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UNISUAM COORDENAO DE SERVIO SOCIAL SERVIO SOCIAL E POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL PROF.

LUZIA MAGALHES

ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL: da Repblica Velha aos anos 80. Apesar de a assistncia s necessidades dos outros ser uma prtica antiga na histria da humanidade, ela vai adquirindo novas formas e diferentes compreenses na medida em que cresce a populao demandante por assistncia, bem como na medida em que comea a ficar mais evidente a correlao acumulao - expropriao, pelo menos no plano poltico. Nesse sentido, da prtica da ajuda s pessoas mais frgeis e/ou doentes, da ajuda

necessria devido s circunstncias eventuais e passageiras, encontramo-nos hoje na poca da necessidade de oferta de recursos e servios essenciais a sobrevivncia sem previso de data para o seu trmino a uma parcela cada vez mais larga da populao. Segundo Sposati (1992:41), Com a expanso do capital e a pauperizao da fora de trabalho, a assistncia ir sendo apropriada pelo Estado sob duas formas: uma que se insinua como privilegiada para enfrentar politicamente a questo social; outra para dar conta de condies agudizadas de pauperizao da fora de trabalho. Segundo essa autora, at 1930 a pobreza no Brasil no era entendida como uma das faces do binmio capital/trabalho, visto que a relao operrio/patro, quando tensa, era tratada como caso de polcia. A pobreza era compreendida como conseqncia de disfunes individuais e quem deveria lidar com esse fenmeno era a rede de instituies filantrpicas e a prtica da caridade. O Estado entrava apenas com o apoio poltico, com subsdios e ainda com a fiscalizao s instituies existentes. A pobreza percebida como conseqncia de disfunes pessoais era tratada com asilamentos ou internaes, por exemplo atravs das Santas Casas de Misericrdia: (...) os pobres eram considerados como grupos especiais, prias da sociedade, frgeis ou doentes. (Sposti, Op. cit.: 42) quela poca, a assistncia social se misturava com as necessidades de sade e, assim, a assistncia adquiriu a caracterstica do modelo mdico-social.

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A partir de 1930, com uma crise econmica ameaando o mundo, o Estado empurrado para um novo posicionamento frente a sociedade e se apresenta, mais claramente, na mediao da relao capital/trabalho. Sob a aparncia de mediador, implementava uma poltica que viabilizava a (...) acumulao, consolidao e expanso do capital. (Sposati, Idem: 42) A entrada do Estado na relao capital/trabalho tambm o direcionou a assumir responsabilidades pela manuteno, reproduo, qualificao e controle das classes populares e trabalhadoras. Na histria brasileira percebe-se a entrada do Estado na rea da assistncia com a institucionalizao dos Seguros Sociais (a exemplo a Lei Ely Caves, 1923 CAPs). A partir de ento, o Estado passava a reconhecer a questo social como uma questo a ser resolvida no campo da poltica. Ainda segundo Sposati (Ibidem), A assistncia comea a se configurar quer como uma esfera programtica de ao governamental para a prestao de servios, quer como mecanismo poltico para amortecimento de tenses sociais. O Estado passa a necessitar da nova tcnica social e do Servio Social para a operacionalizao da poltica de assistncia social. Abre-se o mercado de trabalho para o Assistente Social. Nesse sentido, as origens do Servio Social se entrelaa ao processo de responsabilizao do Estado no campo assistencial. A assistncia, cada vez mais sob a responsabilidade do Estado, oferecida sociedade como benevolncia, reforando a imagem de Estado benfeitor. A primeira constituio a tratar da assistncia social foi a de 1934, que no Captulo II (dos Direitos e das Garantias Individuais), em seu artigo 113 assegura, dentre outros, o direito subsistncia, apontando o Poder Pblico como responsvel pelo amparo aos indigentes. (Constituio de 1934, art. 134, alnea 34). operacionalizao da assistncia Social: Art. 138. Incumbe Unio, aos Estados e aos Municpios, nos termos das leis respectivas: a) assegurar amparo aos desvalidos, criando servios especializados e animando os servios sociais, cuja orientao procuraro coordenar; O artigo 138 dar as diretrizes para a

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b) estimular a educao eugnica; c) amparar a maternidade e a infncia; d) socorrer as famlias de prole numerosa; e) proteger a juventude contra toda explorao, bem como contra o abandono fsico, moral e intelectual; f) adotar medidas legislativas e administrativas tendentes a restringir a mortalidade e a morbidade infantis; e de higiene social que impeam a propagao das doenas transmissveis; g) cuidar da higiene mental e incentivar a luta contra os venenos sociais. (Apud, Battini, 2001: 67/68) No artigo 141 fica assegurado o financiamento ao amparo maternidade e infncia atravs da destinao de 1% das rendas tributrias da Unio, estados e municpios. Apesar de considerar como falta grave, dos pais ou responsveis, pelo abandono moral, intelectual ou fsico da infncia e da juventude, aponta o direito daqueles que estiverem em condies de misria de solicitar auxlio e proteo do Estado. (Artigo 127) Analisando a Poltica de Assistncia Social e relacionando-a Poltica do Trabalho, Previdncia Social e Educao podemos dizer que a Constituio de 1934 era mais abrangente, pois ao assegurar algumas reivindicaes da classe trabalhadora1, ao obrigar as empresas a oferecerem o ensino primrio gratuito2, ao tornar de competncia da Unio o ensino primrio gratuito, extensivo aos adultos, destinando parte dos fundos de educao ao (...) auxlio a alunos necessitados, mediante fornecimento de material escolar, bolsas de estudo, assistncia alimentar, dentria e mdica (...)3, pelo menos no mbito desse documento, havia uma ao direcionada a fatores que contribuem para o processo de espoliao das classes trabalhadoras e populares, dentre eles o acesso educao, ao trabalho e a servios mdicos e previdencirios, bem como a garantia de um salrio que viabilize a subsistncia. Nessa linha de anlise, perceberemos que a Carta Constitucional de 1937 tem um carter mais restritivo, apresenta o Estado na funo de colaborador, numa espcie de parceria Estado/famlia, visto que no artigo 124 aponta para a oferta de compensaes na proporo dos seus encargos, s famlias numerosas, bem como no artigo 125, a fim de garantir a educao
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Constituio dos Estados Unidos do Brasil, 1934. Art. 121 a 123.

A Carta Constitucional analisada obrigava a oferta de ensino primrio s empresa localizadas fora dos centros escolares, com mais de cinqenta trabalhadores e somando pelo menos dez pessoas analfabetas, considerando o nmero de trabalhadores e seus filhos. 3 Constituio dos Estados Unidos do Brasil, 1934, Captulo II, Da Educao e da Cultura. 3

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integral de crianas e adolescentes4 e embora permanea com a responsabilidade de oferecer gratuitamente o ensino primrio, no artigo Art. 130, invoca o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados, instituindo uma contribuio mdica e mensal para a caixa escolar. No podemos deixar de notar que o Estado tenta descomprometer-se com a assistncia social ao no consider-la como matria a ser tratada na Carta Constitucional todavia, no art. 127 aponta para o direito de (...) pais miserveis (...) invocar o auxlio e proteo do Estado para a subsistncia e educao da sua prole. H, por outro lado, um direcionamento para a capacitao da juventude para o trabalho ao preocupar-se com o ensino pr-vocacional profissional e ao apontar como dever das indstrias e dos sindicatos a criao de escolas de aprendizes. (Art. 129 e 130) Essa necessidade de capacitao e adestramento da juventude para o trabalho fica mais explicito no artigo Art. 132: O Estado fundar instituies ou dar o seu auxlio e proteo s fundadas por associaes civis, tendo umas e outras por fim organizar para a juventude perodos de trabalho anual nos campos e oficinas, assim como promover-lhe a disciplina moral e o adestramento fsico, de maneira a prepar-la ao cumprimento, dos seus deveres para com a economia e a defesa da Nao. Tratava-se de um perodo em que Vargas imprimia ao seu governo um carter ditatorial, que perdurou at 1945, alm do fato de que aumentava o poder do Executivo, centralizando as decises nas mos do Presidente. Contudo, ao levar o Estado a intervir tanto no trabalho quanto na economia, foram criadas instituies estatais e de economia mista que possibilitavam a Unio recursos para investir nas reas em que o governo julgasse necessrio. Ao mesmo tempo, ao criar a infra-estrutura para garantir a ao do Estado sobre a sociedade, abria-se um importante mercado de trabalho dentro do aparto estatal, alm do fato de que durante a vigncia do Estado Novo, Vargas investiu no processo de industrializao do pas e, consequentemente, incentivou a abertura de novos mercados de trabalho na esfera privada.5

Constituio dos Estados Unidos do Brasil, 1937. Art. 125 - A educao integral da prole o primeiro dever e o direito natural dos pais. O Estado no ser estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiria, para facilitar a sua execuo ou suprir as deficincias e lacunas da educao particular.
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Skidmore, Thomas. Brasil: de Getlio a Castelo. 10 ed. RJ: paz e Terra, 1982. 4

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Na rea da Assistncia Social, estrito senso, foram criadas instituies que passaram a se responsabilizar por aes direcionadas aos indigentes. A primeira grande instituio de assistncia social criada no Brasil foi a Legio Brasileira de Assistncia - LBA, reconhecida como rgo de colaborao com o Estado (Sposati , idem:45), criada em 1942, em pleno perodo da ditadura de Vargas. A presidncia dessa primeira instituio de Assistncia Social ser dada, e tradicionalmente permanecer, primeira Dama do Estado. Segundo Sposati (Idem: 46), a Legio Brasileira de Assistncia (...) representa a simbiose entre a iniciativa privada e a pblica, a presena da classe dominante enquanto poder civil e a relao benefcio/caridade X beneficirio/pedinte, conformando a relao entre Estado e classes subalternizadas. Para Torres (2002:85), A participao do Brasil na Segunda Guerra Mundial, no incio da dcada de 1940, atravs da Fora Expedicionria Brasileira FEB , vai servir de pretexto para que o Estado institucionalize os Seguros Sociais, especialmente no mbito da assistncia social, com a criao da Legio Brasileira de Assistncia LBA. Nesse momento, aproveitando-se de uma realidade conflitiva, o Estado apela para o sentimento de unio e de solidariedade do povo brasileiro e lana uma campanha propagandista que busca ganhar o apoio da populao para o esforo de guerra (...), cujo esforo de toda sociedade (...). Era o incio da primeira campanha assistencialista em todo o pas que vai tomar corpo no Projeto LBA. A LBA ficou sob a presidncia de Dona Darcy Vargas e, dessa forma, a assistncia social se associou figura da primeira-dama no Brasil. Quando Vargas criou a LBA, ele tambm inaugurou uma instituio de bem-estar social e ao instituir a esposa na presidncia dessa nova instituio, buscou tambm a legitimidade de seu governo junto s camadas populares, utilizando-se da (...) ttica do assistencialismo como mecanismo de dominao poltica. (Torres, Op. cit.: 87) A primeira dama ter a incumbncia de envolver Estado, empresariado e voluntariado no financiamento e na execuo da poltica de assistncia social. A dcada de 40 tambm apontou para a direo do Estado e Empresrios em concretizar, atravs da assistncia social, (...) medidas assistenciais e educativas necessrias adequao da fora de trabalho s necessidades da indstria em expanso. (Sposati, Idem: 46). A partir
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de ento sero criados o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI, 1942), o Servio social da Industria (SESI, 1946), servio Social de Aprendizagem Comercial (SENAC, 1946) e Servio Social do Comrcio (SESC, 1946) os quais alm de capacitarem a classe trabalhadora para as exigncias do mercado de trabalho, objetivavam combater o processo de organizao do operariado e assegurar as bases ideolgicas e polticas para a expanso industrial. Segundo Dreifuss (1981:29), (...) Durante os agitados anos de 1945 e 1946, a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP, e o Centro de Indstrias do Estado de So Paulo CIESP, estiveram engajados no apaziguamento das crescentes demandas dos trabalhadores atravs de dois esforos relacionados. A FIESP e o CIESP instaram seus membros a contribuir para o estabelecimento de Comisses de Eficincia e Bem-Estar Social, com o objetivo de prestar servios de carter paternalista, principalmente atravs da venda de gneros alimentcios e artigos de vesturio a preos de custo. A FIESP e o CIESP formaram, tambm, a Comisso de relaes com o Pblico, destinada a modificar as demandas dos trabalhadores atravs de um servio de relaes pblicas e doutrinao, defendendo assim os interesses da indstria privada. Em 1946 foi criada a Fundao Leo XIII, cujo objetivo era a interveno nas grandes favelas, numa parceria entre o Estado e a Igreja que, atravs dos Centros de Ao Social (CAS), ofereciam servios de Sade e de Servio Social, que se responsabilizava por todas as atividades fora do campo mdico (creche, empregos etc.). Atravs dessas aes o Estado tambm pretendia desarticular a influncia do Partido Comunista Brasileiro do Brasil (PCB) nas populaes residentes em favelas, visto o nmero de votos que o PCB obteve nas eleies daquele ano. Ao analisarmos a Constituio de 1946 percebemos que h uma tentativa de impedir a formao de Cartis, ou seja, de agrupamentos de empresas que possam dominar o mercado, e os preos dos produtos, bem como assegurado a todas as pessoas (...) trabalho que possibilite existncia digna, alm de prever a punio da usura, em todas as suas formas e de apontar o aproveitamento das terras pblicas, para fixar o homem do campo. Na rea do trabalho, garantia a participao do trabalhador nos lucros das empresas, a estabilidade no emprego, alm de direitos previdenciarios. (Constituio dos Estados Unidos do Brasil, 1946. Art. 148, 145, 154 e 156 a 158, respectivamente)

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Com relao Famlia, a Carta Constitucional de 1946, no Art. 164, torna obrigatria a assistncia maternidade, infncia e adolescncia e institui o amparo de famlias de prole numerosa. No campo de Educao e Cultura, mantm o ensino primrio gratuito para todos e prev a gratuidade do ensino posterior queles que provarem falta de recursos. Nessa Carta Constitucional h ainda a obrigatoriedade das empresas com mais de cem funcionrios de oferecerem, gratuitamente, o ensino primrios aos funcionrios e seus filhos. Tais medidas, se fossem cumpridas, evitariam o processo de pauperizao das classes trabalhadoras e populares, evitando a usura do patronato e assim garantindo um salrio que assegurasse as condies materiais de sobrevivncia, bem como a oferta de empregos. Nesse sentido, assegurando a lei, teriam sido evitado o xodo rural de uma imensa parcela de trabalhadores rurais desprovidos de seus meios de trabalho e, consequentemente, no haveria um crescimento desordenando dos centros urbanos, como tambm no ocorreria o aumento do nmero de pessoas vivendo abaixo da linha da misria, demandando por Assistncia Social. Apesar das diretrizes previstas nas Cartas Constitucionais e da criao de instituies destinadas assistncia s pessoas em situao de misria, esse fenmeno era tratado como conseqncia de disfunes individuais e de grupos e, por esse motivo, os programas incentivavam aes educativas, objetivando corrigir os desvios. (Iamamoto, 1983). A conjuntura de 50 revelava outras preocupaes, visto a polarizao do mundo em dois blocos: capitalista e socialista dessa forma, as preocupaes do Estado e das elites se voltavam para a necessidade de se empreender esforos no combate ao comunismo. No Brasil o aumento do custo de vida trazia consigo um forte impacto no oramento familiar da classe trabalhadora, agravado com o fato de que o salrio mnimo no tinha sido aumentado desde 1943. Na dcada de 50, Getlio (51-54) reconduzido ao poder e chamado de pai dos pobres. Para Torres (Idem:92), (...) no horizonte dessa poltica paternalista, a Legio Brasileira de Assistncia vista como um rgo que traz o bem e que presta ajuda aos necessitados. Essa instituio no se restringir a assistir as famlias dos soldados da Guerra, mais incorpora tambm os setores mais pauperizados da populao.

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Reassumindo o poder, em 1951 Vargas decretou o aumento do salrio mnimo, contudo com um percentual que segundo Skidmore (op. cit.: 146/146), (...) pouco mais fez cobrir os mais recentes aumentos de preos. A escalada inflacionaria fomentava protestos das classes trabalhadoras, fragilizando ainda mais o novo governo. No ano de 1953, o ento ministro do Trabalho, Joo Goulart, props um aumento de 100% para o salrio mnimo, institudo em 1 de maio de 1954. Evidentemente que essa atitude contrariou o patronato. Os governos que se sucederam a Getlio tiveram que enfrentar a inflao que continuava maltratando a populao, principalmente os setores de baixo poder aquisitivo. Nesse sentido, a utilizao do populismo, apelando para a compreenso e confiana da populao, cooptando as lideranas sindicais e apontando para os frutos futuros do desenvolvimento, possibilitava um certo controle social. Segundo Sposati (Idem: 47), (...) o populismo reforado como forma poltica de legitimao do poder e comando da chamada burguesia nacional, apoiado na adeso da massa trabalhadora, obtida pela antecipao da concesso de benefcios. Nessa conjuntura, o problema da misria foi tratado via as instituies assistenciais, com a doao de roupas, alimentos etc., tambm atravs de asilamentos nos albergues existentes, para as populaes mais espoliadas. Apesar do crescimento de parcelas que necessitavam de uma Poltica de Assistncia Social para a subsistncia, a poltica do Estado voltou-se para o desenvolvimento de comunidade, atravs da parceria populao, Estado e empresrios objetivando equipar as comunidades, urbanas e rurais, atravs de multires com servios de infra-estrutura (estradas, escolas, postos de sade etc.), alm da educao de adultos, atividades culturais e recreativas, cursos de corte e costura, organizao de hortas etc. . A assistncia social passou a ser direcionada para a prestao de servios sociais bsicos e para os programas de desenvolvimento de comunidades: (...) as polticas sociais passaram a ser definidas por organismos supranacionais (ONU, Aliana para o Progresso, Convnio MEDUSAID [Movimento Estudantil Democrtico/ United Satte Agency for International Development], por exemplo) realimentadas por fundos internacionais e orientadas segundo o modelo e Estado do Bem-Estar Social.(Sposati, Idem: 48)

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Segundo Ammann (1981:32), Plasmado sobre um esquema conceptual societrio que se rege pelos supostos da harmonia e do equilbrio, o Desenvolvimento de Comunidade ento definido como processo atravs do qual os esforos do prprio povo se unem aos das autoridades governamentais, com o fim de melhorar as condies econmicas, sociais e culturais das comunidades, integrar essas comunidades na vida nacional e capacitlas a contribuir plenamente para o progresso do pas. Mas se nas dcadas de 30 a 50 os trabalhadores haviam garantido uma Poltica de Previdncia Social, atendimento Sade atravs dos Institutos de Aposentadorias (IAPs), financiamento para habitao, bem como a criao de instituies assistenciais, as dcadas de 60 a 90 protagonizaram o processo de sucateamento dessas instituies. Antes, o Estado tinha meios prprios para o financiamento do sistema de sade, educao e assistncia social, atravs de empresas estatais produtivas mas, na medida em que passou a obedecer o projeto neoliberal, privatizando importantes empresas, restringiu a sua fonte de financiamento, ficando com a tributao a populao como o principal meio de obter recursos para as polticas sociais. Nesse sentido, passam a ser excludos do acesso a servios de assistncia social, sade, educao e Previdncia Social uma ampla parcela da populao. Atravs da anlise dos estudos desenvolvidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), nas Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs), nos anos de 1977 a 1983, podemos constatar uma evoluo da pobreza e da indigncia no Brasil, visto que o nmero de indigentes sobe de 16,3 % para 23% e o nmero de pobres de 39,6% para 51,0%. (Barros e outros, http://www.scielo.br/scielo.ph). Apesar dos dados, a forma de lidar com as necessidades de uma parcela importante da populao vivendo cada vez mais em situao de miserabilidade no ser muito diferente at a promulgao da Constituio de 1988, at ento o enfrentamento da misria ocorria pelo eixo educao/promoo social, assistncia material e asilamentos. Segundo Sposati (1991:7,8), A assistncia social ao produzida e conduzida pela rede de solidariedade da sociedade civil aliada no Brasil a um Estado repressor perdurou por muito tempo como mecanismo essencial no trato da questo social. At mais do que isso, atuou como matriz gentica de

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polticas sociais como a de sade, inicialmente voltada aos indigentes, e at mesmo de segurana social. Sob a capa da filantropia, ajuda circunstancial, espao de caridade, a assistncia social no se mostra de pronto como forma de relao histrica e contraditria das classes sociais frente desigualdade social. No se mostra de pronto com seus vnculos na arena poltica ou ainda no permanece visivelmente ligada luta pelo poder.

BIBLIOGRAFIA

Ammann, Safira Bezerra. Ideologia do Desenvolvimento de Comunidade no Brasil. So Paulo: Cortez, 1981. Battini, Odria (org.). assistncia Social: constitucionalizao, representao, prticas. So Paulo: Veras Editora, 1998. (Srie temas; 2) Dreifuss, Ren Armand. 1964: A Conquista do Estado. Ao Poltica, Poder e Golpe de Classe. 3a ed. Petrpolis: Vozes, 1981. Iamamoto, Marilda e Carvalho, Raul de. Ralaes Sociais e Servio Social no Brasil: esboo de uma interpretao histrico-metodolgica. 2a ed. So Paulo: Cortez; Lima, Peru: CELATS, 1983 Mestriner, Maria Luisa. O Estado entre a Filantropia e a Assistncia Social. So Paulo: Cortez, 2001. Skidmore, Thomas. Brasil: de Getlio a Castelo. 10 ed. (Traduo coordenada por Ismnia T. Dantas). Rio de Janeiro Paz e Terra, 1982. Sposati et alli. Assistncia na Trajetria das polticas Sociais Brasileiras: uma questo em anlise. So Paulo: Cortez, 1985. ___________ (coord.). Carta-tema: a assistncia social no Brasil, 1983-1990. So Paulo: Cortez, 1991.

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Torres, Iraildes Caldas. As Primeiras-Damas e a Assistncia Social: relaes de gnero e poder. So Paulo: Cortez, 2002. Yasbeck, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistncia social. So Paulo: Cortez, 1993.

DEBATE 1 Com base nas apostilas, explique a afirmao de Yasbeck (1993:50) a) Historicamente, a assistncia tem sido uma das estratgias acionadas pelo Estado para enfrentar a questo social, e no se dissocia, portanto, das relaes que caracterizam a sociedade de classes. 2 Em sua opinio, por que a pauperizao no Brasil no um fenmeno conjuntural, mas conseqncia da organizao social, poltica e econmica de nossa sociedade, conforme afirma Yasbeck (op. cit.: 51) 3 Considerando as discusses existentes sobre Poltica Social e de Assistncia Social, bem como o seu carter paliativo, aponte quais seriam as diretrizes e medidas governamentais necessrias para a viabilizao de uma Poltica de Assistncia Social resolutiva.

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