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Professeur Jean-Luc ALBERT

FINANCES PUBLIQUES Licence 2 - Semestre 4

Introduction gnrale Le pays qui est un modle sur les FP est le Royaume Uni. Il nous sert de rfrence en raison de l'mergence du parlement britannique en matire d'impt de budget. Naissance du consentement l'impt avec l'ide du renouvellement l'impt partir de 1215 avec la Grande Charte. Toute structure organise a des finances. On a toujours eu des caisses publiques. Les FP accompagnent les tats. Si l'on s'en tient une approche plus franaise, le roi de France tait un seigneur parmi d'autres, pendant longtemps il ne vivait que de son domaine royal et des revenus de ce domaine. Finalement ce qui fait voluer les choses, c'est l'avnement de l'tat qui conduit l'mergence de FP qui n'ont pas en terme de ressource que les revenus du domaine ce qui pose le problme des impts. En 1314, on a la runion des tats Gnraux qui traitent des questions financires. Les tats Gnraux veulent bien aider le roi Philippe le Bel et ils l'autorisent le roi tablir un impt sur les marchandises pour la 1re fois. Ils ont mis le doigt dans un engrenage partir de ce moment l, les rois vont multiplier les systmes fiscaux. Mais un principe avait t pos : l'impt doit tre vot par la nation. Le mot nation est trompeur, il s'agit des trois corps d'assemble (aristocratie, clerg, tiers tat). Dans cette logique nous serions d'inspiration britannique. Mais les vies politiques des Franais et Anglais vont voluer en parallle sans se ressembler. Philippe de Commines disait il n'y a ni roi ni seigneur sur terre qui eu pouvoir d'tablir une taxe sans le consentement de celui qui devait la payer sinon par tyrannie et par violence . Nous allons avoir une approche pendant plusieurs sicles compltement contraire ces principes, pendant longtemps la France est une monarchie absolue qui se passe du consentement. Le parfait monarque absolu est Louis XIV qui va crer de nombreux impts sans consentement. Il laissera le trsor vide. La Rvolution Franaise est d'abord fonde sur des motifs financiers. Les choses drapent en 1789 sous Louis XVI. Face l'excutif l'histoire franaise est base sur le parlement qui va s'emparer d'une partie du pouvoir financier. 1

Le pouvoir budgtaire est un droit partag qui revient l'excutif mais aussi au parlement. Le triomphe est la troisime Rpublique. En 1789 on pose des jalons essentiels, Louis XVI dans une dclaration d'intention met en place tous les principes actuels. Le 23 juin 1789 il dfinit un cadre juridique : Dans son article 1er, Louis XVI pose le principe du libre vote des impts par les reprsentants de la nation. Article 8 : garantie de la dette publique. Ce qui est innovant puisque jusqu' prsent les monarques dclaraient la banqueroute. Article 9 et 10 : Obligation pour tous les franais de contribuer aux charges de l'tat. Cela explique que la 1re constitution franaise de 1791 reprend tout ca et on aperoit le dbut du pouvoir lgislatif. L mergence du droit public financier Le 19me sicle franais est marqu d'une part par la monte en puissance du parlement face l'excutif et d'autre part par l'mergence d'un droit public qui va s'autonomiser par rapport l'conomie politique. A la fin du 19me on voit dans les facults de droit apparatre des cours spcifiques de FP. Les FP depuis la fin du 19me sont traites par les conomistes et les juristes. Depuis la RF, prdomine le courant libral par rapport d'autres courants politiques et c'est toujours la vision librale des FP qui prdomine, la trs grande majorit des auteurs qui ont impos leur vu sont d'influence librale. Paul Leroy Beaulieu incarne bien cette tradition librale avec deux ouvrages : 1877, Trait de la science des Finances, puis en 1890 L'tat moderne et ses fonctions. Au del de cette volution, qu'entend t-on par droit public financier ? Le droit public financier, selon Henri Michel Crucis, est un ensemble des rgles juridiques rgissant des activits financires des collectivits et organismes publics et plus gnralement l'utilisation des deniers publics. Le droit public financier est bien une matire juridique et cette dimension juridique s'est accentue avec le temps. Le domaine du droit public financier recouvrait quatre domaines qui allaient ensemble : le droit budgtaire le droit de la comptabilit publique le droit fiscal le droit des marchs publics (commande publique) 2

Ces quatre droits ont pour point commun la collecte de l'impt. Ces quatre espaces sont enseigns aujourd'hui de manire distincte. Au 19me sicle ces quatre domaines juridiques taient souvent traits dans les mmes textes, parfois un seul texte traitait de tout. Ainsi on avait une vision globale et on ne distinguait pas entre l'tat et le local. Mais il y avait une grande stabilit du droit dans l'histoire, une continuit. Aujourd'hui les choses sont trs dissocies, les sources sont pour l'essentielle codifies (code gnral des impts, le code des douanes, le code gnral des collectivits territoriales, code des marchs publics ) Quand on a apprhende la notion mme de FP il faut d'abord intgrer l'ide que les FP ne se limitent pas aux finances de l'tat mais il faut y ajouter les finances locales et les finances sociales.

La notion de finances publiques et les principaux concepts financiers Si l'on prend les auteurs actuels, la notion mme de primtre des FP est une notion toujours alatoire. Que met on dans les FP ? Sur ce terrain des FP il y a traditionnellement trois dfinitions : 1) Ce serait les finances des personnes publiques c'est dire l'tat, les Collectivits Locales au sens large (CT+CL), et les tablissements publics et autres organismes de droit public (organisations internationales). 2) Ce sont les finances des administrations publiques (dimension de comptabilit conomique dfinition dominante) ce que l'on vise ici ce sont les units institutionnelles dont l'activit consiste en des oprations de redistribution de production de services non marchands partir de ressources revenant en majorit de prlvements obligatoires. On en dgage quatre strates administratives qui constituent une dfinition des FP : - Les administrations centrales telles que l'tat. - Les Administrations Publiques Locales (APUL) - Les administrations de scurit sociale - L'administration des Institutions de l'Union Europenne 3) Les finances publiques seraient les finances du secteur public, il faudrait ajouter les administrations publiques + les entreprises publiques. La tendance gnrale prfre la 2me dfinition. 3

La question de l'objet de ces administrations : Collecter de l'argent de public, oui mais pourquoi faire ? Problme de la dpense publique : jusqu'o peut elle aller ? Notre socit oscille entre une acclration et un coup de frein sur les dpenses. La question du budget : terme qui vient des britanniques mais qui en ralit vient du vieux franais qui signifiait une petite bourse que l'on avait la ceinture. Le budget est un document dans lequel sont prvues et autorises les ressources et les charges des organismes publics. Article 6 de la LOLF (loi relative aux lois de finances) du 1er Aot 2001 nous dit que le budget pour l'tat concerne l'ensemble des recettes et dpenses budgtaires. Ainsi selon cet article 6, le budget est un acte de prvision dans lequel on essaye d'envisager les futures recettes et dpenses. C'est galement un acte d'autorisation pralable donn par une autorit dlibrante. Il faut donc distinguer le budget de la Loi de finance en ce sens que la loi de finance a un caractre plus large, c'est un acte la fois de dcision et d'autorisation. Une LF a vocation de dfinir un quilibre budgtaire mais aussi avoir un volet fiscal comme la cration des impts. La loi de finance a un domaine exclusif : la dpense budgtaire. En revanche en droit franais la fiscalit ne relve pas des lois de finances. On peut la retrouver dans tous les textes. La question de la notion de dficit : un dficit est une insuffisance de ressources dfinitive par rapport aux dpenses et dont la consquence est de devoir recourir l'emprunt. Si il y a dficit il y a emprunt pour rduire la diffrence. Le terme dficit relve des termes quivalents on va parler aussi de dcouvert et d'impasse budgtaire . Au plan comptable une expression est plus light c'est l'expression besoin de financement . C'est l'expression que l'on utilise en comptabilit nationale. Le dficit public est annuel et il couvre l'ensemble des administrations publiques. Ce qu'il faut donc bien diffrencier du dficit de l'tat qui ne concerne qu'une strate administrative. Le dficit est devenu une tradition, un sport national. Depuis 1929, il n'y a eu que quatre budget qui ont t excdentaires. Ces quatre annes ont t 1970, 1972, 1973 et 1974. Depuis le budget est toujours dficitaire. Il y a un budget particulier c'est 1980 avec Raymond Barre qui a prsent un budget en quilibre. La question de la dette : l'ide premire de la dette est l'addition des dficits annes aprs annes. Il faut distinguer la dette publique des dettes individualises (tat, SECU, collectivits). En ralit il a plusieurs faons de 4

dfinir une dette. L'approche dominante (europenne) c'est la dette brute, la dette consolide des dettes publiques dtenues par des administrations publiques et values la valeur faciale des engagements financiers qui la composent. Dans cette dette publique on carte les dettes commerciales et les produits financiers drivs, ce n'est donc pas une dette globale. La valeur faciale est la valeur de l'emprunt, la valeur d'mission. Ce n'est pas une dette actualise en matire d'inflation, cette une dette date qui s'accumulent dans le temps. Heureusement car l'actualiser la majorerait. Ce n'est qu'un mode de calcul de la dette publique en ce sens que l'OCDE mesure la dette autrement. L'OCDE se limite une approche beaucoup plus comptable aux passifs et actifs financiers, ce qui permet d'intgrer une dimension patrimoniale. Mais l'valuation patrimoniale est difficile. Mais comme rien n'est sur le march, rien n'est vendable et donc on ne peut pas mettre le patrimoine dans l'actif. Les statistiques OCDE sont diffrentes de celles de l'UE car les mthodes sont diffrentes. Concernant la France, les chiffres pour la dette de l'tat, l'encours de la dette en novembre 2010 atteignait le montant de 1237 milliards d'. Pour l'tat dans le budget nous ne faisons apparatre que les intrts, la gestion du capital est hors budget. La charge de la dette pour l'tat tourne autour chaque anne de 43 milliards d' soit environ le budget de l'ducation nationale. La charge de la dette devient le premier poste de budget. Cette dette de l'tat est dtenue de faon majoritaire par des non rsidents c'est dire des trangers. Le niveau le plus lev a t atteint en octobre 2010 : 71,4 % de la dette de l'tat est dtenue par des prteurs trangers orientaux et asiatique. Dans les annes 1980 avant Mitterrand on a fait le choix des marchs internationaux et non plus nationaux. La question de la dpense publique : ce sont l'ensemble des flux financiers sortant des caisses des administrations publiques. Elle n'a cess de s'accroitre. Alfred Wagner, conomiste Allemand a considr que sur une longue priode les budgets publiques augmentent plus vite que la richesse nationale. La dpense publique de 2009 a atteint le niveau record de 56% du PIB ce qui est monstrueux. La question des prlvements obligatoires : dfinition de l'INSEE par prlvements obligatoires il faut entendre les impts mais aussi les cotisations sociales effectives reues par les administrations publiques et les institutions europennes. Sur le champ des recettes, les PO ne sont pas la seule recette publique. Il y en a d'autres. Beaucoup de SP sont payants. Si l'tat et les APU relvent d'abord de l'impt, la SECU relve traditionnellement des cotisations sociales compltes depuis prs de 20 ans par la cration d'impts affects et un impt affect est la CSG (contribution sociale gnralise) institue par Michel Rocard qui est un choix politique pour ne plus accroitre les charges sociales pesant sur les socits. C'est un impt invisible et 5

anesthsiant pris la base sur le salaire. En prlvements obligatoires affects : L'tat = 14,6% du PIB Les APUL = 5,8% La SECU = 22,2% Depuis 10 ans les PO oscillent entre 42% et 45% du PIB. Ils n'ont donc pas augments rellement. La dette publique par rapport au PO en 1980 est de 20% du PIB, en 1992 40%, en 2007 64%, en 2010 87%. La cour des comptes dans ses rapports annonaient que l'on serait 100% du PIB dans les 5 annes si l'on ne faisait rien. Le Japon a atteint en 2011, 210 % du PIB. Ils connaissent la pire crise financire. L'volution historique des finances publiques et leur tatisation prsente Les finances publiques aujourd'hui sont l'addition de quatre niveaux financiers il s'agit des finances locales, de la SECU, des finances centrales, et des finances de l'Union Europenne. Or ces quatre strates ont des histoires totalement diffrentes, aujourd'hui on les met ensemble mais elles n'ont pas la mme logique juridique, les mmes bases. Si l'on s'en tient au budget de l'UE, son histoire est li la construction europenne donc c'est une histoire internationale. Ce budget est original car il ne connait pas l'impt si l'on met de ct les droits de douane. Ce budget est excdentaire depuis l'origine et ne peut pas tre aliment par l'emprunt. Aujourd'hui ce budget sert financer deux grandes politiques : l'agriculture (PAC) qui reprsente environ 40% du budget et la politique structurelle (aide aux rgions dfavorises). Le seul dbat aujourd'hui est la rpartition des fonds. Pour la France en terme de PO c'est un budget qui nous cote de 0,2% 0,3% du PIB. La scurit sociale nat avec la cration de la SECU vers 1946 et 1947. C'est une histoire de droit priv et ce n'est pas des FP. La scurit sociale a ses propres dimensions et ses propres rgles. Il n'y a pas de budget de la SECU. Si l'on prend maintenant les finances locales, elles sont aussi vieilles que les finances de l'tat. La diffrence est que dans notre pays si les collectivits locales ont t marques par une forte autonomie mme financire jusqu'au 17me sicle elles ont depuis t marques par des tentatives rptes de l'tat pour en assurer la matrise. A partir de Colbert (17me) on voit bien que le monarque tente de maitriser les villes en terme financier. EN 1789 on affirme la pleine autonomie des CL juridiquement mais on les tue financirement. C'est la crise des finances locales. Le summum de la perte d'autonomie est la loi du 28 pluvise an 8 et tout 6

le 18me sicle se sera la reconqute progressive de l'conomie locale qui sera concrtise juridiquement sous la monarchie de Juillet de 1830 1848. Cela se terminera par la loi de 1871 sur les dpartements et la grande loi de 1884 sur les liberts municipales. L'autonomie financire sera plus difficile obtenir et apparatra au 20me sicle avec le transfert des grands impts d'tat aux CL. En 1914-1917 l'tat cre l'impt sur le revenu. Le produit financier raffect va donner cette autonomie et les CL vont retrouver une libert de vote de l'impt (textes de 1969 et 1970). Si on appliquait les rgles des finances locales l'tat il n'y aurait pas de crise. Les FL ne peuvent pas emprunter pour financer leur politique. Les finances de l'tat : l'tat a son histoire propre. A l'origine ce sont les finances de la royaut, de la monarchie et ce sont des finances secrtes il n'y a pas de contrle des dpenses du roi. Ce qui change tout c'est la rvolution avec la 1re constitution. C'est la constitution de 1791 qui apporte la garantie des emprunts publics et on affirme un droit de contrle du parlement. Pour les finances de l'tat le 19me et le 20me sicle est une monte en puissance du parlement. Le parlement peut il dcider de la dpense ? La rponse est non, le parlement ne peut pas aggraver la dpense. Les finances de l'tat sont les seules apparatre dans les constitutions au 20me. Les constitutions en elles mmes n'explicitent aucun principe financier. La 5me rpublique ne traite que des finances de l'tat aussi. Pourquoi face cette volution historique on parle d'tatisation ? L'tatisation est un concept que l'on rencontre dans le monde entier qui pose un vrai problme. Les tats deviennent les responsables de l'ensemble des finances publiques d'un pays c'est dire que l'on a une lecture comptable. Pour les marchs financiers les statistiques sont des statistiques globales. Et si l'on doit prter un tat ces prts se font la lecture de la situation financire des pays. Les tats trangers prtent l'tat franais auteur de 70% des prteurs. L'emprise juridique de l'union sur les tats membres qui se fait au travers d'une discipline budgtaire que traduit le pacte de stabilit. Cette discipline budgtaire est globale. Chacun ds tats membres a son autonomie juridictionnelle donc on laisse la libert d'organisation administrative. Mais sinon on prend en compte les trois strates administratives. La tentation aujourd'hui est de globaliser les finances publiques. On veut coordonner les finances publiques nationales. Cette coordination est apparue institutionnellement en 2006 (PM =De Villepin) avec la cration de la confrence nationale des FP prside par le PM. Cette confrence regroupe les reprsentants des trois secteurs financiers : SECU, ETAT, CT, ELUS et est cense assurer une cohrence dans les politiques financires des diffrentes administrations. Le handicap de ce systme est que la confrence a t cr droit constitutionnel constant. Donc cette confrence a un simple rle d'avis 7

mais pas de pouvoir de dcision. En 2009 a t cr une autre instance, un conseil des excutifs, cette entit regroupe l'tat et les CT. A ct de ces institutions il faut avoir en tte que l'tat l'initiative de N. Sarkozy a mis en place la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) en 2007. Cette RGPP est une expertise de toutes les politiques qui ont un cot pour les FP. C'est l que se passe tout le creuset des grandes dcisions de l'tat. L'tat en France se veut aujourd'hui le pilote, l'animateur des FP nationales, le dcideur des finances locales et aujourd'hui tente de matriser la SECU. On a d'autres modles tatiques au plan financier. Le RU connait un seul budget national qui englobe les dpenses de l'tat et celles de la SECU britannique. Le Japon connait aussi ce budget l. Les EU ne connaissent qu'un seul budget fdral dans lequel on trouvera les principales dpenses sociales. Cette tatisation ne doit elle pas conduire en France n'avoir terme qu'un seul budget national avec une seule loi de finance qui concernerait l'tat et la SECU ?

Chapitre 1 : Une dimension juridique affirme

Section 1 : Les sources du droit des finances publiques

Ces sources du droit des finances publiques telles que nous les connaissons naissent avec la Rvolution Franaise. Et en particulier la DDHC. Ces sources vont se dvelopper et elles vont tre de plus en plus constitutionnelles et l'exemple parfait est la constitution de 1958. l'originalit est qu'il y a peu de sources juridiques s'agissant des finances publiques et en ce domaine trs longtemps ce fut la loi l'acteur premier, la 1re source des finances publiques et non pas la constitution. Avec la 5me Rpublique on voit apparatre les lois organiques en plus des lois ordinaires. Le droit de la comptabilit publique en France est plutt organis sur des fondements rglementaires. Cela chappe pour l'essentiel la loi. Ce sont des sources nationales. Les sources supranationales sont pratiquement inexistantes mais il y a tout mme le droit de l'union europenne et puis mais la marge le droit produit par le conseil de l'Europe. Cette 8

organisation produit des traits qui touchent aux finances publiques comme la Charte europenne de l'conomie locale de 1985. Nous ne sommes pas sur le terrain du droit fiscal. 1 : Une prdominance constitutionnelle nouvelle A. les fondements juridiques historiques des finances publiques Si l'on doit rsumer ces fondements historiques on peut indiquer qu'il y a une sorte de hirarchie des normes qui existe depuis qu'existe le CC. On va donc se positionner sur des fondements juridiques d'avant les annes 2000. Il y a des fondements qui relvent du bloc de constitutionnalit CC, 1971, Libert d'Association. Dans le bloc de constitutionnalit nous avons la DDCH de 1789, articles 14 et 15 de la DDHC plus prcisment. Nous avons aussi les articles constitutionnels de la constitution de 1958 tels que l'article 34 (comptence lgislative en matire fiscale), l'article 47 ( les lois de finances), l'article 40 (le pouvoir d'amendement parlementaire). Le prambule de 1946 n'est pas dimension financire. La 2me strate est la LOI en France qui relve de deux dimensions : la loi organique qui fut dans un premier temps une ordonnance du 2 janvier 1959 ce que l'on avait appel l'poque la constitution financire de la France. Cette loi organique a t longtemps considre comme inattaquable, mais en ralit on l'a remplac par la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances. Dans les lois organiques vont apparatre les finances sociales. En 1996, on va voir apparatre les finances sociales avec la loi de financement de la scurit sociale intgre l'article 34 de la constitution. Cette rvision constitutionnelle dbouche sur une loi organique du 28 juillet 1996. Pour le conseil constitutionnel ces lois organiques font parties de l'espace constitutionnel. C'est exceptionnel c'est le seul domaine ou l'on a une sorte d'extension du bloc de constitutionnalit. A ct des lois organiques nous avons des lois ordinaires, ces lois sont peu nombreuses, il y a parfois des lois de finances comme celle de 1963 qui organise la responsabilit des gestionnaires (comptables publics), ou encore une loi de 1967 sur la cour des comptes et une loi de 2001 relative aux chambres rgionales des comptes (CRC). Si l'on a pas la constitution il reste deux autres dimensions : la dimension rglementaire qui est assez limite mais il y a un texte fondamental : le dcret du 29 dcembre 1962 qui porte rglement gnral sur la comptabilit publique. C'est ce dcret qui organise tout ce qui concerne les personnes publiques dans leur rgle de comptabilit. Ce dcret remplace un dcret datant de 1862 ! 9

Ce rglement veut dire que toutes les personnes publiques obissent aux mmes principes comptables. La place croissante du contentieux financier : se pose la question de savoir si la jurisprudence est une source du droit ? Le juge financier est de trois niveaux : le juge administratif, le juge financier en tant que tel qui relve du contrle du CE, et les CRC, la Cour des Comptes, et enfin la cour de discipline budgtaire et financire (CDBF). En cassation de la Cour des Comptes c'est le CE. L'instance qui intresse les finances de l'Union c'est la Cour de Justice de l'Union Europenne. Le juge financier est il crateur de la norme ? A priori non, mais propos du CE il faut tre plus nuanc en effet, il dcouvre la norme. Il y a des actes crateurs indirects. Si l'on va un peu plus dans le dtail, on peut mettre l'accent sur la DDHC de 1789 qui est au cur du systme financier. On y affirme le principe d'galit, qui conduit un principe d'galit devant les charges publiques. C'est le cur mme de la dclaration. Pour le Conseil constitutionnel il ne peut y avoir de discrimination que si l'ingalit est fonde sur des critres objectifs et rationnels. Il y a deux articles fondamentaux : article 14 et article 15 de la dclaration. Ce sont deux articles qui donnent des droits la socit et aux citoyens s'agissant du recouvrement des impts et de leur emplois. L'article 14 concerne le consentement l'impt direct ou par ses reprsentants. Cet article autorise le droit de suivi c'est dire suivre l'emploi des deniers publics les reprsentants pouvant aussi en dterminer directement la cotation. L'article 15 est invers et parle de la socit la place des citoyens, il fonde le droit collectif de demander des comptes aux agents publics. Au del de es deux articles majeurs l'intressant est l'apparition du consentement l'impt. Cela vient en contrepoids de ce que les monarques avaient arrachs. Ce consentement l'impt relve de la mme philosophie que la GB. Les contribuables doivent payer l'impt. L'impt vot par les reprsentants doit tre considr comme ncessaire mais aussi lgitime ce qui implique que le consentement des reprsentants de la nation est la condition mme de la lgalit de l'impt cet lment consacre l'autorit de la loi de finance qui est une loi annuelle fonde sur l'anne civile. La loi de finance est vote par le parlement et l'article 1er de la loi de finance autorise chaque anne la collecte de l'impt. Cette autorisation de la collecte de l'impt est valable que pour un an. Certains universitaires comme Jean Claude Martinez sont alls plus loin 10

dans la lecture car la DDCH comprend deux autres lments intressants : elle prcise l'objet de l'impt. Dans la DDHC on nous dit que l'impt est valable pour les dpenses d'administration et de sret. Mais cela dfinie ce que doit tre le budget de l'tat. Dans la DDCH on consacre aussi un droit de rsistance l'oppression et pour JC Martinez il y a un droit de rsistance l'oppression fiscale. Il faut aller contre l'impt confiscatoire. Le juge constitutionnel n'a pas consacr directement ce principe. Il n'empche que la cration du bouclier fiscal en 2006 (Chirac+ De Villepin) prend place dans cette logique. La limite de 60 % de ses revenus est une forme de rsistance l'oppression fiscale. En 2007, Sarkozy a abaiss le seuil 50%. Le conseil constitutionnel a deux reprises consacr le bouclier fiscal. Le systme fiscal ne peut pas tre confiscatoire au regard de la proprit. Il a donn un fondement juridique au bouclier fiscal. La loi organique du 1er Aout 2001 est la nouvelle constitution financire de la France. Elle a remplac progressivement l'ordonnance de 1959 et cette loi organique s'est applique pour la 1re fois au travers de la loi de finance pour 2006. On a peu de recul sur l'efficacit de cette rforme. L'intrt de la rforme est que c'est une rforme consensuelle. Ce texte a t vot de manire enthousiaste par la gauche et la droite. Laurent Fabius ministre du budget est l'origine de ce texte qui est une proposition de loi. On a contourn le CE. C'est le dput Didier Migod qui a dpos la proposition de loi. C'est la 36me tentative de rforme. La rforme rorganise les finances de l'tat et cela sous deux angles prcis : rorganisation de la forme et du contenu des lois de finances, introduction pour les finances de l'tat une culture gestionnaire inspire du monde de l'entreprise avec les concepts de performance, d'objectifs, de rsultat c'est ce que l'on appelle l'valuation. Cette loi organique est fondamentale elle restructure le contenu. Il faut mettre deux choses en avant : pour la premire fois l'tat fixe un plafonds d'emplois. Un ministre ne peut pas employer plus que ce que le lui autorise. Toutes les administrations centrales ont des plafonds d'emploi et ca c'est trs nouveau. Sur la seconde partie de la loi de finance on a tout chang. Elle est structure en missions qui elles mmes regroupent des programmes et les programmes donnent lieu des actions. C'est une organisation fonde sur les politiques publiques, les missions se voient rpartir des crdits qu'elles rpartissent entre les programmes. La place du juge administratif : il a quand mme une place importante et un peu nouvelle en matire de finances publiques. Il y a trois lments : l'application des dcisions de justice dans le temps. Le juge peut 11

prendre une dcision d'annulation qui aura ou non un effet rtroactif. C'est intressant car l'on peut priver un acte de tous ses effets qui ont exist, donc ceux qui ont eu des droits peuvent se retourner contre l'tat. Donc le JA a dcid de moduler dans le temps ses dcisions. Maintenant dans certains arrt le CE module dans le temps en raison des finances publiques. L'annulation ne peut valoir qu' partir de la date de l'annulation par exemple. CE, 11 mai 2004, Association AC dans cet arrt du CE il y a un motif financier. La non rtroactivit de la dcision a t fonde sur l'incidence ngative pour les finances publiques de la dcision si elle avait t rtroactive. Le JA est le juge essentiel pour les finances locales car les budgets locaux sont des actes administratifs soumis au contrle de lgalit. Le prfet peut tout moment attaquer une dlibration des CT. L'apparition avec la rvision constitutionnelle de 2008 de la question prioritaire de constitutionnalit (QPC) Article 61-1 de la constitution. Elle permet un justiciable de contester la loi au regard de la constitution dans un domaine prcis sur le terrain des droits et liberts garantis par la constitution. C'est une facult ouverte aux justiciables c'est l'occasion d'un litige que l'on soulve l'illgalit. Cette loi ne doit pas avoir dj donn lieu une contestation devant le conseil constitutionnel. La libre administration des CL (article 34 et 72 de la constitution) est bien dans le champ de l'article 61-2. on se pose alors la question de la place des lois organiques. Deux arrt du CE sur les principes financiers : il a considr a deux reprises que le principe d'annulation budgtaire et le principe de spcialit budgtaire ne font pas partis des droits et liberts garantis par l'article 61-1 de la constitution. B. Les volutions constitutionnelles Ces volutions conduisent sous la 5me rpublique d'une part largir le champ d'application de la loi en matire financire et en mme temps elles ont permis de faire apparatre dans la constitution les trois niveaux d'administration financire, l'tat, les finances locales et la SECU. Cette volution de la 5me rpublique est marque par trois temps fort : La premire priode est en 1996 qui est une 1re rvision constitutionnelle qui largit la comptence parlementaire la scurit sociale. On voit apparatre une nouvelle loi qui est la loi de financement de la scurit sociale. C'est une tendance librale, centriste qui parvient faire passer cette rforme avec Michel d'Orlano, Edgar Faure... La deuxime grande rvision constitutionnelle on la doit l'ancien PM Jean Pierre Raffarin en 2003 qui concerne les CT en France. On introduit dans la constitution l'article 72-2 qui consacre l'autonomie financire des collectivits territoriales. C'est une rvision essentielle.

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La troisime rvision est celle de Juillet 2008, qui est une rvision trs large mais qui nous intresse car elle touche la gestion des finances publiques de faon beaucoup plus globale. Cette rvision apporte l'article 34 un nouveau type de loi et on voit apparatre en 2008 les lois de programmation des finances publiques qui introduisent une pluriannualit et renforce le rle de la Cour des comptes qui se voit attribuer une fonction gnrale de surveillant des FP. La certification des comptes apparat dsormais comme un principe gnral de la constitution article 37-2. L'tat obit aujourd'hui cette exigence de certification, la scurit sociale aussi. Les comptes des CT en revanche ne le sont pas. Les hpitaux aussi depuis 2009 ont une obligation de certifier leurs comptes, l'universit aussi. Les finances locales se retrouvent aujourd'hui tre renforces bien plus que les finances de l'tat. Le conseil constitutionnel a rendu des dcisions majeures rcemment. Sur les finances locales ce qui est clairement consacr c'est la libre administration des CT que l'on retrouve l'article 34 et 72. sur le terrain la collectivit a une libert au sens de la QPC de 2008. le conseil constitutionnel a clairement indiqu qu'il n'existe pas en France de pouvoir fiscal local. Les CT ne peuvent pas crer l'impt c'est la loi qui a le monopole sauf collectivits article 74 de la constitution. Il n'existe pas non plus de principe d'autonomie fiscale il n'existe qu'une autonomie financire. Les CT sont le 1er poste de dpense pour l'tat. L'apport de la rvision de 2008 sur la procdure lgislative il y a l quelque chose d'original la rvision constitutionnelle l'a fortement remanie mais elle ne touche pas les textes financiers (article 49-3). On maintient la question de confiance pour les textes financiers et le texte dbattu en sance d'abord l'AN puis au Snat c'est le texte gouvernemental c'est dire le projet de loi de finance. Le gouvernement maitrise compltement le processus lgislatif. La formule de la QPC a t beaucoup utilise en matire fiscale et finalement elle est trs peu utilise sur le terrain des finances publiques o l'on s'aperoit ou il n'y a pas de liberts des principes financiers dans la constitution. Aucune des 24 rvisions n'tait centre sur les questions financires. La consquence de cette absence de prise de conscience constitutionnelle la consquence est qu'il n'y a pas de bloc financier consacr la constitution. D'autres tat n'ont pas du tout la mme approche du droit constitutionnel que nous : 13

La loi fondamentale allemande de 1949 comprend un Titre X consacr aux finances. Il pose le principe d'un quilibre budgtaire avec des drogations. Il y a un vrai bloc financier dans la constitution allemande. La constitution Espagnole de 1978 a une recette conomie et finances qui s'inspire du modle allemand. Le japon la constitution Japonaise de 1946 a un chapitre 7 qui porte sur les finances. En sens inverse des tats sont calqus sur le modle franais comme l'Italie qui n'a aucune disposition financire dans son budget. En GB il n'y a pas de constitution mais il y a des lois financires qui remontent pour la plupart au 18me. La constitution amricaine n'a pas elle n'ont plus de volet spcifiquement financire. 2 : L'encadrement communautaire On ne va pas parler du budget de l'Union Europenne ici, on le met de ct, ainsi que le soutien aux finances publiques nationales qui n'est pas de l'encadrement. On met l'accent sur les consquences du trait de Maastricht de 1992. Ce systme accompagne la cration de l'Euro avec une ide simple : l'abandon des monnaies nationales impose une discipline au sein de la communaut. C'est presque une sorte de contrat. Le premier lment apparu l'poque dans les traits tait l'article 104 du trait TUE qui nonait que les tats doivent viter les dficits excessifs. Cette disposition n'tait pas une sorte de contrainte c'est un conseil mthodologique il n'y a pas d'interdit. La communaut l'poque a introduit des rgles prcises de surveillance des tats et c'est l'mergence a partir de 1997 le pacte de stabilit et de croissance. A partir de 1997, ce sont des rglements qui s'imposent totalement, et a t organise une procdure la fois de surveillance et de sanction contre les tats. La France et l'Allemagne auraient du tre sanctionns en 2003 et ne l'ont pas t cause de la pression qu'ils ont exercs sur les autres. L'ide de base du dispositif est que les tats de base de la communaut devaient avoir des finances publiques saines et l'objectif pour tous tait d'atteindre au moins l'quilibre budgtaire des finances publiques nationales. On retrouve l'article 104 TUE l'Article 126 TFUE. Il n'y a donc pas de diffrence fondamentale dans les textes. Il y a donc une surveillance constante l'gard des tats membres qui impose aux tats de prsenter chaque anne de prsenter la commission europenne et au conseil des ministres leur finances publiques. On impose aux ministres des finances une prsentation triennale c'est dire une prsentation sur trois ans. 14

La crise financire a conduit ce que l'on impose aux tats une telle prsentation des finances publiques avant le vote de la loi de finance par le parlement. On trouve que c'est une atteinte la souverainet parlementaire. Qu'entend t-on par procdure de dficit excessif ? Les textes de 1997 ont impos une double lecture financire : ce sont deux ratio qui lorsqu'on les franchis dclenchent la procdure de surveillance : il s'agit d'un plafond, un ratio de dficit de 3% du PIB la dette publique ne doit pas dpasser 60 % du PIB. Le dclenchement de la procdure de surveillance relve de la commission europenne qui est le gardien des FP. Lorsque la procdure est engage contre un tat cause du franchissement de seuil, la premire dmarche est d'introduire une discipline, une rigueur dans les finances de l'tat. Si l'tat continu de violer les rgles alors aux termes de la procdure l'tat peut tre victime d'une sanction pcuniaire qui ne peut pas dpasser 0,5% du PIB de l'tat. La perversit de l'Union consiste dire que l'amende ne va pas dans le budget de l'Union. La sanction est prise par les tats en conseil des ministres la majorit et la sanction pcuniaire est rpartie entre les bons lves, ceux qui respectent les rgles du trait. Ce systme n'a pas fonctionn cause de la crise de 2003 concernant la France et l'Allemagne et ne fonctionne toujours pas. Les tats ont vot une drogation pour ne pas condamner les deux pays. La commission a attaqu la dcision du conseil mais bien qu'elle ait gagn, les deux pays sont passs au travers du filet. On a rvis les textes de 1997 avec un accord de 2005 qui consistait distinguer deux types de dficits d'une part le dficit dit conjoncturel qui est li la conjoncture conomique, une crise potentielle auxquelles les tats ne peuvent pas chapper et d'autre part, un autre dficit est le dficit structurel qui est li la politique de l'tat. Avec la crise de 2009, tous les tats ont invoqu le dficit conjoncturel pour viter la procdure drastique de l'UE. En 2010 la commission europenne a ouvert une procdure contre 20 des 25 tats pour dficit excessifs. La crise financire (2008-2009) a amen certains tats a tre dans l'incapacit de faire face leurs dettes et du coup s'est pose la question de la restructuration de la dette (rengociation de sa dette par un tat ce qui supposerait l'abandon de certaines crances) cette piste n'a jamais t retenue. La seconde piste trouve l'gard des tats a consist les aider faire face leurs dettes. Cette voie a t retenue pour l'UE de faon curieuse car elle consiste un partenariat international. C'est une dmarche conjointe entre l'Union et le Fond Montaire International. Les tats membres de l'UE font l'objet de deux dispositifs d'une part une procdure pour dficit excessif qui dbouche sur une politique drastique de 15

maitrise des finances publiques et dans un second temps le soutien financier l'tat qui peut prendre deux formes : la garantie d'emprunt (Ex : la Grce) et le soutien financier direct c'est dire le versement d'argent l'tat (fond europen de stabilit financire cre en Juin 2010 pour 3 ans). Le premier tat bnficiaire de ce fond europen est l'Irlande. En ralit ce fond est une socit de droit priv cre au Luxembourg. Si l'on veut tre aid par l'Union Europenne, pour la Grce par exemple, en 2009-2010, le budget Grec est amen avoir deux tendances invitables : augmentation des recettes, diminution des dpenses. Le budget Grec en 2009 tait de 50, 5 milliards d', en 2010 le total des recettes est de 58,3 milliards d' (= augmentation des impts). Le total des dpenses en 2009 est de 81,3 milliards d'. les dpenses en 2010 sont de 77 milliards d' donc une baisse de 5%. ce qui conduit une baisse du salaire des fonctionnaire et leur gel, au licenciement d'agent public, on taille dans les dpenses de redistribution. In fine le plan Irlandais ressemble beaucoup a. Pour terminer sur cet encadrement europen, tout ce qui a t mis en place, sont des aides fondes sur des dispositifs drogatoires par exception aux principes europens. Ce qui a t convenu en dcembre 2010 c'est de modifier le trait sur l'article 136 du TFUE et d'introduire un texte qui permette la mise en place d'un outil permanent de soutien aux tats. Niveau financier des 4 fonds d'aide : 1000 milliards d'. 3 : Les principes financiers Ce sont des principes juridiques et ils traduisent tous une sorte d'exigence dmocratique croissante en matire de contrle de l'emploi des deniers publics par les excutifs. Nous passons finalement d'une gestion de l'ancien rgime, du secret, l'exigence de transparence financire. Cela est vrai pour la commune comme pour l'tat. Le 19me sicle, voit merger quatre principes budgtaires qui servent le parlement : principe principe principe principe d'unit budgtaire d'universalit de spcialit d'annualit

Ces principes ont marqu toutes nos FP depuis le 19me sicle et ils existent toujours. Le 21me sicle voit s'imposer un autre principe : celui de la sincrit. La question qui se pose est : y a t-il un principe d'quilibre budgtaire ? Non il n'y a pas de principe mais cela peut tre un objectif. Ne doit-on pas introduire dans notre constitution un principe d'quilibre budgtaire (sans emprunter) ? La droite voudrait imposer cela mais soulve un dbat car la droite voterait pour 2012 une rigueur qu'elle n'a pas connu pendant son mandat. Cela changerait tout en terme de politique budgtaire. 16

La rvision constitutionnelle de 2008 qui a cr notamment les lois de programmation des finances publiques a cependant mentionne l'article 34 que ces lois de programmation des FP s'inscrivent dans l'objectif d'quilibre des comptes des administrations publiques. La constitution allemande (loi fondamentale de 1949) connait une rgle diffrente c'est l'article 115 de la loi fondamentale qui est consacr au recours l'emprunt. Il impose une autorisation lgislation pour pouvoir emprunter pour l'tat fdral mais la grande originalit de la constitution allemande est de dire que l'emprunt doit servir exclusivement qu' des dpenses d'investissement. La loi fondamentale connait aussi un systme drogatoire. On peut aussi emprunter pour une priode exceptionnelle mais cette priode est clairement identifie constitutionnellement : on ne peut emprunter que pour faire face une perturbation de l'quilibre conomique conomique global. La logique normale est l'quilibre alors que l'emprunt est l'exception. Ce modle allemand est assez similaire pour nous s'agissant des finances locales franaises qui obissent cette logique l, c'est dire que les CL ne peuvent priori emprunter que pour des dpenses d'investissement. Les cinq principes se retrouvent tous les niveaux des finances publiques mais c'est le sens qui peut tre diffrent. Les finances de l'UE connaissent les mmes principes mais ces cinq principes il faut rajouter trois autres dimensions : le principe de transparence le principe de bonne gestion financire le principe d'excution du budget avec la thorie des 3E : le principe d'conomie, d'efficience et d'efficacit. La CJUE est le juge de l'UE et est le garde fou de ces principes. L'UE obit une logique qui nous est totalement trangre, le budget de l'UE ne connait pas l'emprunt. L'UE a mme des soldes excdentaires en fin d'exercice. L'UE a un budget d'environ 130 millions d'. L'ONU a un budget de 11 milliards de $ ! A. Le principe d'annualit budgtaire C'est le principe de base, traditionnel, coutumier. Il trouve son origine dans la DDHC. Nous sommes sur l'ide qu'un budget doit tre adopt tous les ans. On est sur un principe dmocratique qui est le consentement renouvel dans le temps. Cela traduit trs clairement le contrle parlementaire. Ce sont nos reprsentants qui chaque anne votent le budget de l'anne qui suit. La pratique varie selon les tats. La tradition franaise (europenne continentale) est que le budget est claqu sur l'anne civile donc il commence fonctionner au 1er janvier jusqu'au 31 dcembre. C'est la tradition europenne et d'une majorit d'tat dans le monde. C'est la 1re constitution franaise de 1791 qui l'avait institu 17

et c'est devenu une coutume. C'est la loi organique du 1er aout 2001 qui l'nonce aujourd'hui. Le fondement n'est pas constitutionnel mais organique. La France a tent d'chapper ce systme de l'annualit budgtaire. La 3me rpublique a tent d'chapper ce modle pour se calquer sur le modle anglo-saxon entre 1929 et 1933, et a vot un budget qui dmarrait le 1er Avril. Mais on est revenu l'anne civile. L'ide de la dmarche est que c'est mieux adapt au cycle conomique. Le 1er janvier est trs artificiel par rapport la ralit conomique. D'autres tats sont calqus sur d'autres annualit, ils font dmarrer l'anne fiscale le 1er avril et ici trs clairement la GB relve de cette logique. Par exemple le Japon qui a choisi le 1er avril, le 1er juillet pour l'Australie et la Sude, et les tats Unis ont choisi le 1er octobre. Donc les budgets sont difficilement comparables. Le problme s'est pos de savoir si le principe de l'annualit tait constitutionnel ? CE, 25 juin 2010, Rgion Lorraine a indiqu que le principe d'annualit ne relevait pas des droits et liberts garantis par la constitution. Si l'on rentre dans le dtail concernant la France les choses sont assez claires au niveau national et moins au niveau local. Au niveau national, tant pour l'tat que pour la scurit sociale, le vote du budget a lieu avant le 31 dcembre de l'anne d'exercice c'est dire pour 2011 avant le 31 dcembre 2010. Pour les budgets locaux ce n'est pas vrai, les CL peuvent voter leur budget avant le 31 mars de l'anne d'excution ce qui change tout ! Pour l'anne 2011, les CT doivent voter leur budget avant le 31 mars 2011. Pourquoi les lus locaux ont ils cette marge dans le temps ? Car la CL pour voter son budget primitif a besoin d'un ensemble d'informations financires fiscales, statistiques qui lui sont fournies par l'tat. La loi de finance doit tre vote et promulgue avant de se prononcer sur le budget des CL donc on se laisse du temps ! Pour terminer sur cette annualit, les finances de l'tat, les finances locales, connaissent un systme de pluriannualit au travers d'un systme, d'une mcanique qui consiste distinguer pour l'tat les autorisations d'engagement (on se projette dans le temps pour autoriser une dpense) des crdits de paiement (ce que l'on met au budget sur l'anne, ce que l'on va sortir de la caisse). S'agissant des FL une certaine rigueur de fonctionnement fait que l'on a gard la logique traditionnelle : il existe des autorisations de programme qui ne concernent que des investissements donc c'est la dimension pluriannuelle et les crdits de paiements qui concernent la dimension annuelle. Les finances sociales ne sont pas bties sur ce principes mais la loi de financement de la scurit sociale qui est aujourd'hui construite en quatre parties obit une logique pluriannuelle alors que ce n'est pas vrai pour l'tat 18

et les FL. Il y a une volont systmatique de vouloir amnager l'annualit budgtaire et il y a toujours une volont de dpassement du principe d'annualit. Cet amnagement du principe d'annualit apparat sur deux points : l'ide de la continuit des exercices qui s'applique tous les organes publics sauf l'tat. Il y a une lecture budgtaire en continue et les rsultats d'un exercice (ex : 2011) doivent tre intgrs dans le budget suivant. Sur ce premier aspect seul l'tat droge cela. Par exemple la ville de Lyon pour son exercice 2011, nous auront le bilan complet la mi 2012, c'est dire la clture de l'exercice. La technique dite des reports de crdits s'applique tous, mme l'tat. Elle consiste dire que les crdits inutiliss la fin d'un exercice ne sont pas ncessairement annuls, alors qu'il devraient l'tre, et ils peuvent tre reports sur l'exercice suivant. Volont de dpassement du principe d'annualit qui tient plusieurs raisons : l'annualit ne cadre pas avec les besoins modernes, tout d'abord en matire d'investissement il est logique de dpasser l'annualit, ensuite, les oprations sont de plus en plus complexes monter. On parle de plus en plus en politique publique et cela pose le problme de leur valuation. Peut on valuer une politique en un an ? D'un point de vue financier c'est non. Cela suppose donc la pluriannualit. Le dpassement peut tre adopt de trois faons : avoir un budget pluriannuel, on le voterait une fois. Les crdits pluriannuels (formule la plus pratique) on la retrouve en France avec les autorisation d'engagement pour l'tat. Le budget annuel dans un cadre pluriannuel. Cette orientation nous est impose par l'encadrement europen. Cette ide de cadre pluriannuel existait aussi au travers de lois dites de programmation et ces lois de programmes ont les trouvait traditionnellement en matire militaire et puis cela s'est diversifi et aujourd'hui il y a des lois de programmation en matire environnementale (Grenelle). Les finances de l'tat connaissent aussi une telle dmarche au travers de la notion mme de programme qui est dfinie l'article 7 de ce que l'on appelle la LOLF de 2001. le programme implique une projection pluriannuelle. Apport de la dernire rvision constitutionnelle de juillet 2008 qui a cre ce que l'on appelle les lois de programmation des finances publiques, qui pour l'heure sont de simples lois ordinaires et dont le problme est la question de leur autorit juridique sur les lois de finances.

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Ces lois de programmation sont sur une base pluriannuelle et nous sommes sur une 2me loi de programmation qui s'impose tous, la 1re loi de programmation est une loi du 9 fvrier 2009 qui portait sur une priode 20092012. LA deuxime loi de programmation est une loi du 28 dcembre 2010 qui porte sur une priode 2011-2014. Au regard des calendriers, c'est curieux car les deux lois se chevauchent. Mais les prvisions sont lisses et glisses dans le temps. Le systme europen ne prvoit des prvisions que sur trois ans. a) annualit pour l'tat Pour l'tat les crdits sont ouverts par la loi de finance initiale pour l'anne et ils sont ouverts par un dcret au 1er janvier. Concernant le problme de correction dans le temps, la loi de finance initiale peut tre corrige en cours d'exercice par les lois de finances rectificatives. 1er aspect de la loi de finance rectificative : un procd normal d'adaptation de la dpense et la recette. Cette loi rectificative est utile en cas de changement de gouvernement, ex : 1997, 2002. 2me aspect : la loi de finance rectificative de fin d'anne adopte en dcembre pratiquement paralllement la loi de finance pour l'anne suivante. Cette loi de finance a deux vocations : les ajustements budgtaires et l'apparition de nombreuses mesures de nature fiscale. Fin dcembre au moment du vote le parlement autorise les annulations de crdits qui n'ont pas t consomms. Au lieu d'annuler les crdits en cours d'anne ils les glent. Pour tout ministre tenu de geler les crdits le but est de grer le ministre sans dbloquer les crdits. En matire d'excution du budget : un dernier texte apparat c'est ce que l'on appelle la loi de rglement qui apparat, qui est vote au cours de l'anne qui suit l'anne d'excution. La loi de rglement clture les comptes, clture l'exercice et c'est la on l'on a le solde final. Dans les textes on trouve le nom de loi de rglement mais en pratique on appelle cela la loi de rglement des comptes et rapport de gestion. En matire de gestion courante, ce dpassement conduit penser que l'excution d'un budget pour l'tat ne s'arrte pas au 31 dcembre mais qu'en ralit l'excution se prolonge sur le dbut de l'anne suivante c'est ce que l'on appelle une priode complmentaire qui pour l'tat est de 20 jours. b) la scurit sociale 20

Pour la scurit sociale c'est plus simple. La loi de financement de la scurit sociale (LFSS) est introduite en 1996 elle respecte le principe de l'annualit puisqu'il y a une loi par an. Ceci tant cette loi de financement de la SECU peut aussi faire l'objet de loi de financement rectificative qui peuvent intervenir en cours d'anne au cours de l'anne d'excution. En ralit la structure, l'organisation de ces lois actuelles, vite le recours pour les lois de finances rectificatives. Les LFSS sont organises en quatre parties, elles ont une dimension pluriannuelle : 1re partie : relative l'exercice prcdent, clture 2me partie : relative l'exercice en cours 3me et 4me partie : recettes et dpenses pour l'anne venir B. l'unit budgtaire a) gnralit Le budget doit se prsenter sous la forme d'un seul document, c'est l'ide d'offrir la capacit de tout lire et tout voir. Principe dmocratique li la transparence. Cette ide a toujours pose problme : que met on dans un budget ? Pour la France il y a une question : au niveau national, d'avoir d'un ct l'tat avec son budget et de l'autre la Scurit sociale de l'autre. Il y a deux espaces financiers nationaux diffrents. Le budget britannique est un budget unique au niveau national qui fdre les deux dimensions. A ct de cela, la complexit des budgets, de la gestion publique a conduit depuis longtemps distinguer un budget gnral et d'autre part, des budgets annexes que l'on ne peut pas fondre dans le budget gnral. Cela conduit invitablement une interrogation trs classique c'est celle qui concerne la sincrit du primtre budgtaire. Se pose alors la question de la continuit dans le temps de la dfinition du primtre budgtaire. Historiquement aussi il a toujours une pratique qui est le risque de la dbudgtisation qui consiste tout simplement sortir du budget certaines oprations. Le budget gnral va perdre certaines dpenses. Tous les gouvernements l'ont fait. Le 1er exemple de dbudgtisation est le financement des autoroutes. Il y a toujours un type d'opration qui ne figure pas au budget c'est ce que l'on appelle les oprations de trsorerie ce sont les besoins financiers courants de l'organisme public. Pour l'tat la loi de finance se contente d'une autorisation donne au gouvernement pour ces oprations de trsorerie c'est dire comment alimenter les caisses de l'tat. Les personnes publiques ont pris l'habitude de raliser des oprations de dmembrement budgtaire c'est dire des oprations juridiques consistant 21

confier des organismes autonomes la gestion de certaines politiques publiques. Pour l'tat on distingue l'tat lui mme des oprateurs d'tat qui sont des entits publiques ou prives qui se sont vu confier une mission. Ex : les universits sont opratrices de l'tat. Aujourd'hui on l'a environ 600 oprateurs de l'tat. Pour l'Europe ces dmembrements ne changent rien sur le plan financier, on additionne tout pour avoir le compte des administrations. b) l'tat Concernant l'tat, l'organisation budgtaire est sous trois formes il y a un budget gnral mais il y a aussi deux autres formes comptables budgtaires : les budgets annexes et les comptes spciaux. Les budgets annexes pour l'tat : en 2011 la statistique est assez simple il n'en reste plus que deux. Il y en a un sur les publications administratives, et un sur les contrles ariens. Les compagnies ariennes paient des redevances lies au contrle arien. Cela permet d'avoir une recette et de l'affecter un budget spcifique. On transfert l'UE, eurocontrle, l'intgralit de la charge du budget du contrle arien. Mais cela suscite des grves car Bruxelles veut privatiser. Le budget annexe est l'affectation de recettes certains services de l'tat qui n'ont pas de personnalit juridique distincte de l'tat. A ct des budgets annexes l'tat connait les comptes spciaux. Il s'agit d'criture comptable permettant de rapprocher certaines recettes de certaines dpenses afin d'en suivre le droulement et donc de pouvoir clairement identifier l'usage de ces recettes. Ces comptes spciaux relvent de politiques trs diffrentes. La rforme de 2001 applicable pour la 1re fois en 2006 a modifi l'organisation des comptes spciaux et aujourd'hui encore on en distingue plusieurs types : les comptes d'affectations spciales : c'est la catgorie gnrique de droit commun. C'est la plus globale. Elle concerne les oprations budgtaires finances par des recettes particulires qui ont un lien direct avec l'opration. Ex : la gestion du patrimoine immobilier de l'tat. Les comptes de concours financiers : ils permettent de retracer les prts et avances consenties par l'tat. On peut prter aux tats trangers. Ex : les tats qui relvent de la zone franc. Les comptes de commerce : ce sont des oprations caractre industriel ou commercial effectues titre accessoire par des services de l'tat. Les comptes d'opration montaire : il s'agit d'une forme comptable on retrace les recettes et les dpenses qui sont caractre montaire ex : les pertes de change, les oprations avec le FMI.

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c) les finances locales Logique budgtaire totalement diffrente car si il y a un budget gnral global il y a aussi des budgets annexes qui pour l'essentiel correspondent des services publics individualiss ce sont des services publics qui ne sont plus pays sur le budget gnral (contribuables) mais qui sont pays par le budget annexe (usagers). Il y a deux types de budgets annexes : les budgets annexes obligatoires les budgets annexes facultatifs Les budgets annexes obligatoires correspondent pour l'essentiel aux SPIC. Ces SPIC doivent tre obligatoirement autonomes budgtairement quelque soit leur mode de gestion. Ces services industriels et commerciaux obissent aux rgles de la comptabilit commerciale et aussi un principe financier essentiel savoir que le service est financ par les usagers et non pas par les contribuables. C'est seulement la redevance qui va quilibrer le budget. Le budget gnral ne peut pas financer le budget annexe. Cela explique les normes diffrences tarifaires. Les budgets annexes facultatifs qui ne peuvent tre cres que si la loi l'autorise mais qui existe mme sans loi, sans texte depuis de nombreuses annes. Concernant les SPA, il 'y a pas d'obligation d'quilibre. Sur ce terrain du SPA cela conduit y mettre les services publics administratifs de base, les SP culturels, les SP mdico sociaux, scolaires . On se donne une facilit de gestion en crant un budget annexe pour les SPA. d) les finances sociales Il n'y a pas de budget en ralit de la Scurit sociale, cela n'existe pas. Il n'y a pas d'unit budgtaire car il n'y a pas de plafond de dpense il n'y a que des objectifs de dpense. La scurit sociale organiquement cela n'existe pas, il n'y a pas de personnalit juridique. En ralit ce sont des caisses nationales. Il y en a quatre. Les oprations de trsoreries sont des oprations hors budget et concernant l'tat elles sont assures, gres par la direction du trsor et cette gestion consiste tre la gestion de l'emprunt. Il y a une agence qui est l'institution qui lve l'argent pour l'tat (Agence France Trsor) qui assure cette politique pour l'tat. Pour l'tat, au budget, il y a la charge de la dette c'est dire les intrts verss, il n'y a pas le remboursement du capital qui est hors budget. L'aide de l'tat est dtenue prs de 70 % par les prteurs trangers. 23

Concernant les CL il n'y a pas d'organismes pour le moment qui a la comptence de l'emprunt. Chaque CL se dbrouille. L'originalit ici c'est que ces oprations d'emprunts et de remboursement ne peuvent tre ralises que pour des oprations d'investissement. Si on avait cette mme exigence pour l'tat se serait trs dur pour lui de tenir. Mais nous ne le voyons pas emprunter car c'est hors budget. Concernant la trsorerie de la Scurit sociale, elle est assure par un organisme l'Agence centrale des organismes de scurit sociale (ACOSS), elle a en charge la politique de trsorerie et elle emprunte elle aussi sur les marchs financiers. L'ACOSS redistribue ensuite aux grandes caisses nationales l'argent dont elles ont besoin. C. l'universalit budgtaire On a ici un principe complmentaire du principe d'unit. Toutes les recettes et toutes les dpenses sont dans le budget et les recettes ne sont pas affectes, recettes et dpenses ne se compensent pas. Le principe d'universalit budgtaire connait les mmes drogations que le principe d'unit. Ce qu'il y a d'original c'est la technique dite des fonds de concours. Le fonds de concours est une participation volontaire d'une personne publique ou prive en faveur d'une dpense d'intrt public. Un particulier veut aider telle dpense, investissement La technique des fonds de concours est ouverte au niveau de l'tat et des CL. Gnralement se sont plutt des dpenses d'investissement. Les impositions affectes remplacent depuis 2004 une technique fiscale autrefois trs importante : les taxes parafiscales. Ces impositions sont des impts que l'on affecte une dpense particulire, un service particulier. Ces impositions affectes violent les principes que l'on vient de citer notamment le principe d'universalit. La CSG (contribution sociale gnralise) qui ne rentre pas dans les caisses de l'tat mais qui est un impts affect aux caisses de la scurit sociale. 80 milliards d' par an de ponction sur les salaires des particuliers ! D. le principe de spcialit Ce principe signifie que les recettes collectes qui appartiennent un budget doivent toutes faire l'objet d'une affectation prcise. Plus le budget est spcialis plus le parlement exerce son contrle sur la dpense. Dans le sens inverse moins il est spcialis plus on laisse de libert l'excutif. 24

La mise en uvre de ce principe suppose deux dimensions. La spcialit est l'affectation des crdit : on a de l'argent, que doit on en faire ? Avec le temps, dans l'histoire on est pass d'affectations trs gnrales une affectation des crdits extrmement dtaille, spcialise. On laisse de moins en moins de libert l'excutif au profit du parlement. Cette volution s'est toujours accompagne dans les pays de deux spcialits : la spcialit comptable que l'on va retrouver pour tous les organismes publics et qui consiste prciser l'emploi des crdits et qui suppose de faon trs gnrale une nomenclature (critre de classification) budgtaire. Tous les budgets obissent un modle comptable. Pour l'tat aujourd'hui le niveau de spcialit c'est le programme. Concernant une collectivit locale ce sera le chapitre. Chaque strate administrative sa typologie comptable. La spcialit juridique est une ouverture de crdit de faon suffisamment dtaille, en sachant que l'excutant est li par cette ouverture de crdit. Il ne peut pas jouer avec l'ouverture des crdits. Deux cultures se heurtent ici : la culture comptable qui est celle de la spcialisation outrance, de l'entreprise, et la culture politique qui ne se satisfait pas forcment d'une telle rigidit. La LOLF redonne une dimension dynamique aux budgets. Si l'on s'en tient l'tat, le principe de spcialit apparat dans la seconde partie de la loi de finance et c'est la que le changement a t le plus important. La seconde partie de la loi de finance tait organise jusqu'en 2001 entre les services vots et les mesures nouvelles. L'volution de 2001 2006 est la structuration en missions d'une part et d'autre part en programmes. Chaque entit tant structur le cas chant en actions. On est pass du chapitre la mission pour la spcialit. A l'intrieur du chapitre nous avions la structuration service vot / mesures nouvelles. On avait presque 850 chapitres dans la loi de finance. En ralit les parlementaires ne votaient que les mesures nouvelles. Le parlement n'assurait plus vraiment le contrle global du budget. Le remplacement du chapitre par la mission est une grande nouveaut et ne conduit plus dsormais n'avoir qu'une culture vritablement comptable mais avoir une lecture de politique budgtaire. Chaque mission traduit une politique publique et vaut la fois autorisation d'engagement et crdits de paiement. L'intrt des missions est d'avoir un vote global par mission, on vote sur les politiques. Il y a chaque anne environ 30 missions pour le budget gnral. Il y a une minorit de missions qui sont des missions interministrielles et puis les 2/3 restant sont des missions de nature ministrielle.

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Au del des missions il y a les programmes qui sont la spcialisation relle des crdits. Les programmes sont des crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent d'actions relevant d'un mme ministre. Le programme est raccroch un ministre prcis. Chaque programme est anim par un haut fonctionnaire donc il y a une sorte de personnalisation des deniers de l'tat. Il ne peut pas tre responsable politique car c'est le ministre qui l'est. Il faut au moins 2 programmes par mission au minimum. Ce sont les programmes qui traduisent de faon trs intressante la culture de performance. Chaque programme se voit affecter des objectifs, des rsultats atteints, et chaque programme fait l'objet d'une valuation. Chaque programme un projet par exemple le Projet annuel de performance. C'est avec la loi de rglement que l'on verra les rsultats. Par programme nous aurons le rendu des rapports annules de performance ou l'on indique les rsultats de la politique et de l'action. Si les objectifs n'ont pas t atteints alors il faudra changer la politique. Dsormais il y a un vrai dbat sur le rsultat des politiques budgtaires. S'agissant du budget de l'tat

Depuis 2006, l'tat franais a fonctionn avec une politique de mesure des rsultats atteints extrmement htrogne, instable. On a cess depuis 2006 de changer les indicateurs. Il est difficile de lire ou en tout cas de juger une politique budgtaire sur seulement une anne d'excution. Cette approche de rsultat, de performance conduit terme invitablement la pluriannualit pour mesurer l'efficacit d'une politique budgtaire. Il y a environ 130 programmes pour le budget gnral. Les crdits en question affects par programmes relvent d'une nomenclature qui pour l'tat relve de 7 titres. Le titre 2 est celui sur les dpenses de personnels, le titre 3 est les dpenses de fonctionnement, le titre 5 est sur les dpenses d'investissement le titre qui a le plus gonfl pour l'tat en 2012 est le titre 4 qui est une affectation de crdit consacre au poids de la dette (paiement des intrts). La charge de la dette est en train de devenir le 1er poste de dpense pour l'tat. Depuis la rforme des universit l'tat ne paye plus directement les salaires, l'tat donne des dotations aux universits qui se grent. Un concept ne marche quasiment pas : avec la LOLF est apparue la fongibilit asymtrique des programmes : en ralit on a ici un verrouillage politique pour Bercy cela veut dire que les crdits affects par l'tat peuvent tre utilis pour d'autres destinations que celles prvues avec une limite, on ne peut pas prendre sur les crdits d'investissement pour financer du fonctionnement, mais l'inverse est possible. Cela ne fonctionne que de faon marginale. Y a t-il une obligation de dpense des crdits vots ? Non il n'y a pas d'obligation il s'agit d'une simple mise disposition de crdits. Cette lecture 26

juridique s'oppose aujourd'hui clairement la lecture LOLF qui suppose que les crdits sont engags pour une politique avec des rsultats atteindre. Le systme LOLF incite plutt la consommation. En cours d'exercice il est possible pour le premier ministre de faire deux oprations : les transferts de crdits (on ne change pas la nature de l'opration mais on change le programme) l'annulation de crdits (normalement elle ne peut intervenir que quand le crdit est devenu sans objet mais l'annulation de crdits est aussi possible pour prvenir une dtrioration de l'quilibre budgtaire. C'est donc de la rgulation budgtaire). Cela pose deux questions : a quoi a servit le vote parlementaire ? En priode de crise conomique et donc budgtaire faut il annuler les crdits ? Les annulations de crdits ne peuvent dpasser 1,5% des crdits ouverts (vots) si on veut aller au del il faut revoter (une loi de finance rectificative). Pour contourner l'obstacle les gouvernements ont pris l'habitude de geler des crdits en dbut d'exercice. Le gel des crdits n'est pas une annulation. Si l'on ne dbloque pas les crdits de l'anne c'est la dernire loi de finance rectificative (dcembre) qui consacrera les annulations de crdits correspondants. Tous les budgets publics, surtout les finances de l'tat, comportent des affectations globales de crdits pour des dpenses imprvues qui ne relvent pas d'une orientation politique. L'tat prvoit toujours une ligne dans le budget de l'tat pour les catastrophes naturelles... S'agissant des budgets des collectivits locales :

La spcialit des crdits reste trs traditionnelle, les crdits son rpartis selon une nomenclature comptable traditionnelle c'est dire le chapitre (thmatique) et l'article ( un numro). Pour les grandes collectivit il y a une possibilit de double prsentation : il peut y avoir une prsentation par nature (type de dpense, comment employer l'argent ? Subventions, paiement de salaires ) ou une prsentation par fonction qui traduit la comptence des CL et l on voit une spcialisation des comptences des CL (prdominance scolaire, aide aux entreprises ) Le budget par nature est une obligation, le budget par fonction ne l'est pas. Avant le vote des budgets tous les niveaux (local, tat...) il y a dsormais un dbat d'orientation budgtaire (DOB) qui prcde le vote mme du budget. C'est ce dbat qui traduit les grands choix de politique budgtaire. 27

Le grand temps fort budgtaire est donc en amont. E. le principe de sincrit C'est le dernier n des principes. La sincrit a aujourd'hui plusieurs dimensions : elle a une dimension comptable au sens traditionnel la sincrit des comptes et puis il y a aussi la sincrit budgtaire qui a plusieurs dimensions : la dimension traditionnelle est la dimension du primtre budgtaire, qui doit tre constant. C'est la sincrit du contenu. On ne peut pas cacher des dpenses ou des recettes. Mais il y a le reproche de la dbudgtisation. La dimension du texte qui est la sincrit dans l'laboration du budget, c'est un lment novateur, cette notion de sincrit a un sens diffrent et trouve son origine dans les finances locales. La dcentralisation de 1982/1983 est l'origine d'une laboration d'un principe de sincrit budgtaire pour les FL. Le budget d'une CL est en quilibre rel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votes en quilibre les recettes et les dpenses de la CL ayant t values de faon sincres. Un auteur dfini ce concept, il s'agit de Franois Labie : l'valuation sincre signifie puisque les inscriptions budgtaires ont un caractre prvisionnel que cette prvision doit tre faite sur la base de tous les lments de fait ou de droit connus ou prvisibles au moment de l'laboration du budget. Elle devra aussi faire preuve de vraisemblance par rapport au rsultat de l'exercice prcdent . L'ordonnance de 1959 pour les finances de l'tat ne connait pas ce principe mais elle dit bien que les crdits sont prvisionnels, limitatifs Ce principe n'existe pas juridiquement dans les textes ni dans la JP constitutionnelle. On va voir un combat politique entre les partis. Volont de faire apparatre ce principe de sincrit dans les annes 1990. Dcision CC, 29 dcembre 1994, c'est la Gauche qui tente de faire reconnatre ce principe de sincrit. La Droite fera pareil de 1995 2002 ! L'opposition mettait en avant d'une part la survaluation des recettes et la sous valuation des dpenses, c'est la dbudgtisation ou mme la dissimulation de certaines charges. Le CC n'a reconnu que trs progressivement un principe de sincrit. C'est juste avant l'adoption de la LOLF qu'il a accept d'utiliser le mot de sincrit. Entre 1994 et 2000 il n'y a eu aucune censure d'une loi de finance sur ce fondement. Certains se sont dits que ce n'tait pas rellement un principe. Le droit positif actuel en matire de finance de l'tat : le principe de sincrit est dsormais consacr aux articles 32 et 33 de la LOLF. La loi de finance prsente de faon sincre l'ensemble des ressources et des charges de l'tat, leur sincrit s'apprcie compte tenu des informations disponibles et des 28

prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler. Le conseil constitutionnel sera saisie de l'insincrit d'une loi de finance. Le CC a eu statuer sur ce principe de sincrit. On peut considrer que ce principe aujourd'hui est mort. Pourquoi ? Car le CC a apport deux rponses dans sa JP, sur l'insincrit il faudrait qu'il y ait eu une erreur manifeste d'apprciation dans l'laboration du projet, c'est du contentieux administratif, c'est une erreur tellement grave qu'il aura du s'en apercevoir. Le CC a mis en avant un autre critre qui n'est pas dans les textes, qui est nul part. La sincrit se caractrise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'quilibre budgtaire. Avec ce second lment il n'y a eu a ce jour aucune censure de la LOLF. Idem pour la loi de financement de la scurit sociale. On s'tait pos la question est ce que l'on pourrait saisir la QPC pour saisir le conseil constitutionnel et obtenir la censure d'une disposition sur le fondement de l'atteinte au principe de sincrit ? Le CE par un arrt CE, 15 juillet 2010, rgion Lorraine, a estim que le principe de sincrit ne relevait pas des droits et liberts garantis par la constitution. Donc ce principe de sincrit est un 5me principe qui fonctionne au mieux pour les budgets locaux. Le mot sincrit a plusieurs sens : pour les finances de l'tat le terme est utilis pour la loi de rglement (qui clture les comptes), il y a aussi la sincrit comptable des comptes de l'tat, et la LOLF et la loi de financement de la scurit sociale imposent aujourd'hui la certification des comptes de l'tat et de la scurit sociale et cette certification est assure par la cour des comptes et elle accompagne le projet de loi de rglement et le projet de loi de financement de la scurit sociale. La cour des comptes joue le rle d'un commissaire au compte qui tablie la rgularit des comptes. La rvision de 2008 a fait apparatre un article 47-2 dans la constitution qui nonce que les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres ils donnent une image fidle du rsultat de leur gestion de leur patrimoine et de leur situation financire. On ne certifie pas les comptes des collectivits locales. Mais le problme qui se pose est celui de la cour des comptes qui n'est pas responsable de sa certification et se pose aussi la question de son indpendance. D'o l'efficacit douteuse de la certification. F. L'quilibre budgtaire Aujourd'hui grand dbat en France. L'quilibre budgtaire ne concerne en France que certaines collectivits publiques et en particulier les collectivits locales il ne concerne pas l'tat et fortiori il ne concerne pas la scurit sociale. Il n'y a quasiment aucun tat qui n'ai constitution (ni les USA, ni l'Allemagne franaises qui sont les seules connatre de voter et d'excuter leur budget en inscrit l'quilibre budgtaire dans sa ). Pour ce qui concerne les CL l'quilibre, elles sont toutes tenues quilibre rel. C'est une obligation 29

juridique, thoriquement sans recourir au dficit . La consquence c'est que si il doit y avoir un dficit d'excution ce dficit doit tre immdiatement intgr dans le budget en cours d'excution. C'est l'ide de la continuit budgtaire des exercices. Pour prolonger sur cette prsentation des finances locales, chaque section doit tre vote en quilibre et il est interdit aux CL de recourir l'emprunt pour financer la section de fonctionnement. L'tat ne pourrait pas respecter ce principe. Les collectivits locales ont quasiment toujours un excdent de la section fonctionnement et elles ont alors deux choix : le report de cet excdent sur la section de fonctionnement de l'exercice suivant cet excdent peut tre utilis pour la section investissement. Le rsultat c'est que beaucoup le font et que la section d'investissement est finance par des excdents, par des impts affects, par des dotations de l'tat, par des subventions d'autres collectivits et le solde de la section d'investissement ce sera l'emprunt. L'emprunt fait qu'il y a trs peu de dettes locales. Si il y a de l'endettement il est li l'investissement. Une fois que l'on met de ct les finances locales, que se passe t-il pour les finances de l'tat et de la SECU ? Pour ces deux postes financiers, au niveau europen, il y a une exigence d'quilibre des comptes des administrations publiques qui obligeraient priori viter les dficits excessifs voir tendrait l'quilibre des comptes budgtaires voir l'excdent. L'quilibre des budgets c'est le dficit mais si l'on souhaite rsorber la dette c'est autre chose. S'agissant de l'tat

C'est la premire partie de la loi de finance qui organise ce que l'on appelle l'quilibre conomique et financier. De quel quilibre s'agit t-il ? En ralit c'est un simple quilibre par le solde. Un article autorise le recours l'emprunt pour la couverture du solde de l'quilibre. On dfinit le plafond de l'emprunt ce qui veut dire qu'il n'y a pas de principe d'quilibre budgtaire en ralit pour les lois de finances. L'tat n'a aucune exigence, aucun impratif d'quilibre budgtaire. S'agissant de la scurit sociale

Il n'y a aucune obligation d'quilibrer un budget de la scurit sociale : pour cause il n'y a pas de budget de la scurit sociale il y a des objectifs de dpense auxquels on affecte des recettes. Il y a un impratif pens par le CC a plusieurs reprises : Dcision CC, 16 dcembre 2010, loi de financement de la scurit sociale pour 2011, dans cette dcision il nonce l'ide que les lois de financement de la scurit sociale ne peuvent pas conduire par un transfert 30

sans compensation au profit de la CADES (caisse d'amortissement de la dette sociale) de recettes affectes au rgime de scurit sociale et aux organismes concourant leur financement, la loi de financement ne peut pas conduire une dgradation des conditions gnrale de l'quilibre financier de la scurit sociale de l'anne venir . il faut donner la CADES les moyens de payer la dette. Il faut une compensation : les impts (ex : Contribution de remboursement de la dette sociale CRDS, et la CSG) Dbat actuel : dans les semaines venir : projet d'insertion dans la constitution de l'inscription d'un principe d'quilibre budgtaire. Conclusion gnrale : Les finances publiques ont une dimension juridique qui s'est renforce et aujourd'hui il y a un gardien juridique qui tend prdominer c'est le conseil constitutionnel et cela de faon plus sre au travers du mode traditionnel de saisine du conseil (Article 61) en sens inverse, le prof a moins de certitude sur la base de l'article 61-1. Il ne sera utile sur le plan juridique que pour les finances locales car se sont les seules qui voient une libert les concernant explicitement mentionne dans la constitution, c'est la libre administration. Pour reprendre la formule de Henri Michel Crucis qui parlait d'un carr magique des principes financiers pour dsigner les quatre principes traditionnels : unit, universalit, annualit, spcialit. Ces principes ont traduit en France le prolongement des principes rvolutionnaires relatifs aux impts. Ces principes sont dans la dclaration des droits de l'homme. Ces principes du 19me sicle traduisent la victoire politique des parlements face l'excutif. Cela apparat toujours aujourd'hui par exemple dans la dcision du conseil constitutionnel du 29 dcembre 1982 dit que le principe d'universalit budgtaire a pour objet d'assurer la clart des comptes de l'tat et de permettre par la mme un contrle efficace du parlement. A ces principes traditionnels sont venus progressivement se rajouter de nouveaux principes dont l'objet est d'amliorer la gestion financire des organismes publics et aussi d'assurer une plus grande transparence dans cette gestion. Quelle est l'autorit juridique de ces nouveaux principes ? L'interrogation porte surtout sur le principe de sincrit. On tente depuis 1994 de faire censurer une loi de finance sur ce fondement mais le Conseil constitutionnel ne s'y est jamais rsolu. Il y a des pseudo principes que l'on invoque mais qui n'ont pas de conscration videmment ici pour ce qui est de l'tat l'exemple parfait est celui de l'quilibre budgtaire : il n'y a pas de principe de l'quilibre budgtaire ! On voit se dvelopper ct des principes budgtaires des principes touchant la comptabilit, les principes de rgularit, de sincrit, d'image fidle des comptes publics avec in fine la mthode d'entreprise c'est dire la certification des comptes. 31

En France il y a une faiblesse constitutionnelle c'est que la constitution franaise en tant que telle ne connait pas les finances publiques car il n'y a pas de titre ou de partie rserv aux finances publiques. Les FP sont parses disperses dans la constitution contrairement L'Allemagne, l'Espagne

Section 2 : La dimension politique des finances publiques Il faut intgrer trois paramtres : une dimension partisane, la vision de ce que l'on fait de l'argent public une dimension conomique une dimension juridique, quelles sont les limites de l'exercice 1 : Les contraintes des politiques budgtaires Quelque soit la majorit qui arrive aux affaires, elle ne peut pas jouer avec le budget. Il y a toujours trois contraintes traditionnelles : Les contraintes d'ordre conomique : 1. La situation du commerce extrieur de l'tat, cela a des incidences sur la balance commerciale, la balance des paiements. Les franais ont un peu oubli cette contrainte car notre commerce extrieur est dficitaire, la zone euro nous protge de cela car le dficit du commerce a toujours une influence sur la monnaie et la France a toujours dvalu sa monnaie pour amliorer la situation concurrentielle des entreprises. La situation du commerce extrieure n'a plus d'impact sur la monnaie euro. 2. Le taux d'pargne des mnages (pargne prive), quand le taux augmente cela veut dire que la consommation baisse et inversement. Le systme amricain est diffrent c'est la consommation par le crdit. 3. La situation du march financier, pour financer le dficit budgtaire il faut emprunter. On est dpendant du march financier compltement en France. Il y a concurrence entre emprunteurs sur le march financier mondial. Plus on emprunte des taux bas moins la charge de la dette s'accroit et inversement. Les contraintes d'ordre financier : 1. L'volution des dpenses sociales, en France nous sommes le pays qui a le plus fort taux de dpenses sociales. 2. La contribution au budget de l'UE, somme que l'on est oblig de verser. Pour nous la contrainte est minime, 18 19 milliards d' / an. 32

Ce n'est pas norme. Le vrai financeur de l'Europe c'est l'Allemagne. 3. Le niveau d'harmonisation fiscale au sein de l'UE, ici c'est le problme de la concurrence fiscale. Les oprateurs financiers s'implantent l ou le systme fiscal est le plus avantageux pour lui. Le risque c'est la perte de recette pour l'tat. 4. La question de l'volution des budgets des collectivits locales tout simplement parce que les tats soit oprent des transferts financiers, soit garantissent la dette des collectivits locales. L'tat devrait avoir vers 100 milliards d'Euros aux collectivits locales la fin de l'anne. Les lments de dynamique budgtaire : 1. La situation de la dette publique, et en particulier la charge de la dette 2. Les tendances lourdes des masses budgtaires, ex : le paiement des salaires, la masse salariale. 3. le poids des services vots (cens avoir disparu avec la LOLF). On pensait que cette mthode inflationniste avait disparue mais en ralit elle continue. Les ministres continuent reproduire la mme mthode. L'originalit ici est que Fillon a impos aux ministres une baisse de leurs budgets. Quelles sont les grandes options de la politique budgtaire ? Elles sont de deux types : il existe des options macro-budgtaires et des options sectorielles. Concernant les options macro-budgtaires : L'volution des dpenses : soit on matrise la dpense, soit on la rduit, soit on laisse filer les dpenses. L'volution des dficits, le problme de la politique des soldes. La politique des prlvement obligatoires, augmente t-on, rduit on ou stabilise t-on le montant des PO ? Concernant les options sectorielles :

Il s'agit de maitriser les dpenses lies la fonction publique, maitriser les salaires, les effectifs. La maitrise de la dpense publique en terme de soutien certains secteurs d'activits, c'est un problme de redistribution qui est prioritaire. Le contrle, maitrise, rduction des transferts financiers vers les CL. Ces options de politiques budgtaires ne peuvent aujourd'hui s'exercer que dans un cadre europen qui ne donne lieu qu' un encadrement des choix budgtaire des tats. Les tats n'ont pas de relles liberts dans leur politique budgtaire.

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2 : Les choix de politiques budgtaires Nous sommes sur le terrain des politiques publiques, des politiques de l'tat. Qu'est ce que c'est ? C'est un ensemble cohrent d'actions conduites par les pouvoirs publics. On peut supposer que derrire une politique il y ait un programme, une vision Les politiques budgtaires ne font que traduire des choix de politique publique dans le cas des contraintes que nous venons de voir. La policy mix c'est ce qui caractrise la politique de nos tats depuis les annes 30. cette politique est directement inspire des thories keynsiennes on considre que le budget est un instrument conjoncturel vis vis de l'conomie. C'est la fois une politique budgtaire et une politique montaire. C'est le mlange de ces deux politiques qui caractrise notre situation prsente. Sur le plan de la politique budgtaire la policy mix se caractrise par quelques lments prvis : la lutte contre les dficits. Si la priode conomique est favorable on doit aller vers l'excdent budgtaire. La volont de diminution de la dette publique. Ne tolrer que des dficits conjoncturels face une situation de crise. C'est la thorie des budgets cycliques. La mise en uvre d'une coordination des politiques budgtaires avec le cas chant des sanctions intergouvernementales. La politique montaire qui est trs diffrentes selon les tats. Si on s'en tient l'UE, la politique montaire ne relve plus des tats, c'est la BCE qui assure cette mission avec un seul objectif : la maitrise de l'inflation. La politique conomique ne relve pas de la BCE. La BCE dcide du taux directeur de la monnaie c'est dire que la BCE dcide du taux d'intrt europen et c'est elle qui impose le niveau des rserves obligatoires imposes aux tablissements de crdits. Cette banque centrale fournie les liquidits sur le march financier et c'est donc auprs de la BCE que les banques peuvent emprunter de l'argent un certain taux d'intrt et la BCE peu rduire ou accroitre le taux de ses liquidits. C'est la raison qui explique aujourd'hui que les banques sont en aussi bonne sant financire. Elles empruntent 1% la BCE puis elles font crdits aux tats 3 ou 4 % ! La crise des tats europens a conduit la BCE a racheter de la dette souveraine c'est dire que lorsque les cranciers sont arrivs devant les tats pour dire remboursez moi, la BCE a rachet les emprunts en question. Les tats ont t sauvs par BCE. Cette politique est inflationniste et le risque pour la BCE est que les tats ne puissent plus rembourser leurs dettes.

On a trois formes de politiques budgtaires :

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une politique dite de la discipline budgtaire (pratique une fois sous le Gnral de Gaulle au milieu des annes 1960) La politique budgtaire pour rguler la conjoncture qui consiste favoriser certains investissements, certaines dpenses publiques, avoir une politique d'incitation, d'impulsion. La France a partiellement abandonne la politique de la dpense budgtaire pour une autre politique tout aussi couteuse ce que l'on appelle la dpense fiscale. Cela consiste faire en sorte que certaines personnes ne paient pas l'impt qu'elles devraient payer. Politique trs critique par la cour des comptes qui a identifi ce jour 500 dispositifs de dpenses fiscales ou budgtaires. La politique de modulation des moyens budgtaires qui consiste ici jouer sur les dpenses et les recettes en choisissant certaines catgories de dpenses et en choisissant aussi certains types de recettes. Faut il dvelopper les cotisations sociales, l'impt ? La France et L'Allemagne ont propos au membres de l'UE le pacte de comptitivit de la zone euro en Fvrier 2011. cette proposition pourrait tre adopt en Mars 2011. ce pacte prvoit l'inscription dans les constitutions nationales une rgle d'or budgtaire s'inspirant directement du modle allemand qui tendrait faire de l'quilibre budgtaire un principe de gestion. Pour nous franais, le CC serait gardien de cette rgle d'or. Ce serait donner au CC un poids considrable en matire de FP. Il est prvu dans ce pacte la fin du SMIC qui suit le rythme de l'inflation. Il y aurait ici comme ide que l'ge de la retraite serait lie l'volution de la dmographie, le problme c'est que la dmographie de chaque pays est diffrente. Il n'y a aucune certitude sur l'adoption du pacte.

Section 3 : Le contrle des finances publiques

Ce n'est pas un contrle policier face aux politiques budgtaires mais plutt un contrle de la mauvaise utilisation des deniers publics. Traditionnellement en France il y a deux formes de contrles : 1 . Un contrle externe renforc Ce rapport annuel a deux dimensions juridictionnelles : il s'agit d'un contrle par la Cour des comptes et les chambres rgionales des comptes et par une Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF). Et le contrle politique qui au plan national est assur par le parlement.

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A. le contrle juridictionnel 1. La cour des comptes Elle se veut hritire des anciennes chambres des comptes de l'ancien rgime. Ces chambres ont t supprimes en 1791, et la Cour des comptes t cre en 1807, l'origine c'tait un rle trs limit des comptables qui n'a cess de s'accroitre au 19me et 20me sicle. C'est une vritable juridiction compose de magistrat inamovibles (donc protgs), nomms par dcret du prsident de la rpublique, au sortir de l'ENA. Il y a des fonctions traditionnelles et des fonctions plus nouvelles. Dans les fonctions traditionnelles il y a les attributions juridictionnelles (le juge rend des arrts) qui consiste juger les comptes de ce que l'on appelle les comptables publics. Le jugement peut conduire une condamnation pcuniaire du comptable. Il peut tre responsable des dettes de sa mauvais gestion. Les comptables publics en France sont redevables de la dette publique sur son patrimoine. La cour des comptes ne peut pas juger les ordonnateurs, les ministres, les maires, les conseils gnraux donc elle ne peut pas juger les excutifs qui ordonnent les dpenses. L'argument qui justifie cette irresponsabilit c'est qu'ils ont dj une responsabilit lectorale (responsabilit politique devant le parlement). Donc aujourd'hui on se demande comment rendre les ordonnateurs responsables de leur mauvaise gestion ? Attributions administratives : elles ne dbouchent sur aucun arrt, elles ne font pas griefs ce sont des tudes, des avis Il y a ce que l'on appelle globalement le contrle de gestion qui consiste pour la cour de vrifier la rgularit des oprations financires de tous les organismes relevant de sa comptence, il y a l'tat, les oprateurs d'tat et les entreprises publiques nationales, les organismes de scurit sociale, les organismes faisant appels la gnrosit publique (Les ONG). Ce contrle de gestion dbouche systmatiquement sur un rapport particulier li l'organisme concern et sera rendu public. Le programme de contrle (que va t-on contrler en 2011-2012?) est librement dfini par la cour, elle a une totale libert d'investigation. Le deuxime volet c'est l'assistance aux pouvoirs publics, savoir que le parlement peut demander la cour d'oprer des contrles de gestion et d'valuer des politiques publiques (loi du 3 fvrier 2011). Il y a aussi chaque anne la publication du rapport public annuel qui est un rapport fait au prsident de la rpublique et ce rapport trouve ses origines dans une pratique des anciennes chambre des comptes c'est ce que l'on appelait les remontrances au roi. Depuis 1938 ce rapport est publi au Bulletin Officiel.

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2. Les chambres rgionales de comptes (CRC) Elles relvent d'une logique totalement diffrente. Cres en 1982. Elles ont une dimension gographique, chaque rgion a sa chambre. Le projet de loi dpos par Philippe Sguin devait conduire un regroupement. Elles ont les mmes prrogatives, le mme statut que les membres de la CDC, en ce sens les conseillers de CRC sont bien des magistrats protgs car inamovibles. Ils sont recruts normalement (environ 300). Institution assez critique car elle s'intresse la gestion locale. Elles ont des : > Attributions juridictionnelles : elles assurent le jugement en premier ressort des compte des comptables publics locaux. Qu'il s'agisse des comptables en titre ou des comptables de fait, c'est--dire de toute personne qui s'ingre dans le maniement des deniers publics sans titre. Les ordonnateurs (excutifs locaux) ne sont pas soumis au contrle de la CRC sauf quand il adresse un ordre de rquisition un comptable. Le comptable public peut tre jug responsable de sa gestion et condamn rembourser la dette que sa mauvaise gestion a pu crer. > Attributions administratives : elles n'ont aucune porte juridictionnelle. Les lus ici ont le sentiment d'tre condamns par cette instance. Ces attributions passent par : Le contrle de la gestion des fonds publics locaux : contrle similaire celui de la CDC et dbouche sur des observations dfinitives sur la gestions de telle ou telle politique. Il ne s'agit que d'une valuation sur la rgularit des actes de gestion et depuis 2001 il est interdit aux CRC d'avoir des apprciations en opportunit. Ce contrle de rgularit est toujours l'occasion d'une apprciation qualitative de la gestion PU locale c'est--dire ce que redoute les lus locaux. Les CRC sont libres de leur contrle.

La loi du mars 1982 prvoyait que les CRC assuraient un contrle du bon emploi des fonds, les CRC ont donc fait un contrle qualitatif en opportunit. Ds 1988 on a corrig le dispositif, les CRC n'effectuent plus qu'un contrle de la rgularit de l'emploi. A partir de 2001 on a interdit l'apprciation en opportunit de manire explicite. Le contrle budgtaire des CT : contrle des dlibration en matire budgtaire et sur l'excution budgtaire. Contrle assez classique. Un budget doit tre vot en quilibre rel, la difficult est que certains lus locaux ne votent pas un budget en quilibre rel. Il peu y avoir des quilibre fictifs, de mme des CT votent un budget dsquilibr de manire dlibre. Dans ces deux cas le 37

Prfet du dpartement peut requrir l'expertise de la CRC pour analyser le budget et le cas chant, en cas de refus de la CT, on peut aller jusqu' rendre excutoire un nouveau budget organis par l'Etat. Il n'y a pas de crise des FL mais il y a des communes mal gre. Il y a des dpartements qui eux sont en difficult budgtaires prenne. N.B. : La CDC en 2010 a rendu 1200 rapports, sur ces 120 les 2/3 sont centrs sur des contrle de gestion. 140 arrts de la CDC. B. La Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF) a) prsentation Institution juridictionnelle en sursis. Elle a sa propre histoire, cre en 1948 par une loi du 25 septembre 1948. Elle est cre pour sanctionner certaines fautes personnelles commises dans les actes de leur fonction par les fonctionnaires, les agents PU et toutes personnes assimiles . Relvent aussi de cette Cour les membres des cabinets ministriels et les reprsentants ou administrateurs d'organismes relevant de la comptence de la CDC, galement les comptables publics et les ordonnateurs qui participent des actes de gestion au sein d'une collectivit, les membres du gouvernement et les gestionnaires lus (maires...). La classe politique n'est pas responsable devant le CDBF a priori, c'est ici qu'il y a une difficult. Sguin voulait une responsabilit pour les ministres mais personnes ne souhaite cette rforme. Les lus rpondent qu'ils ont une autre responsabilit d'ordre lectorale. Relative diversit d'actes : > Mauvaise gestion des deniers publics > Perception irrgulire de recettes. A ct il est possible de mettre en cause pour l'inexcution des dcisions de justice, infraction de 1995, elle permet de mettre en cause les ordonnateurs c'est donc une drogation.

b) saisine Elle peut tre saisie par : > Les prsidents des assembles 38

> Le PM > Les ministres > Les juridictions financire (CDC, CRD) > Le particulier quant une CT a refus l'inexcution d'une dcision de J. c) sanctions Sanctions possibles : > L'amende : elle obit un principe de proportionnalit. Elles sont extrmement faibles > La publication de la condamnation du fonctionnaire. Cette Cour a une activit trs faible : 3 arrts rendus en 2010. On ne saisie plus la CDBF. Dans le projet de rforme de Sguin il tait prvu la suppression de cette Cour et la cration d'une Chambre spcialise au sein de la CDC. Elle est prside par le Premier prsident de la CDC, le vice prsident est le prsident de la section des finances du CE et 4 autres membres : 2 conseillers d'Etat et 2 de la CDC c'est donc une gestion paritaire. Les arrts de la CDC, CRD de la CDBF relvent tous en cassation du CE or le projet de rforme conduisait supprimer cette cassation, Sguin a propos la cration d'un Tribunal de cassation qui aurait confirm la particularit de ces institutions. On peut penser que la rforme qui aura lieu sera a minima, une rforme dulcore car le CE serait perdant, les ordonnateurs ne veulent pas dpendre de la CDBF et Sguin est mort. d) qui relve de la cour ? Le paysage des justiciables est aujourd'hui assez diversifi : les fonctionnaires, les agents publics, les membres des cabinets ministriels, les reprsentants ou les administrateurs d'organismes relevant de la comptence de la cour des comptes, les comptables publics, et les ordonnateurs qui participent des actes de gestion au sein d'une collectivit publique. Sont exclus de cette cours les membres du gouvernement et les gestionnaires lus des collectivits locales pour leurs actes de gestions normaux en tant que maire... La classe politique excutive n'est donc pas priori responsable de ses actes de gestions devant la CBGF. Les ministres devaient rpondre de leurs actes de gestion. Les lus ont une responsabilit lectorale. Il y a des types d'actes qui permettent de remettre en cause des agents 39

notamment en matire de gestion des deniers publics, d'enlvement des dpenses, la perception irrgulire de recette. A ct de ces lments assez classiques on peut remettre en cause des gestionnaires grce l'inexcution des dcisions de justice qui est une infraction qui date de 1995. Cette infraction permet de mettre en cause aussi les ordonnateurs. Il y a aussi le cas des personnes qui ont commis des actes irrguliers dans la gestion publique par exemple en procurant des avantages injustifis autrui au prjudice de la collectivit. e) Qui peut saisir la cour ? La cour peut tre saisie par des organes politiques de la rpublique, l'un des deux prsidents des assembles parlementaires, par le premier ministre, par les ministres, par les juridictions financires (chambre rgionale des comptes) et puis elle peut tre saisie aussi par le particulier dont une collectivit a refus l'excution d'une dcision de justice son profit. Le particulier a un intrt agir. f) Quelles sanctions ? Les sanctions qui peuvent frapper les personnes condamnes sont de deux ordres : l'amende financire qui obit ncessairement au principe de proportionnalit la publication au journal officiel de la condamnation. Mais les amendes sont extrmement faibles. La publication elle mme a peu d'incidence. Quantitativement cette cour a une productivit extrmement faible, trois arrts rendus en 2010 ! Dans la rforme de Philippe Seguin il tait prvu la suppression de cette cour et finalement la cration d'une chambre spcialise au sein de la cour des comptes. Aujourd'hui cette cour est gre paritairement elle est prside par le 1er prsident de la cour des comptes, le vice prsident de la cours est le prsident de la section des finances du conseil d'tat et il y a quatre autre membres : deux du conseil d'tat, deux de la cour des comptes. La rforme efface le CE, le CE est perdant dans cette histoire. Les arrts de la cour des comptes relvent tous en cassation du CE. Le CE dans la rforme serait aussi dpossd de ce pouvoir de cassation car Philippe Seguin avait propos la cration d'un tribunal de cassation. C. Le contrle politique Ce contrle a deux dimensions : une dimension nationale qui concerne la fois les finances de l'tat et les finances sociales et ce contrle politique est assur par le parlement. Et il y a un contrle qui est assur par les organes dlibrants des collectivits locales. Ce contrle politique n'a jamais dbouch sur un 40

renversement politique de l'excutif. C'est le phnomne de la solidarit majoritaire. 1) le rle du parlement Ce rle du parlement national est assez divers. Le parlement franais comme tous les parlements dispose d'un droit l'information et un droit d'information. Droit l'information au travers des rapports notamment budgtaires qui doivent lui tre rgulirement prsents. Droit de l'information puisque le parlement dispose d'un pouvoir d'investigation sur pice et sur place et en mme temps droit d'audition, de convoquer tous les agents publics concerns. En 1999 a t cre la MEC (Mission d'valuation et de Contrle) qui est au sein de la commission des finances de l'assemble nationale. Cette mission a un pouvoir spcifique d'investigation. Elle a rendu des rapports considrables. C'est le congrs amricain qui inspire le parlement franais. A ct de ce droit, la cours des comptes assiste aussi le parlement et elle peut raliser des enqutes la demande des assembles parlementaires et une loi du 3 fvrier 2011a renforc cette mission auprs du parlement dans le domaine de l'valuation des politiques publiques. Il assure son contrle l'occasion du vote des lois : d'une part l'occasion du vote de la loi de rglement qui clture l'exercice. Pour 2011, on dbattra en 2012. et d'autre part l'occasion du vote de la loi de financement de la scurit sociale (qui arrive en dcembre). 2) les organes dlibrants locaux = L'ensemble des conseils des assembles locales. 1er temps : Dbat d'orientation budgtaire 2me temps : Vote du budget 3me temps : conduit au niveau local a ce qu'il y ait deux comptes qui sont prsents l'organe dlibrant et qui voquent la clture d'une excution budgtaire. Il y a le compte administratif qui est prsent par l'excutif local (maire) et le compte administratif s'accompagne par le compte de gestion qui est prsent par le comptable public local. Le compte administratif retrace l'excution des dpenses et des recettes de l'exercice antrieur. Le compte de gestion est un tat financier de la situation de la collectivit, au terme de l'exercice concern. Le compte administratif doit tre vot par un organe dlibrant qui l'occasion va voter le quitus. Le chef de l'excutif disparat c'est dire que le vote se fait hors sa prsence. Par exemple le maire quitte la salle au moment du vote. Le compte administratif est vot pour l'anne suivante et est transmis au reprsentant de l'tat aprs le vote. C'est un acte administratif contrle de 41

lgalit. Il n'y a pas de certification des comptes locaux pour le moment, la diffrence de l'tat et de la scurit sociale. Il y a une ingalit de situation. 2 . La persistance d'un contrle interne C'est une sorte d'auto contrle, un contrle de l'administration par l'administration. Ce contrle n'est pas seulement un problme financier. L'administration traditionnellement se contrle elle mme. Le fondement de ce contrle est l'article 15 de la DDHC qui prcise que la socit a le droit de demander compte a tout agent public de son administration. Olivier Gohin indiquait que ce contrle tait la contrepartie ncessaire de l'action administrative et pour lui ce contrle ou cet auto contrle vise mettre en uvre la notion de responsabilit administrative. Cela soulve un vrai problme d'identification. Ce principe d'auto contrle n'a pas de dimension juridictionnelle ou disciplinaire. Le rsultat de cette logique est que finalement ce contrle est un contrle qui sert les ministres. Les ministres concerns c'est dire soit les ministres dpensiers soit le ministre des finances qui est un vrai vice premier ministre dans cette logique l. Il a une vraie tutelle implicite sur les autres ministres. A. Le contrle des inspections C'est un contrle interne qui est un processus ancien que pratiquaient les rois sous l'ancien rgime au travers d'inspecteur gnraux qui pouvaient contrler toutes les administrations du royaume. On va voir rapidement rapparaitre de nouvelles formes d'inspection et c'est sous le consulat et le premier empire que vont naitre les premires inspections. Elles sont directement lies au domaine d'intervention de l'tat. La 1re inspection est cre en 1800 qui est l'inspection aux revues qui tait un corps spcifique pour tout ce qui tait militaire. En 1801 nait l'inspection du trsor qui a vocation contrler les administrations financires. Elle donnera par la suite naissance l'inspection gnrale des finances (IGF). A partir de l, les inspections vont se multiplier dans tous les domaines, par exemple en 1908 nait une inspection gnrale des universits. Dans les annes 1990 on avait plus d'une vingtaine d'inspections gnrales avec deux inspections prminentes : l'IGF, et l'inspection gnrale de l'administration (IGA) . L'IGF sert d'abord le ministre des finances et l'IGA est souvent rattache au premier ministre ou au ministre de l'intrieur. Ce rle des inspections gnrales est double : la premire mission traditionnelle est d'assurer pour le ministre des fonctions d'expertise, d'valuation, et d'enqute. A ct de cette fonction premire qui est une fonction d'alerte au profit du ministre, les inspections gnrales se sont vues aussi confrer un rle d'appui la rvision gnrale des politiques publiques dans le cadre de l'valuation des politiques publiques, place sous l'autorit du prsident de la rpublique. Le rapport rendu est souvent co-rdig qui mlange les deux cultures : privatiste 42

et publique. A la demande du ministre des finances l'IGF peut aller contrler toutes les administrations. Le gouvernement va plutt utiliser la cour des comptes et le ministre des finances l'IGF. L'inspection gnrale est compose de trs hauts fonctionnaires (environ 20). B. Le contrle financier qui est exerc dans le ministre des finances Ce contrle financier est extrmement critiqu par deux entits : les ministres eux mmes et aussi traditionnellement par la cour des comptes. Ce contrle financier a t cre l encore par une loi de la troisime rpublique du 10 aot 1922 qui a perdur jusqu' aujourd'hui et est rglement par un dcret du 27 janvier 2005 qui est en vigueur depuis 2006. Il s'agit d'un contrle assur dans chacun des ministres y compris le premier ministre par des agents dsigns par le ministre des finances (les contrleurs financiers). Chaque ministre a ct de lui un contrleur financier. Ce contrleur financier a un pouvoir traditionnel qui est d'apposer son visa sur tout projet d'engagement de dpenses dcides par un ministre. Si le ministre signe l'engagement d'une dpense cela ne suffit pas il faut la signature du contrleur financier. Le refus d'un visa bloque la dpense. Il faut se tourner vers le ministre des finances pour faire lever le refus de visa. C'est un verrouillage complet de l'action politique sur le plan financier. Certains se demandent donc quoi sert de voter le budget ! Cette logique conduit l'tat allger cette procdure et limiter le visa aux engagements principaux et en particulier la programmation budgtaire ministrielle. Chaque ministre a un document de programmation qui fait l'objet du visa. Le visa permet de valider l'exactitude des projets de rpartition des crdits, de valider la prsentation des documents prvisionnels de gestion et aussi ce que les ministres dtestent de valider le fait que le ministre a bien constitu ce que l'on appelle une rserve de crdit. Chapitre 2 : Les finances de l'tat : une prdominance historique et institutionnelle Le budget gnral est un total de ressources nettes de 272 milliards d'euros. De ce total il faut enlever les prlvements sur recettes (prlvement en amont) qui vont aux CL et l'UE. Le montant net dont dispose l'tat est environ 198 milliards d'euros pour faire face ses charges. Elles sont assez bien cibles. Pour 2011 elles ont t estimes 286 milliards d'euros. Si on additionne budget gnral, budget annexes et comptes spciaux on arrive 92 milliard d'euros de dficit. Pour 2011 les emplois financs par l'tat sont au nombre d'un million 974 461, c'est le plafond. Il faut le comparer avec 2009 : 2 millions 120 830 emplois rmunrs par l'tat. Cette baisse est due deux choses : > La dcentralisation 43

> La mise en uvre de la RGPP qui s'accompagne de la rgle du 1 sur 2 s'agissant des remplacement d'agents partant la retraite. La dette de l'tat est assez considrable. En janvier 2011 la dette ngociable est de 1233 milliards d'euros (cumul des emprunts). En 2004 elle tait de 833 milliards d'euros. Le PIB franais est a peu prs de 1900 milliards d'euros. Rq : cette dette est dtenue 70% par des non rsidents. La charge de la dette tait autour de 43 milliards d'euros en 2009 2010 (les taux d'intrt n'ont pas boug). La dure moyenne des emprunt est de 7 ans. En 2001 le besoin de financement tait de 35 milliards d'euros, ds 2008 il a augment avant mme la crise financire. La dette au 3me trimestre 2010 tait de 1574 milliards d'euros donc dette de 81,5% du PIB. Section 1. La loi de finances cur du droit budgtaire La LOFF du 2001 ne s'applique qu' l'tat et qu'aux LF et pas la SS et aux budgets locaux. Les LF obissent des principes, une organisation qui pour l'essentiel remontent la IVme Rpublique. 1. Les organes comptents Le dbat de 2000 consistait rpondre la question de la place du parlement dans la prparation des projets de LF. La rponse est venue du CE dans un avis rendu le 21 dcembre 2000 qui a indiqu que cette prparation de projet de loi tait une prrogative du gouvernement. Rponse au parlement franais qui avait tent de participer en amont cette laboration. On ne verra jamais de proposition de LF. C'est valable dans les autres tats (US, UK...). En 2000 le parlement a tent d'imposer l'excutif la prsence de parlementaire pour l'laboration du budget. Le CE rpond par cet avis. A. La comptence gouvernementale L'article 38 C dit que sous l'autorit du PM, le ministre charg des finances prpare les projets de LF qui sont dlibrs en CM. Comptence exclusive du gouvernement et qui se retrouve dans tous les rgime politique. Les parlementaires ne sont qu'exceptionnellement associs une prparation de budget. Un seul cas : s'agissant du budget des assembles parlementaires.

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Il y a dsormais au printemps au niveau national, au parlement le dbat d'orientation budgtaire (DOB). Il n'est pas nouveau et pas li la LOLF, il remonte 1990. Il a t systmatis par Jup. Le DOB est le temps fort de la vie politique en France. Le PM prsente un rapport que la situation des FP. Il arrive en juin. Le PM tient compte des rsultats de l'exercice prcdent. Le PM prsentera Bruxelles le programme triennal franais en matire de FP. La prparation du projet de loi fait intervenir plus spcifiquement le ministre des finances qui prpare matriellement le projet de loi partir des dcisions du PM , (il y a une subordination) avec comme objectif que ce projet de loi soit dlibr en CM l'automne avant d'tre dpos sur le bureau de l'AN. La DLF labore tous les textes fiscaux. B. Le calendrier de la prparation du projet de LF > Le programme triennal prsent la Commission Europenne qui nonce les grandes lignes du pays. > Prise en compte de la loi de programmation des FP qui est sur une base de 4 ans et encadre l'ensemble. Le handicap c'est la question de l'autorit juridique de cette loi ? C'est plus un engament politique. Projet de loi constitutionnel de rforme afin de confrer cette autorit juridique. L'acteur dcisif ici est le PM. Le calendrier est toujours double. Deux calendriers diffrents imposs par la LOLF : > Calendrier traditionnel quantitatif : Janvier : premires runions techniques et financires autour des responsables du ministre des finances.

Mars : le PM fixe les plafonds de D / missions. Mai-juin : le PM adresse au ministres des lettres plafonds des crdits / missions et / programmes. Les restrictions budgtaires apparaissent de manire trs claire.

Juinjuillet : confrences de rpartition de crdits qui sont places sous l'autorit du PM et contribuent aux derniers arbitrages. Le PR peut remettre en cause certains arbitrages.

> Calendrier performance : spcifique pour l'valuation des politiques PU. C'est le plus particulier et le plus nouveau. Directement li l'apport de 45

la LOF il oblige l'Etat valuer les politiques PU, dfinir des objectifs, btir des indicateurs de performances et in fine a valuer les rsultats de l'exercice prcdent. Calendrier qui se fait partir d'avril mai juin. Le PM n'est quasiment pas prsent. Les deux calendriers se rejoignent partir de l't dans un seul texte, projet de loi labor. Il sera prsent au CE pour avis qui ne lie pas le gouvernement. Le CESE peut aussi tre associ ce texte. L'objectif final est que le CM statue sur ce texte en septembre. Le projet de loi doit en principe tre dpos au pus tard le 1er mardi d'octobre sur le bureau de l'AN. En cas de retard le CC a estim qu'il n'y avait pas de vice de procdure et pas d'atteinte au principe de sincrit. CC, 25 juillet 2001 : l'important c'est la continuit de la vie nationale . Mme problme au niveau des budgets locaux. Le CC a eu une autre expression : continuit des SP qui est avance. 2. Le domaine des lois de finances Les LF ne sont pas des LO, une LF a d'abord une vocation financire. La LF n'a pas le monopole du fiscal. L'article 16 C de 1946 nonait que la loi budgtaire ne pourra comprendre que des disposions strictement financire. La V me Rpublique dans le cadre de l'article 61 C, elle permet dsormais au CC de censurer partiellement des dispositions contenues dans une LF et qui ne seraient pas financires : cavaliers budgtaires. L'outil essentiel ici n'est pas la C mais la LO qui sert de guide au contrle de constitutionnalit. C'tait vrai par l'ordonnance de 1959. Un projet de LF doit ncessairement contenir des dispositions tenant aux ressources et charges de l'Etat, l'quilibre ou encore aux emplois rmunrs par l'Etat. Il peut aussi contenir des dispositions d'ordre fiscal. Dans cette optique le CC au travers de deux dcisions, a prciser le contenu des LF : > CC, 29 dcembre 2004 : le CC nonce compltement ce qui peut figurer dans les LF. Ne peuvent figurer dans les LF que les dispositions concernant : Les ressources et charges de l'Etat 46

Les oprations de trsorire Les informations et contrle du parlement Les dispositions imposant aux agents PU des obligations financires.

> CC, 3 mars 2009 : Censure a propos d'une loi sur l'audiovisuel. Le CC indique que seul un texte de LF peut prvoir des dispositions relatives l'affectation des R au sein du budget de l'Etat. Les dispositions censures le sont car elles sont au mauvais endroit mais a ne veut pas dire qu'elles sont inconstitutionnelles en raison de leur nature mme. CC, 29 dcembre 2004, le CC a censur une disposition qui conduisait supprimer une instance : le Conseil des impts et la remplacer par le Conseil des prlvements obligatoires. Une loi de 2005 crera le Conseil des prlvements obligatoires. 3. Les procdures et procds de prsentation Les budgets PU traduisent un interventionnisme PU croissant dans l'conomie, dans la socit, le cot croissant des SP. Cette laboration du projet de LF implique l'laboration de prvisions conomico-financires. Tout budget s'inscrit dans le cadre de contraintes financires. La prvision conomique est faite par l'INSEE. Le rsultat de cette prvision est qu'elle se doit d'tre annuelle et pluriannuelle dans le cas des lois de programmation. A ct il y a aussi la prvision financire, prvision PU qui est ncessairement pluriannuelle et qui va se traduire dans plusieurs documents : > Dans le programme triennal > Dans les lois de programmation. Ces prvisions sont purement indicatives. Loi du 24 janvier 1994 : loi d'orientation quinquennale des FP. valuation budgtaire qui porte sur deux points traditionnels : > Evaluation des R : R fiscales. La fiscalit directe a toujours t minoritaire pour l'tat. IR et IS. La CSG n'alimente pas les caisses de l'Etat. Sur la priode 2009 2010 toutes les R fiscales se sont effondres.

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> Evaluation des D : La LOLF a introduit des principes nouveaux qui devraient conduire ce que tout ministre devrait justifier de ses demandes financires ds qu'il demande 1 euro de crdit. Mthode d'inspiration amricaine. Le prsident qui l'avait impos est Carter. Mthode transpose au niveau des FL. a n'a pas march au niveau de l'Etat. Le concept dominant dans les 60's 70's c'est la rationalisation des choix budgtaires : la RCB. Cela passait pas la tentative des budgets de programmes pour l'Etat mais ils avaient une faiblesse : il ne s'agissait pas d'lments de la loi mais de simples documents d'informations. On a essay d'impos un concept anglo-saxon : le PPBS (Planning Programing and Budgeting System). Il se voulait une mthode scientifique, mathmatique de dtermination des politiques financires : > Objectifs > Evaluations des cots > Indicateurs de mesures. Cette mcanique de rationalisation a chou en France. La LOLF s'inscrit dans cette dmarche et reprend les concept des 60's. Cette lecture dite scientifique se retrouve dans la structure missionsprogrammes au travers > De la dfinition d'objectifs pour toutes les politiques publiques > D'indicateurs de performance. Cela se traduit dans deux documents : > PAP (projets annuels de performance) : il va justifier les crdits > RAP (rapports annuels de performance) : un par programme. Annexs au projet de loi de rglement. Ce projet de loi de rglement doit normalement tre dbattu et vot avant le projet de LF de l'anne suivante. Difficult juridique : aucune sanction destine faire respecter ce calendrier. L'organisation nouvelle de la LOLF intgre dsormais l'organisation de la rpartition des crdits. La rforme de 2001 a d'abord modifi la seconde partie de la LF. Un texte a t adopt en conseil des ministres en mars 2011, c'est un projet de loi constitutionnel relatif l'quilibre des finances publiques. Il n'est pas centr que sur l'quilibre, il a une vocation beaucoup plus large. Ce texte prsente deux orientations : 48

la premire consiste rserver aux lois financires les dispositions lgislatives de nature fiscales. Le gouvernement veut rcrire l'article 34 de la constitution et enlever la loi le fait qu'elle ait la comptence de fixer l'assiette, le taux et le recouvrement des impositions de toutes natures. Le gouvernement veut modifier la constitution en donnant cette comptence aux lois financires. C'est une spcialisation des lois de finances. Il ne pourrait donc plus avoir de loi qui ait un volet fiscal. La seconde consisterait supprimer les lois de programmation dont on ne sait pas quelle est leur autorit, car se sont des lois ordinaires. Le but est de les remplacer par des lois cadres dites d'quilibre des finances publiques qui dtermineraient les normes d'volution et les orientations et des orientations pluriannuelle des finances publiques en vue d'assurer l'quilibre des comptes des administrations . Ces lois cadres auraient valeur organique l'quivalent de la loi du 1 aot 2001, de plus elles seraient dans le primtre de comptence du conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel serait donc gardien des Finances publiques. En revanche, cette modification constitutionnelle n'impose pas un quilibre.

4. Une architecture budgtaire repense A. L'ancien systme de prsentation de la loi de finance (De 1959 2005) Ce schma de 1959 qui tait prsent comme non rformable, comme des piliers fondamentaux, a t impos et maintenu au niveau de la structuration de la loi de finance qui se prsente toujours en deux parties distinctes et avec des dossiers annexes. Ces deux parties ont un sens puisqu'il y a un ordre de vote et que l'on vote la 1re partie avant la seconde partie. La premire partie de la loi de finance tait consacre l'quilibre financier global c'est dire que l'on avait dans la premire partie l'valuation des recettes, les plafonds de dpenses pour les grandes catgories de dpenses et il y avait toujours une disposition sur l'quilibre c'est dire sur le solde. La seconde partie de la loi de finance tait prsente comme la loi de dveloppement du dtail et des dpenses. Cette seconde partie faisait disparatre la distinction service vot / mesures nouvelles. Et puis l'on avait dans la seconde partie de temps en temps ce que l'on appelait les autorisations de programme et les crdits de paiement. Le conseil constitutionnel dans cette optique a trs peu censur la prsentation de la loi de finance. La seule chose qu'il ait censur c'est l'inversion du vote. B. La loi de finance aujourd'hui (avec la rforme du 1er aut 2001)

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La rorganisation de la loi de finance. Elle n'est que partielle car elle est inacheve. La rforme de 2001 a essentiellement touch la seconde partie de la loi de finance et pas la 2me. Il y a toujours une structuration en deux parties : La premire partie de la loi de finance a un titre trs prcis conditions gnrales de l'quilibre financier l'essentiel du contenu de cette premire partie est dfinit l'article 34 de la LOLF. Elle n'est pas foncirement novatrice. Il y a deux titres : - titre I : les ressources - titre II : l'quilibre des ressources et des charges C'est au terme de ce titre II que l'on voit le solde rapparaitre. C'est l, la fin de la premire partie que l'on va autoriser le gouvernement recourir l'emprunt pour sa trsorerie. L'tat peut trs bien lever l'emprunt pour faire face l'emprunt. la seconde partie est celle qui a t rforme. Elle a un titre explicite : moyennes des politiques publiques et dispositions spciales . on se demande quelles sont les grandes politiques publiques de l'tat. Cette seconde partie est divise en quatre titres : - Titre I : autorisation budgtaire pour crdits et dcouverts - Titre II : les plafonds des autorisations d'emplois , on y voit l'affectation des moyens humains - Titre III : les reports de crdits - Titre IV : Les dispositions permanentes (fourre tout) Il y a des documents annexes ces deux parties L'apport intressant est celui du Titre I c'est l que l'on voit la structuration des politiques publiques. On a une lecture politique des efforts de l'tat. On va avoir dans le titre I une organisation de la finance qui fait apparatre les missions (environ une trentaine). Le vote parlementaire se fait par mission. La mission est un ensemble de programmes concourant une politique publique et relevant d'un ou plusieurs services, d'un ou plusieurs ministres. Le rsultat c'est que l'on a deux types de missions : on a des missions ministrielles on a des missions interministrielles qui traduisent une volont de coopration de plusieurs administration autour d'une mme politique publique. Par exemple si l'on prend un programme scurit civile on a une mission secours aux personnes.

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Ces missions sont elles mmes divises en programmes avec une prcision du conseil constitutionnel : une mission doit avoir au moins deux programmes. Les programmes sont un regroupement de crdit destin mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent d'action relevant d'un mme ministre. Tous les programmes sont affects un ministre. Quel est l'intrt des programmes ? C'est l'organisation. On nous dit comment les crdits vont tre rpartis. Les crdits dans le programmes sont rpartis en 7 titres qui relvent uniquement d'une rpartition tenant compte de la nature conomique des crdits : Il y a un titre consacr la dette, un autre l'investissement... Le plus important de ces titres est le Titre II qui permet d'identifier les dpenses de personnels. On voit ce que cote en moyens humains une politique publique. Cette rpartition en titre n'est qu'indicative puisque le ministre responsable peut trs bien dcider de transfrer des crdits entre les titres voir mme vers d'autres programmes. C'est la fongibilit du systme. Il y a une fongibilit asymtrique des crdits qui relvent d'une ide trs simple : on peut transfrer les crdits entre les titres sauf s'agissant des dpenses d'investissement qui ne peuvent pas tre rduits au profit d'autres titres. On ne peut pas tailler dans l'investissement pour payer le fonctionnement. Cette fongibilit asymtrique est protge par la rgle des plafonds d'emplois ce qui veut dire qu'un ministre ne peut pas crer plus d'emplois que ce que la loi de finance a prvue. Chaque programme ministriel a un responsable de programme individuellement identifi. C'est lui qui conduit la politique la place du ministre. La difficult majeure est celle de la responsabilit des gestionnaires. On avait propos que la seconde partie de la loi de finance soit partiellement organise en missions car une partie de la loi de finance ne relve pas en ralit d'une politique publique. C'est dans le cadre de ces programmes pour chaque programme que l'on organisera la mesure de la performance de l'action budgtaire puisque chaque programme se voit attribuer des objectifs, qu'il y a des indicateurs de performance qui permettent avec la loi de rglement de mesurer l'impact d'une politique. Section 2 L'adoption et lexcution des lois de finances Quel est l'intrt du vote parlementaire en matire financire ? Les libraux, ont toujours considrs qu'il n'appartenait pas au parlement d'amender les dpenses et le cas chant de les aggraver par le biais d'amendements parlementaires. Un personnage incarne assez bien cette lecture, c'est Paul Leroy Beaulieu qui est un grand thoricien conomiste qui prtendait que les parlementaires ne pouvaient pas savoir ce dont l'administration avait besoin, seul le gouvernement le savait, donc les parlementaires n'ont aucune raison de 51

se mler de la dpense. Vision trs restreinte. Les parlementaires seraient des gens dpensiers et ne seraient pas des gardiens vigilants des deniers publics. C'est un discours politiquement dominant. Dans la constitution de 1958, il y a un article 40 qui interdit priori aux parlementaires d'aggraver les charges ou de rduire les dpenses par le biais de leur droit d'amendement. C'est pourquoi en 2008 il avait t propos de supprimer l'article 40. L'argument dvelopp par Paul Reynaud n'tait pas absurde. Au moment de l'laboration de la constitution de la 5me rpublique il avait dit propos de l'article 40 les parlementaires vont devenir des conomes devant un gouvernement dpensier . 1. La procdure parlementaire Le projet de loi est dpos en priorit sur le bureau de l'Assemble nationale. Une fois le texte dpos il est examin par chaque assemble et in fine cela peut se terminer par la commission mixte parlementaire (Article 45). Il faut mettre en avant l'intrt de la rforme constitutionnelle de 2008. Elle a rserv pour les textes financiers la procdure lgislative initie en 1958/1959 alors que pour tous les autres textes de lois ont volu. Ici on ne va parler dsormais que des textes financiers. Les propositions sont d'abord examines en commission. La commission des finances prdomine : elle examine tout. L'originalit de ce travail en commission des finances c'est que le texte peut faire l'objet de dpt d'amendement plus ou moins important pendant cette priode mais le texte qui viendra en sance publique est le projet de loi lui mme (texte du gouvernement). Le travail de la commission ne consiste pas rcrire un texte de loi. C'est le projet de loi tel quel qui vient ensuite en sance. Et c'est en sance que des amendements pourront tre adopts. C'est totalement l'inverse pour tous les autres textes lgislatifs. L'article 49 al 3. qui permet l'adoption sans vote l'assemble nationale d'un texte lgislatif demeure aujourd'hui pour les textes financiers et il ne peut plus tre utilis pour les autres textes que pour une loi par cession. Les parlementaires toujours dans cette phase d'examen peuvent adresser au ministre, avant le 10 juillet, des questionnaires en matire financire auxquels ils doivent rpondre. Les parlementaires ont utilis cette technique de manire importante. Les ministres sont submergs de questions. Si ils ne le font pas il n'y a pas de sanction. L'examen en sance ne peut pas tre engag en sance publique avant que l'assemble nationale n'est vote au moins en premire lecture le projet de loi de rglement de l'anne prcdente. Au del de cet lment l'ordre d'examen relve de la tradition, il consiste adopter la 1re partie des textes financiers. Si il n 'y a pas d'adoption c'est un 52

rejet automatique de la seconde partie. C'est ce qu' rappel le CC dans une dcision du 24 novembre 1979 sous le ministre Raymond Barre. Ensuite il y a le vote de la deuxime partie de la LOLF avec la procdure habituelle sauf en ce qui concerne l'article 40. Sur le droit d'amendement parlementaire l'article 40 a t contourn en ce sens que l'on autorise depuis longtemps les parlementaires le cas chant aggraver les charges ou rduire les recettes si l'on trouve des recettes nouvelles quivalentes pour faire face aux charges nouvelles, ou si l'on trouve des conomies quivalentes. Il y aura toujours un problme c'est celui de l'irrecevabilit d'un amendement qui ne respecterait pas ce cas. Il appartient au parlement de sauver l'irrecevabilit. Cet examen par les deux assembles fait apparatre la primaut de l'assemble nationale qui est prioritaire dans l'examen du texte devant le snat. Globalement le parlement a 70 jours pour se prononcer sur un texte et l'intrieur il y a une rpartition entre les deux assembles : l'AN a 40 jours, le Snat a entre 15 et 20 jours une fois que l'AN s'est prononce, ensuite on fait jouer la navette parlementaire. Ensuite on a la possibilit pour le PM de convoquer la commission mixte paritaire (CMP) et il y a donc deux solutions : soit l'on se met d'accord sur le texte et on le vote, soit il n'y a pas d'accords et de toute faon pour les textes de loi de finance, in fine, c'est l'assemble nationale qui impose son choix en dernire lecture, l'AN vote le texte en dernier ressort. 2. Les comptences parlementaires Trois dimensions dans ce qu' apport la LOLF : 1. La LOLF a largie le domaine d'intervention parlementaire sur trois points : La disparition des taxes parafiscales qui taient cres sur les taxes parafiscales, cette suppression redonne l'article 34 de la constitution sa plnitude. La LOLF a permis dsormais au parlement de s'imposer ou d'imposer sa lecture dans le domaine des emplois d'tat (le plafond d'emploi) et aussi dans le domaine de la gestion de la dette (ce qui est trs novateur). Dsormais tout cela est autoris par le parlement. La politique de l'emprunt passe tout mme devant le parlement mme si l'emprunt n'est pas dans le budget. Le parlement peut autoriser le pouvoir rglementaire continuer percevoir les redevances. Il y a un assouplissement avec la LOLF du rgime des irrecevabilit financires (Article 40). La LOLF intgre dsormais les tolrances gouvernementales antrieures. La lecture est par mission. 53

Les parlementaires sont encore aujourd'hui soumis une certaine discipline financire qui tient au domaine de la loi de finance. Ce domaine peut trs bien voluer cette anne. On distingue traditionnellement trois domaines : le domaine obligatoire c'est dire que des choses doivent figurer dans une loi de finance, par exemple l'article 1er qui concerne le recouvrement des impts, l'affectation des dpenses. le domaine interdit, c'est celui qui est matrialis par les cavaliers budgtaires , ce sont des dispositions, qui souvent relvent des amendements parlementaires mais pas toujours, qui par leur nature sont trangres une loi de finance. Quand on a une loi de finance il y a des tas de choses qui n'ont pas vocation financire. Doit on censurer la moiti de la loi de finance ? Les cavaliers budgtaires seront censurs par le conseil constitutionnel si il est saisit (article 61) et c'est le domaine principal de censure. Mais le CC ne remet pas en cause le fonds des dispositions mais seulement la forme. Si on ne saisit pas le CC, alors on laisse passer tous les cavaliers budgtaires. le domaine partag, des dispositions peuvent indiffremment figurer dans une loi de finance ou une loi ordinaire. L'exemple parfait ce sont les dispositions fiscales. 3. Les principes de l'excution des lois de finances Ces principes d'excution sont les plus anciens qu'il soit, et certains d'entre eux remontent l'ancien rgime. Nous sommes sur le terrain essentiellement de la comptabilit publique et c'est le terrain aussi de l'organisation administrative de l'tat. Pourquoi cette dimension historique ? Une sorte de tradition franaise en matire de comptabilit. Le rsultat c'est que le texte essentiel ici date de 1962, c'est un dcret qui porte rglement gnral de la comptabilit publique, qui s'applique l'ensemble des personnes publiques y compris l'tat. C'est un texte unificateur, centralisateur. Donc ce qui est nonc ici est valable pour les finances locales. Ce dcret est prsent encore aujourd'hui. Ce dcret de 1962 succde un dcret imprial de 1862. il y a donc une vraie continuit dans les principes et rgles de la gestion publique en France. A. Les agents d'excution Le principe traditionnel consiste distinguer deux types d'agents : 54

les ordonnateurs Ce sont les responsables de l'engagement de la dpense. Il y a les ordonnateurs principaux : ce sont les ministres qui mettent des ordonnances et des ordonnateurs secondaires que l'on retrouve dans la dconcentration, par exemple les prfets ou les ambassadeurs qui sont dcideurs par dlgation. Il convient de mettre de ct les militaires. Il existe un responsable de programme qui gre les budgets oprationnels de programme (BOP) et c'est ce responsable de BOP qui dcide de l'affectation des crdits en particulier auprs des autorits dconcentres. En ralit le ministre prend peu de dcisions, il dlgue. les comptables publics Ces comptables sont des agents du ministre des finances et c'est sans doute la grande originalit franaise, les comptables publics mme au niveau local sont des fonctionnaires d'tat. Ils ont une double fonction : d'une part ils ont la fonction de la collecte des recettes et d'autre part une fonction de dpenses et en mme temps au niveau local, ils peuvent assurer deux fonctions : d'une part la gestion budgtaire des crdits d'tat et d'autre part la gestion des budgets locaux. Cette gestion pose un vrai problme, ces agents ont une totale indpendance de ces agents de l'tat tout en sachant qu'ils sont responsables sur leur patrimoine de leur mauvaise gestion. Quelle est la consquence de cette dualit ? C'est qu'il y a un principe de sparation des ordonnateurs et des comptables publics. Si un ordonnateur viole ce principe il devient lui mme comptable et il endosse toutes les responsabilit d'un comptable. Si il y a une telle violation l'ordonnateur est redevable devant la Cour de discipline budgtaire et financire. B. Les procdures d'excution Elles obissent au principe de sparation qui s'accompagne aussi d'un contrle rciproque de l'ordonnateur et du comptable, chacun surveille ce que fait l'autre, l'intressant est que les deux concordent lorsqu'ils prsentent leur bilan. Ces principes conduisent encore aujourd'hui une trs grande originalit de la comptabilit publique qui au niveau de l'excution se diffrencie fondamentalement de la gestion prive. Sur l'excution budgtaire la LOLF n'a pas forcment rform la chose, nous avons toujours pour les crdits au niveau de l'tat une rpartition des crdits qui se fait entre le niveau central (gouvernement, PM ) et le niveau 55

dconcentr (le prfet de rgion). Le prfet de rgion comme le ministre est un vrai ordonnateur. Il y a pour la dpense de l'tat une procdure gnrale qui est peu prs la mme au niveau des collectivits locales. Cela consiste engager les dpenses en quatre temps : l'engagement : qui est de la comptence de l'ordonnateur, (du ministre, du prfet) et qui fait que l'ordonnateur dcide d'une dpense c'est dire de crer une sorte d'obligation la charge de l'tat. C'est de l'apanage seul de l'ordonnateur. La liquidation : on a calcul la dpense aprs avoir vrifi que le service a bien t effectu. Celui qui atteste que le service a t fait, c'est l'ordonnateur. En clair, la liquidation c'est le calcul de la dette. C'est ce niveau l qu'il peut y avoir des difficults. L'investissement avait t opr sur le terrain. L'ordonnancement : on peut parler aussi de mandatement, c'est tout simplement l'ordre de payer adress au comptable avec les pices justificatives (factures) Le paiement : acte matriel de transfert financier. Le comptable excute l'ordre de paiement. Se pose le problme des dlais de paiement. Le paiement des salaires des agents publics est drogatoire ces quatre temps. Habituellement ca fonctionne bien mais il peut y avoir un conflit entre l'ordonnateur et le comptable. Le comptable public peut refuser le paiement pour diffrentes raisons par exemple : pas de service fait, pas de pices justificatives... Dans ce cadre l l'ordonnateur peut adresser au comptable un ordre de rquisition qui est un nouvel ordre de paiement qui fait que l'agent comptable est soumis une sorte de contrainte. Dans cette situation, l'ordonnateur est devenu par cet ordre d'mission un comptable. Il s'est ml d'une fonction qui n'est pas la sienne et dans cette circonstance, l'ordonnateur peut devenir responsable son tour de la dpense. Il y a un agent comptable des arms qui dbloquent des fonds pour les dgts causs par le passage des blinds des arms. Les recettes de l'tat pour l'essentiel sont des recettes fiscales qui relvent pour la plupart de la fiscalit indirecte (TVA = 50% des recettes fiscales). Sur ces recettes le rgime de droit commun impose toujours qu'il y ait un article 1er dans la loi de finance qui autorise la collecte des impts. Le second temps c'est l'intervention de l'administration pour la plupart des impts directs au niveau dpartemental avec l'intervention du prfet (acte administratif) qui met les titres excutoires. C'est le prfet qui autorise dans son dpartement la collecte des impts. Cela permet au service financier de procder l'mission des actes individuels tablissant la dette fiscale. L'exemple vident c'est l'impt sur le revenu. L'tat a aussi des recettes domaniales qui sont recouvres selon des modalits dfinies par le CG3P (code gnral de la proprit des personnes publiques). Il existe aussi des recettes pour service rendu.

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Chapitre 3 : Les finances sociales : une prdominance nouvelle Il y a trois conceptions du financement de la dpense sociale dans nos socits : Il y a l'approche traditionnelle qui consiste considrer que cela relve d'assurances prives. C'est la lecture amricaine. Il y a un modle d'influence allemande que l'on appelle le modle bismarkien qui est fond sur quatre principes : l'accs aux prestations est fond sur l'emploi et donc il n'est pas fond sur la citoyennet. Les dpenses sociales sont essentiellement finances par des cotisations assises sur des revenus et non pas par l'impt. Les dpenses sont des prestations majoritairement en espce et contributives des remboursements financiers. La gestion est assure de faon corporative en ce sens que c'est une gestion de cogestion qui donne une certaine place aux assurs. Il y a un modle Beveridgien qui est fond sur une logique totalement inverse. C'est le modle de scurit sociale la britannique qui est fond sur l'impt comme mode de financement de la scurit sociale qui est fonde sur les besoins de l'ensemble de la population au travers d'un systme fond par l'tat. La France relve historiquement du modle bismarkien qui volue depuis 20 ans vers le modle Beveridge . Notre systme est un systme mixte. Section 1 - Les recettes de la scurit sociale Michel Rocard a mis le doigt dans la fiscalisation en introduisant la contribution sociale gnralise qui est un IMPT. La scurit sociale franaise n'est qu'une partie de la dpense sociale. La dpense sociale en France reprsente en moyenne 30% du PIB. C'est la 1re dpense de la collectivit. C'est ce qui caractrise notre socit. La deuxime remarque consiste mettre en avant que le financement de la scurit sociale devient de plus en plus un financement fiscalis c'est dire par l'impt. C'est un choix politique. Les cotisations sociales sont supports par les actifs mais aussi par les employeurs. L'impt tel qu'il se pratique en France est une charge qui ne porte que sur les particuliers et non pas par les entreprises. 1 : Les cotisations sociales Sur les cotisations sociales les hommes politiques mettent en avant le modle danois qui consiste montrer que les cotisations sociales sont trs faibles et que la fiscalit est forte qui couvre l'ensemble des dpenses sociales. 80% 57

d'impts, 20% de cotisations. Le taux normal de TVA est 25% dans les pays nordiques ! S'agissant des cotisations sociales et de la situation franaise les cotisations sont des prlvements obligatoires qui ouvrent droit des prestations. Mais il ne s'agit pas d'imposition de toute nature au sens de l'article 34 de la constitution. Le parlement n'est pas rellement comptent sur le montant des taux de cotisation. Le rgime franais est considr comme un rgime mixte, la loi fixe les principes fondamentaux (assiette) et c'est le pouvoir rglementaire qui est prdominant en matire de taux (chmage). Le pouvoir rglementaire intervient par dfaut lorsqu'il n'y a pas de vritable accord entre les partenaires qui grent la scurit sociale. Si il n'y a pas d'accords il faut trouver une solution. Dans ce dispositif la France a cherch au cours de ces dernires annes au vue de la crise conomique modrer la charge sociale en pratiquant une politique dite d'allgement de l'assiette pour tous les bas salaires. En dessous de ce seuil il n'y a pas de charge sociale, mais en dessous de ce seuil c'est le budget de l'tat qui compense le manque gagner li cette politique de l'emploi li l'assiette. Dans ce rgime franais il y a deux originalits : le recouvrement des cotisations sociales n'est pas effectu par l'administration fiscale. Il est effectu par un organisme particulier l'URSAFF. Il recouvre ces cotisations avec ses propres rgles. Les pouvoirs de contraintes de l'URSAFF sont plus lourds que ceux reconnus l'administration fiscale. La plupart des impts cres pour alimenter la scurit sociale (ex : CSG), ces impts sont collects par l'URSAFF et non pas par l'administration fiscale. En France prdominent toujours les cotisations sociales mais avec une rduction dans le temps du poids des cotisations. Aujourd'hui la fiscalit reprsente plus de 20% des recettes et long terme elle se dveloppera. 2 : La fiscalisation de la scurit sociale La scurit sociale ne repose pour l'essentiel que sur les cotisations sociales hormis pour quelques rgimes particuliers qui vont avoir besoin de l'impt trs rapidement en terme de recette complmentaire. Les recettes lies aux taxes sur le tabac et l'alcool qui engendrent des maladies doivent revenir la scurit sociale. Le dbat va voluer partir des annes 1980 avec une double proccupation assez perceptible : la maitrise de la charge sociale pour les entreprises la prise en compte de deux phnomnes : le vieillissement de la 58

socit franaise et l'accroissement tendanciel des dpenses d'assurances maladies. S'est greff une troisime proccupation qui est li au vieillissement c'est la question du financement de la dpendance. Miche Rocard dcide de recourir l'impt pour financer la scurit sociale et il est l'origine de la contribution sociale gnralise qui a t prsente l'poque comme une petite recette. La CSG commence un taux de 1%, mais elle n'a cess de grossir. 7,5%/8% de CSG sur les salaires brut ! 80 milliards d'euros de recettes annuelles. C'est le vrai impt sur le revenu franais. Cet impt pose aujourd'hui un vrai problme. L'ide serait de fusionner CSG et impt sur le revenu. C'est un impt affect l'assurance maladie et un peu l'assurance familiale La CSG est aussi dsormais affect au remboursement de la dette sociale c'est dire la CADES. Ce n'tait pas le but initial. Depuis 1991, la CSG a t complte par d'autres impts que l'on pourrait qualifier de solidarit. Il s'agit de : prlvement social (cration 1996) la taxe de solidarit active qui finance le RSA la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale) affecte la CADES. Ces impts sont exclusivement pays par les particuliers ces impts portent tous sur les revenus des particuliers. Quand on parle de fiscalit, tout le monde oublie cette fiscalit sociale. Ces impts ne sont pas assimilables des cotisations sociales ce qui veut dire que le principe de base en matire fiscale c'est que ces impts priori ne sont pas dductibles du revenu pour l'assujettissement des revenus l'impt sur le revenu. 3. Le dveloppement d'autres formes de contributions Deux phnomnes qui marquent la faon de se procurer des financements pour les dpenses sociales : dveloppement des contributions publiques (de l'tat, des CT, EP) au profit des budgets sociaux. De plus en plus un budget dpartemental, de l'tat, des communes c'est un budget social ! Dveloppement des franchises et des formes indirectes de financement. Il faut mettre en avant deux exemples : la journe de travail gratuit, ce systme est faux et mensonger car en ralit c'est une taxe reverse par tous les employeurs. La technique de la franchise dont l'conomie faite conduit une affectation une dpense prcise. Une franchise mdicale cela consiste laisser la charge de l'assur un certain montant de dpense. En 2007 a t cre l'ide d'une franchise affecte au profit des maladies lies l'ge. Ce systme de 2007 qui a t trs vite organise consiste moins rembourser un mdicament, le mdecin, le transport sanitaire et le solde qui n'est pas rembourse est affect par la scurit sociale un plan. Le systme des franchises tait accept par le conseil 59

constitutionnel dans le cadre d'une exigence de valeur constitutionnelle savoir l'quilibre financier de la scurit sociale. Section 2 Les dpenses de la scurit sociale La premire remarque sur les dpenses c'est qu'il y a un certain nombre de dpenses lie la maladie qui sont difficilement identifiables comme relevant par nature de la scurit sociale ou du budget de l'tat. Le budget de la scurit sociale est plus important que celui de l'tat depuis plus de 10 ans. Mais il est en crise financire depuis 2008. c'est une tendance structurelle (vieillissement de la population...). Alors qu'avant on avait faire une tendance conjoncturelle. Mme les chiffres de 2011 compars ceux de l'tat montrent bien qu'il n'y a pas la gravit que l'on peut voir dans ceux de l'tat. Les rgimes obligatoires de base de la scurit sociale pour 2011 en objectif de dpense est de 449 milliards d'. En recette on est 427 milliards d'. Si la prvision est concrtise, le dficit est annonc 22 milliards d', mais celui de l'tat s'lve 91 milliards d' ! Il n'y a pas de crise majeure quantitativement parlant de la scurit sociale. Quand on parle de scurit sociale il y a plusieurs dfinitions diffrentes 1 : La diversit des comptes En France il trois faons de prsenter les comptes et selon le vocabulaire utilis on peut crer des confusions. 1) les comptes en tant que tels de la scurit sociale Les rgimes de scurit social sont statistiquement publis tous les ans. Il y a une commission des comptes de la scurit sociale. Nous avons dsormais aussi avec la Cours des Comptes une certification des comptes de la SECU. Quand on prend les comptes de la scurit sociale on a le rgime obligatoire de base dont les dpenses sont croissantes. Il est constitu de plusieurs lments : le rgime gnral (institu en 1945) qui permet d'unifier le systme des assurances sociales. Ce rgime s'adresse aux salaris du secteur priv il comporte globalement quatre branches : maladie/vieillesse/famille/le recouvrement et une cinquime apparat 60

c'est la dpendance. Ce rgime repose sur des tablissements publics nationaux. Il y en a un par branche. Au niveau local la plupart des caisses sont de droit priv. Les rgimes particuliers et spciaux : Il en a plus d'une centaine, il y a dedans les rgimes des fonctionnaires locaux, territoriaux, les rgimes relatifs aux principales entreprises publiques (SNCF, RATP, EDF/GDF) et aussi des rgimes particuliers type Banque de France. Le rgime des mineurs : qui a t celui le plus dficitaire A ce rgime de base il faut ajouter les rgimes autonomes : Le RSI (rgime social des indpendants) qui a t rform en 2005 car il y a eu une crise des professions librales, des commerants et artisans. Les rgimes agricoles sont aussi dans cette premire lecture qui ont toujours t dficitaires. Aujourd'hui ils n'ont plus de ressources fiscales particulires ils sont supports par le rgime gnral. Il y a une solidarit entre les rgimes les rgimes complmentaires de retraite : pour l'essentiel des salaris qui jusqu'alors taient plutt de droit priv mis depuis 2005 il y a aussi un rgime de retraite additionnel de la fonction publique on appelle cela la RAFP (retraite additionnelle de la fonction publique). Les fonctionnaires d'tat n'ont pas de caisse de retraite car il y a un compte d'affectation spciale (pensions) c'est l'impt qui la paie. La perspective venir est de crer une caisse de retraite pour les fonctionnaires d'tat. Les comptes des administrations de scurit sociale : c'est ce qui est utilis au niveau de la comptabilit nationale et c'est ce qui est utilis sur le plan europen. Il y comprend : les comptes des rgimes obligatoires, il faut aussi rajouter l'indemnisation du chmage. La dfinition de ce primtre prend en compte les organismes dpendant des assurances sociales. On a va rajouter ce que l'on vient de citer les uvres sociales, les tablissements publics de sant, le hpitaux et les tablissements privs bnficiant du rgime de scurit. Les comptes de la protection sociale : on va parler de budget social de la nation. C'est le primtre le plus large celui qui se veux le plus globalisant. On prend en compte les comptes de la scurit sociales et on y rajoute toutes les dpenses des personnes publiques voir prives touchant au domaine social, les mutuelles, dpenses des collectivits publiques, communes . en ralit c'est l'effort social de la nation. Cela n'intresse pas l'Europe. 2 : La question des dsquilibres financiers

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La scurit sociale en France connait un double phnomne : d'une part des dficits sectoriels importants, agriculture profession indpendantes voir mme certaines entreprises publiques et puis un second problme : le dveloppement d'une solidarit entre rgime savoir que le rgime gnral est amen de plus en plus soutenir les rgimes en difficult. A/ Les dsquilibres sectoriels (?) Dveloppement de la technique des fonds sociaux au dpart consacrs aux personnes ges : FSV (fonds de solidarit vieillesse cr en 1993). Ide conforte par la cration plus rcente en 2002 du fonds de rserve pour les retraites (FRR). En 2020 la France serait confronte une situation difficile quand aux paiement des retraites. Il faudrait mettre de ct 200 milliards d'euros. Fonds crs grce l'argent de la privatisation, c'est un fonds souverain et devait grossir avec le temps. Il a progressivement runis quelques crdits mais en 2003 une partie des R a t affecte autre chose (vers le court terme). La LFSS pour 2011 a dtourn l'argent au profit du remboursement de la dette de la SS. A ct de la vieillesse des fonds ont t crs pour rpondre des besoins sociaux particuliers. On peut mettre en avant 3 fonds de soutient collectif : CMU (couverture maladie universelle) : 2.5 milliards d'euros. Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante : cr en 2001, aveux de responsabilit. Fonds transitoire pour le monde du spectacle : li au chmage. B/ Les dsquilibres globaux Lis aux rgimes sociaux. Il faut signaler le dficit structurel du rgime gnral de la SS est relativement rcent. Son point de dpart est 2002, les paramtre ges, maladies deviennent rcurrents. Les dficits actuels de la SS portent essentiellement sur ces deux domaines. Depuis 3 ans la vieillesse est passe devant la maladie. La SS globalement est aujourd'hui endette mais la CADES doit grer environ 150 milliards d'euros de dettes au total comparativement l'Etat qui approche les 300 milliards. C'est donc le second problme. 62

Section III / Les lois de financement de la scurit sociale Originalit car elles n'existent pas en 1958 dans la C. Choix de socit en 1958 les finances de la SS ne sont pas considres comme faisant partie des FP car ce systme est essentiellement de DPR en terme de gestion, avec des cotisations sociales qui ne sont pas des impts et fond sur des accords. La question s'est pose pour deux raisons : - Les parlementaires franais ont considrs que la SS par son importance financire posait des problmes de politiques PU - Progressivement les FS qui n'ont cess de croitre sont devenus plus importante que les finances de l'Etat. Plusieurs tentatives pour faire rentrer les FS pour les faire rentrer dans le champ des finances de l'Etat. Il faut attendre une loi constitutionnelle de 22 fvrier 1996 nouvel article 34 et nouvel article 47. I La structure des lois de financement de la SS Pourquoi une loi de financement ? Qu'est ce qu'on peut y trouver ? Qu'est ce qu'on ne trouvera pas ? Les LFSS dterminent les conditions gnrales de son quilibre financier et compte tenu de leur prvisions de R fixent ses objectifs de D. Elles ne fixent pas de plafonds de D mais simplement des objectifs c'est la grande diffrence. Ces LFSS ont un domaine exclusif, c'est celui de l'affectation des R les rductions de cotisations ou de suppression de cotisations. En revanche les LFSS ne peuvent pas comporter de dispositions qui seraient trangres aux financement de la SS. (Cavaliers sociaux).

La LO du 2 aot 2005 qui a dfinie la structure en 4 parties : 1. Dispositions relatives au dernier exercice clos : on trouve les tableaux d'quilibre dfinitifs. 63

2. Dispositions relatives l'anne en cours : rectifications, adaptations. Intrt : elle quivaut une LF rectificative. Depuis cette loi il n'y a pas eu de LF rectificative en matire de SS. 3. Equilibre gnral pour l'anne venir : R prvisionnelles. 4. D pour l'anne venir : charges prvisionnelles. ODAM (objectifs de D...). cela quivaut une d2me partie de LF. Ce type de loi est pluriannuel car en lui-mme il porte sur 3 annes (prcdente, en cours, venir). Systme simplifi et unifi. Pas interdit d'adopter en cours d'anne une LF rectificative qui sera elle-mme structure en deux parties. Il n'y en a jamais eu. La fusion des deux types de lois est impossible (LF et LFSSS). Sauf adopter les principes de l'un ou de l'autre. Il faudrait mettre en place un plafond de D Introduire un systme d'objectifs et de performances. La frontire entre les deux textes est parfois trs difficile tablir pour certains type de D. C'est tout le problme de la distinction entre la solidarit (Etat) et de l'assurance (SS). Dans certains cas on ne sait pas. Le CC n'a jamais censur sur cette question du domaine. Le principe de sincrit s'applique ici aussi, il n'a l non plus jamais conduit la censure d'une LFSS.

II Leur laboration et leur adoption Elles devraient respecter dsormais la loi de programmation des FP. Elles apparaissent l'article 34 C. Difficult : aucune hirarchie juridique entre loi de programmation et LF. L'laboration est confie au ministre des affaires sociales sous l'autorit du PM. Or sans respecter la LO de 2005, depuis 2007, en raison de la composition du gouvernement, ce sont les ministres du budget successifs qui se sont vu doter de cette comptence. 64

Le calendrier de prparation est court : le projet de loi est prpar au cours de l't en concertation (originalit) avec les organismes sociaux car ils fournissent les informations. La date butoir est que le projet aprs avis du CE et dlibration en CM doit tre prsent au plus tard le 15 octobre sur le bureau de l'AN (l encore primaut de la chambre basse). Pas de sanction dfaut. L'adoption a lieu au court du dernier trimestre de l'anne qui prcde d'exercice mais comme en matire de finance de l'Etat le gouvernement aura du pralablement prsent ses orientations en matire de FS pour avoir un dbat sur les orientations. Au niveau parlementaire 2 remarques : - Mmes particularismes qu'en matire de LF Depuis la rvision constitutionnelle de 2008 : le texte dbattu c'est le projet de loi lui mme. Possibilit d'utiliser l'article 49 al. 3 C (question de confiance) pour l'adoption d'un tel texte.

- Calendrier raccourci car le dlai global d'adoption est de 50 jours et non 70. 20 jours pour l'AN en premire lecture et 15 jours pour le Snat pour l'adoption. En l'absence d'accord CMP (article 45 C) sur convocation du PM. De plus l'adoption doit se faire dans l'ordre des parties. Au terme de ce processus le texte ( petite loi ) peut tre soumis au CC pour le contrle de constitutionnalit. Article 61 C : saisine du CC est matire de SS est quasi-systmatique. Le CC ne peut pas statuer globalement, il ne peut statuer que sur chaque texte pris individuellement. Les parlementaires doutent aujourd'hui de l'efficacit parlementaire sur ces textes.

Chapitre IV / Les finances locales : une dynamique originale la France est le pays qui a le plus de commune. Ce chiffre s'accroit : il y a des scission communales. 1999 : 36 679 (?) communes (50% des communes en Europe). 2011 : 36 792. - Pour les dpartements depuis mars 2011 on en a 101 ( cause Mayotte) - Pour les rgions : 26 65

- Pour les COM : 6 - Une Collectivit statut particulier (Nouvelle Caldonie) A ct il y a les EPCI : environ 18 000. Puis les CL : plus de 50 000. Loi de rvision du 16 dcembre 2010 ne change rien aux chiffres. Les chiffres financiers : 214 milliards d'euro en 2009, 2 types de D qui ressortent : - D de fonctionnent 145 milliards d'euro : il y a les D sociales. - D d'investissement environ 69 milliards d'euro : en moyenne 70% des D PU d'investissement en France. Pas de crise financire des CL. En France les FL sont le niveau le moins endett des trois niveaux. Section I / L'autonomie financire des CL I La conscration constitutionnelle de l'autonomie financire locale Les CL bnficiaient en France d'un principe de libre administration (article 34 C) crois avec l'article 72 C qui implique un principe de d'autonomie financire. Principe de libre administration consacr par le CC, c'est encore aujourd'hui le seul principe en matire de FP qui puisse tre invoqu dans le cadre des QPC. La grande nouveaut constitutionnelle est la rvision du 28 mars 2003 qui : - D'une part a chang l'intitul : on parle de CT et d'autre part a chang la liste des collectivits - Puis organisation d'un rgime d'autonomie financire. Il existe un principe de subsidiation qui nonce que les CT ont vocation a assumer des comptences qui peuvent le mieux tre mises en oeuvre leur chelle. Cette autonomie signifie que les collectivits disposent d'une autonomie financire mais pas fiscale. Le CC confirme CC, 29 dcembre 2009. Consquence : en France les CL ne peuvent pas cre l'impt, il relve de 66

l'article 34 C en ce sens seule la loi peut crer un impt. Exception pour les COM : en Nouvelle Caldonie et Polynsie Franaise il y a des lois fiscales. L'autonomie des collectivits repose sur des ressources propres dfinies en 2004 comme tat d'abord fondes sur - L'impt - Les redevances - Les produits du domaine - Les produits financiers. Les collectivits connaissent dsormais un principe constitutionnel de solidarit entre elles, c'est le principe de prquation. Le CC et aujourd'hui la C ont pos un principe de compensation financire pour tout transfert de comptences entre l'Etat et les CT. II Une conscration europenne Cette autonomie locale est renforce au plan europen par la Charte Europenne de l'autonomie locale qui reprend tous les principes. Elle date de 1985, la France ne l'a ratifi qu'en 2007. Les EPCI ne sont pas des CT au sens de l'article 72 C donc ils ne bnficient pas de la porte de cette Charte. Section II / Le budget local

I Le budget local, budget sous dpendance - Les CL en France restent continuellement sous l'emprise de l'Etat. La loi de programmation des FP s'applique aussi au FL (Administrations PU locales : ApuL). - Seule la loi peut crer l'impt. - Les impts locaux les plus importants sont quasiment tous collects par les services de l'Etat. - Les budgets locaux sont excuts par les fonctionnaires de l'Etat pour tout 67

ce qui relve de la comptabilit PU. - Les budgets des collectivits obissent des modles comptables labors et imposs par l'Etat. - Les budgets des collectivits sont soumis un double contrle : Juridictionnel (activit des CRC) Administratif (contrle des comptes des comptables). II La prparation et l'adoption du budget local L'adoption est assure par les instance excutives de la collectivit. Le nom peut varier. - Dbat d'orientation budgtaire devant l'organe dlibrant. - Le vote du budget peut se faire avant le 31 dcembre de l'anne qui prcde l'anne d'excution mais les collectivits peuvent voter jusqu'au 31 mars de l'anne d'exercice. Les CL dpendent : Du vote de la LF Des statistiques fiscales dtenus par l'Etat - Vote du compte administratif par l'organe dlibrant. Si le budget n'est pas vot c'est le reprsentant de l'Etat qui pourra s'emparer du budget. III La structure du budget local Deux remarques sur les budgets locaux : Toujours un budget gnral : ordinaire Toujours des budgets annexes : vote distinct Section de fonctionnement Section d'investissement Le principe d'quilibre chacune de ces sections. La section du fonctionnement est la seule qui connaisse vraiment un quilibre. Elle ne peut pas tre finance par l'emprunt. Elle explique qu'il n'y a pas de crise des FL. L'excdent peut financer l'investissement. Partiel : une question transversale. 68

- Deux partie dans les budgets locaux :

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