso brasileiros em sua participao na propriedade, e se tal ativismo, caso exista, traria algum efeito positivo nos resultados da empresa. Para tanto, os autores avaliaram o aumento da participao acionria dos fundos de penso entre 1995 e 2002, compararam, a partir de alguns ndices de desempenho, os resultados de empresas com e sem a presena dos fundos entre os cinco principais acionistas votantes. Embora os dados no sejam estatisticamente representativos, eles mostraram uma elevao, no perodo, no nmero de empresas com pelo menos um fundo de penso entre os cinco principais acionistas. Isso poderia ser indicador de uma estratgia de ao dos fundos de penso brasileiros no sentido de participarem mais ativamente da propriedade, com efeitos correspondentes no controle das empresas. Por outro lado, os dados produzidos nesta pesquisa no autorizam a afirmao de que a presena de fundos de penso como acionistas principais correspondam necessariamente a um melhor desempenho das empresas (Crisstomo; Gonzlez, 2006). Pelo lado do sindicalismo, a busca por influenciar o processo decisrio das empresas atravs de sua presena no comando dos fundos de penso, passa pela questo de sua presena e influncia nos prprios fundos de penso. Segundo Raimundo (2002), as Leis Complementares 108 e 109 (de 2001) teriam aberto um espao indito para os participantes dos fundos no controle dos mesmos, ao determinar a presena de representantes dos trabalhadores nos conselhos deliberativo e fiscal dos fundos no caso, presena mnima de 1/3 em fundos patrocinados por empresas privadas e de em fundos patrocinados por empresas pblicas. 295

Tais espaos se somariam ao trip clssico de atuao sindical (aumento de salrios, melhores condies de trabalho e reduo da jornada de trabalho), ao inserir os sindicatos na esfera do global business, tendo como referncia seu prprio cdigo de tica de investimentos, visando alocao de recursos que melhor combine rentabilidade e objetivos sociais (Gushiken apud Raimundo, 2002, p. 147). Algumas entrevistas realizadas por esta pesquisa com conselheiros representantes dos participantes de fundos de penso apontam, contudo, para um cenrio menos otimista do que o sugerido pelas argumentaes acima. Para um conselheiro da Petros entrevistado, a paridade de gesto no aplicada nos fundos de penso:
Na Petros, o conselho fiscal (CF) submetido ao conselho deliberativo (CD) da entidade. O voto de minerva do presidente do CD transforma a paridade em uma piada de mau gosto. H 7 anos as contas da diretoria executiva so rejeitadas pelo CF e aprovadas no CD atravs do voto de minerva do seu presidente. A diretoria da Petros, alis, foi reconduzida atravs do mesmo mecanismo. No conseguimos pautar um item sequer no colegiado sem a anuncia dos representantes da patrocinadora (Entrevistado da Petros).

Em outro depoimento, um conselheiro da Fundao Cesp 190 lembra que, a despeito dos conselhos serem paritrios (o que no exigido por lei em fundos de patrocinadoras privadas), as patrocinadoras levam vantagem, pois tm poder para indicar os administradores e mandam na Assemblia Geral, alm de tambm deterem o voto de minerva, considerado uma excrescncia (Entrevistado da Funcesp). O voto de minerva (voto de qualidade), por sinal, foi observado nos estatutos dos quatro maiores fundos brasileiros (Previ, Petros, Funcef, Funcesp). Lembre-se que, conforme determina o artigo 11 da Lei Complementar 108/2001, as entidades de previdncia complementar patrocinadas pelo Poder Pblico devem ter, em seus conselhos deliberativos, o voto de qualidade. A representatividade mdia de participantes e patrocinadoras em estruturas de governana dos fundos de penso foi levantada pela Abrapp em 2008. Excluindo-se os fundos patrocinados por empresas pblicas ou mistas, observa-se a desigualdade no nmero de assentos ocupados por representantes das empresas e dos trabalhadores, sempre em favor daqueles. Nos conselhos deliberativos, a proporo era de 55,2% a 44,8%. Nos
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Fundo de penso dos funcionrios de empresas energticas de So Paulo. A Funcesp gere planos de previdncia complementar nas seguintes empresas: CPFL Paulista, CPFL Comercializao Brasil, CPFL Gerao, CPFL Piratininga, CESP, Eletropaulo, Elektro, Duke Energy, AES e Bandeirantes (dados fornecidos pelo entrevistado da Funcesp).

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conselhos fiscais, a composio era de 55,2% a 44,8%. Finalmente, nas diretorias, os representantes das patrocinadoras ocupavam 72,7% dos assentos, contra 27,3% dos participantes e assistidos (Abrapp, 2008, p. 25). Apesar de serem desfavorveis para os trabalhadores, deve-se ressaltar que tais propores so superiores ao que mnimo previsto por lei (um tero), com exceo da composio nas diretorias. O que pode ser um indicador de mobilizao dos participantes e assistidos por maior participao nas instncias de controle dos fundos. Jardim (2002) acumula diversos relatos de dirigentes sindicais favorveis idia da governana corporativa. No caso das EFPCs, isso permitiria ao representante dos participantes o acesso a atas de reunio, decises dos conselhos etc., favorecendo o acompanhamento e/ou a viglia, pelo sindicato, dos movimentos feitos no universo gerencial corporativo. Em entrevista para esta pesquisa, o conselheiro da Funcesp e tambm dirigente sindical considera positiva a presena de representantes nos conselhos do fundo. Esta presena permitiria acompanhar o jogo bruto das empresas no sentido de retirar/diminuir benefcios, tentar interpor obstculos ao mesmo, alm de obter informaes importantes para o sindicato, que pode coordenar respostas ou mobilizaes em outros mbitos. Agimos de forma articulada com a entidade sindical, (...) de maneira que nossa ao esteja sempre em consonncia com a diretriz do Sinergia/CUT191 (conselheiro da Funcesp). Sobre a possibilidade de membros dos participantes/assistidos dos fundos assumirem posies nos conselhos administrativos das empresas em que o fundo possui aes, a pesquisa de Jardim (2007) sugere que embora os fundos consigam interagir com as empresas ou com o mundo financeiro, este poder limitado, oferecendo aos sindicalistas poucas chances de influncia sobre decises relevantes. Neste sentido vo as impresses coletadas por esta pesquisa junto aos entrevistados. Na Petros, segundo o conselheiro entrevistado, foi apresentada uma proposta de formao de participantes ativos e assistidos para poderem assumir posies nos conselhos de administrao e fiscalizao dos ativos em que a Petros tem participao. Ainda est sendo apreciada pelo colegiado do conselho deliberativo do fundo. J o representante da Funcesp

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Sindicato dos eletricitrios e gasistas do estado de So Paulo, unio poltica entre o sindicato dos eletricitrios de Campinas e gasistas de So Paulo.

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reconhece a necessidade da participao dos representantes do trabalho como acionistas, especialmente por conta do fato de que o fundo de penso teria algo em torno de 9% das aes da CPFL (Companhia Paulista de Fora e Luz), e o dinheiro que est l aplicado dos participantes/assistidos (Entrevistado da Funcesp). Em suma, a consecuo do objetivo dos meios sindicais em alcanar e influenciar a esfera corporativo-financeira por meio dos fundos de penso esbarraria em dois obstculos. O primeiro a limitao da influncia dos sindicalistas e de outros representantes dos participantes/assistidos sobre os prprios fundos de penso. Por um lado, a gesto compartilhada com representantes das patrocinadoras, e normalmente em condies de desigualdade numrica ou, quando existe a paridade, ela no supera o voto de minerva do conselheiro-presidente. Por outro lado, a gesto profissionalizada dos fundos tambm representa um obstculo, dado que a suposta expertise dos gestores financeiros se impe na forma de argumento de autoridade perante os conselheiros, em princpio com menores condies de debater tecnicamente com os gestores a natureza dos investimentos etc. E o segundo obstculo repousaria sobre a natureza do modelo de capitalismo e de governana corporativa brasileira, pelo menos na perspectiva de quem se coloca como os dirigentes sindicais e de fundos de penso favoravelmente ao mercado de capitais como via de acesso s decises corporativas. Porque a governana corporativa brasileira, correspondente a um mercado de capitais concentrado, deixa um reduzido espao de manobra para os acionistas minoritrios, que seria a condio mais recorrente dos fundos de penso enquanto investidores financeiros. A este propsito, por sinal, parece razovel considerar que, ainda que o mercado de capitais nacional fosse to desenvolvido e amigvel aos acionistas minoritrios quando, por exemplo, nos Estados Unidos, ainda assim haveria significativas limitaes ao ativismo dos representantes sindicais na esfera corporativa, a despeito da natureza hostil da governana corporativa nacional. A questo do desenvolvimento da governana corporativa no Brasil caminha em paralelo com os esforos em se desenvolver o mercado de capitais brasileiro. Tais iniciativas conjugam-se com o interesse tanto do Governo Lula quanto de suas parcelas compostas por sindicalistas em impulsionar o desenvolvimento dos fundos de penso, o que remete necessariamente questo do sistema previdencirio, cuja situao ser vista a seguir. 298

3. Fundos de penso e o contexto previdencirio brasileiro 3.1 O sistema previdencirio brasileiro: alguns nmeros Aps a Constituio de 1988, a previdncia no Brasil passou a integrar, como um segmento, o sistema de seguridade social, composta por outros dois segmentos, a sade e a assistncia social192. Em relao previdncia, existem trs grandes regimes: o Regime Geral (RGPS), administrado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), os Regimes Prprios dos servidores pblicos civis e militares e o regime de previdncia complementar (MPS, 2008). Sintetizando o que j foi exposto anteriormente, o quadro seguinte traz a situao dos regimes geral (RGPS) e prprio dos servidores (RPPS) antes da reforma de 2003 (Reforma Lula).
Quadro 8 Situao do RPPS e do RGPS antes da Reforma de 2003 RPPS RGPS Sem teto de contribuio e benefcios Com teto de contribuio e benefcios Idade mnima: 53/48 (transio) Sem idade mnima e 60/55 (permanente) Clculo da aposentadoria por tempo de Clculo da aposentadoria por tempo de contribuio: ltimo salrio contribuio: mdia e fator previdencirio Paridade como regra de ajuste Reposio da inflao como regra de ajuste Alquotas de contribuio desalinhadas at 2003 Contribuio patronal de 20% e do empregado de 8 a 11% Fonte: MPS (2008)

A partir da Reforma Lula, os pontos modificados foram: Idade de referncia para os atuais servidores subiu para 60/55 (H/M), incluindose regras que desestimulam a aposentadoria precoce; Nova regra permanente de clculo da aposentadoria e penses, alinhada com a regra do RGPS; Teto do RGPS tambm para futuros servidores pblicos (desde que seja instituda a sua previdncia complementar);

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Cujos princpios seriam: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios populao rural, especialmente no segmento previdencirio; seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios, pelas quais as necessidades individuais determinam os benefcios ou servios que devem ser concedidos; irredutibilidade do valor dos benefcios; equidade na forma de participao no custeio; diversidade da base de financiamento as contribuies devem incidir sobre diversos setores econmicos ou produtivos, alm de sobre os salrios; descentralizao da administrativa (MPS, 2008).

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Contribuio solidria de aposentados e pensionistas estabilidade do RPPS (contribuio dos inativos); Aplicao de teto remuneratrio geral (federal, estadual, municipal), para coibir benefcios abusivos; Indexao de aposentadorias e penses inflao (fim da paridade para novos beneficirios, excetuados os casos previstos na regra de transio); Incentivos permanncia em atividade dos que completam os requisitos para a aposentadoria; Elevao do teto do Regime Geral (MPS, 2008).

Em relao cobertura do sistema previdencirio pblico, entre 1992 e 2002 houve uma queda acentuada da mesma, o que provavelmente reflete o estado de deteriorao do mercado formal de trabalho no perodo, traduzindo-se em diminuio do nmero de contribuintes entre a populao ocupada. Em 1992, contava-se 66,4% de trabalhadores cobertos pelo sistema (69,3% entre os homens, 61,8% entre as mulheres). Em 2002, este nmero havia se reduzido para 61,7% da populao ocupada (62,9% para homens, 60% para mulheres) (MPS, 2010b). A partir deste ano deu-se uma inflexo na trajetria, e o sistema passou a ampliar a cobertura, o que reflete a elevao do ndice de formalizao das relaes de trabalho entre 2002 e 2009 a proporo de trabalhadores contribuintes da Previdncia social elevouse em 8,2 pontos percentuais (de 66,9% para 75,1%)193. Em 2009 ocorreu o melhor resultado desde 1992, com 66,9% da populao ocupada coberta, com avanos mais acentuados entre as mulheres (68,8% dos homens, 64,5% das mulheres) (MPS, 2010b). O Grfico 9 traz os nmeros relativos aos contribuintes para este perodo.

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Em menor grau esto as elevaes das contribuies dos empregadores (de 58,1% para 61,4%), trabalhadores domsticos (29,3% para 32,9%) e conta prpria (14,6% para 18,3%). No obstante a elevao (tmida), observe-se os baixos ndices de trabalhadores domsticos e por conta prpria que contribuem para o sistema.

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Grfico 9 Porcentagem de ocupados (16 a 59 anos) com cobertura previdenciria em %

Fonte: MPS (2010a)

Entre os indivduos de 60 anos ou mais que recebem aposentadoria e/ou penso, a evoluo aponta para a estabilidade (de 85,8% para 86,8%), de modo que pouco mais de 13% da populao com mais de 60 anos no recebiam benefcios previdencirios at 2009. No obstante, o sistema previdencirio a poltica pblica mais efetiva no combate pobreza da populao idosa entre os indivduos com mais de 70 anos, o ndice de pobreza de menos de 10%, mas chegaria a quase 70% se no fossem as transferncias previdencirias. Ou seja, tais transferncias so responsveis por manter mais de 23 milhes de indivduos acima da linha de pobreza (MPS, 2010a). O valor mdio dos benefcios pagos pelo Regime Geral (RGPS) subiu quase 30% entre os anos de 2003 e 2010. O Grfico 10 traz estes nmeros.

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Grfico 10 Evoluo do valor mdio dos benefcios do RGPS emitidos pela Previdncia Social entre 2003 e 2010, mdia de janeiro a junho em R$ de junho de 2010 (INPC)

Fonte: MPS (2010b)

Observando-se os benefcios segundo as faixas de valor, tem-se que, em junho de 2010, pouco menos de 55% dos beneficirios recebiam o piso previdencirio (equivalente a um salrio mnimo), sendo seguido pelos beneficirios que recebiam entre 1 e 2 pisos (27,71%) (Grfico 11).
Grfico 11 Benefcios concedidos segundo as faixas de valor em pisos previdencirios em %

Fonte: MPS (2010c).

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Em relao ao financiamento do sistema previdencirio pblico nacional, a Constituio Federal de 1988, em seu artigo 194, concebe a sade, previdncia e assistncia social como um sistema integrado de seguridade social, que deve ser financiado por diversas fontes (artigo 195)194. Na parte dos recebimentos so fontes financiadoras: as contribuies de trabalhadores e empregadores (arrecadao); rendimentos financeiros; outros recebimentos prprios; antecipao de receita (feita pelo Tesouro); e as transferncias da Unio previstas em lei. So partes constitutivas desta ltima fonte, entre outras, a COFINS (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social) e a CSLL (Contribuio Social sobre o Lucro Lquido) (MPS, 2010b). A partir deste quadro, autores como Gentil (2007) mostram que o sistema previdencirio pblico brasileiro (regime geral) em geral superavitrio. Na verdade, h diferentes maneiras de se avaliar o fluxo de caixa da previdncia, a partir das quais se pode encontrar tanto um sistema superavitrio quanto deficitrio. O dficit da previdncia pblica brasileira normalmente obtido quando se observa, no fluxo de caixa, o saldo previdencirio do sistema, que corresponde diferena entre a arrecadao lquida e o pagamento de benefcios previdencirios. A arrecadao lquida calculada como a diferena entre o montante de contribuies previdencirias de patres e trabalhadores (no entrando, portanto, as transferncias da Unio previstas na lei

194

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinada a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (...) VI diversidade da base de financiamento. Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e das seguintes contribuies sociais: I. do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidente sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos da trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II. do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social de que trata o art. 201; III. sobre a receita de concursos de prognsticos (...) (Brasil, 2002, p. 120-121).

303

constitucional) e as transferncias a terceiros195. Em suma: o dficit existe quando se considera apenas a diferena entre contribuies (patronais e laborais) e pagamento de penses e aposentadorias. Quando, porm, se observa o saldo operacional, que simples diferena entre o total de recebimentos e o total de pagamentos, o sistema , em geral, superavitrio. Gentil (2007), por exemplo, examinando os exerccios financeiros do RGPS num perodo de dezesseis anos (entre 1990 e 2005), constatou que em onze deles houve um saldo operacional positivo. Ou seja, entre 1990 e 2005, apenas cinco exerccios registraram um saldo operacional negativo, sendo que quatro deles ocorreram entre 1990 e 1998. Finalmente, observando-se o saldo final (saldo inicial + recebimentos pagamentos), o sistema previdencirio nacional sempre superavitrio. A ttulo de ilustrao, a Tabela 4 traz estes nmeros para o perodo de janeiro a junho de 2010.
Tabela 4 Saldos previdencirio, operacional e final do RGPS entre jan. e jun. de 2010 em R$ Ms Receitas Pagamentos Saldo previdencirio Saldo operacional Saldo final 29.709.572 23.166.128 -3.708.410 6.543.444 10.717.600 jan 27.446.244 23.449.274 -3.781.056 3.996.970 14.714.570 fev 27.673.674 27.019.680 -6.726.407 653.994 15.368.565 mar 22.843.697 23.622.054 -3.011.813 -778.357 14.587.378 abr 23.184.417 23.555.373 -2.589.523 -370.956 14.196.231 mai 26.017.893 25.471.326 -2.778.325 546.567 14.722.468 jun jan-jun 156.875.497 146.283.835 -22.595.534 10.591.662 84.306.812 Fonte: MPS (2010b).

No obstante o sistema estar em equilbrio ou mesmo gerando sucessivos saldos positivos, h quem diga que ele injusto. Analisando dados para o ano de 2008, Caetano (2010) conclui que o gasto do Estado com os servidores pblicos inativos tem carter regressivo.
Em 2008 o oramento pblico alocou 4,2% do PIB para 3,2 milhes de servidores pblicos inativos e pensionistas, o que representou valor mdio mensal de benefcio de R$ 3.196,00. Por sua vez, 6,6% do PIB foi destinado a mais de 26,1 milhes de benefcios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) em 2008, ou seja, o valor mdio mensal perfez R$ 637. Dado que o RGPS e a grande maioria dos regimes prprios de previdncia social (RPPS) se financiam por meio de repartio simples,
195

Recursos recolhidos pelo INSS e repassados aos seguintes rgos: FNDE (salrio educao), INCRA/FDEP Martimo e Sistema S (MPS, 2010b).

304

isto , pagam-se os benefcios com base nos tributos arrecadados da sociedade como um todo, tal cifra indicativo de transferncia de recursos de toda a coletividade para o financiamento das aposentadorias e penses dos servidores pblicos. (Caetano, 2010, p. 7).

primeira vista, a comparao entre um valor mdio de 3.200 reais e um de 637 reais uma diferena de mais de cinco vezes pode instigar um sentimento de antipatia em relao ao servidor pblico, pois demonstraria matematicamente um estado de injustia ou de regressividade. A caracterizao da idia de que os servidores pblicos seriam privilegiados poderia ser reforada ao se lembrar os valores mdios dos benefcios previdencirios em determinados segmentos do servio pblico federal 196. De fato, os benefcios previdencirios pagos a determinados segmentos de servidores parecem mesmo abusivos, especialmente quando se tem em mente que, se um servidor pblico inativo recebe um benefcio cujo montante est aqum, em termos atuariais, do montante de contribuies feitas 197, esta aposentadoria de valor superior est, de fato, sendo sustentada com recursos provenientes de estratos sociais mais baixos, configurando-se a regressividade. Contudo, a nfase excessiva de alguns autores na suposta correo de tais distores ou injustias normalmente manifesta por uma militncia ideolgica em favor de propostas que apontam para o achatamento de benefcios, a diminuio e mesmo extino da
196

Antes de 2003, por exemplo, o valor mdio mensal do benefcio previdencirio seria de mais de R$ 8 mil para servidores do Poder Judicirio, R$ 7,9 mil do Legislativo e R$ 12,5 mil do Ministrio Pblico (http://www.sintrajufe.org.br/Previdencia/previ-12.htm. Acesso em 10/12/2010). 197 Paulo Tafner d um exemplo: Um casal prestou concurso. Os dois so muito bons e entraram no Ipea. Um ano depois, o jovem sofreu um acidente e morreu. Essa jovem tem 28 anos vai receber o salrio e a penso do marido. No tem nenhuma razo de fazer isso. No faz o menor sentido isso. No tem nem filho. Antigamente, a viva recebia porque, primeiro, a mulher no trabalhava. E segundo: se ela no recebesse, a famlia morria de fome, a prole morria de fome (http://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,MUL23499-9356,00ESTUDO+FAZ+RETRATO+SOMBRIO+DA+PREVIDENCIA+SOCIAL.html. Acesso em 10/12/2010). Cechin e Cechin (2007, p. 226-227) do mais dois exemplos: Primeiro, a aposentadoria por idade (AI), adquirida aos 60/65 anos (mulheres/homens) com apenas 15 anos de carncia. (...) A mulher de 60 anos espera viver mais 22; e o homem de 65, mais 16 (Tbua de Vida IBGE-2004). Ou seja, o tempo de fruio maior do que o tempo de contribuio em ambos os casos. (...) [Outro] exemplo a ATC [aposentadoria por tempo de contribuio]. Essa aposentadoria adquirida com 30/35 anos de contribuio, independente de idade. A idade mdia de concesso dessa aposentadoria era, em 1998, de 49 anos, com 32 anos de contribuio. Mas a pessoa de 49 anos espera ainda viver por mais 29 anos. A um perodo contributivo mdio de 32 anos correspondia um perodo esperado de fruio de 29 anos. O equvoco [estaria] na regra de elegibilidade (30/35 anos de contribuio) e na formao do valor (mdia dos ltimos 36 salrios mensais de contribuio. Em todos estes exemplos, trata-se de casos que efetivam uma lgica de regressividade, pela qual o conjunto da sociedade e de modo mais acentuado os estratos sociais mais baixos arca com ganhos de poucos, que discrepam do nvel de ganhos da grande maioria da populao.

305

diferena entre o regime geral e os regimes prprios 198 no raro parece faz-los insensveis ao fato de que, o verdadeiro problema muito mais grave do que as discrepncias existentes entre o regime geral e os regimes prprios mesmo o baixo dinamismo econmico brasileiro, que acaba se traduzindo em um mercado de trabalho em geral precrio, com elevada incidncia de informalidade, baixa qualificao e salrios muito reduzidos, num contexto de muito baixos nveis de produtividade da atividade produtiva. Neste sentido, mais do que um benefcio mdio mensal de pouco menos de 3,2 mil reais valor que no exatamente uma fortuna , o que deveria causar espcie seria o benefcio mdio mensal pago pelo INSS de 630 ou pouco mais de 700 reais; ou, ento, o fato de que mais de 82% dos benefcios previdencirios pagos tenham o valor de at dois salrios mnimos. E que estes baixos patamares de valores previdencirios, por sua vez, seriam devidos situao de um mercado de trabalho em que, de acordo com o IBGE, o rendimento mdio real da populao ocupada era, em outubro de 2010, de R$ 1.515,40 (IBGE, 2010). Ou que, em 2009, tambm de acordo com o referido Instituto, 56,8% da populao brasileira tinha uma renda familiar menor do que um salrio mnimo (na poca, R$ 465)199. Em suma, a disposio de se corrigir distores ou abusos existentes no sistema previdencirio pblico brasileiro no deveria fazer parte de um movimento geral que aponte para o rebaixamento generalizado dos benefcios pagos a uma populao que, quando em idade ativa ou produtiva, j foi alvo de tantas e continuadas situaes de precariedade e de vilipndio de seus direitos fundamentais, entre os quais o direito a uma renda que lhes garantisse uma existncia minimamente confortvel e segura. Por ltimo, encerrando esta parte, consideramos que, tendo em mente o rendimento mdio do trabalho no Brasil, o piso do INSS e a mdia dos benefcios previdencirios pagos, que a previdncia pblica brasileira seria, na verdade, bastante generosa. Longe se poder ser considerada como um benefcio mnimo, de natureza quase assistencial e limitada, por definio, ao objetivo de colocar acima da linha da pobreza os trabalhadores

198

Existe uma pequena multido destes militantes, com algumas excees, reunida na coletnea organizada por Paulo Tafner e Fabio Giambiagi (Tafner; Giambiagi, 2007). 199 http://noticias.r7.com/economia/noticias/metade-dos-brasileiros-vive-com-ate-um-salario-minimo20100917.html. Acesso em 10/12/2010.

306

inativos, a previdncia pblica nacional asseguraria uma razovel taxa de reposio para a ampla maioria dos trabalhadores brasileiros exatamente porque (e a estaria, quem sabe, a ironia da situao) esta ampla maioria recebe salrios muito prximos ao salrio mnimo. Por outro lado, para os trabalhadores da iniciativa privada que pertencem a estratos sociais mais elevados por exemplo, os que possuem rendimentos mensais de 5 ou 7 mil reais , o regime prprio de previdncia social severo, dado o teto do INSS quando maior a distncia entre o salrio e o teto, menor ser a taxa de reposio, e conseqentemente maior ser a perda de rendimento quando o indivduo se aposentar. As sadas, para este segmento da populao 200, seriam a contribuio para um fundo de previdncia complementar (o qual mais recorrente em grandes empresas), para um plano individual de previdncia privada (e a tendo que encarar os custos de administrao), ou, finalmente, a acumulao de patrimnio. 3.2 O perfil socioeconmico do participante da previdncia privada A fim de identificar o perfil tpico dos indivduos que fazem parte do sistema de previdncia complementar, bem como variaes possveis existentes neste perfil, foram selecionadas algumas caractersticas, extradas deste universo em dois anos, 2002 e 2007. Deve-se ressalvar que os nmeros produzidos abaixo se baseiam nos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), que no diferencia aqueles que participam de entidades fechadas de previdncia complementar (EFPCs) dos que tm planos individuais de previdncia privada (EAPPs). A despeito disso, ao se comparar os nmeros totais fornecidos pela PNAD com dados disponveis pelo Ministrio da Previdncia Social nos dois anos selecionados, pode-se supor que, entre os dados da PNAD para o universo de participantes do sistema previdencirio complementar, entre 60% e 80% so participantes de fundos de penso 201. Inicialmente so exibidos dados referentes participao dos trabalhadores brasileiros como contribuintes da previdncia complementar. Observa-se que o universo de membros da Populao Economicamente Ativa que contribui para planos de previdncia
200

O qual, diga-se de passagem, tambm no extensssimo, graas situao de extrema desigualdade socioeconmica brasileira. Bastaria lembrar, para se ter idia deste extremo, que o grupo formado pelos 10% mais ricos do pas possui uma renda mdia de R$ 3.293,08. (http://noticias.r7.com/economia/noticias/metadedos-brasileiros-vive-com-ate-um-salario-minimo-20100917.html. Acesso em 11/12/2010). 201 Os dados do MPS mencionados podem ser acessados em http://www3.dataprev.gov.br/scripts9/netuno.cgi. Acesso em 04/12/2010.

307

complementar muito reduzido, correspondendo a pouco menos de 3% da PEA nacional (Tabela 5).
Tabela 5 Total (absoluto e relativo) de contribuintes de fundos de penso em 2002 e 2007 2002 Pop (milhes) Sim No 2,07 72,1 % 2,8 97,2 Pop (milhes) 2,66 91,4 2007 % 2,8 97,2

Fonte: PNADs 2002 e 2007(microdados). Elaborao prpria

Observemos agora as caractersticas deste universo particular de trabalhadores. Em relao faixa etria, constata-se que um universo composto em sua maioria por trabalhadores de idade mais avanada mais de 50% deles tm mais de 40 anos, e em torno de 41% tm entre 25 e 39 anos (Grfico 12). O pequeno percentual relativo de trabalhadores mais jovens provavelmente se explica pelo fato de que trabalhadores nesta faixa etria normalmente esto presentes em maior grau em postos de trabalho mais precrios (informais, de baixa qualificao, em pequenas empresas, etc.),

conseqentemente, ambientes com uma menor probabilidade de existirem fundos de penso.

Grfico 12 faixa etria dos participantes de fundos de penso em %

Fonte: PNADs 2002 e 2007(microdados). Elaborao prpria

308

Quanto diviso por sexo, o universo dos participantes de fundos de penso predominantemente masculino de 62,4% a 58,2% no perodo observado , embora a diferena entre homens e mulheres tenha cado significativamente entre 2002 e 2007 (Grfico 13). Quanto ao perfil do participante em funo de sua condio na famlia, tem-se que a grande parte dos beneficirios (de 63,7% a 57,3% entre 2002 e 2007) era a pessoa de referncia, e, em menor grau, o cnjuge (de 21,8% a 23,8%) e o filho (de 12% a 15,6%).
Grfico 13 sexo dos participantes de fundos de penso em %
Masculino 62,4 Feminino

58,2

37,6

41,8

2002

2007

Fonte: PNADs 2002 e 2007(microdados). Elaborao prpria

Quanto cor, a grande maioria dos indivduos que possui um plano de previdncia complementar composta por brancos, sendo seguidos por pardos, negros e amarelos (Tabela 6). Em relao ao setor do emprego, a maioria dos participantes (em uma proporo de quase 2 para 1) estava empregada em empresas do setor privado, maioria esta que cresceu um pouco no perodo observado (Grfico 14).

309

Tabela 6 Cor dos participantes de fundos de penso em % Cor Branca Parda Preta Amarela Indgena 2002 75,4 19,4 3,2 1,7 0,2 2007 72,1 21,1 5,0 1,5 0,3

Fonte: PNADs 2002 e 2007(microdados). Elaborao prpria

Grfico 14 Setor do emprego dos participantes de fundos de penso em %

Fonte: PNADs 2002 e 2007 (microdados). Elaborao prpria

Em relao aos ramos de atividade econmica, h uma maior incidncia de participantes oriundos dos setores, pela ordem, de outras atividades, indstria de transformao, comrcio e reparao, educao, sade e servios sociais e administrao pblica (Tabela 7). Quanto ao nmero de anos de estudo, quase 80% dos participantes de fundos de penso no Brasil concentram-se no segmento daqueles que possuem mais de 10 anos de estudo, indicativo de um pblico com elevada escolaridade (Grfico 15).

310

Tabela 7 Ramo de atividade em que atuam os participantes de fundos de penso em % Ramo de atividade Indstria de transformao Comrcio e reparao Educao, sade e servios sociais Administrao pblica Transporte, armazenagem e comunicao Outros servios coletivos, sociais e pessoais Construo Agrcola Outras atividades industriais Alojamento e alimentao Servios domsticos Outras atividades Atividades mal definidas Total Fonte: PNADs 2002 e 2007(microdados). Elaborao prpria 2002 16,4 15,1 17,2 8,7 5,5 3,5 3,4 3,7 3,1 2,3 1,7 19,5 0,1 100 2007 17,5 15,5 14,4 8,3 6,1 3,7 3,6 3 3,8 2 1,1 20,9 0,1 100

Grfico 15 Nmero de anos de estudo dos participantes de fundos de penso em %

Fonte: PNADs 2002 e 2007(microdados). Elaborao prpria

J ao se observar a natureza da ocupao, existe uma mirade de ocupaes em que se pulveriza o universo, a maioria delas com nmeros correspondentes a dcimos percentuais. 311

Mas, por este critrio, destacam-se os profissionais que atuam em cargos diversos de gerncia ou executivos, com 15,5% do total em 2007, e profissionais liberais (mdicos, advogados, professores universitrios, auditores/contadores), com 8,3% do total. Quanto natureza de sua posio na ocupao laboral, constata-se que uma expressiva maioria do universo composta por trabalhadores com vnculo formal de trabalho. A posio empregador, que aparece em segundo lugar, ainda que muito distante da categoria dos formais, provavelmente se refere a uma parcela deste universo notadamente composta por membros de planos privados individuais de previdncia ou seguro (EAPPs) (Grfico 16).
Grfico 16 Natureza da posio na ocupao dos participantes de fundos de penso em %

Fonte: PNADs 2002 e 2007(microdados). Elaborao prpria

Em relao ao rendimento mensal familiar mdio, este universo composto por indivduos com remunerao sensivelmente superior ao do restante da populao brasileira. O Grfico 17 traz os valores, que cresceram entre 2002 e 2007.

Grfico 17 Rendimento mensal familiar mdio dos participantes de fundos de penso em reais

312

Fonte: PNADs 2002 e 2007(microdados). Elaborao prpria

Finalmente, observando-se os percentuais de sindicalizados, tem-se que a taxa de sindicalizao deste grupo maior do que a taxa geral de sindicalizao, embora tenha cado entre 2002 e 2007 (Grfico 18).
Grfico 18 Percentual de sindicalizao entre os participantes de fundos de penso em %

Fonte: PNADs 2002 e 2007(microdados). Elaborao prpria

Ao passar para a condio de inativo, ou de beneficirio dos fundos de penso, tm-se os benefcios, que podem ser de diferentes formatos: por tempo de contribuio; por idade; 313

por ambos (tempo de contribuio e idade); especial (determinados tipos de trabalho considerados de risco, ou executados em condies prejudiciais sade ou integridade fsica); por invalidez; penso; benefcio proporcional diferido (possibilidade de o participante, cujo vnculo empregatcio tenha cessado com a empresa do patrocinador, receber o benefcio futuro programado, cumprido certo prazo de carncia); etc. A Tabela 8 traz os valores mdios pagos em alguns destes benefcios.
Tabela 8 Valores mdios dos benefcios previdencirios pagos por fundos de penso em reais Benefcios 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Tempo de contribuio Idade Tempo de contribuio e idade Especial Penses Fonte: ABRAPP (2003 a 2008). 4.150 1.375 1.476 2.201 1.163 4.133 2.038 2.408 2.932 1.400 4.260 1.489 2.794 2.951 1.411 3.651 1.605 1.999 2.448 1.231 3.851 1.867 2.164 2.582 1.335 3.791 1.763 2.153 2.585 1.351

O perfil tpico do trabalhador que tem acesso previdncia complementar brasileira Com razovel margem de segurana, seria possvel descrever assim o perfil tpico do trabalhador que compe o universo de participantes de fundos de penso, ou do sistema complementar de previdncia no Brasil: Possui elevada escolaridade (10 anos ou mais de estudo). Tem elevada renda mdia familiar (R$ 5,8 mil reais). No jovem, pertence ao sexo masculino e branco. Trabalha no setor privado, com vnculo formal de trabalho e desempenhando funes mais qualificadas e hierarquicamente mais elevadas nas empresas.

Vrias destas caractersticas podem ser relacionadas ou desdobradas umas das outras, e, da combinao entre elas, chega-se a um perfil de trabalhador que, em princpio, pertence a uma minoria dentro do universo total de assalariados, e, no limite, representa uma elite de profissionais assalariados dentro da classe trabalhadora.

314

Concluses Foram feitas diversas constataes ao longo deste captulo, referentes s trs dimenses em que se estruturou a exposio acerca dos fundos de penso no contexto brasileiro. Segue uma sntese das mesmas. Os fundos de penso nacionais cresceram significativamente nas ltimas dcadas, embora representem uma proporo do PIB em nvel bastante pequeno se comparados com os fundos de penso em pases desenvolvidos, notadamente os anglo-saxes. H tambm uma elevada concentrao de patrimnio e de ativos de investimento no contexto dos fundos de penso brasileiros. Sua estrutura de portflio, fortemente assentada na posse de ttulos de renda fixa, principalmente governamentais, pode ser entendida como uma situao fomentada pela forte e permanente elevao das taxas de juros praticadas no pas, o que faria dos fundos brasileiros tributrios da dinmica especulativa e rentista em grau bem maior do que da condio de fomentadores do investimento produtivo. A evoluo do marco regulatrio que determina a alocao de investimentos reflete, em boa medida, o cenrio macroeconmico determinado pelo duo juros altos / atividade econmica contida. Por outro lado, recentemente a legislao vem abrindo maior espao para a alocao em outros tipos de investimento, na expectativa de uma queda tendencial da taxa de juros. Os fundos de penso brasileiros operam, por sua vez, em uma variante de capitalismo que se caracteriza, em boa medida, pela semi-articulao e pela natureza liberal-corporativa, entendendo-se, por tais descries, um crnico relacionamento do Estado e de setores corporativos do empresariado nacional, por meio do qual o Estado conduz ou puxa um processo de investimento que quase sempre no se espraia para o conjunto da sociedade, tomando a forma de uma estratgia nacional de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, outra caracterstica da variante de capitalismo brasileira seria a baixa capacidade de enforcement do Estado em incluir todos os indivduos nas relaes de troca capitalistas. Historicamente, a estrutura de financiamento da economia nacional se ancora, no que diz respeito proviso de funding, em inverses feitas pelo Estado (particularmente atravs do BNDES), que no raro revelam limites e inconstncia, mas que satisfazem os interesses modestos de uma classe empresarial medocre, o que resulta em uma estrutura econmico-

315

produtiva de baixo dinamismo, e conseqentemente na permanncia de ilhas de riqueza ou prosperidade cercadas por oceanos de estratos socioeconmicos com renda,

educao/qualificao e condies de vida precrias. Esta articulao particular entre Estado e empresariado tambm explicaria, em boa parte, a inexistncia de um mercado de capitais robusto no Brasil. Por outro lado, as polticas macroeconmicas governamentais a partir dos anos 90, conseguiram minar os pilares sobre os quais se organizava esta estrutura de financiamento, mas por meio de um impulso liberalizante que acabou enfraquecendo tambm o papel do Estado assumido a partir do varguismo, qual seja, o de um promotor mais ativo e diretamente envolvido na atividade econmica. Neste contexto surge o Governo Lula. Favorvel ao desenvolvimento dos fundos de penso, este governo manter uma poltica de liberalizao financeira com o objetivo de fortalecer o mercado de capitais nacional e, com isso, o ambiente por excelncia de atuao e de fortalecimento dos fundos de penso. Esta estratgia governamental, contudo, deveria enfrentar o questionamento da tese de que o mercado de capitais deve ou pode servir como alavanca consistente para o desenvolvimento econmico e social. Como parte da estratgia do Governo Lula e de suas principais bases sindicais relativa aos fundos de penso, estaria a incorporao do tema da governana corporativa s suas agendas polticas. No caso, trata-se de ampliar a participao e a influncia sindical nos fundos de penso, o que se refletiria em maior influncia tambm no mbito das decises corporativas, dado que os fundos so investidores e possuem crescentes blocos de aes das grandes empresas. Todavia, esta proposio geral do sindicalismo e do Governo teria obstculos de monta a superar. A comear pelo prprio tipo de governana corporativa caracterstico de grande parte do mundo empresarial nacional, cujos componentes seriam uma elevada concentrao patrimonial/familiar, conseqentemente um grande poder do acionista majoritrio e a sobreposio entre as dimenses da propriedade e da gesto corporativas. Tal ambiente seria, em geral, pouco amigvel s pretenses do sindicalismo e do Governo. Por outro lado, o prprio desenho institucional-legal das entidades fechadas de previdncia complementar gera dificuldades para a consecuo do objetivo do sindicalismo em tomar parte efetiva na conduo ou administrao dos fundos. 316

Alm disso, na medida em que o sindicalismo (CUT) vai se afinando com a perspectiva prpria do Governo Lula, aumenta a probabilidade de existncia de conflitos no interior do prprio universo dos trabalhadores e participantes dos fundos de penso, conflitos manifestos, no limite, como uma oposio entre o sindicalismo pr-Governo e outras associaes de trabalhadores (sindicatos de oposio, associaes de

aposentados/pensionistas etc.) pelas vagas de representantes dos participantes nos conselhos gestores dos fundos. Finalmente, na dimenso social o plano da previdncia , fez-se um breve levantamento da situao do sistema previdencirio brasileiro, pelo qual se constatou que o seu grau de cobertura est aumentando, assim como o valor mdio dos benefcios pagos, e que no padece de graves problemas de financiamento pelo contrrio, na perspectiva do que est previsto constitucionalmente, o sistema seria inclusive superavitrio. Em contrapartida, o sistema pblico convive com distores e equvocos os quais, inclusive, so utilizados como justificativa para os que propem uma reforma geral de arrocho do pilar previdencirio pblico-estatal. Tais propositores ignoram, contudo, que os casos de distoro ou privilgio no sistema previdencirio so muito menos graves do que a situao do mercado de trabalho (e, por extenso, do capitalismo brasileiro), esta sim, responsvel pelo baixo valor mdio pago a ttulo de benefcio previdencirio. Para autores como Marinho (2004), quanto mais benevolente um sistema pblico de previdncia, menor seria a participao dos fundos de penso na proviso de poupana para as famlias. Por tal lgica, sistemas estatais de previdncia, para fazer sombra a mercados de trabalho desenvolvidos ou seja, com macia formalizao, salrios elevados e generalizados para toda a coletividade , devem necessariamente prover os trabalhadores inativos com benefcios previdencirios minimamente correspondentes aos salrios da ativa. Por outro lado, se o sistema previdencirio pblico no benevolente, haveria uma significativa diferena entre o valor da aposentadoria e os salrios elevados da ativa, forando tais assalariados a deter a queda de seus rendimentos por meio de um fundo previdencirio complementar. A situao brasileira, contudo, poderia caracterizar um caso bem particular. Pois aqui o sistema pblico de previdncia benevolente, mas isso no inibiria (pelo menos at certo ponto) o desenvolvimento dos fundos de penso. Estes, a julgar pelo universo de 317

trabalhadores em que se baseiam, seriam prprios de uma realidade que muito distante da vivenciada pela grande maioria dos trabalhadores nacionais. Dado o valor mdio muito baixo dos rendimentos do trabalho, e dado que a maior parte dos trabalhadores recebe baixos salrios, o sistema previdencirio tem condies de ser benevolente ou seja, de oferecer uma elevada taxa de reposio sem que isso ameace o crescimento dos fundos de penso. Porque o ambiente laboral em que estes vicejam caracterizado por uma parcela muito pequena de trabalhadores de elevada renda e escolaridade, inseridos em relaes de trabalho estveis ou formais e em cargos hierarquicamente mais altos nas grandes empresas. No prximo captulo pretende-se retomar a discusso do processo em que os fundos de penso so vistos como agentes do investimento ou do desenvolvimento econmico, bem como seu lugar na questo previdenciria nacional em suma, os papis que poderiam ocupar em um processo de mudana do modelo de capitalismo brasileiro. Contudo, h de se enfrentar tal discusso luz de outra reflexo, qual seja, a da natureza geral (poltica, terica, ideolgica) dos sujeitos sociais que se consideram uma alternativa de poder capaz de impulsionar mudanas de fundo na sociedade brasileira. Ser o momento, pois, de se tecer uma anlise no exaustiva, ou mesmo um exerccio ensasta, quanto natureza poltico-ideolgica do Governo Lula e de suas bases sociopolticas (PT e CUT).

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Captulo 7 Governo Lula, mudanas no modelo de capitalismo brasileiro e os possveis papis dos fundos de penso

Introduo Este captulo final discute a questo das mudanas potenciais no modelo de capitalismo brasileiro e os papis que os fundos de penso poderiam desempenhar neste processo. Assumindo-se que o Governo Lula seria a expresso poltico-institucional do iderio ou da cultura poltica que anima as foras hegemnicas do sindicalismo nacional, e que se apresenta como uma governana alternativa s administraes anteriores a ele, uma discusso mais detida de sua natureza nos parece necessria para a reflexo aqui sugerida. A partir de uma sntese das reflexes feitas nos captulos anteriores, pretende-se discutir as opes feitas pelo Governo Lula no tocante aos fundos de penso, em correspondncia natureza deste governo, e suas implicaes em mbitos diversos. A incorporao dos fundos de penso no esforo do governo em promover o desenvolvimento econmico e social nos conduz ao primeiro ponto discutido no captulo: a oposio terica entre uma organizao capitalista assentada no mercado liberal ou seja, com nfase no mercado de capitais e na prudncia de seus operadores para se promover a alocao dos recursos econmicos e um modelo de capitalismo baseado no mercado coordenado com maior nfase na atuao de entes extra-mercado, os quais direcionariam de modo mais ativo o curso dos investimentos. A seguir (item 2), tem-se uma anlise do prprio Governo Lula (auto) apresentado como uma alternativa s gestes neoliberais anteriores. Para tanto, reuniram-se, como subsdios tericos, uma discusso em torno da oposio entre mercado e hierarquia, e as origens da postura poltico-ideolgica anti-estatista que, acredita-se, as foras majoritrias cutistas e petistas teriam. No final, prope-se uma caracterizao da anatomia do Governo Lula.

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O item 3 tem como meta apresentar as mudanas relativas, embora sensveis no contexto econmico acarretadas pelas polticas econmicas do governo atual, e como os fundos de penso se inscreveriam neste contexto. Sero apresentados alguns dados que indicariam tanto a face heterodoxa quanto a face ortodoxa das polticas econmicas do governo, o que exporia sua natureza contraditria, ou a ausncia, seja de um perfil neoliberal, seja de um perfil antiliberal para o mesmo. Neste mesmo item sero destacados os investimentos produtivos ou que acarretariam benefcios de ordem social dos fundos de penso, embora sejam abordados tambm alguns contra-exemplos importantes neste sentido, ao se selecionar, nos registros de investimentos dos dois maiores fundos de penso nacionais, evidncias que problematizariam a caracterizao simples dos fundos como promotores de um bom capitalismo (o capitalismo social discutido no captulo anterior). Finalmente, o ltimo item do captulo discute, na dimenso previdenciria dos fundos de penso, a questo de se submeter os benefcios previdencirios opo entre a segurana do Estado e a aposta no mercado. 1. A questo do desenvolvimento social e econmico: mercado liberal versus mercado coordenado Como indicado anteriormente, o padro de financiamento da economia brasileira, baseado na combinao entre endividamento externo, crdito pblico e autofinanciamento das empresas, entra em crise a partir dos anos 80. A crise da dvida externa nos anos 80 interrompeu o endividamento externo como opo de financiamento ao investimento. A crise fiscal do Estado restringe o crdito pblico. E, j nos anos 90, a diminuio ou oscilao do crescimento econmico abala a capacidade de autofinanciamento, dada a reduo do crescimento das empresas. A orientao liberalizante dos governos brasileiros nos anos 90 resultou, como ao para sair do impasse, nas polticas de abertura comercial e financeira. A partir de 1994, tais movimentos passam a fazer parte de uma poltica de estabilizao (o Plano Real), o que implicou em valorizao cambial. O cmbio valorizado e a abertura da economia provocaram dficits comerciais e endividamento externo, tornando o fechamento do Balano de Pagamentos do pas cada vez mais dependente da entrada de capitais externos. Para atra-los, elevaram-se as taxas de juros e privatizaram-se empresas estatais. Os juros 320

elevados, ao mesmo tempo em que inibiam a atividade econmica, aumentavam a dvida pblica e o dficit fiscal, elevando-se o risco de insolvncia do Estado e a incerteza macroeconmica. Deste modo, criou-se um crculo vicioso composto por altas taxas de juros, endividamento, desequilbrio externo e risco crescente de default (Arienti, 2004). fato que tal cenrio macroeconmico experimentou modificaes sensveis na dcada de 2000, e mais precisamente a partir de 2004, j sob o Governo Lula (conforme ser visto mais adiante). Contudo, em relao ao perfil de investimentos assumidos pelos fundos de penso, razovel supor que ele foi, e ainda em grande medida, condicionado pela situao acima descrita. Em princpio, retomando o que j foi discutido neste trabalho em momentos diversos, os fundos de penso devem ser entendidos como investidores capitalistas, e, deste modo, buscaro sempre investimentos que ofeream a maior rentabilidade e o menor risco possvel. Durante muito tempo, e ainda hoje, o ativo de alta rentabilidade e baixo risco por excelncia o ttulo da dvida pblica brasileira. E enquanto ele mantiver esta condio, dificilmente haver condies para uma migrao macia de recursos dos fundos de penso para outros ares. Portanto, a (re)orientao dos recursos dos fundos de penso nacionais passa necessariamente pela modificao substancial da estrutura do sistema de financiamento da atividade econmica. Os fundos de penso, de acordo com vrios autores, teriam condies de assumir um papel central na proviso de funding. Ocorre, por outro lado, que, teoricamente, no existe uma nica direo para a mudana. Prope-se, ento, discutir as alternativas disponveis por um projeto estratgico que proponha a alterao da dinmica de desenvolvimento econmico e social. Recordando-se o exposto no captulo 2, na perspectiva das variantes de capitalismo de Hall e Soskice, situam-se a economia de mercado liberal (EML) e a economia de mercado coordenado (EMC). Na perspectiva de Zysman, mais focada nos padres de financiamento, teramos os sistemas de mercado de capitais (SMC), de crdito privado (SCP) e de crdito governamental ou pblico (SCG). possvel considerar que a variante de economia de mercado liberal corresponderia ou envolveria o sistema de mercado de capitais (EML SMC), enquanto a variante de economia de mercado coordenado poderia

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envolver tanto o sistema de crdito privado quanto o de crdito governamental (EMC SCP ou SCG). Ao se relacionar tais perspectivas, por sua vez, com a existncia dos fundos de penso e seu peso no sistema previdencirio, conforme a formulao de Jackson e Vitols, sugere-se que modelos ou sistemas de capitalismo do tipo market-based (EML SMC) combinam melhor com a existncia de grandes fundos de penso (e, conseqentemente, de regimes previdencirios com o pilar pblico/estatal/universal restrito). E que modelos de capitalismo do tipo bank-based ou coordenado (EMC SCP ou SCG) seriam mais adequados a fundos de penso menores ou pouco desenvolvidos (e, conseqentemente, de regimes previdencirios com um forte ou amplo pilar pblico/estatal/universal). Finalmente, relembrando a discusso feita em torno dos modelos ou sistemas nacionais de governana corporativa (captulo 4), teramos que em sistemas de GC de tipo controle externo/mercado via equity (modelo anglo-saxo de GC EUA, Reino Unido), os fundos de penso tm mais liberdade de atuao, e por isso maiores possibilidades de valorizao de capital, mas no necessariamente em investimentos produtivos. J em economias de tipo controle interno/direto via dbito (modelos latino, germnico, nipnico de GC Frana, Alemanha, Sucia, Japo etc.) os fundos de penso teriam mais restries em sua atuao, mas, em contrapartida, uma destinao mais deliberada dos recursos para o financiamento de investimentos produtivos. Agrupemos e organizemos esta coleo de siglas no quadro a seguir (Quadro 9), para facilitar a visualizao dos diferentes tipos de variantes de capitalismo e modelos de financiamento do investimento. Ressalve-se que nas duas ltimas colunas direita, em que se dispem previdncia pilar pblico e fundos de penso, no tm pretenso de classificar os sistemas previdencirios correspondentes aos pases dispostos por variantes de capitalismo, de financiamento da economia e de governana corporativa. As duas colunas devem ser vistas sobretudo em contraste entre si, e encarados como tendncias condicionadas e condicionantes das diversas modalidades nacionais de organizao do capitalismo.

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Quadro 9 Modalidades nacionais de organizao social e econmica do capitalismo Variantes de Financiamento Sistema nacional Previdncia Fundos de Capitalismo da economia de GC (pilar pblico) penso EML (economias de mercado liberal) SMC (sistema de mercado de capitais) SCP (sistema de crdito privado) SCG (sistema de crdito governamental) Controle externo / mercado via equity (anglo-saxo) Controle interno / direto via dbito (germnico) Controle interno / direto via dbito (latino)

Restrita/fraca

Extensos/fortes

Extensa/forte

Restritos/fracos

EMC (economias de mercado coordenado)

Extensa/forte

Restritos/fracos

Elaborao prpria.

Teoricamente, ento, ter-se-ia que fundos de penso fortes implicam em mercados de capitais desenvolvidos e vice-versa ainda que isso tenha um efeito sensvel sobre o pilar da previdncia pblico-estatal202. Para Raimundo (2002, p. 178), a construo do mercado de capitais no pas traria a possibilidade benigna de diluio de riscos e ampliao da escala de recursos e condies de financiamento aos agentes que atuam no espao econmico nacional. Por suas aes, o Governo Lula parece se inclinar mais favoravelmente constituio de um modelo de financiamento fortemente amparado no mercado de capitais (embora no raro apresente oscilaes em sua postura geral, o que ser discutido mais adiante). Os agentes governamentais promotores da expanso e do fortalecimento dos fundos de penso vo neste sentido, valorizando o que chamam de poupana previdenciria e seu uso, pelos fundos, em investimentos produtivos (infra-estrutura, fortalecimento de empresas etc.). Tudo isso, claro, sem perder de vista os compromissos fiducirios dos fundos com seus beneficirios, compromissos cristalizados no paradigma do homem prudente. Uma ordem de questes que emerge aqui : o homem prudencial ou pode ser desenvolvimentista? Teria condies de agir no apenas em prol do financiamento de longo prazo do investimento produtivo, mas de promover o desenvolvimento econmico? Ter o

202

Este efeito ser discutido no item referente questo previdenciria.

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mercado de capitais a capacidade de servir a propsitos desenvolvimentistas 203? E, mais ainda, o homem prudencial seria capaz de aliar rentabilidade/lucratividade e desenvolvimento econmico subordinado ao imperativo do bem-estar social ou coletivo? Examinemos a questo do investimento dos fundos de penso no mercado de capitais com o objetivo esperado por membros do Governo Lula de impulsionar a atividade econmica. Neste caso, espera-se que os fundos de penso atuem como investidores produtivos, ou seja, visando o aumento da capacidade produtiva. Uma primeira e central questo a determinao de qual tipo de investimento no mercado de capitais poderia ser considerado produtivo. Para Matijascic (apud Amaral; Vilaa; Barbosa; Bressan, 2004), os fundos de penso s poderiam ser considerados investidores produtivos aumentando, portanto, a capacidade produtiva se suas aplicaes no MC fossem canalizadas para a melhoria das condies de financiamento das empresas domsticas. Tal condio, por sua vez, s se daria, no entendimento deste autor, se os recursos dos fundos fossem destinados para aplicaes realizadas no mercado primrio 204. Outra linha de pensamento defende que os fundos de penso realizam investimentos produtivos ao terem em suas carteiras aes de empresas, sem haver a necessidade de que a compra de aes seja feita na emisso primria dos ttulos (Amaral et al, 2004). Segundo esta argumentao, ao comprar ttulos mesmo no mercado secundrio, os fundos estariam incentivando os negcios em bolsa de valores, estimulando a emisso de novas aes e da abertura de capital por outras empresas. A palavra-chave deste ponto de vista seria a liquidez. Com os fundos irrigando o MC com liquidez, eles elevariam as taxas de

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Em uma definio simples, toma-se, por desenvolvimento econmico, o crescimento econmico (aumento do Produto Nacional Bruto per capita) acompanhado pela melhoria do padro de vida da populao e por alteraes fundamentais na estrutura de sua economia; um processo capaz de superar o atraso histrico em que se encontram pases que no se industrializaram e (...) permaneceram em situao de pobreza e com acentuados desnveis sociais, relativamente a pases que se industrializaram e atingiram elevados nveis de bem-estar material, compartilhados por amplas camadas da populao (Sandroni, 1996, p.116). 204 A distribuio primria de aes e debntures aquela feita na forma de IPO (Initial Public Offering Oferta Primria de Aes). Quando as empresas abrem seu capital em bolsa de valores, elas podem emitir aes e debntures, e com a venda obtida pelas emisses primrias que se tem de fato a captao de recursos para o investimento nas companhias. J o mercado secundrio aquele em que as aes e debntures j esto em circulao no mercado financeiro, e a negociao das mesmas no implica mais em repasses de recursos para o caixa das empresas de capital aberto.

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preo/lucro do sistema, gerando uma reduo do custo de captao de recursos inerente emisso de aes (Castro apud Amaral et al. 2004). Pode-se considerar, de fato, a pertinncia do argumento segundo o qual a aplicao em aes e debntures, independentemente de ter sido feita no mercado primrio ou secundrio, concorreria para uma maior atrao de recursos para financiamento das empresas, ao tornar atraentes tais ativos para o investidor. A maior valorizao dos ativos, decorrente da elevao dos montantes dirigidos para a sua aquisio, certamente se traduzir, em alguma medida, em maior aporte de recursos para as prprias empresas, atrados por novas emisses de ttulos. Contudo, tambm verdade que a alocao de recursos no mercado de capitais no necessariamente se traduz em crescimento ou desenvolvimento da atividade econmica. Afinal, a dinmica do MC consiste tambm e em grande medida na existncia de operaes financeiras pelas quais ocorre a troca de propriedades, em que a valorizao de papis mediante a sua negociao no implica em maior volume de recursos para financiar as empresas, e tampouco em criao material de riqueza. Um exemplo disso est presente na carteira de aes da Previ, que, como vimos, possui a maioria de seus investimentos no segmento de renda varivel. Conforme Corra e Vieira (2002), grande parte das participaes da Previ em aes se deveu ao uso do fundo pelo governo na participao do processo de privatizaes nos anos 90. Na mera troca de propriedades (de pblica estatal a privada) no ocorrem novos investimentos. Deste modo, a prioridade estratgica dada ao MC utilizando-se para isso os fundos de penso como instrumento de crescimento econmico pode ser uma iniciativa insuficiente, especialmente se no for enfrentada a questo de se saber em que medida o mercado de capitais pode contribuir como fonte de financiamento para o investimento produtivo. Ou, por outra, se no for discutido o perfil geral de investimentos feitos pelos fundos de penso no mercado de capitais. A este propsito, Freitas (1998) lembra ainda a experincia dos pases anglo-saxes, em que entrada dos investidores institucionais nos mercados de capitais acarretou modificaes em sua dinmica, mas no no sentido esperado de introduzir um horizonte de longo prazo e de promover uma alocao mais eficiente do capital na atividade econmica. Pelo contrrio, a preponderncia dos gigantescos fundos administrados pelos investidores 325

institucionais tornou os mercados mais volteis e muito mais sensveis a retornos de curto prazo, acrescentando maior incerteza no clculo capitalista.
Em geral a distribuio do portflio dos investidores institucionais, inclusive os fundos de penso, fortemente influenciada pelo retorno relativo dos ativos. Um rpido ajustamento do portflio promovido pelos administradores, em resposta s mudanas nos retornos relativos das vrias categorias de ativos. Como os investidores institucionais mobilizam volumes de recursos de grande magnitude, uma rpida realocao dos investimentos tem forte impacto sobre o preo dos ativos. Neste contexto, os administradores das corporaes industriais podem ser obrigados a concentrarem-se na busca de lucros no curto prazo, para evitar as ameaas de take over, s quais se tornam vulnerveis se os preos das aes esto em queda. Tal estratgia nociva ao planejamento de longo prazo, ao investimento e ao desenvolvimento de novos produtos (Freitas, 1998, p. 45).

A necessidade crnica de realizar lucros no curto prazo, por sua vez, leva naturalmente os fundos a buscarem papis com maior liquidez, exatamente para, se necessrio, reajustarem rapidamente seus portflios. Tais papis correspondem s aes de poucas grandes empresas, sobretudo estatais e ex-estatais (Corra; Vieira, 2002). Esta dinmica tende a gerar uma concentrao do mercado, o que, conforme j havia alertado Hermann (2010), no interessante para uma economia e um mercado de capitais emergentes. Lcio Raimundo, em pesquisa feita junto a gestores e dirigentes de fundos de penso nacionais, constatou que uma das razes que desestimularia o incentivo em investimentos economicamente direcionados (IEDs) seria o fato de que retornos sociais uma das metas do desenvolvimento econmico interessam menos do que a busca pelo maior retorno para o participante do plano: no fundo, tal manifestao guarda algum tipo de aderncia regra do homem prudente, pilar da legislao americana que regula o comportamento dos gestores de FP nos EUA (Raimundo, 2002, p. 149). Raimundo, ao final de sua tese, tece uma lista detalhada de possibilidades de uso dos fundos de penso na qualidade de entes promotores da atividade econmica, lista que apresentamos de modo sinttico a seguir: 1) Participao no controle de grupos industriais: especialmente a partir do programa de privatizaes, os fundos atuariam na elevao dos padres de governana corporativa e, por conseqncia, do valor das empresas. Um problema a proliferao de holdings cruzadas e agravamento de problemas de

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agncia (informaes privilegiadas, conflitos entre acionistas majoritrios e minoritrios). 2) Parcerias com o capital privado nacional para reestruturao industrial: os fundos atuariam na aglutinao de capital, favorecendo a capacidade concorrencial das empresas. Um obstculo a necessidade de articulao estratgica para a consecuo de projetos de integrao e adensamento de setores econmicos (cadeias produtivas) visando vantagens competitivas no plano internacional. A articulao estratgica (provavelmente, do Estado) deve existir para impedir que os grupos e conglomerados nacionais atuem somente em funo de suas prprias (e sempre estreitas, relativamente nao) necessidades de diversificao patrimonial. 3) Parceria com o setor pblico na reconstruo da infra-estrutura: no caso, os fundos serviriam, juntamente com o Estado-planejador, para viabilizar projetos de parcerias pblico-privadas, sempre em favor de projetos que concorram para a articulao do espao econmico nacional. 4) Suporte ao governo na reconstruo de infra-estrutura: basicamente, os fundos atuariam como fornecedores de funding para o BNDES manter e ampliar sua tradicional funo de financiador de longo prazo e de grandes projetos de infraestrutura. 5) Investimentos diretos em infra-estrutura: principalmente, projetos imobilirios, notadamente na rea habitacional. Para tanto, tal processo careceria de um mercado de securitizao dos crditos para o financiamento, a fim de tornar tais investimentos atraentes para os fundos. 6) Project finance para mega-investimentos em infra-estrutura: os fundos atuariam como investidores na constituio das Sociedades de Propsito Especfico (SPEs), que resultam de um Project finance205 (Raimundo, 2002).

Freitas (1998), a partir tanto da experincia norte-americana (em que os fundos de penso, em vez de contra-arrestar o vis especulativo curto-prazista dos mercados
205

Conjunto de contratos que envolvem um determinado empreendimento, normalmente de prazo de maturao muito longo e que agrega uma gama de agentes interessados patrocinadores, governo, investidores, empresa construtora etc. e respectivas garantias aos mesmos.

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financeiros, acirrou-o) quanto da realidade brasileira (mercado de capitais pouco desenvolvido, assim como a concesso de crdito de longo prazo pelo sistema financeiro privado), prope um desenvolvimento dos mecanismos de crdito mais direto para investimentos. Um ttulo de longo prazo poderia ser criado e emitido pelas instituies financeiras, que os venderiam aos fundos de penso e repassariam os recursos s empresas. Mudanas na regulamentao poderiam servir tambm, de modo indireto (induzir, mediante tributao ou alterao dos limites para investimento, a aplicao de recursos para setores especficos). Finalmente, em sugesto semelhante feita por Raimundo, estabelecer parcerias com o BNDES este teria uma fonte de recursos constante e a custo estvel, enquanto os fundos teriam a expertise do Banco como garantidora de investimentos de menor risco e custo (Freitas, 1998). Diante destas possibilidades, como se posiciona ou poderia se posicionar o Governo Lula? 2. O Governo Lula como alternativa liberalizao: possibilidades e limites 2.1 Governo Lula, mercado e hierarquia O que nos interessa neste ponto compreender por que, entre diversas alternativas de estruturao de um projeto estratgico de (re) construo social e econmica, o Governo Lula parece ter um pendor acentuado pela alocao de recursos econmicos via mercado liberal, em detrimento da via do crdito coordenado/dirigido. Grn (2007) afirma que o Brasil viveria, neste incio do sculo XXI, a instaurao de um modo de dominao financeiro, de uma dominao cultural das finanas, que estabelece os seus padres e pontos de vista da realidade num amplo conjunto da sociedade. Tal dominao, contudo, seria o resultado de um processo que teria comeado ainda nos anos de 1970. Acompanhemos sua argumentao. Nos anos 70, o prottipo do bom empreendimento era a grande empresa; no seio delas, os administradores profissionalizados, que planificavam suas aes, eram a base da racionalidade; e o prottipo da eficincia era o planejamento econmico (Grn, 2007, p. 382). Este universo cultural teria sofrido o primeiro grande abalo simblico com a srie de reportagens feitas por Ricardo Kotscho pelo Estado de S. Paulo, que revelaram as mordomias do setor estatal. A partir da, a grande empresa estatal, de supra-sumo da

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racionalidade econmica passa a ser o elefante branco: grande e vistoso, mas ineficiente (idem, p. 383). O segundo abalo ocorrer no incio dos anos 90, quando o ento Presidente Collor declarou que os carros nacionais eram carroas, indicando com isso a obsolescncia das empresas privadas nacionais (o alvo seguinte s estatais), cuja acomodao e atraso deveriam ser varridos pela concorrncia internacional via importaes. E o terceiro abalo simblico, j nos anos FHC, seria a campanha publicitria falando da gente que faz, patrocinada por um grande banco de propriedade de um apoiador fervoroso do ento Presidente. Neste terceiro abalo, o alvo seria a prpria noo de organizao burocrtica, que teria uma conotao negativa, enquanto seriam valorizadas as noes de rede e de projeto, nas quais o indivduo deve imperar e a empresa sem burocracia deve ser a meta (lean production) (Grn, 2007). Utilizando a contraposio weberiana mercado x hierarquia, Grn sugere que a evoluo acima segue no sentido de conferir positividade ao mercado e negatividade hierarquia. Mas a questo mais interessante destacada pelo autor que tanto o meio empresarial quanto a militncia de esquerda assumiram uma posio comum de crtica ao governo de ento, reputado como autoritrio e/ou hipertrofiado.
[o] mote das mordomias servia para os dois grupos de atores mostrarem que os representantes do status quo, quando diziam perseguir o interesse geral da nao, estavam na verdade buscando seus mesquinhos interesses individuais. Para os empresrios, o Estado invadia ramos de negcios e reas de regulao que deveriam estar sob o controle do empresariado privado. Para os militantes, o Estado impedia a expresso da sociedade civil que comeava a entrar em ebulio. Os objetivos dos dois grupos eram distintos, mas ambas as estratgias discursivas passavam fundamentalmente por criar uma oposio entre o Estado: grande/pesado/lento/desperdiador/obsoleto/autoritrio, e as organizaes noestatais, tidas como: enxutas/leves/rpidas/econmicas/racionais. (Grn, 2007, p. 384).

Assim, direita, pela tica do capital, atacava-se a empresa burocratizada (inadequada ao contexto econmico da globalizao); e esquerda, pela tica do trabalho, o Estado burocratizado era incapaz de prover os servios sociais necessrios populao. Em ambos os lados, a soluo no passa pelo Estado, e sim pelas redes, projetos, empresas lean, Organizaes No-Governamentais, novos movimentos sociais etc.

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Mais do que a disseminao de um iderio estritamente econmico, para Grn estaria ocorrendo uma mudana na polaridade das categorias bsicas de percepo. O pequeno prepondera sobre o grande, a espontaneidade sobre o planejamento. Tudo que recendesse a mercado seria melhor do que a hierarquia porque espontneo, enquanto esta seria planejada, logo forada (Grn, 2007, p. 285). Em nosso entendimento esta argumentao de Grn pode ser inteiramente encampada e incorporada s prprias impresses tecidas ao longo deste trabalho, relativas no somente ao Governo Lula, mas s suas bases sociais e polticas de sustentao, bem como seus horizontes e vises de mundo ideolgicas. As concesses feitas pelo Governo Lula ao Estado so circunstanciais e acessrias, pois suas vises de mundo polticas, culturais ou ideolgicas nunca tiveram o Estado (hierarquia, ideologia, cpula, tutela, plano/planejamento) em alta conta. Pelo contrrio, o ente valorizado sempre a sociedade civil (remetendo a noes como horizontalizada, prtica, base, autonomia, espontaneidade). Barbosa e Silva (2008) fala em sociolatria.
Construiu-se no PT, desde sua fundao, a crena de que a sociedade civil carrega consigo virtudes inatas e contrapostas aos vcios estatais; sucede da a preferncia pela transposio das funes estatais para as mos da sociedade civil, bem como e em decorrncia disso, a incapacidade de encampar o Estado como parte de um projeto de transformao da sociedade. (Barbosa e Silva, 2008, p. 186).

O Governo Lula desenvolve uma interao entre Estado e mercado em que, a despeito dos papis prprios que cada um possui, o mercado exerce uma maior atrao. Em nosso entender, no que o governo e as foras majoritrias da CUT e do PT sejam prmercado, neoliberais ou coisa que o valha. Tais sujeitos apenas no tm, e nunca tiveram, uma referncia cultural, poltica ou terico-ideolgica forte na noo de Estado. Seu pendor em direo rbita do mercado no se deve a um carter liberal, mas a uma crnica mentalidade anti-estatista que trazem desde sua origem histrica como movimento social. Poderiam se inserir a, na falta de referncia prioritria ao Estado republicano, os projetos do Governo Lula em democratizar a sociedade atravs do mercado de capitais, assumindo-se este tacitamente como sendo uma via potencialmente mais democrtica ou horizontalizada do que o mercado de crdito bancrio induzido ou determinado pela ao 330

governamental. Porque o mercado, tomado em uma acepo mais ampla, informada pela reflexo acima feita, nunca foi um pecado capital para estes sindicalistas e militantes da (nova) esquerda (conforme ser visto logo adiante). No obstante, sua perspectiva prtrabalho, combinada com seu anti-estatismo, pode no raro t-los colocado em campo prximo (embora no igual) ao do liberalismo. 2.2 Origem histrica e natureza terica do anti-estatismo cutista/petista Alves (1993), ao propor uma comparao entre o sindicalismo brasileiro pr-1964 e o Novo sindicalismo, denominao comum ao movimento sindical que emerge em fins da dcada de 1970, oferece, em nosso entender, elementos interessantes para uma reflexo em torno dessa forte permeabilidade do movimento sindical atual aos fundos de penso e (j no Governo Lula) a temas correlatos no universo financeiro (os quais sero apresentados no prximo item). A autora usa as noes de ideologia em oposio a interesse e de Estado em oposio a mercado , para afirmar que o sindicalismo pr-1964 seria mais ideolgico e orientado para o Estado. Durante o predomnio do sindicalismo comunista, as idias-fora que orientavam grande parte do movimento sindical naquela poca se fundamentavam em geral no iderio marxista e de suas principais formulaes doutrinrias, como as noes de explorao do trabalho, de classes sociais estruturalmente antagnicas, de luta de classes, de socialismo etc. Tais formulaes, dado o seu carter pretensamente totalizante da vida social, inspiravam proposies ou bandeiras de luta igualmente abrangentes, de grandes propores, no sentido de gerais ou universais. A unidade de interao social seria a classe. A isso se soma a interpretao do comunismo latino-americano, que considerava como fundamental a contradio entre nao em desenvolvimento e o imperialismo norteamericano, e que, portanto, justificava uma defesa pelo desenvolvimento (capitalista) da nao, a ser feita necessariamente pelo Estado nacional (Lwy, 1999). A atrao gravitacional dos sujeitos sociais exercida pela figura do Estado devia-se, em poderosa medida, ao esprito da poca em que se tinha, para comear, o exemplo vivo do gigantesco Estado sovitico (e do modelo de socialismo que este inspirava ao redor do mundo), bem como, no lado do capitalismo, a sua prpria frmula estatizante Welfare State, intervencionismo econmico keynesiano, Estado desenvolvimentista etc. Em termos 331

tpicos, portanto, o sindicalismo comunista/pr-1964 teria suas aes pautadas de modo mais agudo em princpios, valores ou doutrinarismos ideolgicos, e seria francamente estatista/estatizante em seus propsitos. E o Novo sindicalismo? Para Alves (1993), o sindicalismo brasileiro atual encontrase mais orientado em direo ao mercado do que ao Estado. Tendo tomado forma em uma conjuntura de crise do Estado e dos valores pblicos, coletivistas, gerais ou universais que ele evocava, e, mais ainda, num contexto em que o Estado era o inimigo, pois que se colocava como um poder autoritrio repressivo do trabalho em favor do capital, o Novo sindicalismo nasceria estrutural e conceitualmente marcado por uma postura que oscila, ao longo de sua trajetria histrica, entre um forte rano anti-estatista206 e (por fim) a uma admisso reservada do Estado, desde que devidamente democratizado pela sociedade civil organizada, pelos movimentos sociais etc207.
206

Observe-se, por exemplo, em relao existncia da legislao trabalhista (CLT), a proposta da CUT em seu primeiro congresso (I CONCUT, em 1984), de abolir a CLT e de, em seu lugar, instituir um Cdigo Mnimo de Trabalho, que observasse a supremacia da negociao direta, pelos sindicatos com o patronato, das condies de trabalho. Ou ento, no II CONCUT (realizado em 1986), o elogio tecido s organizaes de trabalhadores brasileiros existentes antes de 1930, de perfil anarquista, as quais teriam a liberdade almejada pelos novos sindicalistas (Soria e Silva, 2005). A desconfiana em relao ao Estado e s instituies polticas representativas manifesta-se em outros momentos, como o da recusa da Constituio, o repdio Nova Repblica e ao Congresso reacionrio, ou defesa (pela tese vencedora no III CONCUT, da corrente Articulao) do Sindicato Solidariedade na Polnia. No mesmo sentido, Rodrigues (1990, p. 86) anota, em relao tese aprovada pelo 3 CONCUT: Uma de suas bandeiras de luta a defesa do Contrato Coletivo Nacionalmente Articulado negociado diretamente como patronato e levando, no final, abolio da CLT, e pondo fim, igualmente, interveno do Ministrio do Trabalho e do Estado nas relaes entre capital e trabalho (grifos nossos). A apologia, pela CUT, por muito tempo, da livre contratao coletiva, apelando ideologia do contrato entre partes formalmente livres e iguais (Boito Jr., 1999), no s soma-se crtica do Novo sindicalismo a quase tudo que recendesse a Estado, como tambm contribuiria para o carter fragmentrio daquele, ao fracionar o coletivo de classe em setores diversos. 207 Certamente haver quem considere discutvel a proposio segundo a qual a CUT teria, desde sempre, um forte vis anti-estatista. Podem lembrar, por exemplo, de documentos como as Resolues do 2 Congresso Nacional da CUT (2 Concut), que propem, entre outras bandeiras, a estatizao dos servios de sade, educao, transporte e demais servios bsicos (CUT, 1986, p. 16). De nossa parte, reconhece-se a necessidade de se pesquisar mais a fim de encontrar meios de explicar porque a existncia de tais declaraes oficiais no refutaria a hiptese que defendemos a afirmao do trao ou perfil ideolgico em geral anti-estatista do Novo sindicalismo ou do sindicalismo-CUT (ou de seu bloco dirigente ou hegemnico) e, na impossibilidade de encontrar tal explicao, de se abandonar a hiptese. Diante de tal lacuna, consideramos as seguintes hipteses auxiliares para refutar a aparente contradio aqui registrada nossa hiptese fundamental (tais hipteses auxiliares ou provisrias, evidentemente, aguardam sua verificao por estudos empricos subseqentes): 1) em seus primeiros anos, a CUT tinha uma presena maior de tendncias situadas esquerda do bloco majoritrio (Articulao Sindical). Tal presena mais expressiva certamente se refletia na imposio de passagens ou de proposies nos documentos oficiais que correspondiam aos anseios daquelas tendncias. 2) Nos documentos oficiais da CUT que antecedem a imploso do bloco sovitico as referncias ideolgicas, simblicas e polticas ao sovietismo, embora j sofressem uma filtragem pela crtica do campo majoritrio cutista, ainda teriam considervel apelo entre as

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Ou seja, contrariamente ao sindicalismo do pr-64, que seria devoto do Estado como demiurgo das transformaes scio-histricas, o Novo sindicalismo cultua a sociedade civil, ou a sociedade civil organizada, uma multido de grupos e movimentos sociais particulares e localizados, cada qual orgulhoso de sua autonomia, entendida praticamente como o verdadeiro lastro de legitimidade destes movimentos. Na perspectiva da literatura especializada no movimento sindical brasileiro, a caracterizao do Novo sindicalismo a partir de um contraste com supostos traos essenciais do sindicalismo comunista (ou pr-1964) parece ter uma particular importncia. Por exemplo, Munakata (1981), debruando-se sobre o movimento sindical comunista, considera que os comunistas teriam centralizado os sindicatos de base ao impor mecanismos de controle das federaes e centrais sobre aqueles, o que teria causado a despolitizao do sindicalismo no plano da organizao trabalhista. J Weffort (1972) afirmava que, no perodo populista, o movimento sindical cupulista hegemonizado pelo partido comunista tendia a aproximar os trabalhadores do Estado em um movimento que priorizava as reformas nacionalistas ou a grande poltica (uma evidncia da afinidade existente entre cpulas sindicais e os governos do perodo), em detrimento dos interesses imediatos dos trabalhadores, em mbito local etc. Em sentido semelhante, ou seguindo o paradigma analtico virtualmente fundado por Weffort, vo outros estudos, como Maroni (1982), Humphrey (1979), Spindel (1980) e Giannotti (1986). Em contraste com este velho sindicalismo, o Novo sindicalismo nasceria sem ligaes com o esquema comunista-petebista anterior a 1964 (Rodrigues, 1991, p. 14), e priorizando ao contrrio do sindicalismo anterior a autonomia do meio sindical (Giannotti, 1986), a satisfao dos interesses concretos e imediatos dos novos atores sociais (Sader, 1988) e a liberdade e democracia das bases operrias (Weffort, 1988). Voltando interpretao de Wania Alves, o objetivo do movimento sindical , agora, o ganho especfico, e a unidade de interao social o grupo privado ou a categoria especfica. A estratgia mais acentuadamente competitiva, o sindicato quer a prerrogativa de intervir no sistema de regulao legal e o campo onde se definem as polticas , em

tendncias mais socialistas do conglomerado de tendncias cutistas. E, finalmente, 3) h a possibilidade de que o discurso oficial da central no correspondesse s prticas cotidianas de seus sindicatos filiados. Esta ltima proposio, por sinal, ser abordada no item 2.3, ao se analisarem os estudos de Costa (2000), sobre a CUT e suas iniciativas relativas ao tema das polticas pblicas.

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essncia, o mercado, em interlocuo direta (o mais possvel) com o patronato (Alves, 1993). Eis o campo em que a categoria do interesse toma forma e acende posio de elemento central nas polticas sindicais. Uma vez que o sindicalismo brasileiro ps-redemocratizao parece valorizar mais (comparado com o antigo sindicalismo) a relao direta com o patronato como locus principal de sua atuao poltico-econmica, ele acaba operando mais proximamente lgica do mercado, ou seja, baseando-se fundamentalmente no clculo pragmtico circunscrito s regras do jogo concorrencial, para alcanar seus objetivos. Estes, j devidamente filtrados pela lgica do pragmatismo e do imediatismo, passam cada vez mais a se referir aos ganhos pontuais, quando no minimizao das perdas, relativamente ao interesse da outra parte. Em virtude da progressiva diversificao da estrutura produtiva j mencionada no item anterior os interesses aparecem crescentemente de maneira fragmentada e contingente. Assim, a noo de interesse seria um elemento central no agir sindical atual para Alves (1993). O interesse, aqui, define a ao informada pelo clculo pragmtico e que se refere ao ganho imediato, especfico, pontual, obtido de forma mercantil, em funo do locus em que se d o mercado, o contrato208.
208

Bobbio, Matteucci e Pasquino (2002, p. 585) lembram que, na acepo particular [de ideologia], aquilo que ideolgico normalmente contraposto, de modo explcito ou implcito, ao que pragmtico. Ressalte-se que o uso que se faz aqui do termo ideologia remete quilo que Bobbio chamou de significado fraco de ideologia, em contraposio ao significado forte do termo, que tem origem no conceito de ideologia de Marx. A seguir, Bobbio, Matteucci e Pasquino fazem um breve levantamento do debate terico entre as noes de ideologia (em sentido fraco) e interesse. Carl Friedrich considera que a ideologia um sistema de idias que compreende tipicamente um programa e estratgia, e destina-se a mudar ou defender toda uma ordem poltica existente. David Easton enfatiza os princpios ticos da ideologia, e de sua disposio em oferecer, de maneira geral uma interpretao do passado, uma explicao do presente e uma viso do futuro. Para Brzezinski, a ideologia consiste em um programa adaptado para a ao de massa, refere-se sempre natureza geral da dinmica da realidade social, e comporta certas noes sobre o estado final ou desejado das coisas. Destaca, tambm, a dimenso ativista e transformadora, no mbito macro, da ideologia. Em Edward Shills, a poltica ideolgica caracterizasse pela preeminncia frrea de um sistema geral e coerente de princpios, e por uma perspectiva totalizante. Mais tarde, ao voltar ao tema, enfatizou tambm o aspecto da imperatividade com o qual a ideologia exige a obedincia de todos os que a ela adere, e o nexo constante com referenciais voltados para a coletividade. Robert Putnam, em seu conceito de estilo ideolgico, conota-o como um tipo de raciocnio poltico, dedutivo, fundado em princpios gerais e que comporta uma viso utpica do futuro. Finalmente, Daniel Bell, ao construir sua tese sobre o declnio das ideologias, ou seu definhamento nas sociedades industriais modernas, ressalta a natureza sistemtica e totalizadora da ideologia, bem como a sua razo de ser na transformao de toda forma de viver do homem, ou seja, na transformao macro-social. Em termos sumrios, para estes autores o termo ideologia remeteria a noes como geral, macro, universal, totalizante, idealista, referindo-se a vises utpicas e aspirao por transformaes em nvel macro-societal. J interesse, por contraste, remete a termos como micro, local, particular,

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No caso emprico brasileiro, Sader (1988) chama de novos personagens os movimentos sociais que emergem em fins dos anos de 1970, como as comunidades catlicas de base, movimentos de mes, movimentos de bairros motivados por demandas relativas sade e, claro, o novo sindicalismo. Em seu processo de constituio, tais sujeitos polticos revelariam a tendncia em se valorizar as questes da vida cotidiana, as prticas concretas e a busca por resultados imediatos ainda que conduzidos por referncias ticas, e no por puro pragmatismo , em detrimento de formas superiores ou sintetizadoras, com suas estruturas impessoais, objetivos abstratos e teorizaes preestabelecidas. Existiria como trao originrio e constitutivo destes sujeitos sociopolticos uma profunda desconfiana acerca da institucionalizao que escapa do controle direto das pessoas implicadas e uma igualmente profunda valorizao da autonomia de cada movimento (Sader, 1988, p. 311).
prtico, realista, e refere-se a vises que se pretendem pragmticas, cnscias de seu poder limitado de transformao da realidade, e, por isso, abertas prtica da negociao ou do dilogo, em busca do que seja razovel para as partes negociantes/contratantes. A emergncia do plano do interesse, em detrimento da ideologia, poderia ser considerada como tributria da questo do declnio das ideologias na contemporaneidade. Entre os autores mencionados por Bobbio, Matteucci e Pasquino (2002), subjaz esta tese, a do declnio das ideologias, que destacava o desuso crescente de certas conotaes da acepo particular de Ideologia, como o dogmatismo, o doutrinarismo, a forte carga passional, a tendncia aos extremismos, conotaes estas avaliadas em geral de modo negativo. A partir de meados dos anos de 1950 tal tese foi ventilada por formulaes diversas. Para Raymond Aron, por exemplo, haveria o declnio do fanatismo de certas crenas polticas, bem como da rigidez e carter imperativo destas. Edward Shills afirmava que a poltica ideolgica estava em decadncia nas sociedades industrializadas. Daniel Bell observava que as velhas ideologias sistemticas totalizantes, perpassadas por paixo e visando a transformao de todo um modo de viver da humanidade estariam igualmente definhando. Finalmente, para Seymour Lipset, o declnio das ideologias se devia ao decrscimo da polarizao ideolgica entre direita e esquerda, ocasionada por uma transformao do tecido social ocidental em que os problemas fundamentais colocados pela Revoluo Industrial foram resolvidos: os direitos econmicos e polticos dos trabalhadores foram reconhecidos; os conservadores, aproximando-se da esquerda, teriam aceitado o conceito de Estado de Bem Estar Social; e a esquerda democrtica, aproximando-se dos conservadores, teria reconhecido que o aumento dos poderes do Estado poderia, sim, se constituir em ameaas liberdade dos indivduos (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2002). Entre as crticas tese do declnio das ideologias, Bobbio, Matteucci e Pasquino consideram importante ressalvar que, em primeiro lugar, a rigor no se pode falar em fim das ideologias, mas sim em seu declnio, no sentido da diminuio de sua importncia. Em segundo lugar, h de se considerar que, no lugar de um declnio da Ideologia, o que ocorreria um deslocamento da rea do conflito ideolgico enquanto foram atenuados os contrastes ideolgicos em torno dos velhos problemas polticos, novos contrastes ideolgicos emergiram em outros setores. Neste sentido, os movimentos polticos mais importantes que surgiram nas sociedades industriais ocidentais, como o movimento estudantil, os movimentos pacifistas, de direitos civis e incluiramos por nossa conta movimentos sociais novos (negro, feminista, ecolgico, comunidades de bairros, nas periferias urbanas, culturais etc.), so falhos de um sistema geral e coerente de princpios, da definio de fins polticos compreensivos e de uma estratgia para atualiz-los (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2002, p. 591).

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No que no haja ideologias subsidiando as vises e posturas do Novo sindicalismo. Certamente elas existem. Mas, em primeiro lugar, no haveria mais uma doutrina ideolgica predominante, coesa, comum ao conjunto representado pelo Novo sindicalismo ou pela CUT (e, muito menos, ao conjunto de foras sociais que comporo o PT). Pelo contrrio, o novo movimento sindical, a CUT entre ele, nunca se definiu em termos tericos ou ideolgicos claros e unvocos a existncia da CUT como uma confederao de diversas tendncias sindicais e suas respectivas perspectivas tericas, polticas e ideolgicas apenas confirma isso 209. E, em segundo lugar, os valores ideolgicos mantidos por estes sujeitos sociais convivero com uma tendncia crescente a se valorizar a perspectiva do realismo o interesse de que fala Alves deriva de uma postura pragmtica no sentido de ser realista. Desta forma, pela hiptese aqui sugerida, o Novo sindicalismo teria, originria e culturalmente, uma postura crtica em relao ao Estado mais precisamente ao intervencionismo estatal sobre a relao capital X trabalho, concebida em geral como tutela indesejvel , tanto quanto uma postura favorvel ou valorizadora em relao sociedade civil precisamente, o plano em que se situam os trabalhadores e seus sindicatos. As posturas sindicais de um determinado perodo histrico, pr-Estado, seriam (mal) vistas como tributrias de ideologias, elaboradas por cpulas sindicais ou poltico-partidrias (comunistas, marxistas etc.), as quais no apenas estariam distantes da classe trabalhadora real como tentariam subordin-la quelas mesmas cpulas. Santana (1999, p. 146), ao analisar a crtica dos novos sindicalistas estrutura sindical, constata que tal posicionamento redundava em uma crtica ao prprio sindicalismo vigente no pr-1964: O sindicalismo do passado aparecia, para os novos sindicalistas, como de cpula, sem bases, de gabinete, marcado por interesses polticos, distante da classe trabalhadora. Em contraste com esta caracterizao do passado, o Novo sindicalismo procura se apresentar como expresso da autonomia da classe trabalhadora a qual traz um discurso que dispensa cpulas de quaisquer naturezas e que, portanto, prescinde de ideologias complexas, formuladas por quadros partidrios, burocrticos ou sindicais

209

Confederao esta, de faces e perspectivas terico-ideolgicas, que, por sinal, guardadas as devidas propores e peculiaridades, tambm est presente no Partido dos Trabalhadores.

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intelectualizados ou que se passem por idelogos oficiais. No lugar de ideologias, falariam os interesses reais, concretos, cotidianos, das prprias classes assalariadas, a serem defendidos, o mais possvel, na relao direta com o patronato. Como esto localizados na sociedade civil, os trabalhadores organizados, condensados no novo sindicalismo, devem forosamente valorizar este plano a sociedade civil organizada em detrimento do Estado. E como so os interesses que devem falar mais alto, isso implica uma adoo tcita e cada vez maior de posturas pragmticas, realistas etc. verdade que, mais tarde, o Novo sindicalismo finalmente percebe as bvias insuficincias da estratgia que valoriza as aes diretas e dispensa a necessidade de ganhos de posio no plano do Estado sendo a fundao do Partido dos Trabalhadores uma forma de suprir tais insuficincias (Keck, 1991, e tambm Meneguello, 1989) 210. Mesmo assim, ao que parece, o trao poltico/cultural do novo sindicalismo qual seja, priorizar sempre o plano da sociedade civil (e do interesse) em detrimento da sociedade poltica (e da ideologia) persiste. Ao persistir, isso significa que mesmo a luta pelo Estado s ter sentido se ela implicar, na prtica, em uma submisso do carter generalista prprio do Estado ao carter particularista e s demandas imediatas dos sujeitos da sociedade civil a qual, com sua lgica ou dinmica prpria (o plano das negociaes, da defesa pragmtica/realista de interesses dos sujeitos/partes, o perfil mercantilizado dos interesses etc.), deve sempre prevalecer 211. Reiterando a descrio de Sader do contexto histrico em que emerge o Novo sindicalismo, o autor destaca que um questionamento crescente das teorias marxistas e o cerco imposto pelo regime ditatorial levam um nmero crescente de militantes a se desprenderem de organizaes polticas da esquerda e a manterem atividades junto aos trabalhadores, j despidos das referncias doutrinrias totalizadoras das estratgias

210

A CUT experimentou modificaes diversas em sua forma de atuao. Da romntica apologia ao sindicalismo anarquista e livre do pr-1930, e da oposio aberta presena do Estado nas relaes capitaltrabalho, a CUT passar por exemplo, nos CONCUTs de 2000 e 2003 a defender a democratizao do Estado, as responsabilidades do Estado na prestao de determinados servios pblicos, a intensificao das relaes da central com o Estado e a consecuo de uma cidadania plena. A CLT, em outro exemplo de modificao de concepes do Novo sindicalismo cutista, deixa de carregar o simples rtulo de fascista e passa a ser objeto em sua parte relativa aos direitos trabalhistas de defesa incondicional, fundamentando as crticas da CUT s medidas legais flexibilizadoras das relaes de trabalho implementadas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso (Soria e Silva, 2005). 211 No prximo item, em que ser feita uma discusso sobre o neocorporativismo, esta discusso ser retomada.

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revolucionrias. Tais militantes, desligando-se de suas agremiaes polticas originrias, deixam para trs as partes de sua bagagem terica referentes a diretrizes estratgicas emanadas de instncias superiores, embora mantenham formulaes gerais referentes ao funcionamento do capitalismo, da explorao de classe e de suas experincias histricas (Sader, 1988). Tal processo se dava no contexto em que a ditadura militar utilizava-se da estrutura sindical para esvaziar o carter reivindicativo dos sindicatos, estimulados a exercerem funes principalmente assistenciais. Porm, houve setores produtivos e categorias onde os conflitos fabris geraram presses sobre o meio sindical. Tais presses se deram ou na forma de oposies que se bateram com as direes sindicais, ou na forma de direes sindicais que absorveram as inquietaes das bases e operaram modificaes em sua prpria postura. Oposies sindicais o primeiro caso e sindicalistas autnticos o segundo caso constituiro a corrente sindical conhecida como Novo sindicalismo (Sader, 1988). Tendo os setores mais avanados da indstria como base, os conflitos fabris levados adiante por esta vertente do movimento sindical se caracterizam por seu grau de autonomia ou independncia de tudo aquilo que no dissesse respeito ao contexto local e aos interesses imediatos das bases e seus militantes. E, frente a outros tipos de organizao poltica (partidos, governo), este novo movimento advogava pela conservao da prerrogativa da ao direta, sem intermediaes, com o fim de satisfazer as demandas prprias das categorias mobilizadas. A propsito, interessante destacar algumas afirmaes ou argumentos tecidos por um dos principais intrpretes tericos do Novo sindicalismo, Francisco Weffort. Em sua caracterizao militante e apologtica da natureza deste novo movimento sindical emergido nas grandes greves do fim da dcada de 1970, Weffort se empenha ao mximo em diferenciar o novo do velho sindicalismo. Em relao ao sindicalismo comunista/trabalhista/populista, Weffort (1978) denuncia o suposto carter cupulista daquele, pelo qual o afastamento entre a direo sindical comunista e as bases da classe operria se dava de modo a incorpor-la em um projeto estatal-nacionalista, subordinando a autonomia da classe trabalhadora em favor de interesses estratgicos que teriam sua principal ncora no Estado nacional-desenvolvimentista.

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Para Weffort (1978, p. 3), o sindicalismo de cpula ignoraria, em suas atividades, a tarefa de organizao dos trabalhadores nas empresas, opo que seria o nico fundamento slido de qualquer perspectiva de reorganizao de conjunto do movimento operrio em um sentido democrtico e independente. Indo na mesma direo, Iram Jcome Rodrigues afirma que o novo sindicalismo seria diferenciado daquele que se conhecia no pr-1964: um padro de ao sindical mais preocupado com os trabalhadores em seus locais de trabalho e com sua organizao a partir das empresas (Rodrigues, 1999, p. 78)212. Neste sentido qual seja, o da afirmao da autonomia do movimento sindical e da nfase na ao direta como modo de atuao poltica , o discurso de posse de Lula presidncia do sindicato dos metalrgicos de So Bernardo e Diadema (reproduzido por Sader, 1988) cristalino enquanto ilustrao do modo de ser do Novo sindicalismo, bem como de sua compreenso acerca dos entes com os quais se depara: De um lado vemos o homem esmagado pelo Estado, escravizado pela ideologia marxista, tolhido nos seus mais comezinhos ideais de liberdade (...). E no reverso da situao, encontramos o homem escravizado pelo poder econmico, explorado por outros homens, privados da dignidade que o trabalho proporciona, tangidos pela febre do lucro (...) [grifo nosso]. Deve-se considerar, como elemento fundamental deste perfil anti-estatista dos sujeitos em foco, a natureza poltico-ideolgica do Partido dos Trabalhadores, a qual seria uma caracterstica desta agremiao presente desde a sua origem, e que estaria em consonncia com a cultura poltica das bases sociais que a fundaram. Para comear, a tarefa fundamental do novo partido seria criar uma situao mais favorvel atividade dos trabalhadores, e no tomar o lugar deles (Keck, 1991, p. 195). Estamos aqui muito distantes da concepo leninista de relacionamento entre partido operrio e sindicalismo, pela qual o primeiro tentava instrumentalizar o movimento dos trabalhadores em funo de interesses partidrios, do que era um caso tpico o Partido Comunista Brasileiro (Santana, 2003). Pelo contrrio, o PT
No deveria conduzir os trabalhadores, mas sim expressar na arena poltica as necessidades e reivindicaes que os trabalhadores j sentiam e que iam surgindo nas organizaes sociais e sindicais. Assim, a criao do partido era uma resposta
212

A caracterizao de Weffort (e de vrios autores que se inspiraram nele) acerca do movimento sindical comunista brasileiro no perodo 1930-1964 foi objeto de forte crtica por autores que, na perspectiva da histria social do trabalho, se propuseram a revisitar este perodo histrico. Entre os quais, pode-se citar Silva (1999).

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estratgica de um setor do movimento sindical para alcanar objetivos j articulados em outras instncias (Keck, 1991, p. 209, grifos nossos).

Como um dos forjadores tericos do que deveria ser o Partido dos Trabalhadores est, naturalmente, Francisco Weffort, que fixou ideologicamente as diferenas entre o Novo sindicalismo e o antigo sindicalismo comunista ou, por outra, o contraste entre os elementos negativos do sindicalismo do passado e as caractersticas positivas ou louvveis do Novo sindicalismo. Eis a concepo de partido que deveria diferenciar o PT de seus antecessores histricos:
No fundamento de nossa concepo de partido est uma concepo democrtica radical sobre a sociedade e a poltica em geral. (...) Ou seja, a organizao autnoma dos trabalhadores o caminho no apenas da construo da democracia poltica, mas tambm o da transformao da sociedade (Weffort, 1988) (grifos nossos).

Assim, o PT representaria uma modalidade diferenciada de relao entre sociedade civil e partido poltico, na qual este encontraria sua legitimao no fato de ser, em essncia, uma expresso de objetivos j articulados em outras instncias objetivos estes, portanto, j conformados em funo da lgica imperante em tais instncias (o imediatismo oriundo da realidade concreta, pontual e cotidiana prprias de cada movimento social). O partido deve dar apoio ao avano autnomo dos movimentos sociais, atuando como retaguarda destes. E, sendo o PT estruturado em funo do primado dos movimentos sociais constitutivos do partido e, conseqentemente, povoado por militantes e grupos com ideologias polticas as mais diversas , no de se espantar que este partido jamais tenha conseguido uma definio poltico-ideolgica clara, una e coesa. Para Azevedo (1995), a convivncia contraditria entre foras filiadas matriz ideolgica leninista e outras, com uma postura mais moderada ou socialdemocrata, seria a origem das dificuldades do partido em definir um perfil ideolgico coerente. Diversas lideranas petistas, a propsito, consideram que tal indefinio nunca foi um problema de fato. Em Garcia (1990), o PT se orgulha de seu pluralismo ideolgico. Surgido j num contexto de crise das esquerdas estatistas, o PT afirma sua distino tanto em relao ao bolchevismo/sovietismo quanto em relao social-democracia europia ocidental. A terceira via petista (nem reformista, nem revolucionria) aparece, por

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exemplo, nos escritos oficiais produzidos no 7 Encontro Nacional do PT (1990) ou o 1 Congresso do PT (dezembro de 1991) (Baia, 1996). Muito antes, contudo, tais posicionamentos eram recorrentes nos meios e lideranas petistas. Quando da fundao do PT, por exemplo, em fevereiro de 1980, Mario Pedrosa educador e crtico de arte, alm de militante histrico da esquerda brasileira 213 declarou: diferentemente de todos os partidos por a, com sua dana de letras e siglas, o PT simplesmente o Partido dos Trabalhadores. (...) Partido de massa no tem vanguarda, no tem teorias, no tem livro sagrado (Pedrosa apud Cerqueira, 2007 [grifo nosso]). Cerqueira (2007) traz ainda outra declarao do dirigente petista Marco Aurlio Garcia, para quem o PT se distinguiria da social-democracia europia porque, diferentemente dela, o PT no reivindica uma filiao doutrinria, marxista ou de qualquer outro tipo. Ao contrrio, afirma seu pluralismo ideolgico, ou seu carter laico. (...) Nesse sentido, [o PT] um partido ps-socialdemocrata e ps-comunista (Idem, p. 17-18). Tal posicionamento do partido pela negativa (no de tipo sovitico, no socialdemocrata) parece levar sedimentao de um elemento anti-estatista na autodefinio do partido, que reflete tanto suas origens como o seu desejo de diferenciar-se dos modelos disponveis de socialismo. Neste sentido, so muito ilustrativas, do anti-estatismo vigorante no pensamento poltico e econmico petista ou de seu grupo poltico hegemnico, a Articulao Unidade na Luta , as seguintes declaraes de Alozio Mercadante, j em 1991:
A idia do planejamento centralizado fracassou. Quando voc tem um Estado que controla a produo de cuecas, de boto, de chupeta, e ainda distribui refrigerante e cafezinho, surge um processo de burocratizao das decises econmicas que emperra a iniciativa privada. (...). Tentar superar hoje o mercado atravs do Estado condenar ao fracasso qualquer projeto de organizao da sociedade. (Revista Exame, 15/05/1991, p. 42).

Por outro lado, o partido se v submetido a uma tenso entre a dimenso dos grupos e movimentos da sociedade civil que privilegiavam a ao e a democracia diretas e a dimenso poltico-institucional em que vigoravam os princpios da democracia representativa. Isso leva, por sua vez, a uma dificuldade do PT em formular uma estratgia institucional (Keck, 1991).

213

Para maiores informaes sobre Mario Pedrosa, ver Marques Neto (2001).

341

No por acaso, o PT nasce sem posio clara sobre como agir nas instituies polticas, concentrando-se, em vez disso, em afirmaes genricas sobre a obrigao de os polticos prestarem contas de seus atos (...), e sobre a necessidade de governar juntamente com a populao organizada (Keck, 1991, p. 226). Em suma, a auto-organizao da sociedade promoveria mudanas nas relaes de poder entre Estado e sociedade, criando uma nova pauta, baseada nas necessidades sociais. O partido no precisa teorizar sobre o que seria a boa sociedade, pois ela surgiria a partir da prtica democrtica de atores sociais autnomos, incluindo a idia de uma sociedade sem explorados e exploradores e algumas referncias ao controle social dos meios de produo. Faltaria ao iderio poltico cutista/petista, portanto, uma viso estratgica do Estado, bem como a fixao de diretrizes correspondentes quela, em funo das quais seriam esclarecidos os meios para atingir os fins almejados at porque no h nem mesmo um fim descrito claramente (Keck, 1991, p. 278). A ausncia de metas ou fins claros est de acordo, por sinal, com a noo de socialismo processual invocada como iderio do PT, o qual definiria o seu contedo a partir da prpria dinmica das lutas dos trabalhadores, e da conscincia que eles ganhariam em suas experincias cotidianas (Garcia, 1990). Tal ordem das coisas no impede, contudo, que se veja o discurso petista sobre um projeto de sociedade democrtica e socialista como sendo bastante impreciso e simplificado (Meneguello, 1989, p. 111). 2.3 O Novo sindicalismo no poder: neocorporativismo e desestatizao do Estado Acerca do anti-estatismo do Novo sindicalismo e seus derivados (CUT, PT), possvel caracterizar sem maiores dificuldades a origem histrica do mesmo, o que j foi feito anteriormente, mas que poderia ser reforado, por exemplo, pela observao de Cndida da Costa.
Num primeiro momento, emerge mais a necessidade de reduzir ou eliminar a presena do Estado na regulao da relao capital-trabalho (...); e, num segundo momento, sua atuao se amplia para o campo das polticas pblicas (Costa, 2000, p. 40).

No obstante, conforme ilustram os dois momentos referidos pela autora, possvel que, em certa altura de sua luta, o movimento sindical/poltico necessite sedimentar as 342

conquistas que por ventura tenha obtido ou ampliar as frentes de presso em favor de demandas diversas , atravs da extrao, junto ao poder poltico institucional, de normas ou garantias que expressem os avanos feitos ou a se fazer. Ou seja, a despeito da natureza fundamental anti-estatista dos referidos sujeitos sociais, quase sempre haver uma relao com o Estado e seu complexo de instituies214. Neste contexto podem ser invocadas as teorias neocorporativistas. O

neocorporativismo teria sua origem em um processo no qual o Estado j no seria o demiurgo das relaes entre ele e os grupos de interesse disseminados na sociedade civil. Conforme registra Alves (1993), no neocorporativismo as formas de organizao e representao de interesses no foram criadas pelo Estado, e sim por movimentos de grupos da sociedade, ou seja, por movimentos sociais. Para Cawson (1985), o trao essencial do neocorporativismo est em uma concepo diferenciada das relaes entre o Estado e a sociedade civil:
[Neo] corporativismo um processo sociopoltico especfico, pelo qual as organizaes [da sociedade civil] representantes de interesses funcionalmente monopolistas se engajam em um processo de intercmbio poltico com as agncias estatais sobre os resultados das polticas pblicas, os quais envolvem aquelas organizaes em um papel que combina a representao de interesses e a implementao de polticas, atravs de uma auto-delegao das organizaes (Cawson, 1985, p. 8).

Parece razovel supor que, sob o neocorporativismo, o fato de os novos movimentos sociais encaminharem, em algum momento, reivindicaes junto ao Estado que, afinal de contas, ainda componente obrigatrio da realidade social, por ser detentor dos recursos da autoridade pblica pode perfeitamente conviver com uma postura original avessa ou crtica do Estado. Afinal, neste processo o Estado j no mais o mesmo. O Estado neocorporativo, distante do antigo modelo de Estado forte e interventor ativo nos assuntos da sociedade civil legado da era fordista-keynesiana alargado, porm enfraquecido por crises diversas, de modo que se abrir penetrao dos grupos ou movimentos da sociedade, delegando parcelas de autoridade pblica (para aqueles tomarem parte no processo de

214

Costa (2000) registra que a preocupao da CUT com o plano do Estado e das polticas pblicas desenvolve-se de modo bastante tardio. Somente em 1988 surge alguma meno a esta temtica nos documentos oficiais cutistas, e apenas em 1994, quando do V CONCUT, haver um claro reconhecimento pela central da necessidade em priorizar tal eixo de atuao.

343

execuo de polticas governamentais) em troca de legitimidade (a ser conferida por estes mesmos representantes da sociedade civil) (Alves, 1993). O movimento de desmembramento dos recursos de poder estatal expressaria a prpria anulao progressiva do Estado enquanto poder forte, coeso, autnomo e ativo, frente presso realizada pela multido de novos movimentos sociais (destacando-se o movimento sindical), cada qual interessado na satisfao primeira de seus interesses particulares e localizados. A tenso, existente nos sujeitos sociais hegemnicos da CUT, entre a prioridade ao mbito do Estado republicano como promotor da universalizao dos direitos sociais, e as prticas dos sindicatos (especialmente mais fortes) em encaminhar, no mbito estrito de suas categorias ou setores de atuao, e em negociao com o patronato, a satisfao de demandas sociais, registrada por Costa (2000). A nosso ver, tal movimento contraditrio (entre o interesse geral/pblico e o interesse corporativo) tambm pode ser considerado como evidncia de uma postura anti-estatista (desdenha-se concretamente o plano estatal ao se perseguir a via da negociao direta como meio da satisfao de demandas de parcelas da classe trabalhadora) convivendo com uma defesa terica (vacilante, ou retrica, ou pouco trabalhada) do papel do Estado social universal 215. Em suma, a prevalncia dos elementos essenciais do Novo sindicalismo e seus principais entes sociopolticos derivados (CUT, PT), notadamente as suas veleidades descentralizadoras, fragmentrias e localistas, conduziria a um paradoxal movimento de desestatizao do Estado. A cultura poltica anti-estatista destes sujeitos sociais, uma vez presente no comando do Estado, tenderia a decomp-lo ou desarticul-lo em suas diversas instncias e agncias, desfiando parcelas de poder estatal em favor dos interesses
215

Tendo feito diversas entrevistas com dirigentes sindicais cutistas (tendo como mote a incorporao da luta pela democratizao do Estado na plataforma da central), eis o que Costa registra como impresso preliminar: A primeira reao dos entrevistados de desconfiana em relao ao Estado (Costa, 2000, p. 142). A democratizao do Estado com vistas ao restabelecimento da conscincia de cidadania merece o seguinte comentrio de Vicentinho, tambm entrevistado pela autora: Uma das interferncias que devemos estar preparados por exemplo, na reforma do Estado, porque se a gente no se envolver, vai acontecer uma reforma para adaptar ainda mais o Estado a interesses de outros, no do Brasil nem dos brasileiros (...). (Idem, p. 143). Em nosso entender, parece razovel interpretar este depoimento como ilustrativo de um movimento em direo ao Estado de natureza reativa presena de interesses anti-trabalhistas no aparelho de Estado, ou da iminncia destes interesses ampliarem sua presena , e no propriamente ativa tributria de uma reflexo terica, poltica e ideolgica que conceba o Estado como algo mais do que um mal necessrio. Ou seja, deve-se ocupar o Estado no por se entender que ele seja um vetor genuno da satisfao dos interesses imediatos e histricos dos trabalhadores, mas porque, uma vez no feita esta ocupao, correse o risco de ver um ente ruim tornar-se ainda pior.

344

particulares, fragmentrios e no articulados daqueles. No parece ser uma obra do acaso, portanto, o modo como opera o Governo Lula, o que ser visto no item seguinte. 2.4 Anatomia do Governo Lula Ao se observar o governo Lula em seu conjunto, alguns autores constataram uma ausncia de integrao ou de coerncia entre as aes governamentais em frentes diversas. Para Couto e Baia (2004, p. 252), o governo Lula, em diversos campos de atuao, parece no dispor de um projeto de Estado novo e minimamente unificado, o que os leva a sugerir que, para muitos temas, o PT parece ter chegado ao governo federal mais com um projeto moral e de poder do que com um projeto poltico e de construo estatal. E, em contraste, afirmam que o governo de Fernando Henrique Cardoso tinha um projeto de Estado mais claramente delineado do que Lula. Conforme pontuam Soria e Silva e Barbosa e Silva (2006), a observao do conjunto de polticas e aes do Governo Lula conduz rapidamente constatao de uma ausncia de integrao ou de coerncia entre as mesmas. Igualmente, Braslio Sallum Jr. e Eduardo Kugelmas vo em direo semelhante.
Embora o que mais chame a ateno no governo Lula seja a subordinao de sua poltica macroeconmica cartilha liberal e ortodoxia fiscal e monetria, o que o singulariza no tanto isso (...), mas a notvel heterogeneidade de orientao com que atuam os vrios segmentos do governo e a visvel falta de coordenao estratgica e de diretrizes gerais com que eles atuam. (...) Ao longo do primeiro ano e meio da administrao Lula, ficou evidente que o governo funciona com vrios braos atuando de forma desencontrada (Sallum Jr.; Kugelmas, 2004, p. 273-275) [grifos nossos].

Assim, o governo Lula, no obstante possusse, como interesse ou orientao predominante pelo setor que ocupa no governo , elementos liberalizantes na gesto macroeconmica (embora no em sua totalidade, como se ver mais adiante), no poderia ser entendido como uma continuidade do projeto liberalizante visto nos anos FHC. Pois, enquanto o governo FHC se identificava com a busca pela implementao de um projeto liberalizante de Estado e de sociedade, projeto este que no se circunscrevia apenas equipe econmica216, o governo Lula apresenta, em seu interior, foras polticas ou interesses que, ocupando reas no desprezveis do governo, contradizem no raro

216

Neste sentido, Sallum Jr. e Kugelmas (2004, p. 286) afirmam que, em contraste [com o governo Lula], no perodo FHC, a viso liberal da equipe econmica se espraiava por todas as reas [governamentais].

345

frontalmente as orientaes de cunho liberalizante que emanavam do ncleo da Fazenda (principalmente no primeiro mandato) e do Banco Central (em ambos os mandatos) 217. Assim, no que se refere particularmente economia poltica do Governo Lula, as orientaes liberalizantes caminham lado a lado com concepes antiliberais presentes em outros setores da gesto macroeconmica, alm de setores no econmicos que gerariam com efeitos sensveis neste campo (por exemplo, a poltica salarial), e cotidianamente entram em conflito com estas. O resultado sempre foi uma esquizofrenia da poltica econmica do Governo Lula 218. Um indicador interessante da esquizofrenia do Governo Lula poderia ser a quantidade de anlises desencontradas que so feitas na busca por descrev-lo ou compreend-lo. Num extremo teramos, por exemplo, Boito Jr. (2005, p. 7), para quem o Governo Lula est construindo uma nova verso do modelo capitalista neoliberal, expresso, supostamente, pela manuteno de um arrocho draconiano do salrio mnimo (sic), omisso diante do desemprego etc. (idem, p. 11). Em um texto anterior, o mesmo autor sugere que o Governo Lula no s manteria como aprofundaria aspectos do neoliberalismo herdado de FHC, ao manter os juros elevados, tocar adiante a criao da ALCA (sic) etc. (Boito Jr., 2003b). Noutro extremo pode-se citar Almeida (2010), para quem o PT [e o Governo Lula] tem uma ideologia geral clara: ele defende maior presena do Estado tanto na rea social quanto na rea econmica; o PT se transformou em um tpico partido socialdemocrata europeu. Comentando as ltimas eleies presidenciais, o autor afirma que o eleitor que compartilha do valor bsico de que mais Estado melhor do que menos Estado se sente representado pelo PT e provavelmente acaba votando no partido de Lula; os pobres

217

Para ver os diversos pontos de choque no interior do Governo Lula, motivados por diferenas de fundo terico-ideolgico (e no, como comum em qualquer governo, de diferenas polticas dentro de uma mesma perspectiva terico-ideolgica geral), consultar Soria e Silva; Barbosa e Silva (2006). 218 Veja-se, por exemplo, a seguinte constatao, feita por Fortes e Cintra (2010, p. 24), a respeito das relaes entre o Ministro da Fazenda Guido Mantega e o Presidente do Banco Central Henrique Meirelles: Desde que assumiu o ministrio, Mantega participa de uma espcie de guerra fria com Meirelles e sua turma. Se dependesse do Banco Central, por exemplo, as medidas tomadas para estimular o consumo e combater os efeitos da crise de 2008 no teriam sido adotadas. O efeito colateral uma certa esquizofrenia na poltica com a Fazenda a defender os estmulos e o BC a receitar doses cavalares de juros. A propsito da dinmica esquizofrnica do Governo Lula, que existiria no apenas nos setores econmicos do governo (Fazenda, BC etc.), em artigo para o jornal Valor Econmico, Maria Ins Nassif observa o governo como resultado de uma ampla coalizo, baseada no perfil da diversidade ideolgica dos partidos aliados e presentes no governo (http://www.viomundo.com.br/politica/maria-ines-nassif-a-encrencade-uma-coalizao-muito-ampla-2.html. Acesso em 24/11/2010).

346

votam mais neles [nos petistas] porque acreditam que com mais interveno estatal a vida deles vai melhorar. Analistas como estes, cada qual a seu modo, incorrem em erro, possivelmente por selecionarem elementos da realidade em funo de seus respectivos preconceitos polticos e terico-ideolgicos. Agindo desta forma, quase sempre produziro descries do objeto que confirmam perfeitamente suas concepes terico-ideolgicas prvias, a despeito de serem insuficientes como interpretaes razoveis do objeto em foco. provvel que tal postura valha para qualquer pesquisador, diante do que no seramos exceo. Neste sentido, deve-se tentar minimizar os efeitos negativos gerados por ela. Tomando-se o Governo Lula como objeto, uma opo seria a incorporao, na anlise, do maior nmero possvel de variveis (posturas, polticas governamentais, posies polticas, perspectivas terico-ideolgicas dos sujeitos empricos etc.) que constituiriam o objeto. Neste sentido, nossa hiptese procura partir do Governo Lula como um todo, em vez de selecionar recortes do mesmo sob medida para encaix-los a frceps em hipteses que seriam, de fato, concluses previamente tecidas, antes mesmo de se iniciar a investigao. Este todo, no caso em questo, um conjunto no articulado de interesses polticos e concepes terico-ideolgicas diversas, correspondentes diversidade de sujeitos sociais que compem tal conjunto. O estudo feito por Soria e Silva e Barbosa e Silva (2006) reuniu uma srie de posturas, aes e polticas, espalhadas pelos diversos setores de atuao governamental, que corresponderam a um complexo no articulado de movimentos, contraditrios e at antagnicos entre si, o que foi chamado de condomnio de interesses. Dada esta natureza do Governo Lula, no seria correto caracteriz-lo como neoliberal219, e tampouco como antiliberal. Na verdade, sequer h uma orientao geral para o Governo Lula, tampouco uma estratgia programtica una ou coesa. Da a possibilidade de se ter prticas profundamente contraditrias no interior do mesmo governo. Entre elas, ressalte-se, por exemplo, a postura contracionista dos setores hegemnicos na gesto do Banco Central, convivendo ao lado de prticas intervencionistas ou anticclicas orientando a conduta dos bancos pblicos, da poltica

219

Tendo-se, como referncia de um governo neoliberal, as gestes de FHC.

347

salarial ou da expanso dos quadros e gastos do Estado 220. A oposio de fundo no poderia ser mais ntida: dentro do governo, de um lado estariam idelogos do Estado mnimo, enxuto e reverente da supremacia do mercado; de outro, defensores da meta do Estado forte, expandindo seus quadros e atribuies, exercendo presso sobre a dinmica econmica, por via de seus gastos e ingerncia. Provavelmente esta condio do Governo Lula guarda relao tambm com a poltica de alianas efetuada pelo PT e por Lula quando do pleito presidencial de 2002, motivada pela necessidade de se apresentar o partido com um perfil mais aberto, moderado e responsvel, a fim de finalmente alcanar a presidncia da Repblica. Assim como guarda relao com a ampliao do rol de aliados no cenrio poltico-partidrio quando o partido eleitoralmente vencedor j se encontra com o comando do governo, dada a natureza do presidencialismo brasileiro 221. Em suma, o Governo Lula no , a rigor, neoliberal, j que possui considerveis elementos antiliberais; por outro lado, no deixa de ser tributrio de posturas alinhadas com o iderio liberalizante. Representa, pois, uma alternativa s gestes liberalizantes, mas limitada como tal justamente por ser em parte tambm orientada por estas. Em todo caso, no se considera a possibilidade de interpretar este governo de outro modo, sob pena de se cair em anlises reducionistas e insuficientemente capazes de apreender uma srie de movimentos observveis na realidade emprica, alguns dos quais so descritos a seguir. 3. As mudanas no contexto econmico e os investimentos socialmente relevantes dos fundos de penso sob o Governo Lula 3.1 A face heterodoxa da gesto macroeconmica no Governo Lula: uma nova fase? Aps a paralisao a que se submeteu no incio do primeiro mandato (referimo-nos s polticas restritivas adotadas de modo mais efetivo em 2003), o Governo Lula empreendeu aes em determinados setores que interromperam as prticas liberalizantes at ento generalizadas no conjunto de polticas governamentais. Concorrendo com a orientao fiscalista e monetarista da direo do Banco Central, outras prticas acabaram por
220 221

O que ser visto no prximo item. Denominada presidencialismo de coalizo por Abranches (1988), fica evidente a existncia, no plano da institucionalidade poltica nacional, de uma estrutura que torna incontornvel, agremiao partidria vencedora na competio eleitoral, a necessidade de organizar o Executivo com base na montagem de coalizes poltico-partidrias no Legislativo.

348

minimizar o impacto da gesto monetria ortodoxa, podendo inclusive ser entendidas como responsveis, em alguma medida, pelos resultados econmicos que diferenciaram o Governo Lula das administraes anteriores. Contudo, no se pode deixar de ressaltar que a presena de diretrizes liberalizantes ou ortodoxas de gesto macroeconmica, herdadas do padro de desenvolvimento estabelecido pelo governo anterior, segue ainda robusta no Governo Lula, ao se observar, por exemplo, as taxas de juros ainda bastante elevadas, bem como os montantes de recursos utilizados para pagar juros da dvida pblica. Como visto no captulo anterior, as taxas de juros tm cado no Governo Lula. A ttulo de comparao, entre 1996 e 2002 a mdia das taxas de juros (Selic) foi de 21,51%, enquanto entre 2003 e 2009 caiu para 15,54%. O Grfico 19 traz a evoluo das taxas Selic nestes anos.

Grfico 19 Taxa Selic entre 1996 e 2009 (mdias anuais em %)

Fonte: Ipeadata (Acesso em 19/10/2010).

Mesmo assim, ainda chama ateno a elevao, em termos absolutos, dos montantes de recursos pblicos destinados ao pagamento dos juros da dvida. Tomando-se os juros nominais (juros reais mais atualizao monetria), as despesas do governo central, governos estaduais e municipais e empresas estatais com juros somaram quase 170 bilhes de reais em 2009222.

222

Boletim do Banco Central Relatrio Anual 2009 (http://www.bcb.gov.br/?BOLETIM2009. Acesso em 27/11/2010).

349

Sem dvida um montante fabuloso, absorvendo recursos pblicos equivalentes a 5,4% do PIB, o que particularmente problemtico considerando-se uma realidade social com graves demandas ainda por serem satisfeitas. Por outro lado, observando-se a evoluo do pagamento de juros nominais proporcionalmente evoluo do Produto Interno Bruto, constata-se, a exemplo da taxa Selic, uma tendncia de queda, comparando-se com os governos anteriores (Grfico 20). No perodo 1995-2002, os juros nominais representaram 7,8% do PIB em mdia. No perodo seguinte, a mdia caiu um pouco, para 6,6%.
Grfico 20 Juros nominais em relao ao PIB* - em %

Fonte: Boletim do Banco Central vrios anos (http://www.bcb.gov.br/?BOLETIM. Acesso em 27/11/2010). * - Juros nominais correspondentes a: governo central + governos estaduais + governos municipais + empresas estatais.

Analisando-se a partir de agora as aes ou polticas de cunho mais heterodoxo na gesto macroeconmica, deve-se destacar, inicialmente, a elevao geral dos gastos pblicos (a despeito do discurso oficial normalmente reverente aos cnones da ortodoxia econmica), expressa pela despesa primria do setor pblico relativamente ao PIB e, em menor medida, pelo supervit primrio. O Grfico seguinte traz estes nmeros. possvel observar, porm, a persistncia do supervit primrio em patamares similares ao do governo anterior (que, entre 1999 e 2002, manteve ndices de supervit primrio entre 3,2 e

350

4,0% do PIB)223, e uma queda mais acentuada somente na passagem para o ltimo ano da srie.
Grfico 21 Despesa total e supervit primrio do governo em % do PIB

Fonte: Relatrios anuais do Banco Central (http://www.bcb.gov.br/?BOLETIM. Acesso em 09/11/2010).

do

Brasil

No tocante poltica de fomento aos investimentos do governo, a se tomar a evoluo do desembolso do BNDES, tambm seria possvel falar em uma postura diferenciada da gesto anterior. Entre 1997224 e 2002, o desembolso do BNDES aumentou 50% (de 19,1 para 38,2 bilhes de reais). Entre 2003 e 2009, o aumento foi de 291,45% (de 35,1 para 137,4 bilhes de reais) (Grfico 22).

223

Boletim do Banco Central Relatrio Anual 2002 (http://www.bcb.gov.br/pec/boletim/banual2002/rel2002cap4p.pdf. Acesso em 27/11/2010). 224 Incio da srie disponibilizada pelo BNDES.

351

Grfico 22 Evoluo do desembolso do BNDES em bilhes de reais

Fonte: BNDES (http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Relacao_Com_Inve stidores/Desempenho/desempenho_2009.html. Acesso em 27/11/2010).

A taxa de investimento da economia (formao bruta de capital fixo TBCF/PIB) experimentou uma trajetria de elevao nos ltimos quatro anos (de 15,9% para 19,1% do PIB), enquanto no perodo FHC oscilou com um vis de queda (de 20,7% para 16,4%). Todavia, aqui o Governo Lula no difere significativamente de seu antecessor, de modo que a taxa de investimento continua baixa em comparao com outros pases emergentes (na China, por exemplo, o valor TBCF/PIB de mais de 40%) (Grfico 23).

352

Grfico 23 Formao bruta de capital fixo no Brasil em % do PIB

Fonte: IBGE (http://www.ibge.gov.br/series_estatisticas/exibedados.php?idnivel=BR&idserie=SCN0 8. Acesso em 27/11/2010).

Em contrapartida, enfocando-se os investimentos realizados pelas empresas estatais sob o Governo Lula, tem-se outra inflexo importante em relao s administraes anteriores. Enquanto, entre 1995 e 2002 a elevao dos investimentos feitos pelas empresas estatais federais foi de 62,1% (de 11,6 para 18,8 bilhes de reais, em valores correntes), entre 2003 e 2009 a elevao foi de 226,1% (de 21,8 para 71,1 bilhes de reais) (Grfico 24).

353

Grfico 24 Investimentos das empresas estatais federais totalizadas no ano, 1995-2009 em bilhes de reais

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=6817&cat=22&sec=4; http://contasabertas.uol.com.br/website/noticias/arquivos/62_Estatais_e_Uniao__GND_4_-_1995_a_2009_-_corrente_e_constante%20IGP-DI%20e%20IPCA.pdf. Acesso em 02/12/2010)

Como partes deste processo de reorientao parcial da postura governamental em relao aos seus gastos, situam-se a evoluo do nmero de quadros do funcionalismo pblico, as despesas do Estado voltadas para os programas de transferncia de renda e a poltica de valorizao do Salrio Mnimo. No tocante ao funcionalismo, o Grfico 25 mostra uma reverso da tendncia estabelecida pelos governos anteriores, de contrao do nmero de servidores. Entre 1994 e 2002, o quadro do funcionalismo do executivo federal decresceu em 16%, contra uma variao positiva de 19,1% entre 2002 e 2010 (Grfico 25). E, ao se tomar o nmero total de servidores federais ativos (ou seja, dos poderes executivo, legislativo e judicirio), a diferena se mantm significativa. Entre 1994 e 2002, enquanto o nmero total de servidores ativos diminuiu 11,78%, entre 2002 e 2010 (at julho), este nmero havia se elevado em 21,3%225.

225

http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm (vrios boletins). Acesso em 27/11/2010.

354

Grfico 25 Nmero de servidores ativos do Executivo federal

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal (MPOG, 2010). Obs.: para 2010 os nmeros vo at Julho.

Em relao ao salrio mnimo, a poltica de valorizao posta em prtica pelo governo tambm representou uma inflexo, se comparada com as gestes anteriores. O Grfico 26 traz a evoluo do salrio mnimo geral entre 1994 e 2010 (agosto). No perodo 1994-2002, o SM real variou positivamente em 29,8%. J entre 2003 e 2010, o mesmo elevou-se em 57,5%, um avano quase duas vezes maior do que o obtido no perodo do governo anterior. H quem diga que o grosso da elevao das despesas primrias do governo federal nos ltimos sete anos (80% do total) decorreu dos reajustes oficiais no piso salarial 226.

226

Conforme matria veiculada no Valor Econmico, cuja cpia est disponvel em http://coreconrj.blogspot.com/2010/08/valor-economico_8903.html. Acesso em 27/11/2010.

355

Grfico 26 Evoluo do salrio mnimo real em reais

Fonte: IPEADATA (http://www.ipeadata.gov.br. Acesso em 27/11/2010).

Finalmente, deve-se mencionar a poltica social ou assistencial do governo, a qual, na forma dos programas federais de transferncia de renda, provavelmente teve uma contribuio sensvel nas alteraes observadas no cenrio econmico nos ltimos anos. O Grfico 27 traz a evoluo do valor repassado pelos programas federais de transferncia de renda, a saber, o Programa Bolsa Famlia (PBF) 227 e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC)228. A elevao observada em nmeros absolutos tambm existe em termos relativos. Em 2004, os programas de transferncia de renda representavam 0,36% do PIB; em 2006, passaram para 0,61%; em 2008, para 0,77%; e em 2009 alcanaram 0,85% do PIB aumento de 132,9% no perodo (Queiroz; Remy; Pereira; Silva Filho, 2010).

227

O Programa Bolsa Famlia um programa de transferncia de renda com condicionalidades, voltado para famlias em situao de pobreza ou extrema pobreza. Constitui-se pela transferncia de renda (atendidos determinados critrios), condicionalidades (cumprir obrigaes relativas aos filhos em mbito educacional, de sade etc.) e programas complementares (reunies ou atividades socioeducativas, acompanhamento psicolgico etc.). Para maiores informaes, ver http://www.mds.gov.br/bolsafamilia (Acesso em 27/11/2010). At outubro de 2010 o programa atendia 12,6 milhes de famlias (http://www.mds.gov.br/gestaodainformacao/mdsemnumeros. Acesso em 27/11/2010). 228 O BPC um benefcio da assistncia social, integrante do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), embora operacionalizado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). voltado para idosos acima de 65 anos que no recebem aposentadoria e cuja renda mensal familiar seja de at do salrio mnimo vigente. Atende tambm pessoas com deficincia enquadradas no mesmo critrio de renda (http://www.previdenciasocial.gov.br/conteudoDinamico.php?id=23. Acesso em 27/11/2010).

356

Grfico 27 Evoluo do valor de repasse dos benefcios de programas federais de transferncia de renda em bilhes de reais

Fonte: Queiroz; Remy; Pereira; Silva Filho (2010).

3.2 Fundos de penso e investimentos social e produtivamente direcionados Tendo como contexto o ambiente econmico gerado pelos fatores acima elencados, os fundos de penso parecem ensaiar algumas mudanas em sua orientao tradicional relativamente poltica de investimentos. Para Jardim (2010), os fundos de penso, embora expressem um fenmeno de dominao simblica das finanas, no caso brasileiro apresentariam algumas

especificidades, em funo das quais expressariam algo alm da dominao das finanas: Nossos dados empricos indicam, em certa medida, a mo visvel do Estado atuando em dilogo com as finanas, em prol de projetos de gerao de emprego e renda (Idem, p. 6). Para a autora, este uso dos fundos de penso transcende os imperativos de ordem econmica, ainda que no os ignore, evidentemente.
Concretamente, dados empricos revelam que os fundos de penso tm investido em atividades produtivas (de carter social e ambiental) durante o governo Lula, promovendo de forma indireta, a redistribuio e a solidariedade, via mercado. Entende-se que essa redistribuio , antes de ser uma opo econmica, uma opo poltica e cognitiva de apoiar os projetos de infra-estrutura, energia, transporte, agronegcio e ambiente do governo Lula, j que esses no representam, necessariamente, baixas taxas de riscos e altas taxas de rentabilidade. (Jardim, 2010, p. 6).

357

Os setores de infra-estrutura teriam destaque entre os investimentos produtivos dos fundos de penso, mas no somente. Segundo a pesquisa de Jardim, h uma diversidade de setores econmicos em que os fundos j participariam: alimentos, bebidas e fumo; automotivo; bancos; confeces e txteis; construo civil; energia; imobilirio; limpeza; transporte (materiais de transporte, servios de transporte e logstica); mecnica; papel e celulose; petrleo e gs; qumica e petroqumica; siderurgia e metalurgia;

telecomunicaes; turismo e lazer. No ltimo consolidado estatstico da Abrapp (at junho de 2010) j aparecem, na carteira consolidada por tipo de aplicao do conjunto dos fundos de penso, montantes destinados ao segmento investimentos estruturados, que incluem fundos de participao em investimentos (FIPs), venture capital e empreendimentos imobilirios. At junho de 2010, o segmento registrava um montante equivalente a 9,3 bilhes de reais, ou 1,9% da carteira. Neste bolo, os investimentos empresas emergentes totalizavam R$ 228 milhes, os empreendimentos imobilirios receberam R$ 879 milhes, e as participaes, R$ 1,7 bilhes (Abrapp, 2010). A Previ, em seu relatrio anual de 2009 (na parte demonstrativo de investimentos), registrava pouco mais de 228 milhes de reais aplicados em investimentos estruturados, ou 0,16% de sua carteira prpria. Neste montante, R$ 5 milhes foram destinados a fundos de investimento em empresas emergentes, R$ 88,2 milhes em investimentos no ramo imobilirio, e R$ 213 milhes em fundos de investimento em participao (FIPs). At o final de 2010, a entidade pretende investir at 0,9% de sua carteira em investimentos estruturados (Previ, 2009), alm de 1 bilho em participaes de fundos de private equity229. A Petros, segundo maior fundo de penso brasileiro, j teria 5,5% de sua carteira em investimentos estruturados, ou 2,55 bilhes de reais, aplicados principalmente em projetos

229

http://afabbtup.blog.terra.com.br/2010/09/20/cresce-aporte-da-previ-em-%C2%B4privateequity%C2%B4/. Acesso em 29/11/2010. Ainda no segmento de private equity, uma matria do Valor Econmico informava que, j em 2008, os fundos de penso brasileiros teriam investidos um total de 7 bilhes de reais neste setor. (http://www.administradores.com.br/informe-se/artigos/fundos-de-pensao-ja-temr-7-bi-em-private-equity/38082/. Acesso em 29/11/2010).

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de infra-estrutura230. At 2014, pretende alocar at 15% de sua carteira em investimentos estruturados, conforme a sua poltica de investimentos prevista para o perodo 20102014231. J em 2004 havia discusses entre dirigentes dos principais fundos de penso nacionais no sentido de aumentarem os investimentos em infra-estrutura. Naquele ano, os fundos de penso Previ, Petros, Funcef, Real Grandeza (funcionrios de Furnas), Eletros (Eletrobras), Valia (Vale) e Fapes (BNDES) anunciaram a criao de um fundo em parceria com o BNDES, para financiar pequenas usinas hidreltricas, e esperava-se que o fundo tivesse at R$ 1,2 bilhes em caixa232. O Governo Lula se empenha em envolver os fundos de penso nos investimentos. Para a construo da usina hidreltrica de Belo Monte, por exemplo, cujo oramento estimado entre 19 e 25 bilhes de reais, os trs maiores fundos (Funcef, Petros e Previ) teriam uma fatia de 27,5% (contra 49,98% do Estado e 22,5% das empresas privadas) 233. Tambm no projeto do trem-bala, planejado para ligar Rio de Janeiro, So Paulo e Campinas, estaro presentes os trs fundos, com um aporte previsto de R$ 1,5 bilhes234. Finalmente, no segmento de investimentos tidos como projetos socioambientais, h iniciativas como a de um fundo de reflorestamento na Amaznia, criado pela empresa Vale, BNDES e os fundos de penso Funcef e Petros, com dotao de R$ 605 milhes 235. Jardim (2010) investiga a hiptese de os investimentos desta natureza feitos pelos maiores fundos de penso brasileiros j terem alcanado valores na casa dos bilhes de reais. Sem dvida, tais investimentos, ou grande parte deles, podem gerar efeitos sensveis na perspectiva da gerao de oportunidades de trabalho e renda, alm de outros benefcios (como seria o exemplo do fundo de reflorestamento amaznico etc.). Comparados com a

230

Jornal Valor Econmico, edio de 27/08/2010. Citado em https://conteudoclippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2010/8/27/petros-ja-tem-5-5-deinvestimento-estruturado. Acesso em 20/11/2010. 231 https://www.petros.com.br/idc/groups/comunicacao/documents/anexo/005735.pdf. Acesso em 29/11/2010. 232 O Estado de S. Paulo, 22/06/2004. Disponvel em http://pib.socioambiental.org/en/noticias?id=34505. Acesso em 29/11/2010. 233 Folha de S. Paulo, 13/07/2010. Disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/mercado/766068-estado-vaibancar-775-da-usina-de-belo-monte.shtml. Acesso em 29/11/2010. 234 Folha de S. Paulo, 20/11/2010. Disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/mercado/833553-governoimpoe-aos-fundos-de-pensao-participacao-no-trem-bala.shtml. Acesso em 29/11/2010. 235 Folha de S. Paulo, 06/05/2010. Disponvel em http://noticias.ambientebrasil.com.br/clipping/2010/05/06/54637-vale-bndes-e-fundos-de-pensao-criamfundo-de-r-605-mi-para-reflorestamento.html. Acesso em 29/11/2010.

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experincia internacional, os fundos de penso brasileiros teriam uma perspectiva diferente, que olharia de modo mais detido para possibilidades de investimento com efeitos benficos nos mbitos econmico, social ou ambiental, o que teria ocorrido a partir do Governo Lula (Jardim, 2010). Contudo, a partir do exame dos demonstrativos de investimentos de alguns fundos de penso neste segmento, selecionamos alguns contra-exemplos que inspirariam cautela. Deve-se ressaltar, preliminarmente, que estes casos no tm a pretenso de serem estatisticamente representativos ou generalizveis para o conjunto dos investimentos realizados. Mas sua existncia, mesmo se no expressar a maior parte dos investimentos, no deixa de representar contradies ou ambigidades que no podem ser desprezadas pela anlise. Foram observados os registros de alguns investimentos estruturados dos dois maiores fundos de penso, Previ e Petros, e o resultado desta breve investigao vem a seguir. 3.3 Os investimentos sociais dos fundos de penso: alguns contraexemplos No demonstrativo de investimentos da Previ de 2009, dentro do segmento de investimentos estruturados, aparece um aporte de recursos ao Fundo de Investimento Imobilirio Panamby (FII Panamby), no valor de 88,2 milhes de reais (Previ, 2009, p. 74). Este FII, na verdade, foi formado em 1995 por trs fundos de penso (Previ, Petros e Valia) interessados em participar de um mega-investimento imobilirio na cidade de So Paulo, na rea da antiga Chcara Tangar, comprada pela Lubeca S/A Empreendimentos e Participao em outubro de 1986. A Lubeca, brao imobilirio da multinacional argentina Bunge y Born, passou a travar uma disputa contra movimentos ambientalistas e de diversas entidades civis, que exigiam o cumprimento do Plano Diretor na rea, visando proteg-la da ocupao imobiliria, resultando no Movimento Pr-Parque Tangar (Barroso, 2006, Bertollo, 2008). A superao das resistncias ao mega-empreendimento imobilirio foi obtida pela aliana da Lubeca/Panamby com sucessivos governos municipais (Janio Quadros, Maluf), logrando a converso da rea reputada pelos opositores do empreendimento como tendo ainda uma mancha de mata atlntica em objeto de explorao econmica. A resistncia das entidades ambientais e civis conseguiu apenas uma reduo da rea a ser loteada pela 360

empresa, de modo que da vegetao original restaram apenas 28,7%, formando o Parque Burle Marx. Ironicamente, o resultado da resistncia a diminuta rea verde que restou, formando o parque foi convertido pelo capital imobilirio em atrativo de vendas, elevando o valor dos imveis (que j eram de alto padro) ao apresent-los no mercado como um refgio verde contra a agitao urbana, assegurando aos moradores o contato com a natureza proporcionado por um parque que, a despeito de seu carter de pblico, foi desenhado de modo a favorecer mesmo o acesso do pblico que morava em seu entorno luxuoso (Barroso, 2006). A Previ e a Petros, em seus segmentos de Fundos de Investimento em Participaes, registraram, em 2009, aportes de recursos respectivamente de R$ 7,5 milhes e R$ 18,7 milhes para o FIP BR Educacional. A BR Educacional, em agosto de 2010, capitalizou a Abril Educao, empresa que atua no ramo de livros escolares e controlada pela famlia Civita, conhecida por fazer parte da estrutura oligoplica de mdia no pas, alm de possuir publicaes como a revista Exame e o semanrio Veja. Como se j no fossem suficientemente conhecidas as posies desta corporao relativas s relaes entre capital e trabalho, em um frum promovido pela revista Exame, em maio de 2010, o presidente executivo do Grupo Abril, Giancarlo Civita, leu um discurso criticando asperamente a legislao trabalhista brasileira, qualificando-a como inacreditvel236. No demonstrativo dos investimentos da Petros, de 2009, figura um montante no valor de R$ 482 milhes para o Fundo de Investimento em Participaes Prot (Prot FIP). O Prot FIP formado tambm por recursos do BNDES e Funcef, e possui 8,0% das aes da JBS Friboi, companhia brasileira que a maior empresa de carnes do mundo, com 140 unidades de produo espalhadas em diversos pases, que empregam 120 mil trabalhadores 237. A despeito de declarar que s compra carnes de estabelecimentos regularizados, esta empresa no tinha assinado, at junho de 2010, um Termo de Ajuste de Conduta (TAC), proposto pelo Ministrio Pblico Federal de Mato Grosso, pelo qual os frigorficos se comprometem a no comprar animais para abate criados em fazendas embargadas pelo Ibama238, que estejam na lista suja do trabalho escravo ou situadas em reas indgenas e de

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http://noticias.terra.com.br/eleicoes/2010/noticias/0,,OI4460568-EI15315,00Eike+Batista+Dilma+tem+vontade+civica+admiravel.html. Acesso em 30/11/2010. 237 http://www.jbs.com.br/ri/. Acesso em 30/11/2010. 238 Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis.

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conservao239. Alm disso, acusada, pelo Sindicato dos Trabalhadores em Indstrias de Carnes e Derivados de Campo Grande (filiado CUT), de prticas anti-trabalhistas e antisindicais240. Por fim, em outubro de 2009 foi condenada pelo Tribunal Regional do Trabalho de Minas Gerais por prtica de dumping social desrespeitava a legislao trabalhista (no fazendo registro em carteira, no pagando horas extras) a fim de reduzir seus custos de produo241. No mesmo demonstrativo de investimentos da Petros antes mencionado, figura uma participao de 135 milhes de reais no Fundo de Investimento em Participaes BRZ (FIP BRZ ALL). ALL a sigla para Amrica Latina Logstica S/A, uma empresa que atua no ramo de logstica com base ferroviria, tendo operaes no Brasil e Argentina 242. Em novembro de 2009, a FIP BRZ possua 11,86% das aes ordinrias (com direito a voto) desta companhia. Alm do BNDESPAR, com 19,24% das aes, juntando-se com a Previ, com 5,5%, Funcef, com 5,7%, alm da prpria Petros (investindo diretamente), com 2,72%, este grupo reunido possua mais aes ordinrias do que qualquer outro investidor individual, e virtualmente o controle acionrio da empresa243. Representantes dos fundos de penso ocupam ainda trs cadeiras (em um total de quinze) no conselho de administrao da companhia, sendo dois deles os presidentes da Petros e da Funcef 244. Apesar desta presena (literal, inclusive) dos fundos de penso na empresa, ela alvo de sucessivas denncias, feitas pelo Sindicato dos Trabalhadores em Empresas Ferrovirias de Bauru, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul (filiado CUT) de prticas anti-trabalhistas e anti-sindicais. Em 2008, o sindicato acusou a empresa de negligenciar medidas de segurana no trabalho, ao usar material sucateado na recuperao de malhas ferrovirias e no prover os trabalhadores de dispositivos adequados de proteo 245.

239 240

http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Noticias/JBS-fora-do-TAC-no-MT/. Acesso em 30/11/2010. http://www.jobhunting.com.br/default.asp?pages=BOLETIM%20DE%20RELA%C7%D5ES%20TRABAL HISTAS&categoria=6. Acesso em 30/11/2010. 241 http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20091021/not_imp453887,0.php. Acesso em 30/11/2010. 242 http://www.all-logistica.com/port/index.htm. Acesso em 30/11/2010. 243 http://www.bmfbovespa.com.br/cias-listadas/empresaslistadas/ResumoEmpresaPrincipal.aspx?codigoCvm=17450&idioma=pt-br. Acesso em 30/11/2010. 244 http://www.all-logistica.com/port/index.htm. Acesso em 30/11/2010. 245 http://www.intelog.net/site/default.asp?TroncoID=907492&SecaoID=508074&SubsecaoID=526093&Tem plate=../artigosnoticias/user_exibir.asp&ID=382192&Titulo=Sindicato%20denuncia%20ALL%20por%20m %E1s%20condi%E7%F5es%20de%20seguran%E7a. Acesso em 30/11/2010.

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Em 2009, tambm de acordo com o sindicato, a empresa teria demitido cinco dirigentes sindicais, desrespeitando a regra da estabilidade do dirigente sindical246. Neste mesmo ano a empresa estaria, por intermdio de empresas terceirizadas, solapando direitos trabalhistas, respondidas com greves de trabalhadores no setor. Um deputado petista de Mato Grosso do Sul, Pedro Teruel, se colocou em favor dos grevistas, criticando a companhia e propondo a reestatizao da linha frrea sob administrao da mesma 247. Por fim, em abril de 2010 o Tribunal Regional do Trabalho do Rio Grande do Sul (TRT-RS) condenou a empresa, subsidiariamente, por manter trabalhadores em condies anlogas s da escravido. A principal acusada, a empresa Vip Comrcio, Extrao e Desdobramentos de Madeira, fornecia dormentes (blocos de apoio das linhas frreas) ALL no estado248. 4. Fundos de penso e previdncia: entre a segurana do Estado e a aposta no mercado 4.1 A questo das inflexes do sindicalismo-CUT e do Governo Lula relativamente questo previdenciria: uma reflexo sobre o debate No captulo anterior foi abordada a trajetria histrica dos fundos de penso e do sistema previdencirio relativamente aos posicionamentos e expectativas do sindicalismoCUT especialmente de seu ncleo principal ou mais influente, a chamada elite sindical dos fundos de penso e do Governo Lula sobre a previdncia e as EFPCs, de modo que neste item se prope lanar mais algumas luzes sobre esse ponto, destacando-se as inflexes, ambigidades ou mesmo contradies presentes nas posturas e aes daqueles sujeitos sociais.

246 247

http://www.marxismo.org.br/index.php?pg=artigos_detalhar&artigo=298. Acesso em 30/11/2010. http://sinferrobru.blog.uol.com.br/. Acesso em 30/11/2010. 248 Segue trecho da matria que noticiou o fato: Os empregados dormiam sobre pedaos de esponjas no cho, com perigo de ataque de animais peonhentos. As refeies eram feitas no cho ou em tocos de madeira. No existia nenhum banheiro no local. A gua para consumo e higiene pessoal provinha de um crrego, o mesmo onde agricultores de lavouras prximas lavavam mquinas. O armazenamento dessa gua era feito em tonis de agrotxicos reaproveitados. A jornada de trabalho era exaustiva, ultrapassando 12 horas. Alm disso, o empregado sofria descontos no permitidos pela legislao em seu salrio, referentes ao custo de alimentao, combustvel para as motosserras de propriedade do empregador, remdios, esponjas utilizadas para colcho e pedaos de plstico para a cobertura dos barracos. Os trabalhadores tambm no recebiam equipamentos de segurana. (http://ultimainstancia.uol.com.br/noticia/TRTRS+CONDENA+DUAS+EMPRESAS+POR+MANTER+FUN CIONARIOS+EM+CONDICOES+DE+ESCRAVIDAO_68877.shtml. Acesso em 30/11/2010).

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Na tentativa de ordenar a reflexo, a fim de oferecer uma interpretao razovel para o movimento emprico efetuado por tais sujeitos, prope-se a disposio dos diversos elementos constitutivos do problema em duas ordens de fatores: o mbito dos fatores terico-ideolgicos e o mbito dos fatores poltico-conjunturais. Sugere-se que boa parte dos posicionamentos mutantes, ambguos ou contraditrios dos sujeitos pode ser mais bem compreendida em funo deste desenho analtico. A hiptese aqui proposta a seguinte: enquanto, politicamente, o ncleo dirigente da Central nica dos Trabalhadores e do Partido dos Trabalhadores experimentou variaes ou inflexes relativas conjuntura poltica e, conforme esta mudava, mudavam tambm suas posturas no plano terico-ideolgico no teria havido modificao essencial nas concepes cutistas e petistas. o que ser verificado a seguir. Na poca do Governo FHC, a CUT e o PT, ento engajados como oposio aos tucanos, em geral colocaram-se contrariamente s iniciativas governamentais relativas reforma do sistema previdencirio. Caracterizemos melhor as propostas tucanas, a fim de ressaltar seu contedo fundamental. A Reforma FHC foi efetivada principalmente na parte do sistema relativa ao setor privado, baseando-se essencialmente em uma lgica fiscalista, em que o corte de despesas era buscado mediante mais tempo de contribuio e maior dificuldade para se obter a aposentadoria. No setor pblico, porm, pouco se avanou. Recorde-se que a tentativa tucana de reforma no setor pblico propunha a homogeneizao entre regime geral e regimes prprios, o fim da integralidade do benefcio e a instituio de um regime de previdncia complementar para os servidores pblicos federais (Boschetti, 2003) 249. O ento Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), Luiz Carlos Bresser Pereira, animado pela idia da crise fiscal do Estado, props uma reforma da previdncia do servidor pblico que consistia na adoo, para a previdncia pblica, de regras da previdncia privada, a saber, aposentadoria por idade e benefcio proporcional

249

O debate sobre a homogeneizao ou unificao entre regimes de previdncia dos servidores e trabalhadores privados no se restringe ao Brasil. Pinheiro (2002) faz um balano da experincia internacional, descrevendo os processos de reforma ocorridos em diversos pases. As razes apresentadas para a reforma so basicamente de teor fiscalista e demogrfico.

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contribuio (no lugar da integralidade) (Bresser-Pereira, 1997). Pouco tempo depois, o ministro tucano apresentava o seu sistema ideal de previdncia do setor pblico:
Em princpio, o sistema ideal deve prever trs nveis: no primeiro, at, por exemplo, cinco salrios mnimos, uma previdncia bsica obrigatria, de repartio, garantida pelo Estado; no segundo nvel, at, por exemplo, dez salrios mnimos, uma previdncia tambm obrigatria, mas de capitalizao, e oferecida pelo Estado ou pelo setor privado, dependendo da preferncia de cada um; e no terceiro nvel, uma previdncia complementar, de capitalizao, que para os servidores pblicos poder ainda ser administrada pelo Estado, mas que preferivelmente dever ser privada. (Bresser-Pereira, 1998, p. 330).

Em seu escrito de 1997 Bresser ainda no via motivos para que o Estado no garantisse o sistema previdencirio dos servidores, dispensando o recurso a fundos privados de previdncia complementar (Bresser-Pereira, 1997, p. 36). Mas as propostas tucanas de reforma da previdncia, no geral, no se diferem das sugestes de reforma feitas pelo Banco Mundial em seu Averting the Old Age Crisis, cujo contedo foi discutido no captulo 3: um primeiro pilar pblico (contributivo), um segundo pilar compulsrio, mas na forma fully funded, e um terceiro, tambm de capitalizao, opcional. Politicamente, CUT e PT se posicionaram em frontal oposio aos planos peessedebistas. Em 1997, por exemplo, o documento final do CONCUT convocava a resistncia contra a reforma neoliberal e privatista da previdncia tucana (CUT, 1997). Em 1998, o PT votou contrariamente PEC 33/1995 (a futura Emenda Constitucional 20/1998, e que, como visto no captulo anterior, permitia a possibilidade de instituio de fundos de penso fechados no setor pblico). A este propsito, quando a proposta de reforma do Governo FHC chegou ao Congresso (no incio de 1995) e era discutida na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ), o deputado petista Marcelo Deda, diante do artigo que facultava a adeso do segurado a um regime de previdncia complementar, declarou que isso indicava a inteno de privatizar a previdncia complementar250. E, em 1998, na sesso de votao final da PEC 33/1995, outro deputado do PT, Humberto Costa, reclamava da defasagem do

250

Dirio do Congresso Nacional, 18/04/1995 (http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=333185. Acesso em 19/11/2010).

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teto da aposentadoria no regime geral, lembrando que isso [abriria] lugar para que a previdncia privada [passasse] a ocupar esse importante espao do regime geral 251 252. Em 1999, aps a aprovao da EC 20/1998, a CUT, em sua 9 Plenria Nacional, manteve o tom crtico e de reprovao ao comentar a reforma: a reforma da Previdncia aprovada pelo Congresso Nacional, alm da retirada de direitos dos trabalhadores, representou o ataque e o desmonte da previdncia social pblica, abrindo as portas privatizao (CUT, 1999, p. 88). Em outra passagem, a central continuava:
Pelo que define e pelo que deixa de definir, a nica utilidade da reforma preparar o caminho por onde os grandes grupos econmicos seguiro para explorar comercialmente esse inesgotvel filo e fonte de lucro que so os servios previdencirios, estimados em mais de 200 bilhes de dlares/ano. (...) O conceito de contribuio individual ataca diretamente o princpio da Previdncia Social Pblica, Solidria e Universal, nico instrumento capaz de promover a distribuio de renda no pas (CUT, 1999, p. 93).

Em 2003, por ocasio de seu 8 Congresso Nacional, a central reiterava seu discurso crtico reforma previdenciria de FHC, lembrando que esta era inspirada por diretrizes do Banco Mundial.
O Banco Mundial, em sua poltica de privatizao e combate ao dficit pblico, tem exigido dos pases do Terceiro Mundo reformas profundas no sistema previdencirio. (...) O modelo preconizado pelo Banco Mundial estabelece trs pilares: o primeiro, pblico, limitado por uma remunerao bsica abaixo da subsistncia; o segundo, privado e compulsrio, e o terceiro, voluntrio e privado. Estes preceitos orientaram a reformulao da Previdncia social brasileira no governo FHC (...). (CUT, 2003, p. 66).

Tais posicionamentos polticos foram recorrentes quando a conjuntura colocava CUT e PT como oposio e o PSDB como situao. Contudo, uma vez alterada a conjuntura quando se inverteram os papis, indo os tucanos para a oposio e os petistas para a situao, secundados e apoiados pela CUT alteraram-se notavelmente os posicionamentos polticos. A reforma previdenciria feita pelo Governo Lula seguiu no caminho j descrito no captulo anterior: mantendo a diretriz geral de conteno dos gastos do sistema previdencirio e buscando favorecer a expanso dos fundos de penso, amparados por leis
251

Dirio do Congresso Nacional, 02/12/1998 (http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=169284. Acesso em 19/11/2010). 252 Pode-se ressalvar que a motivao dos parlamentares petistas, e da oposio em geral, em votar contrariamente proposta de reforma previdenciria dos tucanos se devia a um conjunto de outros fatores contidos na proposta e que atentavam contra os interesses das massas assalariadas. Contudo, foram selecionadas, neste conjunto, passagens que revelavam um suposto incmodo da bancada petista em relao ao que denominavam como privatizao da previdncia.

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complementares que, a despeito de terem sido votadas sob o Governo anterior, foram formatadas e relatadas por deputados petistas. Num mesmo ano 2003 possvel verificar a mudana de posicionamento poltico do conjunto representado por CUT e PT. Naquele ano, nas Resolues de seu 8 Congresso, a CUT criticava o terrorismo com o qual Governo (FHC) e formadores de opinio assediavam a populao, tentando-a convencer de que havia dficit na Previdncia, o qual no existiria de fato (CUT, 2003, p. 67). Porm, no mesmo ano, quando da anlise da PEC 67/2003 (futura EC 41/2003, a reforma Lula) na CCJ, a ata do evento traz o seguinte posicionamento do senador petista Alosio Mercadante:
O Senador Alosio Mercadante, para salientar que o desafio que a sociedade enfrenta hoje o de criar mecanismos de controle democrticos eficazes para acabar com a fraude na previdncia e que um equvoco do movimento sindical no entender que o trabalho pode participar do capital e estar inserido na gesto empresarial. Pesar o trabalhador somente como assalariado conservadorismo. Afirmou que o PT mudou, mas o pas tambm mudou, mas que a questo de fundo mais candente a que se refere aos 40 milhes de excludos que no tem acesso a previdncia, explicitou que no RGPS a mdia dos benefcios de R$300,00, sendo que 16 milhes de aposentados ganham um salrio mnimo apenas. Tudo isso indicaria que a previdncia do setor pblico seria responsvel, em enorme medida, pela presso na dvida pblica e nos juros. Por essas razes a discusso do sistema previdencirio constitui medida de justia com a maioria do povo. O pas precisa de supervit primrio. No h como continuar repetindo esse modelo previdencirio em que as regras permitem um nvel de subsdio que ultrapassa o oramento que se tem para investimento. (Parecer da CCJ sobre a Proposta de Emenda 253 Constituio n 67, de 2003, p. 11, grifos nossos) .

Estas passagens so mais do que suficientes para se constatar uma inequvoca mudana de posicionamento poltico dos ncleos dirigentes ou lideranas cutistas e petistas. Mas ter havido uma inflexo terico-ideolgica na perspectiva destes sujeitos? Seno vejamos. Nas Resolues do 8 CONCUT aparece uma descrio elogiosa dos fundos de penso, uma forma de complementao de salrios no setor privado, bem como das duas leis (Leis Complementares 108 e 109) que criavam a possibilidade da criao de fundos de penso para os servidores pblicos. E, na pgina 70 do documento, a central defende a existncia de um teto para os benefcios dos servidores e a criao de EFPCs para complementarem salrios.
253

http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/bf_bancos/e0002320 .pdf. Acesso em 18/11/2010.

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Neste sentido, j na forma de base social e poltica de apoio ao Governo Lula, a CUT apoiou, ainda que com algumas ressalvas (por exemplo, reafirmando sua discordncia em relao a dispositivos como o fator previdencirio), a proposta de reforma previdenciria do governo, como revela o posicionamento assumido pelo ento presidente da central, Joo Antonio Felcio. Ele lembrou que desde 1995, pelo menos, a central defendia a fuso dos dois sistemas previdencirios (regime geral e regime prprio). E discordava daqueles que afirmavam ter, a proposta do Governo Lula, uma tendncia neoliberal: porque, na proposta do governo, no significa privatizao o fato de haver um teto de dez salrios mnimos e a possibilidade de criao do fundo de penso pblico sem fins lucrativos, fechado e com administrao quadripartite (Felcio, 2003, p. 152). Jos Dirceu, ento Ministro da Casa Civil, afirmou que, com exceo da cobrana dos inativos, o Diretrio Nacional do PT j [havia aprovado] essa reforma que ns estamos discutindo em Resolues, e o Encontro do Partido tambm j aprovou (Dirceu, 2003, p. 126). Queixando-se de quem havia se surpreendido com o teor da reforma Lula, Dirceu reiterou: Fico escandalizado, s vezes, porque o PT sempre defendeu um sistema nico, com teto e com aposentadoria complementar (Idem, p. 126, grifos nossos). Conforme a pesquisa feita por Jardim (2007) pontuou, a defesa da previdncia complementar existe h muito tempo nos meios petistas e cutistas, ou nos blocos majoritrios que normalmente dirigem tais agremiaes. Ou seja, no mbito tericoideolgico, no h mudana essencial entre o que CUT e PT defendiam em seu passado oposicionista (fundos de penso) e o que implementaram enquanto Governo Lula (conteno do primeiro pilar pblico e apoio poltico a reformas previdencirias que aumentem a presena dos fundos de penso). Deste modo, ter-se-ia de fato um movimento de inflexo de posies no debate poltico convivendo com a manuteno de uma perspectiva terico-ideolgica dos sujeitos. Naturalmente, haver forte resistncia, entre sindicalistas e petistas, em admitir este descompasso entre posicionamento poltico varivel e perspectiva terico-ideolgica constante. Tentaro argumentar que h diferenas entre o que defendem hoje e o que criticaram no passado. Cite-se o exemplo de Felcio (2003), para quem a reforma Lula no tinha tendncia neoliberal, ao contrrio da reforma FHC.

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Com efeito, o argumento de Felcio ou de Berzoini (2003) que afirma haver diferenciao entre as propostas tucana e petista, referindo-se quela como neoliberal ou privatizante, no resistiria simples leitura da mesma, seja na forma da PEC 33/1995 ou da EC 20/1998. Em ambos os casos, inclusive na PEC original, tal como havia sido enviada ao parlamento pelo Governo FHC, as partes referentes previdncia complementar no propunham nada essencialmente diferente das propostas cutistas/petistas relativas previdncia complementar254. Foi proposta esta distino entre as dimenses poltico-conjuntural e tericoideolgica para melhor compreender uma ordem de acontecimentos supostamente eivados de ambigidade e contradio, e reprovados ou denunciados, por seus crticos, como sendo expresses de posturas enganadoras ou mentirosas de seus executores. No foram poucas, alis, as vozes que se levantaram contra a suposta traio cometida pelo Governo Lula em relao ao passado de suas principais agremiaes apoiadoras, o PT e a CUT. Deixando de lado (ou para reflexes futuras no mbito da cincia poltica, da anlise da poltica partidria, dos partidos, da dinmica poltico-institucional etc.) a parte da hiptese original referente inflexo de posies petistas e cutistas ocorrida no mbito poltico-conjuntural, nos interessa mais, neste momento, ressaltar a outra parte, que

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Eis, no que se refere previdncia complementar, a redao da proposta original do Governo FHC de reforma da previdncia, a PEC 33/1995: Art. 202. Para a complementao das prestaes do regime geral de previdncia social, ser facultada a adeso do segurado a regime de previdncia complementar, organizado conforme critrios fixados em lei complementar. 1. A participao, a qualquer ttulo, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de suas autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista no custeio dos respectivos planos de previdncia complementar no poder exceder a participao dos segurados. 2. vedado subveno ou auxlio do Poder Pblico s entidades de previdncia privada com fins lucrativos. (Proposta de Emenda Constituio N 33, de 1995. http://imagem.camara.gov.br/dc_20.asp?selCodColecaoCsv=D&Datain=11/4/1995&txpagina=6038&altura=7 00&largura=800. Acesso em 19/11/2010). Como se pode observar, o texto da proposta no afirma, em nenhum momento, que o complemento das prestaes da previdncia bsica ser feito por entidades privadas abertas (que seriam, de fato, expresso de uma proposta privatizante, caso das empresas de seguro e de previdncia particulares, que vendem no mercado planos individuais de previdncia). Pelo contrrio, est indicado que este complemento, facultado ao segurado, ser feito por entidades fechadas de previdncia complementar (fundos de penso): prova disso , por um lado, a meno participao dos entes pblicos no custeio dos planos, como prprio das empresas patrocinadoras de fundos de penso (por exemplo, a Petrobras). E, por outro lado, a distino feita pela lei quanto ao relacionamento entre o Poder Pblico e as entidades de previdncia privada com fins lucrativos, feita no pargrafo segundo. Este segundo pargrafo evidncia de que os planos de previdncia complementar mencionados anteriormente na lei proposta so fechados, sem fins lucrativos, e no abertos, com fins lucrativos.

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sugere no ter havido mudana essencial na perspectiva terico-ideolgica daqueles sujeitos. Se esta hiptese estiver correta, de fato o Governo Lula no poderia ser acusado de traio em relao trajetria anteriormente percorrida por CUT e PT. Neste sentido, sua proposta de reforma previdenciria no contraria concepes terico-ideolgicas fundamentais dos campos majoritrios do PT e da CUT pelo contrrio, as confirma. E quais seriam estas concepes terico-ideolgicas? So aquelas que remetem ou se fundamentam em vises de mundo em princpio anti-estatistas, mais prximas do mercado do que prximas do Estado, mais assentadas no interesse/realismo do que na ideologia/idealismo, na prtica do que em doutrinarismos, na sociedade civil do que no Estado, no autonomismo do que no cupulismo. Em suma, a viso de mundo ou cultura poltica que anima esta nova esquerda desde o seu surgimento (novo sindicalismo, CUT, PT, novos movimentos sociais etc.). A questo previdenciria, ou dos fundos de penso, em nosso entender, poderia oferecer um elemento ou fator histrico-emprico a mais para se compreender ou se caracterizar as concepes terico-ideolgicas que animariam boa parte do ncleo dirigente da CUT e do PT. Para uma parcela razovel de trabalhadores no-servidores, atuantes em empresas privadas ou pblicas, os fundos de penso so uma realidade existente h muito tempo. Tendo nascido na dcada de 1970, sob um regime poltico autoritrio, e se introduzido desde ento no cotidiano de diversas categorias de trabalhadores, a naturalizao dos fundos na subjetividade destes assalariados seria uma hiptese razovel. A se lembrar daquela lista de dirigentes sindicais considerados como uma elite sindical dos fundos de penso, tem-se trabalhadores assalariados que, em suas histrias pessoais, provavelmente nunca tiveram srios motivos para considerar que os fundos de penso fossem um atentado aos direitos sociais e trabalhistas. Tampouco devem ter considerado que os fundos caracterizassem uma alternativa prejudicial ao ideal de seguridade social ou de uma previdncia estatal pblica, universal e generosa at porque nunca vivenciaram isso, dado o primeiro pilar pblico que lhes foi permitido conhecer, o do INSS e do Regime Geral, com seus tetos baixssimos e cobertura reduzida. Com um primeiro pilar to medocre, os fundos de penso devem inclusive ter sido 370

incorporados na reflexo poltica e terico-ideolgica destes sujeitos com um sinal de positividade, como um valor positivo, at porque era de fato um fator diferencial entre as condies socioeconmicas dos seus beneficiados e dos demais trabalhadores do setor privado, no agraciados com um fundo de penso que complementasse os parcos rendimentos previdencirios que recebiam do pilar pblico. Da at a descoberta de outras potenciais qualidades dos fundos de penso, como reservatrios de poupana para investimentos produtivos, para o desenvolvimento econmico etc., no deve ter sido um movimento cultural ou intelectual difcil. Eis o porqu, em linhas gerais, de considerarmos que o Governo Lula, ao menos no que diz respeito sua poltica previdenciria, longe de romper com o seu passado histrico ou suas concepes terico-ideolgicas originais, na verdade os confirmaria. De sujeitos sociais cujo iderio poltico, terico e ideolgico nunca teve em alta conta uma concepo estatista ou pblico-universal de previdncia, no se poderia esperar a presena de tal perspectiva em suas polticas governamentais. 4.2 Disputas no interior do universo dos fundos de penso: casos da Petros e Previ A partir de dados levantados por esta pesquisa 255, sugere-se que, no mbito dos trabalhadores ou de suas formas organizadas de representao, o sindicalismo-CUT no estaria sozinho na corrida pelo ttulo de instncia representativa do trabalho (entre ativos e inativos) na temtica dos fundos de penso. Na verdade, haveria de fato disputas diversas neste campo, correspondentes a uma relativa diversidade de concepes e de perspectivas (trabalhadores na ativa, aposentados, sindicalistas de linhas poltico-ideolgicas diversas), a despeito do fato ademais bvio para os sujeitos que operam nesta temtica de todas elas tomarem os fundos de penso como um dado indiscutvel, qual seja, o de serem legtimas instituies provedoras de benefcios previdencirios.

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O material emprico reunido para esta parte da pesquisa teve as seguintes fontes: 1) no caso da Petros: entrevistas realizadas com conselheiros eleitos da Petros; boletins e outros informativos de sindicatos de petroleiros; 2) no caso da Previ: blogs contendo relatos e posicionamentos de conselheiros e membros de associaes de aposentados no setor bancrio; boletins e outros informativos de sindicatos de bancrios e blogs de conselheiros eleitos da Previ.

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4.2.1 Tipos de planos previdencirios e o Ministrio da Previdncia No Brasil, seguindo-se, por sinal, a tendncia observada internacionalmente, entre os defensores dos fundos de penso brasileiros h uma preferncia pelos fundos de penso organizados na forma de contribuio definida. Em um documento do Ministrio da Previdncia Social, a apresentao das vantagens e desvantagens dos planos de tipo benefcio definido (BD) e contribuio definida (CD) no impede que se constate um pendor para o segundo tipo. Para comear, o documento informa que falsa a impresso de que os planos de tipo BD sejam mais vantajosos (MPS, 2008, p. 73). Para o Ministrio, em princpio os planos de tipo BD teriam como vantagens o valor certo do benefcio e o equacionamento (acertado previamente) de eventuais dficits, assumidos pela patrocinadora. J sua desvantagem seria a possibilidade de suas contribuies serem reajustadas ao sabor do desempenho dos rendimentos. Por outro lado, a vantagem relativa aos dficits eventuais teria deixado de existir a partir da edio da Lei Complementar 109/2001 (MPS, 2008). De fato, em seu artigo 21, a lei prev que o resultado deficitrio de planos ou fundos de penso seja equacionado por patrocinadores, participantes e assistidos, proporcionalmente s suas contribuies256. Para os planos de tipo CD as vantagens decorreriam, em primeiro lugar, do fato de que, ao no assegurarem um valor exato do benefcio, o participante tornar-se-ia um potencial fiscal que acompanharia a gesto dos ativos; e, em segundo lugar, de no ter o seu planejamento financeiro alterado por conta de variaes na contribuio, j que ela seria fixa. J entre suas desvantagens estariam: o fato de que o patrocinador no seria comprometido com dficits eventuais o que no o [proibiria] de fazer contribuies voluntrias em favor dos participantes (MPS, 2008, p. 74) , e a incerteza quanto ao valor do benefcio. Ainda em favor do modelo CD, o documento do MPS celebra que, diferentemente dos planos BD, num plano CD, conceitualmente no h dficit, porque qualquer desequilbrio, para mais ou para menos, reflete diretamente sobre o valor do benefcio (MPS, 2008, p. 73, grifo nosso). Neste caso, o problema estaria no fato de que, a despeito da inexistncia conceitual do dficit, seus efeitos para os beneficirios certamente seriam bem reais.
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp109.htm#ART79. Acesso em 22/11/2010.

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Para Lobo e Filgueiras (2005), os fundos de penso brasileiros esto em geral encerrando seus planos de tipo BD e abrindo planos de CD. A julgar tanto pelas explicaes acima citadas do MPS, quanto pelo contedo da LC 109257, parece mesmo haver uma preferncia aberta pelo modelo CD. Para as empresas patrocinadoras em potencial, a nova legislao mitiga os custos e riscos, ao compartilh-los com os participantes. Em suma, se um fundo de penso de tipo BD representa um risco para seu beneficirio que ele no conheceria no sistema previdencirio pblico de repartio simples , no fundo de penso de tipo CD o risco do beneficirio ainda maior. Porque em fundos de penso BD o risco cumulativo recai em geral sobre o patrocinador, mas em fundos CD o risco assumido pelo trabalhador, e aumenta ainda mais a dependncia de sua renda previdenciria em relao ao desempenho ou rentabilidade dos investimentos financeiros. 4.2.2 O caso da Petros: benefcio definido versus contribuio definida A Fundao Petros foi fundada em 1970, para servir como entidade de carter privado complementar Previdncia Social, atendendo aos funcionrios da Petrleos Brasileiros S/A (Petrobras). Seu nico plano de previdncia, o Plano Petros BD (Petros 1), consistia em uma massa de contribuies colhidas de forma mutualista 258 e capitalizadas. As aposentadorias eram percebidas na forma de benefcio definido (BD). Em 2001, aps sancionada a Lei Complementar 109, o Governo FHC determinou que a Petrobras e a Petros idealizassem um novo plano de previdncia, denominado Plano Petrobras Vida (PPV), no modelo Contribuio Definida. Em resposta, diversos sindicatos e entidades representativas dos participantes - Federao nica dos Petroleiros (FUP/CUT) e sindicatos petroleiros associados, Associao dos Engenheiros da Petrobras (AEPET), Associao dos Participantes da Petros (APAPE) e Federao Nacional das Associaes de Aposentados, Pensionistas e Anistiados do Sistema Petrobras e Petros (FENASPE), entre

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Art. 31. 2o As entidades fechadas constitudas por instituidores referidos no inciso II do caput deste artigo devero, cumulativamente: I - terceirizar a gesto dos recursos garantidores das reservas tcnicas e provises mediante a contratao de instituio especializada autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil ou outro rgo competente; II - ofertar exclusivamente planos de benefcios na modalidade contribuio definida, na forma do pargrafo nico do art. 7o desta Lei Complementar. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp109.htm#ART79. Acesso em 22/11/2010.). 258 Ver captulo 2.

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outras formaram, em maio de 2001, o Comit em Defesa dos Participantes da Petros (CDPP). Aps avaliarem que o PPV seria lesivo aos direitos dos participantes, a FUP entrou com uma ao na Justia para suspender a aplicao do plano259. Em sucessivos congressos da FUP (8, 9 e 10, entre os anos de 2002 e 2004), a federao aprovou resolues em defesa do Plano Petros BD e de repdio ao PPV (FUP, 2002, 2003, 2004). Contudo, no 11 Congresso Nacional da FUP, houve uma modificao radical em relao aos posicionamentos anteriores. Neste congresso a maioria dos delegados votou pela revogao das resolues de congressos anteriores em defesa do Plano Petros BD (FUP, 2005). A partir da, a direo da FUP mudou o seu discurso: o plano, antes defendido, passou a ser criticado, como fonte de dficits financeiros e de injustias previdencirias260. Outra mudana importante na postura da FUP/CUT foi relativa cobrana de uma dvida que a Petrobras teria para com a Petros.
A FUP apoiou a assinatura de um acordo rebaixado para cobrana das dvidas da Petrobras para com a Petros. Acordo esse que perdoou parte da dvida e aceitou que a correo de outra parte da dvida se desse de forma atuarial, impedindo assim que o dinheiro entrasse nos cofres da entidade. (Informante da Petros, em entrevista para o autor).

No ano de 2000, as aes judiciais da FUP restringiram-se cobrana das dvidas da Petrobras, em um montante que, se liquidado, colocaria o plano em situao superavitria (FUP, 2002, p. 61). A mudana de postura da FUP teria a ver com o fato de, j no Governo Lula, ter adotado a perspectiva da empresa. Conforme Ronaldo Tedesco, engenheiro da Petrobras, membro da AEPET e coordenador do CDPP:
A dvida foi cobrada pelos sindicatos petroleiros em ao civil pblica. Entretanto, a mesma pessoa que entrou com ao na justia cobrando a dvida, virou Diretor de Seguridade da Petros. Como coordenador da FUP, o Sr. Maurcio Frana Rubem cobrou a dvida na justia. Como Diretor de Seguridade, nunca encaminhou qualquer ofcio, memorando ou carta cobrando a mesma dvida. (Tedesco, 2010).

Alm de retirarem o seu apoio e passarem a criticar o antigo plano BD, a FUP resolveu apoiar uma nova proposta de plano feita pela Petrobras e pela direo da Petros o Plano Petros 2, de contribuio definida e a orientar os petroleiros a fazerem uma
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http://www.apape.org.br/antigo/cdpp992.htm, http://www.fup.org.br/downloads/confup8.pdf. Acesso em 22/11/2010. 260 A forma mutualista de contribuio passou a ser criticada por supostamente atender de forma discriminada os participantes. O argumento sustentado pela FUP era de que o plano era capitalizado por uma massa de trabalhadores que financiava (desigualmente) os benefcios das faixas salariais mais altas (FUP, 2006a).

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repactuao para o novo plano. Tal situao levou um dos conselheiros deliberativos da Petros, Paulo Brando, eleito pelos participantes, ao seguinte comentrio:
Os participantes do Plano Petros BD, empregados das empresas do Sistema Petrobras, esto sendo induzidos a optar por deixar de contribuir e de receber contribuies das patrocinadoras de forma ilimitada e vitalcia par o seu plano BD. E a migrar para um plano de contribuio definida, mas de benefcio indefinido, para o qual a contribuio das patrocinadoras limitada a 11% e finita, porque vigora apenas at a concesso do benefcio. (Brando, 2010).

Coincidindo com a mudana de posio da FUP/CUT, houve um racha em suas bases a partir de 2006, quando seis dos dezoito sindicatos de petroleiros filiados federao saram para formar a Frente Nacional dos Petroleiros. Esta, em 30 de maio de 2010, transformou-se em Federao Nacional dos Petroleiros (FNP), e passaria a disputar os sindicatos de petroleiros com a FUP/CUT. De lado a lado, h extensas e detalhadas justificativas para se assumir uma ou outra perspectiva, as quais se enredam em um debate que est longe de terminar. No propsito deste trabalho entrar no mrito deste debate ou de tomar posio nele e nem haveria capacidade tcnica para tanto. O que nos interessa neste episdio so dois fatos, em princpio indiscutveis, que demonstram a mudana de posio do sindicalismo petroleiro vinculado CUT, coincidente com a ascenso do PT presidncia da Repblica e ao direito de indicar os presidentes dos maiores fundos de penso do pas, e por desdobramento seus staffs dirigentes ou executivos. Um deles a mudana de opinio em relao ao plano de benefcio definido do fundo. O outro, o esvaziamento da disposio em cobrar dvidas que a patrocinadora teria para com a Petros. Tomado isoladamente o primeiro fato, seria admissvel a hiptese (embora devesse ser discutida no mrito) de que nos anos FHC os cutistas defendiam o Plano Petros BD diante de uma alternativa pior (o PPV), defesa esta que no precisaria ser feita em comparao com uma alternativa melhor (o Petros 2). Contudo, considerando-se o segundo fato, uma hiptese preliminar ocorre: os dirigentes sindicais teriam adotado a perspectiva da empresa contra os interesses de seus trabalhadores ativos e inativos. Independentemente de ser confirmada, esta proposio caminharia ao lado de outra: o sindicalismo-CUT, na forma da FUP, estaria mesmo disposto a reformar o fundo de penso de modo a ajust-lo ainda mais dinmica do

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mercado. E o dficit do plano original do fundo serviria como prova de sua inadequao ou insustentabilidade, justificando ento sua reforma. Para alm de justificativas conjunturais ou circunstanciais como m gesto financeira do fundo, irregularidades cometidas pelo governo ou pela empresa etc. , parece haver uma razo de fundo, terica, subsidiando a posio da FUP/CUT em relao ao plano BD. o que se poderia depreender do seguinte argumento presente em um documento oficial da federao, o Diagnstico Plano Petros e Propostas de Soluo, de 2006. Em certa altura, entre outras justificativas para responder no pergunta, por que no reabrir o Plano Petros a novas adeses, o documento afirma,
Num plano de BD, no h como garantir resultados superavitrios futuros. Se os compromissos se elevarem, o custeio obrigatoriamente dever ser reajustado. Dficits tcnicos porventura existentes devero ser revertidos na proporo das contribuies vigentes patrocinadoras, participantes e assistidos. Assim, as contribuies dos participantes sero elevadas sempre que a reavaliao atuarial apontar dficit. (FUP, 2006b, p. 29).

Esta passagem revela que, para a FUP/CUT no se trata, na verdade, de um problema circunstancial do plano BD em pauta. Trata-se, em ltima anlise de um problema de qualquer plano de BD. Dado os supostos traos essenciais negativos de planos BD referidos pela passagem, justifica-se sua remoo em favor de outro modelo CD ou CV. Ficaria indicado, portanto, um indcio a mais em favor da hiptese de que a prioridade do sindicalismo-CUT ou de seu ncleo dirigente, a elite sindical dos fundos de penso reside no fortalecimento dos fundos enquanto entes concentradores e geradores de riquezas, em um grau inclusive superior atividade-fim dos fundos, a proviso de benefcios previdencirios. Uma vez libertos pela reforma previdenciria, os fundos de penso podem ser utilizados como agentes econmicos, retornando ao conjunto de questes j abordadas anteriormente: aprimoramento da governana corporativa, desenvolvimento do mercado de capitais, financiamento da atividade econmica. Relembre-se o que seus propositores tm em mente para os fundos de penso:
(...) A previdncia complementar permite a canalizao de recursos para o financiamento de projetos que objetivem favorecer o desenvolvimento sustentvel do pas. Um grande nmero de investimentos importantes para o pas, mas cujo prazo de retorno inviabiliza o interesse dos investidores tradicionais, poder ser obtido a partir das carteiras de longo prazo da EFPC (...) atravs dessa iniciativa,

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investimentos que mantenham o foco no capital produtivo podero ser viabilizados, gerando empregos a partir da criao de empresas que tenham prticas sociais e ambientais corretas, que respeitem os direitos trabalhistas e que mantenham a tica na sua atuao nos mercados." (MPS apud Jardim, 2008, p.27).

Uma questo importante a ser feita se se justifica um movimento de fortalecimento dos fundos de penso obtido inclusive custa de seu prprio pblico-alvo: os beneficirios de aposentadorias e penses. Podero alegar os partidrios da converso dos fundos de penso em planos CD ou CV, que a expectativa de ganhos seria maior do que nos velhos planos BD. Mas tal expectativa vem acompanhada, inevitavelmente, de uma maior exposio dos beneficirios, convertidos revelia em investidores financeiros em ativos de risco, s flutuaes e incerteza prprias do mercado mobilirio, sem falar na mitigao do risco e dos custos para as empresas patrocinadoras. 4.2.3 O caso da Previ: a disputa pelo supervit No meio bancrio, a Confederao Nacional dos Trabalhadores do Ramo Financeiro (Contraf-CUT, que representa tambm trabalhadores de outras instituies financeiras, cooperativas de crdito e outros) rene 105 sindicatos, agrupados, por sua vez, em nove grandes federaes (Bahia e Sergipe, Centro Norte, Minas Gerais, Nordeste, Paran, Rio de Janeiro e Esprito Santo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e So Paulo) 261. O movimento sindical bancrio conta ainda, como oponente predominncia cutista, com o Movimento Nacional de Oposio Bancria (MNOB), prximo Coordenao Nacional de Lutas (Conlutas), central que conta com a direo do Sindicato dos Bancrios do Rio Grande do Norte262. Tambm atuando paralelamente ao movimento sindical existem associaes de aposentados, entre as quais a mais importante seria a Federao das Associaes de Aposentados e Pensionistas do Banco do Brasil (FAABB), que congrega 32 associaes de aposentados e cerca de 60 mil aposentados no pas 263. Seguindo a tendncia dos fundos de penso em priorizar a abertura de planos previdencirios de contribuio definida, no final de 1997 a Previ encerrou as inscries no plano de tipo BD que possui (o Plano 1), abrindo outro plano, o Previ Futuro, de tipo

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http://www.contrafcut.org.br/estrutura.asp?e=10. Acesso em 28/11/2010. http://www.conlutas.org.br/site1/exibedocs.asp?tipodoc=Movimento&id=5491; http://www.conlutas.org.br/site1/exibedocs.asp?tipodoc=noticia&id=4662. Acesso em 28/11/2010. 263 http://ceciliagarcez.blogspot.com/2010/01/sindicalismo-bancario-vai-cuidar-de.html. Acesso em 28/11/2010.

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CD264. A partir desta diviso, conforme o entendimento da presidente da FAABB, Isa Noronha, o Banco do Brasil (BB) teria adotado a interpretao segundo a qual os supervits gerados pelos investimentos da Previ poderiam ser parcialmente incorporados ao patrimnio da patrocinadora265. Aparentemente, a Previ se interessou sobre o supervit em questo na poca, em torno de 11 bilhes de reais (Garcia, 2008) para abater parte de uma dvida relativa a um dficit atuarial dos funcionrios que haviam ingressado no BB antes de 1967 (ano de fundao da Previ). Em 1997, um acordo entre o Ministrio da Fazenda e a Secretaria de Previdncia Complementar permitiu que o BB utilizasse R$ 5,5 bilhes para fazer o abate. Em contrapartida aos funcionrios do banco, eles ganhariam o direito de escolher metade da diretoria que compe o conselho deliberativo e a maioria dos membros do conselho fiscal (Lima, 2010)266. Uma vez que o fundo estava produzindo supervits, a direo da Previ sinalizou com a possibilidade de concordar com um maior repasse dos mesmos para a melhoria dos benefcios, mas em troca props a adoo de um novo plano de aposentadoria no formato CD (o plano Previ Futuro). Conforme Garcia (2008), a proposta dividiu o meio sindical bancrio a esquerda cutista teria ficado contra a proposta, ao contrrio da Articulao, que seria vitoriosa no embate. Desde 2003 a Previ apresenta sucessivos supervits, com exceo de 2008. E, desde 2007, os participantes do Plano 1 (BD) no esto fazendo contribuies, dada a existncia do supervit, que seguiu subindo em grande medida por conta dos ganhos no mercado de aes267. Visando dispor sobre a destinao do supervit, a Secretaria de Previdncia Complementar, por intermdio do Conselho de Gesto da Previdncia Complementar (CGPC), emitiu uma resoluo Resoluo CGPC n 26, de 29/09/2008 que estabelecia, entre outras medidas, que o supervit fosse dividido entre patrocinador e

participantes/assistidos, proporcionalmente s contribuies que ambos fazem ao plano.

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http://www.previ.com.br/portal/page?_pageid=57,1172692&_dad=portal&_schema=PORTAL. Acesso em 28/11/2010. 265 http://www.faabb.com.br/Noticia.asp?ID=198. Acesso em 28/11/2010. 266 Vantagem esta que seria perdida quando da aprovao da Lei Complementar 108/1998, que institui o voto de qualidade (voto de minerva) do presidente dos fundos de penso de patrocinadoras estatais. 267 Valor Econmico, 15/04/2010 (http://corecon-rj.blogspot.com/2010/04/valor-economico_11.html. Acesso em 28/11/2010).

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Tal norma foi apoiada pela Abrapp (Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia), assim como pela direo do BB, sob o argumento de que, assim como o dficit rateado entre patrocinador e participantes, a mesma lgica deveria prevalecer em caso de supervit268. Em frontal oposio Resoluo CGPC 26/2008 destaca-se a Federao das Associaes de Aposentados e Pensionistas do BB (FAABB). Deste lado, argumenta-se que o fundo de penso, por ser parte do sistema previdencirio, no pode auferir ganhos para a empresa patrocinadora, j que isso equivaleria transformao (ilcita) da mesma em beneficiria do sistema, promovendo um conflito de interesses entre o

patrocinador/beneficirio e os beneficirios de direito, em funo da disputa pelos resultados do plano. Acrescente-se que a legislao autoriza a deduo de contribuies destinadas ao custeio de seguros e planos de sade, o que geraria um duplo ganho patrocinadora269. No meio sindical, a questo levou o Sindicato dos Bancrios de Braslia (filiado Contraf-CUT) a entrar com uma ao judicial para suspender os efeitos da Resoluo CGPC n 26, reputada como ilegal, ainda em dezembro de 2008. A Unio protocolou no Superior Tribunal de Justia um pedido de suspenso da liminar obtida pelo sindicato, mas em junho de 2009 o presidente do STJ indeferiu o pedido, mantendo a suspenso de qualquer devoluo de valores relativos a supervit para os patrocinadores. Esta deciso inclua, alm do plano de previdncia patrocinado pelo BB (Previ), os planos patrocinados por outros bancos: Caixa Econmica Federal (Funcef), Ita (Fundao Itaubanco), Santander Banespa (Banesprev), Banco Regional de Braslia (Regius), entre outros. No obstante, o Banco do Brasil contabilizou, em seu balano de 2008, o valor de 5,3 bilhes de reais do supervit do Plano 1270. A questo do supervit tambm est presente no processo eleitoral dos conselheiros representantes dos trabalhadores na direo da Previ. Adicionando-se a esta o tema dos planos BD e CD existentes, duas posies distintas se colocaram em disputa, quando da ltima eleio para representantes na Previ, ocorrida em maio de 2010. De um lado, a chapa
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http://www.abrapp.org.br/diario/DescricaoNoticia.aspx?id=19155. Acesso em 29/11/2010. FAABB (http://www.faabb.com.br/Noticia.asp?ID=198. Acesso em 28/11/2010). 270 Sindicato dos Bancrios de Braslia (http://www.bancariosdf.com.br/bancariosdf/index.php?option=com_content&task=view&id=4168&Itemid= 93. Acesso em 29/11/2010).

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oposicionista, prxima ao MNOB/Conlutas, propunha o repasse integral do supervit aos participantes/assistidos, e a unificao dos Planos (Plano 1 e Plano Previ Futuro), com a migrao dos funcionrios inscritos no plano CD para o plano BD 271. De outro lado, a chapa situacionista, prxima Contraf-CUT, propunha, a exemplo da primeira, a revogao da Resoluo CGPC 26/2008272. Mas se colocava contra a unificao dos planos, com o argumento de que o plano Previ Futuro, por ser de tipo CD, verteria automaticamente toda a rentabilidade excedente (supervit) aos

participantes/assistidos, inexistindo, portanto, a possibilidade de o patrocinador requerer a diviso do excedente. A questo da diviso do excedente estaria restrita ao Plano 1 (BD), por fora da legislao vigente, que j estaria sendo contestada judicialmente pelos sindicatos. A propsito da delimitao de posies, a chapa alinhada com a Contraf-CUT acusou a chapa oposicionista, prxima da Conlutas e do PSTU, de serem contrrios previdncia complementar, lembrando que estes sindicalistas bancrios sempre defenderam a existncia somente da previdncia pblica por repartio. Em contraste, a chapa da situao se colocava como defensora da Previdncia Pblica e [da] Previ como complementares e necessrias 273. A observao dos casos da Petros e Previ indica que, pelo lado do sindicalismo-CUT, no se contenta com a simples existncia da previdncia complementar por meio dos fundos de penso. Alm disso, estes devem assumir a forma de planos que, relativamente aos seus participantes, sigam o modelo de contribuio definida. As implicaes desta preferncia sero discutidas no prximo captulo, em um item que incorporar tal discusso no contexto geral do sistema previdencirio brasileiro. 4.2.4 Os fundos de penso e a inverso entre fins e meios Como visto, as disputas ocorridas nos mbitos da Previ e Petros seriam ilustrativas da existncia de concepes e pontos de vista diversos presentes no interior dos fundos de penso. A posio das empresas patrocinadoras dos fundos de penso revela uma clara concepo dos fundos de penso que privilegia a sua dimenso de atividade-meio o investidor institucional engajado na tarefa de auferir lucros por meio da administrao de ativos financeiros. J a posio de entidades no-sindicais dos participantes e assistidos
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http://www.previ.com.br/noticias/boletins/revista_201004_149/chapa_um.html. Acesso em 29/11/2010. http://www.previ.com.br/noticias/boletins/revista_201004_149/chapa_tres.html. Acesso em 29/11/2010. 273 http://www.unidadenaprevi.com.br/includes/oficio_chapa3_impressao.pdf. Acesso em 29/11/2010.

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prioriza o fundo de penso em sua dimenso de atividade-fim um ente provedor de benefcios previdencirios. E a CUT (ou seu ncleo dirigente/hegemnico), finalmente, buscando formalmente um equilbrio entre ambas as dimenses, mas que na prtica parece contradizer sua tese fundamental, de que o fundo de penso seria uma entidade sem fins lucrativos. Esta contradio permanece mesmo que se considere a contestao feita por sindicatos e dirigentes cutistas inteno (no caso da Previ) da empresa patrocinadora de se apropriar, proporcionalmente sua contribuio, dos excedentes gerados pelos investimentos dos fundos de penso. Porque esta questo, no fundo, seria solucionada pelo mero curso do tempo dado que o plano de benefcio definido, no qual se daria a disputa pelo supervit, tem data para terminar (quando for pago o ltimo benefcio ao ltimo aposentado/pensionista associado quele plano), da para frente no haveria mais problema a ser resolvido, pois que nos planos de tipo CD o excedente como postulam seus defensores seria automtica e diariamente repassado para o saldo de conta do participante individual. Retorna-se, portanto, ao problema fundamental: a perspectiva de se ter um sistema previdencirio complementar assentado em ganhos que oscilam ao sabor dos mares financeiros; na preservao das corporaes patrocinadoras; na preservao dos prprios fundos de penso configurando uma clara e esdrxula situao em que a dimenso da atividade-meio priorizada em relao dimenso da atividade-fim; e na total assuno do risco pelos beneficirios. A este respeito, valeria a pena lembrar o alerta feito por Orszag e Stiglitz aos reformadores de planto, quanto ao que deveria ser o fim ltimo de um sistema previdencirio:
Foco ltimo no bem-estar: devemos ter em mente nosso objetivo ltimo. Poupana e crescimento no so fins em si mesmos, mas meios para um fim: o incremento do bem-estar dos membros da sociedade. Assim, poderamos talvez induzir nas pessoas a necessidade de acumularem mais atravs de sua maior exposio ao risco. Mas tal necessidade no melhora o seu bem-estar. (Orszag; Stiglitz, 1999, p. 7).

Sabendo-se, conforme o quadro esquemtico proposto no item 1, a extenso de um fundo de penso normalmente corresponde, de modo inversamente proporcional, extenso de um pilar previdencirio pblico-estatal, a questo saber at que ponto em termos 381

da proporo do pilar dos fundos de penso relativamente ao ganho previdencirio total se est disposto a ir em favor da bandeira do financiamento do desenvolvimento.

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Consideraes finais
Esta pesquisa teve como objetivo debater as principais relaes possveis entre o universo dos fundos de penso e o meio sindical na realidade social brasileira, e particularmente no perodo do Governo Lula (2003-2010), por se considerar que tal governo representou um momento de importncia mpar tanto sobre a dimenso dos fundos de penso quanto sobre o sindicalismo nacional. No obstante as especificidades do recorte espacial e temporal mencionados, foi necessrio abordar no apenas a experincia internacional referente ao tema, como tambm o contexto histrico do capitalismo mundial em que os fundos de penso ascendem em poder e importncia, despertando o interesse do movimento sindical. O grande pacto entre capital e trabalho que permitiu, no ps-Segunda Guerra, a constituio de capitalismos nacionais (notadamente nos pases mais desenvolvidos e ricos) organizados em funo de Estados keynesianos e de bem-estar social, alm de classes assalariadas includas em massa no mercado de consumo, comea a ruir quando este mesmo arranjo coloca em risco a prpria supremacia e hegemonia da lgica do capital, ao permitir um fortalecimento excessivo (na perspectiva do capital) das classes trabalhadoras. A partir de ento, j adentrando os anos de 1970, emergem e se combinam mutuamente os fenmenos da flexibilizao produtiva, da financeirizao e da liberalizao. O grande Estado corrodo em suas dimenses intervencionistas (ou intervencionistas nos moldes keynesianos) e sociais (o Estado-previdncia), o que, em conjunturas econmicas desfavorveis ao crescimento, colocam a classe trabalhadora em posio de fragilidade (relativamente ao auge dos Anos Dourados). A financeirizao e a liberalizao deslocam o centro hegemnico do universo econmico em direo dimenso financeira hipertrofiada e mundializada. Emergem tambm, em influncia e capacidade de difuso de sua prpria existncia, as organizaes capitalistas tpicas do mundo anglosaxo. Neste palco que se desenha, os grandes investidores institucionais, e entre eles os fundos de penso, sero os atores principais.

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Contra tal ordem de coisas at se observa a ao ou presena de variedades regionais ou nacionais de capitalismo, que trazem modos prprios de efetivao da lgica do mercado. Contudo, tanto a ideologia financista-liberalizante quanto as promessas de poder (econmico, poltico, social) representadas pelos fundos de penso, no deixam de ser um canto da sereia, especialmente para aqueles que se vem em perigo de naufragar ou de ficar deriva em meio s tormentas desencadeadas (paradoxalmente) por este mesmo capitalismo financeirizado e liberalizado. Entre os possveis nufragos do antigo capitalismo estvel, estatizado e socialmente seguro, est o movimento sindical. Em sua nsia pela sobrevivncia por meio do acesso, influncia ou controle dos fundos de penso aos novos e hostis cenrios que se apresentam, no raro os meios sindicais abaixam a guarda diante do desafio terico-ideolgico lanado pelo iderio liberal-financista, permitindo que ocorra a expanso dos fundos de penso sem que haja maiores reflexes em torno das implicaes que este crescimento traz para as dimenses dos direitos de cidadania e mesmo do desenvolvimento econmico e social. O que ocorre quando se ignora as possveis implicaes que os fundos de penso e a lgica liberalfinanceirizada trazem para a organizao do capitalismo e do Estado nacionais, em particular no que diz respeito s condies de vida, de trabalho e os direitos das massas assalariadas. Neste sentido se situam as experincias observadas de reforma de sistemas previdencirios em algumas naes. Percebeu-se, ali, que o movimento sindical foi de crucial importncia na questo da reforma, fosse para efetiv-la, fosse para bloque-la. Por sinal, constatou-se que o movimento sindical um sujeito social vital na constituio (ou no) de robustos sistemas pblico-estatais de previdncia social. Se for poderoso, o movimento sindical pode ser um fator decisivo na presso pelo alargamento e efetivao do conjunto de direitos sociais previdencirios desde que, alm de sua fora, conte tambm com um iderio ou uma cultura poltica de natureza estatista. Do contrrio, a constituio de um Welfare State pouco provvel. O avano dos fundos de penso sobre o sistema pblico-estatal previdencirio implica em um movimento de mercadorizao do mesmo. O contribuinte da previdncia constrangido a converter-se em uma espcie de investidor, ainda que no tenha, de fato,

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controle sobre seus ativos financeiros. Neste meio pretendem entrar os sindicatos, ungindo-se condio de protetores e gestores desta poupana dos trabalhadores. No faltaria mais nada para a entrada do sindicalismo no universo dos investidores e gestores de ativos financeiros nos mercados globais. Contudo, observou-se, a partir de casos internacionais existentes, que a postura do movimento sindical no nica quando ele se encontra na condio de investidor, de acionista ou de gestor de ativos financeiros. Nesta situao, constatou-se que o ativista acionarial sindical pode agir de modo subordinado perspectiva normal do capitalista acionrio, pode equilibrar os interesses tpicos do acionista com os do trabalhador assalariado ou, finalmente, pode subordinar seus movimentos como acionista aos interesses ou perspectivas do trabalhador no cho da fbrica. A despeito desta variedade de posicionamentos que o movimento sindical poderia assumir a partir de sua condio de player no mundo financeiro, parece haver uma maior proeminncia da postura de ativista acionarial sindical observada nos Estados Unidos. A escolha por tal via ou estratgia de fortalecimento do movimento sindical deveria, contudo, ser precedida por uma reflexo uma vez mais a respeito das implicaes que tal escolha traz para outros fatores que igualmente deveriam ser considerados pelos dirigentes sindicais. Um destes fatores a aproximao, no plano da governana corporativa nacional, de um padro que privilegia mais a perspectiva dos shareholders do que a dos stakeholders. De acordo com a literatura consultada sobre este tema, aquela seria muito menos permevel perspectiva dos trabalhadores do que a ltima. Nos Estados Unidos, por sinal, h quem reclame do fato de os trabalhadores terem to pouca capacidade de interveno sobre o ambiente corporativo, em comparao com seus companheiros alemes ou franceses. E isso no pas cujo movimento sindical seria pioneiro no uso da via do ativismo acionarial sindical. Outro fator seria a ntida, e provavelmente irreversvel, desvantagem do movimento sindical em tentar rivalizar com sua contraparte capitalista, empresarial ou corporativa, num terreno francamente favorvel a esta. Ciente desta inferioridade crnica nos potenciais embates em reunies de acionistas etc., o movimento sindical australiano, por exemplo,

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utilizava suas intervenes nesta frente com propsitos outros, subordinados s formas de luta que ocorriam nas frentes tradicionais de mobilizao. Em termos sumrios, a primeira parte da tese buscou retratar o contexto histrico (econmico, social, poltico, ideolgico) em que emergem os fundos de penso e que explicam a aproximao do movimento sindical em relao a eles. Percorreu tambm os obstculos a serem superados para que prossiga a expanso dos fundos de penso, bem como os posicionamentos assumidos pelo movimento sindical neste processo. E discutiu, j num contexto em que os fundos de penso so poderosos e o movimento sindical razoavelmente familiarizado com a idia de utilizar aqueles, as possibilidades de ao e os limites s mesmas impostos pela adoo de tal opo estratgica. A segunda parte da tese ocupou-se dos temas acima abordados na especificidade do Brasil no Governo Lula. Tendo surgido como montepios e caixas de auxlio mtuo ou solidrio nos primrdios da classe operria brasileira, em breve tais entes evoluiro ou daro lugar a instituies mais propriamente previdencirias, ainda que segmentadas por categorias ou setores produtivos da classe assalariada. O advento da ditadura militar do ps64 unificar o sistema previdencirio brasileiro, dando-lhe sua face atual, e instituir os fundos de penso, em moldes similares ao sistema norte-americano. As parcelas mais expressivas do Novo sindicalismo, e, em nossa abordagem, especialmente o sindicalismo-CUT, se interessaro sobremaneira pela temtica dos fundos de penso. Em alguns setores produtivos (bancrio, petroleiro etc.), os fundos de penso j eram uma realidade desde o regime militar, de modo que o movimento sindical que se organiza nestes setores dificilmente ter uma percepo crtica ou negativa do fundo de penso correspondente sua categoria ou empresas em que esto suas bases. Pelo contrrio, possvel que o longo tempo de existncia dos fundos tenha incutido, em parcelas no desprezveis do movimento sindical, uma concepo de previdncia na qual os fundos de penso ocupariam um lugar natural. Tanto que, ainda no Governo FHC, parlamentares petistas oriundos do sindicalismo cutista j atuavam no sentido de abrir caminho para o desenvolvimento dos fundos de penso no pas. Constituam uma elite sindical dos fundos de penso, engajando-se ativamente na disseminao de seu iderio sobre o tema. A Reforma Lula buscou completar o ajuste paramtrico efetuado pela Reforma FHC, embora no tenha logrado uma mudana 386

estrutural do sistema, que permitisse uma penetrao dos fundos de penso em setores importantes, como o do funcionalismo pblico. De fato, no concordamos, dado o seu carter demasiadamente rstico, com teses que afirmam haver um processo de privatizao da previdncia pblica brasileira, efetuado (ou tentado) pelo Governo Lula. A rusticidade das mesmas se revela na sua impreciso conceitual e, conseqentemente, em sua insuficincia analtica. Os fundos de penso no representam uma privatizao da previdncia brasileira a fim de se ter uma noo do simples equvoco encerrado em tal idia, bastaria comparar as EFPCs brasileiras com as AFPs chilenas, estas sim, expresso concreta de um verdadeiro processo de privatizao da previdncia. Por outro lado, os fundos de penso representam, isso sim, um processo de mercadorizao de direitos (no caso, previdencirios). Embora os defensores dos fundos de penso no Governo Lula tenham razo quando afirmam no haver privatizao, isso no os exime em nada da condio de promotores da converso de um direito de cidadania, abrigado no seio da res pblica (o direito aposentadoria), em um ativo financeiro, j pertencente dimenso da res privada o mercado , e submetida sua habitual (e intensificada pelo domnio da finana) instabilidade e turbulncia. Esta converso, por sua vez, produz um fenmeno interessante, que chamamos de interseco de classes. Trata-se de uma situao em que o trabalhador assalariado convertido ( sua revelia ou no) tambm em proprietrio capitalista, que ter o seu benefcio previdencirio oriundo de um capital rentista, do qual (co) proprietrio, embora no gestor uma situao observada por Marx em sua poca, e normal no capitalismo contemporneo. A interseco de classes seria um dos principais fatores explicativos da confuso, ambigidade e desorientao que tomam dirigentes sindicais de setores ou categorias em que o fenmeno se daria. Porque uma vez presente, a interseco de classes coloca os sindicalistas diante de um dilema: defender a poupana dos trabalhadores cuja vitalidade tanto maior quanto mais intensa for a expropriao do trabalho vivo. Quanto aos sindicalistas alheios a esta questo, toca-lhes cumprir a funo de gestores ou co-gestores das massas de capitais pertencentes aos fundos de penso.

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Os fundos de penso brasileiros foram examinados a partir de trs dimenses ou perspectivas em que teriam papis a desempenhar. So elas a dimenso econmica em que se discutiu a questo do desenvolvimento econmico , a dimenso poltica em que se tratou da questo do poder sindical e a dimenso social em que os fundos de penso foram tratados a partir de sua condio de provedores de benefcios previdencirios. Em termos econmicos, os fundos de penso brasileiros experimentaram um crescimento bastante significativo nos ltimos vinte anos. Sua estrutura de investimentos, fortemente assentada na posse de ttulos da dvida pblica, deve-se principalmente poltica macroeconmica que vem sendo adotada no Brasil nas ltimas duas dcadas, praticamente. Esta consiste em elevadas taxas de juros que, sob a justificativa de defenderem o poder de compra da moeda e a estabilidade de preos, colocou a dinmica econmica nacional fortemente dependente de movimentos especulativos e da supremacia da finana, inibindo fortemente o desenvolvimento da atividade industrial e produtiva em geral. Neste sentido, enquanto perdurarem tais eixos fundamentais na conduo da atividade macroeconmica nacional, pouco provvel que os fundos de penso se diferenciem de outros investidores institucionais, os quais preferem a alta rentabilidade e o baixo risco proporcionado pela prtica de virtual agiotagem com os ttulos pblicos. No Governo Lula, como foi visto, houve a manuteno de alguns pilares importantes que apontam para a continuao da poltica de estmulo ao rentismo financeiro e de conteno do crescimento da atividade industrial-produtiva. Mas houve tambm, e de modo contraditrio, aes governamentais que sinalizam para uma direo diferente, quando no oposta s orientaes liberalizantes e ortodoxas emanadas de setores como o Banco Central brasileiro. Continuou-se a liberalizao financeira e a poltica de manuteno de juros elevados e cmbio sobrevalorizado, mas houve tambm atitudes como a orientao anticclica dos bancos pblicos, a expanso dos gastos governamentais e uma poltica de valorizao continuada do poder de compra do Salrio Mnimo, alm de um acentuado crescimento do volume de recursos empregados em programas federais na rea assistencial, de transferncia de renda. Os fundos de penso, neste contexto, foram instados a participar mais ativamente de projetos de investimento em atividades produtivas. Ainda que de modo cauteloso, vai se delineando uma trajetria de queda das taxas de juros praticadas no pas. A evoluo do 388

marco regulatrio que prev limites para a poltica de investimentos dos fundos est abrindo maior espao para a alocao em outros tipos de investimento. No obstante, a legislao parece refletir ainda em boa medida o cenrio macroeconmico determinado pelas altas taxas de juro, e da correspondente acomodao dos capitais na prtica do rentismo estril. No ltimo captulo foram analisadas, alm da face heterodoxa da gesto macroeconmica do Governo Lula, algumas experincias de investimentos dos fundos de penso que tivessem relevncia para a perspectiva do incremento da produo de bens e servios e da gerao de emprego e renda (investimentos social e produtivamente direcionados). Aqui tambm h uma coleo de desafios e de armadilhas espera dos defensores destas aes e dos que se propem a compreend-las analiticamente. Pois que, assim como se pode elencar uma srie de exemplos positivos de experincias neste sentido, no ser difcil encontrar contra-exemplos que se constituem em uma sria questo a ser enfrentada levantamos, por exemplo, a ocorrncia de investimentos com impactos ambientais indesejveis, assim como com um potencial de benefcio social improvvel, alm de experincias em que fundos de penso participariam do controle de empresas com um histrico de descumprimento da legislao trabalhista etc. Alm destes aspectos, que poderiam ser considerados de ordem conjuntural, haveria ainda que se considerar o fato de os fundos de penso nacionais operarem em uma variante de capitalismo a brasileira caracterizada em grande medida por caractersticas como a semi-estruturao e a natureza liberal-corporativa. Tais noes definem a existncia de um crnico relacionamento entre Estado e setores corporativos do empresariado nacional por meio do qual o Estado privilegia o desenvolvimento destes setores, sem se preocupar em disseminar os avanos obtidos para o conjunto da sociedade brasileira. O resultado desta ausncia de estratgia de desenvolvimento que articula e integre o conjunto de sujeitos e setores sociais uma sociedade altamente desigual no que diz respeito ao nvel socioeconmico (renda) e ao acesso a bens diversos (sade, educao, previdncia, tecnologia, consumo etc.), em que coexistem segmentos com baixssimos nveis de desenvolvimento socioeconmico e enclaves com elevado padro de vida. Em outras palavras, trata-se de uma caracterstica da variante de capitalismo brasileira, a 389

baixa capacidade de enforcement do Estado em promover a incluso de todos os indivduos nas relaes de troca capitalistas. No plano estrito da estrutura de financiamento da economia nacional, tem-se uma proviso de funding feita na forma de inverses do Estado (principalmente BNDES, alm de outros bancos pblicos) que historicamente so inconstantes (embora nos ltimos anos tenham revelado uma trajetria de expanso continuada), embora satisfaam os interesses de uma classe empresarial nacional normalmente mesquinha e de horizontes muito estreitos, resultando no raro em estruturas econmico-produtivas de baixo dinamismo, cercando ilhas de prosperidade e de nveis um pouco maiores de excelncia cientfica e tecnolgica. Tal ordem de coisas explicaria, para autores diversos, a inexistncia de um mercado de capitais robusto e consistente no Brasil. O Governo Lula demonstra ser favorvel ao fortalecimento do mercado de capitais nacional, em um movimento de retro-alimentao pelo qual o desenvolvimento dos fundos de penso alavancaria a expanso do mercado de capitais, e esta expanso fortaleceria o ambiente prprio de atuao dos fundos de penso, puxando, portanto, o crescimento destes. Admira-se e inspira-se no modelo norteamericano, bem como conceitos prprios do mundo econmico anglo-saxo, como a noo de homem prudencial, o gestor comprometido com a busca de um investimento timo, pelo qual se garanta (em primeiro lugar) o investimento de seus participantes (os beneficirios dos fundos de penso) e a realizao de bons negcios em termos de produo, gerao de emprego e renda (em segundo lugar). O maior problema em tal estratgia talvez esteja em saber se o homem prudencial tem condies de ser um homem desenvolvimentista. Outra forma de se fazer a mesma pergunta saber se o mercado de capitais tem condies de servir como promotor confivel do desenvolvimento. A nos basearmos na experincia histrica, teramos que a opo pelo desenvolvimento econmico e social similar escolha por se iniciar uma aventura e, como tal, uma atividade que requer mais audcia e viso de longo prazo do que prudncia ou cautela. Digamos que, se Getlio Vargas ou Juscelino Kubitschek fossem dominados pela prudncia, dificilmente teriam protagonizado momentos altos do processo histrico de desenvolvimento brasileiro, como a fundao de imensas empresas estatais, o lanamento de pilares bsicos de todo o processo de modernizao econmica ou a 390

construo a partir do nada, em pleno e quase desabitado cerrado de uma nova e grandiosa capital. Em poucas palavras, a magnitude de uma tarefa como a mudana estrutural de grandes propores em um pas como o Brasil qual seja, a converso de uma sociedade economicamente subalterna, tecnologicamente dbil e socialmente injusta em uma nao rica, desenvolvida, socialmente menos desigual e governada por instituies efetivamente republicanas, mais justas e democrticas parece estar muito alm da capacidade de sujeitos sociais e polticos que cultuam a prudncia e suas caractersticas correlatas timidez de propsitos, vises de mundo e de futuro medocres, e uma conformidade bovina condio de meros gerentes das contingncias que emergem cotidianamente, despidos de imaginao e de sentido. Com efeito, o Governo Lula e os sujeitos polticos e sociais que compem sua essncia e direo os grupos hegemnicos no Partido dos Trabalhadores e na Central nica dos Trabalhadores ofereceriam uma alternativa limitada ao projeto liberalizante to querido pelas foras conservadoras nacionais. Se no oferecessem outros indcios de sua natureza poltica e ideolgica, a defesa que fazem dos fundos de penso seria evidncia de um iderio terico e ideolgico que no teria no Estado uma referncia obrigatria ou nica no que diz respeito questo previdenciria. Com efeito, trata-se de movimentos sociais e sindicais cronicamente reticentes em relao ao Estado, pois que, em sua origem, confundem Estado e governo autoritrio a tal ponto que chegam a defender, em ocasies e temas diversos, a restrio e mesmo extino do poder ou da regulao estatais, em detrimento do mximo possvel de autonomia a ser assegurada ao movimento sindical ainda que esta liberdade implicasse na possibilidade de coloc-lo em um confronto francamente desfavorvel com as foras do capital, em campo aberto e sem qualquer cobertura. Em sua indefinio doutrinria ou poltico-ideolgica fundamental, as foras sociais desta Nova esquerda (Novo sindicalismo, novos movimentos sociais, CUT, PT) originaram um governo o Governo Lula que, no obstante carregar consigo as esperanas e os anseios por conquistas sociais de inmeros segmentos sociais pauperizados e marginalizados, trouxe tambm, e paradoxalmente sua condio de candidatos ao poder

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estatal, uma clara ausncia de planejamento estratgico coeso, que unifique ou integre todos os braos da administrao pblica federal petista. Contudo, no existe vcuo no universo da poltica. Ao chegar ao poder sem um projeto de Estado e de sociedade o que se est de acordo com a concepo de socialismo petista, que seria processual, sem doutrinarismos, cupulismos e estruturas de poder verticais, que seria disperso e voltado para a satisfao imediata de interesses locais e difusos de uma mirade de demandas e movimentos sociais naturalmente que algum iderio e prtica ocuparo o espao vazio. O anti-estatismo cutista/petista, embora mantenha uma disputa poltica com o projeto liberalizante das foras conservadoras nacionais, no parece ser absolutamente hostil assimilao de alguns elementos do iderio liberalizante, que faro parte tanto do discurso quanto de algumas prticas do novo governo de centro-esquerda. Paralelamente a isso, a natureza confederativa das foras polticas que se tornam governo (CUT, PT) se reflete em um desmembramento de parcelas do poder estatal por entre a multido de sujeitos e movimentos sociais que formam a base de apoio do novo governo, desmembramento este que seria proporcional fora ou influncia que cada um destes movimentos possuiriam nos meios sociais e polticos sindicais, dos movimentos sociais e petistas. Tal anatomia do Governo Lula explicaria a tamanha quantidade de aes governamentais que se contradizem umas s outras, em setores diversos do Estado. Ao se analisar os fundos de penso e o sindicalismo brasileiro na perspectiva do quanto esta relao poderia proporcionar o fortalecimento do movimento sindical (o que chamamos de dimenso poltica dos fundos de penso), a anlise investigou a busca, pelo movimento sindical, pela incorporao dos temas prprios da governana corporativa. Tratar-se-ia de aumentar a influncia sindical nos fundos de penso, o que se refletiria tanto em maior poder direto (gesto dos patrimnios bilionrios dos fundos) quanto indireto (atravs da posse, pelos fundos, de aes de corporaes, isso poderia ser uma via de acesso ao processo decisrio das empresas, e portanto um fator de poder extra ao sindicatos). Aqui, haveria obstculos significativos a se considerar. A prpria estrutura corporativa nacional caracterizada por elevada concentrao patrimonial e propriedades familiares, uma grande disparidade de poder entre o acionista majoritrio e os demais e uma sobreposio acentuada das dimenses da propriedade e da gesto corporativas um 392

ambiente muito pouco frtil s pretenses do sindicalismo em, por intermdio dos fundos de penso, influenciar decises corporativas ou democratizar as relaes laborais. Outro obstculo se refere possibilidade de que a presena do sindicalismo-CUT nos fundos de penso se converta em uma afinidade cada vez maior de propsitos com o Governo central petista, o que aumentaria a probabilidade de existncia de fissuras e conflitos no interior do prprio universo de trabalhadores e participantes dos fundos de penso. Corre-se o risco de vermos tais conflitos evolurem para uma oposio entre sindicalismo pr e anti governo, revelando uma luta encarniada entre sindicatos e outras associaes de trabalhadores (outros sindicatos, associaes de aposentados etc.) pelas vagas de representantes do trabalho nos conselhos gestores dos fundos. Um ltimo obstculo se refere ao prprio desenho padro de estatutos dos fundos de penso, que normalmente reservam um lugar para os representantes do trabalho, ao mesmo tempo em que restringem o poder ou a capacidade destes representantes em defender seus interesses (os interesses de seus representados) no mbito da direo dos fundos. Finalmente, ao se tomar a dimenso social dos fundos de penso qual seja, a referncia atividade-fim do fundo (ser provedor de benefcios previdencirios), este trabalho teve que levantar algumas caractersticas do sistema previdencirio brasileiro, para s ento situar os fundos de penso em tal contexto. Constatou-se que o sistema previdencirio pblico nacional vem aumentando o seu grau de cobertura, assim como o valor mdio dos benefcios pagos. Alm disso, no parece haver problemas srios de financiamento. Ao contrrio, quando se consideram as fontes de financiamento do sistema previstas na Constituio, os nmeros correspondentes apontam mesmo a existncia de supervits. No obstante, o sistema pblico convive com distores, excessos e mesmo abusos injustificveis, os quais inclusive so usados como pretexto para propostas de reforma que busquem restringir a generosidade do pilar previdencirio pblico-estatal. Teoricamente, quanto maior a generosidade de um sistema pblico-estatal de previdncia, menor ser o espao a ser explorado por instituies como os fundos de penso ou companhias privadas que ofeream planos privados de previdncia. Nesta situao, o sistema previdencirio pblico prov os trabalhadores inativos com benefcios de valor prximo ao valor dos salrios pagos na ativa isto , o sistema garante uma 393

elevada taxa de reposio. Em contrapartida, se o sistema pblico pouco generoso, isso significa uma baixa taxa de reposio, e a significativa diferena existente entre o valor do benefcio oficial e o salrio da ativa precisa ser coberto por uma instituio de previdncia complementar. Entram a os fundos de penso. Tais desenhos tericos ou hipotticos, contudo, correspondem a situaes concretas especficas, em que existem mercados nacionais de trabalho desenvolvidos, com elevado grau de formalizao das relaes laborais e salrios mdios elevados. Ou seja, situaes correspondentes s sociedades salariais observadas em pases desenvolvidos. Na realidade brasileira, contudo, a teoria deve ser outra. Porque aqui existe um conjunto considervel de fundos de penso estamos prximos de ocupar a oitava posio entre os maiores mercados de fundos de penso do mundo , mas o sistema pblico de previdncia brasileiro bastante generoso por generoso ou benevolente, entende-se um benefcio previdencirio cujo valor corresponda a uma elevada taxa de reposio. Esta situao aparentemente paradoxal (comparada com a realidade de economias capitalistas maduras e desenvolvidas) seria explicada pela existncia de um mercado de trabalho brasileiro altamente segmentado e desigual, pelo qual uma multido de categorias profissionais e setores produtivos pagariam salrios muito baixos permitindo assim que o sistema previdencirio arque com uma aposentadoria de valor prximo ao do salrio (alta taxa de reposio), mas com baixo custo para o sistema , enquanto pequenas parcelas de trabalhadores com elevada qualificao e rendimentos salariais sirvam como ambiente para o desenvolvimento dos fundos de penso. Lembre-se, por sinal, o perfil socioeconmico do trabalhador coberto por um fundo de penso: de escolaridade elevada, renda familiar mdia muito acima da mdia salarial brasileira, atuante no setor privado, com vnculo formal de trabalho e desempenhando funes qualificadas e hierarquicamente superiores. Finalizando a reflexo em torno da dimenso previdenciria dos fundos de penso, a anlise tanto das posies do sindicalismo-CUT, de dirigentes petistas e do Governo Lula em relao questo previdenciria, quanto dos casos de disputas de concepes existentes nos casos da Previ e da Petros, nos levou a concluir que existe uma presso, por parte daqueles sujeitos polticos, por converter os fundos de penso existentes em uma verso ainda mais radicalizada de sua prpria caracterstica essencial, a de serem fatores de mercadorizao de direitos de cidadania. 394

 o que se pode observar quando das inflexes experimentadas no discurso cutista e petista em relao previdncia enquanto eram oposio, colocavam-se politicamente em defesa da previdncia pblica argumentando que no havia problemas de natureza oramentria etc; ao passo que, j como situao, assumiam elementos do discurso acusatrio dos desequilbrios do sistema previdencirio, justificando-se portanto reformas do mesmo. E o que se constata na observao emprica dos fundos escolhidos como casos por esta pesquisa, quando se percebeu a mudana de postura entre dirigentes sindicais cutistas, quando passaram a defender a converso dos planos de previdncia para o formato de contribuio definida etc. Subjaz, a estes posicionamentos, um problema fundamental: a possibilidade de se ter um sistema previdencirio complementar assentado em ganhos que dependem da mar dos mercados financeiros, que prioriza a segurana das corporaes patrocinadoras e dos prprios fundos de penso como investidores institucionais. Diante da situao em que o risco assumido cada vez mais pelos beneficirios, configura-se uma inverso entre fins e meios: a existncia do fundo de penso deixa de ser fundamentalmente um meio de proviso de benefcios previdencirios e passa a ser o principal fim almejado pelo sistema, ainda que isso custe o bem-estar, a tranqilidade e a segurana do prprio beneficirio do fundo. J os riscos maiores assumidos e a probabilidade de ganhos previdencirios menores pelos trabalhadores se convertem em meios de viabilizar o verdadeiro fim de um fundo de penso, que o de ser uma massa de riquezas financeiras destinadas a irrigar com liquidez os mercados e os esforos dos governos em prol do desenvolvimento.

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