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GOUVERNEMENT -------------CABINET DU PREMIER MINISTRE ------------SECRETARIAT TECHNIQUE PERMANENT POUR LA COORDINATION DE LAIDE (STP-CA)

Appui au renforcement des capacits en matire de gestion de laide Madagascar


Propositions pour lutilisation des systmes nationaux de gestion des finances publiques dans la gestion de laide

Rapport de M. Mohamed Moindze

Madagascar

Juillet 2011

Auteur du rapport : M. Mohamed MOINDZE


Remarque : Les opinions exprimes dans la prsente publication sont celles de ou des auteurs et ne reprsentent pas ncessairement celles des Nations Unies, y compris le PNUD, ni des tats Membres des Nations Unies.

Remerciements de lauteur
Ce rapport a t prpar par M. Mohamed MOINDZE, consultant international en Gestion des Finances Publiques. Celui-ci a travaill sous la coordination du Secrtariat Technique Permanent Coordination de lAide (STP-CA), structure institue au niveau de la Primature, et du PNUD Madagascar. Le consultant a eu de nombreux entretiens avec divers services et acteurs de la gestion des finances publiques (GFP) reprsentant diverses institutions et des reprsentants des principaux partenaires techniques et financiers (PTF) de Madagascar. Une liste dtaille des personnes, services et institutions rencontrs est mise en annexe. La version provisoire de ce rapport a fait lobjet dun dbat lors dun atelier auquel ont pris part de nombreux reprsentants de ladministration malgache et des PTF. Le consultant remercie les autorits et les responsables dinstitutions nationales quil a rencontres, pour laccueil et la disponibilit quils ont manifests son gard. Il adresse galement ses remerciements aux reprsentants des PTF pour leur soutien.

Le PNUD est le rseau mondial de dveloppement dont dispose le systme des Nations Unies. Il prne le changement, et relie les pays aux connaissances, expriences et ressources dont leurs populations ont besoin pour amliorer leur vie.
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Rsum excutif
A Madagascar, laide reprsente une proportion importante des ressources publiques utilises pour la mise en uvre des politiques de dveloppement et de rduction de la pauvret. Etant donn que la russite du processus de dveloppement dpend pour beaucoup de lefficience, de lintgrit et de lefficacit avec lesquelles ltat gre et dpense les deniers publics, lutilisation du systme national de gestion des finances publiques (GFP) dans la gestion de laide devient de plus en plus ncessaire ; non seulement pour garantir une bonne gouvernance mais galement pour raliser les objectifs politiques du Gouvernement. Cest la raison pour laquelle Madagascar, comme dautres pays en dveloppement, et ses nombreux partenaires signataires de la Dclaration de Paris (2005) se sont engags renforcer le systme national de GFP et lutiliser au maximum. La GFP tant dfinie par toutes les tapes, successives ou concomitantes, du cycle budgtaire, que ce soit en amont (planification stratgique, cadre de dpenses moyen terme, programmation budgtaire annuelle) ou en aval (passation des marchs, contrle et audit, comptabilit, information financire, suivi et valuation), la notion dutilisation des systmes nationaux de GFP signifierait linscription de laide au plan, au budget, au parlement, au trsor, aux comptes, la passation des marchs, au rapport et laudit (cf. tableau 1 page 12). Le prsent rapport montre que lutilisation du systme malgache de GFP dans la gestion de laide contribue non seulement amliorer ce systme mais galement renforcer lappropriation par les autorits nationales de leurs politiques. En outre, elle favorise lalignement des partenaires sur les stratgies nationale et sectorielles, rduit les cots, facilite lharmonisation et dbouche sur des rsultats plus prennes. Nanmoins, elle nest pas sans comporter des risques, tant pour le pays que pour les partenaires, particulirement lorsque le systme de GFP prsente des faiblesses. Ces dernires peuvent concerner, entre autres, la formulation et la planification des stratgies, ltablissement des priorits budgtaires, le systme comptable et de rapports, ainsi que les contrles internes et externes. Se pose alors la question de savoir si toutes les modalits daide sont compatibles avec lutilisation du systme national de GFP (en partie ou en totalit). Du fait que les instruments daide visent des objectifs diffrents et laissent aux pays des marges de manuvre diffrentes concernant lemploi des fonds octroys, lutilisation du systme national de GFP est plus aise avec certains instruments quavec dautres. Le cas de lappui budgtaire qui bnficie au budget, dans son ensemble ou en partie, est plus rvlateur : il permet au gouvernement dutiliser les fonds conformment aux procdures budgtaires. En revanche, laide aux projets finance des activits identifies, au moyen de ressources identifies, en vue dobtenir des rsultats identifis, or cette forme daide saccompagne beaucoup plus rarement dune utilisation des procdures budgtaires nationales. Aprs un diagnostic du systme de gestion de laide, qui est trs htrogne et incontrl, ce rapport conduit prconiser, dans un premier temps, une dmarche de changement visant asseoir un nouveau systme homogne et bien contrl. Laccentuation des efforts du Gouvernement et du soutien des PTF na pas encore fourni de rels progrs. La gestion de laide a souffert et continue subir aujourdhui encore les consquences des insuffisances dorganisation, de la fragmentation des systmes de gestion de laide, de la dispersion des responsabilits, des contraintes pour lapplication des textes lgislatifs et rglementaires, de linsuffisance de la production et de la circulation dinformations ncessaires la transparence et lefficacit de la politique budgtaire, Ce rapport formule donc des recommandations en matire de coordination et de gestion de laide ainsi que de lutilisation du systme malgache de GFP : le Gouvernement doit jouer un rle plus actif dans la gestion de laide, les partenaires doivent tenir leurs engagements et aligner leurs
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financements sur les politiques de dveloppement dfinies par le Gouvernement dans un cadre ouvert et participatif. Il est prsent ci-aprs une synthse des diffrentes recommandations lintention des autorits nationales et de leurs partenaires. Ces recommandations visent assurer la coordination et lefficacit de cette aide, amliorer sa prvisibilit et rduire les risques lis aux retards ou la rduction des aides programmes par les actions suivantes : (i) (ii) (iii) un dveloppement ainsi quun renforcement dune fonction de coordination au sein du Secrtariat Technique Permanent de la Coordination de lAide (STP-CA) de la Primature ; un dveloppement au sein du Ministre des Finances et du Budget (MFB) dune fonction de programmation et de suivi des appuis financiers extrieurs ; une dfinition, avec les PTF, des protocoles pour arrter les prvisions daides budgtaires et daides projets au plus tard avant la finalisation de lavant-projet de budget qui sera soumis lapprobation du Gouvernement ; ainsi quune mise en place dun systme de conditionnalits qui viterait la rduction des ressources prvues pour lexcution du budget vot, et pour lequel le non-respect des conditionnalits naurait des consquences que sur les futurs budgets laborer. Pour un examen plus dtaill, il convient de lire le corps du rapport.

(iv)

Recommandations spcifiques pour le gouvernement de Madagascar 1. 2. Elaborer une stratgie nationale de dveloppement et de lutte contre la pauvret et mettre jour les stratgies sectorielles ds que la situation politique se normalise. Fixer par dcret la rpartition des comptences des diffrents intervenants en matire de gestion et de coordination de laide. Lannexe 5 (page 49) propose un projet de dcret portant dlimitation des comptences en matire de coordination et de gestion de laide. Ce dcret doit tre en cohrence avec le manuel de procdures cit ci-aprs. Fixer par dcret un calendrier de planification et dlaboration du budget clair et contraignant permettant dintgrer laide ds la phase de planification. Lannexe 7 peut servir de modle (page 52). Elaborer un manuel de procdures de la gestion de laide pour assurer la coordination de la gestion de laide ainsi que clarifier et renforcer les rles des structures qui y sont directement impliques, notamment les ministres techniques, les ministres centraux (MFB, MAE, MEI) et le STP-CA. Rationnaliser la nomenclature de types de financement de la base de donnes AMP1 pour corriger les faiblesses identifies en la section 6.3 (page 24). Faire figurer dans la documentation budgtaire un ensemble complet dinformations requises par le PEFA2 (cf. tableau 9 page 33) ainsi que des tats budgtaires exhaustifs et plus transparents qui montrent les sources d'aide dans le financement du budget ainsi que son utilisation de l'aide et qui favorisent un examen parlementaire plus significatif. Organiser et amliorer la programmation moyen terme par la mise en place dun processus permettant de disposer en amont de llaboration du budget annuel, dun cadre budgtaire moyen terme (CBMT) et des cadres des dpenses moyen terme (CDMT) au niveau des ministres sectoriels.

3.

4.

5. 6.

7.

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Aid Management Platform / Plateforme de gestion de laide (PGA) Public Expenditure and Financial Accountability

8.

Instituer un systme de compte unique du Trsor et de contrle strict des comptes bancaires de lEtat pour unifier la gestion de la trsorerie de lEtat (par une domiciliation progressive des comptes des fonds extrieurs la Banque Centrale de Madagascar). Etudier lintrt et la faisabilit de parvenir une rgularisation des paiements directs au titre des projets ; au niveau de la phase administrative par les services metteurs de la dpense et au niveau de la phase comptable par les services comptents de la direction gnrale du Trsor. Etudier lintrt et la faisabilit de parvenir une intgration, au sein du processus des finances publiques, des ONG porteuses dactions conomiques et sociales. Instaurer un dbat dorientation budgtaire au niveau du Parlement pour lui permettre de se prononcer en toute connaissance de cause sur les autorisations dallocations budgtaires. Renforcer les capacits du Parlement en matire de contrle budgtaire. Cela pourrait se faire notamment par une amlioration des ressources matrielles et financires des commissions charges des finances des deux chambres, et en les dotant dun personnel technique dappui comptent et en nombre suffisant qui leur permettent de jouer pleinement le rle de contrle que la Constitution leur octroie en toute indpendance et dune manire efficace. Renforcer les capacits des institutions de contrle interne et externe des finances publiques, quelles soient nationales ou locales, et inciter des mcanismes de coordination et de coopration mutuelle susceptibles damliorer lefficience et lefficacit de chacun de ces contrles. Intgrer les systmes AMP (Primature) et SIGFIP3 (MFB) pour viter les doubles saisies qui peuvent amener des incohrences. Amliorer le site Internet du MFB par la diffusion immdiate des principales informations budgtaires en vue de renforcer la transparence budgtaire. Modifier larticle 49, alina 3 de la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances) pour le rendre conforme aux standards internationaux de contrle des finances publiques de la manire suivante : le projet de loi de rglement y compris le rapport et les annexes explicatives, est dpos en premier lieu sur le bureau de lAssemble Nationale et distribu au plus tard le jour de louverture de la session budgtaire de lanne suivant celle de lexcution du budget auquel il se rapporte. Renforcer le professionnalisme dans les marchs publics travers un dveloppement dun corpus commun de connaissances et de comptences par lorganisation des formations spcifiques sur la mise jour rgulire du profil de comptences des acheteurs publics et des volutions rglementaires et technologiques. Renforcer les capacits en matire de contrle administratif et juridictionnel des marchs publics par llaboration et la mise en uvre dun programme de formation destin aux divers gestionnaires des marchs publics et aux structures de contrle administratif et juridictionnel (CNM, IGE et Cour des Comptes). Effectuer une valuation indpendante du systme et des procdures des marchs publics selon les standards internationaux pour identifier leurs faiblesses et laborer un plan crdible et pertinent pour leur renforcement. Modifier le rglement gnral sur la comptabilit publique pour le rendre conforme aux dispositions de la LOLF et surtout intgrer, en plus des responsabilits des comptables, les sanctions lies aux fautes de gestion des ordonnateurs et la responsabilit des contrleurs financiers.

9.

10. 11. 12.

13.

14. 15. 16.

17.

18.

19.

20.

Systme Intgr de Gestion des Finances Publiques

21. 22.

Etablir un plan daction pour renforcer le contrle du service fait et le rendre oprationnel. Renforcer lobligation de rendre compte par le rattrapage des lois de rglement en retard et les capacits de reddition des comptes de lEtat par lorganisation des formations spciales en matire dlaboration des tats obligatoires fournir aux diffrentes institutions de contrle et au grand public. Instituer une juridiction indpendante pour juger les ordonnateurs secondaires (OrdSec) et les autres fonctionnaires pour leurs fautes de gestion en remplacement du Conseil de Discipline Budgtaire et Financire (CDBF) et la rendre oprationnelle. Mettre en place la juridiction prvue par la Constitution pour sanctionner les fautes de gestion des membres du Gouvernement et les autorits qui ne sont pas soumises aux juridictions rgulires et la rendre oprationnelle.

23.

24.

Recommandations spcifiques pour les PTF 25. Appuyer llaboration dune stratgie nationale de dveloppement et de rduction de la pauvret ainsi que la mise jour des stratgies sectorielles ds la normalisation de la situation politique. Appuyer llaboration du manuel de gestion de laide. Ne plus engager des ngociations de conventions daide avec les ministres sectoriels dune manire bilatrale en dehors de la prsence du MFB qui est charg institutionnellement de conduite ces ngociations. Dclarer au STP-CA les financements prvus et fournis pour enregistrement4 dans lAMP. Appuyer lintgration des systmes AMP et SIGFP. Appuyer les activits de renforcement des capacits des institutions de contrle. Garantir que le calendrier de la planification et de dcaissement de laide corresponde au cycle budgtaire et que les intentions de dcaissement de lanne n soient communiqus au plus tard au Gouvernement au mois de mai de lanne n-1 pour que ces financements soient intgrs temps dans le budget. Appuyer lARMP pour ltude et la ralisation de son projet visant rendre plus le SIGMP plus performant par la mise en place dune plateforme e-procurement (dacquisition lectronique). Appuyer le renforcement du contrle du service fait. Appuyer les activits de lamlioration de reddition des comptes. Appuyer la mise en place dune juridiction indpendante pour juger les OrdSec et les autres fonctionnaires pour leurs fautes de gestion en remplacement du CDBF et son oprationnelle. Appuyer la mise en place de la Haute Cour de Justice (HCJ) et son oprationnalisation.

26. 27.

28. 29. 30. 31.

32.

33. 34. 35.

36.

Recommandations conjointes pour le Gouvernement et les PTF 37. Instituer des mcanismes inclusifs de coordination globale, thmatique et sectorielle de la gestion de laide favorisant la participation de toutes les parties prenantes5.

Lenregistrement des donnes peut tre fait en ligne directement par les PTF.

38.

Organiser et amliorer la prvisibilit de laide par les actions suivantes : (i) admettre les dcaissements partiels en cas de ralisation partielle ; et (ii) viter que les rsultats des revues intra annuelles naffectent laide prvue pour lexercice en cours. Elaborer et mettre en uvre un programme de formation axe sur la gestion de laide (SWAP, CDMT) au profit des agents chargs de la gestion budgtaire. Associer les institutions de contrle du pays, quelles soient nationales ou locales, dans les audits des projets financs par les partenaires au dveloppement.

39. 40.

Il convient de rappeler que toutes ces mesures sont adresses aux autorits nationales ou aux PTF ou aux deux parties simultanment. Cependant, il est noter que la budgtisation de laide dpend en grande partie de la volont et de la motivation des autorits nationales pour amliorer son systme de GFP. Les initiatives des PTF peuvent encourager les initiatives nationales mais elles ne sauraient les remplacer. Les recommandations prsentes ci-dessus seront mises en uvre travers un plan daction (cf. pages suivantes).

Les parties prenantes sont dans un premier temps le Gouvernement et les PTF mais, une fois que les mcanismes de coordination seront rds, on prvoit une intgration des collectivits territoriales dcentralises, des reprsentants des organisations de la socit civile (OSC), y compris les Organisations Non Gouvernementales (ONG) nationales et internationales.

Plan daction pour lamlioration de la coordination et de la gestion de laide


Actions Gouvernement Partenaires Techniques et Financiers
Instituer des mcanismes inclusifs de coordination globale, thmatique et sectorielle de la gestion de laide favorisant la participation de toutes les parties prenantes Dclarer au STP-CA les financements prvus et fournis pour enregistrement dans lAMP Ne plus engager des ngociations de convention daide avec les ministres sectoriels dune manire bilatrale en dehors de la prsence du MFB qui est charg institutionnellement de la conduite ces ngociations Garantir que le calendrier de la planification et de dcaissement de laide corresponde au cycle budgtaire et que les intentions de dcaissement de lanne n soient communiqus au plus tard au Gouvernement au mois de mai de lanne n-1 pour que ces financements soient intgrs temps dans le budget Elaborer une stratgie nationale de dveloppement et de lutte contre la pauvret et mettre jour les stratgies sectorielles Appuyer llaboration dune stratgie nationale de dveloppement et de rduction de la pauvret ainsi que la mise jour des stratgies sectorielles

Priode de ralisation
En permanence (en cours) En permanence En permanence

Dpartements impliqus
STP-CA, PNUD Tous les PTF Tous les PTF

En permanence

Tous les partenaires

Ds que la situation politique se normalise 3 3


me

MEI

Elaborer et mettre en uvre un programme de formation axe sur la gestion de laide (SWAP, CDMT) au profit des agents chargs de la gestion budgtaire Fixer par dcret la rpartition des comptences des diffrents intervenants en matire de gestion et de coordination de laide Fixer par dcret un calendrier de planification et dlaboration du budget clair et contraignant permettant dintgrer laide ds la phase de planification Rationnaliser la nomenclature de types de financement de la base de donnes AMP Etudier lintrt et la faisabilit de parvenir une rgularisation des paiements directs au titre des projets Etudier lintrt et la faisabilit de parvenir une intgration au sein du processus des finances publiques des ONG porteuses dactions conomiques et sociales

trimestre 2011 trimestre 2011

STP-CA, MFB, PNUD MFB, MEI, STP-CA

me

me

trimestre 2011

MFB

me

trimestre 2011

STP-CA

4me trimestre 2011 3


me

DGT, DESB STP-CA, PNUD

trimestre 2011

Elaborer un manuel de procdures de la gestion de laide Faire figurer dans la documentation budgtaire lensemble complet dinformations requises par le PEFA (cf. tableau 9) ainsi que des tats budgtaires exhaustifs et plus transparents qui montrent les sources d'aide dans le financement du budget ainsi que les utilisations de l'aide et qui favorisent un examen parlementaire plus significatif Elaborer le CBMT et les CDMT sectoriels pour le budget 2013

Appuyer llaboration du manuel de gestion de laide

me

trimestre 2011
me

MFB, MEI, STP-CA, PNUD DPCB (MFB)

3 et 4 trimestres pour le budget 2011

me

1er et 2me trimestres 2012 En permanence et ds le 1er trimestre 2012 2


me

DMCB et ministres sectoriels STP-CA, DPCB et tous les PTF Structures de contrle et PTF MFB

Organiser et amliorer la prvisibilit de laide par les actions suivantes : (i) admettre les dcaissements partiels en cas de ralisation partielle ; et (ii) viter que les rsultats des revues intra annuelles naffectent laide prvue pour lexercice en cours. Associer les institutions de contrle du pays dans les audits des projets financs par les partenaires au dveloppement Instaurer un dbat dorientation budgtaire au niveau du Parlement pour lui permettre de se prononcer en toute connaissance de cause dans les autorisations des allocations budgtaires Renforcer les capacits du Parlement en matire de contrle budgtaire Renforcer laudit interne et externe des finances publiques et inciter des mcanismes de coordination et de coopration mutuelle susceptibles damliorer lefficience et lefficacit des audits Intgrer les systmes AMP et SIGFIP pour viter les doubles saisies qui peuvent amener des incohrences Instituer un systme de compte unique du Trsor et de contrle strict des comptes bancaires de lEtat pour unifier la gestion de la trsorerie de lEtat (par une domiciliation progressive des comptes des fonds extrieurs la BCM) Amliorer le site internet du MFB par la diffusion immdiate des principales informations budgtaires en vue de renforcer la transparence budgtaire Modifier larticle 49, alina 3 de la LOLF pour le rendre Appuyer le renforcement du contrle parlementaire Appuyer le renforcement de laudit des finances publiques

trimestre 2012

3me trimestre 2012

me

trimestre 2012

MFB, Parlement et PTF MFB, institutions de contrle et PTF

A partir du 3me trimestre 2012

Appuyer lintgration des systmes AMP et SIGFP

1 trimestre 2013 3
me

er

MFB, STP-CA, PNUD Direction Gnrale du Trsor

trimestre 2013

me

trimestre 2013

MFB

me

trimestre 2013

MFB

conforme aux standards internationaux de contrle des finances publiques Renforcer le professionnalisme dans les marchs publics Renforcer les capacits en matire de contrle administratif et juridictionnel des marchs publics Rattrapage des lois de rglement en retard et les capacits de reddition des comptes de lEtat par lorganisation des formations spciales en matire dlaboration des tats obligatoires fournir aux diffrentes institutions de contrle et au grand public. Effectuer une valuation indpendante du systme et des procdures des marchs publics selon les standards internationaux Etablir un plan daction pour renforcer le contrle du service fait et le rendre oprationnel Mettre en place juridiction indpendante pour juger les OrdSec et les autres fonctionnaires pour leurs fautes de gestion en remplacement du CDBF et loprationnaliser. Mettre en place la Haute Cour de Justice (HCJ) et loprationnaliser Appuyer le professionnalisme dans les marchs publics Appuyer le renforcement des capacits en matire de contrle administratif et juridictionnel Appuyer lobligation de rendre compte
En permanence En permanence A partir du 1 trimestre 2012
er

ARMP/PTF Institutions de contrle/MFB/PTF MFB/PTF

Appuyer lvaluation indpendante du systme national des marchs publics Appuyer le plan daction pour le renforcement du contrle du service fait Appuyer la mise en place dune juridiction indpendante pour juger les OrdSec et les autres fonctionnaires pour leurs fautes de gestion en remplacement du CDBF et son oprationnelle. Appuyer la mise en en place de la Haute Cour de Justice (HCJ) et son oprationnalisation Appuyer lARMP pour ltude et la ralisation de son projet visant rendre plus le SIGMP plus performant par la mise en place dune plateforme e-procurement

me

trimestre 2012

ARMP/PTF

A partir du 1 trimestre 2012 A partir du 3me trimestre 2012

er

DGCF/PTF

A partir du 3 trimestre 2012


er

me

1 trimestre 2012

ARMP/PTF

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Sommaire
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. CONTEXTE ET CONCEPTS FONDAMENTAUX ................................................................................................... 14 LE CADRE JURIDIQUE .......................................................................................................................................... 18 LE CADRE INSTITUTIONNEL DE LA GFP ........................................................................................................... 18 LE CADRE INSTITUTIONNEL ET REGLEMENTAIRE DES MARCHES PUBLICS .............................................. 20 LE CALENDRIER BUDGETAIRE ........................................................................................................................... 20 LA CLASSIFICATION BUDGETAIRE .................................................................................................................... 21 LA GESTION DE LAIDE A MADAGASCAR ......................................................................................................... 22 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 8. 9. NIVEAU GENERAL ET MODALITES .................................................................................................................................. 22 PARTENAIRES TECHNIQUES ET FINANCIERS CLES......................................................................................................... 23 LES TYPES DE FINANCEMENT SELON LA BASE DE DONNEES AMP ................................................................................ 24 LE MECANISME DE COORDINATION ET DE GESTION DE LAIDE ....................................................................................... 25 PRINCIPALES METHODES DINSCRIPTION DE LAIDE DANS LE SYSTEME BUDGETAIRE .................................................... 27

LES PRINCIPAUX DEFIS LIES A LUTILISATION DU SYSTEME DE GFP DANS LA GESTION DE LAIDE ..... 30 PRINCIPALES RECOMMANDATIONS POUR INSCRIRE LAIDE DANS LE SYSTEME NATIONAL DE GFP ... 33

ANNEXES ........................................................................................................................................................................ 37 ANNEXE 1. GLOSSAIRE POUR LA GESTION DE LAIDE ......................................................................................................................... 38 ANNEXE 2. EXTRAITS DU RAPPORT PEFA 2008 CONCERNANT LES INDICATEURS LES PLUS PERTINENTS POUR LA BUDGETISATION DE LAIDE ......................................................................................................................................................................... 42 ANNEXE 3. TABLEAUX DETAILLANT LAIDE APPORTEE A CHAQUE ETAPE DU CYCLE BUDGETAIRE....................................................... 43 ANNEXE 4. PRINCIPAUX RESULTATS DE L'ENQUETE OCDE 2011 SUR LE SUIVI DES PRINCIPES DE LA DECLARATION DE PARIS A MADAGASCAR ................................................................................................................................................................. 45 ANNEXE 5. PROPOSITION DE DECRET PORTANT DELIMITATION DES COMPETENCES EN MATIERE DE COORDINATION ET DE GESTION DE LAIDE .............................................................................................................................................................................. 47 ANNEXE 6. RESPONSABILITES EN MATIERE DE MOBILISATION ET DE GESTION DES RESSOURCES DE LAIDE...................................... 48 ANNEXE 7. PROPOSITION DE DECRET PORTANT CALENDRIER DE PREPARATION DES PROJETS DES LOIS DES FINANCES INITIALES ET CONTENU DE LA LETTRE DE CADRAGE MACROECONOMIQUE ET BUDGETAIRE. ................................................................. 50 ANNEXE 8. LISTE DES PERSONNES RENCONTREES ........................................................................................................................... 52

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Acronymes et abrviations
AMP APD ARMP BCM CABRI Aid Management Platform Aide Publique au Dveloppement Agence de Rgulation des Marchs Publics Banque Centrale de Madagascar Collaborative Africa Budget Reform Initiative (Initiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire) Comit dAide au Dveloppement Commission des Appels dOffres Conseil de Discipline Budgtaire et Financire Cadre de Dpenses Moyen Terme Contrle Financier Classification fonctionnelle des Administrations Publiques Commission Nationale des Marchs Commission de Rglementation et de Recours Direction des Affaires Administratives et Financire Direction de la Dette Publique Direction des Etudes et de la Planification Direction de lExcution et du Suivi Budgtaires Direction Gnrale du Budget Direction Gnrale du Contrle Financier Direction Gnrale du Trsor Direction de la Programmation et du Cadrage Budgtaire Droits et Taxes lImportation Fonds Montaire International Gestionnaire dActivit Gestion des Finances Publiques Inspection Gnrale dEtat Inspection Gnrale des Finances TOFE TVA UGPM SOA STP-CA OGT OMD ONG ORDSEC OSC PEFA PIP PLF PNUD PRMP PTF RPI SGAB SIGMP LOLF MAE MAP MEFB MEI MFB OCDE Loi Organique sur les Lois des Finances Ministre des Affaires Etrangres Madagascar Action Plan Ministre de lEconomie, des Finances et du Budget Ministre de lEconomie et de lIndustrie Ministre des Finances et du Budget Organisation de Coopration et de dveloppement conomique Oprations Globales du Trsor Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement Organisations Non Gouvernementales ORDonnateur SECondaire Organisations de la socit civile Public Expenditure and Financial Accountability Programme des Investissements Publics Projet de Loi de Finances Programme des Nations Unis pour le Dveloppement Personne Responsable des Marchs Publics Partenaires Techniques Financiers Recettes Propres Internes Service de la Gestion des Aides Bilatrales Systme Intgr de Gestion des Marchs Publics Service Oprationnel dActivits Secrtariat Technique Permanent de la Coordination de lAide Tableau des Oprations Financires de lEtat Taxe sur la Valeur Ajoute Unit de Gestion de la Passation des Marchs 12

CAD CAO CDBF CDMT CF CFAP CNM CRR DAAF DDP DEP DESB DGB DG CF DGT DPCB DTI FMI GAC GFP IGE IGF

Introduction
Dans le cadre de ses efforts pour appuyer le gouvernement malgache dans lharmonisation de laide et le renforcement de son efficacit, le PNUD a diligent une mission pour tudier les pratiques de gestion de laide et proposer un plan daction afin dinscrire les ressources de laide dans le systme national des finances publiques. Ltude a t ralise par un consultant international, Expert spcialiste des finances publiques. Il convient de prciser que la budgtisation des ressources de laide concerne non seulement les services du Ministre des Finances et du Budget (MFB), mais galement ceux des ministres sectoriels. Pour mener cette tude, le consultant a effectu une analyse documentaire comprenant lessentiel des textes en vigueur concernant le systme malgache de la gestion des finances publiques ainsi que les travaux de rforme en cours mais aussi les bonnes pratiques internationales dans ce domaine. Il a ensuite organis des sances de travail avec les services et acteurs de la gestion des finances publiques (GFP) reprsentant diverses institutions et des reprsentants des principaux partenaires techniques et financiers (PTF) de Madagascar. Une liste dtaille des personnes, services et institutions rencontrs est mise en annexe. Cette tude consacre lutilisation du systme malgache de GFP dans la gestion de laide na pas vocation tre un instrument danalyse de la politique macroconomique de laide. Elle ne porte galement pas sur lvaluation de limpact de la dpense engendre par laide. Elle sinscrit seulement dans une dmarche danalyse des modalits institutionnelles et procdurales de la gestion de laide, en vue den proposer des outils et procdures efficaces. Sur une base essentiellement documentaire et des rencontres avec des principaux acteurs de la gestion de laide dans ladministration centrale et quelques reprsentants des principaux bailleurs de fonds de Madagascar, ltude tablit un diagnostic du systme de gestion de laide Madagascar et propose des rformes qui ne restent pas seulement thoriquement souhaitables mais galement oprationnelles et techniquement adaptes aux moyens techniques, administratifs et culturels du pays. Toutefois, elle reste globale pour ne pas simplifier la ralit de la gestion de laide tout en restant volutive pour sintgrer dans la dynamique de la rforme de la gestion des finances publiques engage Madagascar. Ce rapport est compos de 9 sections. La 1re section donne un aperu gnral du contexte global de la gestion de laide Madagascar et dans les pays en dveloppement, et rappelle les principaux concepts consacrs la budgtisation de laide au niveau international. Les 2me et 3me traitent respectivement les cadres juridique et institutionnel des finances publiques de Madagascar. La 4me partie rsume les principaux axes du cadre institutionnel et juridique des marchs publics. La 5me prsente le calendrier budgtaire dont la mission propose une stabilisation et une fixation par dcret mais de manire ce quelle permette dintgrer laide aux diffrentes tapes du processus budgtaire. La 6me aborde la prsentation du budget travers la nomenclature budgtaire de la dpense. Cette dernire est conforme aux bonnes pratiques internationales et ne ncessite pas damlioration. La gestion de laide est tudie dans la section 7 travers plusieurs points : le niveau globale de laide et les diverses modalits dacheminement ; les diffrents partenaires techniques et financiers ; les diffrents types de financement utiliss dans la base de donnes de gestion de laide (AMP) ; le mcanisme de coordination et de gestion de laide et les principales mthodes dinscription de laide dans le systme budgtaire. La 8me section rsume les principaux dfis lis la budgtisation de laide. Sappuyant sur les faiblesses identifies et le diagnostic tabli dans les prcdentes sections, la dernire section propose des actions mettre en uvre dune manire ordonne et progressive pour russir lutilisation du systme malgache des finances publiques dans la gestion de laide.

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1. Contexte et concepts fondamentaux


A Madagascar, comme dans de nombreux pays en dveloppement o laide reprsente une part importante des ressources publiques, la manire dont celle-ci est gre est dterminante pour le succs des politiques publiques. La notion daide est dfinie dans lencadr 1 ci-aprs. En 2007 et 2008, laide extrieure octroye Madagascar reprsente respectivement 57,74 % et 49,27 % des recettes propres. Elle constitue galement la principale source de financement du dveloppement en fournissant prs de 70 % de son budget dinvestissement. Louverture de la communaut des PTF intervenant Madagascar de nouveaux partenaires et la coordination insuffisante entre ces derniers rend toutefois trs complexe la gestion et la coordination de laide. Lventail des secteurs dans lesquels ils interviennent, ainsi que la diversit des modalits daide favorisent la fragmentation de laide. Il convient aussi de noter que le partenariat avec les pays non traditionnels prennent de plus en plus dimportance dans la dmarche du Gouvernement tant donn que leurs financements seraient plus souples, plus rapides obtenir et moins contraignants en termes dengagements.

Encadr 1.

Quest ce que laide ?

Dans cette tude, la notion daide se rfre laide publique au dveloppement (APD) qui correspond aux transferts allant du secteur public des pays riches aux pays en dveloppement, y compris l'tat et les autorits locales, ou leurs agents d'excution (ex. : ONG), qui satisfont aux deux critres suivants : (i) avoir pour objectif principal de promouvoir le dveloppement conomique et le bien-tre des pays en dveloppement et (ii) tre fournie sous la forme dun don ou dun prt concessionnel. Cette dfinition provient du Comit daide au dveloppement (CAD) de lOrganisation de Coopration et de dveloppement conomique (OCDE). Laide gre par les collectivits locales, les OSC ou les ONG nest considre dans cette tude que pour la part faisant lobjet dun contrat sign par une autorit centrale de ltat. Laide est souvent financire, mais elle peut galement prendre la forme de biens et services en nature quon mesure par des flux financiers (par exemple, l'assistance technique et laide alimentaire sont chiffres). Elle provient gnralement des gouvernements des pays donateurs (do ladjectif publique ) et particulirement des pays dvelopps. Cependant, une aide des pays mergents (Chine, monarchies ptrolires et autres pays riches en ressources nationales) vers les pays les moins avancs commence se dvelopper et elle peut tre classe dans cette catgorie si elle rpond aux critres cits ci-dessus.

Au cours de ces dernires annes, un consensus international sest dgag en ce qui concerne lefficacit de laide, reconnaissant limportance de laide qui est achemine travers les systmes nationaux de gestion des finances publiques (GFP) pour soutenir les politiques et les stratgies nationales6. Lutilisation du systme malgache des finances publiques est ncessaire pour permettre aux autorits budgtaires nationales non seulement damliorer lefficacit de la gestion de laide mais galement pour renforcer lefficacit de toutes les ressources (propres et externes). En effet, il existe un consensus international pour les 3 principes fondamentaux suivants : (i) les budgets doivent tre exhaustifs (comprendre lensemble des recettes et des dpenses) pour que le Gouvernement puisse mettre en uvre une bonne gestion macroconomique et promouvoir des allocations efficaces ; (ii) la transparence fiscale (les dcideurs publics disposent de toutes les informations et questions pertinentes avant de pouvoir prendre des dcisions) est le moteur de lamlioration de la gestion budgtaire ; et (iii) la transparence est aussi importante pour garantir la redevabilit de faon ce que les dcideurs publics puissent tre tenus responsables de leurs actes. Elle est galement un engagement essentiel de la Dclaration de Paris de 2005 sur lefficacit de laide, et plus rcemment du Programme dAction dAccra de 2008. Lencadr 2 cidessous rsume les principales motivations de lutilisation des systmes nationaux de GFP dans la gestion de laide.

Voir Lignes directrices et Ouvrages de rfrence du CAD. Harmoniser laide pour renforcer son efficacit. Volume 2

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Encadr 2. Pourquoi utiliser les systmes nationaux de GFP dans la gestion de laide ? Lutilisation des systmes nationaux pour acheminer laide dans les pays bnficiaires ne contribuent pas seulement amliorer ces systmes et renforcer lappropriation de ses politiques de dveloppement, mais galement dautres retombes positives, notamment les suivantes : une appropriation large et effective par le gouvernement par une prise en main ferme et efficace des politiques et des priorits ainsi que par limplication active du ministre des finances dans la rpartition de lensemble des ressources publiques (internes et externes) par rapport ces priorits ; un large consensus entre les autorits nationales et les partenaires sur les politiques et les problmes lis la gestion publique ; une rduction des cots lis aux exigences excessives des partenaires en matire des ressources humaines et technologiques dj limites ; une harmonisation des procdures et des exigences des partenaires ; une obtention des rsultats plus durables par le renforcement systmatiques des systmes et des pratiques des pays au lieu du renforcement des units de mise en uvre des projets qui disparaissent avec la fin de ces projets ; une promotion dune budgtisation et dune gestion financire rigoureuse par la prise en compte de toutes les ressources de lEtat tant propres que celles provenant de laide.

OCDE, 2008, Rapport sur lutilisation des systmes nationaux de GFP (http://www.oecd.org/dataoecd/27/8/41631149.pdf)

La GFP tant dfinie par toutes les tapes, successives ou concomitantes, du cycle budgtaire, que ce soit en amont (planification stratgique, cadre de dpenses moyen terme, programmation budgtaire annuelle) ou en aval (passation des marchs, contrle et audit, comptabilit, information financire, suivi et valuation), la notion dutilisation des systmes nationaux de GFP signifie linscription de laide au plan, au budget, au parlement, au trsor, aux comptes, la passation des marchs, au rapport et laudit (cf. tableau1). Tableau 1. Les diffrentes dimensions de lutilisation des systmes nationaux de GFP
Terme Inscription au plan Inscription au budget Inscription au parlement Inscription la passation des marchs Inscription au trsor Inscription aux comptes Inscription au contrle Inscription au rapport
Source: Adapt

Dfinition Toutes les dpenses finances par laide (aide budgtaire et projets) sont intgres la planification stratgique des agences dpensires et la documentation justificative en ce qui concerne les intentions de politiques motivant les soumissions budgtaires. Tous les financements extrieurs, y compris le financement des programmes et des projets ainsi que leur utilisation prvue, sont prsents dans la documentation budgtaire. Tous les financements extrieurs sont compris dans les recettes et dotations approuves par le Parlement. Les marchs financs par laide suivent les procdures nationales de passation des marchs publics. Les financements extrieurs sont dcaisss dans le fonds dadministration (recettes) gnrale de ltat et sont grs au moyen des systmes de ladministration publique. Tous les financements extrieurs est inscrits et pris en compte dans le systme de comptabilit publique et sinscrivent dans le cadre du systme de classification de ltat. Tous les financements extrieurs sont audits par le systme daudit des finances publiques ( Madagascar, cest la Cours des comptes). Tous les financements extrieurs sont inscrits dans les rapports ex post de ltat.

de Mokoro Ltd (avril 2008)

Comme indiqu ci-dessus, les pays eux-mmes, ainsi que leurs partenaires techniques et financiers, engagent de nombreux travaux de diagnostic et danalyse des systmes de GFP travers le monde. Toutefois, le cadre de mesure de la performance lanc en 2005 travers linitiative PEFA reste de loin la norme la plus rpandue. Huit (8) indicateurs sur les 31 indicateurs PEFA qui se rapportent aux six dimensions cls de la performance de la GFP sont identifis comme plus pertinents pour la budgtisation de laide. Le tableau 2, ci-aprs, les prsente ainsi que leur signification et leur pertinence.
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Tableau 2. Indicateurs PEFA les plus pertinents et leur pertinence


PI-5 PI-6 PI-7 Indicateur Classification du budget Exhaustivit des informations comprises dans la documentation budgtaire Importance des oprations lies aux recettes et aux dpenses pour les projets financs par les donateurs, mme si elles ne sont pas inscrites au budget ou sont gres en dehors du systme budgtaire Examen de la loi des finances annuelle par le pouvoir lgislatif Examen des rapports de vrification externe par le pouvoir lgislatif Prvisibilit de lappui budgtaire Informations financires fournies par les bailleurs de fonds pour la budgtisation et les rapports sur laide projet et programme Proportion de laide gre sur la base des procdures nationales Pertinence Inscription de laide dans le budget et les comptes Inscription de laide dans le plan, le budget et au Parlement Inscription de laide dans le budget, les comptes et les rapports

PI-27 PI-28 D-1 D-2

Inscription de laide au Parlement Inscription de laide au plan et dans les audits Inscription de laide dans le plan et dans le budget Inscription de laide dans le plan, le budget, les audits, les rapports et au Parlement

D-3

Inscription de laide dans le budget, dans les audits et au Trsor

Adapt de Mokoro Ltd (avril 2008) La Dclaration de Paris sur lefficacit de laide au dveloppement raffirme lengagement de la communaut internationale (gouvernements bnficiaires de laide et PTF) aligner laide sur les priorits des pays bnficiaires, utiliser leurs systmes et procdures et soutenir le renforcement de leurs capacits. Trois indicateurs sintressent directement la budgtisation de laide (indicateur 3, indicateur 5a et indicateur 7) comme le montre le tableau 3 suivant. Tableau 3. Indicateurs de la Dclaration de Paris et objectifs de lutilisation des systmes nationaux de GFP
Indicateur Indicateur 3 : Apports daide aligns sur les priorits nationales Indicateur 5a : Utilisation des Systmes nationaux de GFP Objectif (2010) Rduire de moiti la part des apports daide au secteur public qui nest pas comptabilise dans le budget national (au moins 85% des apports daide tant comptabiliss dans le budget) Score 5+ Tous les donneurs utilisent les systmes de GFP des pays partenaires et rduction de deux tiers de la part des apports au secteur public qui ne fait pas appel aux systmes de GFP des pays partenaires Score 3,5 4,5 : 90% des donneurs, un tiers de rduction Rduire de moiti la part de laide dont le versement nest pas effectu au cours de lexercice budgtaire pour lequel il tait prvu. Contrle Lcart entre les dcaissements des donneurs direction du secteur public et les dcaissements comptabiliss dans le budget annuel par le Gouvernement.

Le volume daide et la part de donneurs qui utilisent le systme de GFP dun pays partenaire en tant que pourcentage total de laide fournie au secteur public. tudier les 3 composants des procdures de GFP dun pays : i) procdures nationales dexcution du budget ii) procdures nationales dinformations financires iii) procdures nationales daudit Lcart entre les dcaissements prvus et les dcaissements rels est pris en compte dans les systmes de comptabilit nationaux (il se concentre spcifiquement sur la prvisibilit dans lanne des apports daide au secteur public).

Indicateur 7 : Laide est davantage prvisible

Une tude rcente de lInitiative africaine concerte sur la rforme budgtaire (CABRI)7 propose une manire dinscrire laide aux diffrentes tapes du cycle budgtaire. Elle montre quaucun des instruments disponibles pour acheminer laide ninterdit le recours (partiel ou total) aux systmes nationaux (cf. encadr 3 ci-dessous). Ces diffrents instruments donnent normalement aux pays
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Mokoro Ltd (2008). La budgtisation de laide, Rapport de synthse, avril 2008, Oxford www.cabri-sbo.org/aobsynthesisreportapril2008rfrfinal.pdf

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une plus ou moins grande latitude dans lutilisation des ressources fournies8, et certains instruments utilisent les systmes nationaux de gestion des finances publiques plus naturellement que dautres. titre dillustration, le soutien budgtaire global finance le budget global dun pays et lui offre toute latitude pour utiliser les ressources alloues. Les fonds sont grs conformment aux procdures budgtaires du pays bnficiaire. Ainsi, par dfinition, le soutien budgtaire a recours aux systmes nationaux de gestion des finances publiques9. loppos, laide aux projets finance des activits spcifiques et sen remet de fait beaucoup moins au systme national de gestion des finances publiques10.
Encadr 3. Instruments financiers de laide

Laide budgtaire (ou appui budgtaire) est une modalit de mise en uvre de laide publique au dveloppement qui consiste apporter des aides financires au Trsor du pays bnficiaire. Ces aides permettent daugmenter les ressources de lEtat bnficiaire pour excuter son propre budget selon ses propres procdures. Les caractristiques gnrales de lappui budgtaire sont quil est directement fourni aux gouvernements partenaires et quil sintgre dans leurs propres systmes dallocation, de passation de marchs et de comptabilit, et quil nest pas reli des activits de projets spcifiques. Tous les types dappui budgtaire (quils soient gnraux ou sectoriels) consistent en un transfert forfaitaire de devises trangres ; les diffrences portent sur les objectifs poursuivis ainsi que sur le niveau et laxe du dialogue sur les politiques et enfin sur les conditions et rsultats attendus. - Laide budgtaire gnrale est linstrument qui permet la mise disposition de ressources financires non cibles dans le budget de lEtat partenaire pour le financement dun programme de lutte contre la pauvret que le Gouvernement, en partenariat avec les partenaires, est dispos appliquer. Cet instrument est conforme la Dclaration de Rome en 2003 sur lharmonisation de laide et celle de Paris en 2005 sur son efficacit. Cest un des instruments les plus avancs en matire dallocation daide comparativement laide projet ou aux appuis budgtaires sectoriels. En effet, cet instrument accorde plus de confiance en permettant au Gouvernement partenaire de disposer de ressources quil peut allouer aux secteurs quil juge lui-mme prioritaire pour son dveloppement. Il est bas sur ladoption par le Gouvernement dune stratgie cohrente de lutte contre la pauvret et de promotion de la bonne gouvernance. - Lappui budgtaire sectoriel fournit des fonds dans le budget dun secteur donn appuyant la stratgie sectorielle dfinie. En gnral, lappui budgtaire sectoriel couvre une priode moyen terme (les annes couvertes par la stratgie sectorielle) tandis que lappui budgtaire peut tre court terme (lorsquil a pour finalit de contribuer la restauration des quilibres macroconomiques et au financement du dficit dun programme macroconomique appuy par le FMI) et moyen terme (lorsquil sinscrit dans une logique de financement dune stratgie nationale pluriannuelle de croissance et de rduction de la pauvret, notamment en vue de la ralisation des OMD et dune croissance acclre). Laide-projet constitue linstrument classique de la coopration financire pour le dveloppement. Elle consiste accorder un financement li un projet spcifique qui est gnralement rgi par lenchainement logique suivant : grce au financement accept, des moyens et des activits sont mis en uvre pour raliser des produits qui engendrent, leur tour des rsultats ; ces rsultats ont impact long terme. Le projet est gnralement gr par une quipe spciale selon des rgles11 dfinies par le donateur qui en assure le contrle toutes les tapes (recrutement du personnel, tudes pralables, appels doffres, attribution des marchs, contrle des travaux, valuation,). On parle de fonds commun lorsque des partenaires prfrent centraliser leurs fonds plutt que de les acheminer sparment selon un ensemble de procdures convenues au profit dun groupe spcifique d'activits identifis pour le programme sectoriel en question.

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Ce sont des ressources des pays mme si souvent des conditionnalits, quil convient de remplir pour pouvoir les utiliser, leur sont lies. Il convient de comprendre que lutilisation des systmes nationaux de GFP nest pas synonyme daide budgtaire. L'appui budgtaire est donc par dfinition inscrit dans le budget. Cependant, d'autres modalits d'aide, comme l'aide projet, l'assistance technique et d'autres formes d'aide en nature, peuvent tre inscrites toutes les tapes du cycle budgtaire ou certaines. Egalement laide budgtaire peut ne pas tre inscrite toutes ces tapes : il est possible que les dcisions des PTF soient communiques aux autorits nationales trop tard pour tre intgres la phase de planification ou que toutes les informations de laide ne soient pas mises la disposition du Parlement Comme illustr Madagascar par les activits finances par les fonds de contre valeur, les projets peuvent utiliser les systmes nationaux de GFP (souvent quelques dimensions seulement) mme si en gnral laide projet est utilise pour les contourner. Ces rgles peuvent correspondre celles prvues par les procdures budgtaires nationales dans certains cas, mais des cas trs rares.

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2. Le cadre juridique
Le cadre juridique des finances publiques est fix dans ses grandes lignes par la loi n 2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances (LOLF). Divers autres textes lgislatifs ou rglementaires en prcisent les dispositions. Ils ont t pris pour l'essentiel entre 2004 et 2006 (PEFA, 2008). Le cadre juridique de la gestion des finances publiques est donc, pour l'essentiel, rcent. La LOLF pose les principes d'une profonde rforme des finances publiques qui est le passage du budget de moyens au budget de programmes. Le budget n'est plus prsent sous forme d'une liste de moyens mais sous celle d'une liste de programmes. Normalement, plus de libert de gestion sont laisss aux divers gestionnaires (responsables des programmes, gestionnaires dactivits (GAC), services oprationnels dactivits (SOA)). La loi n 2004-006 porte sur lorganisation et le fo nctionnement du Conseil de Discipline Budgtaire et Financire (CDBF)12 mme si celui-ci nest pas encore mis en place. La Cour des comptes a succd lancienne Chambre des comptes. Elle est un des 3 membres de la Cour suprme ; les deux autres tant la Cour de cassation et le Conseil dEtat. Lorganisation, les attributions et le fonctionnement de la Cour des comptes sont dfinis par la loi organique n2004-036 du 1 er octobre 2004. La loi de 2004 n 2004-032 a restructur les organes administratifs de contrle des finances publiques. Ces organes comprennent dsormais, outre le Contrle financier et les commissions et comits au sein de lAutorit de Rgulation des Marchs Publics, lInspection Gnrale de lEtat (IGE) et lInspection Gnrale des Finances (IGF)13 ainsi que les corps et services administratifs de contrle dont les statuts sont dfinis par voie rglementaire. La Direction de la Brigade dinspection et de vrification du Trsor en est un des plus importants. La loi n 2004-033 a aussi prcis les rgles de dontologie sappliquant aux organes administratifs dinspection et de contrle. La dcentralisation entame en 2004 reste encore inacheve et la situation tant sur le plan de la rpartition des comptences entre les collectivits territoriales et lEtat que sur celui des organes dirigeants de ces collectivits restait confuse. Par ailleurs, certains niveaux de dconcentration ntaient pas clairement distingus des niveaux de dcentralisation. La rcente rvision constitutionnelle intervenue aprs le referendum organis en 2010 a rintroduit le niveau de dcentralisation concernant la Province au-dessus de la Rgion (qui est particulirement charge des interventions et des politiques conomiques dcentralises) et la Commune (pour les comptences de proximit). De nouveaux textes seront labors pour tre adapts la nouvelle Constitution.

3. Le cadre institutionnel de la GFP


Les principales entits qui interviennent dans la gestion des finances publiques sont situes diffrents niveaux : (i) administration centrale (services centraux et services dconcentrs) ; et (ii) tablissements publics et collectivits territoriales. Le Ministre des Finances et du Budget (MFB) joue un rle cl dans la gestion des finances publiques. Il pilote l'laboration du budget, tant de fonctionnement que d'investissement. Au niveau de l'excution du budget, la chane de la dpense est partage entre les ministres techniques,
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Cependant, le CDBF nest pas oprationnel pour linstant. Cre par le dcret du premier juin 2004, lIGF tait cense tre place sous lautorit du MFB et sa comptence devait couvrir de manire gnrale le contrle des ordonnateurs et des comptables publics et en particulier la vrification des services du MFB. Elle avait galement vocation fournir une assistance et des conseils aux administrations publiques. Le dcret n 2007-185 fixant les attribution s et lorganisation du MFB structure lIGF en une DG des inspections, des vrifications et des enqutes et une DG de la documentation, des affaires juridiques et du contentieux. Toutefois, malgr les textes, le projet de cration dune IGF na jamais vu le jour, et ce pour plusieurs raisons. En premier lieu, le statut qui avait t retenu pour lIGF tait calqu sur celui de lIGE, si bien que les membres du corps de lIGE ont, dans lensemble, peru cette cration comme une perte de prminence. Lopposition du corps de lIGE, dont les membres exercent des responsabilits administratives nombreuses et minentes, a fortement rduit la probabilit que ce corps ne voie jamais le jour. Par ailleurs, les fonctions qui taient confies lIGF ne diffraient de celles de lIGE que sur un point : lIGF devait exercer ses activits en priorit dans les services du MFB. Or, comme la cration de lIGF tardait se concrtiser, le MFB sest dot dune DG de laudit interne qui remplit une fonction de contrle administratif des services des Finances. Dans le mme temps, la brigade du Trsor, sous limpulsion dune direction dynamique, a galement vu ses activits monter en puissance. Le risque de doublon existe en labsence de dfinition claire du champ dintervention de chacune des deux institutions.

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dont les ministres sont ordonnateurs dlgus, la Direction gnrale du contrle financier et la Direction gnrale du Trsor. Une direction gnrale a t cre, la Direction gnrale du budget, compose de la Direction de l'excution et de la synthse budgtaire, la Direction de la programmation et du cadrage budgtaire, la Direction de la solde et des pensions, et des Directions rgionales du budget. Cette rorganisation traduit le souhait d'une meilleure coordination de l'laboration du budget. En effet, alors que l'ancienne Direction du budget tait charge tant de l'laboration que du suivi de l'excution du budget, deux directions se partagent ces fonctions, la Direction de l'excution et de la synthse budgtaire et la Direction de la programmation et du cadrage budgtaire. A la faveur de la nouvelle rpartition des portefeuilles ministrielles, Cette dernire prend sa charge la fonction du macro-budgtaire autrefois dvolue la Direction gnrale de l'conomie (qui devient une structure du Ministre de lEconomie et de lIndustrie) du cadrage macroconomique. Le contrle est assur, au niveau interne (c'est--dire celui de l'Administration qui se contrle elle-mme) par la Direction gnrale du contrle financier, l'Inspection gnrale de l'Etat, la Direction de la brigade d'inspection et de vrification de la Direction gnrale du Trsor. Une inspection gnrale des finances est prvu par le rglement mais elle nest pas en place jusqu maintenant. Egalement, des initiatives de cration de services daudit interne sectoriels existent pour renforcer le contrle administratif interne, mais elles restent trop timides. Des structures de contrles administratifs internes certains ministres ont t cres ; elles sont soit oprationnelles comme la Direction gnrale de laudit relevant du MFB, soit encore ltat de projet et ne sont pas encore mises en place comme cest le cas au Ministre des Travaux Publics et de la Mtorologie et celui du Ministre de lEducation. Le contrle externe est effectu par la Cour des comptes et le Parlement. La Cour des comptes de Madagascar est linstitution suprieure de contrle des finances publiques de Madagascar. Elle est une institution juridictionnelle par son organisation, ses principes et ses mthodes de travail qui sont proches de la Cour des comptes franaise et de celles dAfrique francophone. La Cour compose, avec la Cour de cassation et le Conseil dEtat, la Cour suprme (qui, en ralit, en dpit de son nom na pas les comptences habituelles dune Cour suprme mais celles dun tribunal des conflits)14. Il revient naturellement au Parlement dadopter les lois des finances (loi des finances initiale, lois des finances rectificatives dans les cas chants et loi de rglement) proposes par le Gouvernement et de suivre lexcution du budget comme dans tous les Etats modernes. Dans le cadre de la Dclaration de Paris, qui vise ce que la gestion de laide publique au dveloppement suive les systmes nationaux de GFP, lefficacit des contrles de la Cour des comptes et du Parlement prend une importance toute particulire. La LOLF stipule en son article 49, alina 3 que le projet de loi de rglement y compris le rapport et les annexes explicatives, est dpos en premier lieu sur le bureau de lAssemble Nationale et distribu au cours de la premire session de la deuxime anne qui suit lexcution du budget concern . Ceci nest pas conforme aux normes internationales en matire de gestion des finances publiques15. Ce qui conduit la ncessit dune refonte de cet alina pour se conformer aux normes internationales. Les bonnes pratiques consistent prsenter, au plus tard, les comptes dfinitifs linstitution suprieure de contrle dans les douze mois suivant la fin de lexercice budgtaire. Comme dans tous les systmes budgtaires dinspiration franaise, le processus de la dpense est gouvern par quelques principes fondamentaux, dont la sparation des fonctions de lordonnateur, qui est lorigine de la dcision de la dpense, de celles du comptable, qui effectue le paiement sur la base du service fait et la spcialisation des imputations budgtaires. La
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En dpit des consquences pratiques de ce rattachement institutionnel, la Cour des comptes a juridiquement les principaux attributs dune Cour traditionnelle et non dune Chambre. Daprs les meilleures pratiques de lOCDE, les comptes publics audits devraient tre disponibles dans un dlai de six mois aprs la fin de lexercice (OCDE, 2002 : 10). Cela reprsente un court dlai que mme un certain nombre de dmocraties industrialises ne peuvent respecter dans la pratique. Le code du FMI est plus gnreux : Les comptes finaux audits et les rapports daudit, y compris le rapprochement avec le budget adopt, devraient tre prsents au Parlement et publi dans un dlai dun an (FMI, 2007a : 2.2.4). Le cadre PEFA donne aux pays le score le plus lev lorsquils produisent des comptes annuels dans un dlai de six mois suivant la fin de lanne budgtaire et lorsque ces comptes sont audits au plus tard quatre autres mois aprs (Secrtariat de PEFA, 2005 : IP-25 et IP-26).

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procdure de la dpense comprend les 4 phases classiques : (i) lengagement ; (ii) la liquidation ; (iii) lordonnancement ; et (iv) le paiement. Quatre acteurs principaux interviennent. Lordonnateur principal, le Premier Ministre, est lacteur habilit juridiquement engager et ordonnancer les dpenses. Il dlgue sa comptence aux ordonnateurs dlgus, le ministre des finances et du budget, les autres ministres responsables des dpenses de leurs dpartements, qui leur tour confient leur comptence aux ordonnateurs secondaires (ORDSEC). Le contrle financier (CF), agissant pour le compte de la Prsidence de la Rpublique, sous le contrle et la tutelle technique du MFB, vise les engagements16. Le contrle du service fait incombe aux gestionnaires dactivits (GAC), qui dlguent la rception de biens et la comptabilit matires aux dpositaires comptables. Le CF ne contrle le service fait que lorsquil la demand lors du visa dengagement (visa de validation). Aprs la liquidation, lordonnance de paiement est dpose auprs du Trsor qui contrle les pices justificatives, la disponibilit des crdits et limputation comptable, et qui procde au paiement.

4. Le cadre institutionnel et rglementaire des marchs publics


Tenant compte de lenjeu financier li aux marchs publics qui sont une activit vulnrable la corruption et la fraude Madagascar comme dans les autres pays, les autorits malgaches entreprennent depuis 2004 une rforme base sur une srie de textes lgislatif et rglementaires pour la modernisation de ladministration. La rglementation des marchs publics est compltement rforme pour tre aligns sur les normes internationales de mise en concurrence par ladoption dun nouveau code des marchs publics entirement refondu qui a pris la forme dune loi (la loi n 2004-009 du 26 juillet 2004 ). Le principal texte dapplication concerne la mise en place de lautorit des marchs publics (dcret n 2005-215 du 3 mai 2005 portant organisation et fonctionnement de lAutorit de Rgulation des Marchs Publics). Des dcrets ont aussi t pris en 2006 (dcret 2006-343 349) sur les Commissions dappel doffres, les Commissions de rglement amiable des litiges et les documents fournir par les candidats. Enfin la circulaire n 001-ARMP/DG/06 du 3 novembre 2006 a dfini les conditions de nomination des Personnes responsables des Marchs Publics (PRMP), la cration des Units de Gestion de la Passation des Marchs (UGPM) et la mise en place de la Commission des Appels dOffre (CAO). La mise en uvre de cette nouvelle rglementation a dbut en 2006. Au niveau central une Autorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP) constitue de deux entits indpendantes (la Commission Nationale des Marchs Publics CNM - et le Comit de Rglementation et de Recours - CRR) a la responsabilit de lapplication du nouveau code. La CNM est charge de veiller au respect des principes de libert daccs la commande publique, lgalit de traitement des candidats et la transparence des procdures de passation de marchs publics. Elle est particulirement charge du contrle a priori de tous les marchs au-del dun certain seuil et du contrle a posteriori des autres marchs. La CRR est forme de deux sections : la Section des Normes et Rglementation est charge de la mise jour des normes et de la rglementation relatives aux marchs publics ; et la Section Recours est une instance indpendante charge de trancher tous les contestations et litiges en matire dattribution des marchs publics.

5. Le calendrier budgtaire
Le MFB dispose dun standard de calendrier dlaboration budgtaire depuis 2008. Ce calendrier est conforme aux bonnes pratiques internationales en matire de gestion des finances publiques (PEFA, Code de transparence des finances publiques du FMI). Cependant, il
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Il convient de prciser que depuis juillet 2008, Madagascar a institu un systme assouplissement de contrle a priori en donnant plus de place au contrle a posteriori dans la dmarche de mise en uvre des innovations introduites par la nouvelle gestion budgtaire axe sur le budgetprogramme, Madagascar a institu le Contrle Hirarchis des Engagements de la Dpense (CHED) qui est modul selon limportance des risques et des engagements financiers inhrents lexcution de la dpense publique.

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est rapidement essouffl du fait quil subit chaque anne des modifications au gr de la conjoncture. Il serait alors normal que le pays dispose dun calendrier de planification et dlaboration budgtaire qui serait stable et contraignant. Ce calendrier devrait offrir aux diffrents acteurs budgtaires suffisamment du temps pour faire les arbitrages ncessaires. Les revues des PTF (y compris celles du FMI) doivent tenir compte, dans la mesure du possible, de ces impratifs pour permettre dintgrer galement laide extrieure ds la phase de planification. Le tableau cidessous prsente un calendrier possible des activits lies llaboration budgtaire tenant compte des principes noncs ci-dessus. Il doit tre valid par un dcret pris en Conseil des ministres pour simposer aux diffrents acteurs du processus dlaboration budgtaire.
Tableau 4. Proposition de calendrier dlaboration budgtaire

Anne n
Fvrier - Mars

Actions
Revue des dpenses de lexercice n-1 : bilan de lexcution, identification des risques et des conomies potentielles Revue des partenaires techniques et financiers et annonce des divers financements Elaboration du cadrage macro-conomique et actualisation du Tableau des Oprations Financires de lEtat (TOFE) Elaboration du CDMT global Prsentation des plafonds ministriels en Conseil des ministres Envoi de lettre de cadrage et de la circulaire budgtaire aux diffrents ministres et institutions Phase dlaboration du budget, des CDMT et des documents au sein des diffrents ministres Organisation du Dbat dOrientation parlementaire Transmission des projets de CDMT, budget et documents de performance au Ministre des finances Confrences budgtaires Finalisation des CDMT, documents de performances et des budgets ministriels Actualisation du TOFE et du CDMT sectoriel Prsentation et validation du projet de Loi de Finances (PLF) en Conseil des Ministres ; Prsentation du PLF la Presse Dpt du Projet de Loi de Finances (PLF) au Parlement Discussion du PLF et vote au Parlement Actualisation des documents budgtaires en fonction des votes du Parlement Prparation du dcret de promulgation et des arrts de rpartition pour publication ds le dbut de lanne suivante

Avril

Mi-mai Mai - Juin Fin Juin Au plus tard le 10 juin Mois daot Septembre Mi -Octobre

Au plus tard le 20 octobre

Novembre Dcembre

6. La classification budgtaire
La classification budgtaire de la dpense publique est prsente conformment aux standards internationaux. Elle comprend les informations suivantes : une classification administrative pour l'identification des responsabilits la localisation des destinataires de la dpense la nature conomique de la dpense
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une classification programmatique pour l'analyse et la formulation de la politique budgtaire et le suivi de la performance la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP17 des Nations Unies) les sources de financement : 10 (RPI) ; 20 (DTI) ; 30 (TVA) ; 40 (Fonds de Contre Valeur) ; 60 (Subvention) ; 70 (Emprunt) le bailleur de fonds qui finance la ligne de la dpense lagence dexcution de la dpense le groupe de financement pour distinguer les bailleurs et la contrepartie y affrente

7. La gestion de laide Madagascar 7.1 Niveau gnral et modalits


Daprs le tableau ci-dessous, les dcaissements de laide extrieure Madagascar ont atteint 48 % des recettes propres en 2008. Les chiffres de 2008 sont encore provisoires. Ce tableau montre deux types daide utiliss Madagascar : laide projet et laide budgtaire. Tableau 5 : Situation budgtaire, 2008-11 (en milliards dAriary, valeur courante)
Anne Total des recettes et des dons Recettes totales Recettes fiscales Recettes non fiscales Dons Courants dont aides budgtaires En capital Dpenses totales Dpenses courantes Dpenses budgtaires Dpenses de personnel Fonctionnement hors intrts Intrts dus Autres oprations nettes du Trsor Dpenses en capital Financement interne Financement externe Dficit primaire Dficit (base des engagements) Dficit base des engagements hors dons Dficit global (base caisse) 2008 2685.2 2136.9 2087.2 49.7 548.3 127.5 100.7 420.8 2998.7 1753.9 1631.7 758.9 745.4 127.3 122.2 1244.8 474.2 770.6 -186.2 -313.3 -861.6 -345.5 2009 2054.4 1862.2 1782 80.1 192.3 21 0 171.2 2522.8 1797.2 1443.7 802 513.3 128.5 353.5 725.5 359.1 366.5 -339.9 -468.3 -660.6 -469.1 2010 2533.6 2175.3 1904.7 270.6 358.4 37.3 18.7 321.1 2886.7 1938.2 1700.1 1003 527 170.1 238.1 948.6 361.8 586.8 -183 -353.1 -711.4 -353.1 2011 2889.1 2417.9 2310.1 107.2 471.2 54.3 54.3 416.9 3338.8 2086.9 2025.9 1035 816.9 174 61 1251.9 491.8 760.1 -275.7 -388.7 -859.9 -449.7 449.7 251.2 198.5

Financement 345.5 469.1 353.1 Extrieur (net) 478.3 123.1 179 Intrieur (net) -467.9 269.5 174.1 Source : Ministre du budget, Projet de loi de finance 2011 et Banque Mondiale

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La CFAP (COFOG en anglais) est publie par les Nations Unies, Nomenclature des dpenses par fonction (Nations Unies, Dpartement de linformation conomique et sociale, Division statistique, Documents statistiques, srie M., no 84, New York, 2000); et dans le manuel des Statistiques de Finances Publiques du FMI.

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7.2 Partenaires techniques et financiers cls


Le tableau 6 ci-dessous prsente les principaux bailleurs de Madagascar pendant la priode 2005dessous 2007.
Tableau 6. Les dix principaux bailleurs pour l'aide publique au dveloppement pour la priode 2005 2005-2007 (Montants en millions de dollars) 2005 2006 2007 90.0 52.5 154.0 43.1 15.4 1. IDA/Banque Mondiale 80.0 199.0 2. BAD/FAD -130.3 3. Commission Europenne 114.0 145.0 4. France (AFD & SCAC) 43.3 45.1 5. Norvge 9.4 14.0 6. Japon -116.0 (*) 7. Espagne -88.0 (*) 8. Etats-Unis -71.0 (*) 9. Autriche -28.0 (*) 10. Italie -26.0 (*) Sources : rapport PEFA, 2008, Note *: Moyenne 2005-2006

Le tableau 7 aprs prsente les principaux donateurs dans le cadre du budget 2011: lUnion Europenne (18% du total des dons), lAFD (16%), the Global Fund To Fight Aids, Tuberculosis And Malaria - GFATM (9%), Fast Track Initiative - FTI (9%), Japon (7%), USAID (4%), Allemagne (4%) et UNICEF (4%). Les secteurs privilgis seraient les secteurs sociaux (ducation et sant) ainsi que ceux dinfrastructures (cf. graphique 2). Les appuis extrieurs sous forme de dons son prvus augmenter de 40% laide par rapport 2010, pour atteindre 235 millions de dollars (ou 471 milliards dAriary) en 2011. Ces dons seraient composs dappuis budgtaires (11,5%) et de subventions aux investissements (88,5%).

A cause de la crise politique actuelle, les financements de certains bailleurs ont connu un repli. Cela corrobore avec la diminution des financements de la Banque Mondiale et de la BAD comme lindique dans le tableau 7.

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Tableau 7 : Principaux partenaires et leurs programmes (Montant en Ariary)


DONATEURS Union Europenne
dont rserv - Trav. publics

Montant Don 83,268,460,000 40.9% 75,031,000,000 26.7% 21.2% 16.3% 13.3% 43,000,000,000 97.7% 41,875,166,000 100.0% 33,117,466,000 39.5% 23.1% 19,365,000,000 100.0% 17,338,080,000 16,775,024,000 12,875,000,000 10,080,000,000

- amnagement territoire 41.0%

AFD
dont rserv - Trav. Publics - Agriculture - Educat. nationale - nergie

GFATM
dont rserv - Sant - Educat. nationale - Eau - Agriculture

FTI
dont rserv

JAPON
dont rserv

USAID
dont rserv - Sant

Allemagne UNICEF FAD PNUD

Source : Ministre du budget, Projet de loi de finance 2011 et Banque Mondiale

7.3 Les types de financement selon la base de donnes AMP


La prsentation budgtaire prvoit de faire appel diffrents types de financement (par exemple un projet financ par une subvention ou un prt). A chaque type de financement doit tre allou un montant (soit en programmation ou en excution dcaissement effectif). Le tableau 8 prsente les types de financement utiliss Madagascar par la base de donnes AMP.
Tableau 8. Types de financement Types
Assistance technique Autres emprunts publics Contrepartie Etat DTI Contrepartie Etat RPI Contrepartie Etat TVA Emprunt En nature Fonds de contrevaleur Subvention

Dfinitions
Apport de savoir-faire sous forme de personnel, de formation et dactivits de recherche, avec les cots qui y sont associs. Doivent tre notifis sous cette rubrique uniquement les projets qui comprennent un ou des assistants techniques. Fonds contacts par lEtat mais qui sont rtrocds des socits dEtat. Les bnficiaires sont tenus de rembourser les prts. Participation de lEtat en ressources propres pour prendre en charge des dpenses en matire de Droits et Taxes limportation (DTI) lis au projet. Participation de lEtat en ressources propres pour prendre en charge certaines parties des dpenses lies au projet. Le taux est gnralement dfini dans la convention. Participation de lEtat en ressources propres pour prendre en charge les taxes sur les valeurs ajoutes (TVA) lies aux achats locaux effectus par le projet. Le taux est fix par la loi des finances. Transfert en espce ou en nature qui entrane une obligation juridique de remboursement pour le bnficiaire. Achats directs des produits par lorganisme prteur ou donneur. Financement reu titre daides non remboursables des donateurs bilatraux dont les contrevaleurs libelles en recouvres (Produits de la vente des aides en nature) et gr par le Trsor public. Transfert en espce qui nentraine pas dobligation juridique de remboursement pour le bnficiaire.
Source. Manuel dutilisation AMP version 1.13 SV

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Ce tableau reste tout du moins incomplet. Il ne prcise pas, pour certains types de financement, sil sagit de dons ou demprunts18 or ces informations sont ncessaires pour lanalyse macroconomique de laide. Cest pourquoi il est ncessaire de rationnaliser les types de financement en intgrant toutes ces informations.

7.4 Le mcanisme de coordination et de gestion de laide


La primature, trois ministres (Ministre des affaires Etrangres MAE, Ministre de lEconomie et de lIndustrie MEI et le Ministre des Finances et du Budget - MFB) et la Banque centrale se partagent la responsabilit de la gestion de laide. Cest le Secrtariat Technique Permanent pour la Coordination de lAide (STP-CA) qui assure la coordination. Cette cellule est linterlocuteur unique des PTF dans la gestion des donnes sur laide. Cr et plac auprs du Premier Ministre par le dcret n 2009-974 du 14 juillet 2009, modifi par le dcret n 2010-0644 du 6 juillet 2010, le STP-CA est lorgane dexcution et de suivi des orientations stratgiques et politiques dans le domaine de la coordination et de lefficacit de laide. Il a notamment pour attribution de :

Centraliser les donnes sur laide, administrer la base de donnes nationale sur laide et assurer sa mise jour rgulire ainsi que la circulation des donnes avec les acteurs concerns ; Servir de point focal pour la formation des cadres de ladministration concerns par la gestion de laide, au niveau central et dcentralis ; Fournir des recommandations techniques au Gouvernement concernant les politiques et procdures nationales relatives la gestion de laide publique au dveloppement ; Assurer le secrtariat des runions de la Plateforme de Concertation Gouvernement - PTF sur la gestion de laide et assurer le suivi de la mise en uvre des rsolutions prises lors de ces runions ; Suivre et piloter la mise en uvre des engagements de Madagascar dans le cadre des accords et principes internationaux comme la Dclaration de Paris ; Assurer la reprsentation de Madagascar aux diffrentes rencontres internationales sur lefficacit de laide et capitaliser les expriences et les bonnes pratiques internationales en matire de gestion de laide.

Le Gouvernement dispose dune Plateforme de Gestion de lAide ou Aid Management Platform (AMP) qui assure laccs des utilisateurs enregistrs (les dpartements ministriels et tous les PTF) aux donnes partir dInternet19. AMP-Madagascar a t constitue en centralisant toutes les bases de donnes existantes avant 2008 au niveau des dpartements ministriels, notamment du MFB. Pour assurer la fiabilit et lexhaustivit des donnes, le STP-CA, charg de la gestion de cette base de donnes, a procd une collecte de donnes auprs des PTF afin de confirmer ou dinfirmer la validit des donnes existantes et de fournir celles qui manquaient, dont en particulier les projets nouvellement programms. Cette plateforme est mise jour trimestriellement par le STP-CA partir des informations fournies par les PTF, mme si des informations sont fournies mensuellement. Nanmoins les taux de change de toutes les devises sont fournis par la Direction des Services trangers auprs de la Banque Centrale de Madagascar et saisis mensuellement par le STP-CA dans lAMP. Les PTF ont galement la possibilit de renseigner eux-mmes en ligne lAMP partir dun accs restreint la base. Le MFB intervient dans la gestion de laide travers deux directions gnrales, la Direction gnrale du budget (DGB) et la Direction gnrale du Trsor (DGT). La DGB joue un rle
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Mme si actuellement, lassistance technique ou les fonds de contre valeur sont des dons, il nest pas exclu quils peuvent tre dans lavenir des emprunts. Depuis fin 2009, son site est www.amp-madagascar.gov.mg

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important dans la programmation budgtaire de laide travers la Direction de la programmation et du cadrage budgtaire (DPCB) qui reoit les informations concernant laide par cinq sources :

le montant de laide provenant des emprunts est fourni par la Direction de la dette publique (DDP) ; celui relatif aux dons est fourni par les ministres sectoriels sil sagit de laide projet ; celui concernant les fonds de contre-valeur provient du service de gestion des aides bilatrales (SGAB) de la Direction gnrale du Trsor ; laide de lUnion Europenne est coordonne par le Bureau de lOrdonnateur National (actuellement suspendu cause de la crise) ; depuis 2010, pour llaboration du budget 2011, la base de donnes AMP sert galement de source pour fournir les donnes relatives laide extrieure.

Il est prciser que la DPCB na pas des moyens pour contrler les chiffres communiqus. Au niveau de la Direction gnrale du Trsor, la Direction de la dette publique est charge de toute la chaine des oprations de prts : ngociation, signature de laccord, mise en vigueur, dcaissement et remboursement. Tous les emprunts de lEtat sont consolids et suivis au niveau de cette direction. La Direction des tudes du Trsor intgre les informations de laide dans le TOFE prvisionnel partir des informations quelle reoit de la DPCB pour ce qui est des dons pour les projets, de la DDP pour ce qui est des emprunts et des directeurs gnraux du budget et du Trsor pour laide budgtaire. Pour ce qui concerne le TOFE en cours danne ou dfinitif, les informations manent de la Direction de la synthse budgtaire de la DGB et de la DPP. Il est galement ncessaire de prciser que tous les flux des emprunts sont matriss par le MFB. Ce qui nest pas toujours le cas pour les oprations lies aux dons. Ces dernires chappent compltement au contrle du MFB du fait de la libert que soffrent les ministres ngocier directement avec les PTF les conventions daide, concernant les financements en dons non remboursables qui nexigent pas une contrepartie nationale, en labsence du MAE et du MFB. En dpit de lexistence de lAMP, le MFB compte sur les dclarations des ministres sectoriels pour pouvoir inscrire laide en dons au budget. Cependant, tous les ministres ne dclarent pas la totalit de laide du fait quil nexiste pas des contraintes relles qui inciteraient les ministres dclarer lexhaustivit de leurs projets et les montants correspondants. Il est possible que ceux-ci ne dclarent pas tous les projets et leurs montants pour viter que leur enveloppe ne soit affecte. En dpit des efforts du Gouvernement mettre en place une base de donnes unique pour la gestion de laide, des divergences existent entre les donnes qui peuvent tre recueillies divers endroits. En effet, des divergences considrables sont constates entre les donnes de laide enregistre dans lAMP par le STP-CA, laide inscrite dans la loi de finances, la consolidation de laide au niveau des ministres techniques et les informations fournies par les PTF. Il est galement observ que les projets faible montant sont facilement omis dans lAMP, mais galement dans le budget. La majeure partie des projets du Systme des Nations Unies (SNU) sont hors budget pour la simple raison, semble-t-il, que leurs montants sont trs infimes ; de telle sorte quil ne vaut pas la peine de les dclarer. Une telle situation peut inciter fractionner les projets pour viter quils ne soient pas soumis au contrle du Ministre des finances et aux rgles de bonne gestion des finances publiques. Une solution pourrait consister dclarer toute laide, mais peut tre avec moins de dtails pour ce qui concerne les petits projets. Le Ministre de lEconomie et de lIndustrie (MEI), par lintermdiaire de la Direction de la coopration multilatrale et de la coordination des aides extrieures, est charg de coordonner la mise en uvre et le suivi du plan national de dveloppement et dlaborer le Rapport sur la Coopration au Dveloppement. Ce dernier devrait servir dinstrument stratgique dans lamlioration de la politique de gestion de laide et constituer un prcieux outil de plaidoyer auprs de tous les acteurs de dveloppement. Il constituerait galement un outil la formulation des politiques de gestion de laide, et doit jouer un rle fondamental dans la promotion du dveloppement effectif et durable de Madagascar avec comme corollaire la mise en uvre des principes de la Dclaration de Paris pour lefficacit de laide. Cette direction sappuie sur les
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donnes de lAMP et du Systme National dIndicateurs de Suivi et valuation (SNISE) pour laborer le Rapport sur la Coopration au Dveloppement. Le Ministre des affaires trangres (MAE) intervient dans le mcanisme de la gestion de laide, travers ces trois directions charges de la coopration bilatrale, de la coopration multilatrale et de la coopration rgionale qui sont respectivement charges de linstruction des conventions de laide bilatrale, de laide multilatrale et de laide rgionale. Les conventions de laide qui sont tantt signes par des ministres techniques tantt au Ministre des affaires trangres constituent lacte crateur de laide. Toutefois, il arrive souvent que des conventions soient signes sans pour autant tre instruites au pralable au Ministre des affaires trangres ou y tre enregistres. Cette pratique constitue une entorse au bon principe de gestion de laide publique et demeure un des points faibles pour une bonne coordination. Il arrive galement que ces directions ne soient pas informes de lavancement de la mise en uvre de ces conventions. Or, les attributions du MAE confrent celles-ci lobligation de tenir des fiches renseignes pour chaque convention et chaque projet. La Banque Centrale nest pas partie intgrante du mcanisme officiel pour la coordination de laide. Nanmoins, elle intervient dans les oprations de gestion de laide comme suit :

la Direction de la dette dtient les informations de la dette extrieure travers le systme informatique SYGADE pour rembourser les charges de la dette extrieure aprs ordre du Trsor public ; la Direction des relations extrieures enregistre les flux des emprunts et des dons en tablissant la balance des paiements.

Il convient de noter que lexistence de plusieurs portes dentre de laide nest pas favorable une efficacit des flux dinformations. Les ministres sectoriels sont susceptibles de ngocier laide extrieure sans associer les ministres centraux chargs institutionnellement de mener les ngociations. Egalement, lintrieur dun mme ministre, les services techniques peuvent ngocier et mettre en uvre un financement extrieur sans pour autant que les services centraux (Direction administrative et financire et Direction des tudes et de la planification) ne soient au courant20. Tout ceci amne des rapports incomplets sur lAPD et ne permet pas au Gouvernement de suivre et de grer la totalit de laide alloue au pays. Il est ainsi plus difficile de se faire une image complte de laide extrieure. Cela rduit la transparence et lobligation redditionnelle en matire de fourniture daide. Or ces deux facteurs sont essentiels pour les processus de planification et de budgtisation ainsi que pour lexcution du budget.

7.5 Principales mthodes dinscription de laide dans le systme budgtaire


Lanalyse des budgets de 2007 2008 montre une varit dinscription de laide dans le systme national de GFP et que les ressources extrieures inscrites au budget ne le sont pas toujours aux autres dimensions de la budgtisation. Laide budgtaire globale est inscrite par exemple la planification tandis quil ne lest pas au budget ou au Parlement. Laide-projet est inscrite au budget et au Parlement par leur inscription au Programme des Investissements Publics (PIP) tandis quil ne lest pas toujours au Trsor ou aux rapports. Ainsi la modalit de laide a une influence considrable pour leur inscription dans le systme national de GFP. Ci-dessous seront analyses les mthodes dutilisation de chaque instrument daide chaque tape du processus budgtaire. Le tableau suivant fournit les rsultats de cette analyse dont les explications sont ci-dessous. Laide sur financement direct nest inscrit que trs rarement aux diffrentes phases de la budgtisation.

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Lors dun entretien, la Direction de la statistique, de la planification et du suivi (DPE) du Ministre de lduction nationale a indiqu que les fonds de lUNESCO et certaines interventions du PNUD ne sont pas intgrs dans le PIP. Ils ne sont pas suivis ni par la DAAF, ni par la DPE.

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Tableau 8. Rsum des rsultats de lanalyse de la budgtisation de laide


Dimensions de la GFP Aide projet Appui budgtaire
Plan Non Oui Budget Oui Non Parlement Oui Non Trsor Non Oui Marchs publics Non Oui Comptabilit Non Oui Audit Non Oui Rapport Non Oui

Inscription au plan. Normalement 3 outils sont utiliss pour la planification : la stratgie qui peut tre globale ou sectorielle, le cadre des dpenses moyen terme (CDMT) qui est labor annuellement, et le PIP qui est une annexe la loi des finances. Mme si en cette priode de crise politique, il nexiste pas officiellement de stratgie nationale, les OMD et les indicateurs du MAP (qui sont politiquement neutres puisquils se basent essentiellement sur les OMD) servent de rfrence au Gouvernement pour fixer les orientations stratgiques du budget annuel. La plupart des ministres ont des stratgies qui restent plus ou moins oprationnelles. Cependant, bien que le calendrier budgtaire indique toujours llaboration dun CDMT, celui-ci nexiste pas encore dans la pratique et ce, en dpit des efforts effectus pour former les cadres du ministre des finances et de certains ministres cls (comme lducation et la sant) llaborer et lutiliser. En 2007, il y avait une tentative dlaboration dun CDMT mais qui restait plutt un document de chiffrage des cots des stratgies21.

Inscription au budget. La loi des finances comprend une annexe qui dtaille les projets du PIP.
Le montant de laide budgtaire napparait pas clairement. Il nexiste pas un document qui le spcifie. Les bailleurs qui fournissement cette aide sont rarement indiqus dans la documentation budgtaire labore par la Direction gnrale du budget. La documentation budgtaire noffre pas dinformations sur les ressources des projets qui sont excuts par des oprateurs externes de lEtat, par exemple les ONG ou les collectivits dcentralises, mme ceux dont les conventions sont ngocies et signes par des membres du Gouvernement. Elle noffre pas galement dinformation concernant la rpartition de lappui budgtaire sur les diffrents types de financement, c'est--dire si lappui budgtaire est financ partir dun don ou dun prt.

Inscription au Parlement. La documentation budgtaire prsente au Parlement pour lexamen et le vote du budget ne comprend pas des informations dtailles sur laide budgtaire. Par contre, elle prsente des informations dtailles concernant les financements sur laide-projet. Elle montre lorigine et le type du financement. Inscription au Trsor. Laide est inscrite au Trsor lorsquelle est dcaisse selon les mmes mcanismes que les recettes propres du Gouvernement et quelle est gre selon les procdures budgtaires du Gouvernement. Or, tous les fonds de laide ne sont pas achemins selon les mmes procdures22. Seuls les fonds de laide budgtaire, ainsi que les fonds de contrevaleur, empruntent le canal du Trsor.
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Normalement, un CDMT est un outil qui vise encourager la formulation des priorits. Le CDMT donne des prvisions de dpense indicatives, mais sa premire anne de projection doit tre cohrente avec le budget et les annes suivantes de projection doivent tre conformes au TOFE prvisionnel. Le CDMT vise dfinir un chemin de ralisation des stratgies, tenant compte des contraintes financires. Le CDMT ne prsente pas de gaps de financement, puisqu'il vise tablir les priorits entre programmes et activits, compte tenu des contraintes financires. Le CDMT tant un programme glissant et indicatif, il est toujours possible d'ajouter des programmes nouveaux au CDMT prpar l'anne suivante, si des financements sont nouveaux sont trouvs (ou identifis avec une bonne certitude d'tre effectivement mobiliss) ou si les recettes voluent favorablement. Les valuations des cots des stratgies permettent d'identifier les financements supplmentaires rechercher, l'effort conduire en matire de recettes, et peuvent conduire rexaminer les priorits et taler dans le temps les et ambitions initialement formules dans les stratgies. La priode couverte par des travaux de planification est en gnral plus longue que celle d'un CDMT. Un chiffrage de plan/stratgie est moins soumis la contrainte financire qu'un CDMT. Le chiffrage d'une stratgie doit tre raliste, mme sil peut comporter des variantes et des financements rechercher. Les dpenses finances par laide sont effectues travers trois canaux : - le premier canal concerne l'aide qui est verse au trsor et de l, elle est dpense selon les procdures nationales dexcution budgtaire. Cette catgorie daide englobe laide budgtaire mais galement des catgories de projets comme ceux financs par des fonds de contre valeur. - le deuxime canal concerne les fonds grs par lintermdiaire des comptes ouverts pour les projets la Banque Centrale ou, le plus souvent, une banque primaire, et en dehors du systme budgtaire normal de ladministration publique. Ainsi, ces fonds, bien qu'ils soient en la possession d'un organisme dtat, ne suivent pas toujours les procdures normales de ladministration publique. - le troisime canal concerne les dpenses prises en charge directement par le bailleur de fonds lui-mme ou par des reprsentants non gouvernementaux en son nom. Les actifs ou services sont fournis en nature au gouvernement, qui ne gre pas lui-mme les fonds.

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Inscription dans la comptabilit. Le systme malgache de comptabilit publique dcrit dans le dcret n 2005-003 portant rglement gnral sur la comptabilit publique de l'excution budgtaire des organismes publics comporte une partie classique en finances publiques francophones et une partie innovante, relative aux budgets de programmes. Il doit tre organis de manire quil permette de connaitre et de contrler les oprations budgtaires et de trsorerie ; de dterminer les rsultats annuels ; de connatre la situation du patrimoine ; de dterminer le calcul des prix de revient, du cot et du rendement des services ; et dintgrer les transactions des organismes publics dans la comptabilit conomique nationale. Lanalyse effectue permet de conclure que laide nest pas inscrite dans les comptes de lEtat dans son intgralit. Il existe de nombreuses transactions finances par laide qui ne sont pas intgres dans la comptabilit, particulirement les oprations qui ne sont pas rgularises. Il convient de prciser que laide budgtaire est intgre dans les comptes dans sa globalit. Bien que celles relatives au fonds de contrevaleur soient inscrites au budget et au Trsor, ils ne le sont pas forcment au Trsor du fait que certaines oprations peuvent ne pas tre rgularises, sinon trs tardivement, parfois avec une anne de retard. Aussi la plupart des projets continuent utiliser des systmes comptables propres aux PTF ; mme si des efforts sont raliss par le MFB pour mettre niveau le Plan Comptable Gnral de lEtat par rapport aux bonnes pratiques internationales. Ces efforts ont t jugs satisfaisants. Inscription aux marchs publics. Les rsultats de l'enqute OCDE 2011 sur le suivi des principes de la Dclaration de Paris Madagascar ont not quen 2010 seulement 17% des versements au secteur public ont respect les procdures nationales de passations de march. Il convient de prciser quen 2007, ce ratio tait de 26%. Cette diminution est en rapport, entre autres, avec le recul de laide budgtaire qui est en relation avec la crise politique actuelle. Deux partenaires, la France et le FIDA, utilisent totalement les procdures nationales des marchs publics. Inscription laudit. Laudit externe des ressources publiques, y compris laide, est une responsabilit de la Cour des comptes. Celle-ci est charge de juger les comptes des comptables publics de ltat en vrifiant la rgularit des recettes et des dpenses qui y sont dcrites ; et de contrler lexcution des lois de finances (art. 61 de la LOLF). Elle doit galement assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrle de l'excution des lois de Finances conformment la Constitution et la loi organique sur la Cour Suprme (art. 62 de la LOLF). Cependant, pour de nombreuses raisons, dont le retard dans la production des comptes et les capacits limites, elle narrive pas jouer son rle dune manire efficace. Qui plus est, les travaux quelle effectue se penchent lexamen de la lgalit de la dpense ou la conformit aux lois et aux rglements avec moins dimportance accorde laudit de performance des entits publiques. Etant donn que toute laide nest pas intgre dans les rapports (cf. ci-dessous), ce nest quune partie (celle intgre dans les comptes et dans les rapports) qui est soumise laudit de la Cour des comptes, et encore avec beaucoup de retard23. Comme les donneurs voudraient sassurer rapidement de lutilisation des fonds octroys Madagascar, ils soumettent toutes les transactions quils financent des audits raliss souvent par des cabinets internationaux. Inscription dans les rapports. Pour le suivi et le contrle du budget, le MFB produit quatre types de rapport : les rapports trimestriels dexcution couvrant les engagements et les ordonnancements ainsi que les crdits disponibles ; la balance priodique (mensuelle, trimestrielle ou semestrielle des comptes du Trsor) ; le tableau des Oprations Globales du Trsor (OGT) priodique (mensuel, trimestriel ou semestriel) ainsi que les comptes de fin danne qui accompagnement la loi de rglement. La sparation des fonctions de comptable et des ordonnateurs fait que les comptes administratifs sont prpars par la Direction gnrale du budget, travers la Direction de lexcution et de la synthse budgtaires, qui synthtise par ligne budgtaire les dtails de revenus et des dpenses rels tandis que les comptes de gestion sont prpars par la Direction de la comptabilit qui est une structure de la Direction gnrale du Trsor. Les donnes qui figurent dans ces tats sont en gnral celles relatives aux oprations qui passent par la chaine normale de la dpense (engagement, liquidation, ordonnancement et
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Actuellement, la Cour des comptes est en train dexaminer les comptes du budget 2007.

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paiement) et celles qui sont rgularises ultrieurement. Lanalyse nous montre quil existe une proportion importante des dpenses qui ne sont pas rgularises. Il sagit particulirement des dpenses payes directement par le sige de lagence donatrice et qui ne sont pas rgularises car les services de ladministration malgache nont pas reu les pices justificatives.

8. Les principaux dfis lis lutilisation du systme malgache de GFP dans la gestion de laide
La lutte pour le dveloppement conomique et lradication de la pauvret reste un des plus grands dfis pour les gouvernements malgaches successifs. Il appartient aux autorits nationales de fixer leurs orientations et de mobiliser les ressources ncessaires qui permettront tous les citoyens de jouir dune vie prospre, libre des contraintes de la pauvret. Ces ressources sont de nature interne, ou peuvent provenir de laide extrieure. Mme si, dans une perspective de long terme, les autorits nationales font des efforts pour rduire progressivement la dpendance financire du pays vis--vis de laide extrieure, moyen terme, une aide importante continue dtre ncessaire pour le dveloppement du pays. Les Dclarations de Rome et de Paris constituent les bases dun partenariat pour lamlioration de lefficacit de laide. Malgr les efforts dploys pour amliorer la coordination et le dialogue entre les gouvernements successifs et leurs partenaires au dveloppement, des problmes continuent de limiter lefficience et lefficacit des appuis fournis, quils soient en nature ou financiers, comme lindique lannexe 4 qui rsume les principaux rsultats24 de l'enqute OCDE 2011 sur le suivi des principes de la Dclaration de Paris Madagascar. Ces problmes sont de plusieurs sortes et les importants sont dcrits ci-dessous.

Capacits. Labsence de procdures claires en matire de gestion de laide amne les ministres sectoriels, les entits dcentralises, et les ONG (nationales et internationales) ngocier laide directement avec les PTF, portant ainsi des difficults au MFB jouer son rle de gestion macroconomique et macro-budgtaire dans la gestion et la coordination de laide. Or, il est ncessaire que le MFB dispose dune matrise globale du budget (le budget doit comprendre toutes les ressources et les charges de lEtat, quelque soit leur origine) pour mettre en place une bonne gestion macroconomique et promouvoir une efficacit des allocations budgtaires. Ceci est favorable la promotion de la transparence budgtaire qui est essentielle pour garantir la responsabilit de manire ce que les diffrents gestionnaires publics rendent compte de leur gestion. Cette implication du MFB ne doit pas tre considre comme une centralisation qui aurait la consquence inopportune de dresponsabiliser les ministres sectoriels. Ces derniers ont la responsabilit des politiques sectorielles tandis que le MFB leur fournit un apport purement technique dans les aspects de gestion budgtaire et macroconomique. Information sur les flux daide. Lexistence de plusieurs portes dentre de laide nest pas favorable une efficacit des flux dinformation. Les ministres sectoriels sont susceptibles de ngocier laide extrieure sans associer les ministres centraux chargs institutionnellement de mener les ngociations. Egalement, lintrieur dun mme ministre, les services techniques peuvent ngocier et mettre en uvre un financement extrieur sans pour autant que les services centraux (Direction administrative et financire et Direction des tudes et de la planification) ne soient au courant. Tout ceci amne des rapports incomplets sur lAPD et ne permet pas au Gouvernement de suivre et de grer la totalit de laide alloue au pays. Il est ainsi plus difficile de se faire une image complte de laide extrieure. Il est vrai que le Gouvernement peut, dans certains cas, soumettre les partenaires des demandes dinformation peu structures du fait de la multiplicit des ministres et des agences dexcution qui sollicitent des informations, puis manquent de les partager efficacement par la suite. Ceci rduit la transparence et lobligation redditionnelle en matire de fourniture daide. Or celles-ci sont essentielles pour les processus de planification et de budgtisation ainsi que pour lexcution du budget.

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Il faut toutefois relativiser les rsultats du fait de la situation politique qui ne permet pas aux bailleurs de cooprer normalement avec le Gouvernement.

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Dualit dans la planification des ressources. Il existe une double procdure budgtaire : le budget dinvestissement et le budget de fonctionnement sont prpars de faon spare, avec pour consquence que les compromis entre dpenses de fonctionnement et dinvestissement ne sont pas pris en considration. Mme si des efforts sont engags pour unifier la prparation et le suivi du budget au niveau du MFB, les responsabilits peuvent tre rparties au niveau des ministres sectoriels entre la DAAF et la DEP qui sont respectivement chargs du budget de fonctionnement et du budget dinvestissement (le PIP). Lexistence de ce processus spar pour les ressources dinvestissement tend renforcer la planification spare des projets financs par des partenaires externes, et donc le potentiel de ciblage de bailleurs spcifiques au cours du processus25. Ceci ne peut quencourager le dveloppement de projets conus pour attirer des bailleurs spcifiques. Ainsi, lexistence de plusieurs bailleurs, tous avec des priorits distinctes, pourrait potentiellement modifier les priorits du Gouvernement. Fragmentation des responsabilits institutionnelles en matire de gestion de laide au sein du MFB. De nombreux dpartements participent la gestion de laide sans quil y ait une vritable consolidation des donnes. La Direction de la dette publique intervient dans le cadre des projets sur emprunts. Le Service de gestion des aides bilatrales soccupent des aides bilatrales en nature gnrant des fonds de contrepartie. Le Bureau de lordonnateur national est charg des projets financs par laide de lUnion europenne. La Direction de la programmation et du cadrage budgtaire compte sur les ministres qui dclarent les projets sur dons afin dinscrire les informations budgtaires. Or, tous les ministres ne sont pas disposs fournir les informations exhaustives. Il convient de prciser que le MFB nest pas toujours associ la ngociation des projets ou leur clture, surtout lorsque ces derniers nexigent pas de fonds de contrepartie. Tout ceci ne contribue pas favorablement aux efforts de consolidation des informations relatives la gestion de laide sur une base de donnes unique. Faiblesse de laudit et du contrle externe et du contrle juridictionnel. Malgr les efforts rcents de renforcement des capacits et de restructuration de la Cour des comptes, laudit externe de la budgtisation de laide est soumis une srie de difficults dont linsuffisance des ressources matrielles et humaines pour laudit externe. Une autre difficult (et non des moindres) est la plus grande importance accorde par le systme francophone (par rapport au systme anglophone) la conformit aux rgulations au dtriment de la rentabilit. Ceci reflte lhritage francophone de laccord institutionnel pour les audits qui sintressent avant tout la conformit financire. Le temps, les moyens et les comptences manquent pour raliser des audits de performance ou de rentabilit. Le PEFA 2008 a indiqu que les gestionnaires et les ordonnateurs qui ne respectent pas les rgles des finances publiques tant peu contrls peuvent avoir un sentiment dimpunit pour les erreurs de gestion quils commettent, voire pour les dtournements cause de labsence doprationnalit du CDBF. Puisque la Haute Cour de Justice prvue par la Constitution pour juger les dcideurs politiques nest pas mise en place, les ordonnateurs politiques bnficient dune impunit pour leurs fautes de gestion. Mme avec une oprationnalisation accrue dune juridiction disciplinaire et financire avec des normes internationales prouves, il suffit quun fonctionnaire auteur dune irrgularit excipe dun ordre crit par des autorits non soumises ces juridictions pour enterrer compltement une affaire et arrter les poursuites. Faiblesse du contrle parlementaire. La documentation budgtaire transmise au Parlement demeure trs limite. Ainsi les parlementaires sont appels dlibrer sur le budget sans avoir une vue densemble de la situation des finances publiques, ltat dexcution du budget prcdent et courant, un tat synthtique sur les recettes par nature, lorigine du financement du dficit, les consquences des nouvelles initiatives, un tat synthtique de laide. Le Parlement na pas assez de personnel suffisamment qualifi qui apporte une assistance dans les activits de contrle budgtaire. Les projets de loi de rglement ne sont pas prsents au Parlement suivant les
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Idalement, la prparation du budget et la programmation des dpenses devraient tre places sous une mme autorit qui aurait le rle de coordination. La fonction budgtaire au sein des ministres techniques doit tre organise par fonction/secteur plutt que selon la nature conomique de la dpense. Cependant, la rationalisation des structures administratives demande du temps et peut savrer difficile. Il convient alors de mettre en place des points focaux au niveau de chaque ministre pour coordonner le dialogue de politiques entre les partenaires au dveloppement, le Ministre des finances et les ministres sectoriels.

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normes requises (avec plusieurs annes de retard et les informations relatives au financement extrieur ny sont pas toujours incluses). Le Parlement ne prend pas vraiment part la dfinition des stratgies politiques et nexerce pas ses fonctions de contrle de lexcution des politiques publiques. La situation est encore plus dfaillante en ce qui concerne le contrle de lexcution budgtaire, qui bien quinstitu par les textes constitutionnels, est vide de sens. Le projet de loi de rglement, instrument essentiel de linformation du Parlement, nest pas toujours dpos ou lest avec retard. Lorsquil lest, il se trouve sans rapport avec la loi de finances initiale du fait de labsence dans les comptes dfinitifs dans la grande partie des financements extrieurs. Enfin, les parlementaires ne sont pas destinataires des rapports de contrle et daudit des organes et corps de contrle a posteriori, ntant pas davantage destinataires de droit des travaux dvaluation raliss linitiative des partenaires.

Insuffisante transparence budgtaire. Selon le PEFA 2008, lexhaustivit et la transparence des documents budgtaires destins au Parlement sont insuffisantes. Sur les 9 documents considrs comme indispensables linformation du Parlement selon la norme PEFA seulement 3 sont fournis (cf. tableau 9 infra). Le fait que le Gouvernement ne communique pas au public les oprations des entits publiques hors budget montre que les risques que celles-ci font courir lEtat sont mal matriss. Egalement, les informations sur le budget rendues publiques ne le sont pas sous une forme comprhensible par des non spcialistes, en dpit dinitiatives rcentes qui traduisent une volont de transparence plus accentue. Dans la documentation budgtaire, il existe moins dtats synthtiques qui permettront au public davoir une vue globale de la situation macro-budgtaire du pays. Leffort de prsentation des documents budgtaires est insuffisant et leur lisibilit difficile (y compris par les spcialistes). Lannexe propose trois prsentations souhaitables pour avoir une vue globale de laide. La premire indique les contributions de chaque PTF par type dinstruments financiers (aide budgtaire globale et sectorielle, fonds communs, aide-projet) ainsi que par type de financements (dons et emprunts). La deuxime indique la contribution des partenaires par secteur ou ministre, laide budgtaire globale ntant incluse du fait qua priori elle est gre comme les recettes propres. La troisime est tablie selon les classifications des fonctions des administrations publiques (CFAP26 des Nations Unies) qui est une classification par objectif socioconomique. Cette classification est indpendante du contexte administratif du pays. Elle facilite lanalyse de la politique budgtaire et permet des comparaisons internationales et historiques.
Tableau 9. Documents transmettre au Parlement pour quil dispose dun ensemble complet dinformations selon le PEFA

1. Les hypothses macroconomiques, comprenant au moins les estimations de croissance totale, et les Oui taux dinflation et de change 2. Le dficit budgtaire, dfini selon les normes GFS ou toute autre norme internationalement reconnue Oui 3. Le financement du dficit, y inclus la description de la composition prvue Oui 4. Le stock de la dette, y compris des informations dtailles au moins pour le dbut de lexercice en cours Non 5. Les avoirs financiers, y compris des informations dtailles au moins pour le dbut de lanne en cours Non 6. Ltat dexcution du budget au titre de lexercice prcdent, prsent selon le mme format que la proposition de Non budget 7. Le budget de lexercice en cours (soit la loi de finances rectificatives ou le rsultat estim), prsent sous le Non mme format que la proposition de budget. 8. Le rsum des donnes sur le budget pour les recettes publiques et les dpenses selon les principales Non rubriques des classifications utilises (se reporter lindicateur PI-5), y compris des donnes pour lexercice en cours et lexercice prcdent 9. Lexplication des consquences des nouvelles initiatives des pouvoirs publics sur le budget, assorties des Non estimations de limpact budgtaire des principales modifications de la politique fiscale et douanire et/ou de certaines modifications majeures des programmes de dpense Source. Rapport PEFA 2008 Note : Oui = disponible / Non = non disponible

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Classification of functions of Government (COFOG) en anglais. La CFAP a t prpare par lOCDE et publie en 1999 par lONU (tudes statistiques Srie M n 84). Elle est disponible sur : (i) sur le site internet des Nations Unies http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?Cl=4&Lg=2 ; et (ii) dans le manuel de statistiques de finances publiques du FMI de 2001.

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ONG/OSC et collectivits dcentralises comme agents dexcution. Ces acteurs jouent un rle complmentaire celui de lEtat dans le dveloppement conomique et social ainsi que dans la promotion de la dmocratie. Ils assument une fonction de prestation de services aux citoyens mais galement des structures tatiques. Leurs activits ne sont pas toujours en conformit avec les plans nationaux et sectoriels de dveloppement mais lorsquils agissent en tant quagents dexcution pour le compte de lEtat alors ils doivent bien sr sy conformer. Le Gouvernement devrait encourager ces acteurs ce que leurs activits de dveloppement (hors prestations pour lEtat) sintgrent le plus possible aux diffrentes stratgies nationales et aillent dans lintrt du citoyen malgache. Le Ministre de lducation nationale indique que de nombreuses ONG nationales et internationales ainsi que des associations relevant des organisations de la socit civile (OSC) uvrent dans le secteur de lducation souvent sans coordination ni supervision par le ministre. Ceci ne garantit pas toujours une meilleure fourniture des services publics. Cette anne 2011, le Ministre de lducation a retir lautorisation de construire des coles de nombreuses ONG dont les travaux de 2010 nont pas t satisfaisants. Le Ministre indique galement que la prsence de ces ONG peut augmenter les disparits entre les rgions car ces structures sont plus prsentes dans certains endroits bien prcis que dans dautres, du fait que ce sont les ONG qui dcident de leur localisation. La prvisibilit de laide. A Madagascar, laide reprsente une source importante de revenu. Une prvisibilit27 de ces ressources est ncessaire pour permettre aux autorits budgtaires dtre en mesure de planifier moyen et long terme, et doptimiser laffectation des ressources entre les secteurs et au sein des diffrents secteurs. A cet gard, la Dclaration de Paris encourage les partenaires fournir des donnes indicatives fiables sur leurs engagements le plus tt possible, et ce avant lexercice budgtaire, afin de faciliter la planification budgtaire, et verser les fonds prvus conformment au calendrier convenu. Il savre qu Madagascar, de nombreux partenaires indiquent leurs engagements en cours dexcution budgtaire, ce qui ncessite souvent une loi rectificative en cours dexcution budgtaire. Il convient alors de dfinir des approches qui visent garantir que les partenaires annoncent temps leur assistance et que celle-ci ne soit interrompue, retarde ou annule en cours dexcution budgtaire pour des raisons lies la performance de lexercice en cours et cela afin dviter au maximum les drapages des politiques menes. Le niveau relativement lev du risque fiduciaire. Le risque fiduciaire renvoie la possibilit que les fonds daide ne soient pas dpenss comme prvu, ou ne soient pas utiliss avec efficacit et efficience. Le PTF analyse ce facteur lorsquil accorde une aide financire. A Madagascar, le contrle du service fait, contrepartie ncessaire de lallgement du contrle a priori, nest pas assur dune manire efficace. Le professionnalisme de divers acteurs pour prvenir les principaux risques menaant lintgrit dans les marchs publics semble insuffisant.

9. Principales recommandations pour inscrire laide dans le systme national de GFP


Pour amliorer la gestion de laide et viter les rsultats dcevants noncs ci-dessus, et afin dutiliser les systmes nationaux de gestion des finances publiques pour la gestion de laide, il conviendra de ne pas se contenter d'un simple repltrage de la gestion, mais plutt damliorer la transparence et la crdibilit budgtaires par des mesures saines et durables mais aussi de renforcer les mcanismes de coordination et de dialogue entre les PTF, et entre ces derniers et la partie nationale. Au dmarrage, la partie nationale est reprsente par le Gouvernement mais au fur et mesure que le systme se rde, dautres acteurs devraient intgrer progressivement les diffrents forums. Il sagit particulirement des parlementaires et des reprsentants de la socit civile.

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Laide est prvisible lorsque les autorits budgtaires du pays bnficiaire peuvent tre assures du montant et du calendrier des versements. Plusieurs facteurs y contribuent, notamment par linstauration de critres non arbitraires et transparents de suspension ou dajustement des dcaissements.

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Les amliorations voques ci-dessus constituent un facteur fondamental de la budgtisation de laide au moment o elles sont susceptibles damliorer et renforcer la confiance des PTF. Elles peuvent galement enclencher un cercle vertueux par lequel lintgration de laide dans les systmes nationaux renforce ces derniers. Ainsi les mesures damlioration du systme national de GFP sont-elles ncessaires. Nanmoins, celles qui suivent demeurent les plus pertinentes et les plus prioritaires : a. Elaborer une stratgie nationale de dveloppement et de lutte contre la pauvret et mettre jour les stratgies sectorielles ds que la situation politique se normalise. b. Poursuivre les activits de mise en place des mcanismes de dialogue et de coordination globaux et sectoriels de toutes les parties prenantes. Ces activits sont inities par le PNUD. Les relations entre les PTF sont concrtises par le partage de linformation, laccord explicite sur les rles respectifs et lharmonisation des procdures. Les relations entre les PTF et les diffrentes parties malgaches sarticulent autour des lments suivants : les informations et les documents qui permettent de dfinir le systme de coordination ; les diffrents forums de discussion qui englobent toutes les parties concernes ; les rgles rgissant cette coordination et un calendrier convenu lavance pour fixer les chances des rencontres. c. Fixer par dcret la rpartition des comptences des diffrents intervenants en matire de gestion et de coordination de laide. Lannexe 5 (page 43) propose un projet de dcret portant dlimitation des comptences en matire de coordination et de gestion de laide. Ce dcret doit tre en cohrence avec le manuel de procdures cit ci-aprs. d. Garantir que le calendrier de la planification et de dcaissements de laide correspond au cycle budgtaire. e. Fixer par dcret un calendrier de planification et dlaboration du budget clair et contraignant permettant dintgrer laide ds la phase de planification. Il existe actuellement un calendrier de prparation du budget mais il est soumis adaptation chaque anne ; ce qui ne garantit pas un temps suffisant aux diffrents acteurs pour faire leurs arbitrages. La proposition du tableau 4 (page 18) offre aux ministres sectoriels suffisamment de temps pour dfinir les priorits et les affectations qui contribueront, en leur sein, latteinte des objectifs des politiques de dveloppement. Pour cela, les plafonds de dpenses doivent leur tre notifis bien avant la finalisation du budget. De mme, les revues effectues par les institutions financires internationales (IFI) et les autres partenaires doivent galement prendre en compte cette exigence. Le tableau 4 (page 18) pourrait servir de rfrence. f. Elaborer un manuel de procdures de la gestion de laide pour assurer la coordination politique de la gestion de laide ainsi que clarifier et renforcer les rles des structures qui y sont directement impliques, notamment les ministres techniques, les ministres centraux (MFB, MAE, MEI) et le STP-CA. Le MFB doit jouer son rle dans le cadre de la gestion macroconomique du pays, y compris la gestion des ressources de laide. Tenant compte du contexte propre de Madagascar et de lexprience internationale, lannexe 6 (page 44) propose des rgles et des procdures codifier dans un manuel de procdures de gestion de laide pour fournir des indications prcises sur les processus de ngociation et de gestion de laide et sur les responsabilits des diffrents acteurs gouvernementaux chaque tape du processus, sur les documents ncessaires et les dlais dans lesquels les diffrents actes sont excuts. Le principal dfi est de faire respecter ces rgles et de recevoir des informations de qualit dans les dlais opportuns. Cela amne ce que le MFB soit partie prenante toutes les conventions daide, que les ministres sectoriels puissent approuver les informations fournies par les partenaires travers lAMP. Le MFB doit signer les contrats avant quils ne soient mis en uvre. La participation active du MFB la gestion de laide est une condition ncessaire pour une gestion performante de laide. Cela sera possible par la mise en place au sein du MFB dun point dentre unique de laide pour toutes les informations de laide quelque soit la nature et lorigine du financement. Ce point dentre unique sera la signature par le ministre de toutes les conventions.

g. Rationnaliser la nomenclature de types de financement de la base de donnes AMP.


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h. Renforcer le systme dinformation national sur les flux daides extrieures en rendant plus oprationnelle la Plateforme de gestion des flux daides extrieures (AMP), en louvrant tous les acteurs concerns (acteurs gouvernementaux, PTF, ONG, collectivits dcentralises). Il convient galement dintgrer les systmes AMP et SIGFIP pour viter les doubles saisies qui peuvent amener des incohrences de donnes. i. Faire figurer dans la documentation budgtaire lensemble complet dinformations requises par le PEFA (cf. tableau 9 page 29) ainsi que des tats budgtaires exhaustifs et plus transparents qui montrent les sources d'aide dans le financement du budget et les utilisations de l'aide et qui favorisent un examen parlementaire plus significatif. Organiser et amliorer la programmation moyen terme par la mise en place des organisations permettant de disposer en amont de llaboration du budget annuel, dun cadre budgtaire moyen terme et des cadres des dpenses moyen terme au niveau des ministres sectoriels. Ces documents vont guider llaboration du budget global et de chaque budget sectoriel.

j.

k. Instituer un systme de compte unique du Trsor et de contrle strict des comptes bancaires de lEtat pour unifier la gestion de la trsorerie de lEtat (par une domiciliation progressive des comptes des fonds extrieurs la Banque Centrale de Madagascar). l. Etudier lintrt et la faisabilit de parvenir une rgularisation des paiements directs au titre des projets.

m. Etudier lintrt et la faisabilit de parvenir une intgration au sein du processus des finances publiques des ONG porteuses dactions conomiques et sociales. n. Instaurer un dbat dorientation budgtaire au niveau du Parlement pour lui permettre de se prononcer en toute connaissance de cause dans les autorisations des allocations budgtaires. o. Renforcer les capacits du Parlement en matire de contrle budgtaire par lamlioration de son autonomie en matire de ressources humaines, financires et juridiques, en dotant aux commissions permanentes charges du contrle des finances publiques des assistants techniques spcialiss, et en amliorant les capacits propres des parlementaires et de leurs assistants techniques en matire budgtaire par des formations cibles p. Renforcer laudit interne et externe des finances publiques et inciter des mcanismes de coordination et de coopration mutuelle susceptibles damliorer lefficience et lefficacit de chacun de ces audits. q. Associer les institutions de contrle dans les audits des projets financs par les PTF. r. Organiser et amliorer la prvisibilit de laide en vitant que les rsultats des revues intra annuelles naffectent laide prvue pour lexercice en cours.

s. Amliorer le site Internet du MFB par la diffusion immdiate des principales informations budgtaires en vue de renforcer la transparence budgtaire. t. Modifier larticle 49, alina 3 de la LOLF pour le rendre conforme aux standards internationaux de contrle des finances publiques de la manire suivante : le projet de loi de rglement y compris le rapport et les annexes explicatives, est dpos en premier lieu sur le bureau de lAssemble Nationale et distribu au plus tard le jour de louverture de la session budgtaire de lanne suivant celle de lexcution du budget auquel il se rapporte. Cette modification vise lamlioration de linformation du Parlement qui dispose du projet de loi de rglement de lanne n-1 avant de commencer travailler sur le projet de loi de finances de lanne n+1. Elle ncessite au pralable des capacits amliores de reddition de compte de la part du gouvernement.

u. Renforcer le professionnalisme dans les marchs publics travers un dveloppement dun corpus commun de connaissances et de comptences par lorganisation des formations spcifiques sur la mise jour rgulire du profil de comptences des acheteurs publics et des volutions rglementaire et technologique.
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v. Renforcer les capacits en matire de contrle administratif et juridictionnel des marchs publics par llaboration et la mise en uvre dun programme de formation destin aux divers gestionnaires des marchs publics et aux structures de contrle administratif et juridictionnel (CNM, IGE et Cour des Comptes). w. Effectuer une valuation indpendante du systme et des procdures des marchs publics selon les standards internationaux pour identifier leurs faiblesses et laborer un plan crdible et pertinent pour leur renforcement. x. Modifier le rglement gnral sur la comptabilit publique pour le rendre conforme aux dispositions de la LOLF et surtout intgrer, en plus des responsabilits des comptables, les sanctions lies aux fautes de gestion des ordonnateurs et la responsabilit des contrleurs financiers. y. Instituer une juridiction indpendante pour juger les OrdSec et les autres fonctionnaires pour leurs fautes de gestion en remplacement du CDBF et la rendre oprationnelle. Deux alternatives semblent possibles : (i) instituer une Cour de Discipline Budgtaire et Financire qui sera charge de juger les fautes de gestion et lui attribuer une possibilit dauto-saisine ; (ii) effectuer des ajustements juridictionnels et institutionnels au sein de lactuelle Cour des Comptes pour y instaurer une chambre charge de juger les fautes de gestion. Ces dernires sont constitues par toute action transgressant les rgles rgissant les deniers publics de faon active, par ngligence ou par non application. z. Mettre en place la juridiction prvue par la Constitution pour sanctionner les fautes de gestion des membres du Gouvernement et les autorits qui ne sont pas soumises aux juridictions rgulires et la rendre oprationnelle. Cette disposition mettra fin compltement limpunit des autorits politiques et renforcement la crdibilit du contrle. Il convient de prciser que normalement, ltat actuel, si un fonctionnaire auteur dune irrgularit excipe dun ordre crit par des autorits non soumises ces juridictions, sa responsabilit disparait. aa. Renforcer lobligation de rendre compte par le rattrapage des lois de rglement en retard et les capacits de reddition des comptes de lEtat par lorganisation des formations spciales en matire dlaboration des tats obligatoires fournir aux diffrentes institutions de contrle et au grand public. bb. Etablir un plan daction pour renforcer le contrle du service fait et le rendre oprationnel. cc. Appuyer lARMP pour ltude et la ralisation de son projet visant rendre plus le SIGMP plus performant par la mise en place dune plateforme e-procurement travers les composantes suivantes: (i) e-dossier pour lautomatisation de la cration des Dossiers dAppel dOffres, partir des Documents types, par les Autorits Contractantes ; (ii) esoumission ( pour la soumission lectronique des Offres de la part des Candidats) ; (iii) epaiement (achat en ligne des Dossiers dAppel dOffres et paiement des Cautions diverses par les Candidats ; (iv) e-valuation (pour lautomatisation des Evaluations et des propositions dAttribution de march par les Autorits Contractantes et (v) e-contrat pour lautomatisation de llaboration du contrat par les Autorits Contractantes).

Il convient de rappeler que toutes ces mesures sont adresses aux autorits nationales ou aux PTF ou aux deux parties simultanment. Cependant, il est noter que la budgtisation de laide dpend en grande partie de la volont et la motivation des autorits nationales pour amliorer son systme de GFP. Les initiatives des PTF peuvent accompagner les initiatives nationales mais elles ne sauraient les remplacer.

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Annexes

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Annexe 1. Glossaire pour la gestion de laide


Aide-projet Laide-projet constitue linstrument classique de la coopration financire pour le dveloppement. Elle consiste accorder un financement li un projet spcifique qui est gnralement rgi par lenchainement logique suivant : grce au financement accept, des moyens et des activits sont mis en uvre pour raliser des produits qui engendrent, leur tour des rsultats ; ces rsultats ont impact long terme (Charnoz. & Severino, 2007, p.15-16). Le projet est gnralement gr par une quipe spciale selon des rgles28 dfinies par le PTF qui en assure le contrle toutes les tapes (recrutement du personnel, tudes pralables, appels doffres, attribution des marchs, contrle des travaux, valuation,). Il est vrai que laide-projet est souvent utilise pour contourner les procdures nationales et quelle est souvent associe lutilisation des systmes parallles. Cependant il nest pas juste de gnraliser que laide-projet est caractrise par lutilisation des systmes parallles. Certaines tudes offrent des contre-exemples. Dans certains pays, un projet est dfini par une srie dactivits ayant un objectif commun et gres par une unit de mise en uvre et finances partir des ressources verses dans un compte spcial du Trsor29. Il arrive galement que des partenaires au dveloppement prennent en charge le paiement de certaines dpenses prvues dans le budget partir dun projet30. Approche-programme Lapproche-programme est une modalit de coopration pour le dveloppement qui repose sur le principe du soutien coordonn un programme de dveloppement ancr au niveau local, tel quune stratgie nationale de dveloppement, un programme sectoriel, un programme thmatique ou un programme dune organisation spcifique. Les approches-programme prsentent les caractristiques communes suivantes : conduite des oprations (supervision) assure par le pays bnficiaire ou lorganisation concerne ; cadre unique intgr de programmation et de budgtisation ; processus formalis de coordination et dharmonisation des procdures des donneurs en matire dtablissement de rapports, de budgtisation, de gestion financire et de passation des marchs ; effort de systmatisation de lutilisation des systmes locaux dlaboration et de mise en uvre des programmes, de gestion financire, de suivi et dvaluation.
Les partenaires ont diffrents moyens de soutenir et de mettre en uvre une approcheprogramme et peuvent utiliser cet effet diverses modalits daide, notamment un soutien budgtaire, gnral ou sectoriel, une aide-projet, des dispositifs de regroupement des ressources ou des fonds daffectation spciale.

Approche sectorielle (SWAp) Une approche sectorielle est gnralement caractrise par le fait que lensemble des ressources alloues au secteur soutient une politique sectorielle unique et un programme de dpenses pilots par le Gouvernement, adopte des approches communes dans tout le secteur et volue vers lutilisation des procdures gouvernementales pour le dcaissement et la comptabilisation de toutes les ressources. Cette dfinition de travail se concentre de manire dlibre sur la voie prvue pour les changements, pas uniquement sur latteinte des rsultats. La majorit des programmes, mme les mieux tablis, sont en train dvoluer vers un largissement de laide toutes les sources de financement. Ainsi, le secteur sera mieux couvert, les projets pourront tre
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Ces rgles peuvent correspondre celles prvues par les procdures budgtaires nationales dans certains cas, mais des cas trs rares. Un compte spcial du Trsor est un compte dont louverture est autorise par une loi des finances et la gestion est assure par des procdures particulires prvues par des dispositions lgislatives ou rglementaires nationales. On peut citer, titre dillustration, le paiement des dpenses budgtises relatives lachat des mdicaments ou des fournitures scolaires partir dune aide-projet.

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aligns sur les SWAp et il sera possible de dvelopper des procdures communes et de mieux se fier au Gouvernement. Une SWAp nest pas une modalit de financement distincte ; il ne faut pas la confondre avec un fonds commun. Lexistence d'une SWAp n'implique pas qu'un fonds commun soit ncessaire.

Appropriation Lappropriation se caractrise par le leadership, l'nergie et la responsabilit mis en uvre. Au niveau des politiques, elle se mesure/peut tre mesure en fonction de quatre critres : point de dpart de l'initiative de formulation et de mise en uvre du programme (autrement dit, dans quelle mesure c'est le bnficiaire ou le partenaire qui est son origine) ; niveau de conviction intellectuelle parmi les dcideurs politiques (autrement dit, dans quelle mesure on a assist un engagement en faveur de la rforme parmi les acteurs cls du Gouvernement) ; expression d'une volont politique par les principaux leaders (autrement dit, quelles actions concrtes ont t prises pour incarner cet engagement) ; et les efforts raliss pour arriver un consensus entre les diffrents partenaires (la mesure de la participation de la socit civile). Appui budgtaire Lappui budgtaire consiste en un transfert de ressources qui emprunte le canal budgtaire et utilise les procdures nationales en matire de finances publiques (allocation des ressources, passation des marchs publics, chane de la dpense, systme de reporting, comptabilit, contrle) pour financer les dpenses du budget de ltat dcoulant de la mise en uvre de la politique du Gouvernement du pays bnficiaire ds lors que ce dernier a ralis les conditions convenues. Tous les types d'appui budgtaire comprennent le transfert d'une somme forfaitaire de devises trangres ; les diffrences surviennent ensuite au niveau du ciblage et des niveaux et de l'axe du dialogue sur les politiques et de la conditionnalit. Appui budgtaire gnral (ABG) Appui budgtaire non cibl o le dialogue entre les PTF et les gouvernements bnficiaires se concentre sur les grandes priorits des politiques et du budget de tous les secteurs. Appui Budgtaire Sectoriel (ABS) Aide empruntant la voie normale utilise pour les dpenses finances par le Gouvernement. L'aide est verse au Ministre des finances du Gouvernement (ou Trsor ). De l, elle est distribue aux ministres, services ou organismes responsables de l'excution du budget, par le biais des procdures gouvernementales normales. Le dialogue et les conditions associs laide ciblent avant tout un secteur unique. Cadre des dpenses moyen terme (CDMT) Programme de dpenses glissant, prpar annuellement et donnant des projections indicatives de dpenses annuelles sur une priode de trois quatre ans. Le CDMT doit tre conforme au TOFE prvisionnel. Le CDMT dtaille les dpenses selon leur destination (structures administratives, programme, etc.). On distingue souvent : le CDMT global, appel aussi cadre budgtaire moyen terme (CBMT) qui prsente les dpenses par ministre ou secteur et qui sert souvent encadrer la prparation du budget et des CDMT sectoriels ; les CDMT sectoriels/ministriels qui traitent de l'allocation intra-sectorielle ou intraministrielle des ressources. Pour quils jouent pleinement leur rle, ces CDMT doivent respecter la rpartition des responsabilits au sein du gouvernement et tre prpars par ministre. Dans certains pays africains, les CDMT sectoriels/ministriels ne correspondent pas la dfinition ci-dessus. Ils sont des chiffrages des stratgies pouvant comporter des scnarios et des gaps de financement et des instruments de ngociation.
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Canaux de dcaissement de laide. Il existe trois grands canaux de dcaissement de laide :


(i)

Le canal 1 est le canal normal utilis pour les dpenses finances par le Gouvernement. Laide est verse au Ministre des finances du Gouvernement (ou Trsor ). Les ressources peuvent tre cibles ou non. Bien que ces ressources soient inscrites au Trsor, elles ne le sont pas toujours au budget ou dautres dimensions.

(ii) Avec le canal 2, les ressources sont alloues directement un ministre, un service ou une agence spcifique par le biais de comptes spciaux, hors du systme du Gouvernement. Les ressources sont en la possession d'un organisme gouvernemental, mais ne suivent pas les procdures normales du Gouvernement. (iii) Dans le canal 3, les dpenses sont prises en charge par une agence donatrice ou en son nom par une ONG. Des actifs ou services sont fournis en nature au Gouvernement, qui ne reoit pas les fonds.

Chiffrage des stratgies, modles de simulation.


La planification sectorielle sappuie sur une varit de modles de chiffrage des cots ( costing ) des stratgies et/ou de simulations du cot de diffrentes politiques. Les rsultats de lexploitation de ces modles peuvent tre utiliss lors des arbitrages pour le budget et le CDMT, mais ils ne doivent pas tre confondus avec les CDMT ministriels tels que dfinis ci-dessus.

Ciblage
Le ciblage exige que la totalit ou une partie des ressources externes soit consacre un domaine particulier des dpenses publiques. Il peut tre spcifique et viser des sries bien dfinies dactivits ou de projets, ou gnral, et cibler un secteur ou une srie de secteurs. Il est important de noter que le ciblage peut concerner lappui budgtaire ou laide projet. Alors que laide projet contient toujours un certain degr de ciblage, ce nest pas le cas de lappui budgtaire.

Conditionnalit
Stipulations ou dispositions devant tre satisfaites pour dclencher un dcaissement.

Dbat dorientation budgtaire Dans le cadre du renforcement des pouvoirs de contrle du Parlement et afin damliorer linformation des parlementaires sur lvolution des finances publiques moyen terme, le gouvernement prsente bien avant la finalisation du projet de loi des finances les grandes orientations budgtaires. Ces orientations donnent lieu un dbat et offre aux parlementaires une premire estimation de lvolution de la situation budgtaire et des besoins des crdits en amont de la discussion sur le projet de loi de finances de lanne. Fonds communs Situation o plusieurs PTF conviennent de contribuer un fonds commun en soutien un projet/programme. Le fonds commun passe gnralement par lutilisation dun compte bancaire rserv des objectifs particuliers identifis suite un accord entre le Gouvernement et les PTF contribuant au fonds commun. LABS et les fonds communs se recoupent parfois.
L'ABS utilise les procdures nationales normales (voie de dcaissement 1) et les fonds communs passent en gnral par des arrangements spciaux ngocis avec les PTF (voies de dcaissement 2 et 3). Les fonds communs ne comptent en tant qu'ABS que lorsque les crdits sont transfrs des fonds communs aux comptes gouvernementaux, o ils sont utiliss conformment aux procdures nationales normales (voie 1).

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Prvisibilit de laide Laide est prvisible lorsquelle est dcaisse selon lchancier prvu et que les prvisions des dcaissements moyen terme sont fiables. Volatilit de laide Laide est volatile lorsque les dcaissements rels fluctuent normment par rapport aux prvisions.

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Annexe 2.

Extraits du Rapport PEFA 2008 concernant les indicateurs les plus pertinents pour la budgtisation de laide
Note A Justification
La prparation et lexcution du budget reposent sur la classification administrative, conomique et sous fonctionnelle, en utilisant les normes GFS/COFOG ou une norme susceptible de fournir une documentation cohrente avec ces normes. La classification programmatique peut se substituer une classification sous fonctionnelle si elle est applique avec un niveau de dtail correspondant au moins celui de la classification sous fonctionnelle Trois des documents de la liste prvue par lindicateur accompagnent le projet de loi transmis la Commission des finances de lAssemble nationale. Le niveau des dpenses extrabudgtaires non rapportes (autres que les projets fiancs par les PTF) sur la base des donnes disponibles constitue environ 7,4 % des dpenses totales Les projets financs par emprunts et par dons sont en quasi-totalit dans le budget, mais les projets financs par dons ne sont que partiellement dans les rapports d'excution (entre 70% et 90%) trimestriels. Le dbat budgtaire est en ralit trs court, en reste un niveau technique ou ponctuel, et ne dbouche jamais sur des modifications du projet du Gouvernement. Une procdure existe mais elle est trs simple et ne permet pas un examen approfondi du projet de budget et une dlibration active. Le dlai prvu est de 2 mois et il est globalement respect Daprs la Cour des comptes les rgles de transferts de crdits ne sont pas toujours observes. Les lois de rglement ont t adoptes dans un dlai compris entre 1 et 7 mois. Ladoption de la loi de rglement de 2004 na donn lieu aucun dbat ; le Prsident de la Cour des comptes a t auditionn. Le Parlement na formul aucune recommandation. Au cours des trois dernires annes, lappui budgtaire anne gale aux prvisions. Pendant la seconde anne, infrieure aux prvisions. Pendant la troisime anne, suprieure aux prvisions. Au cours des trois dernires annes, lappui budgtaire anne gale aux prvisions. Pendant la seconde anne, infrieure aux prvisions. Pendant la troisime anne, suprieure aux prvisions. a t pendant la premire elle a t de moins de 4% elle a t denviron 4.5% a t pendant la premire elle a t de moins de 4% elle a t denviron 4.5%

Indicateur PI-5

PI-6 PI-7

C C+ C B

PI-27

C+ C C A C

PI-28

D+ B D D A A

D-1

D-2

B+
B L'aide- projet des principaux bailleurs de fonds est connue avant le dbut de l'exercice budgtaire et fait, pour la quasi-totalit des projets, l'objet de rapports rguliers disponibles dans un dlai appropri. Des donnes sur les dcaissements effectus reprsentant entre 70% et 80% des prvisions de financements extrieurs des projets inscrites au budget sont fournies au MFB au cours des deux ou trois semaines suivant la fin de la priode couverte. La classification utilise peut facilement sadapter la classification de ladministration. Toute laide budgtaire par dfinition utilise les systmes nationaux (moins de 20% de laide excute en 2007). En plus, LAFD, la BAD/FAD, la BADEA, le gouvernement du Japon, la BM et la Norvge utilisent les procdures nationales pour une partie de leur aide projet (moins de 10% de laide excut en 2007).

D-3

D+

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Annexe 3. Tableaux dtaillant laide apporte chaque tape du cycle budgtaire

Aide par bailleurs de fonds et instruments financiers Bailleurs Bailleur 1 Bailleur 2 . . Bailleur n Total Aide budgtaire globale Emprunts Dons Total Aide budgtaire sectorielle Emprunts Dons Total Fons communs Emprunts Dons Total Projets isols Emprunts Dons Total Montant global Emprunts Dons Total

Aide par bailleurs et types de financement Bailleurs Bailleur 1 Bailleur 2 . . Bailleur n Total
1

Aide en nature Emprunts Dons Total

Assistance technique Emprunts Dons Total

Financement montaire Emprunts Dons Total

Fonds de contre-valeur Emprunts Dons Total

Montant global Emprunts Dons Total

On peut ajouter une colonne pour les fonds I-PPTE

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Aide par secteurs (ou ministres) et instruments financiers2 Secteurs Aide budgtaire sectorielle Emprunts secteur 1 secteur 2 . . Secteur n Total
2

Fonds communs Emprunts Dons Total

Projets isols Emprunts Dons Total

Fonds IPPTE Emprunts

Montant global Dons Fonds IPPTE Total

Dons

Total

Laide budgtaire globale ny est pas intgre du fait quelle est gre comme lensemble des ressources propres

Aide par classifications des fonctions des administrations publiques (CFAP) et instruments financiers Fonctions3/ Aide budgtaire sectorielle Emprunts Dons Fonds communs Total Emprunts Dons Total Projets isols Emprunts Dons Total Fonds IPPTE Emprunts

Montant global Dons Fonds IPPTE Total

Fonction 1 Fonction 2

. Fonction 10 Total
3

Les intituls exacts des fonctions sont celles des fonctions des administrations publiques

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Annexe 4. Principaux rsultats de l'enqute OCDE 2011 sur le suivi des principes de la Dclaration de Paris Madagascar
(version provisoire) Les donneurs ont dclar un montant d'aide total Madagascar de 434,5 millions USD en 2010. Principe d'appropriation Indicateur 1 : Les stratgies de dveloppement sont oprationnelles.
En 2010, la partie nationale a cherch mettre en uvre les stratgies sectorielles dont elle disposait pour les secteurs sociaux mais il n'y a plus de cadre unique de dveloppement partag avec les donneurs depuis le dbut de la transition en mars 2009.

Principe d'alignement Indicateur 2A : Les systmes nationaux de gestion des finances publiques sont fiables.
En 2010, Madagascar a reu un score de 3 sur une chelle allant de 1 6.

Indicateur 2B : Les systmes nationaux de passation de marchs sont fiables.


[Le rsultat sera fourni par le Secrtariat de l'OCDE]

Indicateur 3 : Les apports d'aide sont aligns sur les priorits nationales.
En 2010, 46% des versements au secteur public taient prvus par les autorits nationales.

Indicateur 4 : Le renforcement des capacits est men par un soutien coordonn.


En 2010, la coopration technique coordonne reprsentait un montant de 50 millions USD, soit 27% de la coopration technique totale.

Indicateur 5A : Les donneurs utilisent les systmes nationaux de gestion des finances publiques.
En 2010, 38% des versements au secteur public ont respect les procdures des gestion des finances publiques.

Indicateur 5B : Les donneurs utilisent les systmes nationaux de passation de marchs.


En 2010, 13% des versements au secteur public ont respect les procdures de passations de march.

Indicateur 6 : Les donneurs vitent d'utiliser des structures de mise en uvre parallles.
En 2010, 56 units parallles ont t utilises.

Indicateur 7 : L'aide est davantage prvisible.


En 2010, 75% des versements au secteur public programms par les donneurs ont t nots comme versements par les autorits nationales.

Indicateur 8 : L'aide est non lie.


En 2010, 92% de l'aide tait non lie.

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Principe d'harmonisation Indicateur 9 : Les donneurs utilisent des dispositifs ou des procdures communs.
En 2010, 9% de l'aide a t verse Madagascar dans le cadre d'approches-programmes. L'approche - programme sous forme budgtaire enregistre un montant nul pour l'anne 2010.

Indicateur 10A : Les missions sur le terrain sont menes de faon conjointe.
En 2010, 7% des missions sur le terrain taient coordonnes.

Indicateur 10B : Les travaux analytiques sont conduits conjointement.


En 2010, 39% des travaux analytiques taient coordonns.

Principe de gestion axe sur les rsultats Indicateur 11 : L'aide est gre selon des cadres axs sur les rsultats.
En 2010, Madagascar a reu un score de D sur une chelle allant de A E

Principe de responsabilit mutuelle Indicateur 12 : Les partenaires respectent le principe de responsabilit mutuelle.
En 2010, l'valuation de ce principe n'tait pas disponible en l'absence d'un mcanisme d'valuation mutuelle.]

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Annexe 5. Proposition de dcret portant dlimitation des comptences en matire de coordination et de gestion de laide
CHAPITRE I. DISPOSITIONS GENERALES

Article 1er. Le prsent dcret dfinit les comptences des structures de la chane de la gestion de laide publique au dveloppement afin dviter les ddoublements de fonctions et les conflits de comptences. CHAPITRE II. RECHERCHE DE FINANCEMENT ET NEGOCIATIONS DES ACCORDS AVEC LES PARTENAIRES AU DEVELOPPEMENT

Article 2. Lidentification des sources et les recherches des financements sont faites par le Ministre en charge de lconomie, en tenant compte des priorits de lEtat. Il conduit les travaux de recherche de financement. Article 3. Les dossiers de financement sont transmis au Ministre en charge des finances par le Ministre en charge de lEconomie. Les requtes de financement sont adresses aux partenaires techniques et financiers par le Ministre en charge des finances aprs instruction de la Direction gnrale du Trsor, par sa Direction charge de la dette. Article 4. Les travaux de ngociation des accords daide relvent de lautorit du Ministre en charge de lEconomie, le Ministre en charge des affaires trangres et du Ministre technique initiateur du projet de dveloppement. CHAPITRE III. SIGNATURE DES ACCORDS

Article 5. Le Ministre en charge des finances est seul comptent pour signer les accords de dons ou de prts. Article 6. La Garantie de lEtat pour des prts des institutions publiques ou prives est accorde par le Ministre en charge des finances aprs avis de la Direction gnrale du Trsor et autorisation par le Gouvernement. CHAPITRE IV. DISPOSITIONS FINALES

Article 7. Les Ministres chargs de lconomie, des affaires trangres et des finances sont chargs, chacun en ce qui le concerne, de lapplication du prsent dcret qui abroge toutes dispositions antrieures contraires. Article 12. Le prsent dcret qui prend effet compter de la date de sa signature, sera publi au Journal Officiel.

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Annexe 6. Responsabilits en matire de mobilisation et de gestion des ressources de laide

Le MFB doit jouer un rle de premier plan dans la gestion de laide extrieure pour sassurer dune affectation judicieuse des ressources aux activits dans le respect des processus nationaux de planification, de prvision et dexcution des ressources de laide tout en laissant aux ministres sectoriels le soin de sapproprier les activits finances sur ressources extrieures et leur excution. Le STP-CA est charg de maintenir un dialogue sur les politiques daide avec les PTF et de veiller aux intrts de Madagascar selon la ligne de la politique de coopration dfinie. Il coopre avec le MFB et le MEI dans lidentification dautres bailleurs de fonds possibles et la mobilisation de ressources auprs de ces derniers. Il revient aux ministres sectoriels didentifier clairement leurs besoins daide extrieure et de sassurer que ceux-ci cadrent avec leurs plans stratgiques. Ils pourraient engager des discussions initiales avec les partenaires intresss en vue de dvelopper leurs ides et dexaminer leurs viabilits. A ce stade, le ministre sectoriel concern nengagera pas de ngociations avec un PTF, ni ne signera quelque accord que ce soit. La garantie de la qualit, en termes de solidit technique dune proposition, reste du ressort du ministre de tutelle ou de lorganisme gouvernemental qui cherche mettre en uvre un programme dassistance. Le MFB, en sa qualit de premier responsable de la gestion macroconomique du pays, examine la demande de chaque ministre sectoriel, avec les services comptents du MEI, pour sassurer que le projet en question cadre avec les priorits et les politiques nationales avant de sadresser aux potentiels PTF afin de requrir des offres dassistance. Des copies de toutes les correspondances ainsi que les dtails de toutes discussions pertinentes sont adresss au ministre de tutelle et galement au MAE par le biais duquel un PTF est approch. ce stade, le MAE a loccasion de soulever des objections. Les runions techniques avec le ministre de tutelle ou autre organisme gouvernemental seront pilotes par le STP-CA en vue dvaluer un projet et de se mettre daccord sur la position adopter lors des runions avec les PTF. Si un programme dassistance comporte ou est susceptible de comporter un lment de prt, le Directeur gnral du Trsor doit, par sa mission de gestionnaire de la dette nationale, tre consult ce sujet. Le MFB dirigera les runions de ngociation de programmes dassistance avec les ministres de tutelle et les PTF. Le MFB signera laccord dassistance avec les PTF. Il est le seul comptent pour signer les accords dassistance financire, quils concernent des emprunts ou des dons. Des exemplaires des accords conclus avec les PTF seront conservs par le MAE, le MFB, le MEI et le STP-CA. Le MFB est charg de veiller la satisfaction des conditions lentre en vigueur de la convention. Les donnes concernant laccord sont enregistres laide des systmes dinformation.

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Le ministre de tutelle est dsign comme le principal bnficiaire dun programme dassistance. Il est charg de la ralisation des investissements ou de lexcution des autres dpenses convenues. Il participera un dialogue rgulier avec le MFB, travers les services comptents (la DPCB et le DESB), sur les aspects de lexcution ncessitant une attention particulire, comme par exemple, dans les cas o les retards de dcaissement posent un problme ou dans les cas de retards dans la mise en uvre. Si lassistance est fournie sous forme dappui au projet, le ministre de tutelle en collaboration avec les services comptents du MFB assurent un suivi adquat de lexcution du projet. Si lassistance est fournie sous forme dappui budgtaire, le ministre de tutelle est responsable de la collecte, de la compilation et de la diffusion de donnes ayant trait aux cibles et aux indicateurs de performance convenus avec le(s) PTF. Ces informations sont fournies au MFB et au MEI aux fins du processus annuel dexamen de ltat davancement.

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Annexe 7. Proposition de dcret portant calendrier de prparation des projets des lois des finances initiales et contenu de la lettre de cadrage macroconomique et budgtaire.
Article 1er. Le prsent dcret a pour objet de dfinir le calendrier du processus de prparation des projets des lois des finances initiales. Article 2. Les chances limites du processus de prparation des projets des lois des finances initiales de lanne n sont dfinies comme suit: le 30 avril n-1 : projection macroconomique et financire dont llaboration est coordonne par le ministre en charge de lconomie ; 31 mai n-1: prsentation pour dlibration en Conseil de Ministres de la Lettre de Cadrage par le Ministre en charge du budget et transmission du lettre de cadrage par le Premier Ministre tous les institutions et ministres; Fin juin n-1 : Prsentation des orientations budgtaires et organisation du dbat dorientation budgtaire au parlement31. 31 juillet n-1 : transmission au ministre en charge du budget des propositions budgtaires par les institutions et ministres ; 31 aot n-1 : fin des discussions budgtaires 30 septembre n-1 : Finalisation des CDMT, documents de performances et des budgets ministriels et transmission au ministre des finances 30 octobre n-1 : dpt du projet de loi de finances lAssemble Nationale. Article 3. Le projet de loi de finances est labor par rfrence un cadre de dpenses moyen terme couvrant une priode minimale de trois ans. Sur la base dhypothses conomiques prcises et justifies, le cadre de dpenses moyen terme value le niveau global des recettes attendues de lEtat, rparties par grande catgorie dimpts et de taxes et les dpenses budgtaires par catgorie de dpenses. Il fixe galement les plafonds ministriels des dpenses.

Article 4. La lettre du cadrage comprend au moins les lments suivants : Un expos des grandes lignes de la projection macroconomique et budgtaire ; Un rappel des priorits intersectorielles adoptes par le gouvernement ; Les projections des recettes propres et des ressources extrieures ainsi que leurs diffrentes sources ; Les plafonds des dpenses ministrielles et ventuelles par grande nature de dpense (salaires, fonctionnement hors salaires, investissements sur ressources propres et sur ressources externes) ; Les formats des diffrents tableaux pour les propositions budgtaires ; Le rappel des principales chances pour llaboration du projet de loi des finances. Article 5. Le cadre de dpenses moyen terme vis ci-dessus est adopt en conseil des Ministres. Il est publi et soumis un dbat dorientation budgtaire au parlement conformment au calendrier vis ci-dessus. Le dbat dorientation budgtaire ne donne pas lieu un vote et les parlementaires ne peuvent ce stade procder des modifications des documents communiqus par le gouvernement. Article 6. Le ministre en charge de lconomie et le ministre en charge du budget sont chargs chacun en ce qui le concerne de prendre en compte les ajustements du cadrage
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Cette date est ncessaire lorsque les autorits dcide dinstaurer le dbat dorientation budgtaire au parlement.

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macroconomique qui interviennent en cours du processus dlaboration du budget et qui sont ncessaires llaboration dun budget crdible. Article 7. Les prsidents des diffrentes institutions et les diffrents ministres sont chargs chacun en ce qui le concerne dlaborer leurs budgets sectoriels dans les limites autorises par la lettre de cadrage communique au plus tard le 31 mai n-1 ou ventuellement les plafonds ministriels qui seront notifies ultrieurement par le Premier Ministre [ou le Ministre en charge du Budget].

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Annexe 8. Liste des personnes rencontres


Noms et prnoms
Andriambelo Do Andrianalizandry Jol Sabas Andriatombozafy Mermoz Boeds Bruno Dabire Jean Marie Vianney Fourmann Emmanuel Kazadi Nicolas Morisset Jacques Rabearisnosy Gilles

Fonctions
Directeur des Etudes du Trsor/DGT Directeur de la Statistique, de la Planification et du Suivi / MEN Personnel dappui la CNM Responsable du bureau de la BAD, Madagascar Senior Country Economist / BAD Directeur adjoint AFD Economiste senior du PNUD/Madagascar Economiste principal Banque Mondiale, Rgion Afrique Inspecteur Gnral dEtat / Contrleur Financier auprs de lAssemble Nationale et du Ministre de la Dfense Nationale Chef du Service de la Synthse budgtaire, DPCB Charg de suivi des projets/ DDP Directeur de la coopration multilatrale/MEI Chef du service de suivi des emprunts extrieurs/DDP Charg de suivi des projets/DDP Associe aux programmes conomiques / PNUD Expert en Finances Publiques/ CTP-CA Directeur Gnral / ARMP Chef du service de la Gestion des Aides Bilatrales/ DGT Chef du Service du Secteur Infrastructures, DPCB Economiste principal, Bureau de la Banque Mondiale Madagascar Economiste/ Bureau du FMI Madagascar Agent administratif la CNM Economiste principal au Bureau des oprations de la Banque Mondiale Madagascar Inspecteur dEtat en Chef / Contrleur Financier auprs du Ministre de lEducation et du Ministre des Finances Directeur de la dette extrieure/BCM Directeur de la coopration bilatrale/MAE Directeur du Systme dInformation / ARMP Secrtaire Technique Permanent / CTP-CA Spcialiste en coordination de laide PNUD Madagascar Prsident de la Commission Nationale des Marchs

Rabenandrasana Hery Rajaonarivelo Mbolatiana Raharinomena Andry Raharisoa Clmence Rakotomalala Misa Rakotondrazafy Hasina Ramahatafandry Onintsoa Raoelijaona Bien-aim Raoelison Heriniaina Samisoa Randriamanasina Christin Randriamanampisoa Dieudonn Rasoamanana Ialy Randriampanarivo Lala Tokiniaina Randriamanampisoa Dieudonn Ravelomamanatsoa Gisle Razafimbelo Vonimanitra Razafison Jessie Athina Razafy Harison Vonjy Romalahy Isaora Zefania Soubiran Emmanuel Tovoherihavana Philibert

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